La aplicacin del enfoque de coaliciones promotoras al cambio en las polticas de

drogas en el Uruguay
Documento para su presentacin en el IV Congreso Internacional en Gobierno,
Administracin y Polticas Pblicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de
Administracin Pblica (Madrid, Espaa) 23 y 24 de septiembre 2013.

Sanjurjo Garca, Diego. Universidad Autnoma de Madrid

Email: diego@sanjurjo.eu

Resumen/abstract:En las ltimas tres dcadas, las polticas de drogas en el

Uruguay han cambiado considerablemente, pasando de un modelo prohibicionista
a uno de reduccin de daos. Actualmente, el Gobierno uruguayo se plantea la
regulacin legal de la produccin, distribucin, tenencia y el consumo
recreacional del cannabis. La presente investigacin utiliza el enfoque de
coaliciones promotoras (advocacycoalitionframework, ACF) para identificar los
factores que explican estos cambios y las dinmicas que se generan, a la vez que
se contrasta la validez de sus postulados en el contexto poltico uruguayo. El
anlisis apoya las hiptesis del ACF sobre los cambios en las polticas pblicas. El
aprendizaje orientado a las polticas de drogas en la dcada de 1990, as como un
evento no cognitivo, el ascenso de un Gobierno favorable en el ao 2000, fueron
cruciales para la dominacin del subsistema de drogas por parte de la coalicin
promotora del modelo de reduccin de daos, en perjuicio de la coalicin
prohibicionista. Desde entonces, otros eventos no cognitivos y externos al
subsistema fomentaron el fortalecimiento de la coalicin promotora de la
liberalizacin del cannabis, la cual compite con las otras dos coaliciones por el
dominio del subsistema, a pesar de enfrentarse a mayores dificultades
comunicativas por estar dividida internamente y no contar con informacin
tcnica concluyente.
Palabras clave:Enfoque de coaliciones promotoras, polticas de drogas, cambio en las
polticas pblicas, legalizacin, Uruguay

Nota biogrfica: Politlogo uruguayo especializado en polticas pblicas; BA. In

Political and Social Studies (Universidad de Wurzburgo, Alemania); MA. en
Cooperacin Internacional para el Desarrollo (IUIOG, Madrid); MA. Democracia y
Gobierno (Universidad Autnoma de Madrid, Espaa). Becario FPI y candidato a Dr.
en Ciencia Poltica por la Universidad Autnoma de Madrid.
[Comentarios]

1. Introduccin
En noviembre de 2012, los votantes de Washington y Colorado en los EEUU aprobaron
sendas iniciativas para legalizar y regular la produccin, distribucin, tenencia y el
consumo recreacional del cannabis. La aprobacin de ambas leyes marca un antes y un
despus en materia de polticas de drogas, por cuanto se trata de las primeras
jurisdicciones polticas en el mundo en levantar la prohibicin a la produccin del
cannabis. Otros estados de la Federacin -Maine, Maryland, Hawi, Rhode Island, New
Hampshire- tambin han dado un primer paso en esa direccin y promulgado a
comienzos de 2013 proyectos de ley similares. Esta tendencia tambin puede ser
observada en Uruguay, donde en julio de 2013 el Congreso aprob un proyecto de ley
para legalizar y regular la produccin de cannabis con un planteamiento similar a
aquellos ya aprobados en EEUU. De resultar este aprobado, Uruguay ser el primer pas
en establecer a nivel nacional una regulacin de la produccin, comercializacin,
tenencia y el consumo recreacional del cannabis.
Tales iniciativas se enmarcan en una cautelosa pero innegable tendencia de rechazo
global a las polticas prohibicionistas de estupefacientes, tendencia que ha venido
cobrando fuerza en las ltimas dos dcadas, sobre todo en Europa y Amrica Latina.
Esta se fundamenta en la conviccin de que el prohibicionismo ha resultado
contraproducente, tanto por fracasar en sus objetivos de erradicar los mercados ilcitos y
reducir la prevalencia de consumo, como por generar un cmulo de consecuencias
negativas imprevistas. Si bien los intentos de regular los mercados de drogas siguen
siendo excepcionales, la tendencia apunta a concebir el consumo de drogas como una
cuestin que atae fundamentalmente a la salud pblica. Asimismo, los objetivos
normativos se alejan de la meta utpica de una sociedad sin drogas, en beneficio de
metas ms accesibles de reduccin de daos y disminucin de la violencia relacionada
con drogas. A ambos lados del Atlntico se afianzan normativas intermedias que
despenalizan el consumo y la posesin para uso personal, as como polticas que ponen
el nfasis en la reduccin de daos. Este contexto de reformas legislativas y de cada vez
ms frecuentes llamados a debatir un cambio de rumbo, permite atisbar un cambio
significativo en la direccin de las polticas internacionales de estupefacientes.
En el caso uruguayo, la iniciativa ha tenido una fuerte repercusin meditica a nivel
nacional e internacional, con partidarios y opositores dentro y fuera del pas. La falta de
experiencias similares en el pasado impide contar con evidencia cientfica abundante y
2

consistente sobre los resultados de la aplicacin de polticas alternativas al modelo

prohibitivo, lo que genera dudas y preocupaciones respecto a sus posibles
consecuencias. En efecto, las encuestas realizadas desde el mismo planteamiento de la
iniciativa evidencian que la mayora de los ciudadanos uruguayos no apoyan la
propuesta de regulacin del cannabis planteada por el Gobierno, un rechazo incluso
compartido por la mayora de los votantes del partido oficialista. Ms all de la
agitacin causada por esta iniciativa, la misma no constituye el primer cambio de
consideracin en las ltimas dcadas en las polticas de estupefacientes de ese pas. El
ingreso al nuevo siglo aparej la revisin de las polticas basadas en principios
puramente prohibicionistas, establecidas en la dcada de 1930, en el sentido de
favorecer polticas basadas en el enfoque de reduccin de daos. Si bien el nuevo
enfoque result relativamente exitoso, la propuesta de regulacin revela que se apuesta
por una nueva estrategia poltica tan slo una dcada ms tarde. Este proceso de
cambios legitima una serie de interrogantes: Cmo se explica que una poltica pblica
fallida persistiese durante setenta aos mientras otra, parcialmente exitosa, es sometida
a revisin tras poco ms de una dcada? Ms an, en un pas que no se caracteriza por
sus polticas de vanguardia, qu explica que prospere una iniciativa tan polmica,
resistida desde el comienzo por la opinin pblica?
Aunque en los ltimos aos se ha hecho un esfuerzo por generar y producir
conocimiento que derive en la creacin de polticas basadas en fundamentos objetivos,
el estudio cientfico de las polticas uruguayas de estupefacientes sigue siendo limitado.
Destacan las investigaciones sociolgicas de Garibotto (2009; 2010) y periodsticas de
Garat (2012; 2013) sobre el contexto penitenciario y el perfil histrico de las drogas en
el Uruguay, as como tambin las investigaciones de la Junta Nacional de Drogas (cfr.:
2011, 2012) sobre las tendencias y patrones de consumo de los uruguayos. Sin embargo,
la literatura existente no es apropiada para explicar la evolucin de estas polticas por
medio de un ejercicio de teora positiva. Tal explicacin es la finalidad del presente
trabajo. Nos proponemos identificar las variables, la lgica y las relaciones causales que
guan, provocan y explican los cambios de las polticas de estupefacientes en el
Uruguay. Esta investigacin resulta ms pertinente en vista de los efectos que la nueva
poltica de regulacin del cannabis puede ejercer sobre mbitos cruciales como la salud
o la economa, y sobre problemticas sociales de gran envergadura como la
marginalidad, la delincuencia y el narcotrfico, entre otros. La aplicacin de polticas de

estupefacientes que no han sido estudiadas en profundidad podra tener un impacto

devastador en la sociedad y en la vida de las personas. Bien implementadas, por el
contrario, podran ser el primer paso hacia polticas de drogas ms justas, cuya principal
medida de xito sea la reduccin de daos a la salud, la seguridad y el bienestar de los
individuos y la sociedad.
Tras exponer los objetivos y la metodologa de trabajo (cap. 2), se presentael marco
analtico escogido, el enfoque de las coaliciones promotoras de Sabatier y JenkinsSmith (cap. 3). Seguidamente, se desarrolla la investigacin emprica, en tanto se
analizan los cambios recientes en las polticas de estupefacientes en el Uruguay a travs
de los postulados del enfoque escogido (cap. 4). Finalmente, se recapitulan los
resultados obtenidos y se considera la idoneidad del marco terico de Sabatier y
Jenkins-Smith para explicar el proceso de cambios estudiado (cap. 5).

2. Objetivos, marco terico y metodologa de investigacin

Para explicar los cambios de las ltimas dcadas en el marco de las polticas de
estupefacientes es necesario identificar las variables, la lgica y las relaciones causales
que guan y determinan las decisiones pblicas. En consecuencia, el objetivo especfico
del presente trabajo ser una aproximacin al proceso de cambios en las polticas
pblicas uruguayas de estupefacientes, en general, y del cannabis, en particular,
identificando los factores que lo explican y las dinmicas que el mismo genera.
Independientemente de que nuestro trabajo pudiese resultar una contribucin a la
discusin sobre la conveniencia de implementar la propuesta de regulacin del cannabis,
ello no es nuestro objetivo. Nuestro objeto de estudio son los cambios en las polticas
pblicas de estupefacientes, con el nico objetivo de corroborar las hiptesis de
investigacin y contrastar la validez de los postulados del marco terico seleccionado.
Si bien el anlisis se apoya en el contexto uruguayo, se aspira a producir evidencia en
relacin a preguntas de investigacin de inters general, vinculadas al estudio de los
cambios en las polticas pblicas. El anlisis de los procesos que las componen es
altamente complejo e inestable, por lo que se hace necesario aplicar marcos tericos que
reduzcan la complejidad de dichos procesos y hagan inteligibles sus dinmicas. Para
nuestros fines, la seleccin de un enfoque metodolgico adecuado deber realizarse
segn los siguientes parmetros: El enfoque deber, primeramente, centrarse en el
4

estudio de los cambios en las polticas pblicas, objetivo de nuestro anlisis. Segundo,
deber otorgar una importancia fundamental al conocimiento y a las ideas, a la hora de
esclarecer los cambios y la estabilidad de las polticas. Tercero, deber permitir la
limitacin del objeto de estudio, a travs de la utilizacin de marcos analticos basados
en sectores de las polticas y no en un carcter unitario del Estado. Un anlisis
transversal y multidimensional de la materia demandara una investigacin integral in
situ que excedera los lmites de este trabajo.
Por las razones apuntadas, se selecciona como marco terico explicativo el Enfoque de
Coaliciones Promotoras (AdvocacyCoalition Framework, ACF) de Sabatier y JenkinsSmith (1993 y 1999), cuyos elementos y principios desarrollaremos ms adelante. Por
otro lado, el material emprico de la investigacin se nutre de fuentes de informacin de
naturaleza cuantitativa y cualitativa, incluyendo documentos provenientes de las
ciencias sociales e histricas, as como del quehacer periodstico y legislativo, adems
de entrevistas semi-estructuradas. Las entrevistas se realizaron en julio de 2013 en
Montevideo, Uruguay, a personal tcnico de la Junta Nacional de Drogas, a
especialistas clnicos en drogodependencia y a dirigentes de ONG especializadas en la
materia. Tuvieron una duracin aproximada de una hora y resultaron esclarecedoras en
tanto posibilitaron profundizar la informacin recabada previamente y aportaron
opiniones cualitativas, matices y nuevos puntos de vista.
Los autores del ACF ilustran los fundamentos del enfoque en una serie de hiptesis que
permiten evaluarlo de forma emprica (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; 1999). Dos de
estas hiptesis tratan el cambio en las polticas pblicas de manera especfica.
Adaptadas al objeto de estudio, las hiptesis servirn como aproximacin a los procesos
de cambio estudiados y permitirn identificar las variables y relaciones causales que los
determinan. Segn la primera hiptesis del ACF, las polticas de estupefacientes en el
Uruguay no pueden ser revisadas significativamente mientras sigan en el poder los
promotores de la poltica original, a menos que los cambios fuesen impuestos por una
jurisdiccin jerrquicamente superior. La segunda hiptesis del ACF supone que los
cambios significativos a las polticas de estupefacientes en el Uruguay estn precedidos
por perturbaciones sustanciales y externas al subsistema de polticas de estupefacientes,
por ejemplo, por la eleccin de un nuevo Gobierno o por un cambio maysculo en las
condiciones socioeconmicas. Esta sera adems una condicin necesaria pero no
suficiente para los cambios. Finalmente, se aade una tercera hiptesis, propia, relativa
5

a la importancia de los sucesos cognitivos para las polticas de drogas. Esta supone que
las revisiones significativas de las polticas de estupefacientes en el Uruguay se
fundamentan en la existencia de conocimientos que descalifican la poltica anterior

3. El enfoque de las coaliciones promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith

El AdvocacyCoalition Framework (Enfoque de las Coaliciones Promotoras, en adelante
ACF) fue propuesto a mediados de la dcada de los ochenta por Paul Sabatier y Hank
Jenkins-Smith (1993; 1999). Su objetivo era estudiar las variables que producen los
cambios en las polticas pblicas tomando en consideracin la funcin que cumplen los
valores y las creencias de los grupos de inters, as como el aprendizaje y el
conocimiento al que estn expuestos los actores.
Las polticas pblicas pueden ser entendidas como las respuestas que el Estado puede
dar (o no dar) a las demandas de la sociedad, en forma de normas, instituciones,
prestaciones, bienes pblicos o servicios. El ACF concibe el proceso poltico como una
competicin entre coaliciones de actores que defienden y promueven creencias e ideas
sobre problemas y soluciones en la arena poltica. Estas competiciones se dan en una
arena de conflicto particular: los subsistemas o dominios de polticas pblicas
(policysubsystem), definidos como el conjunto de actores activamente comprometidos
con un rea o sector particular de las polticas pblicas, en la cual buscan incidir de
manera recurrente. En estos escenarios o foros de polticas pblicas, los actores
(stakeholders) compiten entre s para lograr que la accin gubernamental sea funcional a
sus intereses, a medida que aprenden y adquieren conocimientos y experiencias a travs
de las interacciones. La multiplicidad de actores que participa en un subsistema puede
ser muy amplia y de gran complejidad, por lo que Sabatier y Jenkins-Smith (1993;
1999) introducen el concepto de coaliciones promotoras (advocacycoalitions). Estas
construcciones abstractas estn conformadas por actores con intereses y criterios
similares, pero no tienen por qu estar formalizados en una institucin u organizacin.
Aunque en los subsistemas inactivos o latentes puede haber una nica coalicin, en la
mayora de los casos habr de dos a cuatro coaliciones importantes (Martinn, 2007:
287). A su vez, una novedad del enfoque es que los actores que conforman las
coaliciones no son solamente lderes polticos, lderes de intereses privados y lobistas,
sino tambin actores capaces de incidir indirectamente en la temtica, como
investigadores o periodistas.
6

En consonancia con investigaciones de psicologa cognitiva y social, el ACF argumenta

que los actores procesan informacin y conciben el mundo a travs de una variedad de
sesgos cognitivos que actan como guas heursticas en situaciones complejas. En el
caso de las polticas pblicas, estas guas han sido aportadas por sistemas de creencias
(beliefsystems), los cuales cumplen una funcin preponderante en la teora y para los
actores, ya que, compuestos de valores, ideologas y percepciones, los sistemas de
creencias estructuran los problemas pblicos y definen sus posibles soluciones. Los
actores ven sus percepciones de la realidad filtradas de acuerdo a la prioridad que cada
uno atribuye a una u otra creencia, y ello los aproxima a otros actores con ideas
confluyentes y valores compartidos, de manera que conforman coaliciones promotoras
profundamente cohesionadas.
Sabatier y Jenkins-Smith (1993, 1999) comprenden los sistemas de creencias como
estructuras tripartitas y jerrquicas, compuestas por tres categoras de valores de distinto
rango. Distinguen en primer lugar un ncleo duro (deepcore) de axiomas normativos y
profundamente arraigados que definen la visin que tiene el actor en relacin al
individuo, la sociedad y el mundo en general. Ello incluye creencias fundamentales
sobre la naturaleza humana, sobre la distribucin de la justicia o la identidad
sociocultural. En segundo lugar, identifican un ncleo de la poltica (policycorebeliefs),
consistente en percepciones causales, estrategias bsicas y posiciones polticas sobre un
campo o subsistema determinado de polticas pblicas. Finalmente, sealan un conjunto
de

aspectos

secundarios

(secondaryaspects),

integrado

por

consideraciones

instrumentales acerca de cmo debe ser implementado el ncleo de la poltica. La teora

asume que estas categoras estructurales muestran una resistencia decreciente frente a
los cambios: El ncleo duro est profundamente arraigado, lo cual lo hace raramente
negociable. Un cambio en estas creencias fundamentales sera comparable a una
conversin religiosa. El ncleo de la poltica, por su parte, es rgido, pero puede sufrir
variaciones en el mediano o largo plazo. Por ltimo, los aspectos secundarios pueden
verse alterados con relativa facilidad.
Las coaliciones promotoras se forman en torno a sistemas de creencias, pero
puntualmente en torno al ncleo de la poltica. La afinidad llevar al individuo a unirse
a coaliciones promotoras con las que se sienta identificado, y a competir en el
subsistema de polticas pblicas por conseguir que las instituciones gubernamentales se
comporten en concordancia con su ncleo de la poltica particular. Se asume en este
7

caso que las coaliciones se comportan de manera instrumentalmente racional, haciendo

uso de manera eficiente de las herramientas provistas por la estructura constitucional.
Los autores mencionan, entre otras, el incidir sobre una legislatura para alterar
presupuestos y objetivos, el incidir sobre la opinin pblica a travs de los medios de
comunicacin, e incluso la alteracin de la percepcin de un problema a travs de la
produccin de informacin y conocimiento. La competencia entre coaliciones supone
que, por lo general, termine habiendo una coalicin dominante y una o ms
minoritarias, con las cuales la dominante est obligada a negociar y, hasta cierto punto,
ceder.

Tabla 1: Estructura tripartita de los sistemas de creencias de las coaliciones promotoras

Categoras de valores

Ncleo duro

Ncleo de la poltica

Aspectos secundarios

Caractersticas

Axiomas normativos y
ontolgicos

Posiciones
fundamentales
vinculadas a un
determinado subsistema
de polticas pblicas

Decisiones
instrumentales
orientadas a cmo
implementar las
polticas pblicas

Alcance

Todos los subsistemas

de polticas pblicas

Un subsistema
especfico

Un subsistema
especfico

Susceptibilidad de
cambio

Muy baja: equivalente a

una conversin
religiosa

Baja: Motivado por

factores externos al
subsistema

Relativamente fcil:
Motivado por factores
cognitivos

Tipo de aprendizaje

Aprendizaje social

Aprendizaje social

Aprendizaje
instrumental

FUENTE: MODIFICACIN DE ESTVEZ Y ESPER (2008: 12).

El objeto de estudio central del ACF es el cambio en las polticas pblicas

(policychange). Este cambio es entendido como la transformacin de un sistema de
creencias hegemnico dentro de un subsistema de polticas pblicas. O, lo que es lo
mismo, como todo cambio de rumbo con respecto a cmo esa poltica fue originalmente
concebida. Los cambios pueden suceder como resultado de dos procesos. En primer
lugar, los autores recurren a Heclo para tomar su concepto de aprendizaje poltico y lo
concretizan con la nocin de aprendizaje orientado a las polticas pblicas (policyorientedlearning) (Martinn, 2005; 2007: 304). Este aprendizaje puede determinar que
una coalicin hegemnica reajuste y adapte su sistema de creencias a fin de realizar sus
objetivos de forma ms eficiente. En segundo lugar, un cambio en las polticas pblicas
8

tambin puede resultar de un evento no cognitivo, externo al subsistema, pero que

produzca una redistribucin de poder entre los actores que lo conforman. Como las
creencias del ncleo duro y del ncleo de la poltica estn profundamente arraigadas y
son difciles de modificar, el ACF sugiere que el aprendizaje orientado a las polticas
pblicas slo ser capaz de influir en los aspectos secundarios de los sistemas de
creencias, dejando intacto el ncleo de la poltica y provocando slo cambios menores
en la poltica pblica. Los cambios mayores resultan de un cambio en el ncleo de la
poltica del sistema de creencias, algo poco probable segn sugiere la teora, a menos
que se den eventos no cognitivos y externos al subsistema, como seran por ejemplo
cambios macroeconmicos o el ascenso de un nuevo gobierno. Debido a esta frmula
que combina factores cognitivos (dependientes de fenmenos del conocimiento, como
el aprendizaje y el uso de informacin tcnica) y no cognitivos (alteraciones sistmicas,
sociales, econmicas o institucionales) para explicar los cambios de rumbo en las
polticas pblicas, se habla del ACF como de un enfoque equilibrado (Estvez
&Esper, 2008: 16).
El Grfico 1 presenta un resumen general de la versin de 1998 del ACF (Sabatier y
Jenkins-Smith, 1999: 121). El subsistema de polticas pblicas est representado en el
rectngulo de la derecha. Las distintas coaliciones promotoras adoptan estrategias,
basadas en sus sistemas de creencias y en sus recursos disponibles, para alterar el
comportamiento de las autoridades gubernamentales y alcanzar sus objetivos polticos
con respecto a los parmetros de un problema social. Las decisiones de las autoridades
gubernamentales (polticas pblicas) derivan de la negociacin entre coaliciones y de
otros factores (reglas institucionales, asignacin de recursos, designaciones), y
producen, a su vez, resultados e impactos sobre los parmetros del problema. La
percepcin que cada coalicin tiene de los procesos polticos consumados, as como de
los resultados e impactos de la poltica pblica, puede llevar a dichas coaliciones a
revisar sus sistemas de creencias y alterar sus estrategias (aprendizaje orientado a las
polticas pblicas).
Las restricciones y los recursos que determinan las capacidades de las coaliciones para
competir por el predominio del subsistema estn parcialmente definidos por dos grupos
de variables exgenas al subsistema, representados en los rectngulos de la izquierda. El
primer grupo est compuesto por parmetros relativamente estables, como la
distribucin bsica de recursos naturales, los valores socioculturales o la estructura
9

constitucional bsica. Estas constantes influyen directamente sobre el problema social y

son difciles de cambiar, por lo que no suelen estar contemplados en las estrategias de
las coaliciones. El segundo grupo de variables est compuesto por eventos externos al
subsistema, pero capaces de incidir en los sistemas de creencias de los actores, como
por ejemplo los cambios en las condiciones socioeconmicas y en las coaliciones
gobernantes, o los impactos de la aplicacin de otras polticas pblicas.
El ACF ha sido planteado como un modelo explicativo de los procesos de cambio en las
polticas pblicas, pasible de ser perfeccionado en sucesivas aplicaciones empricas. Las
aplicaciones del modelo por parte de una multitud de investigadores de diferentes pases
en varios campos de las polticas pblicas han contribuido al refinamiento continuo del
mismo. Como ya se explic, los autores ilustran los fundamentos del ACF en una serie
de hiptesis que permiten evaluar el enfoque de forma emprica (Sabatier y JenkinsSmith, 1993; 1999). Las dos hiptesis que tratan el cambio en las polticas pblicas de
forma especfica guan la presente investigacin:

Hiptesis IV (Hiptesis 1 sobre el cambio en las polticas pblicas): Los

atributos del ncleo de la poltica de un programa gubernamental en una

jurisdiccin especfica, no sern significativamente revisados mientras la
coalicin promotora que inici el programa permanezca en el poder en esa
jurisdiccin, excepto cuando el cambio haya sido impuesto por una jurisdiccin
jerrquicamente superior.

Hiptesis V (Hiptesis 2 sobre el cambio en las polticas pblicas): Las

perturbaciones significativas externas al subsistema (por ejemplo, cambios en las

condiciones socioeconmicas, en la opinin pblica, en las coaliciones de
gobierno del sistema total, o en los productos de las polticas de otros
subsistemas) son causa necesaria, pero no suficiente, del cambio en los atributos
del ncleo de la poltica de un programa de accin gubernamental.

A continuacin se utilizar el ACF para analizar los cambios en las polticas de cannabis
en Uruguay y comprobar en el contexto poltico uruguayo la validez de sus hiptesis.

10

Tambin se estudiar la hiptesis adicional planteada, relativa a la importancia que

tienen los procesos cognitivos para la revisin de las polticas de estupefacientes.

Grfico 1: El Enfoque de las Coaliciones Promotoras de Sabatier y Jenkins Smith

Subsistema de polticas
pblicas

Parmetros relativamente
estables
1. Atributos bsicos del
problema;

Coalicin A
a. Creencias
b. Recursos

2. Distribucin bsica de
recursos naturales;
3. Valores socioculturales
fundamentales y estructura
social;
4. Estructura constitucional
bsica (reglas)

Estrategia A

Restricciones

Coalicin B
a. Creencias
b. Recursos

Estrategia B

Decisiones de autoridades
gubernamentales

y
recursos
de los actores
Eventosexternos al sistema
poltico

Reglas institucionales,
asignacin de recursos y
designaciones

del subsistema
Resultados de la
poltica pblica

1. Cambios en las condiciones

socioeconmicas;
2. Cambios en la coalicin
gobernante del sistema;

Impactos de la
poltica pblica

3. Decisiones polticas e
impactos de otros subsistemas.

FUENTE: ELABORACIN PROPIA A PARTIR DE SABATIER Y JENKINS-SMITH (1999: 121).

4. La aplicacin del enfoque de las coaliciones promotoras a los cambios en las

polticas de estupefacientes en el Uruguay

La hegemona del sistema de creencias prohibicionista

Desde la primera dcada del siglo XX, pero sobre todo a partir de la dictadura de
Gabriel Terra en la dcada de 1930, las polticas de estupefacientes en Uruguay
estuvieron basadas en los principios prohibicionistas y punitivos.
11

MacCoun y Reuter (2009) profundizan en los argumentos morales del debate sobre las
polticas de estupefacientes e identifican tres posiciones filosficas que fundamentan los
valores prohibicionistas: Las posiciones deontolgicas ligadas al moralismo legal, las
posiciones clsicas liberales, y las posiciones paternalistas legales. Las posiciones
deontolgicas a favor de una prohibicin consideran que las drogas son intrnsecamente
inmorales y que las obligaciones morales deben imponerse sobre cualquier
consecuencia emprica. Pryce (2012) identifica el mismo discurso y lo atribuye a una
creencia fundamental en la maldad de las drogas y en la obligacin moral del individuo
y de la sociedad de escoger entre el Bien y el Mal. Los tres autores mencionados
coinciden tambin en una segunda posicin, enraizada en el liberalismo clsico, que
concibe limitar la libertad individual toda vez que esta conlleve consecuencias negativas
a terceros. Finalmente, el paternalismo legal se centra en los daos que el consumidor se
auto infringe y en la legitimidad del Estado para cercenar la libertad de los individuos
con el objetivo de protegerlos. Estos axiomas normativos se corresponden con aquellos
identificados por Garat (2012) para el modelo prohibicionista uruguayo.
As, de acuerdo a los trminos analticos de ACF, el modelo punitivo est compuesto de
un sistema de creencias con las siguientes caractersticas: El ncleo duro contiene la
idea fundamental y generalizada de que el usuario de drogas es un enfermo []
capaz de romper los ya flojos lazos sociales, contagiar con su peste al resto de la
sociedad y seguir fomentando el quiebre de la institucin familiar. [Una amenaza] al
frgil status quo y a las bases de la convivencia social, que se mantenan en pie de
guerra sin cuartel contra toda forma desobediente (Garat, 2012: 69). En lo que respecta
a las polticas de estupefacientes, estos valores se traducen en un ncleo de la poltica
donde el internamiento debe ser obligatorio, y la abstinencia, la referencia ideolgicoteraputica. A nivel de la implementacin (aspectos secundarios), se consideraba que la
forma ms eficiente de alcanzar el objetivo de la abstinencia a las drogas era a travs de
la represin policial a traficantes y consumidores, as como de la internacin coercitiva
y el uso de terapias de chalecos qumicos. A finales de la dcada de 1970 se
realizaron brevemente campaas de carcter educativo y preventivo, que cesaron debido
al temor de que estas pudieran despertar la curiosidad de ms jvenes por las sustancias.
Si bien se trataba de un sistema de creencias prcticamente generalizado en la sociedad
uruguaya, sus mayores promotores incluan a los garantes de la ley y el orden del
Estado, donde sobresali la Brigada de Narcticos y Drogas Peligrosas (creada en

12

1973), as como a los profesionales de la salud. El modelo prohibicionista no tendra

una competencia real dentro del subsistema de las polticas de estupefacientes en el
Uruguay hasta finales de la dcada de 1980. Hasta entonces, toda evolucin del
problema recibira como respuesta un mayor nfasis en instrumentos represivos.
Una singularidad de las polticas de estupefacientes en el Uruguay es que, a pesar de la
potestad del sistema de creencias prohibitivo, se trata de uno de los pocos pases del
mundo que nunca criminaliz el consumo ni la posesin de drogas para el uso personal.
Una incriminacin tal siempre fue considerada una violacin del campo de libertad
protegido por las normas constitucionales. Quien tiene las sustancias en su poder para
su propio consumo acta en la esfera de su propia libertad, en el mbito de las
denominadas acciones privadas de los hombres, que no admiten tales intromisiones y
que escapan al contralor de las leyes (Garibotto, 2009; 2010). Sin embargo, la norma no
era respetada por las fuerzas de la ley y el orden, que recurran igualmente a la figura
del suministro para encarcelar o internar al usuario. As, concentraban esfuerzos y
recursos en el asedio al consumidor y de facto penalizaban la tenencia (Garat, 2012).
Tampoco ayud la instauracin en 1974 del denominado sistema flexible (tambin
conocido como sistema discrecional, de libre conviccin, de la conviccin moral,
o de la prueba segn conciencia), vigente hasta la fecha, para distinguir entre la
posesin de estupefacientes para consumo personal, o para la oferta y el trfico. Esta
distincin se considera, por lo general, uno de los problemas ms difciles y
controvertidos que enfrentan legisladores y responsables de polticas en materia de
drogas. Para abordarlo, se suelen aplicar el sistema de umbrales o el mencionado
modelo flexible. Con el sistema de umbrales, hay una cantidad predefinida de las
sustancias en cuestin que se presuponen para consumo personal, mientras que con el
sistema flexible, el legislador no da ninguna norma y es el tribunal o juez quien
determina si la tenencia de drogas est destinada al consumo personal o al suministro a
otros, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso. Aunque ninguno de estos
modelos aborda la necesidad de distinguir entre consumidores y traficantes de forma
adecuada (Zuffa, 2011: 9), en Uruguay la implementacin del sistema flexible
siempre ha ocasionado grandes problemas en el quehacer judicial, con jueces
penalizando la tenencia que otros no penalizan, prctica casi generalizada hasta finales
de la dcada de 1980.

13

Superacin de la coalicin prohibicionista y conquista del subsistema por parte de la

coalicin de reduccin de daos
Tras el final de la dictadura cvico-militar que gobern entre 1973 y 1985, el mercado
de drogas en Uruguay aument considerablemente, impulsado por una ciudadana vida
de nuevas experiencias, en concordancia con las libertades civiles y polticas
recuperadas. Los aumentos de la demanda y la oferta tambin se experimentaron en el
resto de la regin y dieron lugar a la criminalizacin del trfico, dejando al descubierto
una profunda crisis del modelo sanitario-policial. Asimismo, la apertura democrtica
dio lugar a la aparicin de nuevas voces, enmudecidas durante la dictadura, que
responsabilizaron al Estado y a sus polticas punitivas por los fracasos en materia de
polticas de estupefacientes. En efecto, el aumento del consumo de drogas y la falta de
respuestas por parte de la salud pblica propiciaron el surgimiento de un lucrativo
negocio de psiquiatras y psiclogos particulares, as como de centros privados para el
tratamiento de adicciones. A comienzos de la dcada de 1990 aparecieron las primeras
clnicas de rehabilitacin, sin apoyo ni regulacin estatal. El tratamiento que daban los
profesionales segua siendo homogneo y basado en la abstinencia, pero los usuarios
problemticos acudan a sus centros porque all no eran estigmatizados ni maltratados,
como s ocurra en las escasas clnicas estatales. Aument el consumo de drogas,
particularmente del cannabis, que se extendi entre los jvenes y comenz a ocupar
espacios pblicos, generando una represin policial ms laxa y jueces ms flexibles con
los consumidores. Comenz a modificarse tambin el discurso, por cuanto ya no se daba
por descontado que el consumo de drogas fuera un problema patolgico. Quienes hasta
entonces haban sido llamados toxicmanos pasaron a ser referidos como usuarios o
consumidores. Aunque no se tratara de una posicin slida y estuviera todava muy
lejos de influenciar las polticas pblicas, la visin de los psiclogos sociales, terapeutas
y psiquiatras produjo una fisura en el sistema de creencias hegemnico prohibicionista y
aport una concepcin del problema que eventualmente se desarrollara en un sistema
de creencias alternativo.
A Uruguay llegaba con retraso una tendencia europea, impulsada por la epidemia global
de VIH de mediados de 1980. En los trminos del ACF, actuando como un evento no
cognitivo y externo, el VIH cambi dramticamente las condiciones de los subsistemas
de drogas de varios pases nrdicos (Kbler, 2001: 631). La epidemia estaba
fuertemente asociada al consumo de drogas intravenosas, debido al hbito de los
14

usuarios de compartir jeringas, y la epidemia se propagaba luego a la poblacin general

fundamentalmente a travs de la prostitucin. Los profesionales mdicos y los
trabajadores sociales de esos pases comenzaron a sealar a las polticas prohibitivas
que exigan abstinencia a rajatabla como responsables de tales prcticas, debido a que
regulaban fuertemente la compra de jeringas. Exigieron la disponibilidad gratuita de
jeringas y agujas esterilizadas, as como campaas informativas para usuarios. El
modelo, conocido como reduccin de daos, implic una reconfiguracin de
prioridades, desplazando la abstinencia como objetivo dominante de las polticas de
estupefacientes y subordinndola a la prevencin del virus de VIH (Cfr.: Emcdda, 2008;
Jelsma, 2009).
En Uruguay, donde el virus no causaba tales estragos debido al relativamente escaso
consumo de drogas inyectables, fueron algunos casos de muerte por sobredosis, pero
sobre todo las experiencias positivas de aquellos pases las que dieron un impulso a los
crticos del modelo punitivo. Si hasta finales de la dcada de 1980 el subsistema de las
polticas de estupefacientes en el Uruguay se haba caracterizado por el prejuicio y la
desinformacin (Garat, 2012: 69), ello cambiara durante la dcada siguiente, en tanto
que los mtodos usados mostraban ser contraproducentes y la ciencia, as como las
experiencias europeas y regionales, indicaban la necesidad de tomar nuevos rumbos. La
informacin tcnica sobre estas experiencias alcanz en primer lugar a los trabajadores
sociales uruguayos, quienes haca aos comprobaban de primera mano los estragos
sanitarios y la reforzada estigmatizacin, consecuencia de las polticas prohibicionistas
y punitivas de drogas. Se produjo un importante aprendizaje orientado a las polticas
pblicas, no slo por parte de los trabajadores sociales, sino tambin de los
profesionales de la salud que antiguamente haban apoyado polticas pblicas basadas
puramente en la abstinencia. La conversin de muchos de los actores o stakeholders al
nuevo sistema de creencias se fundament en que ya no consideraban prioritaria la
abstinencia, sino la salud mental y fsica de los consumidores. El enfoque sanitario dio
luz verde a organizaciones no gubernamentales como El Abrojo o el Grupo de Cavia,
las cuales comenzaron a implementar nuevas aproximaciones, basadas en la
participacin voluntaria de usuarios problemticos, as como en soluciones
diferenciadas e integrales. Estos proyectos pioneros fueron autorizados pero no
activamente apoyados por las autoridades sanitarias, las cuales seguan de cerca las
incursiones de las ONG pero continuaban por el rumbo marcado dcadas atrs. La ola

15

de informacin y racionalidad gener tambin el ingreso de nuevos actores al

subsistema y produjo una redistribucin de poder entre ellos. Aunque los gobiernos de
Luis Alberto Lacalle (1990 1995) y Julio Mara Sanguinetti (1995 2000) siguieron
enfocados en la represin, ya en 1989 el tema de las drogas se haba instalado en la
opinin pblica y convertido en un tema poltico electoral, involucrando
definitivamente a periodistas y polticos.
A finales de la dcada de 1990 se modifica la legislacin de los tiempos de la dictadura,
profundizando la descriminalizacin de los consumidores y aumentando las penas al
trfico. Aunque todava no conseguan su propsito, los promotores del modelo de
reduccin de daos lograban as poner en entredicho el sistema de creencias
prohibicionista y comenzaban a consolidar una metodologa nueva de respuesta al
problema de las drogas, conforme a las tendencias europeas y regionales ms recientes.
Como sistema de creencias, segn el ACF, el modelo de reduccin de daos puede
estructurarse de la siguiente manera: A nivel de ncleo duro, sus promotores consideran
que la integridad y la autonoma del individuo son ms importantes que el respeto a
normas socioculturales. El bohemio debe poder recibir ayuda como cualquier otro
individuo, pero esta ayuda no debe serle impuesta. El ncleo de la poltica manifiesta
que debe ser el individuo quien solicite ayuda por su propia voluntad, y que est en su
derecho si no lo hace. A los usuarios que no tengan la voluntad o no sean capaces de
dejar las drogas, se les debe ofrecer apoyo hasta que estn dispuestos a comenzar un
tratamiento. El sistema sanitario o las instalaciones de reduccin de daos deben ofrecer
medios para que el uso de drogas no implique daos irreversibles a la integridad fsica.
A nivel de los aspectos secundarios del sistema de creencias, se considera que la forma
ms eficiente de alcanzar estos objetivos es a travs de una relajacin de las polticas
represivas, de manera que no se estigmatice a los usuarios y se les permita el acceso a
ayuda, as como un accionar ms seguro, tambin a travs de la disponibilidad de
clnicas de reduccin de daos con programas de intercambio de jeringas y salas de
consumo supervisado, entre otros servicios. Asimismo, se debe permitir y fomentar la
difusin de informacin sobre los riesgos del consumo de drogas. Los actores que
conforman esta coalicin promotora pertenecan sobre todo a los sectores mdicos y de
trabajo social.
El conflicto entre la coalicin promotora de polticas punitivas y la coalicin de
polticas de reduccin de daos se zanj a favor de la segunda. Su xito maysculo
16

vendra con la llegada del nuevo siglo y la asuncin de un nuevo gobierno. Si bien el
presidente colorado Jorge Batlle (2000 2004) configur tambin una tercera coalicin
promotora (ver abajo), su impulso a un cambio en el accionar de la Junta Nacional de
Drogas (JND), acorde al modelo de reduccin de daos, terminara siendo decisivo para
que la coalicin promotora del nuevo sistema de creencias se impusiera como
dominante en el subsistema. La JND, estructura supra ministerial que define la totalidad
de las polticas de estupefacientes en el pas, haba sido creada a finales de la dcada de
1980 con el objetivo de encarar una lucha eficaz contra el narcotrfico y el uso abusivo
de drogas. Con la llegada del gobierno de Batlle, los nuevos jerarcas resuelven dejar la
disminucin de la oferta en manos de las fuerzas policiales y concentrarse en reducir la
demanda e impedir el lavado de activos. La revisin del modelo prohibicionista y la
adopcin del modelo de reduccin de daos por parte de los rganos oficiales (cfr.:
JND, 2011b: 7) fue facilitada por el hecho de que el consumo y la tenencia para el
consumo personal no estuvieran penados. La penalizacin habra obstaculizado
legalmente la implementacin de muchas estrategias de reduccin de daos y habra
limitado la contraposicin de estas polticas a aquellas basadas en el abstencionismo
(Garibotto, 2009: 3). La nueva actitud del Estado no signific el fin de la represin, pero
el cambio de rumbo qued rpidamente en evidencia, a travs de la implementacin de
varios programas. Por primera vez se cre y distribuy material educativo en materia de
consumo responsable de drogas (cfr. la gua Drogas: Ms informacin, menos
riesgos, varias veces reeditada), a la vez que se implementaron cursos educativos de
prevencin de riesgos en todo el pas para funcionarios del Ministerio del Interior.
Tambin se crearon Juntas Departamentales de Droga y comenz a apostarse por los
programas de distribucin de jeringas esterilizadas entre los usuarios de drogas
inyectables. Con esta prctica, destinada a prevenir el contagio del virus de VIH y la
hepatitis, ya se haba experimentado a finales de la dcada pasada.
Si bien la contraposicin con el modelo punitivo era slo moderada y tena limitaciones,
el Estado pas a ser el foco de crticas de quienes consideraban que estas polticas
transmitan el mensaje equivocado y fomentaban un mayor consumo de drogas. Desde
finales de la dcada de 1990, la coalicin promotora de polticas prohibicionistas estaba
conformada, sobre todo, por las fuerzas del orden del Estado y por algunos polticos
conservadores. Pryce (2012) y Rolles (2012) identifican un discurso prohibicionista que
se opone al modelo pragmtico de reduccin de daos, porque rechaza toda alternativa

17

que no tenga como objetivo la erradicacin de la droga. Tal concepcin determina que
el aumento en el consumo y el fracaso en la erradicacin de los mercados ilegales sean
atribuidos a una implementacin deficiente o insuficiente de las polticas punitivas. La
tolerancia al consumo por parte del Estado y la reduccin de penas para los
narcomenudistas (tambin llamados traficantes sociales) signific la derrota en
varios frentes de la coalicin promotora del modelo prohibicionista, y vino acompaada
por una mayor legitimacin de ONG especializadas, con las cuales el Estado comenz a
trabajar de manera coordinada. Muchas de estas organizaciones ganaron poder dentro
del subsistema de drogas, convirtindose en interlocutores vlidos en el debate poltico
y social.

La coalicin promotora de una liberalizacin del cannabis

Adems del conflicto entre promotores de polticas punitivas y polticas de reduccin de
daos, el subsistema de las polticas de estupefacientes en el Uruguay experimentara el
surgimiento de una tercera coalicin. El aumento del consumo de cannabis tras la
dictadura haba agrupado a muchos jvenes que hacan un culto de esta planta. Desde
mediados de la dcada de 1990 existan tambin grupos de cultivadores de cannabis, as
como miembros de ciertas juventudes politizadas (Juventud de la Vertiente Artiguista y
Juventud Socialista del Uruguay), que intentaron, sin xito, poner el tema de la
legalizacin del cultivo de cannabis en la agenda poltica. El debate careca de mayor
relevancia para los dems actores del subsistema, debido a que se trataba de una droga
poco problemtica, cuyo consumo no estaba siquiera prohibido.
Seran dos eventos no cognitivos y externos al subsistema los que cambiaran el estatus
de la discusin y llevaran a varios actores de peso a convertirse a la nueva coalicin
promotora. En primer lugar, el presidente Batlle vea con buenos ojos el cambio de
paradigma global en materia de polticas de estupefacientes y se declaraba partidario de
dinamitar la cadena de narcotrfico, legalizando y regulando el mercado de drogas a
nivel mundial. No introdujo el tema a la agenda poltica, pero consider importante dar
a conocer a la sociedad uruguaya su opinin, segn la cual no se podra acabar con el
narcotrfico valindose de las estrategias vigentes. Aunque sus afirmaciones fueron a
ttulo personal y no representaron la opinin ni el proceder de su gobierno, introdujeron
el tema a la agenda pblica. Generaron un debate social y, ms importante, produjeron
una toma de posicin generalizada por parte de muchos miembros del sistema poltico,
18

medios de comunicacin, periodistas e investigadores. En segundo lugar, la crisis

bancaria del ao 2002 conmocion al pas entero, incluyendo al subsistema de drogas.
En medio de esa crisis, que aparej niveles rcord de desempleo y un aumento
exponencial de la poblacin marginal, estall el consumo de pasta base de cocana
(conocida tambin en Argentina como paco, PBC). La droga de los pobres se
asoci (y se sigue asociando) con la ola de delitos que sacude desde entonces al pas,
convirtindose en el principal problema de seguridad de la poblacin. El estallido del
aumento del consumo de PBC y la falta de respuestas del Estado para frenar sus
consecuencias, afect la percepcin del problema del cannabis de dos maneras diversas
(Garat, 2012: 164). Por un lado, la percepcin del alto riesgo que conlleva el consumo
de la PBC propici una minimizacin de la percepcin del riesgo del consumo de
cannabis. Si la percepcin de riesgo ya era baja previamente, para muchos el cannabis
pas a ser visto como una droga prcticamente inofensiva y su consumo se hizo an
ms natural, sobre todo entre los jvenes (JND, 2012). Por otro lado, cobr nueva
importancia una de las dimensiones del discurso de la escalera (gatewaytheory),
argumento segn el cual los consumidores de cannabis corren mayor riesgo de
convertirse en consumidores de PBC, debido a que para adquirir la droga deben recurrir
a delincuentes, quienes, a su vez, estn interesados en que los compradores den el
salto cualitativo a drogas ms adictivas y para ellos ms lucrativas.
La discusin pblica, el drstico aumento de consumidores de cannabis, as como el
cambio en la percepcin pblica entre drogas de alto y bajo riesgo, fue visto por los
promotores de una legalizacin del cultivo de cannabis como una ventana de
oportunidad para incorporar la droga a la agenda de los derechos individuales.
Asimismo, el discurso de la escalera propici que periodistas y polticos liberales
adoptasen un discurso pragmtico y abogaran por una separacin del mercado de drogas
que, a travs de la legalizacin del cannabis, liberara a sus consumidores de los riesgos
y mbitos de violencia e ilegalidad a los que de otra manera se vean regularmente
expuestos. Sobre todo los liberales fueron ganando terreno tmidamente en el
subsistema de drogas uruguayo. Crearon colectivos de cultivadores y organizaciones
sociales que promovan foros y debates con especialistas, as como campaas y marchas
en favor de la legalizacin del cultivo de cannabis para consumo personal. La llegada a
la presidencia de Tabar Vzquez (2005 2009), de la coalicin Frente Amplio, en
cuyas estructuras se contaba ms de una agrupacin de juventudes polticas activamente

19

involucrada en los movimientos pro-liberalizacin, supuso un traslado de recursos

polticos hacia sus promotores. Se crearon fuertes vnculos entre estas agrupaciones, los
colectivos de cultivadores y las organizaciones sociales, conformando en 2008 el
Movimiento por la Legalizacin del Cannabis. El impulso determinante llegara tras la
reeleccin del Frente Amplio en 2010, cuando el gobierno del presidente Jos Mjica
sorprendi a la opinin pblica promoviendo a mediados de 2012 una pragmtica
iniciativa para legalizar y regular la produccin, distribucin, tenencia y el consumo
recreacional y mdico del cannabis, con el fin de separar el mercado de drogas y
combatir el narcotrfico de manera ms eficiente (cfr.: Poder Ejecutivo, 2012). La fuerte
voluntad del Gobierno para llevar adelante la iniciativa quedara demostrada con creces,
en tanto que todas las encuestas realizadas desde entonces evidencian que la mayora de
los uruguayos no apoyan la propuesta de regulacin, y que la oposicin a la misma es
compartida por los votantes de todos los partidos (cfr.: Cifra, 2013). La Comisin de
Adicciones avalara un consecuente Proyecto de Ley a principios de julio de 2013, que
luego sera aprobado el 31 de julio por el Congreso uruguayo. La mayora oficialista en
el Senado permite pronosticar que son altas las probabilidades de que se imponga
legalmente un modelo liberalizador del cannabis en Uruguay en el transcurso del ao
2014 (Cfr.: El Observador, 2013-07-04; Perejil, 2012).
MacCoun y Reuter (2009) estudian los discursos que abogan por una relajacin de las
medidas prohibitivas y un mayor acceso a las drogas por parte de los consumidores, e
identifican dos posiciones filosficas bsicas que se corresponden con el sistema de
creencias liberalizador uruguayo: la deontolgica libertaria y la consecuencialista. Este
deontologismo, diametralmente opuesto al moralista legal, es libertario y entiende que
existe un derecho natural e inherente a cada ser humano de tomar drogas y de hacer con
su cuerpo y vida lo que desee, siempre que con ello no perjudique a terceros. Sin
embargo, la mayora de los promotores de una liberalizacin de las drogas basan sus
argumentos en una posicin filosfica consecuencialista. Segn esta, los desenlaces de
una accin constituyen la base para cualquier apreciacin moral que se haga sobre dicha
accin. Asimismo, el sujeto es responsable de todos los efectos negativos que pudieran
derivarse de su accin, siempre que pueda atribursele negligencia o capacidad de
prediccin de tales efectos negativos. El deontologismo libertario propicia un discurso
radical que aboga por una liberalizacin sin restricciones de todas las drogas, sin
importar las consecuencias. El consecuencialismo filosfico favorece un discurso

20

pragmtico que prioriza los daos empricos que puedan resultar del consumo
problemtico y de la aplicacin de un rgimen prohibicionista, en perjuicio del consumo
de drogas en s mismo. Se defienden polticas efectivas y pragmticas, que tomen en
consideracin los daos que resulten de su implementacin y que no prioricen los
niveles de prevalencia del consumo. Esta ltima posicin es la que impulsa el cambio de
paradigma global en materia de polticas de estupefacientes, tanto en favor de polticas
regulativas, como de reduccin de daos.
En los trminos del ACF, la coalicin promotora del sistema de creencias liberalizador
presenta la siguiente estructura: El ncleo duro es compartido con la coalicin
promotora del modelo de reduccin de daos, en tanto que se considera que la
integridad y la autonoma del individuo son ms importantes que el respeto a normas
socioculturales. Sin embargo, ambas coaliciones difieren en el ncleo de la poltica, el
cual est basado en la idea de que no hay motivos que ameriten una intervencin por
parte del Estado que prohba al individuo el consumo de cannabis, as como en la idea
de que tal prohibicin es perjudicial para el individuo y la sociedad. A nivel de los
aspectos secundarios existe un conflicto latente entre los distintos actores de la
coalicin, debido a una priorizacin diferenciada de objetivos. Por un lado, cultivadores,
organizaciones sociales y agrupaciones de juventudes polticas priorizan la libertad del
individuo sobre cualquier otro fin. Demandan un fin a la estigmatizacin de los
consumidores de drogas y la regulacin de la produccin y distribucin de semillas de
cannabis, as como del cultivo para consumo personal. El Gobierno y otros actores
polticos, en cambio, defienden la libertad del individuo, pero entienden que su
integridad depende, en primer lugar, de una mayor seguridad y eficiencia en la lucha
contra el narcotrfico. En consecuencia, promueven un sistema regulado de produccin,
distribucin y comercializacin de cannabis que permita una separacin del mercado de
drogas, una mayor seguridad para el usuario y el fin de una parte del negocio lucrativo
del narcotrfico. En la coalicin participan tambin periodistas e investigadores
especializados en la temtica del cambio de paradigma en las polticas de
estupefacientes.
La Tabla 2 presenta un resumen del subsistema de polticas de estupefacientes en el
Uruguay. Actualmente, puede decirse que la coalicin prohibicionista es minoritaria,
mientras que la coalicin dominante es la de reduccin de daos, la cual es hasta cierto
punto compatible con la desafiante coalicin de liberalizacin del cannabis. A
21

continuacin se analizar la relacin entre la falta de consenso dentro de la coalicin

promotora liberalizadora y la falta de informacin tcnica conclusiva.

22

Tabla 2: Subsistema de las polticas de estupefacientesen el Uruguay 2013

Subsistema de
polticas
pblicas
Coalicin
promotora

Subsistema de las polticas de estupefacientes en el Uruguay

Coalicin promotora
prohibicionista

Coalicin promotora de
reduccin de daos

Coalicin promotora de
liberalizacin del
cannabis

Ncleo duro

El usuario de drogas es un
enfermo capaz de
corromper la convivencia
social. No debe permitirse.

La integridad y la autonoma del individuo son ms

importantes que el respeto a normas socioculturales.

Ncleo de la
poltica

Internacin obligatoria y
abstinencia como
referencia ideolgicoteraputica.

El Gobierno debe ofrecer

ayuda, pero esta no debe
ser coercitiva. El sistema
sanitario o las
instalaciones de reduccin
de daos deben ofrecer
medios para que el uso de
drogas no implique daos
irreversibles a la
integridad fsica.

No hay motivos que

ameriten una intervencin
por parte del Estado que
prohba al individuo el
consumo de cannabis. Tal
prohibicin es perjudicial
para el individuo y la
sociedad.

Aspectos
secundarios

Represin policial a
traficantes y
consumidores, as como
internacin coercitiva y
uso de terapias de
chalecos qumicos.

Relajacin de las polticas

represivas y
disponibilidad de clnicas
de reduccin de daos
(programas de intercambio
de jeringas y salas de
consumo supervisado,
etc.). Difusin de
informacin sobre los
riesgos del consumo de
drogas.

A) Regulacin de la
produccin y distribucin
de semillas de cannabis,
as como del cultivo para
consumo personal;

Fuerzas del orden del

Estado (histricamente) y
polticos conservadores.

Sectores mdicos y de
trabajo social. JND.

Periodistas e
investigadores
especializados;

Actores

B) Sistema regulado de
produccin, distribucin y
comercializacin de
cannabis que permita una
separacin del mercado de
drogas;

A) Cultivadores,
organizaciones sociales y
agrupaciones de
juventudes polticas;
B) Gobierno, JND y otros
actores polticos
progresistas.

FUENTE: ELABORACIN PROPIA.

23

4.4 La falta de informacin tcnica como obstculo para la cohesin interna de la

coalicin liberalizadora
El ACF concede una importancia fundamental a los aspectos cognitivos en los procesos
de decisin pblica. La ciencia y el conocimiento definen en gran parte los sistemas de
creencias y los objetivos de los actores del subsistema. Por ello, los cambios en las
acciones pblicas no resultan meramente de la competicin entre diversos intereses,
sino en parte tambin por el aprendizaje orientado a las polticas pblicas, tanto dentro
de las coaliciones como entre las mismas. Con el objetivo de alcanzar sus fines a lo
largo del tiempo, las coaliciones intentan aprender cmo funciona el mundo y cules
son los efectos de las diversas intervenciones gubernamentales. Las coaliciones
promotoras y los actores que las conforman utilizan la informacin tcnica y el anlisis
de polticas pblicas para promocionar y justificar las posiciones que han estudiado y
adoptado. El debate analtico cumple aqu una funcin central, dado que los actores
deben presentar argumentaciones tcnicas para tener xito en el traslado de sus ideas y
creencias a la poltica pblica en cuestin, tanto de cara a la opinin pblica como a los
dems actores y coaliciones. Es as que en un mundo de recursos escasos, aquellos que
no tienen acceso a informacin tcnica se sitan en una posicin de desventaja
competitiva para la consecucin de sus fines (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; 1999).
La obtencin de informacin tcnica por parte de la coalicin promotora del modelo de
reduccin de daos result crucial a finales de la dcada de 1990 para aumentar su
poder dentro del subsistema y adherir a nuevos actores a un mismo sistema de creencias
estable y cohesionado. En la dcada de 2000, en cambio, la coalicin promotora de
polticas liberalizadoras se ve gravemente perjudicada por una falta de informacin
tcnica concluyente. En efecto, la informacin tcnica referente a polticas de
estupefacientes alternativas al modelo prohibicionista puede considerarse altamente
incierta y contradictoria. Aunque las iniciativas de legalizacin y regulacin en Uruguay
y en EEUU han sido elogiadas en prestigiosos medios de comunicacin internacionales,
por periodistas y polticos liberales, estas no han generado consenso dentro de la
comunidad cientfica. El cambio de paradigma global sobre polticas de estupefacientes
est basado sobre todo en el fracaso del modelo prohibicionista y en el relativo xito del
modelo de reduccin de daos, pero no en el xito de modelos liberalizadores. Ello
obedece fundamentalmente a carencias de informacin, de anlisis y evidencia sobre los
efectos y resultados esperables de polticas alternativas. En general, puede afirmarse que
24

las drogas ilegales habitan un rea del policy-making excepcional por su falta de
compromiso intelectual. Esta carencia deriva en gran parte del propio rgimen
prohibicionista. La resistencia de los gobiernos a probar polticas alternativas conlleva
una enorme dificultad para obtener datos de experiencias distintas. Asimismo, la
necesidad de justificar un enfoque por dems costoso e inefectivo ha estimulado cierta
distorsin de la investigacin. Con el fin de defender y apoyar acciones punitivas se
impidi la realizacin de investigaciones sobre las polticas de estupefacientes, en favor
de estudios que demostraran los daos causados por las drogas (cfr.: Logan, 1979;
Rolles, Kushlick, Jay, 2006; Room et al., 2008; Rolles, 2012).
En consecuencia, las polticas prohibicionistas no evolucionaron como resultado de
evidencia cientfica, sino en funcin de posiciones histricas, morales y polticas. Pero
lo mismo ocurre con las polticas que intentan sobreponerse al prohibicionismo.
Tampoco su evolucin parte de una base cientfica consistente, ni resulta de un
consenso poltico a escala nacional o internacional. Es por ello que el anlisis de las
posiciones dominantes revela grandes dificultades para encontrar argumentos slidos y
racionales. El debate poltico se caracteriza ms bien por la desinformacin y el
predominio de posiciones claramente polarizadas, con frecuencia carentes de base tanto
terica como emprica. Es frecuente incluso que las posiciones contrarias en el debate
interpreten una misma evidencia cientfica de forma diferente y de acuerdo a sus
respectivos intereses. (cfr.: Trace, Roberts, Klein, 2004; Iversen, 2008; Pudney, 2010;
Pryce, 2012).
Segn el ACF, el aprendizaje orientado a las polticas pblicas tiene la capacidad de
influir en los aspectos secundarios de los sistemas de creencias, pero no en el ncleo de
la poltica y menos an en el ncleo duro de la coalicin. Por lo tanto, la ciencia y el
conocimiento slo ocasionan cambios en las decisiones instrumentales de la
implementacin de las polticas. En la coalicin promotora liberalizadora, la oferta de
informacin tcnica incierta y contradictoria explica la falta de consenso inicial sobre
aspectos secundarios, y favorece la coexistencia de dos corrientes de pensamiento
dentro de la misma alianza, compitiendo entre s por la consecucin de sus objetivos.
Dos corrientes de pensamiento que, a pesar de las diferencias, lograron finalmente
combinar sus objetivos en el mismo Proyecto de Ley, sacrificando opciones quizs ms
viables. En efecto, el Proyecto de Ley aprobado en el Congreso autoriza la produccin

25

comercial de productos de cannabis, pero tambin el cultivo domstico para consumo

personal (cfr.: Comisin de Adicciones, 2013).
La falta de evidencia cientfica concluyente entorpece tambin la promocin de sus
posiciones frente a la opinin pblica y a las dems coaliciones, situando a la coalicin
liberalizadora en una posicin de desventaja competitiva y dificultando su predominio
en el subsistema. Adems, comparando los discursos de las distintas coaliciones, la
retrica liberalizadora resulta ms compleja que las dems, lo que redunda en
desventajas comunicativas y persuasivas. Ello no slo se debe a que el discurso
liberalizador es el que tiene que cambiar el status quo a travs de un proceso de
persuasin, sino, adems, a que los argumentos liberales son ms intrincados, dado que
se basan en polticas por el momento no aplicadas y se justifican en la influencia que
estas puedan ejercer sobre otros sectores de la poltica, como pueden ser la salud o la
seguridad, por ejemplo.
Por ello, a pesar de contar con la voluntad poltica y las mayoras necesarias para
dominar el subsistema, la coalicin liberalizadora permanece enfrentada a un panorama
arduo ante la oposicin poltica y la opinin pblica. La propuesta de regulacin fue
duramente discutida en una sesin de la cmara legislativa del 31 de julio de 2013, en la
que los dirigentes de los tres partidos mayoritarios llamaron a disciplina partidaria.
Finalmente, los dirigentes del Frente Amplio hicieron valer su mayora y la medida se
aprob con 50 votos a favor y 49 en contra. El Proyecto de Ley pasar a votacin en el
Senado en el ltimo trimestre del ao, donde se espera un rechazo similar por parte de la
oposicin, as como que los frenteamplistas hagan valer su mayora nuevamente.
Asimismo, la serie de encuestas nacionales que viene realizando la consultora de
opinin pblica Cifra (2013a; 2013b) evidencia que la mayora de los ciudadanos en
Uruguay no apoyan la propuesta de regulacin. En julio de 2013, un 63 por ciento no
estaba de acuerdo con la misma, un 26 por ciento s estaba de acuerdo y un 11 por
ciento final no opin (vase Grfico 2). Estos resultados son prcticamente iguales a los
registrados un ao antes, en julio de 2012, cuando fue presentada la propuesta, as como
a los de otras dos encuestas realizadas en el nterin (diciembre 2012 y abril 2013).
Destaca la estabilidad de la opinin pblica respecto a este tema; al menos son
infrecuentes los casos y temas respecto a los cuales la opinin de los uruguayos se
mantiene tan estable a lo largo de un ao (Cifra, 2013a). La oposicin es compartida por
los votantes de los tres partidos mayoritarios, incluyendo el partido de gobierno (vase
26

Grfico 2). Aunque las encuestas no profundizaron realmente en las razones del
rechazo, s incluyeron una pregunta adicional que puede explicarlo, al menos
parcialmente. La mayora de los ciudadanos uruguayos no creen que la regulacin del
cannabis ayude a combatir al narcotrfico. En efecto, slo el 27 por ciento cree que, de
aprobarse la ley, disminuirn los problemas vinculados al narcotrfico, frente a un 33
por ciento que cree que los mismos seguirn igual y un 31 por ciento que cree que estos,
incluso, aumentarn.
Estas cifras reflejan las dificultades que le produce a la coalicin liberalizadora la
ausencia de evidencia emprica sobre las consecuencias de una liberalizacin del
cannabis. Por un lado, esta carencia obstaculiza y confunde la transmisin de sus ideas
de cara a la oposicin y a la opinin pblica. Por otro, pone en riesgo el predominio
final del subsistema, a pesar de contar con el firme apoyo del Gobierno.

Grfico 2: Conformidad con propuesta de regulacin (en porcentaje)

En desacuerdo
Total 2012-jul

No sabe/ no opina

De acuerdo
10

66

Total 2012-dic

64

Total 2013-abr

66

Total 2013-jul

10

26

25

11

63

Frentistas 2013-jul

24

46

16

26

38

Blancos 2013-jul

84

Colorados 2013-jul

83

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 100%

FUENTE: ELABORACIN PROPIA A PARTIR DE GRFICOS DE CIFRA (2013b).

*Encuesta nacional telefnica de Cifra en todo Uruguay a 1021 entrevistados, entre los das 10 y 21 de julio de 2013.
**Pregunta: Usted est de acuerdo o en desacuerdo con el proyecto de ley para regular el cultivo y el consumo de marihuana en
Uruguay?

5. Conclusiones
Siguiendo las pautas del ACF, pudieron identificarse tres coaliciones promotoras: La
coalicin promotora prohibicionista, la coalicin promotora de reduccin de daos y la
27

coalicin promotora de liberalizacin del cannabis. Todas ellas compiten dentro de un

mismo subsistema de polticas de estupefacientes en el Uruguay. Actualmente, puede
decirse que la coalicin prohibicionista es minoritaria, mientras que las coaliciones
dominantes son las de reduccin de daos y la de liberalizacin del cannabis,
compatibles en tanto comparten el mismo ncleo duro del sistema de creencias.
Consideramos que el enfoque sinttico o multiterico de Sabatier y Jenkins-Smith
(1993, 1999) permite explicar satisfactoriamente los cambios en las polticas pblicas
de estupefacientes del Uruguay durante las ltimas tres dcadas. La conceptualizacin
de las relaciones entre los factores institucionales y socio-econmicos, as como de los
intereses e ideas que unen, dividen y dinamizan a un amplio abanico de actores,
permiti establecer dos fases en el proceso de cambios que tuvo lugar.
La primera de estas sucede a partir de la dcada de 1990, cuando comienza un proceso
de fortalecimiento de la coalicin que promueve el modelo de reduccin de daos, el
cual termina reemplazando el hasta entonces ncleo de la poltica dominante, basado en
un sistema de creencias prohibicionista. Ello se debi, en primer lugar, a un aprendizaje
orientado a las polticas de estupefacientes por parte de muchos actores cruciales del
subsistema de drogas, ya que los mtodos aplicados hasta entonces demostraron ser
contraproducentes en el terreno, mientras que la ciencia, as como las experiencias
regionales y europeas, indicaban la necesidad de tomar nuevos rumbos. Sin embargo,
este cambio mayor de las polticas pblicas, segn la terminologa del ACF, se dio
finalmente como resultado de un evento no cognitivo y externo al subsistema: el
ascenso de un nuevo gobierno con la llegada al poder de Jorge Batlle en el ao 2000. En
perjuicio de las fuerzas del orden del Estado y de varios polticos conservadores, la
coalicin promotora de reduccin de daos, compuesta por trabajadores sociales, el
sector mdico y la JND, impuso su ncleo de la poltica y defini desde entonces el
rumbo de las polticas de estupefacientes en el Uruguay.
La segunda fase se inicia con el presente siglo, cuando la coalicin promotora de una
liberalizacin del cannabis avanza dentro del subsistema como consecuencia de una
serie de eventos no cognitivos y externos al mismo. Sobre todo los dos gobiernos
consecutivos del Frente Amplio (2005 hasta la fecha) dieron un fuerte impulso a sus
promotores, crucial para poder competir con las otras dos coaliciones del subsistema.
Tanto los cultivadores de cannabis, como las organizaciones sociales y las agrupaciones

28

de juventudes polticas que promueven su liberalizacin, se han convertido en actores

legtimos e influyentes del mismo.
Los fundamentos del ACF tambin fueron corroborados a travs de sus hiptesis en
materia de cambio de polticas pblicas. Segn la primera hiptesis del ACF, las
polticas de estupefacientes en el Uruguay no podran ser revisadas significativamente
mientras siguiesen en el poder los promotores de la poltica original, a menos que los
cambios fuesen impuestos por una jurisdiccin jerrquicamente superior. Esta hiptesis
ha sido ratificada, dado que, a pesar de las crticas contra el modelo vigente y de la
existencia de informacin tcnica contraria ya desde principios de la dcada de 1990, no
fue sino con el ascenso de Jorge Batlle a la presidencia en el ao 2000, que las polticas
del modelo prohibicionista fueron sometidas significativamente a revisin. El nuevo
modelo comenz a implementarse recin una vez que el subsistema pas a estar
dominado por la coalicin promotora de reduccin de daos, lo que ocurri tras el
cambio de Gobierno y el consecuente traslado de recursos. De igual manera, la
coalicin promotora de la liberalizacin del cannabis no protagoniz el subsistema de
polticas de estupefacientes sino despus de la llegada de un nuevo Gobierno en el ao
2005.
La segunda hiptesis del ACF tambin ha sido corroborada. Esta supona que una
condicin necesaria, pero no suficiente, para las revisiones significativas de las polticas
de estupefacientes, era que los cambios estuviesen precedidos por perturbaciones
sustanciales y externas al subsistema. En efecto, cuando el ncleo de la poltica pas de
un enfoque prohibicionista a uno de reduccin de daos, el cambio fue precedido por la
asuncin de un Gobierno favorable en el ao 2000. Ello fue, sin embargo, una causa
necesaria pero no suficiente para el cambio. Las experiencias locales a finales de siglo
por parte de actores relevantes del subsistema indicaron la necesidad de tomar nuevos
rumbos y fueron decisivas para el debilitamiento de la coalicin prohibicionista y el
fortalecimiento de la coalicin de reduccin de daos. Al respecto slo podemos hacer
conjeturas; creemos que los eventos externos no cognitivos no habran sido suficientes y
que, sin el aprendizaje orientado a las polticas de estupefacientes, la revisin de las
polticas prohibicionistas no habra tenido lugar. Por otro lado, de lograr la coalicin
promotora de la liberalizacin del cannabis dominar el subsistema de polticas de
estupefacientes en el ao 2014, el proceso tambin corroborara la segunda hiptesis.
Han pasado ocho aos desde que esta coalicin aument sus recursos con la instalacin
29

de un Gobierno favorable en el ao 2005; la misma, sin embargo, no ha logrado

imponer an su ncleo de la poltica en los programas gubernamentales, como se
pronostica que suceder prximamente.
Por ltimo, se demostr tambin la validez de la tercera hiptesis, la cual supona que
las revisiones significativas de las polticas de estupefacientes en el Uruguay se
fundamentan en la existencia de conocimientos que descalifican la poltica anterior. En
efecto, el aprendizaje orientado a las polticas de estupefacientes en los aos noventa
supuso el debilitamiento de la coalicin prohibicionista y el fortalecimiento de la
coalicin de reduccin de daos. Asimismo, la informacin tcnica que fundamenta el
ncleo de la poltica de la coalicin liberalizadora est basada en evidencia que sugiere
que la prohibicin legal del cannabis es ms perjudicial que su legalizacin.

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