Vigilncia Sanitria: uma proposta

de anlise dos contextos locais

Sanitary Surveillance: a proposal for
analyzing local environments

Mrcia Franke Piovesan1*

Maria Valria Vasconcelos Padro2
Maria Umbelina Dumont2
Gracia Maria Gondim3
Oviromar Flores4
Jos Ivo Pedrosa5
Luiz Felipe Moreira Lima6

Resumo
O trabalho apresenta pesquisa realizada em
oito municpios do Estado da Paraba, com o
objetivo de analisar a relao entre os servios de Vigilncia Sanitria e os contextos sanitrio, epidemiolgico, poltico, social e econmico de seus territrios. O estudo, concludo em julho de 2003, foi desenvolvido pela
Assessoria de Descentralizao da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e
integra o Projeto Redevisa (Rede Descentralizada de Vigilncia Sanitria), cuja proposta
inclua a identificao de prioridades sanitrias e epidemiolgicas locais e regionais para
o repasse de recursos financeiros pela
ANVISA. A pesquisa envolveu a visita aos
municpios para a coleta de dados e informaes, e seus resultados foram analisados luz
de foras restritivas e impulsoras para o desempenho dos Servios de Vigilncia Sanitria sob os aspectos relacionados estrutura,
processos de trabalho, gesto, contexto poltico e recursos financeiros. O estudo constatou a deficiente articulao entre o trabalho
das Vigilncias pesquisadas e o espao sobre
o qual atuam, tendo identificado fatores restritivos importantes para a ao de controle
sanitrio local. Neste artigo so expostas as
idias norteadoras da pesquisa, os resultados
da anlise, bem como o mtodo proposto de
reconhecimento e sistematizao das informaes indispensveis para o planejamento
em Vigilncia Sanitria.
Palavras-chave: Vigilncia Sanitria. Planejamento em sade. Epidemiologia.

Diretoria de Desenvolvimento Setorial, Agncia Nacional de Sade

Suplementar
2

Assessoria de Descentralizao (Adavs), Agncia Nacional de Vigilncia

Sanitria
3

Ncleo de Estudos em Sade Coletiva NESC, Universidade Federal do Rio

Grande do Norte
4

Departamento de Estudos em Sade Coletiva, Faculdade de Cincias da

Sade, Universidade de Braslia
5

Coordenao Geral de Aes Populares de Educao na Sade, Secretaria do

Trabalho e da Educao na Sade, Ministrio da Sade
6

Coordenao de Portos, Aeroportos e Fronteiras no Rio de Janeiro, Agncia

Nacional de Vigilncia Sanitria

*Correspondncia: Rua Augusto Severo, 83 Glria, 20021-040 - Rio de Janeiro, RJ,

marcia.piovesan@ans.gov.br

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Abstract

Introduo

This paper presents the results of a study

carried out in eight municipalities of the state
of Paraba with the objective of analyzing the
relationship between local services and the
sanitary, epidemiological, political, social and
economic contexts of these territories. The
study, completed in July 2003, was developed
by the Advisory Office for Decentralization
of Sanitary Surveillance Actions from the
National Health Surveillance Agency
(ANVISA), and integrates the Redevisa Project
(Sanitary Surveillance Decentralized Networking), whose proposal involves the identification of local and regional sanitary and
epidemiological priorities for ANVISA to pass
on financial resources. The research involved
visits to municipalities to collect data and
information. Results were analyzed in the
light of both restricting and facilitating forces
related to the delivery of Sanitary Surveillance Services, in terms of structure, work
processes, management, political context and
financial resources. The study explicitly revealed the deficient interaction between the
work of the Sanitary Surveillance authorities
researched and the environment where they
operate, and identified important restrictive
factors for local sanitary control. This article
presents the driving ideas of the research,
the results from the analysis, as well as the
proposed approach for the recognition and
systematization of indispensable information
for Sanitary Surveillance planning.

As mudanas na poltica social do pas,

especialmente na rea da sade, a partir de
1990, introduziram desafios quanto forma de planejar, gerir e avaliar as polticas
de sade em contextos descentralizados e
autnomos, os quais exigem articulao
intersetorial e intergovernamental e o incremento da participao da comunidade
nas decises do setor.
No campo da Vigilncia Sanitria (VISA),
a descentralizao est estreitamente ligada articulao entre as instncias do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, que,
apesar de autnomas, so interdependentes, e por isso, necessariamente cooperativas. Autonomia e interdependncia na construo de um sistema descentralizado imprimem novas estratgias ao planejamento, gesto e avaliao das polticas de
Vigilncia Sanitria.
Entre os fatores que reduzem a efetividade das aes de controle sanitrio so citados, com freqncia: atribuies pouco
definidas das instncias de governo; abordagem fragmentada do campo de atuao;
pouca articulao intra e interinstitucional;
insuficincia de recursos humanos; baixa
qualificao tcnica dos profissionais; sistema de informaes insuficiente, alm de
despreparo para utilizao dos dados existentes; interferncia poltico-partidria; falta de apoio poltico, assim como desmobilizao e desinformao da sociedade1.
Alm dessas dificuldades, enfrentadas
pelas Vigilncias Sanitrias municipais, este
estudo identificou o desconhecimento das
prioridades dos seus prprios territrios2, o
que potencializa a desvinculao entre prioridades locais e metas pactuadas, ignorando
que, no campo da Vigilncia Sanitria, os fatores de risco, as relaes sociais e as polticas desenham os territrios e, em conseqncia disso, a efetividade dos servios.
A aproximao entre territrio, fatores
de risco e planejamento, aqui proposta, mediada pela presena e participao de atores
sociais, constitui uma alternativa de planejamento que parte de problemas concretos,

Key Words: Sanitary Surveillance. Health

planning. Epidemiology.

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em territrios determinados e numa perspectiva intersetorial3.

A identificao de fatores de risco, compreendidos como as circunstncias do ambiente ou caractersticas das pessoas que
conferem maior ou menor probabilidade de
acometimento de dano sade4, fundamental no reconhecimento da Vigilncia Sanitria como um conjunto de aes de Sade Pblica, voltadas para a promoo e proteo da sade, mediante o controle sanitrio dos processos, produtos e servios de
interesse da sade, do meio ambiente e dos
ambientes de trabalho5,6.
No trabalho de controle sanitrio fundamental conhecer o territrio, ou seja, identificar e interpretar a organizao e a dinmica das populaes que nele habitam, bem
como compreender a forma como funcionam e se articulam as condies econmicas, sociais e culturais, quais os atores sociais em questo e a relao destes com seus
espaos de vida e de trabalho3,7. A identificao destes fatores possibilita minimizar os
problemas sanitrios a que esto expostos
indivduos, grupos sociais e objetos, e agir
sobre os fatores que determinam e condicionam a ocorrncia de agravos e danos8.
A anlise das informaes produzidas
sobre um territrio subsidia o planejamento, que constitui importante instrumento de
definio de prioridades, direcionamento de
estratgias e efetivao das aes necessrias para a integralidade e eqidade das polticas sociais, inclusive as de Vigilncia Sanitria9,10.

Objetivos
Algumas perguntas foram o ponto de
partida para a pesquisa: a) as avaliaes de
estrutura e processos de trabalho dos Servios de Vigilncia Sanitria so suficientes
para explicar seus resultados? b) a atual estratgia de descentralizao leva em conta a
realidade sanitria e epidemiolgica dos
municpios, bem como o conjunto de atores
sociais que compe os territrios nos quais
a Vigilncia atua? c) os recursos destinados
aos Estados esto direcionados para as prio-

ridades de controle sanitrio dos municpios?

d) as prioridades so conhecidas e sistematizadas pela Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (ANVISA), pelos Estados e municpios na definio das metas para o repasse
de recursos?
Ao tempo em que estes questionamentos
traduziam preocupaes quanto ao direcionamento de recursos para prioridades locais, o Ministrio Pblico de um municpio
do Estado da Paraba encaminhou denncia
a ANVISA, sobre a no aplicao dos recursos do Piso de Ateno Bsica (PAB/VISA)
nas aes de controle sanitrio local. A denncia desencadeou uma ao conjunta entre a ANVISA e a Agncia Estadual de Vigilncia Sanitria da Paraba (AGEVISA/PB), e
suscitou o planejamento de estratgias de
descentralizao no Estado, voltadas para as
prioridades locais. A disposio da AGEVISA
em analisar e enfrentar os fatores restritivos
e impulsores envolvidos na ao dos Servios de Vigilncia Sanitria dos municpios
foi decisivo para que o estudo se desenvolvesse na Paraba2.
Dos 223 municpios, a equipe da
AGEVISA/PB selecionou Joo Pessoa, Campina Grande, Cabedelo, Bayeux, Santa Rita,
Soledade, Juazeirinho e Patos, definidos, pela
Agncia estadual, como representativos da
complexidade produtiva e social e dos problemas epidemiolgicos e ambientais do Estado, compreendendo cerca de 38,27% da
sua populao11.
Os contextos dos Servios de Vigilncia
Sanitria dos oito municpios foram o objeto
da pesquisa relatada neste artigo, executada
por uma equipe de tcnicos da ANVISA e da
AGEVISA que participou desde a definio
do escopo at a articulao das agendas de
compromisso com os municpios, para
enfrentamento dos problemas identificados.
A equipe foi posteriormente ampliada com
consultores ligados Universidade de Braslia
(UnB), Universidade Federal do Piau (UFPI)
e Escola Politcnica Joaquim Venncio (EPJV/
FIOCRUZ), para a elaborao e realizao das
oficinas de planejamento participativo em
Vigilncia Sanitria no Estado.

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Metodologia
O planejamento participativo tem como
pressuposto que a situao de sade compe-se de um conjunto de aspectos referentes a objetivos (temas, problemas), contextos (atores, circunstncias) e capacidades
(recursos econmicos, polticos, tcnicos e
organizativos) em permanente mudana, em
que o conhecimento para intervir sobre problemas e necessidades constantemente
construdo.
Nessa construo, as operaes que
viabilizam as mudanas so distribudas em
trs momentos: a) o momento explicativo:
anlise da situao de sade; b) o momento
estratgico; e c) o momento operativo, que
podem ocorrer concomitantemente. Para
subsidiar o momento explicativo do planejamento, e aproxim-lo da realidade local,
props-se analisar a relao entre os Servios de Vigilncia Sanitria e os contextos sanitrio, epidemiolgico, poltico, social e econmico de seus territrios, por meio da Estimativa Rpida Participativa (ERP), que permite sistematizar dados em categorias bem
definidas, especficas e facilmente gerenciveis, alm de expressar claramente as diferenas em termos de condies de vida e
sade dos diferentes grupos sociais12.
Trata-se de uma metodologia que no
recente, nem a nica utilizada para informar o processo de planejamento participativo. Entretanto, este se beneficia da ERP,
no somente por ser uma abordagem simples, rpida e de baixo custo, mas por envolver setores e organizaes que participam
do problema. Sua utilizao apia o planejamento participativo porque contribui para a
identificao das condies de vida da populao. Alm disso, apresenta como resultado um conjunto de necessidades especficas, estruturadas a partir da prpria populao, em conjunto com tcnicos e gestores
de sade, alm de intervir tanto na esfera
dos dirigentes e usurios da Vigilncia Sanitria como na esfera das relaes de poder
entre atores sociais, estimulando a participao e o compromisso das partes envolvidas13,14 .

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A Estimativa Rpida Participativa se apia

em trs princpios: a) coleta de dados pertinentes e necessrios; b) coleta de informaes que reflitam condies locais e situaes especficas; e c) envolvimento da comunidade na definio de seus prprios problemas e na busca de solues, o que contribui para maior aceitao das intervenes
posteriores. Trabalha fundamentalmente
com trs fontes de dados: a) registros existentes, de fontes primrias e secundrias; b)
entrevistas com informantes-chave,
freqentemente usando pesquisas e questionrios curtos; e c) observao de campo12,13,14.
Com base neste referencial, o estudo realizado nos municpios da Paraba buscou
atender duas demandas fundamentais: a)
necessidade de construir conhecimento
estruturado dos principais problemas do
campo da VISA, com o objetivo de fornecer
diretrizes para o planejamento; e b) necessidade de construir este conhecimento de
modo participativo, cuja prtica do diagnstico constitusse tambm um momento de
reflexo sobre o territrio. Dessa maneira, o
planejamento refletiria no somente a abordagem tcnica, mas tambm o esforo coletivo dos atores sociais na resoluo de seus
problemas15.
Duas abordagens foram adotadas na pesquisa: a) quantitativa para diagnosticar a
situao de sade e a situao das Vigilncias locais, por meio de dados dos sistemas de
informao de interesse da sade, dos dados fornecidos pela AGEVISA, das Secretarias Municipais de Sade e dos Servios de
Vigilncia Sanitria municipais, bem como
pelo trabalho sobre a Situao dos Servios
de Vigilncia Sanitria no pas1; e b) qualitativa visando identificar os problemas e fatores de risco por meio de entrevistas semiestruturadas com atores sociais, e por fotografias e visitas in loco para reconhecer o
territrio, dimensionar os problemas sanitrios e, assim, delinear o diagnstico de
campo dos municpios.
O estudo foi constitudo por trs momentos distintos, que, para efeito de sistematizao, podem ser distinguidos por: a) momento

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anterior ao trabalho de campo, que incluiu a

sistematizao dos dados dos sistemas de
informao de interesse da sade, a elaborao dos instrumentos, a preparao terica e prtica dos pesquisadores e a organizao da logstica para o trabalho de campo;
b) momento de observao e investigao
do territrio, que orientou a abordagem
qualitativa; e c) momento de sistematizao
e anlise das informaes geradas pela pesquisa.
O perodo de permanncia da equipe nos
municpios dependeu da complexidade do
campo da Vigilncia Sanitria local e da disponibilidade dos atores sociais para as entrevistas. O grupo formado por seis tcnicos
visitou servios de sade, indstrias de produo de acar e de minerao, reas destinadas ao depsito de resduos slidos,
abatedouros legalizados e clandestinos e estabelecimentos comerciais de alimentos. A
equipe esteve presente nos dias de feira-livre e nos horrios de maior movimento dos
mercados pblicos, permanecendo dois dias
em cada municpio e quatro dias nos casos
de Joo Pessoa e Campina Grande, os dois
municpios do Estado com maior populao e complexidade produtiva.
Os instrumentos e seu emprego no
desenvolvimento da pesquisa
Para coleta e sistematizao do material
de cada um dos momentos da pesquisa foram elaborados quatro instrumentos:
Diagnstico preliminar: utilizado no
momento anterior ao trabalho de campo.
Nele foram registrados os dados disponveis
nos sistemas pblicos de informao caractersticas geo-econmicas, sociais,
demogrficas, os principais indicadores de
sade e o nmero de estabelecimentos sujeitos Vigilncia Sanitria no municpio.
Na pesquisa de campo, orientou a busca
inicial dos principais problemas locais. Nas
visitas aos municpios, estes dados foram
apresentados primeiramente aos gestores
municipais, que em boa parte os desconheciam e algumas vezes os refutaram por divergirem dos dados gerados por seus muni-

cpios, apesar de estarem atualizados e

disponibilizados em sistemas nacionais de
informao.
Diagnstico Institucional dos Servios de Vigilncia Sanitria: utilizado no
momento de observao e investigao do
territrio, com o objetivo de sistematizar
informaes sobre estrutura e processos de
trabalho da Vigilncia municipal. Nele foram
reunidas informaes fornecidas pessoalmente pelos Secretrios de Sade e Coordenadores locais de Vigilncia Sanitria, quando da visita da equipe ao municpio.
Roteiro para entrevistas semiestruturadas com atores sociais: utilizado
no momento de observao e investigao
do territrio. Foi elaborado com a finalidade de provocar e estabelecer o dilogo entre
entrevistador e entrevistado, e legitimar o
processo posterior de planejamento.
As entrevistas semi-estruturadas constituem a base da metodologia da ERP12, e foram realizadas atendendo aos critrios de
bom conhecimento local e representatividade nas reas relacionadas Vigilncia
Sanitria, com os seguintes atores sociais: a)
institucionais gestores e tcnicos do Estado e dos municpios, outras autoridades
municipais, representantes do Ministrio
Pblico e representantes do Conselho Municipal de Sade; b) representantes do
setor regulado indstria e comrcio locais;
c) formadores de opinio lideranas polticas e representantes de empresas locais e
regionais de comunicao social (jornalistas, radialistas); e d) consumidores de produtos e usurios de servios.
A pesquisa totalizou 93 entrevistas, nas
quais foram registradas informaes basicamente qualitativas, visando subsdios para
a anlise de aspectos como: contexto poltico da Vigilncia Sanitria, gesto, recursos
financeiros, processos de trabalho e percepo dos fatores de risco existentes nos municpios. Das entrevistas foram destacadas a
idia central, os desdobramentos e as expresses-chave16, buscando-se identificar as
prioridades contidas nos discursos dos entrevistados.
Na anlise de cada municpio, os proble-

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mas e prioridades apontadas pela equipe da

VISA e aqueles apontados por outros atores
sociais foram separados por reas de atuao: alimentos, meio ambiente, sade do trabalhador, servios de sade, medicamentos,
cosmticos, saneantes, criao de animais
em permetro urbano e hotis, em busca de
convergncias e divergncias de opinies,
sendo posteriormente reunidos na composio do diagnstico final.
Plano de leitura: utilizado no momento
de sistematizao e anlise dos dados e informaes geradas pela pesquisa. Foi elaborado com o objetivo de sintetizar os dados e
as informaes dos instrumentos anteriormente descritos sob duas dimenses: a) caracterizao do municpio e b) anlise da situao da Vigilncia Sanitria local.
Critrios para a anlise dos resultados
Aps a leitura do material da pesquisa,
as variveis que compuseram os critrios de
avaliao foram reunidas em duas categorias: foras restritivas e foras impulsoras para
a efetividade dos Servios de Vigilncia Sanitria nos municpios analisados18.
Para efeito desta pesquisa, foras restritivas so consideradas as variveis negativas
referentes a determinadas condies apresentadas pela Vigilncia Sanitria no que tange estrutura, processos de trabalho, gesto, contexto poltico e recursos financeiros. As foras impulsoras encontram-se na
positividade dessas variveis, consideradas
estruturantes para uma ao efetiva18.
Na anlise de estrutura dos Servios foram considerados os seguintes aspectos:
edificaes adequadas (incluindo facilidade
de acesso e visibilidade); infraestrutura de
suporte para fiscalizao (material para coleta, acondicionamento e transporte de
amostras para anlise fiscal); equipamento
de informtica para uso exclusivo; veculo
para uso exclusivo; equipamentos de comunicao (fax, telefone); fontes de consulta
tcnica (internet, livros, peridicos); recursos humanos suficientes; recursos humanos
capacitados (para as funes que exercem);
remunerao adequada (conforme percep-

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o da equipe de VISA); plano municipal de

capacitao; processos de capacitao realizados nos ltimos trs anos (para identificar o alcance das capacitaes promovidas
ou financiadas pela ANVISA, desde a sua criao); existncia de lei que cria a Vigilncia
Sanitria no municpio; existncia de termos
administrativos (impressos) para aplicar a
legislao sanitria; e existncia de Cdigo
Sanitrio Municipal.
No que tange a processos de trabalho,
foram analisados: orientao jurdica para
os processos administrativos sanitrios
(apoio do setor jurdico do municpio); uso
de cadastro atualizado (cadastro mais recente feito h dois anos); uso de cadastro
informatizado; informatizao dos processos de trabalho (preenchimento de formulrios, termos, documentos e comunicaes
internas); utilizao do Laboratrio Central
de Sade Pblica LACEN (envio de amostras em uma freqncia superior a uma vez
por ano); conhecimento das atribuies legais da VISA municipal (competncias e reas de atuao); conhecimento da capacidade operacional diante das atribuies legais
(dimensionamento dos recursos necessrios para a execuo das atribuies); clareza
das atribuies por esfera de governo (competncias e campos de atuao de cada esfera); utilizao de dados epidemiolgicos
como orientadores da ao (indicadores
epidemiolgicos do municpio); conhecimento integral do papel da Vigilncia Sanitria
(fiscalizao, informao, comunicao e
educao sanitrias); e aes desenvolvidas
predominantemente para as atividades alm
da concesso de licenas, alvars e atendimento de denncias (visando identificar a
existncia de planejamento, de monitorao
e de outras aes pr-ativas).
Com relao gesto, os aspectos analisados foram: apoio administrativo e
operacional (pela Secretaria Municipal de
Sade); coordenao efetiva (responsvel
pelo Servio presente e atuante); visibilidade
das aes (analisada a partir das entrevistas
realizadas com atores sociais); planejamento das aes (plano de trabalho); articulao
com outros setores da Secretaria de Sade

Vigilncia Sanitria: uma proposta de anlise dos contextos locais

Piovesan , M.F. et al.

(incluindo Setores de Zoonoses e Vetores,

Assistncia e Planejamento, excluindo Vigilncia Epidemiolgica); articulao
intersetorial municipal (incluindo Secretarias de Obras, Limpeza Pblica, Agricultura,
Educao e Companhias de gua e Esgotos); articulao tcnica com a VISA estadual (reunies, consultas e orientaes tcnicas); articulao poltico-administrativa com
a Vigilncia Sanitria estadual (comunicao
entre gestores); e articulao com a Vigilncia Epidemiolgica do municpio.
A anlise do contexto poltico do Servio
de Vigilncia Sanitria resultou das opinies
dos entrevistados pela pesquisa. Foram considerados: o conhecimento da importncia
das aes de Vigilncia pelo gestor municipal (objetivos das aes de controle sanitrio); atores sociais que conhecem a importncia das aes de VISA (percepo dos
objetivos das aes de controle sanitrio);
atores sociais que compreendem o papel de
proteo e promoo da sade da Vigilncia
(percepo da finalidade das aes de controle sanitrio); atores sociais que entendem
o exerccio do poder de polcia pela VISA
(reao dos atores sociais face aplicao
ou no de sanes); a misso da VISA que
prevalece sobre a ao poltico-partidria
(relacionada interferncia poltico-partidria local); a influncia da VISA no contexto
poltico-social (participao em arenas
decisrias); e a integrao da VISA com a
comunidade (aes voltadas para a comunidade, participao em eventos locais).
No que tange aos recursos financeiros,
foram analisados: os gestores que conhecem
o valor do PAB/VISA e os compromissos
decorrentes; os atores sociais que conhecem
o valor do PAB/VISA e os compromissos
decorrentes (destinado s especialmente a
conselheiros municipais de sade e vereadores); os recursos do PAB/VISA aplicados
exclusivamente em aes de VISA; o conhecimento do Termo de Ajuste e Metas (termo
firmado entre a ANVISA e o Estado que estabelece as metas de controle sanitrio e o
respectivo repasse de recursos); a transfe-

rncia de recursos financeiros pelo Estado;

e os valores arrecadados em taxas e multas
que retornam VISA .
As informaes foram transformadas em
variveis dicotmicas (excludentes: positivas
ou negativas) de acordo com a avaliao dos
pesquisadores que visitaram, observaram e
coletaram dados em cada rea. A anlise e
valorao de algumas variveis dependeram
da interpretao do observador, a partir de
suas impresses, representaes e informaes coletadas. Outras variveis, como, por
exemplo, existncia de veculo para uso exclusivo, tinham sua resposta positiva ou negativa segundo as condies objetivas que
se apresentavam. Atribuindo a cada varivel
com resposta positiva o valor 1, o valor
mximo de cada critrio resultou do
somatrio de todas as variveis consideradas como positivas. Ou seja, atingindo 100%
de seu valor mximo, quando todas as variveis apresentavam resposta com valor 1.
A partir da modificao das variveis
nominais dicotmicas em varivel numrica, aplicou-se a avaliao da adequabilidade
de cada critrio18, a partir do percentual de
objetivos atingidos em relao ao esperado,
ou a partir da adequao e do funcionamento
de determinado Servio em relao a um
modelo considerado satisfatrio17. Assim,
considerou-se que um percentual superior
ou igual a 80% de respostas positivas indicaria uma situao satisfatria; um percentual
inferior a 80% e maior ou igual a 40% indicaria uma situao no satisfatria; e inferior a
40% de respostas positivas indicaria uma situao crtica para o Servio de Vigilncia
Sanitria local.
Resultados
As variveis elaboradas no plano de leitura foram consolidadas em cinco tabelas e
analisadas por municpio pesquisado. Para
efeito de sistematizao, apresentamos a
seguir os resultados agregados dos oito municpios:

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Anlise da situao dos Servios de Vigilncia Sanitria dos municpios de Joo Pessoa,
Campina Grande, Cabedelo, Bayeux, Santa Rita, Soledade, Juazeirinho e Patos, estado da
Paraba, julho de 2003:
[Status of Sanitary Surveillance Services of the municipalites of Joo Pessoa, Campina Grande, Cabedelo,
Bayeux, Santa Rita, Soledade, Juazeirinho and Patos, State of Paraba, July 2003:]
Estrutura
Estrutura
Edificaes adequadas
Infra-estrutura de suporte para fiscalizao
Equipamento de informtica para uso exclusivo
Veculo para uso exclusivo
Equipamento de comunicao
Fontes de consulta tcnica
Recursos humanos suficientes
Recursos humanos capacitados
Remunerao adequada
Plano municipal de capacitao de RH
Processos de capacitao de RH realizados nos ltimos trs anos
Existncia de lei que cria rgo de VISA
Existncia de termos administrativos p/ aplicar a Legislao Sanitria
Existncia de Cdigo Sanitrio Municipal

Sim (%)

No (%)

50,0
37,5
25,0
37,5
25,0
100,0
75,0
87,5

50,0
100,0
62,5
75,0
62,5
100,0
75,0
100,0
100,0
100,0
100,0
25,0
12,5

Sim (%)

No (%)

37,5
12,5

100,0
62,5
100,0
100,0
87,5

37,5
12,5
25,0

62,5
87,5
100,0
100,0
100,0
75,0

Sim (%)

No (%)

25,0
25,0
25,0
12,5
12,5
12,5
12,5
12,5
-

75,0
75,0
75,0
87,5
87,5
87,5
87,5
87,5
100,0
100,0

Processos de trabalho
Processos de trabalho
Orientao jurdica para os processos administrativos sanitrios
Uso de cadastro atualizado de estabelecimentos sujeitos a VISA
Uso de cadastro informatizado de estabelecimentos sujeitos a VISA
Informatizao dos processos de trabalho
Utilizao do Laboratrio Central de Sade Pblica para anlises
laboratoriais
Conhecimento das atribuies legais da VISA Municipal
Conhecimento da capacidade operacional diante das atribuies legais
Clareza das atribuies por esfera de governo
Utilizao de dados epidemiolgicos como orientadores da ao de VISA
Conhecimento integral do papel da VISA
Aes de VISA desenvolvidas predominantemente para atividades
alm da concesso de licenas, alvars e atendimento de denncias

Gesto
Gesto
Apoio administrativo e operacional
Coordenao efetiva
Visibilidade das aes de VISA
Planejamento das aes de VISA
Planejamento das aes de VISA vinculado realidade sanitria
Articulao da VISAcom outros setores da Secretaria de Sade
Articulao intersetorial municipal
Articulao tcnica com a VISA Estadual
Articulao poltico-administrativa com a VISA Estadual
Articulao com a rea de Vigilncia Epidemiolgica do municpio

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Vigilncia Sanitria: uma proposta de anlise dos contextos locais

Piovesan , M.F. et al.

Contexto poltico
Contexto poltico
Prioridade para a VISA nas polticas municipais
Influncia poltico-partidria potencializa as aes de VISA
Gestores Municipais conhecem a importncia das aes de VISA
Atores sociais conhecem a importncia das aes de VISA
Atores sociais compreendem o papel de proteo e promoo da VISA
Atores sociais entendem o poder de polcia da VISA
Misso da VISA prevalece sobre ao poltico-partidria
Influncia da VISA no contexto poltico-social
Integrao da VISA com a comunidade

Sim (%)

No (%)

12,5
37,5
25,0
12,5
25,0
12,5
-

100,0
87,5
62,5
75,0
87,5
75,0
87,5
100,0
100,0

Sim (%)

No (%)

75,0

25,0

100,0

37,5
-

62,5
100,0
100,0
100,0

Recursos financeiros
Recursos financeiros
Gestores conhecem o valor do PAB/VISA e compromissos
decorrentes
Atores sociais conhecem o valor do PAB/VISA e compromissos
decorrentes
Recursos PAB/VISA aplicados exclusivamente em aes de Visa
Conhecimento do contedo do Termo de Ajustes e Metas
Transferncia de recursos pelo Estado
Valores arrecadados em taxas e multas retornam Visa

Discusso
As variveis analisadas indicaram fatores restritivos importantes para o efetivo trabalho de controle sanitrio nos municpios
pesquisados, que destacamos a seguir.
No estudo, constatou-se a pouca articulao entre o trabalho da Vigilncia Sanitria
e o espao sobre o qual ela atua. A observao parte do fato de que 100% das equipes
desconheciam os dados socioeconmicos e
epidemiolgicos dos seus municpios e, por
conseguinte, os fatores de risco por eles delineados.
O territrio de ao das Vigilncias
pesquisadas, independentemente do porte
do municpio, circunscrevia-se ao recebimento de denncias e cadastramento de estabelecimentos, em boa parte (62,5%)
desatualizado e em sua totalidade (100%) no
informatizado. Alm disso, a pesquisa constatou que 100% dos Servios de Vigilncia
Sanitria no possuam infraestrutura de
suporte para a fiscalizao, em 100% destes
os tcnicos no tinham acesso a fontes de
consulta tcnica, no havia clareza das atri-

buies por esfera de governo para 100%

das equipes, 62,5% delas desconheciam as
atribuies legais da prpria VISA municipal, e 100% demonstraram no ter conhecimento integral do papel da Vigilncia Sanitria.
Embora 75% dos Servios dispusessem
de Termos Administrativos, para notificao
ou aplicao de sanes, raramente os utilizavam. As orientaes e determinaes
eram predominantemente verbais e, no seu
descumprimento, algumas VISAs evitavam
os conflitos gerados pelas sanes. Surgiu
em vrias equipes a justificativa de que caberia Vigilncia Sanitria moderna o papel de educar, no o de punir. Comunicao
e educao em sade so fundamentais para
as aes de Vigilncia Sanitria6. Entretanto,
ambas no excluem o dever de aplicar sanes adequadas e necessrias, porque a populao ainda conta, principalmente, com a
interveno do Estado para a sua proteo,
devido realidade de boa parte dos municpios brasileiros cujas relaes sociais, econmicas e polticas envolvem prticas
clientelistas e patrimonialistas, pouca parti-

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cipao social nos processos decisrios, baixa escolaridade, pouca informao, restrita
capacidade de escolha e incipiente responsabilidade pblica dos que produzem ,
comercializam e prestam servios19,20.
Em decorrncia da omisso do poderdever da Vigilncia de preservar o interesse
pblico por meio do controle sanitrio, este
acaba sendo efetuado pelo Ministrio Pblico, que, conforme constatado nas entrevistas, tem se ocupado nos municpios com a
criao de sunos em permetro urbano, com
restaurantes sem condies de higiene e com
visitas e interdies de hospitais, demandas
no resolvidas pela Vigilncia Sanitria que
acabam no Poder Judicirio2.
Como foi dito anteriormente, o territrio tambm, e fundamentalmente, um espao de poder3. Da sua importncia estratgica para as polticas pblicas no enfrentamento de problemas e necessidades da populao que o habita e o produz socialmente. Nessa perspectiva, constatou-se, entre os
atores entrevistados, que 75% dos Servios
de Vigilncia Sanitria no tinham visibilidade para a sociedade, 87,5% dos entrevistados desconheciam seu papel de proteo e
promoo da sade, 75% no entendiam o
exerccio de seu poder de polcia, para 87,5%
dos entrevistados a influncia poltico-partidria prevalecia sobre a misso da Vigilncia e, na totalidade (100%) dos municpios
pesquisados, a Vigilncia Sanitria no tinha
influncia no contexto poltico-social.
Embora tenha sido comum a justificativa de recursos humanos insuficientes e pouco capacitados para a execuo das aes
de controle sanitrio, foi possvel verificar
na pesquisa equipes com carga horria de 8
a 12 horas semanais de trabalho, acumulao de funes, capacitaes concentradas
em poucos tcnicos e desarticuladas de um
programa de aperfeioamento que priorize
as necessidades locais e a integralidade das
aes de Vigilncia Sanitria.
Apesar de outros problemas de estrutura estarem presentes, os fatores restritivos
relacionados gesto tambm sobressaram.
No foi identificado planejamento das aes
de Vigilncia Sanitria, e mesmo os 12,5%

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dos servios que elaboraram plano anual de

trabalho, bem como os 12,5% dos que o fizeram vinculado realidade sanitria, o realizaram mediante observaes pessoais das
equipes, sem o subsdio de dados epidemiolgicos, sociais e econmicos do municpio,
e sem o conhecimento sistematizado da cadeia de produo e consumo, bem como
desarticulado dos atores e do contexto poltico e social do territrio.
Esta desarticulao da Vigilncia Sanitria com o seu entorno, suscita Paulo Freire21
quando pergunta A poltica que ns fazemos est a favor de quem? Por desconhecer a realidade local e por no se reconhecer
como ator institucional, social e poltico importante para a proteo e promoo do
interesse pblico, foi possvel constatar que
a Vigilncia Sanitria acaba por reforar a
excluso social existente. Isto porque ela
atua, em sua maioria, sobre o territrio do
que oficial ou legalizado. Por exemplo, na
poca da pesquisa, em um dos municpios
visitados, somente 0,28% da populao era
abastecida por rede geral, e a atuao da Vigilncia local no controle da gua para consumo humano se dava somente sobre este
percentual, ou seja, 99,72% da populao no
contava com o controle sanitrio da gua
que consumia. Por que tamanha excluso
social no trabalho da Vigilncia Sanitria?
Um outro exemplo foi a constatao da
atuao incipiente sobre o comrcio ambulante e abatedouros clandestinos, que em
geral ofertavam alimentos a preos menores e tinham como consumidores a populao com menor poder aquisitivo. O problema do comrcio informal ou clandestino
complexo e requer articulao e polticas
intersetoriais. Ao se depararem com ele, e
com a populao que dele se abastece, alguns Servios de Vigilncia Sanitria se omitem, e circunscrevem seu territrio de ao
ao comrcio legalizado, especialmente devido a presses polticas e econmicas locais.
No estudo, o controle sanitrio dos alimentos foi destacado como prioridade pelos atores sociais dos oito municpios, inclusive nos dois maiores municpios do Estado

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 Joo Pessoa e Campina Grande. As condies sanitrias dos mercados pblicos, em

muitos dos municpios visitados, reportavam
s condies de higiene da Idade Mdia.
Neles, alm de alimentos em condies precrias de higiene e conservao, eram
comercializados preparados (de uso tpico
e oral) com alegao de indicao teraputica. Por que preparados vendidos como medicamentos, por R$ 1,00, para a populao
de baixa renda, no demandam controle sanitrio tal como os industrializados e
comercializados em farmcias?
Estes mercados, mesmo nos pequenos
municpios, renem um comrcio variado,
em parte de origem clandestina, em alguns
municpios abastecem cerca de 40% da populao2, em sua maioria de menor renda, e
suas instalaes dependem da atuao de
vrios setores municipais, desde a Vigilncia
Sanitria, as Secretarias de Agricultura, de
Planejamento, de Obras e de Limpeza Pblicas, at as Companhias de gua, Esgotos e
Energia Eltrica. Ou seja, um trabalho de fiscalizao e educao sanitrias que demanda conhecimento tcnico, articulao intersetorial e influncia poltica.
Paradoxalmente, mesmo com tal complexidade, o controle sanitrio de alimentos
considerado uma atividade de baixa complexidade pela Vigilncia Sanitria, conforme
parmetro originado da Portaria n 18/MS/
SAS de 21 de janeiro de 1999. Caberia perguntar o que so, para a Vigilncia Sanitria, aes
de baixa, mdia e alta complexidade? Qual o
resultado desta classificao no incentivo ou
falta de incentivo do controle sanitrio de alimentos, especialmente nos municpios menores e economicamente mais pobres? Face
abrangncia e especificidade das aes de
Vigilncia Sanitria, e expertise j acumulada neste campo, ainda se justifica, conforme
Lucchesi, assimilar acriticamente os princpios e pressupostos pensados para a poltica
de assistncia, sem perceber que a natureza
dos problemas e da interveno necessria
substancialmente diversa, exigindo um debate
prprio?22
Um outro aspecto constatado diz respeito aos dados de mortalidade. No ano de

2003, a mortalidade proporcional por causas mal definidas, no Estado da Paraba, era
da ordem de 45,1% (27,5% na Regio Nordeste e 14,1% no Brasil)23. Isto significa o desconhecimento de quase metade das mortes
ocorridas naquele ano, na Paraba, informao imprescindvel para a definio de prioridades de interveno. Ao pesquisar as causas deste dado, os fatores apontados na poca tanto pelo Centro Nacional de Epidemiologia (Cenepi/MS) como pela Vigilncia
Epidemiolgica do Estado foram o preenchimento incorreto das Declaraes de bito
(DO) pelos mdicos e a ausncia de um Sistema de Verificao de bitos no Estado.
Deve-se considerar, ainda, tanto a possibilidade de insuficiente atendimento mdico
populao, como problemas na qualidade
da assistncia dos servios de sade.
Os dados referentes a intoxicaes e envenenamentos por medicamentos, alimentos, saneantes, agrotxicos e outros, diretamente ligados aos produtos sob controle
sanitrio, ainda so insuficientes. Alm do
problema da sub-notificao, as informaes
fornecidas pelo Sistema Nacional de Informaes Txico-Farmacolgicas (SINITOX/
FIOCRUZ), no identificam o municpio de
ocorrncia do agravo, mas os plos regionais de atendimento (no caso da Paraba,
esto em Campina Grande e Joo Pessoa)24,
o que dificulta a localizao espacial das principais fontes de agravo e, conseqentemente, o controle sanitrio por parte da Vigilncia Sanitria .
Sob o aspecto da informao como subsdio para o planejamento, o estudo constatou a dificuldade em reunir dados fidedignos tanto em relao situao de sade
como ao campo de ao da Vigilncia local.
Alm disso, a coleta e a sistematizao dos
dados epidemiolgicos disponibilizados nos
sistemas de informao no atendem plenamente s necessidades da Vigilncia Sanitria, pois desde a coleta at a consolidao
no prevem o controle sanitrio entre seus
objetivos. Por outro lado, cabe lembrar tambm que os dados oficiais tm a tendncia
de excluir os segmentos marginalizados da
populao, reforando a excluso social12.

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Finalizando, apesar de se tratar de uma

amostra de convenincia, ou seja, os municpios pesquisados no foram selecionados
por aleatoriedade estatstica4, pode-se sugerir que os resultados aqui apresentados so
representativos da situao dos Servios de
Vigilncia Sanitria do Estado da Paraba.
Porm, longe de destacar pontualmente problemas de Vigilncia Sanitria de um Estado
e se encerrar na exposio de aspectos a serem aprimorados, o trabalho teve como
objetivo propor a interveno crtica sobre
o territrio por meio do planejamento
participativo.
Nesse sentido, em decorrncia das prioridades identificadas pela pesquisa, a
AGEVISA realizou um conjunto de oficinas

e seminrios com municpios para a elaborao de uma agenda de compromissos para

enfrentamento dos fatores restritivos encontrados, e para definio dos projetos a serem desenvolvidos. Por fim, um outro aspecto a ser ressaltado refere-se disposio
encontrada nas equipes dos municpios estudados para a melhoria do trabalho de suas
Vigilncias Sanitrias.

Agradecimentos
Os autores agradecem a decisiva contribuio de Luiz Carlos Pelizari Romero, Consultor Legislativo do Senado Federal, na concepo e anlise da Pesquisa e do Projeto
relatados neste artigo.

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recebido em: 19/08/04
verso final reapresentada em: 12/11/04
aprovado em: 13/12/04

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