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EL IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIN EN LA AUTONOMA DE LAS

ESCUELAS (BOGOT, COLOMBIA 1994-2004)1


Responsables: Carlos Miana Blasco, Profesor de la Universidad Nacional de
Colombia, Paulina Gmez de Linares, Coordinadora, Magster, Fabiola Tllez,
Supervisora, Magster, David Dez, estudiante de Antropologa

En los ltimos diez aos se han venido implementando una serie de reformas
educativas de gran impacto en la vida institucional de las escuelas en Colombia
y en Bogot. En primer lugar, la Ley 115 de 1994 (y decretos reglamentarios),
que acoga en buena parte el espritu democrtico, participativo y social de la
nueva Constitucin de 1991. Por el contrario, la Ley 715 y decretos
reglamentarios aparecidos recientemente, desde el ao 2001 hasta hoy,
cambian significativamente el marco legal educativo colombiano, intensificando
los procesos de desconcentracin administrativa, evaluacin, control
centralizado, ajuste fiscal y ampliando el mercado educativo. Para algunos
autores (Jairo Estrada, Abel Rodrguez, por ejemplo) la Ley 715 podra
entenderse como una contrarreforma a la Ley 115.
El caso de Bogot es paradigmtico por la sistematicidad y continuidad con que
se que han aplicado las reformas en las tres ltimas administraciones (Mockus
Pealosa Mockus) y porque se ha convertido en el ejemplo a seguir para el
resto del pas.
Esta ponencia se pregunta por el impacto de los procesos de descentralizacin
en escuelas y colegios de Bogot. Es el resultado parcial de una investigacin
ms amplia orientada a analizar el impacto de las polticas educativas de los
diez ltimos aos en la autonoma y en la vida escolar de los colegios estatales
de la ciudad de Bogot.
El equipo de investigacin estuvo conformado por profesores, egresados y
estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia, al igual que por directivos
docentes (supervisora, rectoras, coordinadora acadmica) en activo y
pensionados.2 El Programa RED es un colectivo de profesores, profesionales y
1

Ponencia presentada en el IV Encuentro Iberoamericano de Colectivos Escolares y Redes de Maestros


que hacen Investigacin desde su Escuela. Brasil 2005

Carlos Miana Blasco (Profesor de la UN, Director), Luz Mara Villegas (Magster en educacin,
Asistencia general), Margarita Jaramillo (Ingeniera industrial, Asistencia administrativa), David Dez
(Estudiante de antropologa). Investigadoras e investigadores: Fabiola Tllez (Supervisora, Magster),
Blanca Cecilia Suescn, Flor Marina Triana, Rosalba Beltrn Gualtero (Exrectoras, Magster), Rosaura
Mestizo (Rectora, Magster), Paulina Gmez de Linares (Coordinadora, Magster), Luz Marina lvarez
(Rectora y coordinadora de CADEL), Carolina Arango y Luisa Fernanda Hernndez (Antroplogas),
Elizabeth Bernal (Psicloga), Carlos Alberto Revern (Economista, Tesista de maestra en Sociologa de
la educacin), Diana Ortiz, Wilson Crisanto Nez, Juan Sebastin vila (Estudiantes de sociologa).
Tambin participaron en algunos momentos coordinadores de CADEL, directivos, docentes,
administrativos y estudiantes de diferentes colegios, a quienes agradecemos su colaboracin.

estudiantes universitarios, docentes y directivos docentes que se constituy


como tal en 1992 y es actualmente grupo de investigacin en educacin
reconocido por COLCIENCIAS.
La metodologa se bas en un proceso de reflexin, auto-observacin,
recuperacin de la memoria, lectura, registro y escritura, y anlisis por parte de
un colectivo reducido de directivos, docentes, acadmicos y estudiantes
universitarios. Este proceso se ampli en algunas ocasiones a eventos con
participacin ms numerosa de directivos y docentes. Igualmente se realizaron
tres estudios de caso en tres instituciones educativas del sector estatal de
Bogot, una encuesta a rectores, coordinadores, profesores y estudiantes
sobre su percepcin de las reformas y una revisin documental.

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La descentralizacin es un concepto que se ha usado en forma diversa y
ambigua, refirindose a procesos de descentralizacin y autonoma local o
institucional, as como a la desconcentracin de algn aspecto del sistema
educativo, mientras el nivel central conserva el control ltimo. La pregunta para
hablar de descentralizacin sera: Quin toma las decisiones sobre la
ordenacin bsica de la educacin? Una organizacin es descentralizada
cuando el poder de decisin es compartido por uno o varios niveles de la
organizacin. Los diferentes procesos de descentralizacin tienen un impacto
directo en la autonoma regional, local e institucional. Sin embargo, como ha
planteado Chiappe (1998), la descentralizacin puede entenderse de diferentes
formas y aplicarse de forma diversa en cada uno de los niveles o en cada uno
de los mbitos a descentralizar.
Desde el punto de vista de la poltica, la descentralizacin facilitara el
rendimiento de cuentas, los instrumentos polticos y la integracin nacional;
lograra un acercamiento del gobierno al pueblo; facilitara prestar mejores
servicios a los clientes; conducira a la participacin y a la formacin de
lderes polticos, igualmente dar respuesta a aspectos culturales como la
reivindicacin de la identidad.
La descentralizacin junto con la privatizacin son dos polticas clave en las
actuales reformas del sistema educativo. Su objetivo fundamental es reducir
las responsabilidades financieras del gobierno central en materia de educacin,
as como su responsabilidad en materia de gestin. Sin embargo, hay
funciones que no se descentralizan, y que se esconden tras lo que es
descentralizado (Weiler, citado en Anderson y Dixon 2001).
Los antecedentes de la descentralizacin en Colombia se remiten a mediados
de la dcada de los 80. La Constitucin Poltica de 1991 asigna autonoma
administrativa a los Departamentos y Distritos en materia de planeacin,
administracin y coordinacin para la prestacin del servicio pblico de la
educacin. La Ley 60 (1993) estableci un rgimen descentralizador hasta el
nivel regional, sin llegar a los municipios. La esencia de la Ley 60 radic en la
definicin de la participacin de la nacin y las entidades territoriales en la

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direccin, financiacin, y administracin de los servicios educativos estatales,


en el establecimiento de un rgimen nico para todos los educadores. La Ley
asign a los municipios el control directo de los colegios de su jurisdiccin y la
responsabilidad sobre la construccin, dotacin y mantenimiento de las plantas
fsicas; ms no fueron autnomos en el manejo del servicio: su planta de
personal era definida por el Departamento de acuerdo con el situado fiscal
asignado por el presupuesto nacional.
Chiappe (1998) ha mostrado que no hubo una descentralizacin hasta el nivel
municipal e institucional, ni descentralizacin fiscal para el financiamiento de la
educacin. Se descentraliz la administracin de los recursos para el pago de
personal y profesores a los departamentos. Sin embargo, exista la posibilidad
de que los municipios con ms de 100.000 habitantes lo asumieran tras un
proceso de certificacin. El presupuesto de inversin estaba conformado por
recursos manejados por el Departamento Nacional de Planeacin a nivel
central. Sin embargo, los establecimientos cuyo Proyecto Educativo
Institucional hubiera sido aprobado por el Departamento, tendran relativa
autonoma en el manejo de los recursos de inversin.
La aplicacin de estas polticas de descentralizacin se ha orientado a la
municipalizacin de la gestin que transfiere a las autoridades locales el control
administrativo de la educacin y la ejecucin presupuestal, pero no la toma de
decisiones. En la prctica, la descentralizacin es saboteada por partidos y
sectores polticos, por las burocracias de los organismos centrales y locales,
por los sindicatos de docentes y por los representantes de los sectores
educativos privados (Miana 1999). Aqu la descentralizacin fue considerada
como una poltica de ajuste, en la que se pasa la responsabilidad financiera y
poltica del gobierno central a los gobiernos locales.
Hasta el 2001, la Constitucin Poltica combin un sistema dual conocido como
situado fiscal destinado a los departamentos y distritos para financiar la oferta
pblica de educacin y participacin en ingresos corrientes de la Nacin para
financiar los municipios. Pero segn Planeacin Nacional, durante la ltima
dcada, el gasto pblico nacional desbord el ingreso. Esta crisis fiscal
coincidi con la recesin econmica (1998-2000) y con el aumento del gasto
para la guerra interna.
Desde este panorama, el Ministro de Hacienda present un proyecto de
reforma constitucional (Reforma al Rgimen de Participaciones Territoriales)
que desligaba el monto de los recursos a transferir de los ingresos corrientes
de la Nacin (ICN), atando su crecimiento a la inflacin, creando as un
Sistema General de Participaciones (SGP). Para la educacin, esta reforma
modific los criterios de asignacin de los recursos. En adelante, las entidades
territoriales no recibirn recursos en atencin del gasto de sus nminas sino del
nmero de nios matriculados y por matricular en condiciones de eficiencia.
Esta reforma revolucionara la educacin pblica en Colombia y su impacto en
la autonoma institucional fue importante.
En el 2001 el Congreso aprueba la Ley 715 que reforma el sistema de
competencias y recursos de las entidades territoriales y descentraliza la

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administracin de la educacin a los municipios mayores de cien mil


habitantes. Ahora, todos los municipios del pas pueden certificarse y manejar
su educacin, recibir directamente de la Nacin los recursos en razn de la
poblacin atendida y por atender, administrar el personal docente y
administrativo, y responder por la calidad y la cobertura del servicio educativo.
A los municipios les corresponde liderar la educacin con el apoyo de los
rectores de los colegios. Esta Ley seala como objetivo fundamental colocar la
educacin pblica al servicio de los nios y jvenes, segn criterios de equidad,
eficiencia y sostenibilidad, acercar las decisiones educativas a la comunidad a
travs de la profundizacin responsable del proceso de descentralizacin
(Ministerio de Educacin 2002).
Para ello se contemplan varias acciones: primero, el proceso de integracin de
las instituciones, mediante la creacin de colegios completos, desde preescolar
hasta grado 11. En el caso de los rectores, los reviste de mayores funciones
para que puedan administrar la institucin, sus recursos y el personal adems,
podrn definir y seleccionar los perfiles de su personal docente. Habr una sola
administracin por cada colegio, ya no depender de las jornadas, pues haba
colegios con tres rectores, tres administraciones y hasta tres plantas docentes.
Finalmente, la ley crea los Fondos de Servicios Educativos en reemplazo de los
Fondos Docentes, permitiendo a los colegios un manejo responsable de los
recursos con una rendicin constante de cuentas.
LA DESCENTRALIZACIN EN BOGOT
En Bogot, al igual que en todo el territorio nacional, se aplicaron las polticas
establecidas a nivel Nacional. El Acuerdo 31 (1992) del Concejo de Bogot,
estableci que La Administracin Educativa se descentralizar, garantizando
la participacin de las comunidades educativas en la programacin,
seguimiento y control del proceso educativo. Para ello, se crean en 1994 los
Centros de Administracin Educativa Local, CADEL, que cumplirn funciones
que les delegue la Secretara de Educacin del Distrito. Se estableci que el
director del CADEL deba ser un directivo docente de la localidad, elegido
democrticamente. Sin embargo, esta Resolucin no se aplic.
En el rea estratgica de descentralizacin uno de los propsitos de la
administracin del alcalde Antanas Mockus (1995-1997) fue apoyar el
desarrollo de la autonoma local e institucional en los procesos administrativos
(Villaveces 1998). Es decir, la descentralizacin desde este punto de vista y
desde la estrategia de los CADEL fue netamente administrativa. Tanto as que
es definido como Instancia Tcnica de Gestin Educativa ubicada en el nivel
local, a travs de la cual la Secretara de Educacin desconcentra la
administracin del Servicio Educativo en cada localidad.
Otras funciones de los CADEL son: fortalecer las relaciones entre los distintos
estamentos de la comunidad educativa y promover su participacin para
mejorar la gestin escolar, velar por el cumplimiento de las normas legales que
regulan la prestacin del servicio educativo y la ejecucin de las polticas,
planes y programas del sector, ofrecer orientacin y asesora a los colegios
para lograr mejores resultados en su gestin, controlar el uso eficiente de los

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recursos asignados. Igualmente, asesorar y apoyar a las Autoridades Locales y


a la SED en la identificacin, formulacin y ejecucin de los planes de
inversin, programas y proyectos educativos que se desarrollen en cada
localidad.
Otro cambio de la administracin que podra entenderse como una forma de
descentralizacin, es la administracin por proyectos con autonoma
presupuestal, dirigidos por responsables de proyectos. El modelo se extendi a
los centros educativos y se incentiv a los colegios estatales para que
presentaran proyectos para su financiacin.
Una administracin descentralizada requera de estrategias de coordinacin y
de armonizacin entre los diferentes planes, niveles y proyectos (Distritales,
locales e institucionales). En este proceso la propuesta metodolgica parta de
abajo hacia arriba: la accin se concreta normalmente en cada plantel y debe
responder a su PEI, pero los recursos necesarios provienen de los niveles
distrital y local y por ello los objetivos deben ser congruentes (Villaveces
1998).
En la siguiente administracin de la capital (1998-2000) los CADEL se
convierten en un nodo local de informacin y de control, mas no en un punto de
toma de decisiones. De abajo hacia arriba, por parte de los usuarios, en los
CADEL se radican las solicitudes y demandas, pero las decisiones se toman en
el nivel central. Por parte del nivel central al CADEL llegan las demandas
respecto a solicitudes de informacin o a la exigencia del cumplimiento de
disposiciones y normas que luego sern trasladadas por el CADEL a las
instituciones educativas y regresarn por el mismo camino-.
Los CADEL se convierten en un nodo local de informacin y de control por la
administracin sin poder de decisin. Los usuarios radican en los CADEL las
solicitudes y demandas, pero las decisiones se toman en el nivel central. En las
tres ltimas administraciones el CADEL se caracteriz por su imagen aparente
de autoridad, por la agresividad y falta de concertacin con que impona las
decisiones provenientes del nivel central. Es decir, no se produjo la articulacin
de abajo hacia arriba de los proyectos educativos locales en un proceso
democrtico y participativo. Los planes locales resultaban como una especie de
sumatoria de indicadores y de informacin elaborada por tcnicos de los
niveles local y central, y no como un proceso de concertacin y participacin.
Adicionalmente, ya no se hablaba de un coordinador de CADEL, sino de un
Gerente de CADEL, con lo que se reforz ms an su perfil administrativo y
gerencial.
En el 2003 se asigna a los Gerentes de CADEL la funcin de ejercer como
superiores inmediatos de los Rectores y Directores de los colegios oficiales, de
la localidad respectiva, lo cual aparentemente fortalece el poder de los
gerentes, aunque el nivel central es en realidad el que ejerce el poder a travs
de ellos. Resulta paradjica esta disposicin pues la Ley 715, tena como
intencin manifiesta el fortalecimiento de la autonoma del Rector. El Rector
pierde as, capacidad de negociacin frente a la administracin por la

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intermediacin del Gerente, un intermediario sin capacidad para tomar


decisiones.
En el fondo, la descentralizacin haca nfasis, no en la autonoma, sino en la
rendicin de cuentas (accountability); no en la flexibilidad y en la democracia
orientada a la pertinencia de la educacin, sino en la eficiencia en el logro de
los resultados cuantificables y comparables. Las actividades de formacin de
los directivos harn nfasis en esto, no en profundizar la democracia y la
participacin en los colegios, sino en la planeacin y control de los resultados.
El CADEL coordina tambin los eventos de formacin permanente,
capacitacin y foros educativos que se realizan en la zona, pero no los define ni
los contrata. Tambin ha servido tambin para coordinar algunas actividades y
programas provenientes de las alcaldas locales, Juntas Administradoras
Locales, comit de emergencias o personera, entre otros.
A su vez, ha servido para coordinar algunas actividades y programas
provenientes de las alcaldas locales, JAL, comit de emergencias o
personera, entre otros. Igualmente, ha cumplido una labor de filtro de las
demandas de las diferentes entidades pblicas y privadas en relacin con las
instituciones. En 1999 afirmbamos: A la escuela llegan todos los problemas
de la sociedad y todas las entidades oficiales y sectores sociales aprovechando
esa poblacin cautiva con campaas, propuestas y exigencias... (Miana
1999).
En nuestro estudio, las reuniones mensuales de rectores en el CADEL,
orientadas a transmitir las rdenes del nivel central y a recoger algunas
inquietudes del nivel local, fueron valoradas como positivas. A pesar de que
estas reuniones eran muy ejecutivas, en el sentido de unas interacciones muy
reguladas, con nfasis en el aprovechamiento del tiempo y sin una posibilidad
real de tomar decisiones que afectaran al nivel local, sirvieron para fortalecer la
comunicacin entre los directivos de la localidad, aprovechando algunos
espacios informales.
En uno de los colegios que particip en los estudios de caso, la relacin con el
CADEL se regula a travs de la Rectora; y en otro, todos los docentes
entrevistados afirmaron que no tenan ningn tipo de relacin con el CADEL
porque todo lo tramitaban a travs de las directivas. Al momento de tomar
ciertas decisiones los rectores perciben el CADEL como la institucin a la cual
deben consultar las acciones a realizar y pedir aprobacin.
Cuando otros miembros de la comunidad escolar visitan el CADEL suele ser
para elevar una queja ante la SED. En los colegios se habla frecuentemente de
las investigaciones que hace el CADEL a funcionarios y docentes, si esto es
solicitado por alguno de los miembros de la comunidad educativa. Es por este
motivo que la presencia de docentes o padres de familia en el CADEL
comnmente inquieta y es visto con sospecha.
Los docentes evalan como negativa la intromisin del CADEL porque
...destruye la autonoma en el colegio, por ejemplo, en el seguimiento
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disciplinar y con la toma de decisiones sobre los estudiantes, pasando por alto
a la institucin (Taller con docentes). En algunos colegios, cuando se aplican
las normas del Manual de convivencia sobre asuntos disciplinarios el CADEL
las ignora.
En las encuestas realizadas a directivos y docentes se indag por los aspectos
en que creyeron que recibieron mayor apoyo del CADEL. Ellos mencionaron:
la colaboracin en la elaboracin y reporte de estadsticas y la informacin
sobre normas legales. Se destaca el hecho de que el 54% de los
coordinadores, y el 41% de los docentes afirmaron no haber recibido ningn
apoyo del CADEL en los ltimos 5 aos.
En el trabajo hemos mostrado cmo en el nivel distrital se ha producido una
desconcentracin de la administracin. Se han abierto una especie de
ventanillas para radicar solicitudes y para realizar trmites en cada localidad
que son los CADEL, pero no se ha producido una verdadera descentralizacin
hacia las localidades, y sta tampoco ha llegado al nivel institucional.
Fruto de los procesos anteriores podemos hoy afirmar que, a pesar de las
numerosas reestructuraciones y empequeecimiento del Ministerio de
Educacin Nacional, ste conserva un peso decisivo y centralizado en la
formulacin de polticas, en la definicin de los mecanismos para la asignacin
de recursos a los niveles locales, en el establecimiento de metas e indicadores,
y en el control de la informacin. Las decisiones se toman en este nivel y se
aplican en los niveles inferiores, con mnimas adaptaciones locales. A los
departamentos, localidades y colegios les queda muy poco espacio para la
toma de decisiones o para establecer sus metas autnomamente. El engranaje
de la descentralizacin es una sofisticada y cada vez ms eficiente mquina de
transmisin de las rdenes de arriba hacia abajo y de flujo de informacin y de
recursos.
Once aos despus sigue vigente la afirmacin de Alfredo Sarmiento:
Colombia es una Repblica Unitaria descentralizada con autonoma de sus
entidades territoriales segn reza la Constitucin Poltica de 1991. La
expresin contiene una antinomia que permanece en la base de los procesos
descentralizadores: autonoma sin independencia, descentralizar con centro
(Sarmiento Gmez, 1993).
En un estudio, titulado en forma muy apropiada El laberinto institucional
colombiano 1974-1994. Fundamentos de administracin pblica, Gonzlez
(1997:443) sintetiza hace 8 aos la problemtica aqu planteada desde la
perspectiva de la autonoma institucional y que poco se ha modificado en lo
sustancial:
Si bien la poltica sectorial plasmada en la ley general de educacin
propende por la autonoma del establecimiento escolar, su dependencia
de la administracin educativa departamental aleja toda posibilidad de
evaluarlos (sic) en su eficiencia, toda vez que ella no descansa en una
clara autonoma institucional. Esta nueva paradoja en el ordenamiento
institucional de la educacin (...) puede hacer artificial la operancia de los
mecanismos de participacin social y fiscalizacin. De igual forma se
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hace impracticable una evaluacin adecuada sobre el supuesto de que


la rendicin de cuentas ante otras instancias institucionales y sociales
debe tener como premisa el uso autnomo de los medios necesarios por
parte de quien es evaluado para poder medrsele en trminos de
resultados. Las ambivalencias institucionales de la poltica educativa en
Colombia durante los ltimos aos y las transacciones de intereses que
han llevado a definir los modelos organizativos y de gestin imperantes,
hacen dudar de la cabal implementacin de la filosofa de la ley general
de educacin y de sus principios ms importantes

Bibliografa citada
ANDERSON, Gary y Dixon, Alexandra. 2001. Cambio de paradigma y gestin
local en los Estados Unidos. Hacia un paradigma de potenciacin
social, en La Autonoma Escolar. Una perspectiva crtica. Smyth, John
(ed.). Madrid: Akal.
CHIAPPE, Clemencia. 1998. El impacto de la descentralizacin sobre la
calidad del servicio escolar, en Educacin y ciudad, Bogot, 5:108-123.
MINISTERIO DE EDUCACIN NACIONAL. 2002. Memorias de la Educacin.,
julio del 2000 a agosto del 2002. Bogot: MEN.
MIANA BLASCO, Carlos. 1999. En un vaivn sin hamaca. La cotidianidad del
directivo docente, Bogot: Universidad Nacional de Colombia
Programa RED.
SARMIENTO, Alfredo. 1993. La prctica de la planificacin educativa en el
contexto del proceso de descentralizacin en Colombia. IIPE/UNESCO.
Pars.
VILLAVECES, Jos Luis. 1998. Informe de gestin 1995-1998. Bogot:
Secretara de Educacin del Distrito Capital, manuscrito.
Carlos Miana camina@cable.net.co
Dic. 6

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