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E L GRUPO ANDINO DE HOY:

ESLABON HACIA LA INTEGRACION


DE SUDAMERICA

Salgado Peaherrera, Germnico

Obra suministrada por Universidad Andina Simn Bolvar del Ecuador

Introduccin
Fue una cordial e insistente incitativa de Enrique Ayala Mora, entonces Rector de
la Universidad Andina Simn Bolvar, la que me indujo a reunir estos tres trabajos mos
que tratan diferentes aspectos de la integracin andina. Lo mejor hubiera sido contara
sido contar con un solo texto coherente sobre el tema de la integracin econmica, que
tuviera la extensin de un libro, pero ninguno de mis trabajos recientes sobre el Grupo
Andino tena esas caractersticas. De manera que, con el acuerdo de Enrique Ayala,
eleg dos artculos publicados en 1995 y 1996, as como el texto de un discurso que le
en una sesin solemne del claustro de la Universidad Andina en su sede de Sucre, la
capital oficial de Bolivia. Generosamente, la Universidad me haba concedido el ttulo de
Profesor Emrito y esa fue la ocasin de la investidura.
El discurso, el trabajo de fecha ms reciente, aparece al final de este pequeo libro, y
opt por ordenar los dos artculos restantes en una secuencia cronolgica. Aun cuando
fue inevitable que los textos repitiesen ciertos temas, me esforc por mantener en un
mnimo dichas superposiciones mediante una edicin cuidadosa de los textos.
El primer artculo, publicado en 1995 con el ttulo El Grupo Andino: entre dos
concepciones de la integracin econmica constituye una sntesis de la historia del
Acuerdo de Cartagena, expuesta mediante el contraste entre las dos concepciones de
integracin econmica que han inspirado al Grupo. La que prim en su origen, imagen
fiel del paradigma desarrollista, y la que se ha impuesto en los ltimos tiempos, un
trasunto de la visin liberal, conforme al patrn neoclsico de la economa y el comercio
internacional. Al sealar los hitos y etapas de la evolucin de la integracin, se
reconocen las causas que a la postre esterilizaron el primer modelo y dejaron el campo
abierto para la adopcin de la concepcin neoclsica, en su versin ms simplificada. El
artculo analiza con particular atencin el camino seguido, hasta llegar a esta modalidad
ortodoxa de integracin, que ha sido calificada como "regionalismo abierto". Se destacan
sus caractersticas y sus efectos, tanto positivos como negativos, y se intenta anticipar
los problemas que pueden suscitarse con una frmula de integracin que concentra en
el comercio toda la accin del Grupo Andino.
El segundo artculo, El Grupo Andino de hoy: logros y riesgos, escrito en 1996 y
contando con ms informacin que el anterioor, examina el efecto de la nueva
integracin sobre el comercio intragrupo, que aument muy rpidamente, al igual de lo
que sucedi con la otra agrupacin regional importante de Amrica Latina, Mercosur. Se

detiene tambin en el anlisis de un fenmeno singular que surgi durante esos aos: la
proliferacin de convenios de integracin multilaterales y bilaterales entre los pases de
la Regin. Esta constelacin de acuerdos comerciales y de integracin, ambiciosa en
esos objetivos, se teji desordenadamente, cruzando jurisdicciones y con poco respeto a
los compromisos usuales de integracin. El artculo seala el riesgo de desorganizacin
que esa proliferacin represent y la ventaja que ella puede significar para una
convergencia futura en un gran acuerdo regional de la integracin.
El artculo reflexiona enseguida sobre los principales escollos que debe superar, en el
prximo futuro, la integracin andina: la eliminacin de las barreras tcnicas y
administrativas al comercio, la debilidad institucional, los problemas derivados de la
multiplicidad de convenios ctivas al comercio, la debilidad institucional, los problemas
derivados de la multiplicidad de convenios con distintos regmenes jurdicos y, por
ltimo, el conflicto territorial de 1995 entre Ecuador y Per. El artculo termina
proponiendo una agenda de accin que permite anticipar y superar esos problemas.
Finalmente, el discurso ledo en Sucre, que es el documento de fecha ms reciente, se
titula Tentaciones y peligros de la integracin latinoamericana. Comienza con una
apreciacin crticaociaciones para la creacin de ALCA, la Asoc de las negociaciones
para la creacin de ALCA, la Asociacin de Libre Comercio de las Amricas, con la
participacin de Estados Unidos. Para hacer ms equilibradas eso Grupo AndinoMercosur para la creacin de una zona deas negociaciones se recomienda llegar pronto
a un acuerdo Grupo Andino-Mercosur, para la creacin de una zona de libre comercio.
Enseguida, se insiste en los problemas que puede traer para la integracin la
multiplicacin y superposicin de acuerdos de integracin o comercio y el incumplimiento
de las reglas y compromisos que se manifiestan en esa tendencia. Por ltimo, el artculo
examina las dificultades que podran resultar para el Grupo Andino y el Ecuador si el
Per siguiera sin participar en la integracin de mercados.
En conjunto, los tres artculos creo que permiten tener una idea justa acerca de la
evolucin del Grupo Andino y apreciar sus virtudes y sus limitaciones en la hora actual.
Se ha procurado que esa visin encaje en un mbito latinoamericano de alcance
regional, porque hacia all van, sin duda, la Comunidad Andina y las otras agrupaciones
de integracin que hoy existen en Amrica Latina.
Agradezco especialmente a la Universidad Andina por esta oportunidad dpecialmente a
la Universidad Andina por esta oportunidad de compartir ideas y experiencias con mis
connacionales.
Germnico Salgado P.
Quito, julio de 1995

El Grupo Andino:
Entre dos concepciones de la integracin econmica
El Acuerdo de Cartagena representaba en su tiempo (1969) la decantacin de las
experiencias de la integracin latinoamericana y, podramos agregar, las experiencias de
las agrupaciones del resto del mundo en desarrollo, as como las reflexiones tericas
sobre esta clase de integracin, que tiene diferencias, y muy importantes, con la
integracin entre pases industrializados o desarrollados.
Con esos antecedentes, nos parece que conviene dedicar unas pginas a indicar
objetivamente los principios o criterios que fueron el fundamento de las caractersticas
del Acuerdo de Cartagena; stas configuraban una modalidad de integracin muy
distinta a caractersticas del Acuerdo de Cartagena; stas configuraban una modalidad
de integracin muy distinta a la que actualmente est en boga en Amrica Latina. No
debe olvidarse que el planteamiento terico del Acuerdo parta de una concepcin
diferente a la que hoy prevalece sobre las relaciones entre el funcionamiento de la
economa internacional y el desarrollo de Amrica Latina. Era claro que la regin no
poda substraerse de la gravitacin dinmica de la economa internacional, pero se
trataba de una relacin conflictiva, con efectos positivos y negativos. Haba que evitar
estos ltimos o, al menos, ponerse en condiciones para negociar la apertura y minimizar
en lo posible esos efectos negativos. Las polticas predominantes hoy, es cierto que con
las secuelas manifiestas de una internacionalizacin mucho ms avanzada (v. gr. flujos
financieros), suponen que la relacin es siempre positiva en sus consecuencias o,
alternativamente, que nada se puede hacer para tamizar sus efectos. Antes y ahora, en
esas concepciones, junto con sus elementos de racionalidad, hay el peso de una carga
ideolgica. Tenerla en cuenta es esencial para apreciar objetivamente la justificacin de
las modalidades elegidas de integracin.
El primer criterio se refiere a los objetivos de la integracin econmica entre pases en
desarrollo y, concretamente, los de Amrica Latina. El Grupo Andino parta de la tesis de
que el objetivo primordial era la industrializacin mediante la ampliacin del mercado. Es
decir, un cambio de la estructura industrial anterior, basada fundamentalmente en el
mercado nacional, por una estructura en la que fuera posible el desarrollo de industrias
con mayores escalas de produccin y un mayor progreso tecnolgico, gracias a la
especializacin. La tesis, adems, era que ese cambio posibilitara el desarrolo de
actividllo de actividades de exportacin y una insercin ms adecuada en el mercado
internacional. La simple expansin del comercio intrarregional, hecha a base de la
estructura econmica existente era un efectdo en su alcanco positivo, pero muy limitado
en su alcance y no deba ser el objetivo fundamental del proceso de integracin. Para

los pases industrializados (desarrollados), en cambio, la expansin del comercio era


mucho ms importante y poda ser, probablemente, el objetivo primario de la integracin.
De esa concepcin se derivaba la importancia que tena en el Acuerdo de Cartagena la
poltica industrial comn. No se trataba solamente de dar prioridad a la industria de
escala, sino de poner en marcha una poltica industrial conjunta, cuyo instrumento
principal eran los llamados Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI).
Aparte de las especificaciones econmicas y tcnicas necesarias, estos programas
deban incluir las decisiones sobre la localizacin de las actividades productivas, lo que
convena particularmente para velor la equidad del proceso.
Como fruto de su poca, la poltica industrial de la integracin andina se apoyaba en una
modalidad de substitucin de importaciones, si bien con un arancel prortaciones, si bien
con un arancel proyectado bastante ms bajo que el predominante a nivel nacional.
Un segundo criterio se refera a la distribucin de beneficios y costos de la integracin.
Si el cambio de la estructura industrial es el fin que persiguen los pases en desarrollo
que se integran, es evidente que todos los miembros de la agrupacin deben poder
participar en la expansin de las industrias de escala y aquellas que entraan progreso
tecnolgico. Todos los miembros de la agrupacin deben beneficiarse del cambio de la
estructura industrial, y es de esa manera como, sobre todo, tendra que apreciarse la
eficacia y la equidad del proceso. Si no hubiera esa participacin, la estabilidad de la
agrupacin de integracin estara en riesgo por la insatisfaccin de alguno o algunos de
los miembros, como lo ha comprobado reiteradamente la experiencia histrica.
El Acuerdo de Cartagena estableca un tratamiento preferencial en casi todos los
mecanismos de la integracin en favor de Bolivia y Ecuador, los dos pases calificados
como de menor desarror de Bolivia y Ecuador, los dos pases calificados como de menor
desarrollo relativo. Esto corresponda con uno de los objetivos del Acuerdo: conseguir un
"desarrollo armnico y equilibrado". De este tratamiento preferencial, el instrumento sin
duda ms importante eran los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial que, como
se ha dicho, deban determinar las localizaciones.
El tercer criterio se derivaba de los dos anteriores y tena adems en cuenta la
experiencia del funcionamiento del mercado. El libre comercio, actuando a travs del
mecanismo de precios, no es adecuado para conducir a un desarrollo eficaz de las
industrias de escala, ni para promover una distribucin equitativa en el desarrollo de las
mismas. El mercado tiene un cometido importante que cumplir en la integracin de las
actividades existentes, aun cuando sea siempre proclive a una concentracin de
beneficios en los miembros ms adelantados y poderosos, sesgo que hay que precaver
o compensar, pero no es funcional en la asignacin de recursos hacia muchas de las
activiades cuyo desarrollo busca primariamente la integracin. Para ellas, la mejor va
son ladecisiones concertdades cuyo desarrollo busca primariamente la integracin. Para
ellas, la mejor va son las decisiones concertadas basadas en una planificacin, aun
cuando el desarrollo posterior quede confiado cada vez ms al mercado. Ese fue el juicio
que fundament la vigencia de los dos mecanismos en el Acuerdo de Cartagena: el
mercado para laue el juicio que fundament la vigencia de los dos mecanismos en el
Acuerdo de Cartagena: el mercado para la gran mayora del universo productivo, y la
planificacin (PSDI), que finalmente se limit a cuatro sectores industriales, con unas
600 partidas arancelarias de un total de alrededor de 6.000. El programa de liberacin
para la parte no programada era automtico y lineal (10 aos), al igual que para el
Arancel Externo Comn, con plazos ms largos para los pases de menor desarrollo
relativo. Para los sectores planificados (incluidos en los PSDI), cada programa deba
establecer la modalidad de adopcin de la liberacin y el Arancel Externo Comn.
El cuarto criterio se refera a la inversin extranjera y, ms concretamente, a las
empresas transnacionales que, en los aos 60, al gestarse el Grupo Andino, aparecan

ya como una de las influencias ms poderosas en la divisin internacional del trabajo. La


tesis era que haba que contar con ellas: tenan el control y frecuentemente el monopolio
de las tecnologas de avanzada; su mbito internacional, adems, les daba una especial
competencia para moverse en el mercado mundial. Tenan enormes ventajas sobre la
empresa nacional, pero no eran equivalentes a stas en su relacin costo-beneficio para
la economa nacional, aparte de la obvia subordinacin de su funcionamiento, en los
mercados nacionales, a sus intereses globales. Convena atraerlas por sus ventn de su
funcionamiento, en los mercados nacionales, a sus intereses globales. Convena
atraerlas por sus ventajas, pero haba que facilitar a la vez la transferencia gradual de
sus capacidades a la empresa nacional. La integracin, con la oportunidad de
ampliacin de mercados que significaba, era la ocasin para negociar con las empresas
transacionales condiciones ms favorables.
Esas fueron las razones que indujeron a los creadores del Acuerdo a establecer desde
el principio (Declaracin de Bogot, 1966) la necesidad de un rgimen coo (Declaracin
de Bogot, 1966) la necesidad de un rgimen cocesidad de un rgimen comn sobre la
inversin extranjera. A finales de 1970, el Acuerdo adopt la Decisin 24 que cumpla
esa finalidad.
El quinto y ltimo criterio era la consecuencia lgica de los objetivos asignados a la
integracin y de las caractersticas de sus principales instrumentos. Si deba existir una
planificacin subregional y sta deba preocuparse no solo de la eficacia sino de la
equidad, era necesario contar con una institucin que velase por los intereses del
conjunto, es decir, de esencia comunitaria, y que tuviera la integridad y la capacidad
tcnica para proponer una programacin. Esta era la Junta, con su privilegio de
iniciativa. Correlativamente, caba reservar para la Comisin de Representantes de
Gobiernos una instancia en que pudiese prevalecer un voto mayoritario para ciertos
temas de importancia. Los intereses de todos, entre ellos los ms dbiles, se supona
que se consideraran en las propuestas de la Junta (y sus modificaciones), y en
circunstancias excepcionales era legtimo proceder por mayora para evitar
estancamientos estriles.
Esos eran los principios que respaldaban el Acuerdo de Cartagena. Pese a las
dificultades de la negociacin, ellos se reflejaron adecuadamente en el texto aprobado.
Este quiz tena exceso de disposiciones intrascendentes sobre el tratamiento
precendentes sobre el tratamiento preferencial a los pases de menor desarrollo relativo,
que a la postre resultaron engorrosas, irritantes y contraproducentes, e incurri en una
omisin seria al no incluir un sistema eficaz de solucin de controversias. El Tratado del
Tribunal Andino de Justicia, que era el mecanismo indicado, se aprob solo en 1979.
Muchos problemas se hubieran evitado si l hubiera actuado desde el principio.
B.- Funcionamiento
La aplicacin del Acuerdo demostr, una vez ms, lo que es obvio: que no existen
instrumentos internacionales vlidos si las partes no continan convencidas de sus
finalidades y no estn dispuestas a atenernacionales vlidos si las partes no continan
convencidas de sus finalidades y no estn dispuestas a atenerse a sus reglas. En mrito
a la brevedad, se sealarn solamente los hitos ms importantes en la evolucin del
Grupo Andino desde 1971, ao en el que realmente se pusieron en marcha los
mecanismos de integracin, hasta 1987 en que el Acuerdo se reform substancialmente
mediante el Protocolo de Quito.
Antes de hacerlo, conviene destacar que, durante este mismo perodo, Amrica Latina -y
los pases del Grupo Andino- pasaron por una de las pocas ms difciles de su historia

reciente. No se trataba nicamente del problema de la deuda externa, con todas las
consecuencias que ocasion, sino de una autntica crisis de ideologas, concepciones
de Estado y formmas polticas. Contemporneamente, adems, la sociedad
internacional y su economa se haban transformado vertiginosamente. Muchas de las
vicisitudes del Acuerdo de Cartagena se explican por estos cambios que han tenido una
fuerza avasalladora.
Para esta sntesis, la vida del Grupo Andino puede dividirse en las siguientes etapas:
una de formacin, que va desde 1971 a 1975-1976; un perodo de creciente
cuestionamiento y prdida de dinamismo, de 1976 a 1982; luego la poca de la crisis
financiera y del estancamiento o, ms bien, regresin de la integracin, de 1983 a 1988;
y finalmente, el perodo de reactivacin que en otra parte hemos denominado como de
"integracin y apertura externa", que va de 1989 hasta nuestros das. Esta ltima poca
ser tratada en el ltimo captulo, ya que en ella se modific radicalmente la modalidad
de integracin estableciin establecida por el Acuerdo de Cartagena original.
De 1971 a 1975-1976 el Grupo Andino avanz cindose en general a las metas fijadas
en el Acuerdo. Comenz el desmonte de restricciones y gravmenes al comercio interno
y se adopt el arancel externo mnimo comn. El efecto sobre el comercio fue evidente y
las exportaciones intragrupo aumentaron de 111 millones de dlares en 1970 a 613
millones en 1976. La eliminacin total de aranceles concedia da a una nmina de
productos de los pases de menor desarrollo relativo posibilit el que uno de ellos, el
Ecuador, participase de la expansin del intercambio. Eso no sucedi en la misma
medida con Bolivia, que tena ms dificultades en encontrar oportunidades de
exportacin. En general el aumento mayor del comercio fue en productos
manufacturados no tradicionales, lo que corresponda con los objetivos del Acuerdo. Del
total de exportaciones intrasubregionales (excluido combustibles) en 1976, el 69 por
ciento vena de productos no tradicionales industriales.
No hubo retrasos en las armonizaciones de las polticas previstas para los primeros
anales industriales.
No hubo retrasos en las armonizaciones de las polticas previstas para los primeros aos
del Acuerdo, inclusive la aprobacin del Rgimen Comn para el Capital Extranjero a
principios de 1971. Fue ms difcil avanzar con la programacin industrial. En 1972 se
aprob el primer programa sectorial, el de la industria metalmecnica; pero la adhesin
tarda de Venezuela en 1973 oblig a reformularlo y renegociarlo. Unicamente en 1975
se aprob un segundo programa, esta vez sobre la industria petroqumica. Es decir,
transcurri prcticamente casi todo el perodo de formacin sin que ningn programa se
pusiese en marcha plenamente. Tambin durante estos aos comenz a negociarse el
arancel externo comn del Grupo, que tropez de inmediato con diferencias insalvables
entre la posicin de Chile y la de los otros cuatro pases. El golpe militar de 1973 en
Chile haba cambiado por completo las tesis polticas del gobierno chileno y esto fue
evidente desde 1974 con su neoliberalismo militante. En esas condiciones, era imposible
llegar a un consenso. Chile dej el Grupo en 1976 por esa y otras razones, y con su
salida se cerr este perodo que haba comenzado con tanto dinamismo, y que llegaba a
su fin con una gran incertidumbre respecto a la aplicacin de dos instrumentos tan
importantes como los programas industriales y el arancel externo comn.
Por aadidura, los aos transcurridos haban demostrado, por causas difciles de
dilucidar, que el proceso estaba afectado de una evidente inseguridad jurdica. El
incumplimiento de las decisiones de la Comisin, raro al principio, fue hacindose cada
vez ms frecuente y al final era uno de los escollos ms serios para avanzar en la
integracin. El proceso no tena costos ni sacrificios perceptibles para ningn pas y, en
ese sentido, los incumplimientos no tenan explicacin. Se echaba de menos la

existencia de un Tribunal de Justicia que hubiera podido superar desde el principio esta
tendencia que tan adversas consecuencias tuvo para la vida del Acuerdo.
A 1976 el Grupo lleg debilitado; con problemas tcnicos y polticos muy complejos por
resolver. Las exportaciones intragrupo continuaban en crecimiento, a un ritmo algo ms
lento que antes, pero por montos substancialmente mayores. En 1979 superaron los
1.050 millones de dlares y en 1981 llegaron a 1.238 millones. Sin embargo, era
manifiesto que dicha tendencia era fruto de la inercia, y que tarde o temprano se
detendra si las negociaciones de los otros instrumentos no se reactivaban y se definan
rpidamente. Por lo pronto fue necesario ampliar varios plazos que haban vencido o
que estaban cerca de fenecer. Primero ese tema se trat en el Protocolo de Lima (oct.
1976) y luego, ante el paso el paso del tiempo sin resultados, en el llamado Protocolo
de Arequipa (abril de 1979). En definitiva, se ampli el plazo para la presentacin de
Programas Industriales de 1975 a 1979; para la adopcin del Arancel Externo Comn
hasta 1984 para los pases mayores, y hasta 1989 para los de menor desarrollo relativo.
Originalmente esos plazos terminaban en 1980 para los mayores, y en 1985 para Bolivia
y Ecuador. Inclusive el programa de liberacin, es decir, la constitucin de la zona de
libre comercio, fue tambin objeto de prrrogas: para Colombia, Per y Venezuela, la
meta fue finales de 1983 (antes 1980), y 1989 para los de menor desarrollo relativo, con
una posibilidad de llegar hasta 1990.
Entre esas dos reformas se haba aprobado un programa, el de la industria automotriz
(1977), quizs el ms importante por sus caractersticas, pero uno de los ms complejos
en su realizacin. Los programas metalmecnico y petroqumico haban dado ya lugar a
comercio. El petroqumico beneficiaba a los pases que ya tenan inversiones hechas:
los tres pases mayores. El programa metalmecnico, que haba inducido inversiones
tambin en el Ecuador, se vio plagado por incumplimientos, especialmente en la
aplicacin del arancel externo comn. En resumen, la programacin industrial, por varias
razones, especialmente los incumplimientos, no funcionaba como un elemento
equilibrador y eso se adverta particularmente en relacin con Bolivia, que no haba
aprovechado casi en absoluto de sus tericas asignaciones. El resultado era una
resistencia de los pases de menor desarrollo relativo a la apertura de sus mercados y
las prrrogas consiguientes de los plazos originalmente acordados. Al final, se admiti
que en el programa general de liberacin stos comenzaran la desgravacin en 1980 y
la culminen prcticamente en 1990. El hecho tuvo consecuencias, pues deterior
seriamente el ambiente de negociacin, particularmente con el Ecuador.
La negociacin del arancel externo comn sigui empantanada. En esos aos fue el
Per, influido tambin por las tesis neoliberales, quien adopt una posicin opuesta a los
dems en el nivel del arancel. El consenso fue nuevamente imposible y en esas
condicion posicin opuesta a los dems en el nivel del arancel. El consenso fue
nuevamente imposible y en esas condiciones se inici la dcada de los 80. El propio
programa automotor, que tanto haba costado negociar y aprobar, no fue puesto en
vigencia sino por un pas y pronto fue evidente que haba nacido muerto.
El Grupo Andino cruzaba el umbral de los aos 80 con un instrumento vital no definido,
el AEC, y la programacin industrial desacreditada. En esos aos se haban adoptado
iniciativas valiosas en otros terrenos, por ejemplo, los programas andinos de desarrollo
tecnolgico (PADT) y el trabajo de la Corporacin Andina de Fomento y del Fondo
Andino de Reservas, pero la frustracin de las negociaciones en los temas considerados
prioritarios resenta a todo el proceso de integracin. Se sumaron, adems,
circunstancias desgraciadas que, aparte de enfriar las relaciones entre los miembros,
resultaron en prolongados perodos de parlisis en las negociaciones: en 1981 el breve
brote de hostilidades en la frontera del Ecuador y Per, y, anteriormente, el golpe de
estado de Garca Mesa en Bolivia, que excluy temporalmente a la representacin

boliviana de la Comisin. Todos estos hechos afectaban gravemente el proceso y el


deterioro se adverta sobre todo en la frecuencia creciente con que se ignoraban las
decisiones comunitarias. Por esa razn, entre otras cosas, las exportaciones intragrupo
perdieron dinamismo en su crecimiento en 1980 y 1981 y descendieron ligeramente en
1982.
Esta tendencia no era sino el preludio de lo que sucedi en 1983 con el estallido y la
propagacin de la crisis de la deuda externa. Todas las agrupaciones de integracin de
Amrica Latina acusaron el efecto que la terrible restriccin de la balanza de pagos
impuso a los pases latinoamericanos, casi sin excepcin. El Grupo Andino fue
probablemente menos afectado que la integracin centroamericana, pero las
consecuencias fueron, en todo caso, muy severas. El Grupo se inmoviliz por varios
aos y pudo haber llegado al colapso si el Protocolo de Quito (1987) no hubiera
significado un n bienvenido comps de espera para recobrar algn horizonte.
Las circunstancias de la crisis son sobradamente conocidas, inclusive en sus efectos
sobre la integracin. Basta con citar unas pocas cifras para dar idea d pe la profundidad
de sus efectos. En 1983 las exportaciones subregionales cayeron casi en un 40 por
ciento en relacin con el ao anterior (de 1.183 millones de dlares en 1982 a 753
millones en 1983). Con oscilaciones, el se comercio se mantuvo estancado en los aos
siguientes para caer a su cifra ms baja en 10 aos en 1986, con 655 millones de
dlares. Aparte de la contraccin de la demanda, que debe haber influido, ese descenso
violfue la obra deento de las ventas fue la obra de la aplicacin de restricciones de todo
gnero al comercio andino. Algunas de ellas fueron tan brutales que deben haber dejado
una secuela de resentimiento que tard en disiparse. Por ejemplo, las ventas de
Ecuador a Venezuela descendieron de 54 millones de dlares en 1982 a 1,5 millones en
1983. No es extrao que la relacin recproca sufriera de una cada parecida: de 34
millones a 3,8 millones de dde de dlares en los mismos aos.
De hecho, la consecuencia de la crisis fue la suspensin del programa de liberacin y su
sustitucin por un sistema de restricciones que se denomin "comercio administrado".
Con prescindencia total de las reglas del Acuerdo de Cartagena, se negociaron y
celebraron convenios bilaterales de comercio entre los pases miembros. Con nminas
de alrededor de 200 a 300 productos "sensibles" por pas, que se admitan al
intercambio pero sujetos a restricciones cuantitativas, el alcance total de esta red de
intercambio bilateral significaba una reduccin drstica del mbito del comercio,
especialmente respecto a las incipientes exportaciones de productos manufacturados,
que eran, como se dijo, el objetivo ms preciado del Acuerdo de Cartagena original.
Este perodo se cierra con la del Acuerdo de Cartagena original.
Este perodo cierra con la subscripcin del Protocolo de Quito en 1987 y el transcurso de
1988, que fue, en cierto modo, una continuacin de la vida lnguida del Grupo Andino,
aun cuando con un marco jurdico renovado en las formas, si bien caduco en el fondo
desde el principio. El Protocolo de Quito tuvo una virtud: remedi la ilegalidad flagrante
en que haba cado el Acuerdo de Cartagena y, en ese sentido, evit quizs la ruptura; y
fue la primera reforma real del sistema original de la integracin andina.1 La reforma fue
drstica y desmont los principales mecanismos del Acuerdo; hoy tiene principalmente
un inters histrico, porque el sistema establecido fue superado por los hechos a partir
de 1989. Sin embargo, cabe referirse brevemente al sentido de la reforma, porque ella
destaca los mecanismos que provocaron la insatisfaccin de los miembros. En sntesis
el Protocolo de Quito:
a.
redujo las exigencias del Acuerdo original. La adopcin del arancel externo
comn qued sin plazo y se admita, como un arbitrio temporal, la continuacin de las
restricciones para los productos "sensibles" incorporados al "comercio administrado";

b.
por primera vez se orillaba el estricto multilateralismo que era inherente a la
integracin, permitiendo la celebracin de acuerdos de complementacin industrial entre
dos o ms miembros. En este extrao sesgo bilateral, el Grupo Andino sigui a la
ALADI;
c.
se sustrajeron de la programacin industrial sus instrumentos ms valiosos, entre
ellos la asignacin de proyectos, con mnimas excepciones. Se admitiernciones. Se
admitieron varias clases de programas, pero de hecho el sistema fue debilitado hasta la
inocuidad; y
d.
se elimin la exclusividad de propuesta de la Junta, es decir, su atributo ms
interencia real en las negesante para darle influencia real en las negociaciones.
Es til mencionar estos cambios porque, a excepcin del primero, subsisten en el
Acuerdo vigente y en las polticas de e sisten en el Acuerdo vigente y en las polticas de
integracin. La vigencia de la reforma tonific, en cierta medida, el comercio, pero las
trabas puestas por el "comercio administrado" mediatizaban su dinamismo. Fue
necesario llegar a 1989 para que la situacin comenzara a cambiar significativamente.

Dinamismo y euforia de la integracin


latinoamericana actual
El Tribunal Andino de Justicia defini as el tema de esta ponencia: "Dinmica de la
Integracin en el Continente Americano: integracin bilateral y multilateral". De esa
enunciacin es evidente que el anlisis deba rebasar el Grupo Andino y penetrar en el
laberinto de acuerdos bilaterales y multilaterales, distintos al Acuerdo de Cartagena, que
se han concertado en estos aos y que, bien o mal, vinculan a los pases del Grupo
Andino, y al Grupo Andino mismo, con todo el subcontinente. Como comparto este foro
con un distinguido representante de Mercosur, se infiere que el tema que me asignaron
se refiere a la zona norte de la Amrica del Sur, cuyo ncleo integrador en lgica grador
en lgica tendra que ser el Grupo Andino. Estuve tentado de llamar a esa zona como la
Amrica Bolivariana, porque la calificacin de andina resulta inexacta, ya que hay pases
andinos que no forndinos que no forman parte de ella, pero prefer ceirme a las
denominaciones tradicionales con toda su imprecisin. Confieso que no lo hice de buen
grado, porque la alusin a Bolvar evo no lo hice de buen grado, porque la alusin a
Bolvar evocaba reminiscencias que sutilmente siguen gravitando sobre el presente.

10

Sin duda, desde finales de los aos 80 la regin entr en una etapa distinta en sus
empeos de integracin. En ella influyeron diversos hechos que se han destacado
reiteradamente en relacin con la apertura: la reaccin a la conmocin de la crisis de la
deuda y el fin, por consuncin, de un modelo de desarrollo, influencias ideolgicas y la
presin del gobierno de los Estados Unidos y de los organismos financieros
internacionales. De hecho, el nuevo impulso a la integracin va asociado a la rpida
liberalizacin o apertura por la que han pasado todos los pases latinoamericanos. En
alguna ocasin lo califiqu como una derivacin o un subproducto de la apertura.1 As
naci, ciertamente, aunque en cortos aos ha asumido como una derivacin o un
subproducto de la apertura.1 As naci, ciertamente, aunque en cortos aos ha asumido
neso propio a medida que para muchos pases el comercio intrarregional se ha
convertido en parte cada vez ms importante de sus transacciones externas, tanto en
cantidad como en calidad, como luego tendr ocasin de destacar. En todo caso, es una
integracin que tiene un nfasis distinto a la del pasado. El modelo por el que se rige es
tpicamente el de la integracin neoclsica, que para mejor identificacin lo denominar
como el de la Teora de la Unin Aduanera en su versin ms simple (Viner).2
En suma, una integracin comercial pura, que comprende todo o casi todo el universo
productivo, con liberalizaciones plenas e instrumentos neutros en cuanto a polticas
sectoriales, inclusive el arancel externo, que tiende a ser bajo y poco disperso. Est de
moda llamarla una "integracin abierta", aun cuando la definicin de esa caracterstica
sea ambigua e imprecisa. En el fondo, la diferencia con otras integraciones est
fundamentalmente en la existencia de una discriminacin discreta respeto a terceros,
sobre todo en aranceles externos bajos que estimulan la competitividad. Nadn discreta
respeto a terceros, sobre todo en aranceles externos bajos que estimulan la
competitividad. Nadie con conocimiento del tema, se atrevera a plantear la ausencia
total de discriminacin, porque eso negara la posibilidad de la integracin regional.
En todo caso, la reactivacin de la integracin conforme a ese modelo est produciendo
resultados dramticos y a ellos nos referiremos enseguida. Antes de hacerlo, cabe
llamar la atencin sobre el cambio radical de actitud de los gobiernos y de gran parte la
sociedad con respecto a la intde la sociedad con respecto a la integracin regional. Sea
cual fuere la motivacin, es un hecho que se busca cada vez con ms ahnco intensificar
el comercio intrarregional. No me atrevera a decir que esa actitud positiva abarca otros
aspectos ms exigentes de la integracin, pero existe en alto grado en relacin con el
intercambio comercial. Eso contrasta con el nimo prevaleciente en gran parte de los 20
aos anteriores de la integracin andina: con la excepcin de un perodo al iniciarse el
Acuerdo (hasta 1973) era notoria una disposicin cauta y reticente de los gobiernos, que
lleg a los lmites del rechazo cuando estall la crisis de la deuda. El inters por la
integracin se ha ido afirmando gradualmente en estos aos y se ha manifestado no
solo en la revitalizacin de los empeos ya existentes, sino en la gestacin de otros de
carcter bilateral o multilateral, sin que sea un obstculo para su celebracin el que se
entrecrucen o se superpongan jurisdicciones. Nos referiremos a este tema
posteriormente; por ahora basta mencionarlo como una de las manifestaciones de un
nuevo espritu que me he atrevido a calificar, creo que con razn, de "euforia" en el ttulo
de este apartado.
Comentar enseguida las consecuencias ms salientes de este creciente inters por la
integracin regional.

11

1.

El desarrollo del comercio


intrarregional

En noviembre de 1994 qued definida la Unin Aduanera Andina con la aprobacin del
Arancel Externo Comn y del Sistema de Franjas de Precios aplicable a los principales
productos agropecuarios. Con el perfeccionamiento anterior de la zona de libre comercio
(septiembre de 1992) y la expedicine una serie de normas sobre eliminacin de
restricciones no arancelarias, subsidios y franquicias arancela de una serie de normas
sobre eliminacin de restricciones no arancelarias, subsidios y franquicias arancelarias,
as como reglas sobre competencia comercial, culmin la estructuracin mnima
necesaria del mercado andino de productos. Con la excepcin de la suspensin
solicitada por el Per de sus derechos y obligaciones en cuanto al mercado andino, ha
quedado constituida una zona de libre comercio de cobertura total, sin excepciones ni
reservas, y se acaba de dar cima a la compleja negociacin de una Unin Aduanera,
que hoy tiene un nmero importante de excepciones, pero stas se reducirn
gradualmente en nmero hasta desaparecer en 1998. Subsistirn tan solo los mrgenes
de flexibilidad otorgados al Ecuador como pas de menor desarrollo relativo, as como el
trato especial dado a Bolivia con una justificacin parecida.
Por no establecer la libre circulacin dentro del mercado de las importaciones de bienes
hechas desde terceros, el Grupo Andino es hoy una Unin Aduanera imperfecta, ms
bien dicho, una Unin Arancelaria, con niveles comunes de proteccin para una gran
parte de la produccin. En 1998 la cobertura del arancel comn ser prcticamente total,
con las excepciones anotadas de Ecuador y Bolivia. El Grupo Andino tard ms de 20
aos en llegar a esta etapa; ahora ha sido posible terminar con xito la negociacin por
la afinidad de polticas econmicas de todos sus pases miembros y es actualmente la
agrupacin de integracin que ms ha avanzado en la regin, en cuanto a la
estructuracin formal de un mercado integrado. Adems, en virtud de esa actitud
decidida que antes hemos comentado, los incumplimientos, antes, la plaga del Grupo
Andino, se han reducido substancialmente hasta dejar de ser un problema importante,
aun cuando hay el riesgo de un abuso de mecanismos defensivos, como se comentar
oportunamente.
Pese a la suspensin del Per, los resultados en trminos de comercio son muy
positivos. Con los datos oficiales disponibles, que deplorablemente no recogen todo el
ao 1994, en el cuadro 1 consta la informacin sobre las exportaciones totales
intraandinas (que incluyen combustibles) en aos claves para seguir la evolucin del
comercio: 1981, el ao de mximas exportaciones anterior a la crisis de la deuda; 1983,
el ao en que se desencaden esa crisis; 1986, el de mxima cada de exportaciones;
1989, ao en que comienza la nueva etapa de reactivacin del Grupo Andino, y 1993, el
ltimo perodo con la informacin completa, ya en plena expansin.
Cuadro 1
Grupo Andino: El cambio de tendencia es notorio y, en verdad, impresionante: a partir de
1989 la expansin del intercambio fue rpida y firme. Partiendo del nivel mnimo de
comercio de 1986, las exportaciones hasta 1989 aumentaron a razn de un 17,1% de
promedio anual. La tasa es alta, pero se trataba de una recuperacin, ya que en 1989
esas exportaciones todava no se acercaban a la cifra de 1981, anterior a la crisis. De
1989 en adelante las exportaciones crecieron regularmente a tasas muy altas. El
promedio 1989-1993 fue de 30,5%, parecido a las tasas de los primeros aos del Grupo
cuando prc 1989-1993 fue de 30,5%, parecido a las tasas de los primeros aos del
Grupo cuando prcticamente se iniciaba el intercambio andino con cifras muy bajas de
comercio. A juzgar por los datos ltimos de la Junta del Acuerdo de Carta de comercio.
A juzgar por los datos ltimos de la Junta del Acuerdo de Cartagena (Sistema

12

Subregional de Informacin Estadstica), en los primeros seis meses de 1994 el


crecimiento de las exportaciones sigui siendo significativo (21% de incremento), a
pesar del descenso de las ventas a Venezuela a causa de sus problemas econmicos.
Lo interesante es que el comercio andino va cobrando cada ao una mayor importancia
en el comercio total de los pases del Grupo. Aun en los buenos aos de principios de la
dcada de los 80, en conjunto las exportaciones intraandinas apenas llegaron a
representar el 5% de las exportaciones al mundo (4,9% en 1981). En 1993
prcticamente estuvin en el 10% (9,7%). La participacin plena del Per y la rees al
mundo (4,9% en 1981). En 1993 prcticamente estuvieron en el 10% (9,7%). La
participacin plena del Per y la recuperacin de Venezuela podran en el prximo futuro
elevar ese porcentaje considerablemente.
Aun consideradas individualmente, las relaciones comerciales entre pases del Grupo se
han intensificado notablemente. El caso ms evidente es el del comercio entre Colombia
y Venezuela a partir de 1990. Con datos de CEPAL y de la Junta del Acuerdo, puede
seguirse una evolucin del intercambio que es verdaderamente vertiginosa. Las
exportaciones de Colombia a Venezuela aumentaron desde 204 millones de dlares en
1990 a 595 millones en 1993. Las de Venezuela a Colombia crecieron todava ms
rpidamente: de 255 millones de dlares en 1989 a 809 millones en 1993. El comercio
entre los dos pases se ha convertido en uno de los ejes dinmicos del intercambio
intralatinoamericano,3 acercndose a las magnitudes del comercio del Cono Sur,
tradicionalmente el ms importante de la regin latinoamericana. Segn informacin
colombiana,4 Venezuela es ya el segundo mercado para las exportaciones de Colombia,
solo despus de los Estados Unidos. Y es tambin el segundo abastecedor de las
importaciones de Colombia, tambin despus de Estados Unidos y a distancia del
proveedor que le sigue, que es el Japn.
No es ese un fenmeno que se limita a las relaciones entre los pases ms grandes del
Grupo Andino. El comercio creciente de Colombia con Ecuador es tambin, guardando
las proporciones, una muestra de dinamismo. A base de la misma fuente colombiana,5
que ofrece cifras distintas a las ecuatorianas, pero seguramente fidedignas, las
exportaciones del Ecuador a Colombia han pasado de 45 millones de dlares en 1990 a
190 millones en 1993 y se estima un crecimiento substancial para 1994. Las
exportaciones colombianas registraron tambin un alza im estima un crecimiento
substancial para 1994. Las exportaciones colombianas registraron tambin un alza
importante: de 75 millones en 1990 a 218 millones en 1993, estimndose as mismo un
incremento considerable para 1994. Entre 1992 y 1993 las ventas colombianas al
Ecuador tuvieron la tasa de incremento ms rpida entre todos los clientes de Colombia
(43%) y el Ecuador ha pasado a ser el quinto pas en importancia para la exportacin
colombiana, antes que todos los pases europeos, a excepcin de Alemania, y los otros
pases latinoamericanocanos, a excepcin de Venezuela. Paralelamente, como origen
de las importaciones colombianas (exportaciones ecuatorianas) el Ecuador ocupa el
sptimo lugar, muy cerca de Brasil y Panam.
Como se advierte, la vigorogorosa reactivacin del Grupo Andino ha creado
interdependencias que, si la tendencia no se quiebra, puede consolidar una integracin
que tendra la ocasin de proponerse metas mucho ms ambiciosas. Porque, adems
de estimular la expansin del intercambio, la integracin andina, por la propia naturaleza
de la relacin entre pases en desarrollo que no tienen diferencias insalvables entre s en
el grado de desarrollo industrial, y por lo que pudo laboriosamente construirse a lo largo
de la vida del Grupo Andino, cumple con el objetivo prioritario de toda integracin entre
pases en desarrollo: alentar las exportaciones de productos no tradicionales,
especialmente manufacturados. Desde sus etapas iniciales, el comercio andino tuvo un
contenido de productos no tradicionales e industriales substancialmente ms alto que el

13

de las exportaciones de los pases andinos al mundo. Por ejemplo, en el promedio de los
aos 1980-1981, de las exportaciones totales de los pases del Grupo solo el 9,5% y el
7,9 fueron, respectivamente, de productos no tradicionales y manufacturados. En esos
mismos aos, las exportaciones intraandinas tuvieron un contenido de esa clase de
bienes de 64 y 60%, respectivamente. No se dispone de datos agregados ms recientes
para observar las tendencias ltimas, pero al parecer esa caracterstica se mantiene y
aun se ha acusado, a juzgar por la informacin dada en 1993 por el coordinador de la
Junta del Acuerdo, que mencion una proporcin del 85% de productos manufacturados
en las exportaciones intra anunta del Acuerdo, que mencion una proporcin del 85% de
productos manufacturados en las exportaciones intra andinas.6 Se conocen datos del
comercio entre pases andinos que confirman la continuacin de esa calidad del
comercio intrarregional. De las exportaciones de Colombia a Venezuela de los aos
1990 a 1992, un promedio del 65% fue de productos manufacturados, mientras que en el
caso de Venezuela, a pesar del peso que en ese pas tiene el comercio de productos
primarios, el promedio de esos mismos tres aos dio un 66% de exportaciones de
manufacturas.7 En los dos casos, el comercio intrarregional tiene un contenido de
manufacturas muy superior al de de sus exportaciones al mundo (30% Colombia y 10%
Venezuela, en esos mismos aos). Algo simile la relacin Coar sucede en el caso de la
relacin Colombia-Ecuador: Ecuador es el tercer mercado de los productos no
tradicionales (en alta proporcin manufacturas) colombianos, despus de Estados
Unidos y Venezuela, y Colombia es el primer mercado de los productos no tradicionales
del Ecuador.8
Si bien los tres pases mencionados son los que muestran los valores ms altos de
exportacin o las ms rpidas tasas de crecimiento en sus ventas dentro del Grupo,
todos los pases andinos han participado en mayor o menor medida de la expansin del
comercio, inclusive Bolivia, con montos modestos, pero que crecen rpidamente. Como
es previsible en pases todava sujetos a una acusada inestabilidad econmica, las cifras
individuales de los distintos pases fluctan considerablemente. Los problemas por los
que ha pasado Venezuela en 1994 han afectado sus importaciones andinas,
especialmente las que se originaban en Colombia, y los rigores del ajuste en el Per,
combinados con los efectos de su suspensin en el Grupo Andino, se reflejaron einados
con los efectos de su suspensin en el Grupo Andino, se reflejaron en un lento
crecimiento de sus exportaciones andinas en 1993, que al parecer ha superado en 1994.
En general, sin embargo, el comercio intrarregional andino se encuentra en un momento
de excepcional dinamismo, aun cuando siga expuesto a las alternativas inevitables en
economas todava en trance de ajuste y estabilizacin.
Posiblemente el aspecto que ms merece destacarse del comercio andino, as como de
todo el intercambio intrarregional latinoamericano, es el cambio que la entraa en cuanto
a la diversificacin hacia actividades con ms altas exigencias tecnolgicas que las
exportaciones del pasado. Se ha comentado ya el alto contenido relativo de
manufacturas y productos no tradicionales del comercio intrarregional. En un trabajo
reciente R. Buitelaar9 encuentra que las industrias que dependen en mayor medida del
comercio intrarregional (qumicoR. Buitelaar9 encuentra que las industrias que dependen
en mayor medida del comercio intrarregional (qumicos, equipo de transporte y
maquinaria no elctrica) son tecnolgicamente ms exigentes que aquellas que se
dirigen ms a terceros mercados. Como ya est sucediendo, en estas industrias se
desarrolla naturalmente un comercio intraindustrial que sera el origen de una nueva
especializacin dentro de la regin y, con polticas apropiadas, podra ser la base de un
distinto y mejor lugar de Amrica Latina en la divinternacional del trabajo. Concreisin
internacional del trabajo. Concretamente para el Grupo Andino, un anlisis de Alan
Fairlie Reinoso10 para los aos 80 encontr evidencia estadstica de la gradual
consolidacin de exportaciones de sectores que son importantes para un comercio
intraindustrial. Eso era evidente en la difcil dcada de los 80, a pesar de la crisis por la

14

que atraves el grupo Andino y sin que existiera "una poltica explcitamente orientada a
conseguir tal objetivo". Es posible que en los aos 90 la apertura haya debilitado ese
comercio, pero la evolucin del intercambio de manufacturas indica que tal calidad no ha
desaparecido del intercambio andino.

2.
El inters por concertar
latinoamericanos

nuevos acuerdos de comercio

entre pases

A los cuatro instrumentos de integracin y zonas preferenciales con que Amrica Latina
contaba en la ddn el decenio prcada de 1980, en el decenio presente han venido a
sumarse una serie de convenios bilaterales o multilaterales que han trazado un intricado
mapa de vinculaciones comerciales en la regin, con las complicaciones consiguientes
de orden jurdico y funcional. A la ALADI, al Mercado Comn Centroamericano, al
Acuerdo de Cartagena y Caricom, agrupaciones tradicionales de integracin, se han
agregaeganales de integracin, se han agregado en los aos 90, Mercosur (1991) y el
Grupo de los Tres (1994), como empeos de integracin multilateral. A estos habr que
agregar al menos 32 acuerdos bilaterales (hasta mayo de 1995), todos los cuales se han
acogido a las estipulaciones de la ALADI para tomar la forma de Acuerdos de
Complementacin Econmica (ACE). En el cuadro 2 se registran 27 de esos
acuerdos,11 ms de la mitad de ellos fueron suscritos en la presente dcada.12 Se los
ha llamado de nueva generacin por la amplitud de la liberacin que todos ellos
estipulaban. Sabemos que en 1994 se sum el Acuerdo del Grupo de los Tres (junio de
1994), y tambin el Acuerdo de Complementacin, como fue el caso d de Mercosur, y
seguramente se celebraron otros porque los incluidos en el cuadro 2 registran los
celebrados entre los pases de ALADI, de los que hemos podido tener informacin. Para
tener el cuadro completo, a los an los an habra que aadir, segn la CEPAL, los
compromisos de liberalizacin del comercio suscritos entre grupos de pases: los del
Mercado Comn Centroamericano y Mxico, los primeros y Colombia y Venezuela , y los
miembros del CARICOM y Venezuela. No se han considerado los instrumentos
comerciales bilaterales que seguramente existan entre otros pases latinoamericanos de
Centroamrica y el Caribe, as como tampoco se ha incluido el Convenio de Libre
Comercio de Amrica del Norte por sus alcances extrarregionales, aun cuando sin duda
afectar a la evolucin de la integracin latinoamericana. Entre las vinculaciones
bilaterales nos hemos detenido exclusivamente en las existentes entre los pases de la
ALADI. Como puede fcilmente concluirse al examinar el listado que aparece en el
cuadro 2, la red de acuerdos es tan profusa que enlaza pares de pases sin atender a su
situacin geogrfica en el norte o en el sur del subcontinente.
Esta red de acuerdos bilaterales recuerda la que exista en Amrica Latina en los
aooocuerdos Ao de suscripcin
Argentina-Uruguay (ACE Ns 50, y cuya terminacin, por ser contrarios a las reglas del
GATT, fue una de las razones para apresurar la creacin de la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Se repite el fenmeno en cuanto a la
proliferacin de acuerdos, si bien no en la modalidad de vinculacin, que en el presente
es ms ambiciosa y ms ajustada a las reglas del GATT.
Esta aparente inclinacin al bilateralismo ha sido vista con preocupacin por quienes
han estado acostumbrados al orden estructurado con que por muchos aos se han
manejado en la regin las polticas de integracin. Hay cierta razn para ello, como
luego se comentar. Pero lo sucedido tiene tambin su cara positiva: demuestra, en
primer lugar, la actitud abiertamente favorable a una vinculacin estrecha entre los
pases latinoamericanos, sin que importe si la va es multilateral o bilateral. Y puede

15

servir, en segundo lugar, a acercarnos a una autntica integracin de toda o casi toda la
regin si desde ahora se hacen esfuerzos para evitar o corregir contradicciones y
homogeneizar gradualmente las reglas que en los acuerdos se establecen.
Es este segundo aspecto el que ms debera interesar ahora, porque el riesgo que se
corre con el desorden actual es el de encasillar rgidamente el intercambio y crear
obstculos muy serios al avance de una integracin latinoamericana realmente
multilateral.
No nos referimos a los problemas que pueden derivarse de la inseguridad jurdica que
pudo haber trado la transgresin franca al art. 44 de la ALADI, o la acomodacin ms
sutil de la interpretacin del art. 68 del Acuerdo de Cartagena, para dar paso al Tratado
de Libre Comercio de la Amrica del Norte o al Grupo de los Tres. Nos preocupan los
conflictos y los problemas de funcionamiento que pueden surgir de esta inclinacin al
bilateralismo para el futuro de la integracin latinoamericana.
En dos documentos recientes de la CEPAL se describe cuidadosamente el rgimen
establecido en estos acuerdos bilaterales, comparando las caractersticas de sus
disposiciones.13 Las diferencias existentes en ciertos aspectos claves del rgimen son
notorias y llaman la atencin obre las dificultades con que pueden tropezar cualquisobre
las dificultades con que pueden tropezar cualquier esfuerzo de convergencia.
La CEPAL distingue entre acuerdos antiguos (anteriores a 1990) y nuevos de la
presente y liberalizacin profunda. La mayora de los acuerdos son de liberalizacin
superficial, con preferencias arancelarias que no llegan a la eliminacin del gravamen;
establecen listas positivas de desgravacin y no se refieren a la eliminacin de
restricciones no arancelarias. Unos pocos, entre los acuerdos bilaterales, emplean listas
negativas (excepciones a la liberalizacin) y disponen una liberalizacin total de
gravmenes arancelarios. Son los de desgravacin profuntre ellos solo uno, el
Acuernda. Entre ellos solo uno, el Acuerdo de Complementacin entre Argentina y
Brasil, que fue el origen de Mercosur, dispone que la desgravacin del 100% se aplique
a todo el universo productivo.
Los acuerdos son dispares en cuanto a las normas de origen, si bien una mayora
reconoce las de ALADI, pero facultan a fijar normas propias, lo que se ha hecho con
diferencias substanciales en el caso del sector automotor, cuando los acuerdos incluyen
arreeglos sectoriales sobre el mismo. Hay tambin diferencias importantes en cuanto a
normas tcnicas, que quedan libradas al inters de cada pas, as como en el sistema de
clusulas de salvaguardia y medidas para evitar prcticas desleales de comercio, tema
en el cual en algunos acuerdos se faculta a los pases a aplicar medidas correctivas sin
consulta con la otra parte (acuerdos antiguos). Estos son temas muy importantes para el
funcionamiento de la relacin comercial y en ellos, como se advierte, se establecen
criterios y mecanismos que con frecuencia son muy distintos entre s.
La tendencia de los acuerdos "nuevos" parece ser el incluir arreglos sectoriales, con un
criterio de fomento y apoyo. Alrededor de la mitad lo hacen y el sector comprendido con
ms frecuencia es el automotor, como se dijo, con normas de origen y otras condiciones
diferentes. Son mucho menos los que recogen disposiciones sobre servicios y en 6 de
los 10 nuevos acuerdos estudiados por la CEPAL constan clusulas sobre inversiones,
que parece ser otra modalidad en boga.
Las diferencias son en cambio significativas en cuanto a mecanismos de solucin de
controversias, especialmente en cuanto a procedimientos. A diferencia de los acu no se
recogen disposiciones sobre el trato preferenerdos antiguos, con muy pocas
excepciones en los nuevos, no se recogen disposiciones sobre el trato preferencial

16

establecido en ALADI, y si bien en todos consta la clusula de adhesin prescrita en el


Tratado de Montevideo de 1980 para los acuerdos de complementacin, sta no ha
tenido aplicacin en ningn caso.
La inquietud que de inmediato nos asalta es que esta red de acuerdos bilaterales pueda
originar prcticas que, dependiendo de las partes, sean incongruentes y contradictorias
entre s. Es decir, son susceptibles de derivar en dificultades de aplicacin y a la postre
en conflictos que con frecuencia tampoco tengan procedimientos de solucin
uniformemente acordados. Lo que es ms importante, los acuerdos, tal como estn,
pueden ser obstculos para una convergencia y podran atentar contra la posibilidad que
ahora existe de construir una integracin de alcance realmente latinoamericano.
Posteriormente habr ocasin de referirse a las incongruencias que el bilateralismo
entraa para las polticas de integracin, cuando se superponen a empeos de
integracin con objetivos exigentes. Por ahora nos interesa aadir un comentario
adicional al respecto: no parece, por el anlisis de la evolucin del comercio, que los
acuerdos bilaterales sean instrumentos efectivos de promocin del comercio. CEPAL ha
realizado anlisis de correlacin con los datos del comercio recproco y concluye que "no
se observan corrrelacin clara entre la existencia de acuerdos, su cobertura (lista
positiva o negativa) y el incremento del comercio entre dos pases" "al parecer no son
las preferencias comerciales, sino otros factores los que han influido en mayor medida
en la expansin del comercio".14
Aun sin tener en mente los efectos del bilateralismo en las posibilidades de llegar a un
mercado integrado latinoamericano, es necesario ponderar objetivamente sus
consecuencias para la expansin del comercio que, como se advierte, son al menos
dudosas y, sobre todo, sobre la estructura del intercambio. Para citar solo una crtica
conocida al bilateralismo en comparacin con una integracin multilateral: la negociacin
bilateral refleja crudamente las diferencias del poder negociador entre las partes y, por
consiguiente, sus asimetras. Si una parte, por su mayor capacidad econmica ote, por
su mayor capacidad econmica o su acuciosidad, se convierte en eje de varios acuerdos
bilaterales, estar en la mejor condicin para concentrar inversiones.15 Los interecin
para concentrar inversiones.15 Los intereses creados que se benefician con esa
concentracin actuaran con lgica si se oponen a cualquier cambio hacia una
integracin multilateral.
Lo que ms interesa de este tema son los efectos jurdicos de esta superposicin de
integracin multilateral con bilateralismo. Es decir, la problemtica que Manuel Jos
Crdenas denomina coexistencia de varios rdenes jurdicos. En relacin con el Grupo
Andino, esa inqurupo Andino esa inquietud es relevante, no solamente frente a los
acuerdos bilaterales sino a un empeo de mucha mayor entidad: el Grupo de los Tres,
regido por un instrumento jurdico amplio y complejo, que se ve obligado a hacer
distinciones entre lo que es recprocamente aplicable a Mxico, en su relacin con
Colombia y Venezuela, y las disposiciones que rigen la relacin entre Colombia y
Venezuela. Por aadidura, como tambin lo anota el Dr. Crdeno tambin lo anota el Dr.
Crdenas en su excelente estudio sobre los problemas jurdicos que enfrenta el Grupo
Andino en la presente coyuntura, el acuerdo del Grupo de los Tres pertenece a u del
Grupo de los Tres pertenece a un gnero distinto del Acuerdo de Cartagena. Este ltimo
es un acuerdo -marco inspirado en las Tesis del Derecho de la Integracin- mientras que
el Acuerdo del Grupo de los Tres es un acuerdo-contrato "con una innegable inflluencia
del derecho anglosajn."16 Cmo conciliar esas normas entre s, y con el bilateralismo y
las normas subyacentes del GATT, es el serio desafo que espera a los juristas del
Grupo Andino y especialmente al TTnte al Tribunal Andino de Justicia.

17

La cuestin que se impone, luego de este repaso de la evolucin del comercio andino y
del contexto institucional en el que se desenvuelve, es aportar algunos elementos de
juicio sobre la tarea que todos debemos emprender para aprovechar el cambio de
actitud evidente de los gobiernos y las sociedades andinas, as como la rarsima
circunstancia de polticas macroeconmicas relativamente homogneas, tants
relativamente homogneas, tanto en los pases andinos como en Amrica Latina en
general, polticas que, sobre todo, son favorables a la construccin de una estrecha
interdependencia y, por ende, a la expansin dinmica del comercio.
Una breve mencin de los principales escollos ayudar a plantear una agenda realista
para el prximo futuro. Se trata de una visin personal y no tenemos la pretennnnnsin
personal y no tenemos la pretensin de creer que esos son los nicos caminos, ni que
sean los mejores.

18

Principales escollos para avanzar en la accin andina


y latinoamericana
Sin que el orden implique prelacin y s, quizs, un grado creciente de dificultad, estos
seran en nuestra opinin los problemas ms importantes del prximo trecho del camino.
1.-El Grupo Andino ha culminado solo la primera cuesta en su andadura: la liberalizacin
interna del comercio y la creacin de un arancel en gran parte comn o al menos
armonizado. Queda la parte ms compleja y menos transparente: la eliminacin de otras
barreras econmicas y, sobre todo, tcnicas y administrativas. Recurdese que
solamente en 1992 la Unin Europea alcanz ese objetivo y que l se consigui gracias
a un instrumento tan importante como el Acta nica. Con la expansin del intercambio
comienza a emerger la importancia de las barreras tcnicas y administrativas, as como
las barreras econmicas que antes no tenan mayor importancia. No se prestan
fcilmente a acciones para exigir el cumplimiento y pueden afectar seriamente el
funcionamiento del Grupo.
Creemos que se aproxima un perodo de crecientes dificultades para mantener la rpida
y fluida expansin del intercambio que ha caracterizado esta primera mitad de los aos
90. Son frecuentes las acusaciones por dumad de los aos 90. Son frecuentes las
acusaciones por dumping entre los pases miembros y el uso de la clusula de
salvaguardia que al parecer se est convirtiendo en el recidas para ello. Concretamente
el uso de la clusula deurso para frenar el comercio sin que existan razones vlidas para
ello. Concretamente, el uso de la clusula de salvaguardia por Colombia se califica como
un arbitrio que puede despertar reacciones y generalizar el empleo de la clusula con
carcter de represalias. Esta es la visin que desde el Ecuador se tiene de las relaciones
de comercio con Colombia que, por lo dems, se han multiplicado en magnitudes en los
ltimos aos. No tenemos informacin de las otras partes y es posible que estos juicios
estn parcializados. En todo caso, revelan que hay el riesgo de reacciones negativas
que pueden recrear problemas que antes existieron y que se daban por superados.
El peso de los obstculos econmicos, tcnicos y administrativos comienza tambin a
ganar en importancia en la evolucin del Grupo Andino, justamente porque otros
impedimentos ms graves (v. gr. incumplimientos abiertos del programa de liberacin)
van en camino de desaparecer. Tambin con informacin recogida en el
Ecuanformacin recogida en el Ecuador, por lo mismo con riesgo de parcialidad, que
admitimos, parecera que en Colombia el trmite de las importaciones andinas es
desusadamente dilatado. s andinas es desusadamente dilatado. En este pas se exigira
como requisitos, aparte del registro del importador, permiso de importacin y,

19

frecuentemente, certificado de precios, certificado de calidad, adems del certificado de


origen que est previsto en las disposiciones del Acuerdo. El resultado, segn esas
mismas opiniones, es una demora promedia de 6 semanas en las importaciones
colombianas desde los pases vecinos, a todas luces un perodo desproporcionado dada
la cercana del origen. Se trata solo de un ejemplo que indica que ya es tiempo de
aproximarse a esta segunda etapa de la integracin, ms prosaica pero no menos difcil
que la primera.
2.-La debilidad institucional del Acuerdo de Cartagena. En un trabajo anterior presentado
en una reunin tambin convocada por el Tribunal Andino de Justicia, tuvimos ya
ocasin de comentar cun delicada era la reforma que los gobiernos se proponan hacer
en los rganos de Acuerdo. Decamos que era un momento especialmente importante
en que haba que consolidar los logros conseguidos de la expansin del comercio,
comenzar a abrir nuevas posibilidades de accin coonjunta para robustecer la
motivacin de la unin y encontrar la manera de presentar un frente unido en las
negociaciones decisivas que deben entablarse con otras agrupaciones de integracin.
Esa sigue siendo la circunstancia actual y la reforma institucional se ha consumado ya
con unas caractersticas que, en nuestra opinin, provocan serias dudas sobre la
capacidad del Acuerdo para enfrentar esa circunstancia satisfactoriamente.
La reforma del Tribunal Andino de Justicia se ha hecho despus de una serie de
discusiones y propuestas, entre ellas algunas del propio Tribunal. Las tesis de la reforma
estaban ya definidas y es de esperar que se haya haya hecho decantando lo mejor de
los trabajos realizados. Por ser un tema de un carcter tcnico muy particular, nos
inhibimos de comentarios posteriores, los que seguramente vendrn de la mejor fuente,
el mismo Tribunal. Las otras reformas, que son las que nos inquietan, tanto las que se
refieren al marco jurdico del empeo andino, como las que cambian sustantivamente los
organismos del Acuerdo, tienen origen en el informe solicitado por el Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo a un ex-Canciller de un pas miembro,17
cuyas ideas obviamente han influido en las reformas que acaban de aprobarse en el VIII
Consejo Presidencial Andino, congregado en la ciudad de Trujillo el 9 y 10 de marzo de
1996.
El Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integracin Subregional Andino es un
documento -ambicioso en apariencia- que, para comenzar, eleva la integracin andina a
la categora de una Comunidad Andina y de un Sistema Andino de Integracin. Sin
embargo, no se modifican ni los objetivos ni los instrumentos de la integracin, ni hay la
intencin de adaptar esas caractersticasd a las tareas que sta debe asumir en el
prximo futuro. El nfasis del Protocolo Modificatorio es exclusivamente el de cambiar
radicalmente la jerarqua y la calidad de las instituciones con las que el Acon las que el
Acuerdo de Cartagena naci y con las que ha transitado durante 27 aos, en algunos
momentos con dinamismo y proyeccin de futuro y en otros con debilidades y ausencia
de horizontes.
No es el momento de detenerse en un anlisis pormenorizado del Protocolo;
comentaremos tan solo los aspectos que tienen un mayor relieve, sean o no
importantes. Estos son:
a.
La creacin de la Comunidad Andina y del Sistema Andino de Integrano de
Integracin. En realidad apenas cambi lo que ya exista. Evidentemente el
Consejo Presidencial Andino tena la facultad de expedir directrices a todos
los organismos de integracin y ha venido hacindolo en los temas que le
interesaban desde que comenz a reunirse regularmente. Las reuniones de
coordinacin de los diversos organismos y secretaras se realizaban
convocadas normalmente por la Junta. En el fondo los cambios reales se
limitan a: i. regular mejor las funciones y la organizacin del Consejo

20

Presidencial Andino que, entre otras cosas, ahora tendr un presidente que
representar que entre otras cosas, ahora tendr un Presidente que
representar a la Comunidad, lo que es positivo;
b.
Encomendar al Presidente del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores la direccin (Presidencia) y convocatoria de las reuniones de
coordinacin, en las cuales la Secretara General de la Comunidad Andina
actuara de secretaria; lo que puede ser positivo, pero si no existen
programas comunes de todo el sistema resultara intrascendente.
En resumen, la reforma en este aspecto puede ser til, pero no se trata de un cambio
sustantivo en el proceso de integracin.
b.
Consagra la primaca de los ministros de Relaciones Exteriores en el campo de la
integracin, inclusive de la integracin econmic los ministros de Relaciones Exteriores
en el campo de la integracin, inclusive de la integracin econmica.
En efecto, con un lenguaje ambiguo, el Art. 16 del Protocolo Modificatorio lista las
facultades del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y entre ellas hay
varias que antes corresponda privativamente a la Comisin de Plenipotenciarios del
Acuerdo de Cartagena. Como dijimos, el lenguaje es ambiguo, pero la intencin es
inconfundible: v. gr. en el literal g.: "Recomendar o adoptar las edidas que aseguren la
consecucmedidas que aseguren la consecucin de los fines y objetivos del Acuerdo de
Cartagena, en el campo de su competencia." Quin define la competencia? La
interpretacin correspondera al terpretacin correspondera al propio Consejo de
Cancilleres y hay poca duda que llevaran el agua a su molino.
Adems hay otras manifestaciones de jerarqua que son tambin tpicas: el Consejo
Andino de Cancilleres aprueba el Reglamento de la Secretara General, a propuesta de
la Comisin, y nombra al Secretario General. Y no creo que haga falta citar otros
ejemplos.
Esto significa que, por fin, los ministros de Relaciones Exteriores de algunos pases
alcanzarn una reivindicacin que perseguan desde hace tiempo: hacerse con la
poltica de integracin.18 Es esto positivo? Sera presuntuoso dar una respuesta
terminante; y lo nico que cabe decir es que las polticas de integracin son un campo
de especialistas y muy complejo, y los Ministerios de Relaciones Exteriores son
particularmente aptos para manejar las relaciones externas como generalistas; pueden
apoyar a los especialistas, percialistas, pero no pueden reemplazarlos.
c.
Substituye la Junta del Acuerdo de Cartagena por la Secretara General de la
Comunidad Andina. Creo que es el cambio ms importante y probablemente el ms rico
en consecuencias. Para examinarlo es til detenerse en algunos antecedentes de la
organizacin que est a punto de fenecer.
Quienes idearon el Acuerdo de Cartagena se inspiraron en la Comisin de la Comunidad
Econmica Europea, para conformar la Junta del Grupo Andino. La Comisin era el
rgano comunitario o supranacional de la CEE. De l emanaban todas las propuestas
que examinaba el Consejo, es decir, tena privilegio de iniciativa. Era, a la vez, la
Secretara de la CEE y su rgano tcnico, pues diriga a todo el personal de la misma.
Dada la trascendencia de sus funciones, que por su propia naturaleza entraaban
frecuentes conflictos con los representantes plenipotenciarios de los pases, haca falta
dotarle de gran autoridad, no solo administrativa y tcnica sino tambin moral. Sus
propuestas deban pesar adecuadamente todos los intereses legtimos de lde ltimos de
los pases miembros y, a la vez, formularlas en funcin de la comunidad, del inters
comunitario. La solucin estuvo en crear un ejecutivo plural, es decir, de varios
miembros, de distintas nacionalidades y peferiblemenreferiblemente de distinta

21

formacin profesional y experiencia. Para evitar que los comisionados siguiesen


indiscriminadamente las posiciones nacionales de sus pases de origen, se opt por
crear una mero de comisionaComisin con un nmero de comisionados mayor que el de
pases miembros. Sus decisiones deban tomarse por unanimidad.
Esta es la Comisin que existe hasta ahora y que ha sido el origen de las propuestas
que han llevado a la CEE a convertirse en Unin Europea y a plantearse para 1999 la
creacin de una Unin Monetaria, la integracin ms exigente que es dable imaginar
desde el punto de vista econmico. De la comisin, trabajando con grupos de expertos
nacionales, han partido las propuestas para el Sistema Monetario Europeo, el Acta
nica, el Tratado de Maastricht, es decir los documentos substantivos bsicos de la U.E.
Su autoridad moral y real se ha mantenido inclume y nunca ha sido ms alta que hoy.
El dficit de democracia que en ocasiones se atribuye a la U.E desde adentro, es un
reflejo justamente de esta autoridad de la Comisin.
Este fue el antecedente a la creacin de la Junta del Acuerdo de Cartagena. Dada la
importancia de las funciones que el Acuerdo de Cartagena encomendaba al organismo
tcnico (propuestas de diverso gnero, inclusive de planificacin de inversiones,
resoluciones obligatorias, etc.), por las mismas razones que en el caso de la CEE, se
crey que convena un organismo comunitario plural, con privilegio o exclusividad de
iniciativa, capacidad tcnica, independencia yyyy autoridad moral. A diferencia de la
comisin de la CEE, se lo conform con menos miembros que pases, estableciendo
tambin la regla de la unanimidad para todos sus actos. Esa fue la Junta de tres
miembros que ha funcionado en el Grupo Andino hasta ahora que tiene sus das
contados. Aun cuando no lo dice el Acuerdo, por lgica y una especie de acuerdo tcito
entre todos, uno de los tres miembros deba ser nacional de una pas de menos
desarrollo relativo, es decir ecuatoriano o boliviano, y as fue desde el principio.
La Junta, como la propia integracin andina, ha pasado por muchas vicisitudes.
Comenz con autoridad e independencia. Creo que en los primeros 10 aos trabaj
realmente con capacidad tcnica y sentido comunitario. Posteriormente sigui el de la
integracin andina y despus se debilit considerablemente. La eleccin de sus
miembros comenz a prestarse a acomodos polticos y en eso, ciertas cancilleras
andinas han tenido parte de la culpa.19 Algunos de sus miembros ya no fueron elegidos
por capacidad tcnica y autoridad y eso hizo que la Junta perdiera prestigio y contribuy
a que se la restasen atribuciones crticas, como la exclusividad de iniciativa.
La Junta ciertamente no era lo que un da fue; pero una decisin racional de la Comisin
pudo hacer que se pusiera en camino de recobrar su autoridad original. Ahora eso es
imposible y es til examinar los riesgos.
La substitucin por un Secretario General es la dees la desaparicin del organismo
plural y eso supone:
a.
Prdida de los distintos enfoques y experiencias en la preparacin de las
propuestas, es decir, prdida del carcter multidisciplinario;

22

b.

Para los pases de menor desarrollo relativo, prdida de su visin particular


en la adopcin de decisiones, si el Secretario General no es ni ecuatoriano ni
boliviano, lo cual no es muy probable.

c.

Prdida del apoyo y el respaldo mutuo en la adopcin de decisiones, hecho


significativo cuando se trata de decisiones tan conflictivas como son las de la
integracin.

d.

Imposibilidad de organizarse con una divisin del trabajo, lo que significa una
reduccin del mbito de trabajo y un uso menos eficiente del tiempo.

Todos esos inconvenientes podan verse compensados si el Secretario General fuera


una figura de extraordinaria capacidad y relieve, pero qu probabilidades hay desde
Es mi opinin, que el cambio no es positivo y que puede conducir a un debilitamiento de
la responsabilidad comunitaria que debera encarnar la Secretara General. Basta
recordar la disminucin de prestigio, atribuciones e iniciativa que ha sido el proceso que
sigui la Secretara de ALALC-ALADI; y, en un contexto distinto, la Secretario en un
contexto distinto, la de Mara Virgen. Est preconcebida como tal. De ah que sea la
Virgen preexistente en la Mente de Dios Padre, concepcin que se concre
etara
General de la OEA.
Por lo dems, creo que ese debilitamiento es algo buscado intencionalmente por
quienes impulsaron la reforma, bsicamente las cancilleras. Y hay sntomas de eso. Por
ejemplo, si bien al parecer se transfieren las atribuciones de la Junta a la Secretara
General, hay dos que no se figuran entre sus derechos en el Protocolo. No tiene la
atribucin de participar en todas las reuniones del Consejo Andino de Cancilleres ni de la
Comisin, inclusive cuando se discuten sus propuestas, algo impensable originalmente.
Puede ser excluida y esa es una forma sutil de comenzar a prescindir del rgano, la
Secretara General, en las decisiones ms importantes que suelen ser las ms
controvertidas y delicadas.

23

La experiencia: las razones posibles de la frustracin


Antes de abordar la ltima etapa, la que ha llevado a la situacin actual al Grupo Andino,
en que ciertamenteee hay cambios notorios en relacin con el pasado, creemos que es
conveniente detenerse para preguntarse cules fueron las razones de los resultados
insatisfactorios del Grupo Andino en estos casi 20 aos de existencia.
La respuesta que puede dar alguien que haya intervenido de modo activo en el proceso
est expuesta inevitablemente aue puede dar alguien que ha intervenido de modo activo
en el proceso est expuesta inevitablemente a prejuicios y valoraciones subjetivas. Se
tratar, en lo posible, de evitarlas y de juzgar los hechos con objetejuicios y valoraciones
subjetivas. Se tratar, en lo posible de evitarlas y de juzgar los hechos con objetividad. Y
ya que la descripcin anterior ha cargado las tintas en los problemas que esa agrupacin
ha experimentado, antes de responder es justo establecer brevemente un balance de
sus aspectos positivos, que tambin han existido, sin duda alguna.
El Acuerdo de Cartagena profundiz el aporte que ya haba hecho ALALC creando
corrientes regulares de comercio entre los pases miembros y dando origen a
intercambios que antes no existan. Sobre todo indujo una expansin de exportaciones
de manufacturas que, pese a los problemas, se han mantenido en el curso del tiempo y
an generan ventas importantes de productos complejos, inclusive bienes de capital. La
poca de oro del comercio de manufacturas lleg hasta 1982-1983 y fue la crisis
financiera la que recort violentamente la diversificacin del intercambio, que haba
seguido creciendo no obstante los incumplimientos y el estancamiento de las
negociaciones. Es este panorama ltimo el que se visualiza ahora y obscurece lo que
realmente se consigui.
Lo que es ms interesante, un buen nmero de los productos industriales que surgieron
en el comercio andino son, ahora y crecientemente, exportaciones que van fuera de la
subregin. La mayora surgi de la programacin industrial, especialmente de la
industria metalmecnica. El mismo ambiente de restriccin de los aos 80 forz esa
diversificacin de mercados que est consolidndose. Para no citar sino dos ejemplos
en pases que no eran precisamente exportadores regulares de productos industriales,
basta con mencionar los barcos de pesca y las bombas hidrulicas del Per y las
herramientas electromecnicas y los instrumentos de corte y seccionamiento elctrico
del Ecuador. Este ltimo pas de menor desarrollo relativo, es tambin ahora un
exportador modesto de bienes de capital y cuenta con actividades en las que puede
basarse un esfuerzo de diversificacin de exportaciones de manufacturas. Por varias
razones, ese no fue el caso de Boliviazones, ese no fue el caso de Bolivia, y es un

24

pasivo de la integracin andina que cabe reconocer. Pero hubo logros importantes y hay
que destacarlos; no correspondan con las expectativas, pero eso no resta mritos a lo
construido.
Hay otros muchos resultados positivos que son el fruto de haber creado un marco
apropiado para la accin conjunta; por ejemplo, las instituciones financieras del Grupo a
las que ya se hizo mencin. La CAF es ahora un oferente importante de prstamos de
desarrollo y de asistencia tcnica para los Gobiernos miembros. El Fondo Andino de
Reservas sac de apuros a varios pases en el clmax de la crisis financiera, gracias a su
apoyo a la balanza de pagos. Hoy se ha transformado en el FLAR, de alcance
latinoamericano. Y podran citarse otros ejemplos. Lo importante es que el trabajo del
Grupo estableci vnculos ms firmes entre los pases y les ense a trabajar en
conjunto, y eso es algo que puede aprovecharse en el futuro en la nueva poca
dinmica que al parecer ha surgido.
No obstante, hubo problemas y es sano el darse cuenta de ellos. Estas son las
conclusiones ms pertinentes del anlisis respecto a sus orgenes.
Como todo fenmeno social, la evolucin de una integracin depende de una serie de
hechos externos, sobre los cuales las polticas de integracin no tienen influencia,
sipende de una serie de hechos externos, sobre los cuales las polticas de integracin no
tienen influencia, sino que resultan ms bien afectadas por ellos. En el Acuerdo de
Cartagena tuvo ese carcter el cambio que signific la entronizacin de la concepcin
neoliberal en Chile con el golpe de estado de 1973. La tesis neoliberal, con su apego a
la apertura al mercado mundial, era y es incompatible con una integracin regional,
como la del Grupo Andino de entonces. El conflicto era manifiesto en el nivel del Arancel
Externo Comn. Chile solo estaba dispuesto a aceptar un arancel muy bajo y poco
disperso. Los dems tenan en mente aranceles mucho ms altos y con varios niveles.
No haba posiciones intermedias posibles. Chile dej finalmente el Grupo, pero la
corriente neoliberal ha seguido influyendo en Amrica Latina y en el Grupo Andino.
Mientras persisti una diferencia de ideologas o concepciones de poltica econmica, no
hubo posibilidad de llegar a un consenso y eso impidi la adopcin del arancel externo
comn, lo que debilit mucho al Grupo. Finalmente parece que ahora s es posible un
acuerdo, justamente porque las concepciones econmicas de todos los gobiernos
miembros se han aproximado mucho y ya no existen esas incompatibilidades, aun
cuando haya dudas sobre la efectividad del arancel que puede ser aprobado en esas
condiciones.
Este ha sido un hecho externo que ha marcado la vida del Acuerdo de Cartagena. Pero
no es el nico. Son tambin atribuibles a fenmenos externos las perturbaciones que se
han suscitado como consecuencia del problema territorial Ecuador-Per, o la dificultad
de la relacin con Bolivia como slivia como secuela de la instauracin de una dictadura.
Estos dos hechos significaron un largo perodo de interrupcin de los trabajos del
Acuerdo, lo que no deja de ser un impedimento serio si hay temas crtomo era precisicos
de por medio, como era precisamente el caso.
Y resta, por ltimo, otro hecho externo que casi da al traste totalmente con el esfuerzo
de integracin: la crisis de la deuda externa. Se han explicado ya las razones; solo resta
decir que todava ella influye en la misma medida en que el problema de la deuda y el
ajuste siguen siendo una perturbacin que acapara la atencin de los gobiernos e impide
la articulacin de una real poltica de desarrollo. La integracin econmica solo se puede
concebir como una accin que debe proyectarse a largo plazo. Si no es as, pierde
relieve y prioridad y eso es lo que ha sucedido y creemos que sigue an sucediendo.

25

La conjuncin de todos estos hechos externos bien puede llevarnos a afirmar con verdad
que la integracin andina ha sido muy poco afortunada por las circunstancias en que le
correspondi nacer y evolucionar. No sirve de consuelo el comprobarlo, pero al menos
ayuda con ecuanimidad a apreciar las causas de esta evolucin accidentada.
Hay otras causas del fallo de la integracin andina y esas son atribuibles al modelo de
integracin o a las caractersticas de las polticas correspondientes.
La falla que ms atencin atrajo fue, sin duda, la de la programacin industrial: era la
innovacin ms trascendental que haba hecho el Acuerdo a las polticas de integracin
y su implantacin fue seguida con la mxima expectativa. Sin embargo, desde el
principio fue el instrumento ms controvertido dentro del propio Acuerdo, y era natural
que as fuese porque mienras los PSDI convenan a lostras los PSDI convenan a los
pases que se sentan ms dbiles entre los miembros, por esa misma razn no eran
vistos con buenos ojos por los que se tenan por ms adelantados o fuertes en la
circunstancia concreta. La posicin al respecto de los tres pases mayores vari en el
tiempo y segn los sectores, pero, en general, se fue tornando cada vez ms reticente.
La de Bolivia y Ecuador fue obviamente siempre ms favorable al sistema. Es
interesante saber que esa diferencia de pareceres no exista al gestarse el Grupo
Andino, cuando la reivindicacin comn era justamente la concentracin de beneficios
que se haba producido en ALALC. En todo caso, al iar lo suceapreciar lo sucedido con
la programacin industrial, no hay que olvidar estas posiciones nacionales que explican,
parcialmente, al menos, las grandes dificultades de las negociaciones y los
incumplimietipulaciones cntos de ciertas estipulaciones claves en los programas.
Hubo naturalmente razones tcnicas que dificultaron la preparacin, la negociacin o la
ejecucin de programas. La negociacila ejecucin de programas. La negociacin pudo
ser mucho ms racional si todos o una buena parte de los programas se hubieran
negociado en conjunto. Pero la preparacin de los programas era muy compleja y no
hubo alternativa de presentarlos uno a uno a o a uno a medida que se terminaba su
preparacin. Eso hizo que en la negociacin de cada programa fuese obligado buscar un
equilibrio en la participacin de todos los miembros. En la metalmecnica eso era
posible y necesario,2 pero en la petroqumica, por ejemplo, con grandes tamaos de
plantas y pesadas inversiones, el nico arreglo posible para dar sitio a todos fue plantear
complejos industriales que exportasen la mayor parte de su produccin al mercado
mundial, lo que result a la postre inviable.
A posteriori puede pensarse que hubiera sido preferible concentrarse en muy pocas
actividades industriales, las de escalas ms adecuadas para el ercado subremercado
subregional, y negociar sus asignaciones en solo un acto. Pero aun eso hubiera tenido
dificultades muy serias por las intrincadas relaciones intra e intersectoriales que el tejido
industrial imaso, habra siplicaba. En todo caso, hubiera sido un mtodo menos exigente
que el que finalmente se sigui. La condicin hubiera sido preparar la propuesta en un
plazo relativamente breve (quizs un ao), ente breve (quizs un ao), para no
decepcionar las expectativas de los Gobiernos que esperaban con verdadera ansiedad
el momento de actuar para concretar sus esperanzas en la integracin.
Hubo tambin errores de apreciacin en algn programa sobre la capacidad de los
pases para dar el salto tecnolgico que se supona posible con la integracin. La
diferencia de infraestructura industrial y desarrollo tecnolgico entre los cinco pases
eran muy marcadas. Haba un perodo relativamente corto para que la programacin
industrial pudiera apoyarse en ventajas comerciales significativas (v. gr. apertura
exclusiva de mercado para el pas que tena la asign). Se tenda, por lo nacin). Se
tenda, por lo mismo, a subestimar las diferencias de capacidad y a concentrar toda la
accin planeada en ese perodo, para el cual se contaba con instrumentos vlidos, que

26

era el horisultado devino, en algunzonte real de los PSDI. El resultado devino, en


algunos casos, en asignaciones finalmente no viables, especialmente en el caso de los
pases de menor desarrollo relate en el caso de los pases de menor desarrollo relativo y
sobre todo para Bolivia. La heterogeneidad pone lmites severos, inclusive a la
programacin industrial y do en Bolivia. La heterogeneidad pone lmites severos
inclusive a la programacin industrial y l y eso no fue admitido plenamente y desde el
principio por las expectativas nacionales, que el trabajo tcnico no poda desatender
permanentemente en perjuicio de la buena disposicin de las partes.
Por ltimo, este esfuerzo de planificacin industrial coincidi con un perodo turbulento
de la economa internacional, durante el cual se desencadenaron cambios tecnolgicos
que modificaron la industria mundial. Cuando estall la crisis energtica (1972-1973), se
trabajaba en la preparacin de programas como el petroqumico y el automotor, que se
vieron inmediatamente afectados por ella. Eso no solo demor su preparacin, sino que
gener una incertidumbre sobre las soluciones tcnicas que, inevitablemente,
perjudicaron las negociaciones y la ejecucin de los programas, especialmente en el
caso del automotor.
En resumen, por muchas razones, de orden poltico posiciones nacionales) y tcnico, la
programacin industrial del Acuerdo de Cartagena no funcion adecuadamente y a la
postre fue reducida a la impotencia. No es exagerado decir que desde el principio su
influencia fue erosionada por dificultades sin cuento, entre las cuales no fue la menor el
incumplimiento abierto a sus disposiciones, muy grave cuando se trataba de
asignaciones destinadas a atraer inversiones que perdan totalmente en credibilidad.
Quienes ms afectados se vieron por esta falla fueron los pases de menor desarrollo
relativo, pero todos sufrieron del malestar y la destemplanza que produjo en las
negociaciones, inclusive de los otros instrumentos del Acuerdo.
Creemos que, si hubiera existido el nimo de encontrar soluciones, con buena voluntad
y realismo de todas las partes, hubiera sido posible llegar a un tipo de programas
industriales que cumpble llegar a un tipo de programas industriales que cumplieran su
funcin. Su alcance probablemente hubiera sido ms modesto que el que originalmente
se atribuy al insbros el desarrollo de algunas industrias de interstrumento, pero si no
servan para facilitar a todos los miembros el desarrollo de algunas industrias de inters
econmico o tecnolgico, hubiera encontrado un principio de solucin a uno de los
problemas crticos dee la integracin entre pases en desarrollo. Ninguna agrupacin de
esta clase ha estado ms cerca que el Grupo Andino. Ninguna agrupacin de esta clase
ha estado ms cerca que el Grupo Andi estado ms cerca que el Grupo Andino de
resolverlo. Es sensible que el empeo se haya abandonado, como de hecho se hizo con
el Protocolo de Quito.
Otra circunstancia que, en nuestra opinin, contribuy al deterioro del ambiente de
negociacin fue, sin duda, el abuso de un tratamiento preferencial intrascendente en
favor de los pases de menor desarrollo relativo. Se ha indicado ya que el Acuerdo
abunda en disposiciones al respecto, algunas de tan poca importancia real que, con
consentimiento de todos, nunca se pusieron en prctica (v. gr. mrgenes de
preferencia). Fueron las secuelas de una negociacin acuciosa a la que los pases de
menor desarrollo relativo llegaron con las pobres experiencias del funcionamiento de
ALALC. Muy pocas de las disposiciones del Rgimen Especial para Bolivia y Ecuador
(cap. XIII) que finalmente quedaron enel Acuerdo tuvieron efectos de alguna
consideracin. La llamada "ndor (cap. XIII) que finalmente quedaron en el Acuerdo,
tuvieron efectos de alguna consideracin. La llamada "nmina de apertura inmediata"
(art. 97, inciso b) fue probablemente la ms til, porque surti efectos al ao de haberse
iniciado el funcionamiento de los rganos del Grupo Andino. Buena parte de las dems
disposiciones otorgaban preferencias o privilegios que retrasaban el cumplimiento de

27

ciertas obligaciones y fue finalmente hacia ellas donde gravit, con el paso del tiempo, el
tratamiento preferencial, especialmente cuando ya fue evidente que la programacin
industrial no iba a estar en condiciones de cumplir sus fines. La frustracin de los pases
de menor desarrollo con la programacin industrial, les llev a reclamar y conseguir
prrrogas repetidas a la aplicacin den del programa de liberacin. Y se abus tanto de
esa licencia que, casi 20 aos despus de suscrito el Acuerdo, Bolivia y Ecuador no
haban hecho sino una de las reducciones de gravmenes establecidas en l en
beneficio de los pases mayores. Se haba liberalizado el comercio de los pocos
productos incluidos en la programacin industrial, pero en cuanto al gomercio de los
pocos productos incluidos en la programacin industrial, pero en cuanto al grueso de la
produccin que corresponda al programa automtico de liberacin no se haba
avanzado prcticamente nada en un proceso de liberalizacin que los pases mayores
haban culminado ya.
Esta situacin, en la que estaban de hecho solo uno de los dos pases, Ecuador, ya que
Bolivia haba reducido drsticamente sus niveles arancelarios generales desde 1985,
cre un clima de negociacin tenso e irritado en el que era muy difcil que se
encontraran salidas a los problemas del Grupo, especialmente si concernan al
tratamiento preferencial. Ha sido un factor coadyuvante, creemos que importante, la falta
de dinamismo que el Grupo acus en los ltimos aos.
Por ltimo, cabe reiterar el peso que tuvo en el resultado final la tendencia al
incumplimiento de las obligaciones del derecho comunitario, a la que se hizo referencia
anteriormente al deplorar que el Tribunal de Justicia no se hubiera establecido desde el
principio de la vida del Acuerdo. La frecuencia de las violaciones al derecho fue
creciente con el tiempo, hasta alcanzar proporciones realmente paralizantes durante la
criente paralizantes durante la crisis financiera. No tenemos la pretensin de sealar las
causas remotas de este mal, que tan comn es en Amrica Latina. En el fondo revela
inmadurez institucional y es una de las debilidades ms serias con las que puede
tropezar un proceso de integracin consensual, cuya primera condicin para mantenerse
y progresar es contar con un mnimo de seguridad jurdica.

28

Integracin y apertura externa:


las nuevas tendencias
A partir de finales de 1988, los conceptos y las polticas de integracin experimentaron
una rpida transformacin, que sigui un curso paralelo a lalas corrientes de
liberalizacin externa que desde entonces predominan en las polticas econmicas de la
Regin. En otro estudio3 hemos hecho una breve resea de los acontecimientos y se
han analizado las causas que explican esa evolucin que ha llevado en poco tiempo a
abrir o liberalizar casi totalmente las economas latinoamericanas, no solo al comercio
exterior sino a la inversin extranjera y, en general, a los flujos de capital. En rigor esa
apertura precede a las nuevas tendencias de la integracin y stas, en ese sentido,
pueden ser consideradas una extensin o un subproducto de la apertura. En lgica, el
abatimiento a niveles bajos de las barreras frente al mundo, hubieraa eliminado la razn
de ser de la integracin si sta no se hubiera apresurado a culminar su propio proceso
de liberalizacin, tan rpida y ampliamente como fuera posible. Es lo que suced culminar
su propio proceso de liberalizacin, tan rpida y ampliamente como fuera posible. Es lo
que sucedi, pero apelando, adems, a una racionalizacin que devolva el concepto de
integracin a los viejos moldes neoclsicos de la teora pura de comercio internacional.
Luego se examinarn sus consecuencias. Por ahora la intencin es destacar su relacin
con las polticas de apertura.
Como la propia tendencia a la apertura, las nuevas corrientes de la integracin han
tenido un alcance latinoamericano. Su primera manifestacin formal fue la suscripcin
del Tratado Integracin, Cooperacin y Desarrollo entre Argentina y Brasil a finales de
1988, que se superpuso al Programa de Integracin y Cooperacin Econmica al que
los dos pases se haban comprometido en 1986: una interesante frmula de la
integracin selectiva que haba comenzado a dar frutos sobre todo en el comercio de
bienes de capital. El nuevo Tratado estableca una liberalizacin frontal del comercio de
bienes y servicios en 10 aos, con un mercado comn como meta en tiempo no
especificado. Evidentemente estaban ya en ebullicin las inquietudes que no tardaron en
manifestarse en un foro poltico, el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertacin
Poltica, entonces conocido como el Grupo de los Ocho y posteriormente como el Grupo
de los Diez.
Es en la Declaracin de ICA de ese Grupo (Reunin de Presidentes, octubre de 1989)
donde aflor el inters por reactivar la integracin latinoamericana. La reunin de
ministros de ese mismo foro, muy poco tiempo despus, en la Declaracin de Buenos
Aires (diciembre 1989), recogi e hizo recomendaciones concretas, especialmente en
relacin con la negociacin de la Preferencia Arancelaria Regional de la ALADI.
Contemporneamente, el Grupo Andino vivi tambin su hora de efervescencia. Los

29

presidentes de los cinco pases decidieron reunirse semestralmente para impulsar la


integracin, iniciativa que, como se ver, tuvo efectos notables sobre la vida del
Acuerdo. La primera reunin formal fue en Cartagena en mayo de 1989. De ella surgi la
instruccin para la preparacin de un "diseo estratgico" con el fin de acelerar la
integracin econmica. Este fue presentado por la Junta en la siguiente reunin, la de
Galpagos, en diciembre de 1989. Fue aprobada en ella y desde ese momento el Grupo
Andino inici una trayectoria de aceleracin continua que culmin en septiembre de
1992, con la constitucin de la zona de libre comercio4 mediante una liberalizacin total
del intercambio, es decir, sin excepciones ni reservas, y en noviembre de 1994 con la
aprobacin del Arancel Externo Comn y el Sistema de Franjas de Precios, aplicable a
los principales productos agropecuarios. Se ha conformado ya, por Sistema de Franjas
de Precios, aplicable a los principales productos agropecuarios. Se ha conformado ya,
por lo mismo, una Unin Aduanera imperfecta.5
Es de inters examinar las direcciones por donde ha transitado la reactivacin, porque
de ese modo es ms fcil percibir el modelo de integracin que emerge de este
vertiginoso recorrido. Desde el "diseo estratgico" aprobado en Galpagos, el Grupo
Andino ha seguido la misma lnea de reforma. Cada reunin de los presidentes andinos
ha acelerado el cambio, acortando plazos y eliminando los mecanismos de reserva o de
defensa originalmente establecidos. Basta, por lo mismo, con sealar los resultados
finales que son los que efectivamente influyen en la situacin actual. A continuacin se
describe el alcance bsico del cambio de rumbo que, cabe advertir, no se ha traducido
formalmente a una nueva reforma del Acuerdo; ste sigue con el texto enmendado del
Protocolo de Quito, con muchas de las estipulaciones carentes de aplicacin y de la
intencin de aplicarlas.

30

a.

Constitucin de la unin aduanera, con la excepcin ya anotada del Per. La


zona de libre comercio rige para el universo arancelario sin excepciones ni
reservas. Los niveles del Arancel Externo comn haban sido fijados por el
Consejo Presidencial (4 niveles, 5, 10, 15 y 20% ad-valorem). La negociacin
termin con la aprobacin de listas de excepciones al A.E.C. de carcter
temporal. Es un arancel bajo que, por lo mismo, ofrece reducidos mrgenes
de preferencia a la produccin subregional.

b.

Para todos los efectos se dio trmino al mecanismo de la programacin


industrial. Los programas antes aprobados fueron derogados. Queda en la
letra las categoras de programacin establecidas en el Protocolo de Quito,
pero hasta ahora no se advierte, como se ha dicho, intencin de usarlas.
Nada se ha hecho tampoco para aplicar otras polticas promocionales que
constan en el Acuerdo (programas de desarrollo tecnolgico, agricultura,
planificacin del desarrollo) a excepcin del transporte, donde se ha
continuado trabajando en su liberalizacin.

c.

Elll nfasis de la armonizacin de polticas se ha puesto en la legislacin


destinada a precaver desviaciones a la aplicacin de los instrumentos
fundamentales (v. gr. arancel externo comn) y en evitar competencia desleal
(dumping, subvenciones, origen). No se ha podido avanzar, y es
comprensible, en la armonizacin de las polticas macroeconmicas bsicas.

d.

Se han reformado y reinterpretado casi todas las normas que el Grupo Andino
haba expedido en el pasado para regular o incentivar la actividad
empresarial. El Rgimen Comn sobre el Capital Extranjero ha sido
totalmente revisado y hoy es exclusivamente de estmulo, dejndose amplias
facultades discrecionales a las autoridades nacionales. Tambin ha sido

objeto de un cambio radical de Rgimen sobre Propiedad Industrial, en


concordancia con las tesis del gobierno de los Estados Unidos.
e.

Robustecimiento de los rganos polticos del Acuerdo de Cartagena y


debilitamiento del rgano comunitario: la Junta. Se han creado nuevos
rganos polticos de la ms alta jerarqua: Consejo Presidencial Andino y
consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, mientras la Junta ha
visto recortadas sus prerrogativas y tiene problemas presupuestarios graves
al igual que el Tribunal Andino de Justicia. Est en trmite una reforma
institucional que puede hacer an ms serio este debilitamiento.

Como se advierte, el modelo actual del Grupo Andino es muy distinto, casi la antpoda,
del viejo patrn del Acuerdo de Cartagena. Corresponde con justicia al modelo que
emerge de la teora de la Unin Aduanera neoclsica,6 con un nfasis en los efectos
estticos de creacin y desviacin de comercio como criterios de evaluacin. En
resumen los rasgos fundamentales de este modelo son:
a.
Mercado integrado para el comercio de bienes, sin reserva ni excepciones,
con aranceles externos bajos y sin restricciones de otro gnero al comercio y
a las inversiones.
b.

Instrumentos de la integracin comercial clsica, en la cual los mecanismos


del mercado ampliado son los responsables del comercio y la asignacin de
recursos.

c.

No se emplean polticas e instrumentos destinados a promover actividades


especficas. Por lo mismo, aparte del muy moderado nivel y escalonamiento
del arancel externo, el resto es neutro en sus efectos sobre la asignacin de
recursos.

d.

No existen o son inocuos los instrumentos que puedan servir para dar un
tratamiento preferencial y compensatorio a los miembros ms dbiles o
vulnerables econmicamente.

Posteriormente habr ocasin de referirse a las potencialidades y a los riesgos de esta


modalidad de integracin que, cabe anticipar, es en general aquella a la que se han
ceido todas las agrupaciones de integracin de la Regin, a excepcin de ALADI.
Corresponde al concepto de "regionalismo abierto" que ha alcanzado rpida da ida
difusin en la literatura econmica como una expresin que concilia polticas de libre
cambio con empeos de integracin regional.
Dada su actualidad, conviene detenerse brevemente para intentar definir lo que significa
el "regionalismo abierto". En realidad carece de una definicin precisa y el alcance que
se le da vara con la ideologa de la interpretacin. La expresin se puede aplicar tanto a
modelos de integracin sin barrreras comerciales ni de inversin con el exterior, y que
limitan la discriminacin frente a terceros, a compromisos de simple cooperacin entre
los miembros, como a sistemas de integracin razonablemente protegidoos por un
tiempo, que persiguen como una meta de largo plazo la integracin plena con la
economa mundial, es decir, el libre cambio. Esta ltima es la acepcin que da al trmino
Jacques Pelkmans, Director del Euroscope de Maastricht, cuando afirma.7 "Existir
compatibilidad (de la integracin regional con la mundial) solo cuando: a) la liberalizacin
regional del comercio se mire como un objetivo de largo plazo y el regionalismo se

31

considere como el umbral hacia la misma (por lo mismo, alcanzar el libre comercio es un
problema de tiempo); o b) existan problemas serios de ajuste estructural que deban
resolverse antes de alcanzar competitividad, y se haya concebido el regionalismo como
parte de un paquete de reformas econmicas internas para lograr la competitividad a
largo plazo, la que finalmente se cimentara en una exposicin plena al mercado
mundial".
Como se a advierte, las dos situaciones descritas por Pelkmans seran aplicables con
latitud a las circunstancias actuales del Grupo Andino y de los pases que lo conforman.
Para Pelkmans lo importante es el objetivo a largo plazo, lo que supone una gradual
reduccin de las barreras con terceros.
El concepto de CEPAL es ms laxo y el objetivo final menos exigente. Califica como
"regionalismo abierto" a "un proceso de creciente interdependencia econmica a nivel
regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integracin como por otras
polticas en un contexto de apertura y desreglamentacin, con el objeto de aumentar la
competitividad de los pases de la regin y de constituir en lo posible un cimiento para
una economa internacional ms abierta y transparente".8
En las dos acepciones el concepto de "regionalismo abierto" implica, en primer lugar, un
estado temporal o contingente de discriminacin a terceros, que tiene que ceder el paso,
en el largo plazo, a una exposicin plena (Pelkmans) o mayor (CEPAL) al mercado
mundial. En segundo lugar, la discriminacin actual (arancel externo comn) no debe ser
tal que impida o entorpezca el efecto benfico de la competencia del mercado mundial
sobre la produccin regional. Es decir, una proteccin baja o, como se anota en alguna
otra definicin de "regionalismo abierto", una "razonable proteccin frente a las
importaciones provenientes del resto del mundo".9
Aparte de la imprecisin del concepto en cuanto a la temporalidad y al nivel admisible de
proteccin, su fundamentacin lgica nos devuelve a la teora neoclsica del comercio
internacional, uno de cuyos captulos es la concepcin de la unin aduanera de Viner,
que ya hemos comentado. Para ella la integracin regional es un subptimo,
conveniente solamente en la medida en que nos acerque al libre cambio. No hace falta,
por lo mismo, tratarla como una tesis nueva ni distinta sobre los procesos de integracin
regional. Concretamente en referencia a la evolucin reciente del Grupo Andino, cabra
destacar que los rasgos actuales de la frmula parecen corresponder con las
interpretaciones menos extremas del "regionalismo abierto", por ejemplo, la concepcin
de CEPAL que se cit anteriormente. En el caso andino, se ha desmontado la proteccin
elevada que era caracterstica del modelo de substitucin de importaciones para
reemplazarla por un arancel "razonable"; pero no consta que, al menos por ahora, exista
la intencin de llegar en el futuro al pleno libre cambio. Es apropiado, por lo mismo,
circunscribirse a observar y analizar la frmula del Grupo Andino tal como ella es hoy,
sin especular sobre un futuro hipottico apegado a las versiones extremas de
"regionalismo abierto".
Respecto al modelo actual del Grupo Andino, cuyas caractersticas principales se
sealaron anteriormente, identificndolas como propias de una integracin econmica
conforme con la versin ms simple de la teora de la unin aduanera neoclsica, al no
tener la intencin de entrar en una discusin que pudiera muy fcilmente empantanarse
en ideologasica, al no tener la intencin de entrar en una discusin que pudiera muy
fcilmente empantanarse en ideologas, solo cabe afirmar que, en nuestra opinin, tiene
las ventajas y las limitaciones que los propios neoclsicos advirtieron en los primeros
anlisis de la unin aduanera y la zona de libre comercio: es un modelo que ignora los
efectos dinmicos de la integracin, que se basa en supuestos de competencia donde
no tienen cabida los costos decrecientes, es decir, las industrias a escala, que no

32

considera ciertas motivacno econmicas de la sociedad iones no econmicas de la


sociedad y que, por ltimo, pasa por alto los efectos distributivos del comercio
internacional y, por lo mismo, de la integracin, para no citar sino las principales entre
esas limitaciones.
El modelo tiene tambin sus ventajas y ellas ya se advierten en lo que est sucediendo
ahora con el Grupo. La rpida y completa liberalizacin interna desencadena aumentos
importantes del comercio intrarregional e, inclusive, de los servicios y las inversiones si
la expansin del comercio se mantiene por tiempo suficiente. Las polticas de integracin
operan, adems, con instrumentos mucho ms sencillos y ms fciles de usar y sus
efectos son limitados, pero de gestacin rpida y cierta. En contrapartida, y para no citar
sino las fallas ms probables y con consecuencias ms serias, la expansin del
comercio intrarregional puede no traer ningn cambio siignificativo en la estructura de la
produccin, especialmente dada la ausencia de polticas sectoriales, sobre todo en el
caso de los pases ms dbiles; adems, la concentracin de beneficios de la
integracin no contrarrestada por tratamientos preferenciales y una exposicin
demasiado rpida y cruda a una competencia para la cual casi no hay defensas, pueden
conducir a situaciones conflictivas difciles de aplacar, con efectos imprevisibles sobre la
actitud de los pases ante la integracin. Hay muy poca experiencia sobre la integracin
entre pases en desarrollo y es posible que los actuales procesos latinoamericanos ssos
latinoamericanos sean los ms efectivos y exigentes que se hayan puesto en marcha en
el mundo en desarrollo. Sin embargo, la poca experiencia que existe destaca, sobre
todo, las situaciones de conflictividad que se han derivado de circunst ancias como las
antes sealadas. Es prudente por lo mismo anticipar los riesgos para estar en
condiciones de prevenirlos.
Es evidente que el modelo original del Grupo Andino, por diversas razones, la mayora
exgenas al patrn de integracin, result a la postre inviable. Las concepciones que
hoy rigen al proceso tienen tambin riesgos ciertos, sobre todo teniendo en cuenta la
heterogeneidad de la estrucra econmica y grado de desarrtura econmica y grado de
desarrollo de los participantes. Sera muy grave una nueva frustracin. Corresponde, por
lo mismo, aprovechar al mximo las potencialidades del modelo actual las
potencialidades del modelo actual del Grupo Andino y hacer lo necesario para prevenir o
remediar sus riesgos. En la siguiente seccin de este estudio se examinarn los
resultados del proceso andino de los ltimos aos, destacando luego los problemas que
existen y las tareas que debern cumplirse para afirmar este proceso que podra
articular efectivamente la mitad norte de la costa del Pacfico y el Caribe de la Amrica
del Sur.
Pero antes de abordar este examen, conviene sealar otra manifestacin de este
perodo de apertura, importante no solo por su significado como una demostracin de
inters en estrechar la interdependencia regional, sino como un hecho que afecta a las
agrupaciones de integracin existentes y puede cambiar sus rumbos. Se trata de la
inclinacin que se advierte en la regin por establecer vinculaciones comerciales
mltiples entre los pases de la regin y, en algn caso, fuera de ella. El tema ha sido
analizado ya exhaustivamente en otros trabajos,10 y no es nuestra intencin repetir ese
examen. Como una referencia al alcance del fenmeno basta recordar que, en estos
aos, a las cuatro agrupaciones de integracin multilateral con que Amrica Latina
contaba en la dcada de 1980, se han sumado 2 agrupaciones multilaterales nuevas
(Mercosur y el Grupo de los Tres), alrededor de 25 Acuerdos Bilaterales11 de
liberalizacin del comercio, y los siguientes compromisos de apertura entre grupos de
pases: los miembros del Mercado Comn Centroamericano y Mxico, los primero
citados y Colombia y Venezuela, y los pases de CARICOM M y Venezuela. Nos hemos
limitado exclusivamente a los convenios que afectan a pases latinoamericanos
miembros de la ALADI. A estos cabra agregar el Convenio de Libre Comercio de

33

Amrica del Norte, en que interviene Mxico, que es tambin miembro de la ALADI, pero
es de alcance extrarregional. Seguramente deben existir otros instrumentos que no
constan todava en los registros a los que hemos tenido acceso.
Es todo un mapa de vinculaciones multilaterales y bilaterales que forma una intrincada
red que enlaza grupos y pares de pases, sin atender a su situacin geogrfica ni a los
lmites jurdicos establecidos por las agrupaciones de integracin. n. De un orden
estructurado un tanto rgido, que era el propio de las viejas frmulas de integracin,
hemos pasado a una profusin de regmenes de comercio cuyo entrecruzamiento puede
afectar a la integracin regiononal, principalmente en dos sentidos:
a.
La coexistencia de varios rdenes jurdicos en la integracin12 tiene que
hacer ms complicado y conflictivo al prrn la integracin.12 tiene que hacer
ms complicado y conflictivo al proceso en la regin. Por lo pronto, ha
contribuido a relajar sus normas y a crear precedentes de inseguridad jurdica
en las agrupaciones multilaterales de integracin. Es el caso del Grupo
Andino frente al Grupo de los Tres y el de ALADI frente al Convenio de Libre
Comercio de Amrica del Norte. En general el efecto es debilitar las iniciativas
ms exigentes de la integracin, especialmente si estas son multilaterales. Es
lo negativo de esta euforia de las vinculaciones de comercio.
b.

Si se consigue armonizar las reglas que rigen los distintos acuerdos y, en


algunos casos extremos, acercar los regmenes jurdicos con que se han
estructurado, sera posible aprovechar los avances parciales conseguidos
para dar forma a una zona de libre comercio de alcance latinoamericano o al
menos de Amrica del Sur. Es el lado positivo de la tendencia. Si se quiere
aprovecharlo, hencia. Si se quiere aprovecharlo, habra que comenzar desde
ahora un trabajo de gradual convergencia en ALADI.

Como posteriormente no volveremos a referirnos a esta proliferacin demos a referirnos


a esta proliferacin de iniciativas de integracin, es til recordar que hasta ahora su
principal efecto sobre el Grupo Andino ha sido abrir a los pases alternativas de
vinculacin que van en mengua de la cohesin que hace falta para avanzar en una
integracin exigente. Al mismo tiempo, como fruto de esa misma euforia, han
comenzado negociaciones entre el Grupo Andino y Mercosur. Un acuerdo entre estas
agrupaciones sera un paso decisivo para la convergencia de las iniciativas de
integracin y, por lo mismo, para la integracin latinoamericana.

34

El Grupo Andino de hoy:


logros y riesgos
Para el Grupo Andino, ordenar esta madeja es un tema pendiente que tiene que
abordarse tanto dentro del sistema andino como dentro de una accin de ms alcance
en ALADI. Mientras no se den pautas para ordenar y homogeneizar este haz de
compromisos subsistir el riesgo de problemas econmicos y conflictos jurdicos en el
empeo andino de integracin.
En los ltimos meses se han desencadenado conflictos graves entre algunos paseses
miembros. Fue particularmente serio el enfrentamiento entre Ecuador y Per que, por
fortuna, tiende a distenderse gracias al empleo de medios pacficos. Estas situaciones
de conflicto son naturalmente obstculooos, especialmente arduos para una integracin
econmica. Formalmente, y a pesar de una inevitable interrupcin del comercio, los
gobiernos afectados huna inevitable interrupcin del comercio, los Gobiernos afectados
han mantenido con normalidad su participacin en la vida institucional del Acuerdo, lo
cual es encomiable. Pero es evidente que el proceso de integracin corre un riesgo serio
si las causas que han provocado esos conflicto
El Grupo no encuentran solucin
mediante el dilogo y la negociacin pacfica. Son temas que deben encaminarse a un
arreglo en foros distintos a los del Acuerdo, pero es evidente que su solucin interesa
vitalmente a todos miembros. Merece, por lo mismo, el apoyo solidario de todos ellos
toda gestin que lleve a arreglos definitivos de las diferencias.
La coyuntura adversa antes citada se dio cuando el Per mantena en suspenso el ejel
ejercicio completo de sus deberes y derechos como miembro del Acuerdo de Cartagena.
La Decisin 353 establece las vas para su reincorporacin plena al Acuerdo, que deba
culminar a ms tardar el 30 de junio del presente ao, siempre que el Grupo hubiera
avanzado en determinadas tareas (art. 5o.). Interesa que stas se cumplan para facilitar
la vuelta del Per a la vida normal del Acuerdo. Sera penoso que se prolongue una
suspensin lesiva a la unidad del Grupo cuando hay de por medio problemas serios,
como el mencionado, y comienzan negociaciones de alcance latinoamericano como las
del Grupo con Mercosur.
Finalmente, cabe mencionar un peligro que se insina y que no puede dejar de
considerarse como una posibilidad para anticiparse a l, si es del caso. Nos referamos
anteriormente a la circunstancia extraordinariamente favorable que significa la
homogeneidad deferamos anteriormente a la circunstancia extraordinariamente
favorable que significa la homogeneidad de polticas econmicas entre los miembros del
Grupo y en general de Latinoamrica. Sin discutir la conveniencia o inconveniencia de

35

esas polticas, es un hecho que lo bueno que ha sucedido con la evolucin del comercio
y el ambiente de dinamismo de la integracin andina y latinoamericana puede atribuirse
en gran medida a esa afinidad en la conduccin econmica. Sin embargo, esa ventaja
puede verse comprometida a mediano plazo si se confirman los presagios de crisis que
se advierten en el horizonte. Venezuela fue la primera indicacin de que no habamos
dejado el mundo inestable en que hemos estado sumidos despus de la crisis de la
deuda. Y lo sucedonios con Venezuela ha afectado de inmediato el comercio andino,
como se advierte en las cifras de importaciones de ese pas en el primer semestre de
1994.
Sin embargo, los problemas venezolanos son, en cierto sentido, atpicos: comenzaron
con una crisis poltica que hizo particularmente difcil la conduccin econmica. Lo
sucedido con Mxico tiene otro carcter: cuestiona un modelo econmico que usa el tipo
de cambio como ancla estabilizadora y financia, con el ingreso de capitales externos, los
problemas graves y crecientes de la balanza de pagos que se originan en la apreciacin
del tipo de cambio en un ambiente de apertura. Y ese modelo, con variantes menores,
es el mismo en el que se apoyan no solo los grandes pases del Cono Sur, sino varios
del Grupo Andino.s menores, es el mismo en eque se apoyan no solo los grandes
pases del Cono Sur, sino varios del Grupo Andino. Argentina y Brasil bregan todava por
evitar el derrumbe y en esa lucha han hecho caso omiso de sus polticas deava por
evitar el derrumbe y en esa lucha han hecho caso omiso de sus polticas deso omiso de
sus polticas de apertura: Argentina desde hace varios aos hace uso de sobretasas que
se aplican a la importacin y ciertas restricciones cuantitativas. Brasil ha tenido que
recurrir a un alza en los niveles arancelarios que hace poco.
Lo haba reducido al establecerse el arancel comn de Mercosur, aparte de haber
devaluado el real contra todos los propsitos iniciales del Plan de Estabilizacin.
Los pases del Grupo Andino que usan similares modelos, todava parecen estar lejos de
situaciones crticas, pero si no hay cambios, y hasta ahora no los hay, es probable que
evolucionen hacia situaciones similares.
En Amrica Latina hay nuevamente el riesgo de una crisis msvamente el riesgo de una
crisis ms o menos general y, en ese caso, es casi inevitable que sufra el comercio
andino y se corte la benfica inercia que ha conducido a tan dinmica expansa que ha
conducido a tan dinmica expansin. Sucedi as en 1983 y volvera a repetirse ahora si
no nos anticipamos a evitar lo peor.
Por fortuna ahora hay una experiencia de la importancia y las ventajas del comercio
intrarregional latinoamericano y concretamente del andino. Habra que esperar que se
procure preservarlo, porque interesa especialmente a todos, justamente en pocas de
crisis. Para ello hay que apelar a diversas medidas. Citaremos solo algunas de las
relevantes a las polticas de integracin:

36

a.

Mantener a toda costa la fortaleza y la solvencia de los


organismossfinancieros del Grupo. El crdito de exportaciones y los
prstamos para la balanza de pagos son esenciales e financieros del Grupo.
El crdito de exportaciones y los prstamos para la balanza de pagos son
esenciales en esas circunstancias.

b.

Por difcil que parezca, comenzar un esfuerzo de coordinacin y armonizacin


de polticas econmicas, especialmente en el caso de las polticas
cambiarias, cuya inestabilidad puede fcilmente trastornar el comercio. Al
menos deben preverse defensas o medidas compensatorias temporales en el
caso de macrodevaluaciones.

c.

Aun cuando suene a utopa, prepararse pa plantear y negociar en conjunto


(con alcance latinoamericano o andino, segn las circunstancias) al menos
los criterios y condiciones generales de las soluciones a los problemas ms
urgentes o ms comprometedores del futuro. No se hizo nada cuando la crisis
de la deuda. Habra que intentarlo ahora, si llegase el caso. Aparte de los
problemas que pudiera atenuar o remediar esta iniciativa, sera la
circunstancia paranuar o remediar esta iniciativa, sera la circunstancia para
concertar en esos temas una poltica exterior comn, y ser un factor
cohesionante de primer orden cuando desfallezca el comercio.

Esperemos que se trate de una anticipacin pesimista y que se consiga evitar la crisis.
Si eso no sucediera, las recomendaciones anteriores serviran para fines tiles y
ensearan a actuar en conjunto.

37

Una posible agenda para el futuro


Sigue la enunciacin escueta de las recomendaciones de accin que parecen
pertinentes y tiles en este momento. Sus antecedentes se han expuesto ya en el
captulo anterior. erior. Solo en dos casos se dan explicaciones adicionales en este
apartado:
1o.
Avanzar en la liberalizacin del mercado integrado de productos, procediendo a
la eliminacin o armonizacin de las restricciones tcnicas (normas tcnicas, registros y
normas sanitarias, etc.) y administrativas. Frecuentemente tiene su origen en la ley, lo
que exige armonizar textos legales que pueden tener poca relacin con el comercio
exterior.
2o.
Mantener una disposicin abierta para modificar el modelo de integracin,
cuando sea necesario. No se puede ser dogmtico en una tarea tan compleja como la
integracin econmica. As como se cammcin econmica. As como se cambi
radicalmente el antiguo modelo de integracin del Grupo Andino, preservando en gran
medida el Acuerdo de Cartagena original, asimismo en cuanto se advierta la necesidad,
habra que emprender abra que emprender elas rectificaciones pertinentes del modelo
actual del Grupo. Este ha dado frutos excelentes en la expansin del comercio
intrarregional; pronto puede requerir adaptaciones o cambios, principalmente en dos
sentidos:
a.

38

Dotndolo de un contenido promocional de actividades prioritarias, para que


haya una base para nuevas especializaciones que permitan una mejor
insercin en el mercado internacional. Los acuerdos bilaterales son un
testimonio de que los pases perciben la utilidad de polticas promocionales.
Como se ha dicho, casi todos los "nuevos" acuerdos incluyen arreglos
sectoriales. Mercosur tiene programas muy ambiciosos de esa clase, como el
de bienes de capital que subsiste de un antiguo convenio bilateral entre
Argentina y Brasil. Solamente el Grupo Andino actual se inhibe de
hacerrgentina y Brasil. Solamente el Grupo Andino actual se inhibe de hacerlo
y mantiene una neutralidad de instrumentos que es una gran desventaja
frente a los acuerdos bilaterales. En efecto, en estos ltimos los pases estn
libres del compromiso de adopcin de un arancel externo comn y tienen
acceso a mercados nacionales importantes de pases que estn en zonas de
integracin y se hallan, por lo mismo, obligados al AEC.20 Si por aadidura,
en los acuerdos bilaterales se admiten arreglos sectoriales, no es de extraar
que sean una va preferida. El gran potencial de los acuerdos multilaterales
de integracin estara justamente en el desarrollo de las actividades que

permita el mercado integrado gracias a un margen de preferencia, por


limitado que ste sea. El Grupo Andino tendr que volver pronto a acoger una
accin promocional, si bien con otros criterios e instrumentos que los que
antes tuvo, son ejemplos: polticas cientficas y tecnolgicas y una poltica de
industrias con alguna exigencia tecnolgica.
b.

Acogiendo un sistema preferencial para los pases ms dbiles. La poltica


del Grupo Andino de los ltimos tiempos se despoj de casi todo vestigio de
tratamiento preferencial. Los hechos le han obligado a rectificar, como se
demostr al admitir excepciones para Ecuador en el Arancel Externo Comn.
Lo propio ha sucedido en Mercosur, con ventajas todava mayores para
Paraguay y Uruguay. Ms bien que responder a las presiones de una
negociacin, sera oportuno crear un sistema racional, sin las exigencias del
pasado, para responder al fenmeno de las asimetras, que es un problema
re El Grupo Andino de hoy empleadas en cada uno de los campos de la
restauracin; en una accin sostenida y permanente en defensa de nuestros
intereses patrimoniales ante los organismos que se presentan urbanas,
propia de la modernizacin incontenible de las autoridades y de la sociedad
civil, desconocedoras de la importancia del patrimonio cultural; por las
neces
al de toda integracin econmica.

Se ha hecho ya referencia suficiente a los conflictos y contradicciones que pueden


derivarse de la multiplicidad de sistemas jurdicos que existe actualmente en la
integracin como econmico, levantamiento de rascacielos, autopistas, zanjones,
puentes a desnivel, hoteles de cinco estrellas, palacios administrativos, bancos con
helipuerto proombardi, al analizar las estrategias de conservacin para los centros
histricos de Amrica Latina, afirma que las polticas de conservacin urbana cumplen
apenas 15 en Salvador de Baha, en 1984; Cartagena de Indias, en 1995, "las
instituciones han abierto el debate sobre la salvaguardia de la ciudad histrica, en
congresos y centros de forma problemas de patrimonio, al mismo tiempo que los de
vivienda, consideraciones de rentabilidad, actividad productiva, organizacin urbana,
etc.; problemas que nos obliga histrica orientada hacia la recuperacin global de su
patrimonio. En diez aos, esta ciudad, sin particulares antecedentes, ha quemado las
etapas aprovechando todo que Cultural de la Humanidad ha promovido el "orgullo
nacional".
3.
El terremoto de 1987 fue el detonador para el comienzo de una campaa de
intervenciones de restauracin andina y latinoamericana: las normas de los acuerdos de
integracin, algunas de ellas superpuestas, las reglas de ALADI, las estipulaciones de
los convenios bilaterales, casi siempre diferentes en cada uno, y las disposicin nacional
de Patrimonio Cultural y por el Presidente de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, lo que
rene a la principales instituciones que velan por el quehacer patriomonial, cerca las
experiencias que Cusco y Lima, ciudades de patrimonio mundial, estn realizando para
obtener similares resultados, y para conocer los ro de que el Ilustre Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito tiene la mejor disposicin para un inmediato contacto sobre estos
asuntos. As mismo, un trabajo arduo de decantacin y armonizacin, que ha de tener
una mira clara. Para nosotros la mira debe ser la integracin latinoamericana y hacia ella
podran dirigirse los esfuerzos de armonizacin o, si las posibilidades en un tipo de
gerencias ejecutoras y administrativas; la creacin de una fundacin de economa mixta
que va ocupndose de los quehaceres de la restauraci.
En fin, y ya que estamos consintieron propuestas artsticas dominantes a nivel del
espacio colonial pero cuya asimilacin revisti caractersticas particulares en lo local y
regional, convierte un mbito de formulacin de propuestas culturales regionales, casi

39

suprahistricas, que revelaran con mucha anticipacin la formacin de identidades


nacionales.
Estructuras y servicios, apoyo de actividades artesanales y comerciales, planes de
iluminacin, recuperacin de espacios pblicos mediante desplazamiento de mercados,
co
iciones del GATT. Tememos que, gradualmente, las normas menos
comprometedoras, las de los acuerdos bilaterales, predominen por seleccin natural y
eso debilite los empeos de integracin existentes. Se impone, por problema, hasta aqu
imposible subsanar, el disciplinar al comercio informal de vendedores ambulantes que se
ha tomado una importante parte de la ciudad histrica. Donados de sus lejanas capitales
pese a que muchos de ellos tienen un significativo inters no solo como tesoros
histricos y artsticos sino como lugar como planes de restauracin y hasta con la
ejecucin de las obras correspondientes.
En este aspecto de posible cooperacin ecuatoriano-peruano tendrn que intervenir, en
est involucrado en el marco de la configuracin de las historias nacionales de cada uno
de nuestros pases. Esas historias nacionales han estado vinculadas al
empe
o requisito para una negociacin satisfactoria es la consolidacin
plena del Grupo Andino. Su accin es dinmica, pero an subsisten fragmentaciones,
fallas y debilidades que tienen que remediarse. A partir de ese momento, comenzara a
operar la "poltica de crculos concntricos" a la que se refiere Manuel Jos Crdenas,21
con el Grupo Andino como "mdula" para la relacin con los otros pases.

4.
Salv

La

creacin
de
aguarda

una

contribucin

local

(FONSAL)

Fondo

de

Se quiere, homologacin. En el seno de ALADI debe hacerse un primer esfuerzo de


convergencia, mientras la negociacin posterior dependera bsicamente del Grupo
Andino y de Mercosur. Estas dos agrupaciones de integracin han empezado ya una
negociacin que, al parecer, se presenta lenta y laboriosa, pero cualquier resultado que
se obtenga de ella significara un paso importante en la direccin correcta.
Por supuesto, la iglesia, de los sectores dominantes, de los sectores de la nobleza nativa
en la esfera de la simbologa religiosa o poltica. En realidad, era la religiosidad la
tidades pblicas y privadas, lo que permite contar con un personal tcnico ms
numerosos en todos los niveles.

40

Tentaciones y peligros de la
integracin latinoamericana
No creo que haga falta explicar al auditorio por qu he elegido el tema de la integracin
latinoamericana y, concretamente, nuestra integracin andina para esta disertacin.
Toda la integracin latinoamericana vive un momento de expectativas, de promesas y
riesgos; es como si hubiera llegado a una encrucijada que le obliga a elegir una nueva
ruta y abandonar un camino al cual no se puede volver. A su vez, la integracin andina,
pese a la reactivacin que experiment desde 1989, y a lo mucho que ha avanzado, da
la impresin de moverse desde hace unos pocos aos muy cerca del estancamiento o la
disolucin, como lo dice el ttulo de un artculo tcnico que he ledo ltimamente: "El
Grupo Andino, legtimo pero a punto de perecer".1
No creo que el smil sea correcto, pero refleja una imagen difundida en Amrica Latina,
que en parte es debida a la reticencia del Per a participar plenamente en el Grupo, y en
parte es atribuible a la inercia de los recuerdos: en su ya larga vida, el empeo andino
ha sido tantas veces noticia conflictiva que para muchos es imposible verlo con el rostro
del xito.
Y la verdad es que el Grupo Andino progresa y ofrece resultados altamente positivos en
el comercio, que es el aspecto que ahora interesa ms en las nuevas concepciones de
la integracin. Ya habr lugar para referirnos a sus ejecutorias. Por ahora conviene
intentar explicarnes de la integracin. Ya habr lugar para referirnos a sus ejecutorias.
Por ahora conviene intentar explicar ls de la integracin. Ya habr lugar para referirnos a
sus ejecutorias. Por ahora conviene intentar explicaras razones de esa imagen de inopia
y de debilidad, cuando la realidad es de vitalidad, una modesta pero evidente vitalidad.
Mi opinin es que esa imagen desvada se debe a que el Grupo Andino parece
arrinconado por las trayectorias ms llamativas de dos nuevos empeos de integracin:
la va fulgurante de Mercosur, y el camino ms fragoso y lento, pero avasallador, de la
integracin hemisfrica, la llamada ALCA. Ante los ojos de los latinoamericanos y, en
general, de los observadores interesados, la integracin del Acuerdo de Cartagena
pierde identidad y relieve frente a estos movimientos que se muestran como ms
poderosos e influyentes. Es mi impresin de que relativamente pronto Mercosur y la
Comunidad Andina unirn fuerzas, y que en ese momento se habr planteado la
disyuntiva que realmente nos ha tentado desde hace algunos aos: o continuamos con
la integrac planteado la disyuntiva de que realmente, nos ha tentado desde hace algunos
aos: o continuamos con la integracin latinoamericana, con todas sus limitaciones pero
con la marca de identidad del destino comn, o nos dejamos llevar por la integracin

41

hemisfrica, cuyo ncleo es la economa ms poderosa de la tierra: los Estados Unidos.


Creo que son realmente dos vas divergentes, como tratar de explicarlo ms adelante.
Examinemos primero la aproximacin a Mercosur, que est ya en puertas. Las
negociaciones CAN-Mercosur, que comenzaron en 1995 cocon la firma del Acuerdo de
Complementacin con Bolivia, continan lentas pero con buenas perspectivas. Se
discute un acuerdo marco comn y se han reanudado las negociaciones comerciales
con los pases andinos. Con la excepcin de Bolivia, que culmin en parte su
negociacin, los otros pases se han enredado intilmente en la duda de si negociar
separadamente, 4 x 1 en la jerga en uso, o como una unidad. Sin embargo, lo ms
probable es que se llegue relativamente pronto con Mercosur a un acuerdo o acuerdos
de libre comercio, en las mismas lneas que el suscrito con Bolivia en 1995. Sea cual
sea el alcance de estos instrumentos, en el proceso se han marcado dos hechos que
han disminuido al Grupo Andino y le han restado credibilidad: la negociacin boliviana,
hecha sin mayor relacin con el Grupo, y la ausencia de Per en las discusiones
decisivas de articulacin con el Mercosur.
Aparte de los trminos con que culmine esta negociacin, seguramente consagrando
una zona de libre comercio, sin duda con excepciones pero con una liberacin amplia,
interesa destacar la vinculacin que se estableceezca entre los dos movimientos de
integracin de Sudamrica, significativa y vigorosa, inclusive si se queda en una zona de
libre comercio, y con un gran potencial si puede avanzar en el futuro a una Unin
Aduanera o, si se piensa en grande, a un mercado comn. Quien ms ganara en la
aproximacin es la Comunidad Andina. El potencial de comercio de Mercosur es
realmente enorme: un mercado cercano a los 200 millones de habitantes, con un ingreso
por habitante de US$ 3.400, 40% ms alto que el ingreso promedio andino.2 Brasil, que
es realmente el centro de gravedad de Mercosur, ha crecido por muchos aos a tasas
muy altas y todo indica que, una vez vencida la inflacin, el pas volver a ellas y a su
dinmica expansin hacia el corazn de Amrica del Sur y hacia el comercio exterior.
Aun cuando existen riesgos para algunas de las actividades econmicas andinas,
especialmente para la industria, el aumento de los mercados que significara un
comercio ms libre con Mercosur, sera una inyecla industria, el aumento de los
mercados que significara un comercio ms libre con Mercosur, sera una inyeccin de
dinamismo para el Grupo Andino, y hara de este un empeo de integracin con un
espacio econmico mucho ms atractivo como socio comercial y de inversiones. Es
evidente que desde que surgi Mercosur, el Grupo Andino vio reducir el inters de la
comunidad internacional en intensificar sus relaciones econmicas. Por ejempreducir el
inters de la comunidad internacional en intensificar susrelaciones econmicas. Por
ejemplo, mientras la Unin Europea entabl muy pronto relaciones polticas con
Mercosur y suscribi con ste un Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin que
puede dar origen a negociaciones para una liberalizacin progresiva del intercambio
recproco, en el Grupo Andino no se ha pasado hasta ahora de suscribir Acuerdos de
Cooperacin Tcnica, en donde no es parte la Unin Europea sino la Comisin, que es
su rgano tcnico. Es evidente que el Grupo Andino y la propia combinacin Grupo
Andino-Mercosur ganaran y considerablemente, con esta aproximacin de todo el
subcontinente.
Es en verdad una dimensin distinta de la integracin latinoamericana la que se
alcanzara con esta vinculacin, prcticamente, toda Amrica del Sur. No es necesario
profundizar en el anlisis para darse cuenta que, aparte de la economa, cambiara la
correlacin de fuerzas en el hemisfeeerio, apareceran ejes nuevos polticos y
econmicos y la geopoltica latinoamericana, que ya fue sacudida decisivamente cuando
termin la rivalidad abierta entre Argentina y Brasil al crearse Mercosur, se encontrara
con hechos que la forzaran a cambiar, y para bien, pues ya no estara tan cargada de
recelos como en el pasado. Por aadidura, la unin con Mercosur, que pudo nacer

42

gracias al retorno a la democracia de sus pases miembros, especialmente de Brasil y


Argentina, a travs de las condicionantes polticas de la integracin, servira para
afianzar la vigencia de la democracia en todo el subcontinente.
No obstante todas estas ventajas, la mayor contribucin que puede hacernos esta
aproximacin Grupo Andino-Mercosur es el permitirnos, y obligarnos, a apreciar de
modo mucho ms racional y sobrio las ventajas y desventajas de nuestra relacin con el
rea de os, a apreciar de modo mucho ms racional y sobrio las ventajas y desventajas
de nuestra relacin con el rea de Li bre Comercio de las Amricas (ALCA), que
presumiblemente comenzara en el ao 2005. Creo que no es aventurado afirmar que si
Estados Unidos, su Gobierno y su Congreso, lo hubiere deseado, todos los pases
Andinos y algunos de Mercosur hubieran sido ya parte del rea de Libre Comercio de las
Amricas y tampoco cabe dudar que si eso hubiera sucedido, la adhesin a ALCA se
hubiera hecho exactamente en los trminos que Estados Unidos hubierra decidido
ofrecernos. Ahora quizs tengamos algo ms de tiempo para reflexionar y seguir el
ejemplo de Mercosur, y especialmente de uno de sus miembros, el Brasil, que
manifiestamente ve la accin de ALCA como un asunto serio y complejo que exige una
negociacin firme y delicada.
Es posible que finalmente las circunstancias sean tales que en las negociaciones no
haya contrapeso posible a las condiciones dictadas por los Estados Unidos, pero si hay
alguna probabilidad de que no fuera as, eso se lo deberamos en primer lugar a las
posiciones asumidas por Mercosur, fundamentalmente por la inspiracin de Brasil. Un
reciente documento de Mercosur resume idas por Mercosur, fundamentalmente por la
inspiracin de Brasil. Un reciente documento de Mercosur resume el X enfoque con que
esa agrupacin se acerca a las negociaciones para la constitucin de ALCA.3
Simplemente como ilustracin de una actitud, cabe anotar unas pocas entre las tesis
planteadas en ese documento: una primera, por tener como objetivo un mercado comn,
los tratamientos dentro de Mercosur podrn por definicin ser ms favorables que los
que se concedan en ALCA; la segunda, deben existir condiciones que aseguren que los
resultados de las negociaciones sean equilibrados, equitativos y ventajosos para todos
los pases participantes; es decir, ha de existir una forma de tratamiento preferencial que
compense las asimetras entre los miembros; y la tla tercera, el programa de
liberalizacin arancelaria (de bienes) y el libre comercio de servicios se pondran en
marcha de conformidad con el art. XXIV del GATT 1994 y el art. V del Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios (GATS), respectivamente.
Una breve explicacin ayuda a entender esas posiciones. La clusula de ms favor de
Mercosur no se extendera a los miembros de ALCA; en ALCA se tendra que admitir un
tratamiento preferencial que Estados Unidos no acept en el caso de NAFTA; y tanto la
desgravacin arancelaria como la liberacin de servicios tendra que ponerse en marcha
de acuerdo con las reglas aprobadas en la negociacin multilateral que se ha
incorporado al rgimen de la Organizacin Mundial de Comercio. Simplemente con
mantener estas posiciones Mercosur enva a los Estados Unidos un mensaje muy claro:
sus negociaciones para ser parte de ALCA partiran de bases muy distintas a aquellas
que sirvieron para la creacin de la Zona de Libre Comercio de la Amrica del Norte.
Es que, en verdad, la participacin en ALCA implicara un anlisis mucho ms exigente
que el que realmente tuvo por parte de todos los pases, con excepcin del Brasil y
Mercosur. Si se crea y funciona, ser, con NAFTA, el primer ejemplo de una integracin
econmica consensual entre socios que tienen entre s enormes diferenciacias en poder,
dimensin econmica y grado de desarrollo. De acuerdo con toda la experiencia
existente, el socio poderoso tendera a concentrar para s los beneficios de la integracin
y habra que preguntarse que parter< de ellos correspondera a los pases ms dbiles
que le acompaen. Es de elemental prudencia pesar cuidadosamente los trminos de la

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negociacin y hacer un esfuerzo por conseguir ventajas que signifiquen una


compensacin, aun cuando sea mnima, del abismal desnivel de poder econmico que
existira entre los miembros de ALCA.
Pienso en lo que sucede en la Unin Europea, con pases miembros que entre s tienen
diferencias mucho menores que las que existirn en ALCA. Desde su origen, en la
Comunidad Econmica Europea, las regiones subdesarrolladas y, luego, los pases con
menores ingresos de la Europa comunitaria han recibido cuantiosas subvenciones del
Banco Europeo de Inversiones y otros fondos financieros de la Comunidad. En los
ltimos tiempos se ha sumado a esos recursos el Fondo de Cohesin, y las
transferencias del mismo, que benefician a pases como Espaa, Irlanda, Portugal, etc.,
son muy cuantiosas. Es obvio que en la Unin Europea, tomando en cuenta el intrincado
cruce de pagos y transferencias que se realiza segn las normas comunitarias, hay
pases que resultan ser donantes netos y algunos de ellos, como Alemania, por sumas
muy elevadas, mientras otros son receptores netos que dependen de las subvenciones
comunitarias para buena parte de sus inversiones. Los donantes netos son, por
supuesto, los pases de ms fuerte posicin comercial, aquellos para los que se espera
un alto saldo comercial positivo en el comercio intraeuropeo.
Que se sepa, nada similar se habra planteado en las conversaciones preliminares para
la constitucin de ALCA, a pesar del extremo de heterogeneidad entre los pases
miembros que existira en esa integracin. El documento de Mercosur debe haber sido la
primera demanda directa de un tratamiento preferencial. Al parecer ha tenido ya algn
efecto: en la ltima reunin de Ministros de Comercio de la Cumbre de las Amricas (16
de mayo de este ao), aparece una tibia mencin a un tratamiento de esa clase cuando
se pide "la bsqueda de medios para brindar a las economas menores oportunidades
de integrarse y aumentar sus niveles de desarrollo".4 Es afortunado que esa frase haya
sido aceptada por los Estados Unidos, y que NAFTA rechaz el admitir que las
asimetras entre los miembros requeran algn tratamiento especial. En esa misma
Declaracin se han incorporado algunas de las tesis que se han comentado en el
documento de Mercosur. Es evidente que este antecedente y la insistencia de Brasil han
surtido ya algn efecto. Interesa tambin indagar cul va a ser en el futuro la posicin de
los restantes pases latinoamericanos. Van a buscar y mantener una posicin comn,
que sesera lo lgico, o seguirn afanndose por entablar negociaciones unilateralmente
y prcticamente sin ningn planteamiento ni condicin previa?
Creo que vale la pena reiterarlo: la creacin de ALCA no es simplemente una frmula
ms de trato comercial. Tal como se instrument en NAFTA, supone un entrelazamiento
estrecho con la economa ms poderosa de la tierra, en temas como servicios,
inversiones, propiedad industrial, etc. Las consecuencias tienen que ser mltiples,
positivas y negativas, y es prudente detenerse a sopesarlas como lo ha hecho Mercosur
para bien de todos.
Quisiera recordar que est en juego algo trascendental: la forma cmo nos va a afectar
el proceso de globalizacin o internacionalizacin en que ya estamos sumidos. Creo que
esta afirmacin necesita una justificacin y voy a tratar de formularla. La llamada
globalizacin es un proceso de ampliacin del propio espacio, que hace que nuestra
dbil entidad quede profundamente imbricada en una realidad internacional. Esta ltima,
ms que internacional, es la resultante de las influencias econmicas, tecnolgicas,
polticas, culturales de las grandes potencias. Este es el mundo en el que nos
confundimos y, como es lgico, tiene consecuencias buenas y malas en todos los
rdenes de la vida nacional. Lo interesante es que con lla globalizacin sin
discriminaciones nos estamos sumergiendo en una influencia multipolar, diversa y
competitiva. Y el gran problema, con un regionalismo en el que participa un pas muy

44

poderoso, como son los Estados Unidos, es que consagra una va a una globalizacin
en gran medida unipolar, lo que significa, sin duda, una sujecin y dependencia
inquietantes. Cuando as se examina el alcance que puede tener un tratado que, en
apariencia, no es otra cosa que un tratado de comercio, se comprende la importancia
que damos a la vinculacin del Grupo Andino con Mercosur, como precondicin para
negociar la creacin de ALCA.
Esta fascinacin por unirse a los grandes. a como d lugar, es una tentacin que en este
momento deben vencer los pases latinoamericanos y, entre ellos del Grupo Andino.
Segn una ltima decisin, las negociaciones de ALCA comenzaran pronto, en Mayo de
ellos los del Grupo Andino. Segn una ltima decisin, las negociaciones de ALCA
comenzaran pronto, en mayo de 19upo Andino. Segn una ltima decisin, las
negociaciones de ALCA comenzaran pronto, en Mayo de 19o de 1988. Sera deseable
que para esa poca se haya establecido el vnculo formal del Grupo Andino con
Mercosur y tenga arraigo la tesis de asumir una posicin negociadora comn. Esa
intencin no prosper cuando estall el problema de la deuda externa. Esperemos que
esta vez funcione y eso permita por lo menos plantear, en las negociaciones de ALCA, el
umbral crtico de condiciones que exige nuestra debilidad.
II
La otra tentacin del Grupoo Andino y, en general de los pases latinoamericanos de
hoy, a excepcin de los que constituyen el Mercosur, ha sido y es el empecinarse en
formalizar tratados de comercio -por lo general zonas de libre comercio- con otros pases
latinoamericanos o extra continentales, sin importar si con ello se contravienen expresas
disposiciones de otros instrumentos internacionales vlidos, si se violentan
procedimientos o se entablan relllllaciones comerciales con poco o ningn potencial de
expansin. En resumen, hemos vivido varios aos de una euforia de integracin que ha
creado una variedad de formas de integracin, con distintas normas y reglas, muchas
veces incompatibles entre s; que ha superpuesto ordenamientos jurdicos, como, por
ejemplo, tratados marco con tratados contrato, y que ha hecho bastante ms difcil la
convergencia hacia una frmula envolvente de integracin, que es lo que se pens
cuando se cre la ALADI. Los pases de Mercosur han sido hasta cierto punto una
excepcin, porque en l se impuso desde el principio una regla rgida de exclusiva
pertenencia. Y decimos hasta cierto punto, porque algunos de sus miembros y
especialmente Argentina, han seguido la tendencia de prodigar acuerdos bilaterales de
comercio. Sin embargo, ninguno de los pases de Mercosur se ha comprometido con
otras frmulas multilaterales de integracin, salvo ALADI, lo que s ha sucedido con el
Grupo Andino.
No se trata de una afirmacin ociosa; a los cuatro instrumentos de integracin
multilateral con que Amrica Latina contaba en la dcada de los 80 -ALADI, Mercado
Comn Centroamericano, Acuerdo de Cartagena y CARICOM- se han sumado en los 90
Mercosur y el Grupo de los Tres, as como, con alcance extra regional, el Convenio de
Libre Comercio de la Amrica del Norte. A ellos habra que agregar los compromisos de
liberalizacin del comercio suscritos entre grupos de pases: los del Mercado Comn
Centroamericano y Mxico, los primeros y Colombia y Venezuela, y los miembros del
CARICOM y Venezuela. Obsrvese que nos hemos limitado a instrumentos en los que
interviene algn pas de la ALADI. Con ese mismo carcter y considerando solo los
existentes hasta mayo de 1995, que es hasta dgn pas de la ALADI. Con ese mismo
carcter y considerando solo los existentes hasta mayo de 1995, que es hasta de lleg
el recuento de CEPAL5 que he tenido a mano, a los anteriores se han aadido no
menos de 32 acuerdos bilaterales, todos los cuales aparecen como acuerdos de
complementacin econmica de ALADI, aun cuando difieren profundamente en las

45

modalidades y el alcance de la liberalizacin. Son tambin distintas las normas de


origen, las clusulas de salvaguardia, las normas tcnicas, los sistemas de solucin de
controversias, etc. Es una lstima que ALADI no haya establecido un conjunto de reglas
comunes para sus acuerdos de complementacin, porque eso hubiera impedido la
dispersin actual, que puede ser un obstculo para la convergencia, que es uno de loue
eso hubiera impedido la dispersin actual, que puede ser un obstculo para la
convergencia, que es uno de los objetivos de la propia ALADI.
Esa no es la nica consecuencia negativa de la presente proliferacin desordenada de
compromisos de liberacin del comercio. Si se produjera la vinculacin Grupo AndinoMercosur, buena parte de esos acuerdos quedaran automticamente incorporados y
cesaran de existir. Igual cosa sucedera si se crea ALCA. La consecuencia ms grave,
no de estos acuerdos, sino de la actitud que ha llevado a esa proliferacin, es el
relajamiento de la disciplina que antes represent el compromiso internacional y la
consiguiente disminucin de la credibilidad de que un tratado de integracin debe
necesariamente estar imbuido, amn de las tensiones internas que necesariamente trae
el quebrantamiento abierto o escondido de las normas de la integracin. Estos
problemas han afectado especialmente al Grupo Andino; Mercosur debe haber sufrido
menos de ellos por la regla ya aludida que impeda a los miembros participar en otros
empeos de integracin.
Dos ejemplos de esta actitud, al menos desprevenida, con respecto a compromisos
adquiridos en empeos de integracin es la negociacin y la suscripcin por parte de
Mxico del Convenio de la Zona de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), con
obvia desatencin a las normas de ALADI, y la suscripcin del Acuerdo del Grupo de los
Tres por parte de Colombia y Venezuela, con olvido de las disposiciones y, sobre todo,
del espritu del Acuerdo de Cartagena.
Son conocidas las vicisitudes por las que ha tenido que pasar y tendr que pasar ALADI,
para encontrar una solucin al problema planteado por el hecho consumado de Mxico.
En el Grupo Andino el conflicto fue menor y ms o menos de comn acuerdo se maquill
una solucin formal. Pero lo hecho ha dejado, sin duda, secuelas. Me pregunto si la
clara reticencia peruana a someterse al programa de liberacin y, sobre todo, al arancel
comn, aun cuando responda a otras motivaciones, no ha estado tambin influida por
este antecedente. Y la propia disposicin de Bolivia, decidida a negociar sola con
Mercosur, estuvieran o no de acuerdo sus otros socios del Grupo Andino. No quiero
discutir las razones de Bolivia, seguramente muy poderosas, me limito a destacar el
hecho que significa subvaluar, por no decir menospreciar, el orden comunitario que ha
sido admitido y decidido por todos. Esto es mucho ms evidente en los compromisos del
Grupo de los Tres, segn los cuales Mxico tendra el mismo derecho de acceso al
mercado de Colombia y Venezuela, que los otros socios andinos, a pesar de que estos
pagan por ese acceso adoptando un arancel externo comn y asumiendo otras
obligaciones del Acuerdo de Cartagena, algo que, por supuesto, no es aplicable para
Mxico. No s cun grave pueda ser esto en trminos de comercio. Pero, es claro que
se trata de una situacin inequitativa que atenta contra la letra y el espritu de una
integracin exigente, como quiere ser el Acuerdo de Cartagena. Y, vale la pena
anticiparlo, similar ser ltegracin exigente, como quiere ser el Acuerdo de Cartagena. Y,
vale la pena anticiparlo, similar ser lr la circunstancia de la que se beneficie cualquier
tercer pas que haya suscrito un acuerdo de libre comercio con un miembro de una unin
aduanera, inclusive con la aquiescencia de los dems. Es una de esas espinas de la
relacin cia de los dems. Es una de esas espinas de la relacin que tarde o temprano
va a molestar y herir un vnculo de unin siempre sujeto a fuertes tensiones.
Me he permitido mencionar conflictos reales para ejemplificar esta inclinacin a entender
con laxitud las normas y los compromisos de la integracin econmica. He indicado,

46

adems, casos hipotticos que sugieren que este es un mal muy extendido en la
integracin latinoamericana y, concretamente, en el Grupo Andino. Vale la pena
preguntarse qu significa esta actitud tan difundida y qu consecuencias ha tenido y
podr tener sobre la integracin. Respecto al trasfondo de esta actitud y su significado,
el anlisis de la circunstancia en que se presenta, nos dice que el apremio por la
apertura y la liberalizacin que hizo presa de las instituciones, los gobiernos y las
personas desde mediados de la dcada de los 80, ha llevado a una subvaluacin
pertinaz de todos los compromisos que limitan esa apertura, entre ellos las normas de la
integracin. Se admite que existen, que tienen su razn de ser, pero en cuanto surge un
conflicto entre ellas y alguna tentacin de apertura, se las ignora olmpicamente. La
consecuencia, que va ms all de los efectos ms traumticos descritos, es que tiende a
desvanecer la disciplina que hizo posible la integracin; a perder importancia la
estructura de sus distintas modalidades y las normas correspondientes. Es una especie
de reblandecimiento de la conciencia que los miembros de e una agrupacin tienen
sobre sus obligaciones y derechos, es decir sobre las formas jurdicas, que no puede
sino redundar en perjuicio de los objetivos de la integracin, imposibles de alcanzar sin
una accin disciplinada, estructurada y pertinaz.
Es de esperar que haya pasado la marea alta de esta tentacin diversiva y que los
pases puedan concentrarse en realmente construir sus integraciones. La negociacin
Grupo Andino-Mercosur y aun la proximidad de las negociaciones de ALCA tienen esa
ventaja: sirven para alejar de las mentes esos devaneos de poca monta y a enfocar lo
esencial, que por ahora es consolidar y robustecer la integracin en la n la la que cada
uno est comprometido; hacerla que responda a los reales intereses de sus socios y
aprestarla para la negociacin conjunta, que creo va a ser el ejercicio al que estaremos
convocados en los prximos aos.
III
Y ahora creo que es oportuno reflexionar brevemente sobre el futuro inmediato del
Grupo Andino. A juzgar por las cifras de comercio intrarregional, la integracin andina se
ha fortalecido considerablemente desde que emprendi en 1989 el Diseo Estratgico.
De 1989 a 1994 esas exportaciones aumentaron de 1.039 millones de dlares a 3.428
millones, es decir ms que se triplicaron en valor en esos aos. No se dispone del dato
de 1996, pero con seguridad que para este ao el comercio debi acercarse mucho a los
5.000 millones de dlares. Desde ese punto de vista, es una integracin en marcha y
muy dinmica, no solamente por la expansin de las expolas exportaciones, sino porque
una alta proporcin de stas es de productos manufacturados, algo que busca toda
integracin entre pases en desarrollo.
Sin embargo, no todo en la integracin econmica es la expansin del comercio, aun
cuando el modelo de moda en la integracin latinoamericana haga del comercio la nica
razn de su existencia. Adems, el comercio puede estar muy concentrado en algunos
pases y, en ese caso, es posible que existan entre los miembros algunos que se sientan
pospuestos, cuando no perjudicados. Despus de todo sta ha sido la causa
fundamental de insatisfaccin, conflicto y ruptura en los esquemas de integracin del
mundo en desarrollo.
Sin que se haya llegado en ninguna de estas circunstancias a condiciones extremas ni a
situaciones irreparables, en el Grupo Andino se renen las dos caractersticas citadas:
sus efectos se reducen bsicamente a la expansin del comercio y hay una inclinacin a
la concentracin del comercio, que no es extrema, pero que puede desembocar en
tensiones serias si se advierte que puede agravarse. Examinaremos estos dos hechos
con mayor atencin.

47

La expansin del comercio es el beneficio, el fruto principal de la integracin econmica


andina. Mientras, de acuerdo con la filosofa del Acuerdo de Cartagena original, la
integracin deba perseguir mltiples fines, entre ellos posibilitar proyectos de inversin,
impulsar el desarrollo industrial, articular una poltica tecnolgica subregional, armonizar
las planificaciones nacionales, etc., en el Acuerdo reformado actual el aumento del
comercio es el objetivo supremo de la integracin.
En la prctica, el Grupo Andino de antao consigui muy pocos de esos fines; inclusive
en cuanto a comercio no pudo culminar con la zona de libre comercio y el intercambio
termin disminuyendo, cuando lleg la crisis de la deuda. Pero durante un buen nmero
de aos la integracin fue tema que interes directamente a muchos sectores que crean
que podan aprovecharla: industriales, sindicalistas, universidades, operadores tursticos,
agricultores, etc. Eso termin con la desilusin de la crisis y recibi el golpe de graia con
el nuevo modelo de la integracin andina, adopcia con el nuevo modelo de la integracin
andina, adoptado en 1989, pero subyacente desde mediados de los 80. Era el modelo
derivado de la Teora de la Unin Aduanera ntores de actividad en las polticas
macroeconmiceoclsica, que postulaba neutralidad con respecto a sectores de
actividad en las polticas macroeconmicas y ausencia de polticas sectoriales. El
Diseo Estratgico, sin derogar formalmente las caractersticas del anterior modelo,
asumi plenamente el paradigma neoclsico o neoliberal y el Grupo Andino no tuvo
polticas sectoriales ni en agricultura, ni en la industria, ni en ciencia y tecnologa. Como
est centrado en el comercio, ha tenido que preocuparse de los transportes, y no con
mucho xito hasta ahora, y ese es el nico secque ha sido objeto de una atencin
directa.
Creo firmemente que el Grupo Andino necesita polticas sectoriales y estoy convencido
de que si se quiere realmente estructurar un Grupo activo y dinmico, habr que volver a
ellas, no con la direccin ni con las formas del pasado, sino de acuerdo a lineamientos
modernos. Es enorme la capacidad de accin conjunta de un Grupo de pases que se
integran si esa accin se hallara debidamente artia capacidad de accin conjunta de un
Grupo de pases que se integran si esa accin se hallara debidamente articulada. Hay
muchas tareas que se hacen mejor cuando un grupo de pases se dividen el trabajo y es
una lstima no aprovechar esa potencialidad. Pienso por ejemplo en la necesidad de
reiniciar un esfuerzo para poner en marcha una poltica cientfica y tecnolgica comn.
Aparte de que una tarea semejante es lgica en s misma y, por lo mismo, beneficiosa;
el ponerla en marcha en conjunto es un elemento de cohesin y de motivacin, y esto
ltimo especialmente para la gente joven. Como lo ha probado la Unin Europea, la
integracin es mucho ms que comercio y es sabio usar ese potencial para robustecerla.
Y de paso, cuando el comercio tiende a concentrarse es muy difcil compensar o
contrarrestar esas tendencias con el propio comercio. En las polticas sectoriales hay
una buena ocasin de ayudar a las ms dbiles en el comercio. Esa era la concepcin
original del Grupo Andino; fall entonces su aplicacin. No tiene por qu suceder
siempre as, si hay inteligencia e imaginacin para buscar nuevos caminos.
En cuanto a las tendencias de las exportaciones de los pases miembros en los ltimos
aos (1989-1994), aun cuando aumentaron considerablemente las exportaciones de
todos los pases, los incrementos de valor ms altos y ms notorios fueron los de
Colombia y Venezuela. En conjunto sus exportaciones en 1994 representaron el 74% de
las exportaciones intra-andinas. Buena parte del incremento de las exportaciones de los
dos pasjes importantes del comercio de Amrica del Sur. Hay sies fue el comercio
recproco y hoy constituyen uno de los ejes importantes del comercio de Amrica del
Sur. Hay sin duda una concentracin del comercio, pero sta, si se atiende a las cifras,
no parece inquietante. Bolivia y Ecuador de 1984 a 1994 aumentaron sus ventas
intrarregionales a razn del 31% y el 16% anual, respectivamente, que
son ritmos

48

altos de expansin. Per es el pas con la tasa ms lenta del aumento de las
exportaciones, 9,6% anual, pero hay que recordar que desde 1992 el Per mantiene un
status de suspensin en la aplicacin del programa de liberacin y de arancel, lo que
ciertamente ha limitado sus ventas a otros pases del Grupo Andino. Aun as, una tasa
de incremento de las exportaciones de casi 10% anual, que es la peruana, no es
tampoco despreciable.
En resumen, hay una concentracin entre Colombia y Venezuela, pero buena parte de
esas exportaciones fue el comercio recproco y, de todos modos, los otros pases
participaron de la expansin. Por ejemplo, el aumento de las ventas de Bolivia fue muy
considerable (36% anual) y el total de las exportaciones al Grupo en 1994 lleg ya a una
cifra cercana a los 200 millones de dlares, que representan casi el 20% de las
exportaciones totales de ese pas miembro.
Habr tiempo de buscar una manera de estimular el comercio de todos y no habra
razn de preocuparse si no estuviera de por medio la posibilidad, que por desgracia
parece cada vez ms cierta, de una salida de Per del Grupo Andino. Si eso sucediera,
Bolivia se encontrara en posicin cada vez ms precaria, porque el Per es su principal
socio comercial en el Acuerdo de Cartagena. En 1994 las exportaciones de Bolivia al
Per constituyeron el 62% de sus ventas al Grupo. El comercio puede mantenerse a
pesar de la ausencia del Per del Grupo Andino, porque seguramente seguiran vigentes
los instrumentos bilaterales que hoy rigen su comercio, pero se tratara de un
intercambio ms expuesto a contingencias y al que le faltara el impulso de crecimiento
que con frecuencia tiene el comercio en un esquema de integracin, que es siempre
ms estimulante que la relacin puramente bilateral.
Y con esto he tocado el tema crtico del Grupo Andino en estos momentos: el posible
alejamiento del Per. Como se advierte, la integracin andina est en un buen momento
y el comercio crece con vigor. Se ha emprendido la negociacin con Mercosur, se han
reanudado y regularizado las reuniones del Consejo Presidencial Andino y ha
comenzado con nuevos bros la Comunidad Andina, que ya no es solo econmica. Todo
ello anunciara un perodo de construccin importante. Hay defectos y fallas y a algunos
de ellos nos hemos referido anteriormente. No habra que dejarlos avanzar, pero
ninguno es una amenaza de consideracin a la vida de la integracin. Pero el
alejamiento peruano s lo sera, ms que por sus efectos directos, por la imagen de
divisin y escisin que dicha salida proyectara. El Acuerdo de Cartagena conoci ya
otra situacin parecida con la marcha y
salida de Chile en 1976. Econmicamente la
prdida de una miembro importa mucho, pero importa ms el dao que el alejamiento
significa para la reputacin de estabilidad y dinamismo del Grupo Andino, que es al final
el ingrediente imprescindible de las relaciones externas de la integracin y de su eficacia
interna.
Son estas consecuencias las que normalmente me preocuparn ms con la prdida de
un pas miembro, pero en el caso del
hay otros elementos que hacen an ms inquietante su separacin del Acuerdo.
Comercialmente es, como ya se dijo, el mayor comprador de las exportaciones
bolivianas; en el caso del Ecuador es el segundo importador luego de hecho en el
Ecuador. Colombia y fue, durante varios aos, de 1987 a 1992, el primer cliente del
Ecuador en el Grupo. Pero tanto para el Ecuador como para Bolivia, y mucho ms en el
caso de esta ltima, hay otras razones para desear la permanencia peruana. Para el
Ecuador es conveniente participar con el Per en un esfuerzo de integracin, ya que eso
afianza intereses comunes que pueden ayudar a cicatrizar recelos. Para Bolivia, aparte
de sus antiguos vnculos histricos, la permanencia del Per en el Grupo Andino
significa una contigidad geogrfica con el resto de sus socios.

49

Cabe esperar que la decisin peruana finalmente sea el seguir con el Grupo como
miembro pleno o miembro asociado, si es que se creara tal calidad, pero en todo caso
cumpliendo la parte debida en cualquier arreglo. Si el Per se aleja, el Acuerdo de
Cartagena tendra que hacer un esfuerzo para mantener su imagen de seriedad. Para
ello nada mejor que acelerar la eliminacin de obstculos econmicos, tcnicos y
administrativos que traban el comercio, lo que en el Grupo se llama "dotar de
transparencia al mercado ampliado". Por muchas razones, tambin decisivo culminar
pronto la negociacin de la zona de libre comercio con Mercosur. Si se llega a ella, la
separacin de Per y la anterior de Chile podran comenzar a resolverse al hallar nuevos
modos de reanudar una relacin que de todos modos ha seguido siendo cercana.
En definitiva, habr maneras de avanzar con las velas del navo desplegadas. Para ello
haran falta polticas firmes y bien orientadas. Y eso demanda instituciones robustas y
bien dotadas. Y es en este punto donde el Grupo Andino est ahora en el peor de sus
momentos, lo que tiene que arreglarse lo ms rpidamente posible.
No quisiera abusar de la benevolencia del auditorio prolongndome ahora en un anlisis
de las instituciones andinas. Digamos tan solo que el Acuerdo de Cartagena es la nica
de las agrupaciones de integracin de Amrica Latina con una institucionalidad madura y
adecuada, al menos en las formas. Pero buena parte de esas instituciones sufren de una
capitis diminutio y una penuria que les impide actuar. Una de ellas es la antigua Junta
del Acuerdo de Cartagena, hoy la Secretara General; una muestra extrema de sus
males est en esta misma disertacin: no he podido dar datos de comercio posteriores a
1994, seguramente porque la Junta tuvo que suspender su recoleccin por falta de
recursos. A ese problema hay que aadir ahora el desaguisado provocado por las
reformas del Protocolo de Trujillo, entre ellos la ya indicada substitucin de la Junta del
Acuerdo por la Secretara General. Nunca estuve de acuerdo con esa y otras
Testimformas; en cualquier caso han restado fuerza y eficacia a la accin comunitaria.
Pero si a eso se aade que tendra que salir de Lima toda la Secretara del acuerdo, se
puede anticipar un largo perodo de desorden y de vaco administrativo.
Parecera que estamos entrando en una nueva poca de problemas de la integracin
andina. Quisiera equivocarme, pero creo que estamos ya en ella. Confo en que
sabremos resolverlos y resolverlos pronto. Despus de todo, por extrao que parezca, el
Acuerdo de Cartagena es la ms antigua de las agrupaciones de integracin del mundo
en desarrollo que se haya mantenido sin cambios fundamentales en sus reglas de
origen.

50

El Autor
Germnico Salgado Peaherrera. Ecuatoriano. Es doctor en economa. Ha sido director
tcnico de planificacin, ministro de Industrias y Comercio, embajador en Espaa,
gerente general del Banco Central del Ecuador y presidente de la Junta Monetaria.
Tambin se ha desempeado como director del Departamento de Asuntos Econmicos
de la OEA, miembro y coordinador de la Junta del Acuerdo de Cartagena, miembro y
presidente del Comit de Planificacin del Desarrollo de las Naciones Unidas. Es
miembro del Club de Roma, de la Asociacin Internacional de Desarrollo y de la
Asociacin Internacional de Economistas. Como docente ha sido decano y profesor de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Central; actualmente es profesor
emrito de la Universidad Andina Simn Bolvar. Diputado electo por la provincia de
Pichincha para el perodo 1998-2002.

51

Universidad Andina Simn Bolvar


Sede Ecuador
La Universidad Andina Simn Bolvar es una institucin acadmica internacional
autnoma, creada por el Parlamento Andino en el marco de la Comunidad Andina, que
se dedica a la investigacin, la enseanza universitaria y la prestacin de servicios,
especialmente para la transmisin de conocimientos cientficos y tecnolgicos. La
universidad es un centro acadmico destinado a fomentar el espritu de cooperacin y
coordinacin entre las universidades de la subregin, con la finalidad de coadyuvar a la
realizacin y el fortalecimiento de los principios fundamentales que presiden la
integracin y el desarrollo de la comunidad subregional andina.
La Universidad Andina Simn Bolvar tiene su Sede Central en Sucre, capital de Bolivia,
tiene una sede nacional en Ecuador y oficinas en La Paz, Caracas y Cali. Los objetivos
fundamentales de la institucin son:

Coadyuvar al proceso de integracin andina desde la perspectiva cientfica,


acadmica y cultural.

Contribuir a la capacitacin cientfica, tcnica y profesional de recursos humanos


en los pases andinos.

Fomentar y difundir los valores culturales que expresen los ideales y las
tradiciones nacionales y andina de los pueblos de la subregin.

Pretar star servicios a las universidades, instituciones, gobiernos, unidades


productivas y comunidad andina en general, a travs de la transferencia de
conocimientos cientficos, tecnolgicos y culturales.
La Sede de Ecuador se estableci en 1992. Ese ao el gobierno de la repblica
suscribi con la universidad un convenio de sede en el que le reconoci su estatus de
organismo acadmico internacional. La universidad,scrito conv adems, ha suscrito
convenios con el Ministerio de Educacin, el Consejo Nacional de Universidades y
Escuelas Politcnicas, CONUEP, y la Escuela Politcnica Nacional de Ecuador, entre
otros.la Politcnica Nacional de la Cuadra, El montuvio ecuatoriano, Quito, 1996, UASB.

52

53

1. Germn Umaa, en Jorge Reynel y Andrs Franco, edits., Sociedad civil e integracin
en las Amricas, Pontificia Universidad Javeriana, FESCOL, Bogot, 1997, pp. 91-104.
2. Jorge Reinel Pulecio, "Grupo Andino-MERCOSUR: una va para la insercin creativa
en el escenario internacional?", en J. Reinel Pulecio, Andrs Franco, edits., Sociedad
civil de integracin en las Amricas. Una mirada al Mercosur, Pontificia Universidad
Javeriana, FESCOL, Bogot, 1997.
3. El Mercosur y su enfoque de ALCA, Carta Mensual, No. 7, Buenos Aires, INTAL, 1997
(febrero), p. 2.
4. "Declaracin Conjunta-Proyecto de la Presidencia".
3. "Integracin latinoamericana
Germnico Salgado Peaherrera. Las anteriores, Protocolo de Lima y Arequipa, no se
haban ocupado sino de prrrogas de plazos.
2. Por la importancia de ese sector como parte de la infraestructura industrial.
3. "Integracin latinoamericana y apertura externa", en Revista de la CEPAL, No. 42,
Santiago, 1990 (diciembre), pp. 147-169.
4. El Per, por su voluntad, se margin en la negociacin de constitucin del mercado
hasta finales de 1993. Su estatus fue de suspeeeeeeensin temporal. Segn decisin de
abril de 1994, se incorporar gradualmente a la zona de libre comercio. Conserva su
estatus de observador en lo relacionado con el Arancel Externo Comn.
5. Imperfecta porque no estabblece una libre circulacin interior de bienes, con remocin
de las aduanas internas.
6. En la versin original de J. Viner, "The Customs Union Issue", Carnegie Endowment
for International Peandowment for International Peaeace, New York, 1950.
7. "Comparing Economic Integration: Prerequisites, Options and Implications", en La
integracin regional en Amrica Latina y Europa: objetivos estratgicos y refuerzo a las
capacidades de respuesta, conferencia de apertura del CEFIR, Montevideo, 9-12 de
marzo de 1993, p. 6.
8. CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, Naciones Unidas,
SSSEconmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), SSSantiago de Chile, 1994, p.

54

9. A. Fuentes Hernndez y M. Martnez, "El Pacto Andino, hacia un nuevo modelo de


integracin", Documentos CLADEI-FESCOL, No. 1, Bogot, 1990, p. 22.
10. Ver, por ejemplo, CEPAL, El regionalismo
Germnico Salgado
El Grupo Andino de hoy abierto en Amrica Latina y el Caribe, op. cit.
11. 24 establecidos hasta finales de 1993 y el Acuerdo Chile-Ecuador. CEPAL, ibd.,
cuadro II-5, p. 43.
12. Manuel Jos Crdenas, "" II-5 p. 43.
12. Manuel Jos Crdenas, "ImplImplicaciones del regionalismo abierto en el
ordenamiento jurdico del Acuerdo de Cartagena", seminario sobre el Tribunal Andino de
Justicia en el Derecho Comunitario Andino, Bogot, 28-29 de julio 1994, p. 10.
............1. G. Salgado, "Integracin latinoamericana y apertura externa", Revista de la
CEPAL, No. 42, 1990.
2. J. Viner, "The Customs Union Issue", Carnegie Endowment for International Peace,
New York, 1950.
3. CEPAL, El dinamismo reciente del comercio intrarregional de la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI), LC/R 1436, Santiago de Chile, 1994 (agosto),
p. 51.
4. Gustavo Castro Guerrero, Reciente desarrollo de las relalo de las relaciones
comerciales colombo-ecuatorianas, 1992-1994, documento no publicado, s. f.
5. Ibd.
6. Manuel Jos Crdenas, "La integracin andina: situacin y perspectiva", informe
presentado al IV Perodo Extraordinario de Sesiones del Parlamento Andino, 1993
(marzo), p. 2.
7. CEPAL, op. cit. (1994), cuadros 36 a 39, pp. 52-53.
8. Gustavo Castro Guerrero, op. cit., p. 7.
9. "Dinamic gains from intraregional trade in from intraregional trade in Latin America",
CEPAL, Working Paper, No. 18, 1993 (junio), pp. 15 y 16.
10. "Comercio intraindustrial en el Grupo Andino en la dcada de 1980", Integracin
Latinoamericana, No. 204, INTAL, 19944ubre 1994 pp. 25-41.
11. CEPAL, (octubre), pp. 25-41.
11. CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, op. cit., cuadro II-E; y
CEPAL, Desenvolvimiento de los procesos de integracin en Amrica Latina y el Caribe,
Santiago de Chile, 1995, pp. 18-28.
12. Como se indic en la nota del cuadro, varios de estos ltimos acuerdos reemplazan
acuerdos anteriores entre los mismos pases.
13. CEPAL, El regionalismo abierto de America Latina y el Caribe, op. cit., cap. II-B; y
CEPAL, La nueva integracin regional en el marco de la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (ALADI), Santiago de Chile,1994 (junio).

55

14. CEPAL, El regi, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, op. cit., pp. 49
y 51 y cuadro II-8.
15. CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, op. cit., p. 51.
16. Manuel Jos Crdenas, op. cit., p. 1..
17. Carlos Iturralde Balivian, "Estudio sobre la reforma institucional del Grupo Andino",
informe final, La Paz, 1993 (febrero).
18. Hay que hacer la salvedad de Bolivia,,ad de Bolivia,y que hacer la salvedad de
Bolivia, pas en el cual el organismo competente de la integracin era y es parte del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
19. No la Cancillera colombiana; porque los miembros colombianos siempre fueron
personas con capacidad tcnica reconocida.
20. Chile ha firmado acuerdos bilaterales amplios de comercio con todos los pases del
Grupo Andino, excepto el Per.
21. Manuel Jos Crdenas, op. cit., p. 16.
* Discurso ledo en el Aula Magna de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede
Central, en Sucre, Bolivia, con ocasin de la incorporacin del autor como Profesor
Emrito de su Universidad, en junio de 1997.

Cuadro 1
Grupo Andino: exportaciones intrarregionales
con combustibles
(en millones de dlares)
Aos Valor
1981 1.263
1983 747
1986 621
1989 996
1992 2.177
1993 2.886
Enero-junio 1993
Enero-junio 1994

1.293
1.559

Tasas de crecimiento (Promedio anual)

56

1986-1989
1989-1993

17,1%
30,5%

Cuadro 2
Acuerdos bilaterales de comercio
entre los miembros de la ALADI
Pases o acuerdos

Ao de suscripcin

Argentina-Uruguay (ACE No. 1)


1982
Brasil-Uruguay (ACE No. 2) 1982
Argentina-Ecuador (ACE No. 3)
1984
Chile-Uruguay
CEN, 228 (ACE No. 4)
1985
Mxico-Uruguay (ACE No. 5)
1986
Argentina-Mxico (ACE No. 6)
1986
Argentina-Brasil (ACE No. 7) 1986
Mxico-Per (ACE No. 8)
1987
Argentina-Per (ACE No. 9) 1988
Argentina-Venezuela (ACE No. 10) 1988
Amrica Latina y el Caribe, N.U. LC/G 1801 8SES 25/4, Santiago de Chile, 1994; y
CEPAL, Desenvolvimiento de los procesos de integracin en Amrica Latina y el Caribe,
LC/R, 1527, Santiago de Chile, 1995.
1988
Argentina-Brasil (ACE No. 12)
1988
Argentina-Paraguay (ACE No. 13) 1989
Argentina-Bolivia (ACE No. 19)
1989
Argentina-Brasil (ACE No. 14)
1990
Bolivia-Uruguay (ACE No. 15)
1991
Argentina-Chile (ACE No.
El Grupo Andino de hoy
143e colonial 123n
1991
Chile-Mxico (ACE No. 17) 1991
Bolivia-Per 1992
Argentina-Venezuela (ACE No. 20)
Chile-Venezuela (ACE No. 21)
Bolivia-Chile (ACE No. 22) 1993
Chile-Colombia (ACE No. 24)
Brasil-Per (ACE No. 25)
1993
Argentina-Ecuador (ACE No. ...)
Ecuador-Chile (ACE No. ...) 1994
Bolivia-Mxico (ACE No. ...) 1994

1992
1993
1993
1993

Fuente: CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de


Chile, 1994, cuadro II-5, p. 43, e informaciones ltimas recogidas por el autor

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