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Principio de no regresin:

su aplicacin en Argentina
Autora colectiva del equipo de Investigacin ECOS Sud MINCYT
La aplicabilidad del principio de no regresin en materia medioambiental. Posibilidades y perspectivas.
Michel Prieur, Grard Mondiarie, Christophe Krolik, Jessica
Makowiak, Hubert Delzangles (CIDCE-CRIDEAU, Universit de
Limoges) y Gonzalo Sozzo, Valeria Berros, Luciana Sbresso y Lorena
Bianchi (UNL)

Resumen ejecutivo
La contribucin realizada analiza el estado de avance y aplicacin del principio de no regresin en Argentina.
Para ello se toma especialmente en consideracin el desarrollo de la
Convencin de Naciones Unidas (conocida como Ro+20) en junio de
2012 y algunos de los eventos paralelos a dicha convencin, en especial, la Cumbre de los Pueblos, el Encuentro Mundial de Juristas de
Medioambiente y el Congreso Mundial de Justicia, Gobernabilidad y
Derecho para la Sustentabilidad, que han puesto en discusin esta temtica lo que edifica la primera parte del artculo. All se trata de recrear de
qu modo se ha abordado el problema del principio de no regresin en
el campo ambiental.
La segunda parte alude directamente al estado de aplicacin del mismo
en el contexto argentino tanto en el mbito legislativo como jurisdiccional a partir de un rastreo de la referencia a la no regresin en tal tipo de
documentos.
Por ltimo, la tercera parte, procura sealar las principales propuestas a
futuro de cara a la consolidacin de este principio en el mbito de la proteccin del ambiente mediante la generacin de una red internacional de
profesores por la no regresin que actuarn como informantes y sostn
principal de un observatorio global sobre regresiones, que no solo permiPRINCIPIO DE NO REGRESIN: su aplicacin en Argentina

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tir visibilizar el desarrollo del principio sino, tambin, presentar casos de


regresiones en pases de los cinco continentes.

I. Las marcas del principio de no regresin en


Ro+20
El principio de no regresin ingres en los debates existentes en torno
a la Conferencia llevada a cabo por Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sustentable en junio de 2012 en Ro de Janeiro1 (Brasil), conocida como
Ro +202. Con ello se materializ una importante repercusin de esta
propuesta que, originada en el mbito acadmico, se dedic tambin a
construir una proposicin hacia el mundo de lo poltico.
Si bien dicho encuentro internacional dej en claro la escasa capacidad
de los Estados para avanzar en un acuerdo global slido sobre la proteccin del ambiente problemtica urgente de cara a la grave situacin actual en el pargrafo 20 del texto final de dicha Cumbre denominado El
futuro que queremos3 se estableci el principio de no regresin de la
proteccin ambiental en estos trminos: Reconocemos que desde 1992
los progresos han sido insuficientes y se han registrado contratiempos en
algunos aspectos de la integracin de las tres dimensiones del desarrollo
sostenible, agravados por las mltiples crisis financieras, econmicas, alimentarias y energticas, que han puesto en peligro la capacidad de todos
los pases, en particular los pases en desarrollo, para lograr el desarrollo
sostenible. A este respecto, es esencial que no demos marcha atrs a
nuestro compromiso con los resultados de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Reconocemos adems
que uno de los principales problemas actuales de todos los pases, especialmente los pases en desarrollo, es el impacto de las mltiples crisis que
afectan al mundo hoy en da.
Esta incorporacin4 constituye un paso importante en pos de la defensa
1

Ver el artculo de nuestra autora publicado en el Suplemento de La Ley de Derecho Ambiental.


23 de mayo de 2012 bajo el ttulo Adoptar el principio de no regresin del derecho ambiental
global: un desafo central para Ro+20. Disponible en http://www.farn.org.ar/newsite/wpcontent/uploads/2011/05/suplemento_rio20_may2012.pdf

Sitio oficial de la Cumbre Ro+20: http://www.uncsd2012.org/

En ingls The future we want.

Vale aclarar que es una referencia amplia debido a que refiere a la Conferencia de Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo llevada a cabo en 1992 en la que se consagraron 27

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del ambiente, pues permite consolidar su construccin continua en el mbito global. Asimismo, en algunos eventos relevantes que se sustanciaron
en paralelo a la conferencia de Naciones Unidas, este principio ha sido
formulado con diferentes modalidades.
En primer lugar, en la Declaracin final de la Cumbre de los Pueblos, llamada Cpula dos povos na Rio+20 por justia social e ambienta em defesa dos bens comuns, contra a mercantilizaco da vida5, que representa
a organizaciones sociales y populares, sindicatos, pueblos, organizaciones
de la sociedad civil y ambientalistas de todo el mundo6. En este documento se enfatiza en la existencia de regresiones desde hace veinte aos a
esta parte. Se relata que en 1992 tambin se haba llevado a cabo un Foro
Mundial en el Aterro do Flamengo, en Ro de Janeiro, en el que se denunciaron los riesgos que la humanidad y la naturaleza corran de mano de la
privatizacin y el neoliberalismo. En 2012 se recuerda aquella denuncia y
se estima que hoy afirmamos que, adems de confirmar nuestro anlisis,
ocurrieron retrocesos significativos en relacin a los derechos humanos ya
reconocidos. Ro +20 repite el mismo camino de falsas soluciones defendidas por los mismos actores que provocaron la crisis global. A medida
que esa crisis se profundiza, las corporaciones ms avanzan en contra de
los derechos de los pueblos, la democracia y la naturaleza, secuestrando
los bienes comunes de la humanidad para salvar el sistema econmico
financiero. Aqu se plantea una vinculacin entre retrocesos y derechos
humanos lo que resulta especialmente relevante en un contexto en que el
derecho ambiental ha sido consagrado como derecho humano7.
En segundo lugar, en algunos encuentros especializados del rea del derecho, tanto en lo que hace a juristas como a jueces, se redactaron documentos en los que aparece la nocin de no regresin. En tal sentido, en las
conclusiones del Encuentro Mundial de Juristas de Medioambiente, que

principios, se ratifica el Convenio sobre Diversidad Biolgica y la Convencin Marco sobre Cambio Climtico, se presenta la Declaracin sobre los Bosques y Matas Forestales y se establece el
contenido de un programa de accin para el siglo siguiente conocido como Agenda 21.
5

Cumbre de los Pueblos en Ro+20 por la justicia social y ambiental en defensa de los bienes
comunes, contra la mercantilizacin de la vida.

Disponible en: http://rio20.net/pt-br/events/cupula-dos-povos-por-justica-social-e-ambiental/


Esta Cumbre se estableci como espacio para la propuesta de luchas y alternativas durante
los das en que tuvo desarrollo la reunin de la ONU bajo la perspectiva de construccin de
un nuevo paradigma no capitalista, contrahegemnico y transformador segn determina la
declaracin suscripta.

Ver Declaracin de Estocolmo de 1972, la Carta Africana de Derechos Humanos de 1986,


Convencin de Aarhus de 1998, Cartas Constitucionales de diferentes pases.

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tuvo lugar entre el 15 y 17 de junio de 2012 en el Jardn Botnico de Ro de


Janeiro8, se manifest que Nosotros juristas de derecho ambiental, actores
de la sociedad civil de los pueblos de las Naciones Unidas, reunidos en Ro
desde el 15 al 17 de junio de 2012 en ocasin de la Conferencia de Naciones
Unidas sobre Desarrollo Sustentable a iniciativa del Centro Internacional de
Derecho Comparado del Ambiente, de la Fundacin Getulio Vargas y del
Environmental Law Institute () 2) Sealando que esta confirmacin consagra los logros ambientales de Ro 1992, asignndoles un carcter consuetudinario en el sentido del derecho internacional, evitando a partir de
ahora toda regresin. Esta declaracin fue el resultado de tres das de
intervenciones y debates por parte de juristas dedicados al derecho ambiental representativos de una importante cantidad de pases y de manera clara
remite a la necesidad de evitar todo tipo de regresiones, con lo que se alude
a un concepto amplio no solo focalizado en la legislacin, sino tambin en
las polticas pblicas y decisiones judiciales.
En el caso de los magistrados de diferentes pases que se reunieron en
el Congreso Mundial de Justicia, Gobernabilidad y Derecho para la
Sustentabilidad en la Corte Suprema de Justicia de Ro de Janeiro entre
los das 17 y 20 de junio de 2012 tambin se present un documento
en el que se afirma dentro del apartado dedicado a los principios para el
avance y promocin de la justicia, gobernanza y el derecho para la sustentabilidad ambiental que reconocemos que las leyes ambientales y las polticas adoptadas para alcanzar estos objetivos no deben ser regresivos 9.
Un recorrido por estos documentos permite visualizar cmo el principio
comienza a ser considerado dentro del campo jurdico, lo que ha tenido
algunas implicancias dentro del mbito nacional, en el que se empiezan a
identificar casos en los que de manera expresa se alude al principio de no
regresin10. Argentina se encuentra dentro del grupo de pases en que se
detectan estas primeras aplicaciones explcitas del principio.

Sitio web: www.cidce.org

Ms informacin:http://inece.org/2012/06/27/world_congress_declaration/. El documento fue


el resultado de la primera reunin mundial entre ms de 200 Presidentes de Tribunales Superiores, Fiscales, Auditores y otros representantes de las jurisdicciones.

10

Con antelacin a estos casos se encuentran algunas referencias ms o menos explcitas al


mismo, fundamentalmente a partir de la apropiacin que han realizado los jueces y juezas del
principio de progresividad ambiental positivizado en la Ley N25.675. Vid Berros, V. y Sbresso.
L. 2012. Primeras seales sobre el principio de no regresin en materia ambiental en Argentina. Un estado de la cuestin en La non rgression en droit de lenvironnement. Belgique.
Bruylant.

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II. Un reporte sobre la aplicacin del principio de


no regresin en Argentina
Durante el perodo preparatorio de Ro +20, as como luego de la realizacin de la Cumbre, se detectaron en Argentina algunos supuestos en
los que se hizo alusin de manera expresa al principio de no regresin.
El primero de ellos se vincula con el mbito legislativo en los momentos
preparatorios de la reunin. El segundo se articula con el espacio jurisdiccional en el que se aplica el mismo de manera expresa luego de concluido
el encuentro en Ro de Janeiro.
En el primer caso se trata de una normativa sobre agrotxicos que se debati y sancion en la localidad de Villa Mercedes, San Luis, como Ordenanza
N 442/2012 sobre Reglamentacin y regulacin sobre utilizacin, manipulacin y uso de productos agroqumicos dentro del ejido municipal.
La citada ordenanza cuenta con una extensa serie de fundamentos dentro
de los cuales se estima: Que a contrario sensu, recientemente se ha avanzado en la definicin internacional del Principio de No Regresin el que se
sostiene que la normativa y la jurisprudencia ambiental no deberan ser revisadas si esto implicare ir hacia atrs respecto a los niveles de proteccin
alcanzados con anterioridad. Que el principio de no regresin, tiene como
finalidad evitar la supresin normativa o la reduccin de sus exigencias
por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurdicamente superiores al inters pblico ambiental, ya que en muchas ocasiones, dichas
regresiones pueden llegar a tener como consecuencias daos ambientales irreversibles o de difcil reparacin. Que el Gobierno Municipal tiene
la obligacin que conlleva a la correcta aplicacin de los principios ambientales, como el de no regresin, es decir, no retroceder, no afectar los
umbrales y estndares de proteccin ambiental ya adquiridos, no derogar
o modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir,
menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual
de proteccin. Que para cumplir con dicho cometido se hace necesario
avanzar en la proteccin ambiental, eventualmente mantenerla y por supuesto, evitar a toda costa retroceder, a fin de evitar que la existencia del
derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado se restrinja
al plano semntico de la realidad jurdica. Razn por la que el Derecho
Ambiental ha integrado una serie de principios rectores que garantizan
la tutela efectiva del derecho. Estos axiomas describen los compromisos
adquiridos por los Estados en los ms representativos instrumentos internacionales en materia ambiental. Que bsicamente, el principio de no
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regresin implica necesariamente una obligacin negativa de no hacer. De


esta forma, el nivel de proteccin ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido sino incrementado. Que por ello, la prohibicin de
regresividad funciona como una garanta sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o polticas regresivas, vedando al Estado
el dar un paso hacia atrs. Que el principio de la no regresin ambiental
encuentra su mayor desarrollo y aplicacin a nivel internacional, a partir
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como contracara del
principio de progresin. Como bien afirma el catedrtico francs Michel
Prieur, la terminologa utilizada para la aplicacin de este principio an no
se encuentra establecida de forma definitiva, de ah que, tanto en doctrina
como en derecho comparado es posible encontrarlo como: principio de no
regresividad, principio de retrogresin, antidegradation policy, standstill,
clusula de status quo, clusula de eternidad, clusula de salvaguardia, intangibilidad de derechos adquiridos, intangibilidad de los derechos fundamentales, normas ptreas, efecto trinquete anti retorno, entre otros. Que
aqu el imperativo es moverse hacia delante y generar progresivamente
la ampliacin de la cobertura y proteccin ambientales, mediante medidas
graduales y escalonadas, cuando puedan verse afectados otros derechos
fundamentales. Que debido al carcter finalista del Derecho Ambiental
y siendo sus objetivos la tutela de la vida, la salud y el equilibrio ecolgico a travs de normas jurdicas que busquen aumentar la biodiversidad y
disminuir a contaminacin, ste nicamente podr ser eficaz cuando las
modificaciones que le afecten impliquen un medio ambiente mejor y no
peor que el anterior, por tanto, cualquier retroceso sera inmoral.
La exposicin de motivos citada da cuenta de una presentacin del principio que apunta directamente a la necesidad de no dar marcha atrs con
los logros ya adquiridos en materia de proteccin ambiental y coloca esta
obligacin en cabeza de las autoridades locales como una de las maneras de ejercer la competencia concurrente y moralizada que determina la
Constitucin Nacional en su artculo 41 desde 1994.
Por su parte, dentro del mbito judicial se lo incorpora dentro de las lneas argumentales de una de las sentencias de ejecucin de la causa
Mendoza, Beatriz y otros v. Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios
que tramitaba por ante el Juzgado Federal de Quilmes hasta noviembre
de 2012, que posea a su cargo la ejecucin de la sentencia11. Uno de los

11

Npoli, A. (2013) El caso Riachuelo en su hora ms crtica que forma parte de la presente
publicacin.

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expedientes conexos a la misma, caratulado Acumar s/limpieza de mrgenes del ro (Expediente Nro17/09), reconoce este principio.
Con fecha 13 de julio de 2012, pocas semanas despus del desarrollo de
Ro +20, esta resolucin dentro del marco de seguimiento del plan de
saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo que se encuentra a cargo
de la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR) viene a dar
cuenta del control y anlisis de las obras de infraestructura estipuladas
para la limpieza de los mrgenes del ro y el emplazamiento del camino
de sirga en lo que se conoce como Cuenca Baja. Con ese objetivo se
realiza una identificacin de los puntos que han sido cumplimentados y
de aquellos que no lo fueron, y se remite de manera explcita al principio
que nos ocupa.
En este sentido, el juez afirma que 9) De lo apuntado, se desprende
la frrea decisin de que no se de marcha atrs al desarrollo efectivo
de ninguna planificacin socio-ambiental ya abordada, lo que encuentra
su fundamento normativo en el art. 4 de la ley 25.675 (ley general del
ambiente) que prescribe, entre otras cuestiones, la necesidad de sujetar las acciones de poltica ambiental al principio de progresividad, por
el cual se establece que los objetivos ambientales debern ser logrados
en forma gradual, a travs de metas interinas y finales, proyectadas en
un cronograma temporal que facilite la adecuacin correspondiente a las
actividades relacionadas con esos objetivos. As, como pauta de interpretacin y operatividad del derecho colectivo ambiental, puede colegirse,
la progresividad implica que el esfuerzo hecho por el Estado en cuanto a
la proteccin del ambiente no puede disminuir, sino que debe ser cada
vez mayor. Nstor Cafferatta nos recuerda que en nuestra doctrina se
destaca que este principio responde a las ideas de temporalidad, de involucramiento paulatino, de concientizacin y de adaptacin (Cafferatta,
Nstor, en Ley 25675 General del Ambiente comentada, interpretada
y concordada, DJ 2002-3-1133). Ahora bien, puede sostenerse que de
ese principio normativo que ordena ir hacia delante, se desprende el
fundamento doctrinario del novsimo principio de no regresin, mecanismo de proteccin ambiental de aplicacin indispensable para evitar
retrocesos fcticos del desarrollo ambiental, cuya aplicacin, en definitiva,
se constituye como una herramienta sumamente efectiva para garantizar
el adecuado progreso de se bien colectivo. Dicho principio, sin duda
alguna, encuentra su fundamentacin en el concepto de progreso ambiental, a favor de las generaciones presentes y futuras. Por tanto, de
su significacin deviene implcita la necesidad de que quienes tienen la
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misin de llevar adelante acciones pro-ambientales, lo hagan tomando las


previsiones que fueran apropiadas para evitar retrocesos en ese sentido,
porque en definitiva tal principio tiene como objeto evitar la supresin de
acciones de hecho y/o de derecho, o la reduccin de sus exigencias a la
luz de intereses contrarios que no logren demostrar ser jurdicamente superiores al inters pblico ambiental; ya que en algunas ocasiones, dichas
regresiones pueden llegar a producir como consecuencia daos ambientales irreversibles o de difcil reparacin, o por que no, simplemente constituirse como una obstaculizacin al progreso real de planes ambientales
en ejecucin. En materia de proyeccin normativa, cabe mencionar lo
establecido en el acpite 97 de la resolucin Sommet de la Terre Ro +20,
del 29-09-12 sobre la Elaboracin de la posicin de la Unin Europea
en perspectiva de la Conferencia de Naciones Unidas para el Desarrollo
Durable donde se seala: demanda que el principio de no regresin
sea reconocido en el contexto de la proteccin del medio ambiente y
de los derechos fundamentales. A su vez, entre las recomendaciones resultantes de la 3ra. Reunin Mundial de Juristas y Asociaciones de
Derecho Ambiental (Limoges -Francia), la primera de ellas estipula: la necesidad de concretar el principio de no regresin en el derecho ambiental
(Cit.: El principio de no regresin del derecho ambiental en el camino
de la Conferencia de Ro +20 por Gonzalo Sozzo, en Nmero especial
de Jurisprudencia Argentina, Nmero especial 2011 - IV, 28-12-2011).
Por ltimo, es dable destacar que durante la celebracin del Congreso
Mundial de Justicia, Gobernabilidad y Derecho para la Sustentabilidad
(en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible Ro +20, celebrada en el pasado mes de Junio de 2012), tambin conocida como Conferencia de los Jueces12, donde se debati so-

12

Reconocemos que las leyes ambientales y las polticas adoptadas para alcanzar estos objetivos
no deben ser regresivos. El texto completo de la Declaracin del Congreso Mundial de Justicia, Gobernabilidad y Derecho para la Sustentabilidad realizado entre el 17 y 20 de junio de
2012 en Ro de Janeiro, se encuentra disponible en: http://inece.org/2012/06/27/world_congress_declaration/. Tambin la Declaracin del Encuentro Mundial de Juristas del Medioambiente que se desarroll entre los das 15 y 17 de junio en el Jardn Botnico de Ro de Janeiro
hace alusin al principio: Nosotros juristas de derecho ambiental, actores de la sociedad civil
de los pueblos de las Naciones Unidas, reunidos en Ro desde el 15 al 17 de junio de 2012
en ocasin de la Conferencia de Naciones Unidas sobre desarrollo sustentable a iniciativa del
Centro Internacional de Derecho Comparado del Ambiente, de la Fundacin Getulio Vargas
y del Environmental Law Institute 2) Sealando que esta confirmacin consagra los logros
ambientales de Ro 1992, asignndoles un carcter consuetudinario en el sentido del derecho
internacional, evitando a partir de ahora toda regresin. Declaracin completa disponible
en: www.cidce.org

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bre la importancia y necesidad de incluir se principio al ordenamiento


legal ambiental13.
Aqu no solo se alude a este novsimo principio del derecho ambiental
sino que, tambin, se lo articula con algunos de los fundamentos que
le son propios. En particular, con un replanteo de la nocin moderna de
progreso y en relacin a un colectivo futuro que ha sido constituido como
sujeto de derechos: las generaciones futuras.

III. Las propuestas para el futuro


En el contexto de la falta de resultados concretos y tangibles derivados
de Ro + 20, la consagracin de este principio del derecho ambiental
global debe ser rescatada y valorada positivamente como una adquisicin
primaria que debe ser consolidada. Esta consolidacin se ir desarrollando
en paralelo a las diversas aplicaciones que del mismo se realicen, sus apropiaciones en el mbito jurisdiccional as como su utilidad a los efectos de
fundar normas relativas a las diversas aristas de la problemtica ambiental.
La labor de consolidacin de este principio como un principio del derecho
ambiental global exige el esfuerzo solidario de la comunidad de juristas
del mundo dedicados al derecho ambiental. La tarea de construccin terica y prctica del principio de no regresin del derecho ambiental llevar
a elaborar agendas de diferente tipo que deben desarrollarse de manera
concluyente y coordinada a los efectos de poder reconstruir su estado de
avance y detectar retrocesos respecto de los cuales podra hacerse valer
esta herramienta. El proyecto de investigacin La aplicabilidad del principio de no regresin en materia medioambiental. Posibilidades y perspectivas (Cdigo A10H03-Mincyt-Ecos) ha asumido decididamente este
desafo y, en este sentido, pretende liderar la generacin y coordinacin
de una red internacional de profesores por la no regresin, que ha de ser
el sostn medular de un observatorio global sobre regresiones que permita conocer el trnsito del principio y, centralmente, presentar casos de
regresiones en los cinco continentes. Este es el prximo paso que desde el
equipo se espera poder realizar en el sendero por la consolidacin del no
retroceso en materia ambiental.

13

Juzgado Federal de Quilmes, 13/07/2012 Acumar s/limpieza de mrgenes del ro. Expediente 17/09.

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