IV.

UNA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA SIGNIFICA EN NUESTRA

POCA TAMBIN UNA TEORA DE LA POLTICA
DwIGHT WALDO
EL TTULO de este captulo, apropiado para la ocasin, es la oracin final de un
ensayo escrito por John Gaus. El ensayo apareci en la Public Administration
Review en 1950 como una resea y una reflexin sobre las "tendencias en la
teora de la administracin pblica". Ahora, cuatro decenios ms tarde, muchas
de las referencias son obsoletas. Pero la descripcin que hace Gaus del
problema y su enunciado acerca de la necesidad de resolverlo son tan
pertinentes hoy como hace medio siglo.
Gaus opinaba que una brecha entre lo poltico y lo administrativo pareca haber
creado una situacin histrica comparable con la generada por la declinacin
de la ciudad-Estado o del sistema feudal, lo que haca surgir una necesidad
comparable de ideas e instituciones nuevas. observando el desarrollo de varias
teoras respetables, pero tambin la ausencia de una teora creble que pudiera
crear un universo sociopoltico, Gaus esperaba - por lo menos simblicamenteun Jeremy Benthant, un Edmund Burke o un Adam Smith. Gaus no afirmaba
que la esperada sntesis de la poltica y la administracin pudiesen crearla los
practicantes y los estudiosos de la administracin. Pero crea firmemente que
la administracin sera un elemento bsico de cualquier teora social que no
tenga propsitos meramente decorativos [...] No puedo ver cmo haya de
alcanzarse una explicacin razonable de la vida poltica de nuestro tiempo sin
esta clase de giro humilde hacia una observacin de primera mano del
gobierno en accin, de las funciones que la gente realiza colectivamente
mediante su uso, de cmo se organiza mejor por toda la comunidad. En
nuestra poca, una teora de la administracin pblica significa tambin una
teora de la poltica (Gaus, 1950, pp. 167-168).
Hemos avanzado hacia el cierre de la brecha, hacia la reparacin de lo que se
llama a menudo dicotoma poltica-administracin? Varan las opiniones a este
respecto; algunos podran negar que haya habido una fisura problemtica en
nuestro mundo pblico. Pero aunque se han hecho muchos trabajos excelentes
en los ltimos decenios, la fisura sigue siendo un rasgo significativo de nuestro
mundo institucional e intelectual. En este captulo se estudiarn algunos
aspectos de esa cuestin en un estilo discursivo. Se explicar la conexin que
existe entre la dicotoma poltica-administracin en nuestro mundo conceptual,
la problemtica relacin existente en el mundo acadmico entre la ciencia
poltica y la administracin pblica, y la identidad y el papel problemticos de
la administracin en el gobierno de los Estados Unidos. sta es una sntesis de
la informacin ya publicada, pero merecedora de una atencin continua.

Examinaremos en primer trmino la relacin que existe entre la ciencia poltica

y la administracin pblica. En los Estados Unidos, los politlogos y los
departamentos de ciencia poltica se encargaron de aclarar la conciencia de la
administracin pblica. Sin embargo, posteriormente se ha desarrollado un
sentimiento de alejamiento, tanto entre los estudiosos de la administracin
pblica como entre sus colegas disciplinarios. En algunos casos se han
mantenido buenas relaciones intradisciplinarias e interdisciplinarias; en otros
no ocurri lo mismo, y en otros ms se han ubicado los programas de
administracin pblica fuera de los departamentos de ciencia poltica.
La palabra alejamiento es quiz demasiado suave para caracterizar la relacin
que existe entre la administracin pblica y otros campos de la ciencia poltica.
La lamentacin de Woodrow Wilson en 1887, porque la administracin fuese
"dejada a un lado como un 'detalle prctico' del que podran ocuparse los
oficinistas despus de que los doctores se hubiesen puesto de acuerdo en los
principios" (p. 199), no parece haber cambiado mucho en ciertos crculos de la
actualidad. Me parece que, en la percepcin de la mayora de los politlogos
hasta la fecha, la administracin pblica se ocupa de las cuestiones inferiores
del gobierno, de detalles para mentes menores. Hace dos decenios seal que:
las cuestiones inferiores de las que se ocupa ahora profundamente la
administracin pblica son aspectos tales como la defensa comn, la
educacin, la seguridad y la salud, el desarrollo econmico y la eliminacin de
la pobreza, los problemas de la libertad y la igualdad, la aplicacin de la ley y la
administracin de justicia, la preservacin y el desarrollo de los recursos
naturales, la movilidad social y fsica, la planeacin demogrfica, la recreacin,
el desarrollo de la ciencia y el uso de la tecnologa, as como las interacciones
de todas estas cuestiones con las teoras, las instituciones y los procesos
gubernamentales, en todos los niveles del gobierno en lo interno y lo externo
(Waldo, 1968, n. 3).
Resulta interesante observar que un politlogo, al describir su educacin en el
nivel de graduado a principios de los aos setenta, document la baja estima
de la administracin pblica. Profesores y estudiantes graduados "enterados"
trataban a la administracin pblica con particular desdn". "Quienes optaban
por dedicar sus carreras de graduados al estudio de la administracin pblica
eran calificados simplemente de oscurantistas" (Postbrief, 1982, p. 573).
De ese modo apareca entonces el estudioso de la administracin pblica. As
parece persistir ahora la situacin, de acuerdo con los ttulos de nmeros
recientes de la History of Political Thought, como "Los Estados griegos y los
orculos griegos" y "Nicols de Cusa y los monasterios tiroleses". Tales ensayos
resultan interesantes para quien desee convertirse en terico poltico, pero
para un estudioso de la administracin pblica no son ms apropiados para

conducir el gobierno y el futuro de la sociedad que las reseas de artculos en

las revistas de administracin pblica.
Creo que cuando nos preguntamos cul elemento de la dicotoma polticaadministracin es correcto, estamos planteando un interrogante sin sentido,
que adems conduce a la controversia y la desviacin.
La baja estima por la administracin pblica obedece a varias razones (Waldo,
1986). Un factor es el espritu de las artes liberales. En la medida en que este
espritu sobrevive e impregna a la ciencia poltica, crea un sesgo en contra de
las ternas tiles desde el punto de vista ocupacional. Se sostiene as que la
educacin tiene por objeto enriquecer la mente, refinar las sensibilidades,
elevar el espritu y obtener el equilibrio y la sabidura, mas no adiestrar para el
empleo, que es puro oscurantismo 1. El estudio de la Guerra del Peloponeso, la
audicin de Bach, la lectura de Plutarco son actividades indudablemente
mejores que el conteo de alcantarillas. Quin negara esto aparte de los
oscurantistas? En cambio, se siente cierta simpata por el administrador cuyos
asistentes potenciales puedan conjugar verbos en cuatro idiomas, aunque no
puedan administrar un estanquillo.
Un aspecto del espritu de las artes liberales ha sido el hecho de que, a pesar
de la prominencia de las empresas, ha persistido en gran medida el desprecio
histrico por el comercio. "El campo de la administracin es un campo de
negocios", declar Wilson (1887, p 209), y la administracin pblica ha tomado
de las empresas, en forma abierta y profusa, sus conceptos y sus tcnicas.
Dadas las circunstancias histricas, esto es entendible, quiz inevitable; pero
debemos sealar aqu que el escepticismo se convirti tambin en un elemento
de la "mezcla como lo indica la popularidad de la frase de Wallace Sayre: las
organizaciones
empresariales
y
las
organizaciones
pblicas
son
fundamentalmente similares en todos los sentidos no importantes.
Otra razn de la baja estima de la administracin pblica en algunos sentidos
lo opuesto al espritu de las artes liberales fue el hecho de que no participara
de forma importante en el movimiento conductista que prevaleci en la ciencia
poltica durante los aos cincuenta y sesenta. Los estudiosos de la
administracin pblica podan alegar que su investigacin conductista se
estaba realizando en reas como la psicologa social y el comportamiento
organizacional, mientras que ellos se ocupan exclusivamente de preparar
personas para seguir carreras administrativas, de modo que no deban
disculparse por nada. stas eran consideraciones oportunas, pero no
enteramente pertinentes y estratgicas. Los estudiosos de la administracin
1 Gaus me coment cierta vez que se hace una exencin de cortesa para los
tericos polticos que adiestran a otros tericos polticos para la ocupacin de
adiestrar o otros terico polticos.

pblica debieron mostrarse ms sensibles a la investigacin emprica en la

organizacin y la administracin pblicas. La clasificacin es difcil, pero
podernos sealar algunas obras importantes, como las de Robert
Golembiewski, Herbert Kaufman, Norton E. Long, Frederick C. Mosher, Robert
Presthus, Harold Seidman, Victor Thompson y Aaron Wildavsky.
En los ltimos aos ha aumentado la cantidad de obras respetables desde el
punto de vista metodolgico y significativas desde el punto de vista terico. Y
la cuidadosa investigacin emprica posterior ha tenido algunas ventajas.
Hemos obtenido algunas lecciones de los xitos y los fracasos de la oleada
conductista.
Algo relacionado con lo anterior es el hecho de que la administracin pblica
no se haya ocupado pronto y decisivamente del rea de las polticas. Durante
cerca de dos decenios, luego de quedar bien establecido que los
administradores pblicos deban ocuparse inevitablemente de las polticas,
surgieron pocas respuestas significativas. Cuando el estudio de las polticas, la
ciencia poltica, el anlisis de las polticas, la evaluacin de las polticas
cualquiera que sea el trmino preferido-- se desarroll rpidamente a fines de
los aos sesenta y durante los aos setenta, la atencin, la energa, las ideas y
las tcnicas provinieron en gran medida de la economa y otras fuentes. Por
supuesto, en los aos ochenta, hubo cierto acuerdo. Tpicamente, los
programas de instruccin en la administracin pblica incluan un componente
de polticas, y los programas de polticas incluan un componente
administrativo, aunque casi seguramente bajo el trmino menos sofisticado de
gerencia.
Desde el principio, los problemas de definicin e imagen de la administracin
pblica se han complicado con algo relacionado con la ciencia poltica, pero
que tiene tambin un gran referente externo: el derecho -todo el complejo de
leyes, tribunales abogados-- Qu es la administracin separada del derecho?
En el periodo inicial de autoconciencia de la administracin pblica, este
problema era tan grave que el primer libro de texto el de L. D, White lo
trataba en el prefacio. White (1948a) "supuso" segn su propia expresin que
la administracin es un proceso universal, de modo que el estudio de la
administracin" debe partir de la base de la administracin de empresas, no de
los fundamentos del derecho" (p. xii).
No fue fcil establecer una identidad independiente del proceso legal y sus
rganos, ni se logr un xito completo; pero ms tarde, a mediados del siglo, el
asunto se abandon. Persistieron los problemas de definicin y relacin, pero
los estudiosos de la administracin pblica presumieron que haban establecido
un papel y una identidad aparte del derecho.

Es obvio que varios de los aspectos de la administracin pblica que he

identificado, si no es que todos ellos, guardan relacin con la arquitectura y la
terminologa de la Constitucin. Me refiero, por supuesto, a la creacin del
Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial y a la ausencia del trmino
administracin. Los forjadores (de la Constitucin) dejaron a la historia
determinar, con escasos referentes, la forma como se facultara, organizara,
operara y controlara lo que consideramos como administracin pblica. Los
estudiosos de la administracin pblica han tratado tambin de legitimar su
funcin sosteniendo que la administracin pblica es lo mismo que el Poder
Ejecutivo o una extensin de tal poder.
Esto puede defenderse superficialmente, pero no de manera convincente
(Waldo, 1986).
Algo que no es tan obvio, pero s muy apropiado, es el hecho de que los
rganos y el aparato del Poder Judicial pueden considerarse de manera
legtima
como
instrumentos
constitucionalmente
privilegiados
y
funcionalmente especializados de la administracin pblica. La tarea o el papel
del administrador pblico consiste en interpretar y aplicar la ley. La tarea o el
papel del rgano judicial consiste en interpretar y aplicar la ley. Por supuesto,
hay algunas diferencias modales y, en los extremos --digamos un polica
encubierto y un magistrado de la Suprema Corte, tales diferencias son muy
marcadas. Pero no slo la lgica apoya la nocin de que los tribunales son
rganos administrativos. Es indudable que, a travs de la historia, los
tribunales han sido rganos de la administracin gubernamental, a menudo
importantes y a veces fundamentales para el proceso gubernamental. Tambin
es indudable que ahora son rganos de la administracin y, cada vez ms,
centros de la actividad administrativa.
Sugiero ahora una perspectiva que ayudar a entender la dicotoma polticaadministracin, la problemtica de la administracin pblica en la disciplina
que le dio origen y el problema de la identidad y el papel de la administracin
en el gobierno estadunidense.
En Occidente, el gobierno puede concebirse como el surgimiento y la fusin de
dos tradiciones: la griega y la romana. Las dos tradiciones, designadas como la
"cultura cvica" y la "imperial", han sido incrementadas y alteradas por la
experiencia medieval y la moderna y, por supuesto, por la diversidad de
historias regionales, tnicas y nacionales. Pero ambas tradiciones han sido
influyentes y lo siguen siendo. Los Estados o pases modernos de Occidente
combinan en proporciones variables la tradicin griega y la romana, por ms
que la historia y las circunstancias, en casos particulares, aadan elementos
que no se encuentran en ninguna de esas tradiciones.

La tradicin romana o imperial se origin en los antiguos imperios del Cercano

Oriente y el Mediterrneo. La Roma imperial fue el ltimo y ms grande de
tales imperios, y su legado de dominio de varios siglos sobre un gran territorio
de tres continentes ha sido determinante de gran parte de lo que luego
sucedi. Para lo que ahora nos importa, sealamos esta influencia: cuando se
cre el Estado moderno, reuniendo los fragmentos de gobierno dispersos en el
sistema feudal, la idea y la aureola de Roma dieron una inspiracin y el
derecho romano aport una especie de gua. Esto se resume muy bien en el
lema "el rey es emperador en su propio reino". La mayor parte del continente
se ha inclinado hacia la tradicin imperial.
La tradicin de la cultura cvica surgi en la experiencia y los escritos de la
polis, incrementada con cuestiones como la experiencia de la repblica romana
y las primeras ciudades-Estados modernas. Por varios conductos se trasmiti al
desarrollo constitucional ingls-britnico, mezclndose con un componente
romano-imperial introducido por la Conquista y la Iglesia y con componentes
sajones, feudales y otros de naturaleza indgena. Nuestros padres fundadores
crearon un gobierno muy semejante al de la cultura cvica.
En una presentacin ideal-tpica o paradigmtica de la cultura cvica, la
ciudadana afiliacin en la entidad poltica tiene una base amplia y un valor
positivo. Se cree generalmente que las ventajas de la ciudadana afiliacin- en
la entidad poltica tiene una base amplia y un valor positivo. Se cree
generalmente que las ventajas de la ciudadana estn acompaadas por
obligaciones de servicio y de participacin en la entidad poltica. En trminos
ideales-tpicos: en una entidad de cultura cvica, cada ciudadano es una
autoridad pblica. Los ciudadanos son iguales ante la ley y disfrutan de gran
libertad. La igualdad y la libertad, ya sean compatibles o incompatibles, tienen
un alto valor en la cultura poltica. En la toma de decisiones de polticas, por el
aparato administrativo y para l, hay un componente relativamente elevado de
amateurismo en oposicin al profesionalismo y los conocimientos
especializados. El ejercicio del poder en la entidad poltica se ve restringido por
factores tericos constitucionales.
Hay un sentido dbil del Estado. La frontera entre la sociedad y el Estado es
borrosa, cambiante, porosa. De jure o de facto, o ambas cosas hay una
considerable autonoma regional y local para las actividades y las funciones
gubernamentales. La organizacin del aparato administrativo tiende a tener
una apariencia poco clara, mas orgnica y pragmtica, menos lgica o
formalmente racional. Las funciones del gobierno se realizan en medida
importante mediante grupos secundarios o asociaciones intermedias entre la
familia por una parte y las burocracias estatales oficiales por la otra (Waldo,
1981).

No es esencial el acuerdo con todos los renglones en la caracterizacin de la

administracin de la cultura cvica. Basta convenir en que el esquema se busca
en general. No se intenta una descripcin ideal-tpica de lo imperial. 2 Tambin
basta decir que algunos de los elementos descriptivos sern similares,
mientras que otros, en particular el sentido del Estado, sern diferentes.
Si se acepta este argumento en general, cmo podra ayudarnos a entender la
operacin y los problemas gubernamentales en los Estados Unidos? Los padres
fundadores concibieron y pusieron en operacin un esquema basado en gran
medida en el modo de la cultura cvica; pero en dos siglos, el gobierno de los
Estados Unidos ha avanzado significativamente en la direccin imperial.
Algunos de los problemas pueden entenderse a la luz de este cambio de
paradigma o esta friccin paradigmtica que ha generado lagunas, conflictos y
enigmas. Los padres fundadores no podan imaginar a los Estados Unidos con
una presencia militar por todo el mundo.
En sus trminos ms amplios, el argumento dice que, pares entender la
dicotoma poltica-administracin y su reflejo en las tensiones y divisiones
interdisciplinarias e interdisciplinarias, debemos verla no simplemente como un
pleito parroquial y chismoso entre los especialistas estadunidenses. Lo
implicado en gran medida es una divergencia y una tensin entre la influencia
griega y la romana. En Grecia y en Roma se originaron los modos de la cultura
cvica y la cultura imperial, y los dos modos estn profundamente arraigados
en la historia y la cultura posteriores de Occidente. El argumento se ha
simplificado. Estn involucradas muchas otras cuestiones, como la filosofa
helnica, la teologa, las instituciones judeo-cristianas y variaciones de la teora
y la filosofa modernas. La simplificacin trata de destacar un punto: nuestra
poltica es griega, pero nuestra administracin romana. Esto se entiende en dos
sentidos: uno es histrico, cultural y causal, y el otro simblico, analgico y
heurstico.
No es ninguna novedad aseverar que Grecia y Roma han influido en el
desarrollo de Occidente, aunque en formas distintas. Tampoco lo es la idea de
que lo diferente de la influencia se aplica a lo poltico-gubernamental; esto se
ha discutido ampliamente en la academia. No exploraremos aqu esa literatura.
Ahora nos interesa el complejo poltico-gubernamental de los Estados Unidos,
as como la autoconciencia de la ciencia poltica y la administracin pblica en
esa relacin.

2 El uso del trmino imperial es intencionalmente denotativo, descriptivo, no

peyorativo. Es posible que la palabra continental fuese igual o mejor para
designar los Estados fuertemente influidos por la experiencia romana: Francia
es el Estado paradigmtico.

El argumento se inicia con la etimologa. Por supuesto, la poltica y lo poltico

derivan de polis. Gobierno deriva del latn gubernare, que a su vez deriva de la
raz griega que diera la palabra ciberntica. Por supuesto, administracin y
manejo tienen races latinas. Tenemos una American Political Science
Association y una American Society for Public Administration, pero no una
American Government Association.
La polis griega era, a lo sumo, del tamao de una ciudad estadunidense
mediana. Pequea en poblacin y simple en tecnologa, la polis no requera un
aparato administrativo grande o complejo. La administracin en la cspide era
tpicamente amateur y honorifica, tanto un deber como un honor para los
ciudadanos. Una parte de la administracin era remunerada, pero los esclavos
hacan la mayor parte del trabajo.
A medida que se expanda el dominio romano, la administracin se volva
grande y compleja. En una escala weberiana de la burocracia, nunca ascendi
mucho, pero funcionaba y deja un legado para la Iglesia y el Estado.
Entre los grandes logros de los griegos se encuentra la autoconciencia de lo
poltico-gubernamental. De acuerdo con cualquier definicin razonable, el
gobierno haba precedido en dos milenios a la Grecia clsica, pero fueron los
griegos quienes lo vieron y filosofaron al respecto.
Pero lo que vieron y abordaron era el modo griego; los imperios contemporneos eran creaciones monstruosas de mentes menores. (En trminos
polticos, los griegos eran etnocntricos.) Al definir el gobierno en trminos de
la polis, los griegos Influyeron de manera importante en el curso de la historia
poltica-gubernamental de Occidente. Influyeron en la forma corno pensamos
acerca del gobierno hasta nuestros das.
Mi biblioteca personal contiene varias historias voluminosas de la teora, el
pensamiento o la filosofa polticas, comoquiera que se les llame. Ninguna de
ellas se ocupa de la administracin, la administracin pblica o la
administracin de empresas. Solo una se ocupa de la burocracia y otra de la
organizacin.
Esto es revelador... y sorprendente. Para que haya un gobierno se requiere un
componente administrativo y, dado que en trminos cuantitativos es la mayor
parte de un gobierno, cmo podremos omitirlo?
Llegue a advertir que el trmino Estado administrativo, al que quiz yo haya
ayudado a popularizar, es un pleonasmo, algo as como un cubo de seis lados.
Es posible que esta expresin sea til para destacar lo destacable, pero todos
los Estados son administrativos o no son Estados. Tres veces he escrito acerca
de la ciencia poltica estadounidense: sus orgenes, sus conceptos, sus
intereses, sus mtodos, etc. Siempre me sorprendi advertir cierta carencia de

races. La ciencia poltica estadunidense, a medida que cobraba conciencia de

s misma, poda relacionarse con diversos antecedentes, como la historia de la
teora poltica, los cursos universitarios de filosofa moral, el germen del
reformismo o el surgimiento de la ciencia. Y, por supuesto, el inicio formal
deriv de la American Historical Society.
Pero la historia en que se fundaba en su origen era bastante parroquial, en
parte fantasiosa y dotada de un sesgo tnico. Dnde estaba la historia del
gobierno como empresa general, su papel en lo que llamamos civilizacin?, no
debiera tener la ciencia poltica esta clase de fundamento? , por qu habra de
haber una revista de historia del pensamiento poltico y no una de historia del
gobierno?
La historia de algunos gobiernos ha sido bien explorada, y hay una bibliografa
abundante sobre el surgimiento del Estado moderno, escrita en gran medida
por historiadores y socilogos. Pero la historia del gobierno como tal, sus
funciones, instituciones y operaciones no es una disciplina, hasta donde yo s,
y he cuestionado a los historiadores al respecto. Lo que ms se aproxima a una
historia del gobierno entre lo que me resulta conocido es la obra en dos
volmenes de E N. Gladden (1972) A History of Public Administration, y lo que
ms se aproxima a una historia del gobierno en los Estados Unidos es la obra
en varios volmenes de L. D. White (1948, 1951, 1954) sobre nuestra
administracin pblica, una aseveracin que no sorprender al lector en este
momento.
La teora de la organizacin ha sido durante varios decenios un rea de
crecimiento dentro de las ciencias sociales, y sigue creciendo. Hay centenares
de libros y diversas revistas que se ocupan parcial o completamente de este
tema. Se supone que todo plan de estudios de la administracin pblica o la
poltica pblica a nivel de maestra asegurar que los estudiantes aprendan
algo de diversas variedades de la conceptuacin y la teora.
A principios de los aos sesenta, y de nuevo a fines de los setenta, rese un
conjunto de libros sobre la teora de la organizacin En ambas ocasiones
coment lo que me pareca un hecho significativo: ninguna rama de la teora
organizacional poda identificarse como derivada o tomada de la ciencia
poltica. Las perspectivas, las teoras y las escuelas haban sido aportadas arrojadas, si se prefiere por los antroplogos, los administradores de
empresas, los economistas, los juristas, los filsofos, los socilogos, los
sociobilogos, los tericos de sistemas y los telogos. Pero no por los
politlogos. Por qu ocurra esto?
A principios de los aos setenta se anunciaba un libro con el ttulo de The
Political Process in Modern Organizations (Rogers, 1971). Lo ped con cierto
entusiasmo. El libro era provechoso, pero el aparato conceptual provena de la

teora de sistemas y la antropologa. En la bibliografa obligatoria se citaban

dos obras de politlogos, pero no se utilizaban en el anlisis.
Es posible que exista una teora de la organizacin -que no sea apologtica del
sistema o del rgimen polticos a la cual no le haya dado yo el crdito debido,
porque est demasiado familiarizado con ella para reconocerla como tal teora,
o porque yo carezca de objetividad. Podramos pensar, en tal sentido, en la
teora de la decisin, en la teora del poder y en diversas clases de teoras de la
organizacin democrtica. ste es un tema que merece discutirse. Por cules
criterios son tales teoras un producto de la ciencia poltica?, por cules
criterios son teoras de la organizacin?, son empricas o normativas?, cul es
su relacin con las disposiciones constitucionales, ms generalmente con los
valores de un rgimen?, etc. No podemos proseguir aqu esta discusin.
Pero si estoy en lo correcto, as sea en trminos generales, qu significa esto?,
es decir, para la ciencia poltica. Y ahora debiramos agregar para la
administracin pblica.
Creo que debiramos investigar para entender, no para culpar a alguien del
alejamiento de la administracin pblica, y que no tiene sentido discutir acerca
de cul lado de la dicotoma poltica-administracin est en lo correcto. En
cierto sentido, la mayora de la culpa podra atribuirse a ambas partes por su
ignorancia, arrogancia, estupidez, etc. Por mi lado, acepto una porcin doble;
pero si mi tesis central es correcta, nuestros problemas de comunicacin,
cooperacin y esfuerzo sern no slo personales y disciplinarios. Su fuente se
encuentra en una fisura de la historia y la cultura de Occidente, supuestamente
ensanchada o profundizada Por la experiencia estadunidense. Desde luego, el
embrollo de los contras de Irn ha demostrado cun lejos estamos de lograr
una fusin de lo poltico y lo administrativo que sea generalmente aceptable y
entendible.
En el ensayo que me sugiri el ttulo de este artculo, Gaus expresaba la
opinin de que estamos en un periodo de discontinuidad y transicin
comparable con los subsecuentes a la declinacin de la ciudad-Estado y el
feudalismo. En esta opinin, por supuesto, Gaus no se encuentra solo, sino que
tiene una compaa abundante y variada. Si se trata de una opinin correcta
examinndola mejor de lo que hemos hecho en el pasado en nuestro campo
intelectual institucional podremos avanzar seguramente en su bsqueda. No
ser una tarea fcil. Se requiere tiempo y esfuerzo, al igual que un poco de
suerte y -si Gaus tiene razn- un toque de genialidad.
Cuando elaboro mentalmente una lista de quienes se han ocupado de algn
aspecto del problema en una forma creativa o perspicaz Appleby, Follett,
Friedrich, Gaus, Sayre, White, por slo nombrar algunos que no estn con
nosotros- , observo que la mayora de ellos eran politlogos. Es posible que

esto slo sea un accidente de la cronologa y las oportunidades de la carrera,

pero tambin que se trate de un dato significativo, en cuyo caso me pregunto
si no habr sido injusto con la ciencia poltica. Quiz sea as. Tal vez no debiera
imputarse a la ciencia poltica un fracaso en la solucin de problemas
insolubles. En todo caso, el asunto es apropiado para el futuro de los
programas de administracin pblica, cualquiera que sea el nombre que les
impongan las modas y la estrategias acadmicas, ya sea dentro o fuera de los
departamentos de ciencia poltica.
Durante los aos sesenta y setenta, por lo menos, creo que lo ms aconsejable
era la separacin. En esas pocas, afortunado era el programa de
administracin pblica que no padeca nada peor que el desdn. En el prefacio
de The Development of the Modern State, en 1978, Gianfranco Poggi observ
que "por lo que toca a la ciencia poltica, me parece que durante los ltimos 30
aos se ha esforzado increblemente para olvidar al Estado..." (p. xiii). Como si
lo recordara, pocos aos ms tarde la American Political Science Association
tom al "Estado" como tema de su reunin anual. Aunque esto equivala a que
la American Medical Association dedicara su reunin anual al "cuerpo", la idea
se acogi con beneplcito. Hay otras seales prometedoras, en particular el
tamao y la vitalidad de la recientemente recreada Seccin de Administracin
Pblica de la asociacin.
Para que la separacin institucional o programtica contine y se vuelva
decisiva, los encargados de los programas de administracin pblica tendrn
que convenirse en sus propios politlogos. Tendrn que hacerlo para que la
fisura no se ensanche y ellos puedan desempear con xito su funcin
educativa. Por lo menos puedo aspirar a que ellos, o quienes se encuentran del
otro lado de la fisura, sean cada vez ms conscientes v conocedores de la
administracin para que le den una atencin bien informada y seria.
Una nota final: se reconoce que somos los beneficiarios y a las vez las vctimas
de la fisura existente entre la poltica y la administracin. La fisura deja un
margen de maniobra. Sus tensiones, fallas, desconciertos y contradicciones
sirven a veces a fines que apreciamos. En efecto, puede sostenerse que
algunos de los fines que apreciamos han sido creados por la existencia de la
fisura.
Si buscamos un trmino para designar a una colectividad humana donde la
poltica y la administracin estn bien integradas, tendramos que considerar
los trminos totalitaria y utpica. Es evidente que no corremos ahora el riesgo
del totalitarismo ni tenemos a la vista una utopa. Pero a medida que tratamos
de avanzar hacia la ltima, debemos estar conscientes del primero.
RECONOCIMIENTO

Este captulo es una versin revisada de la Conferencia John M. Gaus dictada

en la reunin anual de la American Political Science Association el 3 de
septiembre de 1987.
Gaus, John, 1950, "Trends in the Theory of Public Administration", Public
Administration Review 10 (3): 161-168.
Gladden, E. N., 1972, A History of Public Administration, vols. 1 y 2, Totowa, N.
J.: Biblio Distribution Center.
Poggi, Gianfranco, 1978, The Development of the Modern State, Stanford,
Calif.: Stanford University Press.
Postbrief, Sam, 1982, "Review of
Administration, Ethics 92 (3): 573-574.

Waldo:

The

Enterprise

of

Public

Rogers, Rolf E., 1971, The Political Process in Modem Organizations, Nueva
York: Exposition Press.
Waldo, Dwight, 1968, "Public Administration", Journal of Politics 30: 443-449.
--, 1981, "Civic Culture Administration", en Encyclopedia of Public
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Michael
Protz
(comps.),
Speyer,
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Venrwaltungswissenschaften.
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Richard J. Stillman (comps.), College Station: Texas A & M University Press.
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Nueva York: Macmillan.
--, 1948b, Introduction to the Study of Public Administration, Nueva York:
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