Desafios Da Real Política Industrial Brasileira No Século Xxi - IPEA

o
TEXTO PARA DISCUSSO N 1452
DESAFIOS DA REAL POLTICA

INDUSTRIAL BRASILEIRA DO
SCULO XXI
Mansueto Almeida
Braslia, dezembro de 2009
TEXTO PARA DISCUSSO N 1452
DESAFIOS DA REAL POLTICA

INDUSTRIAL BRASILEIRA DO
SCULO XXI*
Mansueto Almeida**
Braslia, dezembro de 2009
* O autor agradece a Douglas Andrade da Silva, estagirio do Ipea, pela ajuda com as tabelas e grficos deste estudo. Todas as
opinies expressas neste trabalho so pessoais e no representam a posio da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao,
Produo e Infraestrutura (Diset) ou do Ipea. Pede-se que comentrios sejam enviados para: mansueto.almeida@ipea.gov.br.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diset/Ipea.
Governo Federal
TEXTO PARA DISCUSSO
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Publicao cujo objetivo divulgar resultados de

estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo
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quais,
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informaes para profissionais especializados e

estabelecem um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de

exclusiva e de inteira responsabilidade do(s)
autor(es), no exprimindo, necessariamente, o
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de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
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possibilitando a formulao de inmeras
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desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO
2 POLTICA INDUSTRIAL E A CRIAO DE VANTAGENS COMPARATIVAS
3 O RENASCIMENTO DA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL E NA AMRICA LATINA
12
4 PARADOXOS DA MODERNA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA
21
5 AUTONOMIA, PARCERIA E TRANSPARNCIA: A RELAO ENTRE ESTADO E SETOR

PRIVADO NA FORMAO DE GRANDES GRUPOS EMPRESARIAIS
45
6 CONCLUSO
53
REFERNCIAS
56
ANEXOS
62
SINOPSE
Este trabalho debate alguns dilemas da atual poltica industrial brasileira. Primeiro, explica-se
o debate atual sobre a poltica industrial, destacando-se os dilemas envolvidos na
implementao de uma poltica de fomento em setores intensivos em tecnologia de uma
economia diversificada, cuja indstria liderada por setores de baixa e mdia-baixa
tecnologia. Segundo, aborda-se a questo de que mesmo a defesa da poltica industrial
estando baseada no fomento inovao para todos os setores, o governo brasileiro continua
promovendo setores especficos e firmas individuais, tal qual foi feito no perodo de
substituio de importaes. Apesar disso, raramente o governo reconhece esta poltica
industrial real, na qual o discurso oficial pr-inovao complementado por polticas
tradicionais de escolherem-se vencedores. Terceiro, mostra-se que a poltica industrial no
Brasil, quando necessrio, discrimina o investimento externo em alguns setores para construir
firmas nacionais lderes. Por fim, constata-se que a poltica industrial do Brasil ainda ocorre
em um ambiente no qual os capitalistas preferem se relacionar com o governo por canais de
comunicao direto e individuais, sem a intermediao das associaes empresariais.
ABSTRACTi
This paper debates some dilemmas involved in todays Brazilian industrial policy. First, I
will explain the current industrial policy debate in Brazil, stressing the dilemmas involved
in supporting the development of technology-intensive sectors in a highly diversified
economy led by low and medium-low technology intensive sectors. Second, despite the
current discourse to foster innovation across the sectors, Brazilian government continues to
promote specific sectors and firms as it did back in the import substitution period. In spite
of that, seldom does the government recognize this real industrial policy, in which the
official discourse pro innovation goes hand in hand with traditional industrial policies of
picking up the winners. Third, I show that the real industrial policy in Brazil, when
necessary, tends to discriminate against foreign-owned firms in some sectors to build
national large firms. And last, I argue that todays industrial policy in Brazil still occurs in
an environment in which capitalists prefer to invest in their private access to state actors
instead of investing in collective action through business associations.
i A verso em lngua inglesa da sinopse (abstract) de inteira responsabilidade da autoria, no tendo sido objeto de reviso por
parte do Editorial do Ipea.
1 INTRODUO
No incio deste sculo, vrios pases da Amrica Latina voltaram a adotar polticas de
incentivos setoriais identificadas como polticas industriais (PERES, 2006; PERES e
PRIMI, 2009). Em muitos casos, estas novas polticas tm como foco o incentivo
inovao, portanto tomam a forma de incentivos horizontais, sem a escolha ex-ante de
empresas vencedoras ou mesmo de setores. Este tipo de poltica industrial focada em
inovao aceita at mesmo pelos crticos das antigas polticas industriais do perodo
do ps-guerra, que atacavam as polticas industriais voltadas para a criao de setores
como petroqumica, siderurgia etc. implementadas no Brasil por meio do segundo
Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) na primeira metade dos anos 1970, e em
outros pases na Amrica Latina e sia.
No entanto, apesar da roupagem moderna exibida pelas novas polticas
industriais com o foco em inovao e pesquisa e desenvolvimento (P&D), elas ainda
fazem uso extensivo de incentivos identificados com as antigas polticas do perodo de
substituio de importaes (ISI), como, por exemplo, a seleo de setores e empresas
a serem apoiadas. No caso do Brasil, o esforo excessivo para diferenciar a nova da
antiga poltica industrial causa pelo menos quatro problemas.
Primeiro, apesar do discurso de fomentar setores mais intensivos em tecnologia e
inovao, as polticas industriais no partem de um tabula rasa. Em uma economia
com estrutura industrial to diversificada quanto a brasileira, a legitimidade de uma
poltica industrial em um ambiente democrtico depende, entre outras coisas, de que
os setores tradicionais tambm estejam contemplados na poltica de fomento do
Estado. Esta busca por legitimidade (ou racionalidade) nas polticas de fomento
setoriais cria um claro dilema para as polticas industriais modernas: a indstria que se
quer ter (mais intensiva em tecnologia) versus a indstria que se tem (mais competitiva
em produtos de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica). Assim, a real poltica
industrial termina sendo uma poltica diversificada, com possibilidade maior de
sucesso no fortalecimento da atual estrutura produtiva do que na modificao na
direo de setores mais intensivos em tecnologia.
Segundo, a relutncia de governos em reconhecerem que ainda adotam prticas
de poltica industrial tpicas dos anos 1960 e 1970 faz com que uma parte importante
da poltica industrial no esteja claramente explicitada e, portanto, que seus
indicadores de sucesso no estejam claros. Embora o foco das novas polticas
industriais seja sempre o incentivo pesquisa e desenvolvimento (P&D) e inovao,
na prtica, esta poltica moderna ainda convive com a poltica de escolher vencedores
em setores nos quais j somos competitivos, ou naqueles nos quais o governo
considera importante ter uma empresa lder nacional.
Terceiro, a preocupao excessiva do Estado em mostrar para a sociedade que
adota uma poltica industrial moderna leva a algumas contradies. Apesar de o
histrico de industrializao do Brasil ter sido sempre favorvel ao investimento
direto externo (IDE) mesmo na sua fase mais nacionalista, nos anos 1970 , a
poltica industrial atual, em alguns casos, discrimina entre empresas brasileiras e
empresas de propriedade estrangeira no que tange formao de empresas lderes
nacionais. Esta discriminao, no entanto, no ocorre nas polticas de incentivo a
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texto para discusso | 1452 | dez. 2009
P&D e inovao justamente aquelas nas quais h um grande gap tecnolgico entre
empresas domsticas e estrangeiras, o que poderia justificar alguma discriminao.
Por fim, apesar das mudanas observadas na relao entre Estado e empresrios
no Brasil dada a consolidao da democracia nas duas ltimas dcadas, esta relao
continua baseada na relao pessoal e direta, sem a mediao ativa das associaes
empresariais. Estas associaes continuam, ainda, fortemente controladas pelo Estado
e com os mesmos problemas do perodo de substituio de importaes.
Adicionalmente, elas apresentam um discurso dbio em relao ao papel do Estado
na economia. Ao mesmo tempo que criticam fortemente o tamanho do Estado
(medido pelos gastos do governo), demandam polticas de incentivos setoriais e
desoneraes tributrias seletivas, aumentando o controle do Estado na economia.
Dados os quatro problemas supracitados, argumenta-se neste estudo que a
poltica industrial brasileira apresenta uma srie de contradies que refletem a
dificuldade de se estruturar uma poltica industrial em um pas com estrutura
produtiva diversificada como a brasileira, inserido em um contexto democrtico no
qual nem sempre fcil fazer escolhas ou mesmo justificar polticas cujos resultados
aparecem apenas no longo prazo. A poltica industrial , ao mesmo tempo, horizontal
(para todos os setores) e seletiva, estabelecendo uma srie de metas e indicadores de
performance, mas sem contar com mecanismos formais de avaliao das empresas
incentivadas. Ademais, sua implementao depende de um Estado que passou as
ltimas duas dcadas aprendendo a no fazer poltica industrial. Este estudo alerta
para estas vrias contradies envolvidas na implementao da poltica industrial.
Alm desta introduo, o trabalho conta com mais cinco sees. A segunda seo
discorre brevemente sobre a lgica de se criarem vantagens comparativas; na seo
seguinte, a terceira, mostra-se o ressurgimento da poltica industrial no Brasil e na
Amrica Latina. Em especial, na terceira seo explicam-se as duas polticas
industriais adotadas no Brasil a partir de 2003. A quarta seo mostra a diferena
entre a poltica industrial no papel e aquela efetivamente adotada, ressaltando a sua
continuidade com a poltica de pick the winners, assim como sua dubiedade em
relao ao capital externo. A quinta seo discorre sobre a relao entre Estado e setor
privado, mostrando que ela no mais nem menos transparente que aquela que
prevaleceu no perodo de substituio de importaes. Na ltima sesso, faz-se uma
breve concluso do texto, argumentando que no h solues simples para as
contradies da poltica industrial apontadas ao longo deste estudo. Apesar disso,
necessrio que as contradies apontadas aqui sejam reconhecidas e que as
instituies pblicas busquem, na medida do possvel, promover um debate mais
abrangente de modo que estas contradies sejam solucionadas ou seus efeitos
contraditrios, mitigados.
2 POLTICA INDUSTRIAL E A CRIAO DE VANTAGENS

COMPARATIVAS
Poltica industrial um tema de grande controvrsia na literatura econmica. Parte
desta controvrsia decorre do simples fato que, normalmente, a ideia de poltica
industrial vai contra um dos conceitos mais antigos e respeitados da teoria econmica:
o conceito de vantagens comparativas do economista David Ricardo. Segundo este
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autor, cada pas deveria se concentrar na produo daqueles produtos que tivessem
1
alguma vantagem comparativa; desta forma, todos os pases poderiam aumentar o
consumo e o bem-estar da populao por meio do comrcio internacional.
Os crticos dessa teoria mostram que, apesar de sua ideia geral ser correta, ou seja,
o comrcio internacional aumenta o bem-estar, a teoria das vantagens comparativas
uma teoria esttica: pressupe o custo de oportunidade na produo de um produto em
termos de outro no estado das artes atual. Por exemplo, h meio sculo, nem Japo
nem Coreia tinham vantagem comparativa na produo de automveis. Na verdade, a
companhia automobilista que mais vendeu automveis no mundo no final de 2008, a
Toyota, fracassou em sua primeira tentativa de exportar para os Estados Unidos e teve
que ser socorrida pelo governo japons para no ir falncia depois de mais de 25 anos
produzindo em um mercado protegido (CHANG, 2008, p. 19). Assim, para alguns,
vantagens comparativas podem ser criadas, a exemplo dos vrios casos de poltica
industrial nos pases asiticos e mesmo na Amrica Latina (AMSDEN, 1989; WADE,
1990; AMSDEN, 2001; RODRIK, 2007).
Uma das crticas relativas s vantagens comparativas, decorrente de uma maior
especializao que resultaria de uma maior integrao comercial de um pas ao resto
do mundo, refere-se aos efeitos desta especializao nos gastos em P&D e inovao
no mercado domstico (RODRICK, 1995, p. 2954-2958). Rodrick mostra que uma
maior abertura da economia ocasiona efeitos alocativos (vantagens comparativas) de
tamanho de mercado e de redundncia de gastos com pesquisas, cujos efeitos lquidos
na inovao e crescimento da economia de um pas so incertos. Por exemplo, o
aumento do tamanho do mercado pode fazer crescer a demanda por pesquisas no
setor de P&D domstico, mas este ganho de demanda pode ser mais que compensado
por uma reduo dos gastos com P&D domstico. Isto seria devido aos efeitos
alocativo (o setor de P&D nas economias desenvolvidas mais competitivo) e de
redundncia (na ausncia do comrcio internacional, cada pas teria que investir mais
em P&D). Portanto, no claro ex-ante como a maior integrao comercial afetaria a
dinmica de inovao dos pases menos desenvolvidos.
Outro exemplo que reflete bem o caso brasileiro atual o modelo de Matsuyama
(1992), explicado por Rodrick (1995, p. 2956-2957). Imagine uma economia com as
seguintes caractersticas: i) existem dois setores agricultura e manufatura; ii) o setor
de manufatura est sujeito ao learning-by-doing que determina o crescimento; e iii) a
elasticidade-renda da demanda por produtos agrcolas menor que um. Neste
modelo, em uma economia fechada, quanto maior a produtividade do setor agrcola,
mais recursos sero liberados para serem empregados na manufatura e, portanto,
maior ser o aumento da produtividade do setor de manufatura e, por consequncia,
o crescimento da economia. Contudo, no caso de uma perfeita integrao desta
economia com o resto do mundo, o resultado seria inverso: quanto maior a
produtividade do setor agrcola, maior seria a especializao neste setor, que
absorveria recursos do setor de manufatura e diminuiria o crescimento. A concluso
deste modelo , at certo ponto, paradoxal: economias com elevada produtividade do
setor agrcola devem ter cuidado com os efeitos do comrcio internacional no seu
padro de especializao e crescimento.
1. Um pas tem vantagem comparativa na produo de um bem se o custo de oportunidade na produo do bem em
termos de outros bens mais baixo que em outros pases. Ver Krugman e Obstfeld (2001, p. 14-15).
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A mesma ideia o crescimento ser afetado pelo padro de especializao

retomada em um modelo recente, desenvolvido por Hausmann et al. (2006).
Estes autores constroem um ndice (export productivity index EXPY) para capturar o
nvel de produtividade associado com a pauta de exportao dos pases. Segundo
Hausmann et al., a pauta de exportao dos pases mais desenvolvidos tem uma maior
produtividade e ocasiona maior crescimento. Assim, tudo o mais constante, quanto
mais prxima a cesta de exportao de um pas estiver da cesta de exportao de pases
desenvolvidos, maior ser a produtividade e o crescimento. No entanto, nem todos os
pases conseguem produzir e exportar uma cesta de produtos de maior produtividade,
uma vez que o padro de especializao de um pas depende no apenas da dotao de
fatores, mas tambm de um processo de self-discovery. Os pases tm que descobrir, por
meio de um processo de tentativa e erro, o que eles conseguem produzir de forma mais
eficiente. Neste caso, a poltica industrial teria o papel de estimular o
empreendedorismo em novas atividades, que podem ou no se mostrar produtivas
naquele pas. Nesta viso, o foco da poltica industrial seria subsidiar apenas novas
atividades para ajudar o setor privado no processo de self-discovery. esta poltica que
Rodrick (2004) denomina poltica industrial do sculo XXI.
Uma crtica mais direta teoria das vantagens comparativas em um contexto de
poltica industrial feita pela economista Amsden (1989) no seu detalhado estudo
sobre a poltica industrial da Coreia. A autora mostra que as elevadas taxas de
crescimento puxadas pelas exportaes no foram resultado de uma padro
de especializao baseado nas vantagens comparativas da indstria coreana no incio dos
anos 1960, dominada pela indstria de fiao e tecelagem. Segundo Amsden, os setores
de maior complexidade, que deram origem aos grandes grupos empresarias coreanos
(chaebols), tiveram sua origem em uma poltica de substituio de importaes no psguerra. O sucesso desta poltica foi baseado em pelo menos trs caractersticas
importantes: i) o apoio a grandes grupos empresarias em setores intensivos em capital;
ii) o controle do investimento direto; e iii) o poder do governo de conceder subsdios e
disciplinar os grupos empresarias por meio da exigncia de performance (stick-and-carrot
policies), inclusive com metas de exportao para firmas individuais.
Em um estudo mais geral, envolvendo o conjunto de pases de industrializao
tardia, Amsden (2001) mostra que todos estes pases adotaram polticas industriais
com graus de sucesso diferente. A autora demonstra que a concesso de subsdios e
proteo tarifria foi um fator comum na poltica industrial de vrios pases.
A diferena de sucesso da poltica industrial nestes casos explicada pelo fomento
formao de grandes grupos empresariais, o controle do capital externo,
investimentos em educao, e imposio de condicionalidades atreladas aos incentivos
concedidos pelo Estado aos grupos privados.
A estratgia de industrializao, na concepo de Amsden (1989; 2001), est
2
claramente ligada formao de grandes grupos empresariais domsticos. A ligao
entre grandes grupos empresariais e industrializao no caso dos pases de
industrializao tardia decorria de dois motivos. Primeiro, a poltica industrial nos
anos 1960 e 1970 tinha como prioridade criar setores intensivos em capital
2. Em palestra na sede do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) no Rio de Janeiro no dia 23
de setembro de 2009, a economista Alice Amsden defendeu de forma clara a criao de empresas multinacionais
brasileiras como uma estratgia de promover um maior market share no comrcio internacional.
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(siderurgia, metalurgia, petroqumica, indstria naval, material de transporte etc.) que

exibissem economias de escala. Dessarte, para serem competitivas, as empresas nestes
setores tinham que ser empresas grandes. Segundo, as empresas grandes faziam parte
da estratgia de diversificao dos grandes grupos empresariais em indstrias no
correlatas uma estratgia de aprendizagem na execuo de projetos que envolvia
planejamento, superviso da construo, identificao de fornecedores, aquisio e
transferncia de tecnologia etc. (AMSDEN, 2001, p. 197). Visto que os grupos
empresariais dos pases de industrializao tardia no eram proprietrios de
tecnologias modernas, a vantagem competitiva vinha da diversificao do
investimento em vrios setores.
Na anlise de Amsden (2001), o sucesso da poltica industrial de pases como
Coreia do Sul e Taiwan, quando comparado ao de pases como Brasil e Mxico,
explicado, em parte, pelo xito dos asiticos em criarem empresas lderes vis--vis os
pases Latino Americanos. Ainda segundo a autora, por terem comeado seu esforo
de poltica industrial em uma sociedade que exibia baixa desigualdade de renda e de
posse da terra, estes pases puderam implementar polticas industriais mais
concentradoras, que levaram formao de empresas lderes globais.
No caso de pases como o Brasil, por exemplo, a desigualdade de renda e a
concentrao fundiria nos anos 1960 eram das maiores do mundo, portanto uma
poltica industrial concentradora, direcionada criao de grandes grupos
empresariais nacionais, poderia piorar ainda mais a distribuio de renda,
ocasionando protestos sociais. 3 O que no est muito claro nesta anlise por que
uma ditadura militar iria se preocupar com protestos sociais. De qualquer forma, esta
tese talvez possa ser melhor explorada no contexto democrtico atual da retomada da
poltica industrial no Brasil: com a reduo da desigualdade de renda no Brasil nos
ltimos anos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
parece estar mais livre para perseguir uma poltica de formao de grandes grupos
empresarias privados sem ter esta estratgia questionada, por exemplo, pelas centrais
sindicais. Como abordaremos mais frente, a formao de grandes grupos
empresariais, embora nem sempre diversificados, est sendo empreendida atualmente
pelo BNDES.
Um ltimo ponto em relao formao de grandes grupos privados nacionais
e poltica industrial refere-se ao controle imposto sobre o investimento direto
externo (IDE). Segundo Amsden (2001), pases como Coreia, Taiwan e ndia
restringiram a entrada de capital externo nas suas economias aps a independncia,
tendo optado, desde o incio, por desenvolverem tecnologias prprias. No caso de
pases da Amrica Latina e da Turquia, o IDE no foi controlado na fase inicial da
industrializao e, assim, estes pases ficaram presos a um modelo de compra de
tecnologias desde o incio da sua industrializao, tendo perdido a vantagem de first
mover em setores industriais importantes.
Este modelo de controle sobre o capital externo foi e continua sendo utilizado de
forma extensiva pela China. O investimento da empresa brasileira de jatos, a
3. Amsden (2001, p. 226-227) aponta que o BNDES, na dcada de 1970, exigia que os seus clientes trabalhassem com
um limite de endividamento em relao ao valor de mercado das empresas que no fosse muito superior a 60%. No
mesmo perodo, as empresas coreanas apresentavam uma relao dvida/equity superior a 300%.
ipea
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Embraer, um bom exemplo. Para vender avies na China, a Embraer teve que fazer
uma joint venture com uma empresa do governo chins, a Aviation Industry
Corporation of China (AVIC II), em uma fbrica em Harbin, no norte do pas, onde
so feitos avies do modelo ERJ 145. No entanto, o governo chins resolveu fazer
uma outra joint venture (AVIC I), desta vez com a maior concorrente da Embraer, a
empresa canadense Bombardier. Em 2008, o governo chins resolveu unificar as duas
AVICs, tornando a Embraer e a Bombardier scias indiretas no momento em que a
AVIC I se preparava para colocar no mercado o ARJ 21, um avio concorrente da
famlia 170/190 da Embraer. Atualmente, a Embraer j cogita fechar sua fbrica na
China (LANDIM e BARBOSA, 2009).
Em resumo, a maior integrao comercial de um pas em desenvolvimento com
o resto do mundo pode ocasionar menos e no mais inovao. Para alguns autores
que defendem a existncia de uma poltica industrial, vantagens comparativas podem
ser criadas por meio da formao de grandes grupos empresarias em novas indstrias
desde que o Estado exera alguma disciplina nos grupos empresariais incentivados
(exigncias de performance). A Coreia fez uso intensivo desta estratgia, assim como
faz a China atualmente.
Aps esta breve introduo sobre poltica industrial, a seo seguinte mostrar o
renascimento das polticas industriais na Amrica Latina aps duas dcadas (anos
1980 e 1990) nas quais elas foram desmontadas, em um contexto histrico no qual as
polticas industriais passaram a ser vistas como fontes de ineficincia que
prejudicavam o crescimento econmico. Alm do renascimento das polticas
industriais, elas retornam de forma muito mais intensiva, sendo utilizadas tanto para
fomentar a criao de novos setores como tambm para fomentar setores nos quais j
se competitivo.
3 O RENASCIMENTO DA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL E

NA AMRICA LATINA
Desde os anos 1980, com a crise da dvida, iniciada com a moratria do Mxico em
1982, os pases da Amrica Latina foram aos poucos diminuindo o uso de polticas
industriais como forma de promover o desenvolvimento do setor. Esta retirada dos
governos da promoo de setores econmicos ocorreu tanto em funo de questes
prticas relacionadas falta de recursos fiscais como tambm em virtude de mudanas
no campo da teoria econmica, representadas pelo conjunto de polticas de carter
liberal conhecidas como Consenso de Washington (WILLIAMSON, 1989).
No Brasil, em particular, no final dos anos 1980 discutia-se uma nova
constituio, que ainda trazia no seu corpo restries tpicas do perodo de
substituio de importaes como, por exemplo, a discriminao entre capital
nacional e estrangeiro e a manuteno dos incentivos da Lei de Informtica, com a
renovao da reserva de mercado at 1991. Nos primeiro anos da dcada de 1990, o
Brasil intensificou o seu processo de abertura comercial no governo Collor e deu
incio ao processo de privatizao, intensificado no primeiro governo do presidente
Fernando Henrique Cardoso. Naquele momento, os setores de telecomunicao,
energia e siderurgia foram privatizados, e o Estado assumiu o clssico papel de
12
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regulador por meio da aprovao de novos marcos regulatrios e da criao das

agncias reguladoras.
Cabe destacar que, apesar de o Brasil dos anos 1990 ter abraado as medidas do
Consenso de Washington assim como o fizeram os demais pases da Amrica
Latina, com exceo, claro, de Cuba , o governo nunca deixou por completo de
adotar polticas de incentivos setoriais. O BNDES teve uma atuao importante
naqueles anos no financiamento do processo de privatizao, que contou tambm
com a forte participao dos fundos de penso estatais. Assim, no Brasil, mesmo a
privatizao teve forte participao ativa do governo no financiamento de grupos
vencedores. Adicionalmente, o BNDES atuou, nos anos 1990, como financiador de
processos de fuso e aquisio (F&A), o que levou reestruturao e concentrao em
alguns setores tais como o setor de lacticnios e o de autopeas. O BNDES tambm
operou como fonte de financiamento subsidiado para as montadoras.
O setor automobilstico, por sinal, alm de contar com recursos financeiros do
BNDES para a sua reestruturao nos anos 1990, obteve uma poltica especfica de
fomento com incentivos setoriais e proteo de mercado com aumento de tarifas.
No entanto, apesar da existncia de uma poltica de incentivos para o setor
automobilstico, os demais setores da indstria no contavam com uma poltica
industrial. At mesmo a poltica de fomento inovao somente comeou a ser
estruturada no incio do segundo mandato do governo de Fernando Henrique
4
Cardoso, em 1999, quando foram criados os fundos setoriais.
Peres (2006) mostra que o ressurgimento da poltica industrial na Amrica
Latina pode ser dividido em quatro grandes grupos de polticas de promoo de
competitividade. O primeiro grupo seria formado por aquelas polticas de fomento
setorial que, em muitos casos, representam a continuao das polticas adotadas no
perodo de substituio de importaes com o objetivo de aumentar a
competitividade de setores econmicos que j existem, por meio da criao de novos
elos na cadeia produtiva. As polticas de incentivos ao setor automobilstico no Brasil
e demais pases da Amrica Latina fazem parte deste grupo, junto com as demais
polticas de incentivos setoriais direcionadas a setores intensivos em mo de obra.
De uma forma ou de outra, estes setores nunca deixaram de ser totalmente
incentivados, mesmo nos anos 1990.
O segundo grupo representado por um conjunto de polticas setoriais
identificado com o que se conhece na literatura como a sntese neoschumpeteriana
(PERES e PRIMI, 2009, p. 22; SUZIGAN e FURTADO, 2006, p. 164-165; DOSI,
1988; NELSON e WINTER, 1982). Esta linha de pensamento destaca o papel
estratgico da inovao no desenvolvimento econmico, enfatizando o conhecimento
4. A primeira mudana de vulto que ocorre na poltica de fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I) no Brasil na
dcada de 1990 a estruturao dos fundos setoriais (FS) a partir de 1999. Com a criao destes fundos, o setor
produtivo passa a participar da formulao e planejamento do incentivo inovao no Brasil. Tem-se a garantia de um
volume mnimo de recursos para o financiamento das polticas de CT&I e exige-se que um percentual mnimo dos
desembolsos dos FSs ocorra nas regies de menor dinamismo econmico. No entanto, mesmo com o avano que
representou a criao dos FSs, os recursos destes fundos passaram a ser contingenciados ao longo dos anos: ainda havia
limitaes legais aos projetos de parceria entre universidades e empresas, e o apoio do governo a projetos de CT&I no
podia assumir a forma de subveno econmica. Estes problemas foram solucionados com a Lei da Inovao de 2004 e
com a Lei do Bem de 2005 as duas mudanas legislativas mais importantes desde a Constituio Federal e a criao
dos FSs (Almeida, 2008).
ipea
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como predominantemente tcito e dependente de um ambiente institucional que

favorea a inovao. De acordo com esta viso, o mercado no necessariamente
garante que haja alocao de recursos nas atividades mais intensivas em conhecimento
e inovao e, portanto, o governo tem que utilizar uma srie de incentivos para
modificar os preos relativos, tornando mais atrativo o investimento nos setores
intensivos em tecnologia.
Desta forma, a poltica industrial identificada com a concepo
neoschumpteriana envolve a criao de setores mais intensivos em tecnologia como,
por exemplo, a produo de software, tecnologias de informao e comunicao
(TICs), biotecnologia etc. Este tipo de poltica aquele mais identificado com a
concepo moderna de poltica industrial, no qual reconhecida a necessidade de se
criar um sistema nacional de inovao em que atores pblicos e privados interajam
5
continuamente na busca de conhecimento e inovao.
O terceiro grupo de polticas de promoo de competitividade adotadas pelos
pases da Amrica Latina baseia-se na promoo de setores que foram privatizados nos
anos 1990, nos quais o Estado passou a ter um papel muito mais de regulador que de
produtor direto. Estes setores so intensivos em capital e sujeitos a rendimentos
crescentes de escala: setor eltrico, de telecomunicao, gs natural e petrleo. A
poltica industrial para estes setores est ligada ao desenvolvimento de um ambiente
regulatrio adequado, que facilite o aumento do investimento pblico e privado.
Cabe salientar que, recentemente, vrios pases da Amrica Latina tm adotado uma
poltica que envolve a nacionalizao direta de algum destes setores como fez a
Venezuela com a estatizao do setor de petrleo e gs ou o patrocnio de uma
maior interveno do governo nestes setores como tem sido feito pelo governo do
Equador e mesmo pelo governo brasileiro por meio da nova legislao proposta para a
6
explorao de petrleo da camada do pr-sal.
Por fim, o quarto grupo de poltica industrial na Amrica Latina e Brasil est
identificado com aquelas polticas de promoo de empresas pequenas e mdias em
clusters ou, como mais conhecido no Brasil, polticas de promoo de arranjos
produtivos locais (APLs). Este tipo de poltica amplamente aceito e at mesmo
incentivado pelas instituies internacionais como uma forma de estimular o
desenvolvimento local. A ideia por trs deste tipo de poltica que empresas pequenas
e mdias, quando em um mesmo territrio e na mesma atividade produtiva,
apresentariam externalidades positivas, decorrentes da aglomerao espacial, maior
disponibilidade de mo de obra especializada, atrao de fornecedores etc. Esta
5. importante destacar que os crticos da poltica industrial no aceitam a noo de inovao especfica, restrita a
alguns setores. Conforme lembram Cando-Pinheiro et al. (2007, p .23): Note que as prescries desta subseo vo
de encontro ao senso comum de que a poltica industrial deve promover setores caracterizados por um grau de
sofisticao tecnolgica cada vez maior. Na verdade no existe nenhuma evidncia de que o processo de
desenvolvimento est associado ao deslocamento em direo a indstrias progressivamente mais intensivas em
conhecimento. Existem muitos pases que so desenvolvidos e no dominam tecnologias avanadas (Nova Zelndia e
Itlia, por exemplo) e outros que dominam tecnologias de ponta e no so desenvolvidos (Rssia, por exemplo).
6. A chamada camada do pr-sal uma faixa que se estende ao longo de 800 quilmetros entre os estados do Esprito
Santo e Santa Catarina, localizada abaixo do leito do mar e englobando trs bacias sedimentares (Esprito Santo,
Campos e Santos). O petrleo encontrado nesta rea est a profundidades que superam os 7 mil metros, abaixo de uma
extensa camada de sal. O governo anunciou, em setembro de 2009, sua inteno de capitalizar a Petrobras em R$ 100
bilhes para ser a operadora nica dos campos de petrleo do pr-sal e a criao de uma nova companhia estatal para
controlar a explorao do petrleo da camada do pr-sal.
14
ipea
literatura bastante influenciada pelos estudos dos distritos industriais italianos da

7
chamada Terceira Itlia.
A tabela 1 sintetiza os quatro tipos de polticas de competitividade adotadas
pelas economias latino-americanas.
TABELA 1
Quatro tipos de poltica industrial na Amrica Latina

Tipo de poltica
Objetivo
Exemplos
Polticas de promoo setorial
Aumentar a competitividade de setores j

existentes e criar novos elos na cadeia de
produo
Indstria automobilstica, txtil e

vesturio etc.
Polticas de fomento inovao e construo

de setores dinmicos (neoshumpeterianos)
Fomentar a inovao e a criao de setores em

atividades intensivas em tecnologia e/ou
conhecimento
Frmacos, biotecnologia,
software, nanotecnologia
Polticas de regulao
Melhorar o ambiente regulatrio
Setores de energia,
telecomunicao, petrleo e gs
Polticas de promoo de APLs
Promover a modernizao e a competitividade

das pequenas e mdias empresas nos clusters
Aglomeraes produtivas nos

setores de calados, mveis e
confeco
Fonte: Peres (2006).

Elaborao: Mansueto Almeida (Ipea).
Mas ser que as diversas polticas de promoo de competitividade adotadas

atualmente pelos diversos pases da Amrica Latina, como mostrado, poderiam ser
genuinamente caracterizadas como polticas industriais? Para muitos autores,
principalmente aqueles identificados com a linha neoschumpeteriana, apenas o
segundo tipo de poltica descrito poderia ser caracterizado como poltica industrial, j
que ele envolveria a criao de setores dinmicos intensivos em tecnologias, que so
setores nos quais os pases latino-americanos ainda carecem de vantagens
comparativas.8 No entanto, sendo mais pragmticos, vrios autores brasileiros
(FLEURY e FLEURY, 2004; FURTADO, 2004; KUPFER, 2009) reconhecem ser
impossvel que as polticas de fomento setorial fiquem restritas a setores intensivos em
conhecimento e tecnologia.
Kupfer (op. cit., p. 220) argumenta que o Brasil no pode promover uma
especializao ainda maior de suas atividades industriais, pois o pas ainda carece de
uma massa crtica em termos de capacitao tecnolgica e financeira, a qual
permitiria industria brasileira integrar-se economia mundial como fornecedora de
bens e servios de alto valor agregado. Dessarte, em uma viso pragmtica, o Brasil
teria que continuar na trajetria de diversificao da atividade industrial, o que
implica a promoo da competitividade e do investimento, mesmo em setores nos
quais a indstria brasileira j competitiva.
Da mesma forma, Fleury e Fleury (2004, p. 92) apontam que a estratgia de
poltica industrial no Brasil deve ter como objetivo ampliar a capacidade produtiva e
comercial da indstria, com vistas a garantir condies concorrenciais sustentveis
nos mercados internos e externos. Os autores argumentam que os objetivos de uma
poltica industrial devem ser amplos, tais como: i) criao de empregos em grande
7. Ver, entre outros estudos sobre distritos industriais, Piore e Sabel (1984), Pyke e Sengenberger (1992), Humphrey,
(1995), Locke (1995), Rabellotti (1995), Humphrey e Schmitz (1996), e Locke e Berger (2001).
8. Para vrias definies diferentes de poltica industrial, ver Peres e Primi (2009, p. 13-14).
ipea
15
escala, por meio de empresas do tipo maquiladoras; ii) criao de empregos

qualificados em APLs; iii) fortalecimento das indstrias difusoras de conhecimento
tecnolgico; e iv) reduo da dependncia externa e da vulnerabilidade da indstria
domstica por meio da criao de empresas nacionais lderes, adensamento de cadeias
de produo e aumento do valor adicionado pelas subsidirias de empresas
multinacionais no Brasil (anexo 1).
Furtado (2004) segue a mesma linha dos autores supracitados e coloca a
diversificao da indstria como uma vantagem competitiva para o Brasil. Segundo o
autor, a poltica industrial deve focar, entre outras coisas, o desenvolvimento de
capacidades comerciais, tecnolgicas, financeiras e inovativas enquanto estratgia
de crescimento das exportaes da indstria brasileira. A estratgia defendida por
Furtado o aumento da capacidade competitiva das empresas brasileiras tanto por
meio do desenvolvimento das funes empresariais que agregam valor a produtos
tradicionais (marketing, logstica, assistncia tcnica, confiabilidade etc.) quanto pelo
incentivo internacionalizao de empresas brasileiras e formao de empresas lderes.
Embora o autor critique o dficit da balana comercial como critrio de escolha para
setores a serem incentivados, ele defende a substituio de importaes para o setor de
frmacos e de insumos agrcolas, muito mais por questes de segurana que de balano
de pagamentos. No caso do primeiro, Furtado argumenta que seria arriscado deixar as
polticas nacionais de sade totalmente dependentes de medicamentos importados e,
no caso dos insumos agrcolas, a poltica de substituio de importaes estaria ligada
ao desenvolvimento de novas tecnologias baseadas em biotecnologia.
Em resumo, como mostrado, alguns autores brasileiros so cticos quanto
possibilidade de adoo de uma poltica industrial voltada apenas ao fomento
inovao no Brasil nas atividades mais dinmicas e intensivas em tecnologia.
Na verdade, qualquer poltica industrial no Brasil, para ter o apoio dos empresrios e
das associaes empresariais, precisa ser a mais abrangente possvel. justamente a
demanda por polticas industriais mais abrangentes que pode explicar a mudana da
primeira poltica industrial do governo Lula adotada em 2004, com foco mais
neoschumpteriano para uma poltica mais abrangente, adotada em 2008, na linha
daquela defendida pelos autores supracitados. Em seguida, explicam-se estas duas
polticas industriais.
3.1 A POLTICA INDUSTRIAL, TECNOLGICA E DE COMRCIO
EXTERIOR (PITCE)
As sucessivas crises internacionais e o baixo crescimento dos pases da Amrica Latina
fizeram com que, na dcada atual, aumentasse o interesse por um papel mais ativo do
Estado na economia. No Brasil, com a eleio do presidente Lula em 2002, tem
incio um grupo de trabalho j no seu primeiro ano de governo, em 2003, com o
intuito de criar uma nova poltica industrial. Em 2004, o governo lana a Poltica
Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE). Esta poltica consistia em
um plano de ao do governo federal que tinha como objetivo o aumento da
eficincia da estrutura produtiva, da capacidade de inovao das empresas brasileiras e
a expanso das exportaes. Cabem aqui alguns esclarecimentos.
16
ipea
Primeiro, a PITCE atuava em trs eixos: linhas de ao horizontais (inovao e

desenvolvimento tecnolgico, insero externa/exportaes, modernizao industrial,
ambiente institucional), promoo de setores estratgicos (software, semicondutores,
bens de capital, frmacos e medicamentos) e atividades portadoras de futuro
(biotecnologia, nanotecnologia e energias renovveis). Dado o seu foco na promoo
de inovao, a PITCE contou com a simpatia mesmo de tradicionais crticos da
poltica industrial (CANDO-PINHEIRO et al., 2007), que aceitam polticas de
incentivo inovao uma vez que os ganhos sociais da inovao so superiores aos
ganhos privados.
Segundo, em relao definio de setores estratgicos e portadores de futuros,
Cando-Pinheiro et al. (2007) criticam esta abordagem, lembrando que no h
porque o Brasil tentar desenvolver vantagens comparativas em setores especficos.
No obstante, outros autores (SUZIGAN e FURTADO, 2006) apontam ser este o
caminho correto a seguir na moderna poltica industrial. Embora a PITCE fizesse a
previso de uma srie de indicadores, as metas desta poltica eram muito mais um
conjunto de intenes para alguns programas estratgicos, como se pode constatar da
tabela 2.
TABELA 2
Exemplos de metas de alguns programas da PITCE (2004)

Programa
Meta
Programa Nacional de Certificao em Software e Servios

Programa de Exportao de Software e Servios
Programa Nacional de Microeletrnica
Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva
Farmacutica (Profarma)
Capacitar instituies nacionais para certificao e melhorar a

competitividade do setor
Inserir o Brasil entre os pases de referncia internacional do
setor e elevar as exportaes para US$ 2 bilhes at 2007
Desenvolver a indstria microeletrnica no Brasil
Reduzir o dficit comercial da cadeia produtiva aumentar a
produo e a qualidade dos medicamentos com recursos de R$
500 milhes
Fonte: Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI).

Elaborao: Mansueto Almeida (Ipea).
Terceiro, embora a PITCE tivesse como foco a promoo da inovao e de

setores estratgicos, esta poltica envolvia tambm um programa de promoo de
pequenas empresas agrupadas em Arranjos Produtivos Locais (APLs), a promoo da
internacionalizao de empresas e a desonerao do investimento produtivo. Apesar
de contemplar medidas horizontais para vrias atividades econmicas, a PITCE foi
muito criticada pela falta de clareza e objetivos relativos aos demais setores, entre os
quais aqueles mais intensivos em mo de obra como calados, txtil e confeces,
madeira e mveis etc., que so importantes empregadores no Brasil. Talvez em
decorrncia destas crticas, o governo tenha decidido lanar uma segunda poltica
industrial em 2008, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP).
Antes de analisarmos a nova poltica industrial, cabe ressaltar um ponto
importante em relao PITCE. Na poca da discusso desta poltica, o grupo de
trabalho envolvido na sua concepo entendeu que um dos problemas crticos para a
adoo de uma nova poltica industrial no Brasil era a necessidade de uma maior
coordenao das diversas aes nela embutidas, bem como o contnuo
acompanhamento e avaliao dos resultados das aes. Assim, foi proposta pelo grupo
de trabalho que desenhou a PITCE a criao da Agncia Brasileira de
Desenvolvimento Industrial (ABDI).
ipea
17
A agncia terminou sendo criada como um servio social autnomo, ligado ao

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), nos moldes
do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e da Agncia
Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex). Na viso do autor
deste estudo, o formato de funcionamento da ABDI enquanto uma agncia fora do
governo comprometeu a capacidade desta agncia de coordenar a poltica industrial.
Desde a sua criao, a ABDI no tem poderes nem instrumentos de poltica para
coordenar a complexa rede de relaes com outros ministrios e instituies com
relativa autonomia, como o caso tanto do Banco de Desenvolvimento Econmico e
9
Social (BNDES) quanto da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
3.2 A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO (PDP)
Os vrios diagnsticos que existiam sobre poltica industrial no Brasil sempre
abordavam no um, mas diversos tipos de polticas industriais, a depender das
caractersticas do setor da economia a ser incentivado. A definio de poltica
industrial enfrenta sempre um dilema implcito entre o que se quer ser um pas com
uma estrutura produtiva especializada em produtos de alta tecnologia, com
exportaes de produtos e servios de alto valor agregado e o que j se um pas
com estrutura produtiva diversificada, com vantagens competitivas na produo de
produtos agropecurios, minerais e siderurgia.
Esse dilema pode ser conciliado com uma estratgia de poltica industrial mais
ampla, na linha sugerida por Fleury e Fleury (2004), j comentada, que destaca vrias
estratgias de poltica industrial desde a promoo de empresas maquiladoras at a
criao de setores intensivos em tecnologia. Esta ideia pragmtica de poltica
industrial talvez seja o que est por trs da Poltica de Desenvolvimento Produtivo
10
(PDP) adotada pelo governo Lula em 2008.
A PDP foi lanada em uma conjuntura positiva da economia brasileira, em um
momento no qual o Brasil estava s vsperas de ser elevado categoria de grau de
11
investimento por uma das agncias internacionais de avaliao de risco. O pas vinha
obtendo supervits comerciais consistentes, acumulando divisas, reduzindo os
indicadores de endividamento pblico e melhorando a distribuio de renda. Como
12
divulgado por ocasio do lanamento da PDP, tomando-se como base dezembro de
2007, o Brasil havia completado 23 trimestres consecutivos de expanso da produo
industrial, 15 trimestres de ampliao do consumo e 13 trimestres seguidos de
crescimento do investimento.
Uma das grandes inovaes da PDP, segundo o governo, foi o estabelecimento
de um conjunto de metas para 2010, que poderiam ser facilmente monitorveis. Estas
metas, segundo o documento de divulgao da PDP, tinham o propsito de indicar,
com clareza, o sentido e o alcance da PDP, atuando como elemento de coordenao
9. Suzigan e Furtado (2006, p. 183) parecem compartilhar da dificuldade que se colocava para a ABDI no seu papel de
coordenar a execuo da poltica industrial.
10. O foco da PDP em vrios setores industriais um dos pontos elogiados pela Federao das Indstrias do Estado de
So Paulo (FIESP). Ver a seo 2 em FIESP (2008).
11. O Brasil foi elevado categoria de grau de investimento pela Standard & Poors em 30 de abril de 2008, e pela Fitch
Ratings no dia 30 de dezembro do mesmo ano. Apesar da crise financeira mundial iniciada em setembro de 2008, em 22
de setembro de 2009, o Brasil foi elevado categoria grau de investimento pela Moodys.
12. As informaes sobre a PDP podem ser encontradas na pgina do MDIC no endereo: <http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp>.
18
ipea
de expectativas na economia brasileira; e, de modo subsidirio, permitir o

acompanhamento peridico dos resultados da poltica. As grandes metas da PDP
eram as seguintes:
1) aumento da taxa de investimento da economia brasileira de 17,6% do
produto interno bruto PIB (R$ 450 bilhes) em 2007 para 21% do PIB
(R$ 620 bilhes) em 2010;
2) elevao do gasto privado em P&D de 0,51% do PIB (R$ 11,5 bilhes) em
2005 para 0,65% do PIB (R$ 18,2 bilhes) em 2010;
3) ampliao da participao das exportaes brasileiras nas exportaes
mundiais de 1,18% (US$ 160 bilhes) em 2007 para 1,25% (US$ 208,8
bilhes) em 2010; e
4) crescimento do nmero de micro e pequenas empresas (MPE) exportadoras
em 10% em relao ao nmero de MPEs exportadoras de 2006 (11.792
empresas).
Apesar de a fixao de metas com prazos ser uma medida positiva da PDP, essas
metas-pas no ajudam muito o acompanhamento do esforo de poltica industrial por
trs motivos. Primeiro, para que a meta de crescimento da taxa de investimento de
21% do PIB fosse alcanada em 2010, a taxa de investimento teria que crescer 11,3%
ao ano em mdia de 2008 a 2010. Mas desde 2006 a taxa de investimento no Brasil j
vinha crescendo 11,1% ao ano (BAHIA, 2009). Portanto, o aumento da taxa de
investimento estabelecido na PDP apenas projetava para 2010 a tendncia que j vinha
sendo observada nos dois anos anteriores ao lanamento da nova poltica industrial.
Segundo, a meta de crescimento de exportao como indicador de sucesso da
poltica industrial uma meta dbia porque, no curto prazo, o aumento da
participao das exportaes pode resultar do crescimento da produo e exportao
dos setores nos quais o Brasil j tem vantagem comparativa. Isto no contribui para a
mudana desejada na composio da produo industrial e na pauta de exportaes
em direo a produtos de maior valor agregado, o que sempre foi um dos objetivos da
poltica industrial. Por exemplo, a participao das exportaes brasileiras nas
exportaes mundiais passou de 0,86% em 2000 para 1,25% em 2008. Entretanto,
grande parte deste crescimento decorreu da evoluo favorvel dos preos das
commodities, intensificando a atual estrutura produtiva do pas. De Negri e Kubota
(2009) mostram que, quando se classificam as exportaes brasileiras pelo contedo
de intensidade tecnolgica, segundo metodologia da Conferncia das Naes Unidas
sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), a participao dos produtos de
mdia e alta intensidade tecnolgica vem caindo.
ipea
19
TABELA 3
Participao das exportaes brasileiras de acordo com a intensidade tecnolgica

(2000-2008)
Produtos exportados, segundo classificao de intensidade tecnolgica
Ano
Commodities
Mo de obra e recursos naturais Baixa intensidade Mdia intensidade Alta intensidade No classificados
2000
37%
14%
8%
18%
18%
5%
2001
39%
13%
7%
18%
16%
7%
2002
39%
13%
8%
17%
15%
8%
2003
40%
13%
8%
19%
12%
8%
2004
39%
12%
10%
19%
12%
7%
2005
38%
11%
10%
20%
12%
9%
2006
39%
10%
8%
20%
12%
11%
2007
41%
9%
8%
18%
12%
11%
2008
43%
7%
9%
16%
11%
13%
Fonte: De Negri e Kubota (2009, p. 8, tabela 2).
Terceiro, a meta de crescimento do nmero de MPEs exportadoras outra meta

dbia como medida do esforo de poltica industrial. Apesar de ser verdade que a
pauta de exportao no Brasil concentrada as grandes empresas responderam por
91,9% do valor exportado pelo Brasil em 2007 , no est claro qual o benefcio
decorrente do crescimento do nmero de MPEs exportadoras, uma vez que a forma
de insero destas empresas no mercado mundial talvez seja a questo mais
importante. Por exemplo, no setor de calados, muitas empresas, para exportar, tm
que produzir para uma marca internacional, o que significa se concentrarem mais na
produo que nas demais atividades que agregam valor aos produtos (design,
13
marketing e comercializao). Adicionalmente, as MPEs que querem exportar
marcas prprias s vezes somente conseguem exportar dentro do Mercado Comum
do Sul (Mercosul) a um preo menor que aquele por meio do qual vendem no
mercado domstico. Desta forma, o estabelecimento de uma meta para o nmero de
MPEs exportadoras no significa muita coisa.
Por fim, as metas da PDP so todas metas de curto prazo, coincidentes com o
ciclo eleitoral. Acontece que muitas das mudanas que se esperam de uma verdadeira
poltica industrial somente podem ser avaliadas no longo prazo. Esta a grande
inconsistncia temporal das polticas industriais adotadas por governos democrticos:
a mudana estrutural que se deseja com a poltica industrial , necessariamente, de
longo prazo, mas os governos precisam mostrar resultados no curto prazo para que
sejam premiados pelo sucesso destas polticas e possam continuar com a sua
implementao. Adicionalmente, as administraes so premiadas pelas agncias
internacionais de risco e por investidores internacionais muito mais por um
comportamento que esteja de acordo com o receiturio do Consenso de Washington
que por uma poltica de fomento inovao e aumento do valor agregado dos
14
produtos exportados.
Em resumo, embora a PDP tenha estabelecido uma srie de grandes metas
com exceo da meta de gastos com P&D, que por sinal uma meta extremamente
13. Esse, por sinal, um problema antigo no setor de calados do Brasil (Schmitz, 1999).
14. Peres e Primi (2009, p. 43) desenvolvem esses dois argumentos como sendo contradies naturais existentes nas
polticas industriais dos pases latino-americanos.
20
ipea
modesta , estas metas no ajudam na avaliao da poltica industrial. Ademais, o

sucesso de algumas delas (participao das exportaes brasileiras nas exportaes
mundiais e nmero de MPEs exportadoras) pode, na verdade, sinalizar o contrrio do
que se espera da poltica industrial: aumento no valor agregado da pauta de
exportao brasileira e modificao da composio da indstria brasileira com vistas
produo de maior valor agregado.
possvel que as metas da PDP reflitam muito mais o problema de economia
poltica j explicado: governos democrticos precisam mostrar resultados no curto
prazo, portanto muitas vezes fazem uso de indicadores que possam ser utilizados dentro
no ciclo eleitoral, independentemente de estes indicadores apontarem ou no o
resultado efetivo das polticas pblicas ou, no caso em questo, da poltica industrial.
No obstante, alm do paradoxo do uso de indicadores de curto prazo para uma
poltica industrial que , necessariamente, de longo prazo, a poltica industrial
brasileira mostra ainda dois outros paradoxos: i) o sucesso de curto prazo decorrente
da promoo deliberada de processos de fuses e aquisies (F&A) com vistas
criao de empresas brasileiras globais consolida o modelo de insero internacional
que o governo quer mudar, tornando mais difcil conciliar os objetivos de curto
(aumento das exportaes) com os de longo prazo (mudana na estrutura produtiva);
e ii) um modelo de poltica industrial que fomenta a inovao por parte de empresas
privadas sem discriminar empresas de propriedade de residentes das de no residentes
pode ampliar a distncia que separa as empresas brasileiras da fronteira tecnolgica,
uma vez que parte dos incentivos so capturados por empresas multinacionais cuja
deciso de investimento em P&D e inovao so tomadas fora do Brasil. A seo
seguinte aborda estes dois paradoxos da poltica industrial moderna.
4 PARADOXOS DA MODERNA POLTICA INDUSTRIAL

BRASILEIRA
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) tem feito um esforo consistente
desde 2003 para entender melhor o padro de inovao e as caractersticas das firmas
15
brasileiras que inovam e exportam. Os estudos do instituto indicam que o padro de
insero do Brasil no comrcio internacional muito diferente do padro do
comrcio mundial. Prevalece no Brasil a exportao de commodities primrias e de
produtos de baixa intensidade tecnolgica e intensivos em recursos naturais, que
juntos respondem por cerca de 60% do valor das exportaes brasileiras. No caso do
comrcio mundial, as exportaes de produtos de mdia e alta tecnologia respondem
exatamente por este percentual (60%).
Mas qual o problema de o Brasil ter uma pauta de exportao mais
concentrada em commodities e produtos de baixo contedo tecnolgico? Os
defensores da poltica industrial utilizam dois argumentos na defesa de uma mudana
na pauta de exportao do Brasil. Primeiro, dado que o comrcio mundial concentrase em produtos de mdia e alta tecnologia, a demanda mundial por estes produtos
tende a crescer de forma mais rpida, favorecendo aqueles pases cuja pauta de
exportao esteja mais prxima do padro mundial e dos pases desenvolvidos
15. Ver, por exemplo, De Negri e Salerno (2005), De Negri e Arajo (2006), e De Negri e Kubota (2008).
ipea
21
(UNCTAD, 2002). Mostra disto o fato de sete dos dez produtos de maior
crescimento no valor exportado de 1980 a 1998 serem produtos de mdia ou alta
intensidade tecnolgica (crescimento do valor exportado maior que 12,4% ao ano).
Segundo, como j destacado neste texto, defensores da poltica industrial
identificada com a concepo neoschumpeteriana acreditam que a capacidade de
inovao de um pas passa necessariamente pelo desenvolvimento de setores
intensivos em tecnologias, pois parte do know-how das tecnologias modernas envolve
um conhecimento tcito que no pode ser codificado e que implica a montagem de
um sistema nacional de inovao. Nesta concepo, para um pas crescer mais rpido,
ele precisa produzir tecnologia prpria no longo prazo, o que significa ganhar expertise
16
em setores geradores de inovao.
Com base nos argumentos acima, estudos desenvolvidos por um grupo de
pesquisadores do Ipea investigaram a relao entre inovao e exportao das firmas
brasileiras com o objetivo de sugerir um conjunto de polticas voltadas para o fomento
inovao e a modificao da pauta de exportao do Brasil, aumentando a
participao de produtos de maior intensidade tecnolgica. Estes estudos mostram que:
a) quanto maior for o porte de uma empresa, maior ser a probabilidade de ela
exportar (DE NEGRI, 2005; 2007);
b) a internacionalizao de firmas brasileiras (abertura ou aquisio de unidades
no exterior) est fortemente correlacionada com a inovao tecnolgica, mas
agrega pouco valor aos produtos exportados (ARBIX et al., 2005);
c) as firmas que inovam em produto e/ou processo para mercado exportam mais
que aquelas que no inovam (DE NEGRI, 2005); e
d) em setores de menor contedo tecnolgico, o esforo inovador das firmas
parece no contribuir para o seu desempenho exportador (op. cit., p. 107-111).
Alm dessas concluses, os resultados das pesquisas do Ipea revelam algumas
surpresas. Por exemplo, apesar de destacar que as firmas que inovam em produto para
mercado exportam 46%, em mdia, a mais que as firmas no inovadoras, De Negri
(2005) mostra que esta diferena muito maior para as firmas que inovam em
processo para o mercado. Estas firmas exportam, em mdia, 183% a mais que aquelas
que no inovam, o que sugere ser este o tipo de inovao mais importante para o
crescimento das exportaes no Brasil.
Esse resultado reforado quando se investiga a relao entre inovao e
exportao, agrupando-se as firmas de acordo com a intensidade tecnolgica.
A inovao de processo para o mercado (domstico) continua sendo o tipo de
inovao mais importante para explicar o desempenho exportador das firmas
brasileiras, tanto para as empresas de alta intensidade tecnolgica quanto para as de
mdia, baixa e as intensivas em mo de obra e recursos naturais. No caso das
empresas brasileiras de alta intensidade tecnolgica, o resultado diferente do que se
16. Alice Amsden (2001) mostra que os pases de industrializao tardia que tiveram maior sucesso na promoo da
industrializao e do crescimento foram aqueles que restringiram a entrada de capital externo na fase inicial de sua
industrializao no ps-guerra, fazendo a opo por make technology (pases Asiticos) ao invs de buy technology
(Amrica Latina). Segundo a autora, este controle entrada do capital externo explica, em parte, a maior taxa de
inovao em pases asiticos de industrializao tardia como Coreia, Taiwan, Tailndia e Malsia, quando comparada
de pases latino-americanos.
22
ipea
poderia esperar pois, para este grupo de empresas, se esperaria que a competio se
desse mais pela inovao de produto, e no de processo (DE NEGRI, 2005, p. 111).
Quando o foco passa a ser apenas o tipo de inovao que permite s empresas
brasileiras exportarem diferenciando o produto e cobrando um preo-prmio, o
desempenho exportador das firmas que inovam em relao s que no inovam
maior para os produtos de mdia intensidade tecnolgica. Neste caso, uma estratgia
de insero mais soberana do Brasil no mercado internacional via inovao e
diferenciao de produtos deveria ter como foco os produtos de mdia intensidade
tecnolgica: equipamentos de transporte, produtos do complexo automotivo,
qumicos (exclusive farmacuticos), mquinas eltricas etc.
Em resumo, os estudos do Ipea indicam que o maior fomento inovao, o
aumento da escala e a internacionalizao das empresas aumentam as exportaes
daquelas que j exportam, como tambm a probabilidade das que no exportam se
tornarem exportadoras. No entanto, ao que parece, na prtica, as polticas de
promoo de exportaes no mbito da poltica industrial em vigor no Brasil
baseiam-se mais na promoo de F&As em setores nos quais j somos competitivos:
setores de baixa e mdia-baixa tecnologia. Mas, de acordo com os estudos do Ipea, o
esforo inovador das firmas nestes setores parece no contribuir para o seu
desempenho exportador (DE NEGRI, 2005, p. 107-111).
Abordar-se em seguida o fato de essa poltica, ao invs de modificar a estrutura
produtiva e a pauta de exportao da economia brasileira, tem fortalecido o padro de
especializao atual da indstria nacional. Apesar disso, a estratgia de F&A e
internacionalizao das empresas brasileiras ajuda o pas a realizar uma insero mais
soberana das empresas nacionais no comrcio mundial, mesmo que esta insero
esteja ocorrendo em setores classificados como intensivos em recursos naturais,
trabalho e/ou de baixa intensidade tecnolgica.
4.1 PRIMEIRO PARADOXO: CONSOLIDAO DA ATUAL ESTRUTURA
PRODUTIVA VERSUS CRIAO DE VANTAGENS COMPARATIVAS
Normalmente, como j destacado, a justificativa para uma poltica industrial
fundamenta-se no conceito de criao de vantagens comparativas. Esta ideia estava
presente na PITCE, na qual foram estabelecidos como prioritrios o investimento e o
fomento inovao nos setores portadores de futuro (biomassa, nano e biotecnologia)
e prioritrios (semicondutores, software, bens de capital e frmacos), nos quais o
Brasil ainda no competitivo. Em alguns casos, a justificativa de apoio a estes setores
est baseada no desejo de se reduzir o dficit da balana comercial do Brasil. Como se
pode ver na tabela 4, o dficit da balana comercial brasileira concentra-se nos setores
de alta e mdia-alta tecnologia, sendo que este dficit, em 2008, foi particularmente
maior nos seguintes setores: i) produtos qumicos, exclusive farmacuticos (-R$ 20,1
bilhes); ii) equipamentos de rdio, TV e comunicao (- R$ 9,8 bilhes); iii)
mquinas e equipamentos mecnicos (- R$ 8,1 bilhes); iv) instrumentos mdicos de
tica e preciso (- R$ 5,5 bilhes); e v) indstria farmacutica (- R$ 4,6 bilhes).
ipea
23
TABELA 4
Balana comercial brasileira por intensidade tecnolgica

Setores
Produtos industriais
1996
2000
2004
2008
US$ milhes
US$ milhes
US$ milhes
US$ milhes
-5.089
-3.168
25.511
-1.294
-8.380
-7.342
-7.548
-21.932
-61
1.840
1.755
1.114
Farmacutica
-1.522
-1.979
-2.093
-4.642
Material de escritrio e informtica
-1.347
-1.473
-1.232
-3.104
Indstria de alta tecnologia (I)

Aeronutica e aeroespacial
Equipamentos de rdio, TV e comunicao
-3.728
-4.168
-3.968
-9.786
Instrumentos mdicos de tica e preciso
-1.722
-1.563
-2.009
-5.513
Indstria de mdia-alta tecnologia (II)
-9.727
-8.695
-2.447
-29.169
-1.219
-1.814
-1.239
-2.339
-708
972
5.695
2.203
-4.005
-4.858
-6.824
-20.109
-120
-136
-767
Mquinas e equipamentos mecnicos n.e.
-3.674
-2.858
-78
-8.156
Indstria de mdia-baixa tecnologia (III)
2.887
1.434
10.182
9.648
171
-6
1.251
1.469
Mquinas e equipamentos eltricos n.e.
Veculos automotores, reboques e semirreboques

Produtos qumicos, exclusive farmacuticos
Equipamentos para ferrovia e material de transporte
Construo e reparao naval

Borracha e produtos plsticos
-327
-342
-176
-1.144
-1.901
-2.749
-2.707
209
433
989
870
4.735
4.098
8.118
11.160
10.130
11.435
25.324
40.158
86
470
1.029
468
Madeira e seus produtos, papel e celulose
1.505
2.759
5.061
6.572
Alimentos, bebidas e tabaco
6.472
5.735
15.474
31.292
Txteis, couro e calados
2.067
2.471
3.759
1.825
Produtos no industriais
-510
2.403
8.129
26.040
-5.599
-765
33.640
24.746
Produtos de petrleo refinado e outros combustveis

Outros produtos minerais no metlicos
Produtos metlicos
Indstria de baixa tecnologia (IV)
Produtos manufaturados n.e. e bens reciclados
Total
Fonte: MDIC.
1
Nota: Classificao extrada de: OECD. Directorate for Science, Technology and Industry, STAN Indicators, 2003.
2
N.E. = no especificados nem compreendidos em outra categoria.
Apenas dois setores dos grupos I e II da tabela 4 so superavitrios: i) a indstria

aeronutica e espacial, que fortemente influenciada pela produo e venda da
Embraer; e ii) veculos automotores, reboques e semirreboques, que depende das
exportaes da indstria automobilstica, a qual, no caso do Brasil, de propriedade
de no residentes (empresas multinacionais estrangeiras).
O padro de competitividade e especializao da balana comercial brasileira
tpico de um pas rico em trabalhadores no qualificados e recursos naturais. Entre
1996 e 2008, no houve grandes mudanas setoriais. Os setores industriais mais
competitivos da indstria brasileira em 2008, medidos pelo saldo comercial, so
exatamente os mesmos de 1996, apesar do esforo de poltica industrial do governo
24
ipea
brasileiro desde 2003 para fomentar os setores intensivos em tecnologia. A nica troca
que houve entre os quatro setores de maior saldo da balana comercial foi a do setor
17
txtil, couro e calados em 1996 e 2000 pelo setor produtos no industriais em 2008.
TABELA 5
Setores mais competitivos por intensidade tecnolgica saldo comercial

(1996-2000-2008)
Setores
Alimentos, bebidas e tabaco (baixa tecnologia)
1996
2000
2008
US$ milhes
US$ milhes
US$ milhes
6.471,90
5.734,89
31.292,39
-509,60
2.403,36
26.040,46
Produtos metlicos (mdia-baixa tecnologia)
4.734,63
4.098,40
11.159,97
Madeira, papel e celulose (baixa tecnologia)
1.505,48
2.759,38
6.572,29
12.202,41
14.996,03
75.065,11
Produtos no industriais
Subtotal
Fonte: MDIC.
possvel que o esforo de poltica industrial implementado pelo governo

brasileiro desde 2003 leve tempo para aparecer nos indicadores de inovao,
produo e comrcio exterior, sendo portanto ainda muito cedo para avaliar os
resultados desta poltica. Contudo, este no parece ser o caso. O padro do comrcio
mundial neste incio de sculo XXI, puxado pela maior insero da China no
comrcio mundial como consumidor de alimentos e matrias-primas, favorece e
consolida a atual estrutura produtiva brasileira, concentrada na exportao de
produtos de baixa intensidade tecnolgica.
A poltica industrial, ao invs de contrabalanar esse efeito-demanda, na verdade
o fortalece ao estimular a concentrao e internacionalizao das empresas brasileiras
produtoras de commodities e produtos de baixa tecnologia. O anexo 2 mostra as
maiores aplicaes diretas do BNDES no ano de 2008. Observando-se a lista, pode-se
constatar que oito entre as dez maiores aplicaes diretas do BNDES na indstria em
2008 foram em setores de baixa e mdia-baixa tecnologia, com uma clara
predominncia dos emprstimos para promover a internacionalizao, por exemplo,
das empresas de alimentos.
Um dado que mostra a velocidade recente da internacionalizao de empresas
brasileiras o forte aumento do estoque de IDE de empresas brasileiras no exterior
(grfico 1). De 2000 a 2007, o estoque de IDE de empresas brasileiras no
exterior aumentou em US$ 77,8 bilhes quase seis vezes mais que o crescimento de
US$ 13,4 bilhes verificado de 1980 a 2000. De acordo com Fleury e Fleury (2007),
aps 2000, as empresas brasileiras passaram a investir pesadamente em outros pases,
dando origem formao de multinacionais brasileiras cujos investimentos direcionamse, prioritariamente, para pases desenvolvidos por meio de F&As.
17. A classificao de produtos no industriais inclui, entre outros, os produtos minerais, agrcolas, petrleo no
refinado, servios de construo etc.
ipea
25
GRFICO 1
Estoque de investimento direto externo do Brasil no resto do mundo

(Em US$ milhes)
140.000
129.840
120.000
US$ Milhes
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
51.946
38.545
41.044
44.474
1980
1990
1995
2000
2007
Fonte: UNCTAD.
As razes para a expanso to forte do investimento de multinacionais brasileiras

na dcada atual, e no antes, decorrem, segundo Fleury e Fleury (2007), de pelo
18
menos trs fatores: i) nos anos 1960 e 1970, o processo de industrializao do Brasil
tinha como foco o mercado domstico, portanto a internacionalizao no era uma
preocupao das empresas brasileiras; ii) nos anos 1980, as empresas brasileiras
estavam se ajustando para sobreviver crise da dcada perdida; e iii) nos anos 1990,
elas ainda estavam se ajustando ao processo de abertura iniciado no final dos anos
1980, assim como estava em curso o proceso de privatizao que resultou na venda de
empresas como a Vale do Rio Doce, Embraer, Usiminas e Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), as quais, com a privatizao, obtiveram recursos para se mordenizar,
investir em tecnologia e participar do processo de internacionalizao. 19
A tabela 6 exibe a distribuio da origem do capital das 100 maiores empresas
exportadoras no Brasil em 2008, responsveis por US$ 97 bilhes em exportaes
(49% das exportaes brasileiras). Na tabela, pode-se observar uma clara dominncia
de empresas brasileiras nos setores de energia (petrleo e gs), minerao, papel e
celulose, siderurgia e metalurgia, atacado e bens de consumo.
18. O anexo 5 traz a lista de compras recentes e a expanso no exterior das 30 maiores multinacionais brasileiras.
19. importante destacar que, apesar de o processo de globalizao ter comeado j nos anos 1970 e se intensificado
na segunda metade dos anos 1980, apenas na dcada de 1990 o fluxo de IDE no mundo comea a crescer de forma
mais intensiva. Segundo dados da UNCTAD, o estoque de IDE no mundo passou de US$ 704,2 bilhes em 1980 para
US$ 1,95 trilho em 1990, US$ 5,8 trilhes em 2000 e US$ 15,2 trilhes em 2007. Nos primeiros sete anos da dcada
atual, o crescimento foi quase o dobro do observado nos 20 anos anteriores (dcadas de 1980 e 1990).
26
ipea
TABELA 6
Distribuio setorial e origem do capital das 100 maiores empresas exportadoras

no Brasil (2008)
Setor
Atacado
1
Autoindstria
Bens de capital
Bens de
consumo
Diversos
Energia
Indstria da
construo
Indstria digital
Minerao
Papel e celulose
Produo
agropecuria
Qumica e
petroqumica
Servios
Siderurgia e
metalurgia
Txteis
Transporte
Total
Empresas brasileiras
Valor exportado
Nmero
(US$ milhes)
Empresas estrangeiras
Valor exportado
Nmero
(US$ milhes)
Total
Nmero
Valor exportado
(US$ milhes)
5
2
1
2.654,8
4.878,5
584,8
1
9
1
880,90
7.559,80
185,00
6
11
2
3.535,70
12.438,30
769,80
11
2
7
8.289,2
522,2
17.946,8
5
0
0
12.464,00
-
16
2
7
20.753,20
522,20
17.946,80
3
0
8
5
1.270,4
16.168,5
3.067,4
0
2
1
2
574,80
313,00
793,20
3
2
9
7
1.270,40
574,80
16.481,50
3.860,60
1.619,6
1.955,70
3.575,30
2
1
1.310,8
180,8
2
1
552,90
368,30
4
2
1.863,70
549,10
12
1
1
66
6.865,4
193,9
1.414,8
66.967,9
6
0
2
34
3.348,10
1.066,20
30.061,90
18
1
3
100
10.213,50
193,90
2.481,00
97.029,80
Fonte: Portal Exame (disponvel em: <http://www.exame.com.br>).

1
Nota: Inclui os setores automobilstico e aeronutico (Embraer).
A tabela dos 100 maiores exportadores no Brasil permite ressaltar alguns pontos
interessantes. Primeiro, o Brasil possui uma nica empresa (Weg Equipamentos
Eltricos) no setor de bens de capital na lista dos maiores exportadores, o que mostra
ser este setor de pouca relevncia na pauta de exportao do Brasil, tanto para
empresas brasileiras quanto para empresas estrangeiras.
Segundo, apesar do grande nmero de exportadores brasileiros no setor de bens
de consumo (11 empresas nacionais, entre as quais esto Sadia, Perdigo, JBS e
Bertin), as cinco empresas de propriedade estrangeira neste grupo exportaram 50% a
mais que as empresas brasileiras em 2008. Isto decorre basicamente da presena, no
Brasil, de duas grandes multinacionais do setor de alimentos, que dominam o
comrcio de soja e que juntas exportaram US$ 10,3 bilhes em 2008: a Cargill
(americana) e a Bunge (holandesa).
Terceiro, o setor de energia claramente dominado por empresas brasileiras do
setor de petrleo (Petrobras) e usinas de acar e lcool. Este um setor que cada vez
mais se consolida como sendo tipicamente reservado a empresas nacionais, dado o
crescente papel do governo no fortalecimento da Petrobras e do BNDES na
promoo do crescimento das usinas de cana. Comportamento semelhante se observa
no setor de minerao com a presena da Vale, segunda maior exportadora no Brasil,
atrs apenas da Petrobras. As empresas brasileiras tambm dominam as exportaes
do setor de siderurgia e metalurgia, mesmo com a presena no Brasil da lder mundial
do setor, a empresa ArcelorMittal. Ademais, o setor de atacado liderado pelas
tradings nacionais de produtos agrcolas (soja e caf).
ipea
27
Por fim, cabe um ltimo comentrio sobre a autoindstria. Este um setor

nitidamente dominado por multinacionais estrangeiras (empresas montadoras), com a
presena de apenas duas empresas brasileiras: a Embraer e a Marcopolo, produtora de
nibus. A Embraer, com exportaes de US$ 4,6 bilhes, a maior exportadora do
grupo e a terceira maior empresa exportadora brasileira, depois de Petrobras e Vale.
Em resumo, o padro brasileiro de competitividade no se modificou muito ao
longo dos ltimos 12 anos as empresas brasileiras que mais exportam no se
concentram em setores de alta intensidade tecnolgica (com exceo de Weg e
Embraer). O padro de insero das empresas brasileiras no mercado mundial baseia-se
nos setores intensivos em recursos naturais e commodities, nos quais ainda reside a
grande vantagem comparativa do Brasil. O BNDES, por sua vez, responde a esta
vantagem comparativa da indstria, fato que pode ser observado na tabela 7. A tabela
mostra que, de 2002 a 2007, a proporo de emprstimos do BNDES para os setores
de baixa e mdia-baixa tecnologia passou de 46,5% (R$ 11,2 bilhes) para 60% (R$
15,2 bilhes) dos emprstimos diretos para a indstria (excluem-se aqui o
financiamento s exportaes e as operaes indiretas por meio dos agentes financeiros).
TABELA 7
Desembolsos totais do BNDES segundo a intensidade tecnolgica das indstrias (2002-2007)

(Em R$ milhes de 2007)
2002
2007
R$ milhes
% do total
R$ milhes
% do total
Indstrias de alta tecnologia

Equipamentos de rdio, TV e comunicao
Instrumentos mdicos de tica e preciso
Farmoqumica, farmacutica
Componentes eletrnicos e de informtica
Aeronutica e aeroespacial
7.988
230
25
161
251
7.321
33,1%
1,0%
0,1%
0,7%
1,0%
30,3%
2.412
271
67
595
507
972
9,5%
1,1%
0,3%
2,3%
2,0%
3,8%
Indstrias de mdia-alta tecnologia

Produtos qumicos, exclusive farmacuticos
Mquinas e equipamentos mecnicos
Mquinas e equipamentos eltricos
Veculos automotores, reboques e semirreboques
Equipamentos para ferrovia e material de transporte no eltrico
4.939
1.235
1.307
293
2.054
49
20,4%
5,1%
5,4%
1,2%
8,5%
0,2%
7.752
1.883
1.716
837
3.065
251
30,5%
7,4%
6,8%
3,3%
12,1%
1,0%
Indstrias de mdia-baixa tecnologia
4.717
19,5%
7.481
29,5%
Indstrias de baixa-tecnologia
6.513
27,0%
7.750
30,5%
24.157
100,0%
25.395
100,0%
Total
Fonte: BNDES.
Elaborao: Jos Mauro de Morais (Tcnico de Planejamento e Pesquisa, Diset/Ipea).
Obs.: Dados atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
Como exemplo do atual processo de consolidao da estrutura produtiva e

internacionalizao das empresas brasileiras com o apoio do BNDES, analisam-se a
seguir os emprstimos do BNDES para os grupos Bertin, JBS/Friboi e Brasil Foods
(unio das empresas Perdigo e Sadia, ocorrida em 2009). Este processo de F&A e
internacionalizao no se restringe ao setor de alimentos ele tem sido tambm
importante nos setores de minerao e siderurgia (Gerdau e Vale), bebidas (AmBev),
petrleo (Petrobras), e papel e celulose (unio da VCP com Aracruz), entre outros.
28
ipea
4.1.1 Trs exemplos de criao de multinacionais com o apoio do BNDES

1) Grupo Bertin
O grupo Bertin tem investimentos nos setores agroindustrial, de higiene e limpeza,
infraestrutura e energia, destacando-se por sua participao nas indstrias de couro e
carne no Brasil e no mundo. O grupo est entre os 100 maiores em atividade no
Brasil, tendo encerrado 2008 com um faturamento de R$ 7,5 bilhes crescimento
de 27% em relao a 2007. Possui as duas maiores unidades industriais de carnes da
Amrica Latina, localizadas em Campo Grande (MS) e Diamantino (MT), e exporta
50% da sua produo de carne. Alm de possuir unidades de produo no Uruguai,
Paraguai e Itlia, o grupo Bertin possui escritrios ou centros de distribuio no
Chile, Canad, EUA, Holanda, Egito, Rssia e Angola. Este grupo comeou sua
estratgia de internacionalizao em 2006 com a ajuda do BNDES e, em 2007,
adquiriu 50% da empresa Italiana de alimentos Riggamonti.
O Bertin um grupo com controle 100% nacional, e sua estratgia de
crescimento e internacionalizao contou com o apoio direto do BNDES. Em 2008,
a maior aplicao direta do BNDES em um grupo industrial (R$ 2,5 bilhes) foi para
este grupo, que conta tambm com uma elevada participao do BNDES na sua
composio acionria. Assim, alm do papel de financiador, o BNDES atua
diretamente como investidor. Esta mesma estratgia foi seguida pelo BNDES para o
fomento de outros produtores e exportadores de carne no Brasil como, por exemplo,
as empresas brasileiras JBS/Friboi, Independncia e Marfrig. A tabela 8 mostra as
quatro maiores operaes diretas do BNDES no setor industrial em 2008.
TABELA 8
Maiores aplicaes diretas do BNDES em 2008

Grupo empresarial
Bertin S.A.
JBS S.A.
Marfrig Frigorficos
Independncia
Setor
Alimentos/carnes
Alimentos/carnes
Alimentos/carnes
Alimentos/carnes
Maiores aplicaes diretas

do BNDES em 2008 (R$)
2.499.929.732
1.109.267.813
700.000.000
449.999.979
Participao societria do BNDES

no capital do grupo em 2008
26,92%
13,00%
14,66%
13,89%
Fonte: BNDES.
2) Grupo JBS/Friboi
A mesma estratgia utilizada pelo BNDES para o fomento do grupo Bertin foi
empregada para ajudar o fortalecimento e a internacionalizao do grupo JBS/Friboi.
No ranking das 200 maiores corporaes empresariais em atuao no Brasil, 20 o grupo
JBS/Friboi passou da posio 61 em 2006 para a posio 31 em 2007, sendo que, at
2002, a empresa no aparecia nem mesmo entre as 400 maiores empresas em
atividade no Brasil. O grupo iniciou seu processo de internacionalizao em 2005
com a aquisio da empresas Swift na Argentina por meio de financiamento do
BNDES, seguida pela compra da Swift Foods and Company nos EUA por US$ 1,4
bilho em maio de 2007, e de 50% da empresa italiana Inalca em maro de 2008.
Ao adquirir a Swift Foods and Company nos EUA, uma empresa fundada em
1839 e a terceira maior processadora de carne bovina e de porco do mundo, o grupo
20. Ver Valor Grandes Grupos: 200 maiores (2008).
ipea
29
JBS/Friboi passou a ser o lder mundial no mercado de carnes, tornando-se o lder de

vendas no Brasil, Argentina e Austrlia. No incio de 2009, o grupo JBS/Friboi
contava com uma capacidade de abate de 57,6 mil cabeas por dia, sendo o maior
exportador mundial de carnes processada, o terceiro maior produtor de carne bovina
(atrs da Tyson Foods e da Cargill) e o terceiro maior produtor de carne de porco
(atrs da Smithfield e da Tyson) nos EUA. Esta empresa nacional, alm das plantas
no Brasil, tem unidades de produo nos EUA, Argentina, Itlia e Austrlia.
O principal mercado do grupo JBS/Friboi o americano, e a empresa tem sido
bastante ativa no seu processo de F&A para consolidar sua liderana mundial.
Em 2008, o grupo anunciou a compra de mais trs empresas americanas no ramo de
carnes (National Beef, Smithfield Beef e Tasman), aumentando sua capacidade de
abate de gado bovino de 47,1 mil para 79,2 mil cabeas/dia. Em setembro de 2009, a
21
empresa anunciou a compra da Pilgrims Pride, a maior empresa dos EUA na venda
de aves, e a aquisio do grupo Bertin, que resultou na maior empresa de protena
animal do mundo, com um faturamento de US$ 28,7 bilhes, e no segundo maior
grupo privado do Brasil, atrs apenas da companhia Vale. De acordo com reportagem
da revista Exame, o BNDES sempre esteve por trs da agressividade do grupo
JBS/Friboi na compra de empresas no Brasil e no mundo:
Nenhuma caracterstica espanta tanto os americanos quanto o inesgotvel flego da JBS para
aquisies. Como, num negcio de margens to pequenas e num momento em que todas as
empresas do setor sofrem, os brasileiros conseguem tanto dinheiro para aquisies? A resposta,
como se sabe, est no bolso do BNDES, o banco estatal (...). Em cada uma das grandes
aquisies, l estava o BNDES fazendo um aporte de capital para tornar o negcio vivel sem
sacrificar a sade financeira da empresa (LETHBRIDGE e JULIBONI, 2009, p. 28).
O grupo JBS/Friboi tornou-se to grande no mercado americano que suas

aquisies (National Beef e Smithfield Beef) passaram a ser contestadas por polticos e
22
pelo rgo regulador americano. O grupo JBS emprega mais de 60.000 funcionrios e
possui 23 plantas no Brasil, sete na Argentina, 12 nos EUA, oito na Austrlia e diversos
centros de distribuio no mundo. A empresa est entre as 14 multinacionais brasileiras
que figuram no seleto grupo da lista dos 100 maiores grupos multinacionais de pases
emergentes. Esta lista publicada pela consultoria Boston Consulting Group, que
elabora um relatrio anual das mais influentes empresas multinacionais de pases
emergentes que ameaam multinacionais de pases desenvolvidos.
3) Brasil Foods (unio da Sadia com a Perdigo)
Em 2008, a Sadia apresentou um prejuzo de R$ 2,5 bilhes, o primeiro em seus 64
anos de histria, causado por operaes com derivativos cambiais. Em decorrncia
direta deste prejuzo, a empresa iniciou um processo de reestruturao patrimonial
que levou fuso com sua maior concorrente no mercado brasileiro, a empresa
21. De acordo com informaes do portal Exame (disponvel em: <http://www.portalexame.com.br>), a Pilgrims Pride
tem sede em Pittsburgh, no Texas, emprega 41.000 funcionrios e possui 33 plantas de processamento nos Estados
Unidos, trs no Mxico e uma em Porto Rico. Tem capacidade instalada para processar 4,1 milhes de toneladas de
frango por ano e faturou 8,5 bilhes de dlares em 2008.
22. O chefe do subcomit antitruste do senado americano, senador Herb Kohl, enviou, em 2008, carta ao Departamento
de Justia pedindo que as aquisies da National Beef e Smithfield Beef pelo grupo JBS/Friboi fossem vetadas por
prejudicar os fazendeiros e consumidores americanos. O Departamento de Justia aceitou a denncia contra a aquisio
do National Beef.
30
ipea
Perdigo, formando a empresa Brasil Foods. Como se pode observar na tabela 9, as

duas empresas atuam nos mesmos mercados e tm participaes parecidas no
mercado domstico. A fuso destas duas empresas na Brasil Foods vai torn-la lder
nacional, com uma participao de mercado acima de 50% nos segmentos de carnes
refrigeradas, carnes congeladas, massas e pizzas semiprontas.
TABELA 9
Participaes da Sadia e Perdigo no mercado brasileiro

Perdigo
Sadia
Brasil Foods
Carnes refrigeradas
25%
28%
53%
Carnes congeladas
34%
36%
70%
Massas
38%
50%
88%
Pizzas semiprontas
34%
33%
67%
Margarina
18%
30%
48%
Fonte: Corretora Santander.
Antes mesmo da sua fuso, as duas empresas j eram grandes exportadoras.

A Perdigo exportava cerca de 50% de seu faturamento, possua trs plantas na
Europa e uma na Argentina, empregando 59 mil funcionrios em todas as suas
unidades. Depois de uma crise de liquidez na primeira metade dos anos 1990, a
empresa foi capitalizada, passando o seu controle acionrio para oito fundos de
penso, dos quais seis ainda continuam na companhia. Os dois maiores acionistas so
dois fundos de penso de funcionrios de empresas estatais: Previ (fundo de
previdncia dos funcionrios do Banco do Brasil) e Petros (fundo de previdncia dos
funcionrios da Petrobras), que juntos detm 26% da companhia.
A Sadia exporta 40% do seu faturamento e emprega cerca de 55 mil
funcionrios, tendo aberto em 2006 uma unidade de produo na Rssia em parceria
23
com uma scia local (Miratorg). Apesar de no ser uma empresa com unidades
produtoras em outros pases, a Sadia possui centros de distribuio em 14 pases. Da
mesma forma que no caso da Perdigo, a Previ est entre os maiores acionistas da
Sadia possua 7,33% das aes da companhia em maro de 2009.
Alm de contar com a participao de fundos de penso de empresas estatais no
seu controle, as duas empresas tiveram acesso aos emprstimos diretos do BNDES.
Em 2008, o BNDES emprestou, por meio de operaes diretas, R$ 342,7 milhes para
a Perdigo e R$ 329,8 milhes para a Sadia. Juntas, estas duas companhias receberam
R$ 672,5 milhes do BNDES apenas em 2008, o que as colocaria no quarto lugar
entre as maiores operaes diretas do BNDES, atrs apenas das que envolveram os
grupos Bertin, JBS/Friboi e Marfrig (tabela 8). Adicionalmente, o BNDES possui 3%
do capital da nova Brasil Foods, uma empresa que nasce com 116 mil funcionrios, 42
fbricas, R$ 10 bilhes de exportaes anuais e faturamento anual lquido de R$ 22
bilhes. Estes nmeros colocam a Brasil Foods entre as cinco maiores empresas
empregadoras e exportadoras do Brasil e entre as dez maiores empresas de alimentos das
Amricas, com valor de mercado prximo a US$ 10 bilhes.
23. No seu processo recente de reestruturao, antes da fuso com a Perdigo, a empresa vendeu sua participao na
fbrica da Rssia.
ipea
31
Em resumo, os trs exemplos supracitados mostram que a internacionalizao de

empresas do setor de alimentos e a concentrao do setor uma poltica de governo
operacionalizada por meio do BNDES e/ou fundos de penso. Longe de ser uma
exceo, esta poltica revela a estratgia de formar empresas brasileiras globais para
uma insero mais soberana do Brasil nos setores nos quais o pas j competitivo.
Tal poltica fortalece um padro de vantagem comparativa da economia brasileira que
fica muito claro nos dados do fluxo de comrcio do Brasil.
Dado que os emprstimos do BNDES parecem fortalecer a atual composio da
indstria brasileira, inclusive com o apoio do banco ao processo de F&A e
internacionalizao de empresas nos setores de baixa e mdia-baixa tecnologia, como
j se mostrou aqui, seria este tipo de poltica de promoo de F&A e
internacionalizao compatvel com a poltica industrial?
4.1.2 O conceito de insero soberana e a cadeia global de produo
H duas repostas para a pergunta do pargrafo anterior. Primeiro, tomando-se por
base a viso neoschumpteriana de poltica industrial e sua nfase no desenvolvimento
de setores intensivos em tecnologia, a atuao do BNDES incompatvel com a
prpria definio de poltica industrial. A formao de empresas lderes nos setores de
baixa e mdia-baixa tecnologia torna estas empresas mais competitivas, consolidando
a estrutura produtiva atual da economia brasileira. O crescimento das exportaes
decorrente desta poltica pode at mesmo elevar o saldo da balana comercial,
ocasionando um ciclo virtuoso no qual o aumento das exportaes melhora os
indicadores de solvncia da economia brasileira, reduzindo o risco pas, o que, ceteris
paribus, aumenta a entrada de capital externo e valoriza a moeda domstica: o real.
A valorizao do real, por sua vez, ajuda a consolidar o atual padro de
competitividade da indstria brasileira. Isto ocorre pois os setores de maior
rentabilidade relativa que continuam competitivos apesar da valorizao da moeda
domstica so aqueles cujo crescimento nos ltimos anos tem sido ajudado por uma
situao de preo internacional favorvel. Esta situao favorvel decorre do aumento
do consumo do mundo por commodities agrcolas e minerais. A tabela 10 que
mostra a rentabilidade setorial baseada nos dados de balanos das 1.000 maiores
empresas no Brasil parece comprovar esta hiptese.
TABELA 10
Rentabilidade setorial mdia das 1.000 maiores empresas no Brasil (2006, 2007 e 2008)
Setor
Agricultura
Bebidas e fumo
Metalurgia e siderurgia
Minerao
Petrleo e gs
Txtil, couro e vesturio
Veculos e peas
2006
10,8%
17,4%
22,9%
38,2%
23,9%
3,7%
19,7%
Rentabilidade (% do PL)
2007
12,5%
19,9%
22,6%
35,9%
18,3%
9,0%
27,8%
2008
16,7%
22,4%
22,6%
21,1%
22,6%
7,0%
25,0%
Fonte: Valor Econmico 1000 (edies 2007, 2008 e 2009).

Obs.: Rentabilidade = lucro ou prejuzo do exerccio dividido pelo patrimnio lquido (PL).
Enquanto o setor txtil de couro e o de vesturio tiveram uma rentabilidade

mdia inferior a 7% de 2006 a 2008, outros setores da indstria (minerao,
metalurgia e siderurgia, petrleo e gs) tiveram rentabilidade acima de 20%. Existe,
32
ipea
portanto, uma contradio entre a viso neoschumpteriana de poltica industrial e a

real poltica industrial que, cada vez mais, fortalece a atual estrutura de
competitividade da indstria brasileira.
Segundo, se nos afastarmos da viso neoshumpteriana de fomento a setores
intensivos em tecnologia, pode-se justificar a poltica do BNDES de criao de
empresas lderes nos setores de baixa e mdia-baixa tecnologia com base na literatura
de globalizao e de cadeias globais de produo global value chains (GVC)
(GEREFFI, 1999; KAPLINSKY, 2000). Como j destacado, alguns autores no Brasil
advogam que a poltica industrial deva ter como uma de suas metas a criao de
empresas lderes para consolidar a liderana de empresas brasileiras em setores nos
quais j somos competitivos ver Fleury e Fleury (2004), Furtado (2004) e anexo 1.
Esta ideia parte do pressuposto de que os benefcios do comrcio exterior dependem
no apenas dos produtos exportados, mas tambm de como as firmas exportadoras de
um determinado setor se inserem no comrcio global e de qual elo da cadeia de
24
produo elas participam.
Os estudos de cadeia global de produo destacam que as firmas devem seguir
uma estratgia de modernizao denominada upgrading funcional, por meio da qual a
empresa agrega novas funes como design e marketing ao processo de produo ou
passa a se concentrar nas funes que exigem mais conhecimento e, portanto, agregam
mais valor ao produto. Gereffi (1999) argumenta que a literatura de cadeia global de
produo ajuda a entender como alguns pases do Leste Asitico migraram da
produo de produtos de baixo valor agregado para produtos de maior valor agregado,
graas a uma estratgia de upgrading funcional. Segundo o autor, as empresas destes
pases adotaram uma estratgia de upgrading que consistiu dos seguintes passos: i)
montagem de produtos em zonas de processamento de exportao; ii) verticalizao e
controle da produo (full-package supplier ou original equipment manufacturer
OEM); e iii) investimento em design e desenvolvimento de marcas prprias para
vendas no mercado domstico e internacional (original brand manufacturer OBM).
De acordo com essa literatura, to importante quanto a eficincia na produo
so o investimento no controle dos fornecedores, o desenvolvimento de marcas
prprias e o controle da comercializao. Estas atividades, que no so propriamente a
manufatura ou a produo em sentido estrito, tambm agregam valor aos produtos.
Quanto mais uma firma controlar sua cadeia de produo, maior ser a possibilidade
de ela se apropriar de uma parcela maior dos rendimentos gerados na cadeia, e maior
ser, para ela, o benefcio oriundo da sua participao no comrcio internacional.
Assim, a estratgia de empresas brasileiras como JBS/Friboi, Sadia/Perdigo, Bertin,
VCP/Aracruz etc. de crescer por meio de F&As, com o apoio do BNDES para
aumentar a escala e controlar a cadeia de produo da qual participam, uma
estratgia legtima de insero soberana no comrcio internacional.
24. Por exemplo, no setor de calados, as grandes marcas internacionais (Nike, Reebok, Adidas etc.) passaram cada vez
mais a se concentrar nas funes de design, marketing e controle da comercializao. O caso mais emblemtico desta
tendncia seja talvez a Nike, a maior produtora de calados do mundo, com mais de 500 mil trabalhadores, distribudos
em 700 fbricas localizadas em 51 pases. No entanto, nenhuma destas fbricas pertence Nike so todas de
fornecedores independentes. A Nike prefere utilizar fornecedores em vrios pases e controlar sua cadeia de produo a
ela prpria atuar na produo (manufatura) de roupas e/ou calados, que o elo mais frgil da cadeia.
ipea
33
No entanto, esta estratgia de criao de empresas lderes tem custos para os

fornecedores no incio da cadeia, que ficam cada vez mais sujeitos a um mercado
concentrado, com poucos compradores (oligopsnio). Este efeito independe da
origem do controle do capital: tanto faz uma empresa ser de propriedade de residentes
ou no residentes o pequeno produtor no incio da cadeia fica em uma posio mais
frgil e possui menor poder de barganha, passando a se apropriar de uma parcela cada
vez menor do preo final dos produtos. Este talvez o grande efeito colateral da
poltica de concentrao e criao de empresas lderes em voga atualmente no Brasil,
um efeito que se torna mais grave dado que raramente discutem-se os efeitos desta
25
poltica para os fornecedores, em especial para as micro e pequenas empresas.
Em resumo, o Brasil tem adotado uma poltica industrial que favorece a criao
de empresas lderes e a insero mais soberana das empresas brasileiras no mercado
mundial. No entanto, esta poltica pode causar pelo menos dois efeitos adversos:
i) leva consolidao da atual estrutura produtiva, no ajudando novos investimentos
em setores mais intensivos em tecnologia; e ii) aumenta a concentrao das cadeias de
produo, replicando, no mercado domstico, a mesma lgica de competio global
das multinacionais.
Os dois problemas supracitados podem ser mitigados ou solucionados por meio
de polticas pblicas que aumentem os incentivos diversificao dos investimentos
em outras indstrias, ou mesmo em pesquisas ligadas aos setores nos quais j somos
competitivos (pesquisa gentica na pecuria e agricultura, biotecnologia etc.) ou em
polticas especficas direcionadas aos pequenos produtores, que aumentem seu poder
de barganha frente s novas multinacionais brasileiras. Contudo, o primeiro passo
para a soluo dos problemas ocasionados pelo prprio sucesso de curto prazo da
poltica industrial passar a reconhecer a real poltica industrial brasileira, baseada na
consolidao das vantagens comparativas do pas por meio da criao de empresas
lderes globais.
A prxima seo aborda um segundo paradoxo da poltica industrial,
representado pelo desafio de estimular a inovao em uma economia com um elevado
estoque de investimentos diretos externos. Dado o receio de discriminar empresas
estrangeiras nas polticas de fomento inovao, as multinacionais estrangeiras
participam da poltica industrial brasileira e dominam o processo de inovao nos
setores mais intensivos em tecnologia.
4.2 SEGUNDO PARADOXO: NO DISCRIMINAO NO FOMENTO
INOVAO E DISCRIMINAO NA POLTICA DE FORMAO DE
GRUPOS NACIONAIS
De acordo com dados da UNCTAD, o estoque de investimento direto externo na
economia brasileira, em 2007, era de US$ 328,5 bilhes (24,4% do PIB),
correspondente a pouco mais da metade de todo o estoque de investimento direto
25. Um exemplo dos efeitos da concentrao de mercado para os pequenos produtores o que hoje est ocorrendo no
Brasil com o mercado da laranja. Quatro empresas no Brasil (Cutrale, Citrovita, Dreyfus e Citrosuco) respondem por 80%
da exportao de suco de laranja do Brasil, e suas compras determinam o preo da laranja no mercado vista. Com a
queda da demanda por suco de laranja em 2009, o preo da caixa de laranja paga pela indstria aos produtores
independentes caiu para R$ 3,70, preo que no compensa a venda das laranjas por parte dos pequenos produtores, os
quais preferem deix-las apodrecerem no p (Pacheco, 2009).
34
ipea
externo na Amrica do Sul (US$ 648,9 bilhes). Apesar dos vrios controles impostos
pelo governo brasileiro s remessas de lucros das empresas multinacionais (EMNs)
nos anos 1980 e incio dos 1990, estas restries eram impostas muito mais por
razes macroeconmicas (balano de pagamentos) que por qualquer discriminao
contra o capital externo.
Na verdade, no apenas o Brasil, mas tambm os outros pases de industrializao
tardia na Amrica Latina fizeram uso extensivo da atrao de IDE na sua estratgia de
industrializao via substituio de importaes (AMSDEN, 2001). No caso do Brasil,
por exemplo, o plano de metas (1956-1961) do presidente Juscelino Kubitscheck (JK),
com o slogan de promover o crescimento de 50 anos em 5, contou com forte
26
participao de IDE, principalmente na indstria automobilstica.
Um fato emblemtico dessa poltica de atrao do IDE a famosa Instruo 113
da Superintendncia da Moeda e Crdito (SUMOC), de 17 de janeiro de 1955,
27
ocorrida no governo do presidente Caf Filho. Esta medida foi instituda para ser
um fator de atrao do IDE, permitindo que investidores estrangeiros importassem
mquinas e equipamentos para serem incorporados ao parque industrial sem a
necessidade de cobertura cambial (importao sem a sada de divisas). O valor das
mquinas e equipamentos importados eram, neste caso, convertidos em participao
28
societria nas empresas que recebiam o investimento em equipamentos.
De 1956 a 1960, de acordo com levantamento feito por Caputo e Melo (2008),
97,96% (US$ 396,7 milhes) dos IDEs autorizados pela instruo 113 da SUMOC e
o
pelo Decreto n 42.820 foram direcionados para a indstria de transformao, sendo
que a indstria automobilstica (fabricao e montagem de veculos automotores,
29
reboques e carrocerias) concentrou 44,05% do total (US$ 178,4 milhes na poca).
Em relao origem do capital, 65,87% do IDE desta poca no Brasil teve origem
em apenas dois pases: EUA (47,27% ou US$ 191,4 milhes) e Alemanha (18,60%
ou US$ 191,4 milhes).
Em meados dos anos 1960, o IDE volta a crescer no Brasil, aps a expanso da
demanda domstica por bens durveis que foi estimulada pela reformas financeiras do
governo militar, levando a uma forte expanso do crdito. De 1966 a 1973, o estoque
de IDE no Brasil praticamente triplicou, passando de US$ 1,6 bilho para US$ 4,6
bilhes (LAGO, 1992, p. 281-282). Neste perodo, o governo militar foi francamente
favorvel entrada do capital externo no Brasil.
26. O governo JK chegou mesmo a editar um decreto garantindo que o governo no iria investir na indstria
automobilstica. O Decreto n 39.412, de 16 de junho de 1956, estipulava, no seu artigo 12, que: "Os incentivos
reservados indstria automobilstica sero preferencialmente dirigidos aos projetos da iniciativa privada, abstendo-se o
governo de estimular a instituio de novas entidades estatais, dedicadas a atividades similares". Por iniciativa
privada entendam-se, aqui, as grandes montadoras multinacionais.
o
27. Em agosto de 1957, a Instruo 113 foi incorporada pela Lei n 3.244, conhecida como a Lei de Tarifas, e
o
regulamentada no mesmo ano pelo Decreto n 42.820.
28. Na verdade, alm de incentivar o IDE, a Lei no 3.244 no permitia os mesmos benefcios para os empresrios
nacionais. Estes no tinham a permisso de importar, sem cobertura cambial, mquinas e equipamentos adquiridos por
meio de financiamento externo. Neste caso, se houve discriminao, esta foi contra o capital domstico, e no contra o
capital estrangeiro (Caputo e Melo, 2008, p. 6-8).
29. O valor de US$ 178,4 milhes refere-se apenas ao IDE sem cobertura cambial. Na verdade, o IDE para a indstria
automobilstica foi bem superior a isto, pois uma parcela adicional de US$ 127 milhes ingressaria na forma de
financiamento externo. A soma destes valores representa cerca de 70% do investimento de US$ 412 milhes
programado para o setor automobilstico no plano de metas.
ipea
35
Nos anos 1970, mesmo com uma poltica industrial de cunho mais estatizante e
nacionalista, que tinha como meta promover a substituio de importaes do setor
de bens de capital e de insumos bsicos, as restries ao capital externo foram
pequenas. O governo fez a opo de promover a indstria petroqumica com base em
um modelo tripartite, no qual um tero do capital era estatal, um tero do setor
privado nacional, e um tero estrangeiro. Da dcada de 1970 aos anos 1990, o
controle do capital externo concentrou-se, basicamente, em trs setores: i) setor
financeiro; ii) servios de utilidade pblica que estavam diretamente sob o controle
do Estado; e iii) indstria de informtica.
Em especial, a questo da reserva de mercado da Lei de Informtica serve para
ilustrar o debate sobre o controle do capital externo que ocorreu em 1987, por
ocasio da implantao da assembleia constituinte. No estava claro, no debate da
Constituinte, o modelo econmico mais adequado para o desenvolvimento do Brasil.
Se por um lado vrios economistas e empresrios criticavam veementemente os
atrasos decorrente da reserva de mercado da Lei de Informtica, vrios outros
empresrios eram a favor de restries ao capital externo e demandavam polticas
industriais no novo marco regulatrio em discusso. Os debates, na Constituinte,
quanto definio de empresa nacional e ao controle das multinacionais eram
discusses marcadas por posies extremadas. No final, optou-se por duas definies
de empresa nacional.
A Constituio de 1988 estabelecia, no artigo 171, inciso I, que empresa brasileira
aquela constituda sob as leis brasileiras, com sede e administrao no pas. Por sua
vez, o inciso II definia como empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle
efetivo esteja em carter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas
fsicas domiciliadas e residentes no pas. Esta diferena foi utilizada em algumas
polticas como, por exemplo, na nova verso da Lei de Informtica que terminou com a
reserva de mercado. A nova verso, contudo, exigiu das empresas brasileiras (de
propriedade de no residentes) condies de acesso diferenciadas aos benefcios da lei
como, por exemplo, o desenvolvimento de programa de capacitao e de P&D no
Brasil, e a apresentao de um programa de exportao progressiva de bens e servios de
informtica. Um dos artigos da Lei de Informtica de 1991 (artigo 3) tambm
estabelecia que as empresas brasileiras de capital nacional tivessem preferncia na venda
de bens e servios de tecnologia para a administrao pblica federal.
Em meados dos anos 1990, as poucas polticas de discriminao contra o capital
externo que existiam foram revogadas, comeando com a revogao do artigo 171 da
o
constituio brasileira pela Emenda Constitucional n 6, de 1995, e o fluxo de IDE
para o Brasil, naqueles anos, aumentou com vistas compra de empresas estatais
privatizadas e de instituies financeiras. O processo foi to intenso que levou alguns
autores a falarem em desnacionalizao da economia brasileira (LAPLANE e
SARTI, 1999, p. 27-28).
Em resumo, com exceo do perodo de crise da economia brasileira que vai dos
anos 1980 at meados dos anos 1990, o capital estrangeiro sempre participou
intensivamente do processo de industrializao da economia brasileira e, ao que
parece, vai continuar participando. Em pesquisa recente com executivos de
multinacionais sobre os melhores destinos para investir entre 2009 e 2011, o Brasil
aparece como o quarto destino preferido para investimento, atrs apenas da China,
36
ipea
Estados Unidos e ndia (UNCTAD, 2009). Entre as principiais razes para investir
no Brasil apontadas nesta pesquisa, destacam-se trs fatores, na seguinte ordem de
importncia: i) tamanho do mercado domstico; ii) crescimento do mercado; e
iii) presena de fornecedores e parceiros. Estes trs fatores tambm esto entre os mais
importantes citados pelos executivos entrevistados para investir na China e ndia.
Dado esse histrico de ambiente favorvel ao capital estrangeiro na histria do
desenvolvimento da indstria e da poltica industrial brasileiras, no causa surpresa
que o estoque do IDE no Brasil seja superior ao observado em outros pases que
fizeram uso de polticas industriais, mas controlaram a entrada do IDE caso do
Japo, Coreia, ndia e China, como pode ser observado na tabela 11.
TABELA 11
Estoque do investimento direto externo em pases selecionados (2007)

(Em % do PIB)
Pas
IDE/PIB
Pas
IDE/PIB
Japo
3,0
Venezuela
ndia
6,7
Uruguai
22,1
China
10,0
Brasil
24,4
Coreia
12,7
Argentina
24,8
Taiwan
12,9
Tailndia
34,9
Mxico
29,9
Malsia
43,1
Colmbia
33,9
Chile
64,2
Cingapura
159,9
Hong Kong
577,2
18,8
Fonte: UNCTAD (2007).
Na verdade, segundo dados da UNCTAD de 2007, a mdia do estoque do

investimento direto externo (% do PIB) na sia (29,1%), na Amrica do Sul (27,3%)
e na Amrica Latina e Caribe (28,5%) so prximos, mas nos trs casos h grupos de
pases bem acima da mdia, e outros muito abaixo. O Brasil est abaixo da mdia
para os pases da Amrica do Sul e Latina, mas muito acima de pases como Japo,
Coreia e Taiwan. No geral, os pases do Leste Asitico controlaram a entrada de IDE
no auge de suas polticas industriais.
Os dois casos de sucesso de pases da sia que conseguiram se desenvolver com
polticas mais liberais foram Hong Kong e Cingapura. Hong Kong teve seu progresso
econmico ligado sua posio geogrfica, que facilitava sua atividade comercial, o
desenvolvimento do setor de servios (turismo e finanas) e, principalmente, seu
funcionamento como entreposto comercial entre a China e o resto do mundo
(AMSDEN, 2001, p. 185-188). No caso de Cingapura, mesmo sendo um dos pases
mais receptivos ao IDE, nos anos 1970 o governo direcionou o investimento externo
para o setor de eletrnicos, imps uma srie de controles s empresas estrangeiras e
atuou diretamente em vrios setores por meio de empresas estatais. Ademais, assim
como ocorreu em Hong Kong, Cingapura tambm usufruiu de um histrico de
30
entrepot comercial como colnia britnica.
De especial interesse para o Brasil o caso da Malsia que, atualmente, registra
mais patentes no mercado americano (United States Patent and Trademark Office
30. Sobre a estratgia de desenvolvimento de Cingapura, ver Menon (2007).
ipea
37
USPTO) que empresas brasileiras, apesar de a participao do estoque de IDE na

Malsia (43% do PIB) ser muito superior ao estoque de IDE no Brasil (24,4% do
PIB). No entanto, conforme Amsden (2001, p. 207-213), mais importante que
simplesmente comparar o estoque de IDE destacar o momento de entrada do
capital estrangeiro na histria da industrializao dos pases emergentes. A grande
maioria dos pases asiticos controlou a entrada do IDE em setores estratgicos para a
sua industrializao e reduziu os controles impostos sobre o IDE apenas em um fase
posterior da sua histria como ocorreu, segundo Amsden, na Malsia.
Estratgia diferente foi seguida pelos pases latino-americanos que, desde o incio
do processo de industrializao, contaram com um elevado influxo de IDE, o que
levou perda da vantagem de serem the first movers em alguns setores. No caso dos
pases asiticos, mesmo quando o IDE foi liberado, as multinacionais atuaram mais
em reas complementares quelas j dominadas por empresas domsticas que em
competio direta com estas empresas, o que permitiu maior transferncia de
tecnologia. Em outros casos, as multinacionais eram obrigadas a formar joint ventures
com empresas domsticas para facilitar a transferncia de tecnologia, algo que ainda
hoje a China continua fazendo de forma extensiva.
O principal debate sobre o papel do capital estrangeiro gira em torno de saber-se
at que ponto ele ajuda o processo de upgrading das empresas domsticas e estimula
investimentos em P&D e inovao. O grande desafio utilizar o IDE de forma
estratgica, que facilite o processo de difuso tecnolgica para firmas domsticas.
Dado a forte presena do capital estrangeiro hoje no Brasil, como fazer poltica
industrial nestas circunstncias?
4.2.1 Poltica industrial para multinacionais versus dependncia tecnolgica
O caso do setor automobilstico brasileiro um bom exemplo porque, mesmo na
poca das privatizaes nos anos 1990 e de uma atuao mais passiva do Estado no
fomento atividade econmica, o setor contou com proteo tarifria e uma srie de
incentivos fiscais do governo federal, BNDES e governos estaduais para atrair
montadoras da sia (Kia, Toyota, Mitsubishi e Honda) e Europa (Mercedes-Benz,
Peugeot e Renault). Desta forma, tomando como exemplo o setor automobilstico,
que um setor dominado por empresas multinacionais no Brasil, qual deve ser a
estratgia de poltica industrial para este setor e outros com forte presena de
empresas multinacionais?
De acordo com Salerno et al. (2004), a poltica industrial para setores com
longas cadeias produtivas e dominados por multinacionais, como o caso do setor
automobilstico, deve ter como foco fornecer incentivos para que as subsidirias
destas empresas no Brasil sejam a sede dos projetos de alguns dos seus produtos.
Segundo os autores, no caso do setor automobilstico, a sede de projeto o local, a
unidade da empresa na qual est localizado o controle do projeto de cada produto,
sendo o controle do projeto definido como os controles de gesto e de engenharia
envolvidos no desenvolvimento de um produto. Se um pas a sede de projeto de um
produto, qualquer adaptao deste produto em outros mercados tem que ser
aprovado pela subsidiria que tem o controle do projeto. Adicionalmente, um pas ser
38
ipea
sede de um produto aumenta a possibilidade de empresas locais participarem do seu

desenvolvimento como fornecedoras.
O caso do mercado de carros 1.0 tpico de sede de produto que auxiliou as
subsidirias das empresas automobilsticas instaladas no Brasil a desenvolverem novos
produtos. Apesar disso, Salerno et al. (2004, p. 79-80) lembram que 69% das
montadoras instaladas no Brasil fazem adaptao de produtos s condies do
mercado local, e apenas 23% delas investem na concepo de algum produto no
Brasil. No entanto, segundo os autores, o Brasil j possui trs condies que tornam
possvel uma poltica industrial focada no desenvolvimento de produtos no mercado
domstico: i) o tamanho do mercado brasileiro; ii) um mercado de nicho j
desenvolvido (carros de 1.000 cilindradas), que pode ser estimulado tambm em
outros pases emergentes (Amrica do Sul, frica e Oriente); e iii) uma rede local de
fornecedores j capacitada.
Assim, para Salerno et al. (2004), a forte presena de multinacioniais em um
setor no torna impossvel uma poltica industrial, mas esta deve ter como foco o
conceito de sede de projeto ou controle do projeto no desenvolvimento de produtos.
Afirmam estes autores:
A pesquisa que realizamos mostra que uma poltica industrial ou mesmo setorial no pode
concentrar-se somente na busca de investimentos diretos em produo. (...) os resultados da
pesquisa indicam que, em setores dominados por empresas multinacionais e de atuao global,
faz-se necessrio entender a dinmica das atividades de engenharia e de projetos de produto e a
diviso internacional do trabalho que existe na rea, para que, a partir da, seja possvel
induzir/orientar decises dessas empresas de forma mais efetiva (SALERNO et al., 2004, p. 84).
Esta concepo interessante, sendo o fortalecimento da engenharia do

projeto um dos desafios listados para o setor automobilstico na PDP. No entanto,
ainda prevalece, para este setor, muito mais um conjunto de incentivos fiscais que
propriamente uma poltica industrial articulada, que condicione o acesso das
empresas aos incentivos a metas de gastos em P&D e ao desenvolvimento de
produtos no mercado domstico.
Mas se o estudo supracitado aponta ainda ser possvel implementar uma poltica
industrial independente da forte presena de multinacionais em alguns setores da
economia, h outros que mostram que o gap tecnolgico entre empresas brasileiras e
multinacionais estrangeiras muito grande. Seria, portanto, difcil diminuir estas
diferenas com base em uma estratgia de poltica industrial e de fomento inovao
que no discrimine entre empresas domsticas e estrangeiras.
Albuquerque et al. (2008) analisaram as patentes de residentes e de no
residentes depositadas no Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI)
escritrio brasileiro de patentes entre 2000 e 2005, utilizando os subdomnios
tecnolgicos definidos pelo Observatoire des Sciences et Techniques (OST) da
Frana. A organizao da tabela 12 permite a visualizao, por subdomnio
tecnolgico, das reas nas quais as patentes de residentes predominam e as reas nas
quais as patentes de no residentes so expressivas.
De acordo com os dados organizados pelos autores, pode-se ver que h nove
subdomnios tecnolgicos nos quais os no residentes possuem expressiva vantagem
ipea
39
(com mais de 80% das patentes registradas). Entre estes nove subdomnios, apenas
dois (qumica de base e tratamento de superfcies) no esto diretamente relacionados a
tecnologias emergentes (TICs e sade). No grupo dos outros sete subdomnios
lderes, quatro so relacionados sade (qumica orgnica, farmacuticos e cosmticos,
qumica macromolecular, e biotecnologia) e trs relacionados s TICs (telecomunicaes,
semicondutores e informtica).
TABELA 12
Patentes de residentes e no residentes no INPI (2000-2005)

(Em %)
Vantagem de
residentes
Forte vantagem de no residentes
Subdomnio tecnolgico
Qumica orgnica
Porcentagem de no
residentes
97,71
Porcentagem de residentes
2,29
Farmacuticos e cosmticos
93,73
6,27
Qumica macromolecular
92,60
7,40
Biotecnologia
91,08
8,92
Qumica de base
87,40
12,60
Telecomunicaes
87,03
12,97
Semicondutores
84,58
15,42
Informtica
84,54
15,46
Tratamento de superfcies
84,17
15,83
Materiais e metalurgia
79,76
20,24
tica
78,06
21,94
Procedimentos tcnicos
75,89
24,11
Trabalho com materiais
75,55
24,45
Produtos agrcolas e alimentares
74,69
25,31
Sem correspondente OST
74,44
25,56
Mquinas e ferramentas
67,97
32,03
Motores, bombas e turbinas
66,92
33,08
Engenharia mdica
65,65
34,35
Componentes mecnicos
63,83
36,17
Tcnicas nucleares
62,32
37,68
Audiovisual
61,68
38,32
Componentes eltricos
59,39
40,61
Espacial e armamentos
56,04
43,96
Anlise, mensurao e controle
53,92
46,08
Transportes
53,01
46,99
Meio ambiente e poluio
51,81
48,19
Manuteno e grfica
47,41
52,59
Procedimentos trmicos
42,87
57,13
Construo civil
36,78
63,22
Aparelhos agrcolas e alimentares
31,72
68,28
Consumo das famlias
25,82
74,18
Total
66,14
33,86
Fonte: INPI (Albuquerque et al., 2008).
O registro de patentes mostrado acima preocupante, segundo Albuquerque et

al. (2008), porque a patente legalmente significa um monoplio temporrio sobre
uma determinada inovao e, no caso brasileiro, os dados mostram o forte
predomnio de patentes de no residentes em reas diretamente associadas a
tecnologias de ponta no momento (TICs) e a tecnologias emergentes (biotecnologia,
medicamentos, qumica macromolecular). Isto pode vir a ser um problema para a
40
ipea
entrada do Brasil em reas decisivas, que a poltica industrial quer estimular, segundo
a concepo neoschumpteriana explicada na seo 3 deste texto.
Dada a ampla dominncia dos no residentes nas reas mais intensivas em
tecnologia, as quais se quer estimular, no seria adequado discriminar, nas polticas de
inovao, as empresas domsticas vis--vis as empresas estrangeiras? Ou seja, no seria
o caso de se terem polticas diferenciadas e com maiores subsdios inovao,
direcionadas exclusivamente para as empresas domsticas?
4.2.2 Discriminao pragmtica na poltica industrial
A poltica industrial brasileira e as polticas de fomento inovao (Lei do Bem,
fundos setoriais etc.) no discriminam entre empresas brasileiras e estrangeiras. Mas
parece que, na poltica de criao de empresas lderes nacionais ou mesmo no
fortalecimento de alguns setores da indstria, o BNDES e o governo terminam por
adotar uma postura pragmtica que, em muitos casos, sugere uma discriminao
contra o capital estrangeiro.
Na sua participao em um seminrio de economia logo aps a fuso dos grupos
JBS/Friboi e Bertin, que formaram a maior empresa mundial de protenas animais, o
presidente do BNDES, Luciano Coutinho, declarou que o banco manter a poltica de
apoiar a criao de "empresas brasileiras de classe mundial" (CARVALHO, 2009).
Em entrevista concedida ao jornal Valor Econmico em 22 de setembro de 2009, ao ser
perguntado se era estratgia do BNDES criar campes nacionais, Coutinho respondeu:
Eu diria que o Brasil precisa ter campes mundiais. Pelo seu peso, a economia brasileira tem
condies inigualveis de competitividade em algumas cadeias. O pas j desenvolveu
empresas muito competentes. natural a sua projeo no espao global. Mas o Brasil dispe,
relativamente ao seu tamanho e potencial, de poucas empresas de classe mundial.
absolutamente natural que, na expanso dessas empresas, o BNDES, em condies de
mercado, possa apoiar essas oportunidades. Obviamente, no h nada de artificial nesse
processo, uma vez que ele corresponde ao desenvolvimento de competncias inegveis. No
h aqui um processo artificial de fabricao de empresas. O que h que empresas que se
revelaram altamente competitivas so apoiadas pelo BNDES. Est na poltica industrial do
governo permitir o desenvolvimento de atores globais brasileiros, com escala mundial
(ROMERO, 2009).
Embora nas leis e no papel no haja nenhuma discriminao contra o capital

estrangeiro, a poltica de criar empresas nacionais lderes leva, pela sua prpria lgica
de sucesso, a que exista alguma discriminao entre empresas de capital nacional e
empresas de capital externo. O BNDES termina participando de e muitas vezes
ajudando a estruturar operaes de F&A e de internacionalizao de empresas
nacionais para garantir a formao de multinacionais domsticas. Alm dos exemplos
j citados ao longo deste texto, alguns exemplos adicionais servem para mostrar que
h indcios de que, quando necessrio, os rgos de poltica industrial adotam
procedimentos de incentivos direcionados, exclusivamente, a grupos nacionais, ou
restringem os investimentos diretos externos.
Um dos exemplos mais claros dessa poltica foi a participao do BNDES e dos
fundos de penso de estatais no processo de fuso das empresas de telecomunicao
ipea
41
Brasil Telecom e Telemar. Esta fuso contou com a garantia de emprstimo do

BNDES, antes mesmo de a legislao da poca permitir tal concentrao, e com a
31
exigncia de que o BNDESPar tivesse prioridade na compra do controle da nova
empresa caso os grupos controladores nacionais decidissem vender suas participaes
no futuro. Um dos scios da Brasil Telecom, a Telecom Itlia, por vrias vezes
mostrou interesse em aumentar sua participao na empresa. Em entrevista ao jornal
Folha de So Paulo em 13 de julho de 2005, o presidente da Telecom Itlia no Brasil,
Paolo Dal Pino, deu a seguinte declarao sobre a possvel venda da Brasil Telecom
para a Telemar:
Sim, fomos procurados pela Telemar e ficamos muito surpresos, pois essa empresa no
poderia nem cogitar comprar uma participao em outra operadora de telefonia fixa. uma
evidente violao da lei e de todos os mais bsicos princpios que inspiraram a privatizao do
sistema de telecomunicaes brasileiro, no qual os investidores internacionais depositaram sua
confiana. Ou a Telemar est afrontando a legislao ou a proposta que recebemos j faz
parte de um plano da empresa, com os fundos de penso e o Citigroup, para modificar a Lei
Geral das Telecomunicaes. (...) Pelas informaes que ns temos, parece que isso ser feito
com o suporte da prpria Telemar, via lobby no Congresso para alterar drasticamente a lei
aplicvel e permitir, com a ajuda do governo, a reestatizao da Brasil Telecom (LEITE,
2005, Folha de So Paulo, 13/07/2005).
Na verdade, no houve reestatizao, mas sim a venda da parcela de 19% que a

Telecom Itlia tinha na Brasil Telecom para os fundos de penso em 18 de julho de
2007 e, no ano seguinte, a venda da participao do grupo Opportunity na Brasil
Telecom para a Telemar. Isto deu origem empresa Oi, que passou a ter como
acionistas majoritrios os mesmos controladores da Telemar: os empresrios Carlos
Jereisatti, do Grupo La Fonte, e o empresrio Srgio Andrade, do grupo Andrade
32
Gutierrez dois grupos nacionais.
Apenas aps a operao ter sido totalmente estruturada e garantido o
financiamento de R$ 2,6 bilhes do BNDES e de R$ 4,3 bilhes do Banco do Brasil
nova empresa, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) aprovou, no dia 16
de outubro de 2008, por 3 votos a 2, o novo Plano Geral de Outorgas do setor de
telecomunicao, que flexibilizava as regras do setor no Brasil e permitia a venda da
Brasil Telecom para a Telemar/Oi.33 Este episdio mostra de forma clara que o governo
optou por criar uma companhia nacional de grande porte no setor de telecomunicao
no havia a possibilidade de a venda ter acontecido para um grupo estrangeiro.
O setor naval outra rea na qual h uma clara estratgia de nacionalizao da
produo e criao de empresas nacionais. Por exemplo, o Programa de Modernizao,
Fortalecimento e Expanso da Frota (PROMEF), um programa de construo de 42
navios em estaleiros localizados no Brasil para a Transpetro, do grupo Petrobras,
um tpico programa de estmulo recuperao da indstria naval no Brasil. Todos
31. O BNDESPar uma holding brasileira de propriedade do BNDES, criada para administrar as participaes do banco
em diversas empresas.
32. Uma ampla fonte de informaes sobre as relaes do governo no esforo para destituir o controle do grupo
Opportunity da Brasil Telecom e sua venda para a Telemar com o apoio dos fundos de penso a excelente reportagem
de Consuelo Dieguez publicada na revista brasileira Piau em agosto de 2009 (Dieguez, 2009).
33. Alm do emprstimo de R$ 6,9 bilhes de banco pblico para viabilizar a venda da Brasil Telecom para a Telemar, os
fundos de penso estatais (Previ, Petros e Funcef) participaram ativamente da operao e passaram a ter cerca de 34%
do capital da nova empresa de telecomunicao.
42
ipea
estes estaleiros so de empresas brasileiras que possuem acordos de transferncia de

tecnologia com alguns estaleiros estrangeiros. O que parece ser um simples programa
de financiamento , na verdade, um programa tpico de poltica industrial, baseado
em condies privilegiadas de financiamento, garantia de demanda por uma empresa
estatal (Transpetro), exigncia de contedo nacional, subsdios ao financiamento,
incentivos fiscais etc.
Um dos primeiros problemas para viabilizar o incio deste programa, em 2006,
foi o limite capacidade de endividamento da Transpetro. Esta empresa iria tomar
um emprstimo junto ao Fundo da Marinha Mercante (FMM), por meio do
BNDES, para financiar os estaleiros que iriam construir os navios licitados.
o
o
Entretanto, de acordo com o inciso II, artigo 7 , da Resoluo n 96 de 1989 do
Senado Federal, o limite de endividamento da Transpetro, tomando como referncia
o balano patrimonial da empresa de 30 de junho de 2006, era de apenas R$ 69
milhes (10% do ativo permanente da companhia). Assim, para viabilizar o
PROMEF, seria necessrio um aumento de R$ 5,6 bilhes na margem de
endividamento da Transpetro, equivalente a 7.999%. Esta expanso do
endividamento da empresa foi aprovada pelo Senado Federal em 2006, abrindo
caminho para que o FMM financiasse a Transpetro e os estaleiros nacionais com
emprstimos por um prazo de 20 anos, com quatro anos de carncia e a uma taxa de
juros real de 2,5% ao ano; enquanto, na poca, a taxa de juros real paga pelo governo
(taxa Selic) estava acima de 10% ao ano.
Em decorrncia do PROMEF, foi criado, no estado de Pernambuco, o estaleiro
Atlntico Sul, que o maior estaleiro do Hemisfrio Sul sob controle de grupos
empresariais brasileiros: 80% do seu capital de propriedade dos grupos Camargo
Corra e Andrade Gutierrez, 10% da PJMR participaes, e apenas 10% de
propriedade da coreana Samsung Heavy Industry. Na primeira fase do PROMEF,
este estaleiro construir 15 navios para a Transpetro (dez navios Suezmax, e cinco
Aframax), totalizando uma encomenda de quase US$ 2 bilhes.
Embora a exigncia do PROMEF seja que a produo dos navios para a
Transpetro/Petrobras ocorra no Brasil (no necessariamente por estaleiros de
propriedade de brasileiros) e com ndice de nacionalizao de 65%, na prtica, o
programa voltado para o desenvolvimento da indstria naval nacional a prpria
o
Exposio de Motivos do Ministrio da Minas e Energia (EM n 61 do MME, de 28
de julho de 2006), encaminhada ao Senado Federal em julho de 2006, fala da
obteno progressiva de competitividade da indstria local em termos
internacionais, que dever ser alcanada ao final do programa, com base na curva de
aprendizado. Ou seja, o foco do programa criar estaleiros nacionais, como
aconteceu com o estaleiro Atlntico Sul, que j nasceu como o maior estaleiro do
Hemisfrio Sul de propriedade de grupos locais.
Recentemente, o prprio formato escolhido pelo governo brasileiro para a
explorao do pr-sal, no qual a Petrobras passa a ser operadora exclusiva de todos os
blocos da reserva de petrleo do pr-sal a serem licitados, constitui outra forma de
preferncia por empresas nacionais neste caso, pela Petrobras e pela cadeia de
fornecedores nacionais. Em entrevista concedia ao jornal Valor Econmico em 10 de
setembro de 2009, o presidente da Petrobras, Jos Srgio Gabrieli, deixa claro a
preferncia por utilizar a explorao do pr-sal como mecanismo de poltica industrial:
ipea
43
O limite do pr-sal no financeiro, no tecnolgico, no de gesto. O limite a

velocidade que a cadeia de fornecedores ter para fornecer o que necessrio para o pr-sal.
Isso no s no Brasil, no mundo. A velocidade de desenvolver o pr-sal vai depender
fortemente da capacidade da indstria nacional se organizar para produzir isso, ou a indstria
mundial, mas de preferncia a nacional (SCHUFFNER e GES, 2009, p. A14).
Da mesma forma, o presidente do BNDES, em entrevista ao jornal Valor

Econmico em 17 de setembro de 2009, reforou a ideia de poltica industrial na
cadeia de petrleo e gs e a criao de fornecedores domsticos, embora no fique
claro, nas suas declaraes, at que ponto haveria ou no a preferncia por estes
fornecedores estarem instalados no Brasil ou serem empresas de propriedade de
residentes domsticos:
Nosso desejo que tenha dois teros de fornecimento nacional. Temos de fazer o
desenvolvimento das empresas que esto aqui, que podem se capacitar, e temos que atrair
empresas para produzir aqui, diretamente ou em associao com empresas nacionais
(MALBERGIER e CRUZ, 2009).
Alguns pesquisadores brasileiros que estiveram diretamente envolvidos na

34
concepo da poltica industrial de 2003, a PITCE, so mais explcitos e defendem
diretamente que a poltica industrial do pr-sal busque a formao de empresas
brasileiras, e no apenas exija contedo nacional. No obstante, estes pesquisadores
veem a formao de empresas nacionais, no caso da cadeia de petrleo e gs, como
sendo uma estratgia voltada para a inovao e no apenas para a formao de grupos
nacionais de grande porte per se. Segundo estes autores, em artigo publicado em
jornal de grande circulao nacional:
O pr-sal abre uma janela de oportunidade para que a Petrobras d um salto em seu domnio
tecnolgico e que firmas nacionais se transformem em empresas de classe mundial.
A produtividade das firmas na indstria especialmente afetada pelos rendimentos crescentes
de escala. Nesse sentido, as compras da Petrobras sero suficientes para estimular as firmas
brasileiras a construrem um padro de competitividade global. Para isso, uma poltica
industrial do pr-sal no se pode restringir definio de um nvel mnimo de contedo
nacional, pois as empresas estrangeiras aqui instaladas no elevaro a competitividade
brasileira automaticamente (ARBIX et al., 2009).
O governo brasileiro vem, portanto, implementando uma poltica industrial de

criao de empresas nacionais que, s vezes, leva a uma preferncia no apenas pela
nacionalizao da produo, mas tambm pela criao e/ou fortalecimento de grupos
nacionais. Este tipo de estratgia de poltica industrial, na qual o capital externo parece
ser discriminado, no ocorre, por exemplo, nos incentivos inovao e gastos em
P&D. No entanto, talvez seja na rea de incentivos inovao e na promoo de P&D
que o governo poderia adotar uma poltica de discriminao. Ele poderia conceder
incentivos maiores para empresas de propriedade de residentes de modo a facilitar o
processo de catching up tecnolgico com a fronteira de produo, ou mesmo investir
mais em institutos de pesquisa como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa), cujo esforo de inovao tem caractersticas de bens pblicos.
34. Esses autores so Glauco Arbix, ex-presidente do Ipea, Joo De Negri, ex-diretor de estudos setoriais do Ipea e
Evandro Mirra, ex-diretor da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Os trs participaram ativamente da
concepo e desenho da PITCE.
44
ipea
4.3 RESUMO
O principal argumento desta seo que a poltica industrial brasileira apresenta
alguns dilemas ainda no resolvidos. Ao mesmo tempo que esta poltica busca
fomentar a inovao e desenvolver novos setores mais intensivos em tecnologia, tem
sido mais fcil apoiar o fortalecimento de alguns grandes grupos nacionais em setores
tradicionais por meio do fomento a F&A e do financiamento internacionalizao
destes grupos. O risco desta estratgia que o sucesso em criar grandes grupos
empresariais termine por reduzir o esforo, de mais longo prazo e incerto, de fomento
inovao. O resultado da poltica de fomento inovao no aparece no curto prazo
e pode at mesmo levar a perdas, pois nem toda atividade de fomento pesquisa e
inovao ser transformada em um produto comercial.
Ademais, embora o Brasil seja um pas que historicamente tem sido receptivo ao
IDE, a poltica industrial moderna adota alguma discriminao entre empresas
brasileiras e estrangeiras. Esta discriminao, contudo, no generalizada, nem ocorre
na extenso que se observa nos outros pases do BRIC: Rssia, ndia e China. A
estratgia de discriminao, a julgar pelo histrico de poltica industrial de alguns
pases asiticos, no necessariamente ruim, mas preciso que ela seja explicitada de
forma mais clara para a sociedade, mostrando seus custos e benefcios. A simples
concentrao setorial pode simplesmente aumentar o poder de mercado de alguns
grupos empresariais, como aconteceu com o setor de telecomunicao do Mxico, no
35
qual uma empresa local passou a ter praticamente o monoplio do setor.
Os dilemas da poltica industrial brasileira mostrados nesta seo no significam
que ela esteja errada, mas sim que prs e contras precisam de maior transparncia e
debate, como se argumenta na prxima seo. Em todos os pases do mundo que
adotaram polticas industriais, houve a criao de grandes grupos empresariais, mas a
forma especfica em que se deu a relao entre Estado e capital nestas experincias foi
importante para coibir as atividades de rent seeking e promover o desenvolvimento.
Infelizmente, esta relao entre Estado e capital no Brasil no muito clara,
prosseguindo-se na tradio histrica de privilegiar o acesso direto individual de grupos
36
empresariais ao Estado, ao invs de fomentarem-se fruns pblicos de discusso.
5 AUTONOMIA, PARCERIA E TRANSPARNCIA: A RELAO

ENTRE ESTADO E SETOR PRIVADO NA FORMAO DE
GRANDES GRUPOS EMPRESARIAIS
Esta seo desenvolve o argumento de que a anlise da relao entre empresrios e
Estado crucial para se entender o sucesso da poltica industrial e/ou do esforo de
35. A cientista poltica Denise Dresser uma das maiores crticas do processo de concentrao do setor de
telecomunicaes ocorrido no Mxico no incio dos anos 1990. Segundo a pesquisadora, o sucesso da Telmex, de
propriedade do empresrio Carlos Slim, um dos trs homens mais ricos do mundo, decorreu de uma poltica do governo
de criar uma grande empresa nacional domstica no setor de telecomunicao. O resultado desta poltica foi a criao de
uma empresa nacional (Telmex) que tem mais de 70% do mercado de telefones fixos e celulares no Mxico, e um dos
piores e mais caros servios de telefonia e banda larga do mundo (Dresser, 2009; Wright, 2009).
36. O governo do presidente Lula tentou, com a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
tornar mais pblica a relao entre Estado e empresrios. No entanto, quando se olha a pauta de discusses do CDES e
as medidas reais de poltica industrial, tem-se a ntida impresso que o CDES tem uma posio pequena na discusso
das polticas setoriais.
ipea
45
industrializao dos pases em desenvolvimento. Na verdade, esta relao refere-se

no a qualquer tipo de empresrio, mas sim relao entre os grandes grupos
empresariais (big business) e o Estado. Esta relao, segundo alguns autores
(CHANDLER et al., 1997; AMSDEN, 2001), foi importante na histria de
industrializao dos pases desenvolvidos, como tambm tem sido nos casos de
industrializao dos pases em desenvolvimento (AMSDEN, 1989, 2001; WADE,
1990; EVANS, 1995).
A relao entre Estado e empresrios pode tomar vrias formas. Em seguida,
mostra-se que, no Brasil, como nos demais pases em desenvolvimento, as grandes
empresas so formadas com forte apoio do governo. O ponto principal, nesta relao,
entender os mecanismos de controle que a sociedade exerce sobre ela.
5.1 O ESTADO BRASILEIRO E A FORMAO DE GRANDES EMPRESAS
NACIONAIS E GLOBAIS
Ao longo deste texto, tem-se defendido a tese de que o governo brasileiro faz uma
poltica industrial tpica de outros pases em desenvolvimento a de formao de
grandes empresas nacionais. Em especial, a atuao do Estado se d tanto por meio da
poltica de crdito do BNDES como das aplicaes do BNDESPar e da atuao dos
fundos de penso de empresas estatais que, tradicionalmente, sofrem uma grande
37
influncia do governo brasileiro.
A influncia do governo brasileiro na formao dos grandes grupos empresariais
clara, como se pode constatar, por exemplo, no anexo 4 deste texto, que mostra a
lista das 30 maiores multinacionais brasileiras. A lista foi construda pelos seguintes
critrios: i) classificaram-se as maiores empresas nacionais pelo critrio de receita
bruta de vendas (vendas para o mercado domstico e exportao); ii) retiraram-se da
lista aquelas empresas que no tm filiais em outros pases; e iii) elaborou-se o ranking
por empresas, portanto h vrias empresas de um mesmo grupo. A lista das principais
multinacionais brasileiras e sua relao com o governo encontra-se detalhada no
anexo 4. As empresas so as seguintes:
37. Sobre a forte influncia do governo brasileiro na operao dos fundos de penso, ver Dieguez (2009), que conta em
detalhes a histria da Previ na retomada de controle da Brasil Telecom do grupo Opportunity, e sua posterior venda para
a empresa Telemar.
46
ipea
TABELA 13
As trinta maiores multinacionais brasileiras (2008)

Petrobras
Gerdau Aominas S.A.
Petrobras Distribuidora S.A.
Bertin S.A.
Vale
Globo
AmBev
JBS S.A.
Companhia Brasileira de Petrleo Ipiranga
Aracruz Celulose S.A./VCP
Braskem S.A.
Votorantim Cimentos Brasil S.A.
CSN
Construtora Norberto Odebrecht S.A.
Gerdau Aos Longos S.A.
Suzano Papel e Celulose S.A.
Usiminas
Copersucar
Sadia S.A.
Natura Cosmticos S.A.
Centrais Eltricas Brasileiras S.A.
Construes e Comrcio Camargo Corra S.A.
Tam Linhas Areas S.A
Petrobras Transporte S.A. (Transpetro)
Embraer
Gerdau Comercial de Aos S.A.
Cemig Distribuio S.A.
Klabin S.A.
Perdigo Agroindustrial S.A.
Distribuidora de Produtos de Petrleo Ipiranga S.A.
Fonte: Portal Exame (disponvel em: <http://www.exame.com.br>).

Elaborao: Douglas Silva (estagirio do Ipea).
Com base no anexo 4, podem-se tecer algumas rpidas concluses. Primeiro,

sem exceo, todas as 30 maiores multinacionais tm emprstimos do BNDES. Em
algumas, alm dos emprstimos, o BNDES tem participao direta por meio do
BNDESPar. Da lista das 30 maiores empresas multinacionais brasileiras, o
BNDESPar tem participao direta em 11 delas. Este nmero aumenta para 22
empresas quando, alm da participao direta, considera-se tambm a participao
indireta do BNDESPar na empresa principal do grupo. Assim, o BNDESPar parece
ser um importante ator no processo de criao das multinacionais brasileiras.
Segundo, se considerarem-se no apenas a participao do BNDES, mas
tambm a participao de fundos de penso de estatais, e mesmo de parcerias que a
Petrobras tem, por exemplo, com empresas privadas na lista das 30 maiores empresas
multinacionais, apenas cinco delas (Tam, Globo, Copersucar, Natura e AmBev), de
um total de 30, no tm uma relao direta ou de parceria com o governo em outras
empresas do grupo. Ou seja, mais de 80% das 30 maiores empresas multinacionais
brasileiras se relacionam com o governo seja por meio de participao direta do
BNDESPar e/ou fundos de penso de estatais, seja por meio de projetos conjuntos
com a Petrobras. Este o caso, por exemplo, da parceria da Petrobras com a Braskem,
a maior empresa petroqumica da Amrica Latina, que juntas compraram as empresas
do grupo Ipiranga.
Terceiro, como j destacado ao longo deste texto, o BNDES tem atuado de
forma consistente na promoo da concentrao de setores da economia brasileira
para a formao de campees nacionais, ou mesmo de empresas globais. Esta j uma
poltica declarada pelo presidente do BNDES, que inclusive defende a concentrao
38
do setor de siderurgia no Brasil. Em muitos casos, o BNDES tem uma atuao ativa
na estruturao das operaes de F&A de empresas brasileiras, como foi o caso,
38. Ver as entrevistas do presidente do BNDES, Luciano Coutinho, concedidas aos jornais Valor Econmico (Romero,
2009) e O Estado de So Paulo (Tereza e Friedlander, 2009) sobre a estratgia do banco de apoiar a F&A de empresas.
ipea
47
destacado neste texto, da fuso de duas companhias brasileiras no setor de

telecomunicaes (Telemar e Brasil Telecom), no qual a operao chegou a ser
aprovada pelo BNDES antes mesmo de a legislao permitir tal unio. Em outros
casos, o BNDES procura as firmas para oferecer ajuda no processo de F&A algo
comum na histria dos pases que fizeram uso de polticas industriais, como foi o caso
de Coreia, Taiwan, Japo, China e ndia.
Em resumo, tal como nos demais pases em desenvolvimento, a concentrao
setorial e a formao de grandes grupos empresariais no Brasil uma deciso de
poltica econmica do governo, que a coloca em prtica por meio dos emprstimos e
aquisies do BNDES. Dada esta poltica de criao de grandes empresas, de que
forma o governo controla este processo? E de que forma tambm controlado pela
sociedade, evitando o que alguns crticos denominam capitalismo estatal ou
39
capitalismo de amigos? Nos exemplos a seguir, discutem-se trs formas de controle na
relao Estado/empresrios com base na literatura de poltica industrial.
5.1.1 O caso do Leste Asitico: controle do capital e instituio do mecanismo
de reciprocidade
Alicerado na experincia da Coreia, Amsden (1989) mostra que, naquele pas, o
Estado concedia uma srie de incentivos para fomentar a diversificao dos
investimentos dos grandes grupos empresariais para, em seguida, estimular a
concentrao nas novas atividades daqueles que tivessem maior sucesso. A estratgia de
estimular os grandes grupos empresariais a investirem em atividades novas tinha uma
razo econmica. Estes grupos (chaebols) tinham expertise em planejamento e execuo
de grandes projetos, conhecimento das exigncias do mercado internacional e at
mesmo uma administrao profissional, apesar de todos eles serem de origem familiar.
Assim, seria natural ajudar esses grandes grupos a diversificarem a produo para
novas reas, uma vez que eles tinham todo o know-how de como planejar e executar
grandes projetos de investimento. Eles no possuam, no entanto, nenhuma vantagem na
propriedade de tecnologias, que deveriam ser adquiridas por meio de joint ventures com o
capital externo ou mesmo por um processo de engenharia reversa, para seu posterior
aprimoramento. Adicionalmente, o Estado coreano permitia renda de monoplio ou de
quase monoplio para alguns destes grandes grupos empresariais quando algum deles
obtinha sucesso em um dos novos setores incentivados pelo governo.
Porm, alm de os incentivos do governo terem sido direcionados para os
grandes grupos empresariais na Coreia e em outros pases do Leste Asitico (Tailndia
e Taiwan), a poltica industrial funcionou porque o Estado tinha mecanismos para
disciplinar o capital. Segundo Amsden (1989, 2001), nenhum tipo de subsdio era
dado de graa. Os grupos beneficiados estavam sujeitos ao que a autora chama de
mecanismo de reciprocidade: em troca dos subsdios do governo e da proteo de
39. Uma boa crtica ao conceito de capitalismo de amigos ou crony capitalism, em ingls, o livro Salvando o
Capitalismo dos Capitalistas (Rajan e Zingales, 2004). Ver em especial o captulo 11, no qual os autores comparam o
financiamento das empresas nos EUA, Reino Unido, Japo e Alemanha. De acordo com os autores, enquanto os sistemas
financeiros dos EUA e Reino Unido baseiam-se, j h dcadas, em relaes de mercado, os emprstimos na Alemanha e
Japo ainda eram alicerados, na virada do sculo, mais em relaes pessoais que em relaes de mercado (relaes
impessoais). Os autores afirmam que o grande problema do capitalismo de relaes ele proteger as empresas maduras
j estabelecidas, dificultando o financiamento de novas empresas e, portanto, a inovao decorrente de novas ideias,
que precisam de financiamento para chegar ao mercado.
48
ipea
mercado, as empresas beneficiadas ficavam sujeitas a metas de exportaes, que

podiam ser facilmente monitorveis, e, em alguns casos, a metas de gastos com P&D.
Alm de metas que fossem de fcil monitoramento, o que possibilitou ao Estado
disciplinar o capital? Esta pergunta importante porque, ao que parece, um dos
problemas da poltica industrial na Amrica Latina foi a pouca disciplina que o
governo imps s empresas beneficiadas. O problema no foram os incentivos
concedidos, mas a falta de controle do capital por meio do mecanismo de
reciprocidade, como argumenta Amsden. Para a autora, no caso do Leste Asitico, o
controle do Estado sobre o capital decorreu de uma relao circular cumulativa, na
qual a concesso de incentivos, aliada exigncia de performance, mostrava resultados
positivos no crescimento da produo e das exportaes. Isto tornava o Estado cada
vez mais comprometido com os resultados da poltica industrial. Ou seja, o Estado
transformava o setor privado e era transformado pelo prprio sucesso da poltica
industrial, o que o tornava mais e no menos comprometido com a utilizao
eficiente dos recursos pblicos para a promoo do crescimento:
Qualquer que tenha sido o papel da cultura no desenvolvimento dos pases do Sudeste
Asitico, este fator no suficiente para explicar o sucesso do Estado desenvolvimentista
nestes pases. Os pases asiticos exemplares dos anos 1960 haviam sido pases rent seekers nos
anos 1950, como os regimes do presidente Chiang Kai-Shek em Taiwan e do presidente
Syngman Rhee na Coreia do Sul. Taiwan e Coreia do Sul tornaram-se desenvolvimentistas de
forma pragmtica. Quando estes pases comearam a conceder subsdios e impor exigncias
de performance s empresas incentivadas (inclusive metas de exportao), o crescimento se
acelerou. O crescimento do PIB, por sua vez, aumentou o compromisso do Estado com o
desenvolvimento econmico, aumentando ainda mais os recursos para a promoo do
crescimento, o que resultou na acelerao do crescimento econmico. Desta forma, o Estado
transformou o processo de crescimento econmico e foi transformado por ele (AMSDEN,
1991, p. 286, traduo livre).
5.1.2 O Estado autnomo e parceiro (the embedded autonomy)

O autor Peter Evans (EVANS, 1995, p. 77-81) argumenta que o Estado tem quatro
papis na promoo do crescimento: regulador, demiurgo, parteiro e cultivador. No
seu papel regulador, o Estado estabelece uma srie de regras que os atores privados
tm que obedecer, ou uma srie de incentivos para algumas atividades e setores. O
papel das agncias reguladoras, por exemplo, reflete o papel do Estado regulador, que
estabelece uma srie de regras para nortear o investimento privado.
Quando o Estado assume o papel de demiurgo (o Estado todo poderoso), ele se
torna produtor direto de bens e servios por meio de empresas estatais. O Estado
pode assumir este papel devido, por exemplo, inexistncia de uma classe capitalista
local com conhecimento e desejo de investir em novos setores e/ou pela falta de
interesse das empresas estrangeiras em explorar determinada atividade econmica no
pas. Neste caso, o Estado enquanto produtor direto de bens e servios pode at
ipea
49
mesmo concorrer com o setor privado em algumas atividades e substitu-lo,

40
totalmente, em outras.
Ao contrrio dos dois casos acima, nos quais predomina uma viso negativa da
atuao do setor privado no processo de industrializao em um caso, ele precisa ser
controlado, no outro, substitudo o Estado pode assumir uma relao mais prxima
e de parceira com o capital privado. Isto se d por meio do seu papel de parteiro
(midwifery) de novos setores ou de cultivador (husbandry) de setores j criados. No seu
papel de parteiro, o Estado ajuda o nascimento de novos grupos empresariais em
novos setores, ou mesmo estimula que alguns destes grupos empresariais faam novos
investimentos em setores que o governo quer desenvolver.
Quanto mais desenvolvidos forem os grupos empresariais locais, maior ser a
possibilidade de o Estado atuar como auxiliar do nascimento dos novos setores, e
ajudar as empresas criadas a se tornarem competitivas. Por fim, a funo do Estado
como cultivador seria a sequncia natural do apoio estatal a novos setores, podendo
tomar a forma, por exemplo, de incentivos P&D e inovao.
Embora esses quatro papis do Estado no sejam excludentes, as duas ltimas
funes so as mais ligadas ao conceito de poltica industrial, que para funcionar
depende, segundo Evans (1995), do que este autor denomina parceira e autonomia.
Para que o Estado possa ajudar o setor privado no processo de desenvolvimento de
novas atividades ou setores, ele precisa ter uma rede de relaes com a elite
empresarial para entender que tipo de apoio o setor privado precisa, e mesmo quais
polticas devem ser alteradas, de forma a aumentar a eficcia de apoio ao setor
privado. O Estado necessita estar inserido (embedded) em uma rede de relaes com o
setor privado.
Entretanto, o Estado, para ser parceiro do setor privado, deve ter nos seus
quadros uma burocracia weberiana, com funcionrios recrutados por critrios
meritocrticos que sejam bem pagos dificultando, desta forma, sua captura
(corrupo) pelo setor privado. Ou seja, o Estado precisa ser autnomo para que sua
relao de apoio e parceira com o setor privado no termine em conluio. Para ser
desenvolvimentista, ele necessita exercer estas duas funes simultaneamente: ser
autnomo e estar inserido em uma rede de relaes com o setor privado o que foi o
caso em pases como Japo e mesmo Coreia.
5.1.3 A relao entre Estado e empresrios por meio de associaes empresariais
Uma terceira forma da relao entre Estado e empresrios na implementao da
poltica industrial pode se dar por meio de associaes empresariais (SCHNEIDER,
1998; 2004). De acordo com Schneider, as ideias j discutidas neste texto (o
mecanismo de reciprocidade de Alice Amsden e a relao de parceria e autonomia de
Peter Evans) podem ser mais facilmente implementadas no contexto dos pases da
Amrica Latina quando a relao entre Estado e empresrios se d por meio de
associaes empresariais.
40. O papel do Estado demiurgo foi amplamente utilizado na histria da industrializao do Brasil. Exemplo disto foi a
criao de vrias empresas estatais em setores nos quais, poca da criao, a atuao da iniciativa privada no
interessava, como foram os casos da Petrobras e da Embraer.
50
ipea
As associaes empresariais podem facilitar o papel disciplinador do Estado ao

exigir que seus membros mostrem as contrapartidas demandadas para participar dos
programas do governo e, adicionalmente, podem ajudar no fluxo de informao entre
setor pblico e privado criando, assim, o ambiente institucional adequado
resoluo de conflitos e formao de consensos. Este papel das associaes
empresariais poderia facilitar a parceira entre Estados e empresrios na linha do
argumento de Evans.
Schneider (2004) tambm argumenta que o fortalecimento de associaes
empresariais enquanto principal canal de negociao entre Estado e empresrios torna
o processo de implementao e discusso de polticas setoriais mais transparente.
Adicionalmente, o fortalecimento destas associaes seria um contrapeso natural ao
excessivo poder do Estado quando este passa a promover algumas atividades setoriais
e/ou alguns grupos econmicos, e no outros.
5.2 O CASO DO BRASIL: QUAL O MECANISMO DE CONTROLE OU DE
PARCERIA ENTRE ESTADO E SETOR PRIVADO?
No que tange aos mecanismos de reciprocidade, no h, na poltica industrial
brasileira, mecanismos claros para avaliar o sucesso da poltica industrial das empresas
incentivadas. Como comentado na terceira seo deste trabalho, as metas da atual
poltica industrial brasileira, a PDP, so metas setoriais (valor de gastos com P&D,
valor das exportaes, metas setoriais de investimento etc.), apesar de a poltica
industrial tomar a forma de incentivos concedidos a grupos privados.
As metas setoriais da PDP, como se observa em alguns dos exemplos do anexo 3
deste texto, no sinalizam quando um grupo privado perderia os incentivos
concedidos pelo BNDES no caso do no cumprimento das metas. Portanto, no h,
na poltica industrial brasileira, nada parecido com o conceito de mecanismos de
reciprocidade dos grupos privados, destacado por Amsden (1989) no caso da Coreia.
O caso brasileiro talvez se aproxime mais da relao de autonomia e parceira
destacada por Evans, que enfatiza muito mais um processo interativo no qual os
setores privado e pblico se ajudam mutuamente, que um mecanismo formal de
41
controle, como destacado por Amsden. Mas mesmo neste caso, h alguns
problemas. verdade que prevalece, no setor pblico brasileiro, o critrio da
meritocracia na seleo de funcionrios pblicos por meio de concursos pblicos, mas
tambm fato conhecido que, neste setor, predomina um processo de seleo baseado
em conhecimentos gerais, que no recruta especialistas setoriais. No setor pblico
brasileiro no h, por exemplo, um processo de recrutamento sistemtico de
engenheiros experientes para que estes participem da implementao ou
acompanhamento da poltica industrial.
No setor pblico brasileiro, prevalece um processo de recrutamento que favorece
a formao em cincias sociais, principalmente na rea de direito. No obstante,
41. Schneider (1998) destaca que tanto Amsden quanto Evans no mostram exatamente de que forma o Estado
consegue impor seu controle no setor privado para evitar o rent seeking. No caso do mecanismo de reciprocidade de
Amsden, Schneider destaca que a autora no apresenta evidncias de como, na prtica, as empresas coreanas
responderam mais exigncia de performance que a outros incentivos. No que respeita ao argumento de embedded
autonomy de Evans, Schneider destaca que no est claro como diferentes graus de autonomia e/ou parceria afetam o
resultado das polticas industriais (Schneider, 1998, p. 107-109).
ipea
51
ainda h no Brasil uma elite de funcionrios pblicos qualificados e com expertise

setorial em rgos como o BNDES, a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e
a Embrapa, indicando que no se perdeu, por completo, a possibilidade de se fazer
poltica industrial. De qualquer forma, o Estado brasileiro ainda est aprendendo,
novamente, a intervir na economia depois de mais de duas dcadas em que esteve
ausente de polticas mais ativas de promoo industrial.
Por fim, em relao ao papel das associaes empresariais, apesar de a poltica
industrial brasileira prever o fortalecimento e aprimoramento dos mecanismos de
interlocuo existentes entre setor pblico e privado fruns de competitividade,
cmaras de desenvolvimento, cmaras setoriais, cmaras temticas e grupos de
trabalho , h mais de uma dcada estes mecanismos perderam sua importncia,
principalmente os fruns setoriais.42
A poltica industrial atual destaca que entidades setoriais como a Confederao
Nacional da Indstria (CNI) e o Sistema Indstria Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial (Senai), Servio Social da Indstria (Sesi), Instituto Euvaldo Lodi (IEL) , a
Confederao Nacional do Comrcio (CNC), a Confederao Nacional da Agricultura e
Pecuria do Brasil (CNA), entre outras, tero papel fundamental para o permanente
aperfeioamento dos programas estruturantes, atuando na apresentao e discusso de
43
interesses privados junto ao setor pblico nas instncias de articulao existentes.
Contudo, as entidades setoriais no Brasil continuam sofrendo de alguns problemas
histricos como, por exemplo, a sua elevada fragmentao e pequena relevncia enquanto
instrumentos de acesso dos empresrios ao Estado.
Uma das caractersticas importantes da poltica industrial dos anos 1960 e 1970
e da poltica industrial de hoje no Brasil que, nos dois casos, a relao entre Estado e
empresrios ocorreu e ocorre por meio de canais diretos de comunicao que a elite
empresarial tem com o Estado, e no por meio de associaes empresariais como CNI
e Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), que tm sua origem na
44
dcada de 1930, no governo Vargas. O acesso que os grandes empresrios brasileiros
tem junto a ministros de Estado, ao BNDES, e mesmo ao presidente da Repblica,
continua sendo um grande inibidor ao fortalecimento do papel das associaes
empresariais como instncias de interlocuo entre governo e setor privado. Este um
padro da relao Estado/empresrios que predomina no Brasil desde o governo
Juscelino Kubitschek, na segunda metade dos anos 1950 (SCHNEIDER, 2004).
De acordo com Fernando Henrique Cardoso (1973, p. 94) em sua tese dos anis
burocrticos, a industrializao do Brasil sempre teve um vis de planejamento
tecnocrata, marcado pelo acesso privilegiado de grupos privados burocracia estatal.
Esta tendncia torna-se mais forte com o golpe militar de 1964, e se mantm com a
42. Um bom exemplo disso so os fruns de competitividade, que deveriam estar funcionando junto ao Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Quando da redao deste texto, a ltima atualizao da pgina
com informao sobre estes fruns estava datada de primeiro de setembro de 2004, o que d uma ideia de sua
completa irrelevncia como espao de articulao pblico-privada na poltica industrial. Ver Frum de Competitividade
em: <http://www.mdic.gov.br>.
43. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp/index.php/sitio/conteudo/index/6>.
o
44. A regulamentao da sindicalizao das classes operrias e patronais foi regulamentada pelo Decreto n 19.770, de
12 de outubro de 1931.
52
ipea
restaurao da democracia no Brasil, quando aumentou ainda mais a fragmentao das

45
associaes empresariais e a perda do seu espao nas discusses de polticas pblicas.
Uma diferena na relao entre Estado e empresrios em comparao aos anos
1960 e 1970 que atualmente esta relao pautada pelo financiamento de
atividades de menor risco, a exemplo do que tem feito o BNDES no financiamento
de F&As de grupos empresariais em setores nos quais o Brasil j tem alguma
vantagem competitiva. No entanto, a poltica industrial de hoje ainda ocorre em um
ambiente no qual: i) no h mecanismos formais de controle do tipo mecanismos de
reciprocidade, observados no caso da poltica industrial da Coreia; ii) a relao entre
Estado e sociedade (o que Peter Evans chama de parceria e autonomia) ainda muito
limitada no caso brasileiro; e iii) a relao entre Estado e empresrios no Brasil ainda
se d por canais de comunicao direta entre a elite empresarial e a sociedade, com
pouca representatividade das associaes empresariais e, portanto, pouca
46
transparncia. Adicionalmente, a poltica de financiamento direcionada para o
fortalecimento das grandes empresas pode levar a um sistema de capitalismo de
relaes, que tende a proteger empresas estabelecidas maduras e a ocultar subsdios
(RAJAN e ZINGALES, 2004, p. 279-291).
Assim, a poltica industrial brasileira de hoje ainda ocorre em um ambiente no
qual o cidado comum no tem meios de acompanhar e se posicionar no debate, pois
no se sabem os critrios utilizados pelos rgos de governo para promover o processo
de venda da empresa A para a empresa B, ou vice-versa. claro que, no contexto de
uma economia aberta como hoje a economia brasileira quando comparada dos
anos 1970, as empresas esto sujeitas a uma maior competio, podendo a maior
liberdade do fluxo de capital impor algumas restries aos excessos da poltica
industrial do perodo de substituio de importaes. No entanto, a maior abertura
da economia talvez no seja suficiente para impor o controle na relao entre Estado e
empresrios que se deseja e, mesmo que este controle venha a ocorrer, possvel que
isto acontea quando j for muito tarde.
6 CONCLUSO
Este texto explicou a atual poltica industrial brasileira, mostrando a mudana no seu
desenho de uma viso mais neoschumpeteriana para uma viso mais pragmtica ,
no qual todos os setores so incentivados e contam com algum suporte do governo.
Esta modificao da poltica industrial decorreu, como se argumenta no texto, por
conta do desafio de se justificar uma poltica industrial em uma economia com uma
estrutura industrial diversificada como a brasileira, em um contexto democrtico no
qual o apoio poltica industrial tanto maior quanto mais abrangente ela for.
45. Um exemplo da crescente fragmentao das associaes empresariais no perodo da redemocratizao do Brasil a
criao do Pensamento Nacional das Bases Empresariais (PNBE) em 1987 e do Instituto de Estudos para o
Desenvolvimento Industrial (Iedi) em 1989. O Iedi ainda atuante, mas tem uma pauta de ao mais voltada para a
divulgao de estudos, e no para atividades como frum de interlocuo da classe empresarial com o governo. Diniz e
Boschi (2000) demonstram que, com a redemocratizao do Brasil, nos anos 1990 os empresrios investiram em novos
canais de lobby no Congresso Nacional. No entanto, a formao de novos canais de acesso ao congresso no modificou
a relao entre Estado e empresrios, que continuou sendo dominada por relaes diretas e individuais.
46. Ver o captulo 9, em Schneider (2004), sobre a histria da atuao das associaes empresariais no Brasil e o porqu
de estas associaes haverem perdido sua relevncia como canal de acesso e negociao com o setor pblico desde a
segunda metade dos anos 1950.
ipea
53
Dessarte, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) uma poltica industrial

que, justamente por no fazer escolha de setores a serem incentivados, conta com o
apoio amplo da classe empresarial.
O dilema entre optar-se por uma poltica industrial mais voltada ao fomento
inovao e uma poltica industrial mais pragmtica e multissetorial uma dificuldade
das polticas industriais modernas no apenas no Brasil, mas tambm nos demais
pases da Amrica Latina. As polticas industriais atuais sofrem de uma contradio
implcita desde o seu nascimento, representada pela exigncia de mostrarem
resultados no curto prazo e no ciclo eleitoral enquanto deveriam ser avaliadas apenas
no longo prazo. Tal tipo de demanda termina por dificultar a real avaliao da
poltica industrial. Este o caso da PDP brasileira, na qual os indicadores de sucesso
se restringem a indicadores macro (exportaes, taxa de investimento, nmero de
empresas exportadoras etc.), que no revelam o real esforo empreendido na mudana
da composio setorial da indstria brasileira.
Apesar de uma aparente falta de foco e da nfase no discurso pr-inovao
presente hoje na poltica industrial do Brasil, a poltica industrial real toma a forma
de uma poltica de incentivos voltada para a constituio de empresas globais com o
apoio do BNDES aos processos de F&A em vrios setores. Apesar de os processos de
F&A resultarem em ganhos imediatos para algumas empresas e setores, eles ajudam a
consolidar as atuais estrutura produtiva e insero internacional brasileiras, baseadas
em setores de baixa e mdia-baixa tecnologia. Assim, ao mesmo tempo que a poltica
industrial deve sinalizar o que quer-se ser, corre-se o risco de esta poltica consolidar o
que j se : um pas com uma estrutura industrial diversificada e especializado na
exportao de produtos de baixo contedo tecnolgico. No existe soluo fcil para
este dilema. Os dados de comrcio internacional do Brasil mostram que os setores
mais competitivos em 2008 eram praticamente os mesmos de 1996.
Alm do referido dilema, o texto mostra que as empresas brasileiras tm passado
por um forte processo de internacionalizao, consolidando as atuais vantagens
comparativas da indstria brasileira. Embora no exista, no papel, uma poltica de
discriminao entre empresas de capital nacional e estrangeiro, a poltica de formao
de lderes nacionais leva, pela sua prpria definio, discriminao do capital
estrangeiro. Embora se aceite esta discriminao na formao de empresas nacionais
lderes, no caso dos incentivos P&D, no h uma estratgia de fomento especfica
para empresas brasileiras como meio de facilitar o processo de catching up tecnolgico
das empresas domsticas em relao fronteira de produo, principalmente naqueles
setores mais intensivos em tecnologias.
Por fim, argumenta-se que, da mesma forma que nos anos 1960 e 1970, a
relao entre Estado e empresrios no Brasil ainda se d por meio de canais diretos
entre a elite empresarial e o governo. Assim, da mesma forma que ocorreu na antiga
poltica industrial brasileira, no esto claros, na atual poltica industrial, os
mecanismos de disciplina que o Estado possui sobre o capital, algo que parece ter sido
essencial no sucesso da poltica industrial em pases como a Coreia. A poltica
industrial atual acontece em um ambiente de maior abertura comercial, e a formao
de empresas lderes vem ocorrendo em setores nos quais o Brasil tem vantagens
comparativas. Deste modo, mesmo sem mecanismos muito claros de disciplina do
54
ipea
capital, a poltica industrial atual talvez envolva menos riscos que aquela dos anos
1960 e 1970.
No entanto, mesmo que a poltica de formao de grandes empresas e de
internacionalizao com o apoio do BNDES envolva menos riscos, ainda se faz
necessria uma maior transparncia na estratgia de criao de grandes grupos
empresarias. Deve-se analisar, por exemplo, se os benefcios sociais desta estratgia so
maiores que os benefcios privados, e discutir quais so os mecanismos de controle
das empresas incentivadas. Tal discusso no algo simples quando se leva em conta
que, atualmente, o governo brasileiro tem se endividado para emprestar recursos para
o BNDES continuar a execuo da poltica industrial.
Em 2009, o governo federal emprestou R$ 100 bilhes ao BNDES e, para 2010,
foi confirmado mais um emprstimo de R$ 80 bilhes. Como se sabe, a fonte de
recursos mais importante do BNDES so os emprstimos do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT). O fundo, contudo, est atualmente com um dficit de caixa, e
no tem como aumentar os emprstimos para o BNDES alm do limite
constitucional (40% da arrecadao anual do FAT).
Portanto, nas condies atuais, o fortalecimento do BNDES leva, necessariamente, a
um aumento da dvida do governo federal e, portanto, preciso que os prs e contras da
atual poltica industrial sejam discutidos de forma mais transparente.
Embora seja necessria uma contnua avaliao das polticas de fomento P&D
e inovao, como tem sido feito por diversos rgos pblicos, estes mesmos rgos
no esto avaliando os efeitos da criao de empresas lderes e a concentrao de
mercados que, como argumentado ao longo deste trabalho, a parte mais visvel da
poltica industrial. Este tipo de poltica, embora possa trazer benefcios tanto para as
empresas beneficiadas como para o saldo da balana comercial, no sinaliza que o
Brasil tornar-se- uma economia mais inovadora.
Assim, ainda no est claro como o governo brasileiro conseguir conciliar a
poltica de promoo de competitividade de curto prazo, baseada na construo de
empresas lderes nos setores de baixa e mdia-baixa tecnologia, com uma poltica
industrial mais voltada ao fomento pesquisa e inovao. Tambm ainda no est
evidente, no contexto da atual poltica industrial brasileira, de que forma as empresas
nacionais conseguiro se aproximar da fronteira de produo, uma vez que os
incentivos inovao so tambm apropriados por empresas multinacionais de
propriedade de no residentes. Estas duas questes so os dois principais dilemas da
atual poltica industrial do Brasil.
ipea
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61
ANEXO 1
Estratgia diversificada de uma poltica industrial no Brasil
Competncias e
recursos
Desenvolver
competncias para
produo e
comercializao em
escala global
As competncias
desenvolvidas so de
produo a baixo
custo. necessrio
fazer o upgrading
destas competncias
(tecnolgicas,
comerciais, e de
coordenao)
Formar gradualmente
competncias locais a
partir do bsico
(horizonte de longo
prazo)
Grandes projetos de
modernizao
Regulao
Desenvolvimento
cientfico e tecnolgico
Como acima
Como acima
Como acima
Empresas nacionais
lderes "puxando"
parceiros locais
Internacionalizao da
produo onde h vantagens
comparativas em termos de
recursos e competncias
As empresas j tm
competncias;
necessrio reforar
competncias para a
inovao e a
coordenao de redes
internacionais
Escolha de
"campees"
Apoio em fruns
internacionais
Apoio s atividades
de inovao
Adensamento de
cadeias de produo
Atrao de empresas
estrangeiras ou
desenvolvimento de
empresas locais
No h competncia
local; ou se
desenvolve localmente
ou se aprende com a
empresa estrangeira
Critrios claros de
seletividade para as
decises de fazer
localmente ou importar
Polticas de atrao
de empresas
estrangeiras
Subsidirias de
multinacionais
Aumento de valor agregado
Melhoria do perfil de
competncias na
subsidiria
Regulao local
Cmaras setoriais
Objetivo de poltica
industrial
Sistema de produo
bsico
Criao de empregos
em grande escala
Sistema de empresas
do tipo maquiladoras
Criao de empregos
qualificados e
qualificantes
Fortalecimento das
indstrias difusoras de
conhecimento
tecnolgico
Clusters de pequenas
e mdias empresas
No h um sistema
de produo
claramente
identificvel
Pequenas e Mdias
Empresas (PMEs) em
Orientao estratgica
Entrada em cadeias globais
ou em grandes mercados
locais
Insero em cadeias
produtivas (exportao) ou
orientao para o mercado
interno (nichos)
Criao de sistema local de

empresas nacionais e
internacionais
Instrumentos de
atuao
Criao de
infraestrutura
Regulao do
trabalho
Consrcios de
exportao
Financiamento que
induza cooperao
Apoio comercial e
tecnolgico para
superar barreiras
tcnicas
clusters
Reduo da
dependncia e
vulnerabilidade
externas e aumento da
participao no
comrcio internacional
Fonte: Tabela extrada de Fleury e Fleury (2004, p. 93).
62
ipea
ANEXO 2
Os dez maiores emprstimos diretos do BNDES para a indstria em 2008
(Em R$)
Ranking
1
2
3
4
9
10
Descrio do Projeto
Consolidao do plano de internacionalizao da Bertin por meio
da aquisio de novas empresas, bem como da modernizao e
Bertin S.A.
ampliao de plantas j existentes e implantao de novas
unidades industriais
Investimentos no mbito da estratgia de internacionalizao da
JBS S.A.
empresa
Marfrig Frigorficos e
Apoio ao programa de investimentos da empresa mediante
Comrcio de Alimentos Ltda. subscrio privada de aes pela BNDESPar
Independncia Participaes Apoio ao programa de crescimento das atividades da empresa por
S.A.
intermdio da subscrio privada de aes
Implantao de trs unidades industriais de processamento de
cana-de-acar para a produo de lcool e acar; cogerao de
Rio Claro Agroindustrial
energia eltrica e formao de lavoura; investimentos ambientais e
Ltda.
sociais no mbito das comunidades localizadas em Nova Alvorada
do Sul (MS), Cacu (GO) e Mirante do Paranapanema (SP)
Aumento da capacidade produtiva das linhas de produo de
veculos, motores e transmisses; reestruturao das reas
industriais, administrativas e de engenharia na unidade de Betim
Fiat Automveis
(MG), bem como apoio a projetos sociais da empresa no mbito da
comunidade
Investimentos em fuses e aquisies, pesquisa e desenvolvimento,
treinamento e qualidade, marketing e comercializao,
infraestrutura, e em estudos e projetos no mbito do programa
Totvs S.A.
para o desenvolvimento da indstria nacional de software e
servios de tecnologia da informao (Prosoft Empresa)
Implantao de trs unidades industriais de processamento de
cana-de-acar para a produo de lcool e acar; cogerao de
Agroenergia Santa Luzia
energia eltrica e formao de lavoura; investimentos ambientais e
Ltda.
sociais no mbito das comunidades localizadas em Nova Alvorada
do Sul (MS), Cacu (GO) e Mirante do Paranapanema (SP)
Concesso de limite de crdito para financiar o plano de
Perdigo Agroindustrial
investimento no perodo de 2006 a 2009
Usina So Fernando Acar e Implantao de usina para produo de acar, lcool e energia
lcool Ltda.
eltrica no municpio de Dourados (MS)
Total
Empresa
Valor
R$ 2.499.929.732
R$ 1.109.267.813
R$ 700.000.000
R$ 449.999.979
R$ 419.513.867
R$ 410.884.744
R$ 404.500.000
R$ 377.728.867
R$ 342.694.800
R$ 338.079.767
R$ 7.052.599.569
Fonte: BNDES.
ipea
63
ANEXO 3
Exemplos de metas setoriais da PDP
Setores
Bens de capital
Metas
Realizar investimentos de US$ 11,5 bilhes em 2008-2010
Ampliar os gastos em PD&I/faturamento lquido de 1,32% para 2,0%
Ampliar as exportaes de US$ 16,7 bilhes para US$ 22,3 bilhes em 2010
Couro e calados
Conquistar a segunda posio na produo mundial de calados

Aumentar o valor das exportaes de couro acabado taxa mdia de 10% ao ano (a.a.)
Conquistar a terceira posio na exportao de calados
Minerao e siderurgia
Manter posio entre os cinco maiores produtores mundiais

Aumentar os investimentos em P&D para 2% das vendas mdias
Indstria naval e de
cabotagem
Aumentar o uso de navipeas nacionais de 65% para 85%

Ampliar a participao da bandeira brasileira na marinha mercante mundial para 1%
Gerar mais 25.000 empregos na cadeia produtiva
Carnes
Exportar US$ 14 bilhes em 2010
Biotecnologia
Desenvolver 20 produtos priorizados nas quatro reas setoriais da Poltica de Desenvolvimento da

Biotecnologia at 2010
Induzir at 20 projetos cooperativos (Instituies de Cincia e Tecnologia ICTs e empresas) at 2010
Financiar cinco centros de desenvolvimento em biotecnologia avanada para incorporao da
biotecnologia em processos industriais
Ampliar a produo nacional de biofrmacos e imunobiolgicos para 10% do valor das vendas da
indstria farmacutica nacional em 10 anos
Fonte: PDP; MDIC.
64
ipea
ANEXO 4
Relao das 30 maiores multinacionais brasileiras (2008)
Empresa
Vendas em
US$ milhes
(2008)
Petrleo Brasileiro S.A.
92.409,20
Petrobras Distribuidora
S.A.
28.888,00
Companhia Vale
15.296,80
AmBev
11.239,30
Companhia Brasileira
de Petrleo Ipiranga
9.854,10
Braskem S.A
7.161,60
Companhia Siderrgica
Nacional
6.155,80
Gerdau Aos Longos

S.A.
5.365,00
Usinas Siderrgicas de
Minas Gerais S.A.
(Usiminas)
5.096,60
10
Sadia S.A.
5.007,20
11
Centrais Eltricas
Brasileiras S.A.
4.852,60
12
Tam Linhas Areas

S.A.
13
14
15
Embraer
Cemig Distribuio S.A.
Perdigo Agroindustrial
S.A.
Relao com o governo

Participao direta do
BNDESPar em 7,62% do
capital
Controlada pela Petrobras,
que tem participao do
BNDESPar (7,62%)
capital e participao dos
fundos estatais Previ, Petros,
Fundao da Companhia
Energtica de So Paulo
(FunCESP) e Fundao dos
Economirios Federais
(FUNCEF) no bloco
controlador
Vendida em maro de 2007
para Petrobras, Braskem e
Grupo Ultra; o BNDES tem
participao direta na
Braskem e na Petrobras
capital
BNDES em 3,64% do capital
BNDESPar em 3,5% do
capital
Emprstimos do BNDES para empresas do

mesmo grupo
US$ 642 milhes (2005); R$ 2,49 bilhes
(2007); R$ 528 milhes (2008); R$ 25
bilhes (2009)
Ver Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)
R$ 774,6 milhes (2007); R$ 7,3 bilhes

(2008); Vale Solues em Energia S.A.: R$
93 milhes (2009)
R$ 319 milhes (2005); R$ 710 milhes

(2009)
R$ 64 milhes (2001); R$ 45,3 milhes
(2005); crdito de R$ 1,187 bilho (2008);
R$ 200 milhes (2009)
R$ 384,6 milhes (2005); R$ 555 milhes
(2009)
R$ 332,8 milhes (2005); R$ 500 milhes
(2006); R$ 558 milhes (2009);
R$ 174,6 milhes (2004); R$ 26,6 milhes
(2004); R$ 900 milhes (2005); R$ 345,4
milhes (2006); limite de crdito de R$ 1,5
bilho (2009)
A Previ tem 10,4% do

capital, o grupo Votorantim,
13%, e grupo Camargo
Corra, 13%
A Previ tem 7,33% do capital,
e a BNDESPar participou da
fuso deste grupo com a
Perdigo em 2009
Participao direta da
capital e da Unio em
53,99% do capital
R$ 974 milhes (2005); R$ 462,5 milhes

(2007); Instituto Sadia de Sustentabilidade:
R$ 28, 2 milhes (2008)
4.770,10
R$ 84,9 milhes (2005)
4.765,30
capital, da Previ em 14,1%,
e da Unio em 0,3% do
capital
US$ 770 milhes (2003); US$ 220,8 milhes

(2004)
4.451,60
O estado de Minas Gerais

tem 50,96% do capital
Companhia Transudeste de Transmisso: R$

48,4 milhes (2006); Companhia Transirap
de Transmisso: R$ 44,8 milhes (2006);
Hidreltrica Cachoeiro: R$ 71,3 milhes
(2007); Consrcio Hidreltrica Santo
Antnio: R$ 6,1 bilhes (2008)
3.776,70
A Previ tem 14,16% do

capital; a Petros, 12,04%; e
a Fundao Telebrs de
Seguridade Social (Sistel),
3,98%; a BNDESPar
participou da fuso deste
grupo com a Sadia em 2009
R$ 50,1 milhes (2004); R$ 170 milhes

(2005); R$ 342,6 milhes (2008)
R$ 900 milhes (2006); R$ 493 milhes

(2008); R$ 602 milhes (2009)
Hidreltrica de Simplcio (2007): R$ 1 bilho;

diversos financiamentos diretos e indiretos
para obras na rea de infraestrutura
energtica
(Continua)
ipea
65
(Continuao)
Empresa
Vendas em
US$ milhes
(2008)
Relao com o governo
Emprstimos do BNDES para empresas do

mesmo grupo
16
Gerdau Aominas S.A.
3.287,10
Participao indireta da
BNDESPar por meio da
Gerdau Aos Longos
Ver Metalrgica Gerdau S.A.
17
Bertin S.A.
2.691,50
capital
R$ 52,6 milhes (2004); R$ 90 milhes

(2004); R$ 284 milhes (2005); US$ 9,5
milhes (2006); Usina So Fernando Acar
e lcool: 402 milhes (2008)
18
Globo Comunicao e
Participaes S.A.
2.676,90
Globo Cabo: R$ 284 milhes (2002);
19
JBS S.A.
2.396,40
R$ 1,463 bilho de participao do

BNDESPar na capitalizao da empresa
(2007)
20
Aracruz Celulose
S.A./Votorantim
Celulose e Papel S.A.
2.361,00
Participao direta da
BNDESPar em 13% do
capital
capital da nova empresa
(Fibria).
Pertence ao grupo
Votorantim, que scio do
Banco do Brasil no Banco
Votorantim, e conta com
participao do BNDES na
empresa VCP/Aracruz
R$ 218,9 milhes Votorantim Celulose e

Papel S/A (2005); R$ 23,4 milhes
Votorantim Celulose e Papel S.A. (2006)
Companhia Nquel Tocantins (2004): R$
132,2; Companhia Paraibuna de Metais: R$
22,8 milhes (2005); Companhia Nitro
Qumica Brasileira: 27,3 milhes (2006);
Alellyx S.A. e Canavialis S.A: R$ 39,2
milhes (2007); Votorantim Metais Nquel
S.A.: R$ 101,2 milhes (2007); Siderrgica
Barra Mansa: R$ 539,7 milhes (2008)
Rio Claro Agroindustrial: R$ 419 milhes
(2008); Agro Energia Santa Luzia S.A.: R$
377 milhes (2008); Usina Conquista do
Pontal S.A.: R$ 355,5 milhes (2009)
21
Votorantim Cimentos
Brasil S.A.
22
Construtora Norberto
Odebrecht S.A.
2.172,90
23
Suzano Papel e
Celulose S.A.
2.166,80
24
Copersucar
2.087,80
Scio da Petrobras na
Braskem, que tem
participao direta da
BNDESPar
Empresa do Grupo Suzano.
Este grupo scio da
Petrobras na Rio Polmeros
(Riopol), complexo
petroqumico do Rio de
Janeiro
-
25
2.032,10
1.984,60
, junto com o grupo

Queiroz Galvo, o
controlador do estaleiro
Atlntico Sul, que est
construindo navios para a
Transpetro/Petrobras do
PROMEF
Transpetro
Gerdau Comercial de
Aos S.A.
1.791,20
Ver Petrobras
R$ 56,4 milhes (2003)

R$ 15 milhes (2005); US$ 24 milhes
(2006); R$ 34,7 milhes (2007); Natura
Inovao e Tecnologia de Produtos Ltda.: R$
63,8 milhes (2009); Indstria e Comrcio
de Cosmticos Natura Ltda.: R$ 21,1 milhes
(2009); R$ 19 milhes (2009)
R$ 14,9 milhes (2005); Consrcio do
Centro de Elaboraes, Assessoria e
Desenvolvimento de Projetos (CESAP): R$
275 milhes (2005); Concessionria do
Estacionamento de Congonhas S.A.: R$ 27,5
milhes (2005); Consrcio Estreito Energia
(Ceste): R$ 2,6 bilhes (2007); Estaleiro
Atlntico Sul: R$ 513 milhes (2007)
1.776,50
Ver Gerdau
29
Klabin S.A.
1.707,10
30
Distribuidora de
Produtos de Petrleo
Ipiranga S.A.
1.700,90
26
27
28
Construes e
Comrcio Camargo
Corra S.A.
2.283,70
capital
Vendida em maro de 2007
para Petrobras, Braskem e
Grupo Ultra; o BNDES tem
participao direta na
Braskem e na Petrobras
R$ 184,7 milhes (2005); R$ 2,4 bilhes

(2006)
R$ 195,6 milhes (2004); R$ 1,74 bilho

(2006)
Ver Ultrapar Participaes S.A.
Fonte: Portal Exame; Valor 1000.

Elaborao: Douglas Silva (estagirio do Ipea).
Obs.: Consideraram-se na lista as empresas com maiores vendas que possuem unidades no exterior. Vrias destas empresas
pertencem ao mesmo grupo empresarial.
66
ipea
ANEXO 5
Relao das 30 maiores multinacionais brasileiras (2008) atuao no exterior e
aquisies recentes
Nome
Grupo
Setor
Petrobras

(Petrobras)
Energia
BR
Distribuidora

(Petrobras)
Atacado
Vale
Cia. Vale do Rio Doce
Minerao
AmBev
Companhia de Bebidas
das Amricas (AmBev)
Bens de consumo
Ipiranga
Ultrapar Participaes
S.A.
Atacado
Braskem
Odebrecht S.A.
Qumica e
petroqumica
CSN
Cia. Siderrgica
Nacional
Siderurgia e
Metalurgia
Gerdau Aos
Longos
Metalrgica Gerdau
S.A.
Siderurgia e
metalurgia
Usiminas
Usinas Siderrgicas de
Minas Gerais S.A.
(Usiminas)
Siderurgia e
metalurgia
ipea
Presena no exterior
Aquisies recentes do grupo

Perez Compac na Argentina (2002);
Conecta S.A. no Uruguai (2004);
Agipe no Brasil (2004); ativos da Shell
Explorao e
produo na Amrica na Colmbia (2006); Refinaria de
Pasadena nos EUA (2006); Suzano
Latina e Caribe,
Petroqumica (2007); Grupo Ipiranga
Amrica do Norte,
Europa, frica e sia, em parceria com a Braskem e o Grupo
com presena em mais Ultra (2008); Refinaria Nansei no
de 27 pases
Japo (2008); subsidirias da Shell no
Paraguai (2008); ExxonMobil no Chile
(2009)
Auxlio s atividades
da Petrobras
Inco (2006); AMCI Holdings Australia
Amrica Latina,
Pty (2007); Petroleum Geoscience
Amrica do Norte,
Technology Ltd (2008); ativos da
Europa, frica, sia e
Cementos Argos S.A. na Colmbia
Oceania
(2009); ativos da Rio Tinto (2009)
Cerveceria SurAmericana no Equador
(2003); Beverage Associates na
Argentina (2006); Cervejaria Cintra no
Operaes em 14
Brasil (2007); Lakeport Brewing
pases das Amricas
Income Fund no Canad (2007);
Anheuser-Busch (2008)
Arch Qumica Andina na Venezuela
(2007); Unin Qumica no Mxico
Trs unidades
industriais no Mxico (2007); Grupo Ipiranga em parceria
com a Braskem e a Petrobras (2008);
e uma na Venezuela
Texaco no Brasil (2009)
Politeno no Brasil (2006); Grupo
Ipiranga em parceria com a
Maior petroqumica da
Petrobras e o Grupo Ultra (2008);
Amrica Latina
incorporao da Petroqumica Triunfo
no RS (2009)
Heartland Steel nos EUA (2001);
Metalic em Fortaleza (2002); Lusosider
Unidades industriais
em Portugal (2003); ERSA Estanhos
nos Estados Unidos e de Rondnia S.A. (2005); Prada
(2006); Companhia de Fomento
Portugal
Mineral e Participaes (CFM) em MG
(2007)
Siderrgica Birmingham Southeast nos
EUA (2002); Potter Form & Tie nos
Unidades na
EUA (2004); associao com a
Argentina, Canad,
Corporacion Sidenor S.A. na Espanha
Chile, Colmbia,
(2005); Callaway Building Products
Espanha, EUA,
nos EUA (2006); Fargo Iron and Metal
Guatemala, ndia,
Co. nos EUA (2006); Grupo Feld no
Mxico, Peru,
Mxico (2007); associao com a
Repblica
Industrias Nacionales (Inca) na
Dominicana, Uruguai
Repblica Dominicana (2007);
e Venezuela
participao na Corsa Controladora no
Mxico (2008)
Associao com o grupo Techint em
empresas na Argentina, Mxico e
Participaes em
Venezuela (2005); Zamprogna no
Brasil (2008); Minerao J. Mendes,
empresas na
Somisa Siderrgica Oeste de Minas e
Argentina, Mxico e
Venezuela
Global Minerao (2008);
incorporao da Cosipa no Brasil
(2009)
(Continua)
67
(Continuao)
Nome
Grupo
Setor
10
Sadia
BRF Brasil Foods S.A.
Bens de consumo
11
Eletrobrs
Centrais Eltricas
Brasileiras S.A.
(Eletrobrs)
Energia
12
Tam
Tam S.A.
Transporte
13
Embraer
Empresa Brasileira de
Aeronutica S.A.
(Embraer)
Autoindstria
14
15
16
17
18
Presena no exterior
Filiais na Argentina,
Uruguai e Chile,
escritrios na Itlia,
Inglaterra e Emirados
rabes, e
representaes no
Paraguai, Bolvia e
Japo
Projetos de atuao
em estudo na Angola,
Nambia, Uruguai,
Argentina, Peru,
Nicargua e
Venezuela
Atua na Amrica do
Sul por meio da Tam
Airlines, sediada no
Paraguai
nos EUA, China,
Cingapura e Frana
S Frangos Produtos Alimentcios no

Brasil (2004); Big Foods no Brasil
(2007); Excelsior Alimentos no Brasil
(2008); Goiaves no Brasil (2008);
fuso com a Perdigo (2009)
Participao na Light S.A. no Brasil

(2006); participao na Transmissoras
Brasileiras de Eletricidade (TBE) no
Brasil (2006); participao na Empresa
Amazonense de Transmisso de
Energia, na Empresa Paranaense de
Transmisso de Energia, na Empresa
Regional de Transmisso de Energia,
na Empresa Catarinense de
Transmisso de Energia e na Empresa
Norte de Transmisso de Energia
(2006)
Frigorfico Batavia (2000); Abatedouro
Mary Loise Indstria de Alimentos
(2005); Sinos dos Alpes Alimentos
Ltda. (2007); Mirassol D'Oeste (2007);
Plusfood Groep BV (2007); Eleva
Alimentos (2007); joint venture com a
Unilever Up Alimentos (2007);
Paraso Agroindustrial S.A. (2007):
Cotochs (2008); fuso com a
Perdigo (2009)
Cemig
Distribuio
Cia. Energtica de
Minas Gerais (Cemig)
Energia
Linha de transmisso
de energia em
construo no Chile
Perdigo
Agroindustrial
BRF Brasil Foods S.A.
Bens de consumo
na Argentina,
Inglaterra, Romnia e
Holanda
Gerdau
Aominas
Metalrgica Gerdau
S.A.
Siderurgia e
Metalurgia
Ver Metalrgica
Gerdau S.A.
Bens de consumo
Centros de
distribuio e/ou
escritrios comerciais
no Canad, EUA,
Chile, China, Rssia,
Holanda, Egito e
Angola; unidades
industriais na China e
Itlia
Unidade industrial em Rio Brilhante

(2001); unidade industrial em
Itapetinga (2004); unidade em
Marab (2005); Quality Meat no
Paraguai (2006); Canelone no Uruguai
(2006); Vigor (2007); unidades em
gua Boa, Redeno Santana do
Araguaia e Tucum (2007);
Industrializados Rigamonti na Itlia
(2008)
Diversos
Globo TV
Internacional distribui
programas para mais
de 130 pases; mais
de 300 ttulos de
dramaturgia
oferecidos, alm de
um canal internacional
disponvel em mais de
114 pases
Bertin
Globo
Grupo Bertin
Organizaes Globo
(Continua)
68
ipea
(Continuao)
Nome
19
20
21
JBS
Fibria
(Aracruz/VCP)
Votorantim
Cimentos
Grupo
JBS S.A.
Fibria
Votorantim
Participaes S.A.
Setor
Presena no exterior
Bens de
consumo
Sete unidades na
Argentina, 12
unidades nos EUA e 8
unidades na Austrlia
Papel e
celulose
Presena nos EUA,

China, Hungria, Sua,
Norte da Europa,
Mediterrneo e
Sudeste da sia
VCP adquire participao na Aracruz

Celulose (2001); Ripasa (2005); Boise
Cascade do Brasil (2008); VCP compra
Aracruz (2009)
Presena no Canad,
EUA, Colmbia, Peru,
Bolvia, Argentina,
Bahamas, Inglaterra,
Blgica, Alemanha,
Sua, China,
Cingapura e Austrlia
St. Marys Cement no Canad (2001);

Paraibuna Metais (2002); Engemix (2002);
Suwannee Cement Company nos EUA
(2002); Optiglobe (2002); S&W Materials Inc.
nos EUA (2004); Proceda (2004); ativos da
Cemex nos EUA (2005); Aceras Paz del Rio
na Colmbia (2007); Atacocha no Peru
(2008); Prairie nos EUA (2008); terminal
martimo e trs armazns no Porto de
Anturpia, na Blgica (2008); incorporao da
Aracruz Celulose VCP (2009)
Indstria da
construo
22
Odebrecht
Organizao Odebrecht
Indstria da
construo
23
Suzano
Grupo Suzano
Papel e
celulose
Energia
Bens de
consumo
24
Copersucar
Cooperativa de
Produtores de Cana-deacar e lcool do
Estado de So Paulo
(Copersucar)
25
Natura
26
27
28
29
30
Camargo
Corra
Camargo Corra S.A.
Indstria da
construo
Transpetro

(Petrobras)
Transporte
Gerdau
Comercial de
Aos
Metalrgica Gerdau
S.A.
Siderurgia e
metalurgia
Ver Metalrgica
Gerdau S.A.
Unidade industrial na
Argentina
Ipiranga
Ultrapar Participaes
Ver Ultrapar
Atacado
Distribuidora S.A.
Participaes S.A.
Fonte: Portal Exame; Valor 1000; sites e relatrios das empresas.
Klabin
ipea
Klabin S.A.
Papel e
celulose
Atualmente, est
presente em projetos
nos Estados Unidos,
Mxico, Repblica
Dominicana, toda a
Amrica do Sul,
Portugal, Lbia,
Angola e Emirados
rabes Unidos, alm
de exportar para os
cinco continentes e j
ter atuado em diversos
outros pases
Escritrios comerciais
na China, EUA e Sua
Escritrio de vendas em
Roterd, na Holanda,
por meio do qual
exporta para 10 pases
da Europa, alm de
sia, frica, Oriente
Mdio e Canad
Presena no Mxico,
Colmbia, Peru, Chile,
Venezuela, Frana e
Argentina
Atuao na Colmbia,
Chile, Peru,
Venezuela, Bolvia,
Argentina, Paraguai,
Uruguai, Mxico,
Estados Unidos,
Amrica Central e
frica
Auxlio s atividades
da Petrobras

Aquisio de 50% da BF Alimentos (2004);
Swift Armour S.A. na Argentina (2005);
unidades em Venado Tuerto e Pontevedra na
Argentina (2006); unidades em Berazategui e
Colonia Caroya na Argentina (2007); SB
Holdings (2007); unidade em Maring (2007);
Swift Foods Company nos EUA (2007);
National Beef e Smithfield nos EUA (2008);
Tasman na Austrlia (2008); Pilgrim's Pride
nos EUA (2009); Bertin (2009)
Usina Alcdia (2007); Usina Conquista do

Pontal (2007); GDK (2008); Usina
Eldorado (2008); Empresa Brasileira de
Terminais Porturios (2009)
Bahia Sul (2001); Ripasa (2005); fbrica de

cartes em Embu (2007); Newco (2007)
Sociedade com o grupo francs Suez

(2001); So Paulo Alpargatas (2002);
Santista Txtil (2003); participao da
Alcoa Inc. (2003); Loma Negra na
Argentina
(2005);
Reago
(2006);
participao na Usiminas (2006); Cia.
Brasileira de Concreto (2007); participao
na VBC Energia (2009)
Joint venture com a Norske Skog (2000);

Igaras Papis e Embalagens S.A (2001)
Ver Ultrapar Participaes S.A.
69
70
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009
EDITORIAL
Coordenao
Iranilde Rego
Reviso
Cludio Passos de Oliveira

Luciana Dias Jabbour
Marco Aurlio Dias Pires
Reginaldo da Silva Domingos
Leonardo Moreira de Souza (estagirio)
Maria Angela de Jesus Silva (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira

Cludia Mattosinhos Cordeiro
Everson da Silva Moura
Renato Rodrigues Bueno
Livraria do Ipea
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo.

70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Tiragem: 130 exemplares

Desafios Da Real Política Industrial Brasileira No Século Xxi - IPEA

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TEXTO PARA DISCUSSO N 1452

DESAFIOS DA REAL POLTICA

TEXTO PARA DISCUSSO N 1452

DESAFIOS DA REAL POLTICA

TEXTO PARA DISCUSSO

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de

informaes para profissionais especializados e

As opinies emitidas nesta publicao so de

Fundao pblica vinculada Secretaria

ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica

permitida a reproduo deste texto e dos dados

2 POLTICA INDUSTRIAL E A CRIAO DE VANTAGENS COMPARATIVAS

3 O RENASCIMENTO DA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL E NA AMRICA LATINA

4 PARADOXOS DA MODERNA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA

5 AUTONOMIA, PARCERIA E TRANSPARNCIA: A RELAO ENTRE ESTADO E SETOR

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

2 POLTICA INDUSTRIAL E A CRIAO DE VANTAGENS

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

A mesma ideia o crescimento ser afetado pelo padro de especializao

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

(siderurgia, metalurgia, petroqumica, indstria naval, material de transporte etc.) que

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

3 O RENASCIMENTO DA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL E

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

regulador por meio da aprovao de novos marcos regulatrios e da criao das

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

como predominantemente tcito e dependente de um ambiente institucional que

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

literatura bastante influenciada pelos estudos dos distritos industriais italianos da

Quatro tipos de poltica industrial na Amrica Latina

Polticas de promoo setorial

Aumentar a competitividade de setores j

Indstria automobilstica, txtil e

Polticas de fomento inovao e construo

Fomentar a inovao e a criao de setores em

Melhorar o ambiente regulatrio

Polticas de promoo de APLs

Promover a modernizao e a competitividade

Aglomeraes produtivas nos

Fonte: Peres (2006).

Mas ser que as diversas polticas de promoo de competitividade adotadas

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

escala, por meio de empresas do tipo maquiladoras; ii) criao de empregos

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

Primeiro, a PITCE atuava em trs eixos: linhas de ao horizontais (inovao e

Exemplos de metas de alguns programas da PITCE (2004)

Programa Nacional de Certificao em Software e Servios

Capacitar instituies nacionais para certificao e melhorar a

Fonte: Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI).

Terceiro, embora a PITCE tivesse como foco a promoo da inovao e de

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

A agncia terminou sendo criada como um servio social autnomo, ligado ao

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

de expectativas na economia brasileira; e, de modo subsidirio, permitir o

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

Participao das exportaes brasileiras de acordo com a intensidade tecnolgica

Fonte: De Negri e Kubota (2009, p. 8, tabela 2).

Terceiro, a meta de crescimento do nmero de MPEs exportadoras outra meta

texto para discusso | 1452 | dez. 2009

modesta , estas metas no ajudam na avaliao da poltica industrial. Ademais, o

4 PARADOXOS DA MODERNA POLTICA INDUSTRIAL