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OS PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE COMO


VALORES QUE ENSEJAM O CONTROLE DA DISCRICIONARIEDADE NA
ADMINISTRAO PBLICA

Cynthia Alves Rodrigues


Centro Universitrio da Fundao Educacional de Barretos
rodriguescynthia@hotmail.com
Juliana Ferreira Dia
Centro Universitrio da Fundao Educacional de Barretos
juli_jd@hotmail.com
Resumo: O intuito desse estudo demonstrar a importncia dos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade como controle dos atos discricionrios da
Administrao Pblica. Embora sejam reconhecidos pela doutrina como princpios
implcitos, ou seja, no esto expressos em lei, so ferramentas de grande valia para o
Poder Judicirio para adentrar no mrito Administrativo verificando se a pretexto de
discricionariedade, o ato no foi praticado de forma arbitrria.
Palavras-chave: Administrao
Discricionariedade.

Pblica;

Princpios;

Poderes

Administrativos;

Sumrio: Introduo; 1.Administrao Pblica; 2. Princpios da Administrao Pblica; 3.


Poderes da Administrao Pblica; 4. O Poder Discricionrio em face dos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade; Concluso; Bibliografia.
Introduo
A Administrao Pblica norteada por princpios que garantem seu
funcionamento eficaz voltado para a prestao de servios coletividade.
O artigo 37 da Constituio de 1988 apresenta os princpios informadores da
atuao administrativa, quais sejam: princpio da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficincia. No entanto, existem ainda os princpios
implcitos, aqueles que decorrem de outros princpios.
Dentre os princpios implcitos, destacamos o princpio da razoabilidade e o da
proporcionalidade por entendermos serem estes um dos meios de controle dos atos da
Administrao, a fim de impedir os abusos de poder provocados por seus agentes, pois
estes esto revestidos da prerrogativa do poder discricionrio, outorgado por lei.
1. Administrao Pblica
A Administrao Pblica uma atividade que se destina a atender necessidades
coletivas e concretas, como sade, educao, saneamento bsico, dentre outras pertinentes
sua funo, ou seja, a gesto de coisa alheia.

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O que a distingue da atividade jurisdicional que a atividade administrativa se
exerce de ofcio, o administrador tem o dever de agir sem provocao, para atender aos
interesses pblicos.
A doutrina rica em conceituaes de Administrao Pblica. Trazemos a ttulo
ilustrativo algumas das definies apresentadas por alguns autores de renome.
A administrao pblica, segundo o autor Alexandre de Moraes:
(...) pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve para assegurarem os interesses
coletivos e subjetivamente como o conjunto de rgos e de pessoas
jurdicas aos quais a Lei atribui o exerccio da funo
administrativa do Estado. (MORAES, 2006, p. 345).
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
O conceito de administrao pblica divide-se em dois sentidos: "Em
sentido objetivo, material ou funcional, a administrao pblica pode
ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a
consecuo dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou
orgnico, pode-se definir Administrao Pblica, como sendo o
conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado. (DI PIETRO, 1993, p.
88)
Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho,
Administrao Pblica significa o conjunto de agentes, rgos e
pessoas jurdicas que tenham a incumbncia de executar as
atividades administrativas. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 9)
Por fim, o Professor Hely Lopes Meirelles considera que,
(...) a Administrao Pblica, numa viso global, , pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios,
visando satisfao das necessidades coletivas. (MEIRELLES,
2003, p. 63)
2. Princpios da Administrao Pblica
Princpios representam as diretrizes mestras de determinado sistema, os valores
e idias nucleares que lhe conferem um sentido lgico e racional, condicionando todas suas
estruturaes subseqentes. Os princpios, no ordenamento jurdico, podem estar previstos
de forma explcita, quando veiculados em determinada norma; ou implcita, quando
resultam da interpretao sistemtica das normas que compem o ordenamento.
Alguns dos princpios informadores da atuao administrativa encontram-se
previstos no artigo 37 da Constituio de 1988, a exemplo dos princpios da legalidade, da

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impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia; outros se encontram
esparsos ao longo do texto constitucional, principalmente no artigo 5, como os princpios
do devido processo legal e do contraditrio e da ampla defesa, alm daqueles previstos na
legislao infraconstitucional. Ainda, h aqueles que encontram-se apenas implcitos no
ordenamento jurdico, vindo lume por fora da doutrina e da jurisprudncia.
Os princpios elencados no artigo 37 da Constituio de 1988 so:
- Princpio da Legalidade o princpio basilar do Estado de Direito. Para Jos
dos Santos Carvalho Filho,
(...) certamente a diretriz bsica da conduta dos agentes da
Administrao. Significa que toda e qualquer atividade
administrativa deve ser autorizada por lei. No o sendo, a atividade
ilcita. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 17)
Do princpio da legalidade decorrem, dentre outros, os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, objetos do nosso estudo.
a) Princpio da Razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios que se
utiliza o administrador e a finalidade dentro de um caso concreto, devendo a
soluo ser a adequada para alcanar a finalidade.
b) Princpio da Proporcionalidade refere-se ao ato emanado da Administrao
ser proporcional ao seu atendimento completo.
Na Administrao Pblica, esses princpios encontram aplicao especialmente
no que concerne prtica de atos discricionrios que impliquem restrio ou
condicionamento a direitos dos administrados ou imposio de sanes administrativas.
- Princpio da Moralidade corresponde ao conjunto de regras retiradas da
disciplina interna da Administrao nas suas vrias formas de atuao.
Por esse princpio, o administrador no aplica apenas a lei, mas vai alm,
aplicando a sua substncia.
Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino,
(...) o princpio da moralidade torna jurdica a exigncia de atuao
tica dos agentes da Administrao. A denominada moral
administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica
e pela possibilidade de invalidao de atos administrativos que
sejam praticados com inobservncia deste princpio.
(ALEXANDRINO e VICENTE PAULO, 2006, p. 28)
- Princpio da Impessoalidade significa que o administrador deve orientar-se
por critrios objetivos, no devendo fazer distines fundamentadas em critrios pessoais.
Hely Lopes Meirelles considera que esse princpio,
(...) nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual
impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu

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fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de
Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato de
forma impessoal. (MEIRELLES, 2003, p. 89)
Entende-se que esse princpio impede a promoo pessoal de autoridades e
servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas.
- Princpio da Publicidade deve ser considerado em conjunto com a
necessidade de publicao oficial dos atos administrativos gerais que produzam efeitos
externos Administrao, atingindo os administrados.
Vincula-se obrigatoriedade de transparncia da atividade da Administrao
Pblica, requisito indispensvel para seu efetivo controle por parte dos administrados.
Nesse sentido, dispe o inciso XXXIII do artigo 5 da Constituio de 1988: Todos tm
direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.
Esse princpio permite a qualquer pessoa a fiscalizao dos atos administrativos,
ensejando a possibilidade de obter certides que podero servir para o ajuizamento de Ao
Popular.
- Princpio da Eficincia aplica-se aos agentes pblicos e os obriga a atuarem
com presteza e rendimento satisfatrio em suas atividades. Assim, o agente no deve
atender to somente lei, e sim dar um atendimento satisfatrio comunidade.
Conforme nos ensina Jos dos Santos Carvalho Filho,
(...) a Emenda Constitucional n 19/98, que guindou ao plano
constitucional as regras relativas ao projeto de reforma do Estado,
acrescentou, ao caput do artigo 37, outro princpio: o da eficincia
(denominado de qualidade do servio prestado no projeto da
Emenda). (CARVALHO FILHO, 2007, p. 23)
A inteno do Governo foi de conferir direitos aos usurios dos diversos
servios prestados pela Administrao ou por seus delegados.
3. Poderes da Administrao Pblica
Os poderes administrativos possuem natureza dplice, sendo na essncia
poderes-deveres, prerrogativas de utilizao obrigatria para o agente, sempre que o exigir
o interesse pblico.
Ensina-nos Hely Lopes Meirelles,
Os poderes administrativos nascem com a Administrao e se
apresentam diversificados segundo as exigncias do servio
pblico, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem.
Dentro dessa diversidade, so classificados, consoante liberdade

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da Administrao para a prtica de seus atos, em poder vinculado e
poder discricionrio; segundo visem ao ordenamento da
Administrao ou punio dos que a ela se vinculam, em poder
hierrquico e poder disciplinar; diante de sua finalidade
normativa, em poder regulamentar; e, tendo em vista seus
objetivos de conteno dos direito individuais, em poder de
polcia. (MEIRELLES, 2003, p. 112)
Os principais poderes conferidos aos agentes pblicos so:
- Poder Vinculado: todos os atos administrativos so vinculados quanto
competncia, forma e finalidade. Ao conferir determinada competncia Administrao, a
lei no deixa espao para a liberdade do administrador, ou seja, ele dever seguir risca
aquilo que o texto legal estabelece.
Segundo Hely Lopes Meirelles,
(...) a norma legal condiciona sua expedio aos dados constantes de
seu texto. Da se dizer que tais atos so vinculados ou regrados,
significando que, na sua prtica, o agente pblico fica inteiramente
preso ao enunciado da lei, em todas as suas especificaes.
(MEIRELLES, 2003, p. 113)
- Poder Discricionrio: Em hipteses em que a lei incapaz de traar a conduta
de um agente administrativo, confere-lhe certa margem de liberdade na produo do ato
administrativo.
Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho,
O poder discricionrio, portanto, a prerrogativa concedida aos
agentes administrativos de elegerem, entre vrias condutas
possveis, a que traduz maior convenincia e oportunidade para o
interesse pblico. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 42)
- Poder Hierrquico delegado ao Poder Executivo para distribuio e
escalonamento das atribuies de seus rgos, permitindo tambm ordenao e reviso dos
atos praticados pelos seus agentes, e tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e
corrigir as atividades administrativas, no mbito interno da Administrao Pblica.
- Poder Disciplinar a prerrogativa que a Administrao possui para punir as
infraes dos servidores e demais pessoas que mantm com ela um vnculo especfico. Por
meio dele pode a Administrao punir, por exemplo, a conduta irregular de um servidor, ou
de um particular que esteja cumprindo de forma inadequada um contrato administrativo.
Qualquer sano aplicada no exerccio do poder disciplinar deve ser motivada,
requisito de validade do ato e medida indispensvel para se minorar o risco de punies
arbitrrias.

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- Poder de Polcia a atividade por meio do qual se regula a prtica ou a
absteno de atos em razo de algum interesse pblico, sempre nos limites da lei, mediante
a devida motivao e com a observncia do devido processo legal.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho,
(...) a prerrogativa de direito pblico que, calcada na lei, autoriza
a Administrao Pblica a restringir o uso e o gozo da liberdade e
da propriedade em favor do interesse da coletividade.
(CARVALHO FILHO, 2007, p. 68)
4. O Poder Discricionrio em face dos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade.
O Princpio da Razoabilidade e o da Proporcionalidade no tm previso
expressa em nosso ordenamento jurdico, sendo fruto de construo doutrinria e
jurisprudencial. Esses princpios tm lugar no contexto de uma relao meio-fim, frente a
uma situao concreta ocorrida no seio da Administrao Pblica, e aplicam-se
precipuamente na aferio da legitimidade de atos discricionrio que impliquem limitao
ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposio de sanes. So
considerados as mais severas limitaes competncia discricionria da Administrao, e
possibilitam ao Judicirio a anulao dos atos que as afrontem.
Acerca do Princpio da Razoabilidade destacamos a lio de Celso Antnio
Bandeira de Mello,
Enuncia-se com este princpio que a Administrao, ao atuar no
exerccio de discrio, ter de obedecer a critrios aceitveis do
ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas
equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a outorga
da competncia exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro
que no sero apenas inconvenientes, mas tambm ilegtimas - e,
portanto, jurisdicionalmente invalidveis -, as condutas
desarrazoadas e bizarras, incoerentes ou praticadas com
desconsiderao s situaes e circunstncias que seriam atendidas
por quem tivesse atributos normais de prudncia, sensatez e
disposio de acatamento s finalidades da lei atributiva da
discrio manejada.
(...)No se imagine que a correo judicial baseada na violao do
princpio da razoabilidade invade o "mrito" do ato administrativo,
isto , o campo de "liberdade" conferido pela lei Administrao
para decidir-se segundo uma estimativa da situao e critrios de
convenincia e oportunidade. Tal no ocorre porque a sobredita
"liberdade" liberdade dentro da lei, vale dizer, segundo as
possibilidades nela comportadas. Uma providncia desarrazoada,
consoante dito, no pode ser havida como comportada pela lei.
Logo, ilegal: desbordante dos limites nela admitidos.
(BANDEIRA DE MELLO , 2002, p. 91-93)

Ao conferir certa margem de liberdade na produo do ato administrativo ao


administrador, a lei permite que este decida acerca da convenincia e da oportunidade de
sua prtica, por meio da escolha de seu objeto e da valorao de seus motivos. Dessa
situao, podemos dizer que estamos diante de um ato administrativo discricionrio.
Os elementos motivo e objeto constituem o mrito administrativo. Em suma,
todo e qualquer ato administrativo composto por cinco elementos: competncia,
finalidade, forma so vinculados, isto , vm expressamente previstos em lei, no
havendo qualquer margem de liberdade motivo e objeto. A discricionariedade incide
sobre os dois ltimos elementos o que permite ao administrador, frente a um caso concreto,
e dentro dos parmetros legais, adotar o ato administrativo que considerar mais oportuno e
conveniente para satisfazer o interesse pblico.
O administrador tem um espao de deciso que lhe foi outorgado em lei, onde
poder apreciar o motivo e o objeto, dois dos elementos constitutivos de ato administrativo.
O ato discricionrio quanto ao elemento objeto, quando a lei prev vrios
objetos possveis para se atingir determinado fim. Citemos um exemplo de caso concreto
atual em que o administrador se utiliza desse poder para atingir a finalidade de defesa do
interesse pblico. A adulterao do leite por interferncia de soda caustica e outros
elementos qumicos nocivos sade. Alm de apreender o alimento adulterado, o agente
pde optar pela lavratura de uma multa ou pela interdio do estabelecimento. Quaisquer
das atitudes administrativas a multa ou a interdio so idneas para atingir a finalidade
buscada, a defesa do interesse pblico mediante a punio da empresa. Aqui, estamos
diante de um ato discricionrio.
Em face dos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, aquela medida
punitiva adotada pelo agente pblico dever obedecer aos requisitos da necessidade,
adequao e proporcionalidade com relao finalidade visada, sob pena de nulidade.
Como nos ensina o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho,
Modernamente, os doutrinadores tm considerado os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade como valores que podem
ensejar o controle da discricionariedade, enfrentando situaes em
que, embora com aparncia de legalidade, retratam verdadeiro
abuso de poder. Referido controle, entretanto, s pode ser exercido
luz da hiptese concreta, afim de que seja verificado se a
Administrao portou-se com equilbrio no que toca aos meios e
fins da conduta, ou o fator objetivo de motivao no ofende algum
outro princpio, como, por exemplo, o da igualdade, ou ainda se a
conduta era realmente necessria e gravosa sem excesso.
(CARVALHO FILHO, 2007, p. 45)
Quanto ao motivo, este ser discricionrio quando a lei estabelecer determinada
competncia sem determin-lo com exatido, autorizando o administrador a valor-lo com
certa liberdade. Um exemplo prtico a exonerao do servidor ocupante de cargo em
comisso, medida que pode ser adotada pela autoridade por qualquer motivo que ela
considere caracterizador de desempenho insatisfatrio.

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O motivo tambm discricionrio quando a lei oferece ao aplicador a
oportunidade de escolha, atribuindo determinada competncia, utilizando-se de conceitos
jurdicos vagos, indeterminados.
Para o Professor Jos dos Santos Carvalho Filho,
A discricionariedade no pressupe impreciso de sentido, como
ocorre nos conceitos jurdicos indeterminados, mas, ao contrrio,
espelha a situao jurdica diante da qual o administrador pode
optar por uma dentre vrias condutas lcitas e possveis.
(...)Levando-se em conta justamente a ausncia de standards de
objetividade tanto na discricionariedade quanto na aplicao dos
conceitos jurdicos indeterminados, surgem como mecanismos de
controle os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
pelos quais se poder evitar excesso de poder e adequao da
conduta ao fim a que a norma se destina. O certo constatar que a
indeterminao dos institutos no pode conduzir imunidade de
controle. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 45)
Concluso
A Administrao Pblica deve atuar segundo os parmetros da razoabilidade,
legalidade e da proporcionalidade, que censuram o ato administrativo que no guarde uma
proporo adequada entre os meios que emprega e o fim que a lei almeja alcanar.
Conclumos ento que a discricionariedade uma prerrogativa inerente ao
administrador pblico, uma vez que a lei ao atribuir determinada competncia, o qual no o
faz com exatido, autoriza o administrador pblico valorar alguns aspectos do ato com certa
liberdade. Essa liberdade dever ser exercida nos limites fixados na lei, no entanto, ela no
existe como poder autnomo. O que acontece que as vrias competncias exercidas pela
Administrao com base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polcia, podero ser
vinculadas ou discricionrias, dependendo da liberdade que o legislador confere ou no
Administrao Pblica.
Bibliografia
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Ed. Impetus, 2006.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de
Janeiro: Ed. Lmen Jris, 2007.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: Ed. Atlas, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Ed. Malheiros,
2003.

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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Ed.
Malheiros, 2002.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. So Paulo: Ed. Atlas, 1993.