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DERECHO A LA PROPIEDAD

SUMARIO: I. Introduccin. II. El derecho de propiedad en el ordenamiento constitucional venezolano: 1.


Primera Etapa (1811-1914): La propiedad como derecho absoluto. 2. Segunda Etapa (1914-1999): La
propiedad como derecho limitado. III. Las limitaciones al derecho de propiedad en el ordenamiento
jurdico venezolano. III-A. La Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social. 1. Origen y acepciones
del trmino expropiacin: 1.1. La expropiacin como potestad. 1.2. La expropiacin como un modo de
adquisicin coactivo. 1.3. La expropiacin como limitacin del derecho de propiedad. 1.4. La expropiacin
como prestacin obligatoria. 1.5. La expropiacin como procedimiento. 1.6. La expropiacin como
garanta constitucional. 2. Concepto de expropiacin. 2.1. Doctrina. 2.2. Ley. 2.3. Jurisprudencia. 3. Bases
normativas de la potestad expropiatoria. 3.1. Base constitucional. 3.2. Base legal. 4. Caractersticas del
instituto expropiatorio. 4.1. Es una institucin de Derecho Pblico. 4.2. Es una institucin de derecho
coactivo. 4.3. La expropiacin no constituye una compraventa. 4.4. El objeto de la expropiacin es permitir
a la Administracin el cumplimiento de fines pblicos. 4.5. Pueden ser expropiados toda clase de bienes.
4.6. La expropiacin constituye causa legtima de la contribucin por mejoras. 4.7. La expropiacin se
realiza conforme a procedimientos pautados legalmente. 4.8. A cambio de la transmisin forzosa del
derecho de propiedad del bien expropiado, el particular afectado recibe una justa indemnizacin, la cual
debe ser previa a la transmisin de la propiedad. 5. El procedimiento expropiatorio. 5.1. El procedimiento
administrativo. 5.2. El arreglo amigable. 5.3. El procedimiento judicial. III-B. Las limitaciones de la
propiedad derivadas de la planificacin y el urbanismo. 1. Los planes de ordenacin del territorio. 2. Las
cesiones obligatorias por razones urbansticas. III-C. Las servidumbres administrativas. 1. Las
servidumbres de conductores elctricos. 1.1. Rgimen de la Ley Orgnica del Servicio Elctrico en
materia de expropiaciones. 1.2. El rgimen de la Ley Orgnica del Servicio Elctrico en materia de
servidumbres. 1.3. La constitucin de servidumbres elctricas. Procedimiento. 2. Las servidumbres para la
prestacin del servicio de agua potable. III-D. Las contribuciones por plusvala o mejoras. 1. Rgimen
jurdico de la contribucin por plusvala o por mejoras previsto en la Ley de Expropiacin por Causa de
Utilidad Pblica o Social. 2. Rgimen jurdico de la contribucin por plusvala o por mejoras previsto en la
Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio y la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. III-E. La
Confiscacin. III-F. El Decomiso. III-G. La Requisa. III-H. Limitaciones derivadas de las zonas de
seguridad y defensa. 1. Fundamento legal de las zonas de seguridad y defensa. 1.1. Consideraciones
generales sobre la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa y la Ley Orgnica para la Ordenacin del
Territorio. 1.2. Breves consideraciones sobre la constitucionalidad de la Ley Orgnica de Seguridad y
Defensa; 2. Limitaciones a la propiedad en las reas de seguridad y defensa. 2.1. Limitaciones concretas
previstas en la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa y su Reglamento. 2.2. Limitaciones a ser dispuestas
por el Ministerio de la Defensa en el correspondiente Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la
Zona de Seguridad. 3. Limitaciones al derecho al libre trnsito, la libre reunin y libre manifestacin. IV.
Bibliografa
I. INTRODUCCIN
Uno de los derechos ms importantes que se reconocen al hombre, de mayor tradicin constitucional, es
el derecho de propiedad. Proclamado por primera vez como derecho natural en la declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, fue el estamento burgus quien
apoyado en las ideas de la revolucin francesa, coloc como eje central de toda su elaboracin polticosocial el derecho de propiedad privada. El concepto de propiedad deriv de dos grandes documentos con
los que se abre y se cierra el ciclo revolucionario en el plano del pensamiento: la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano aprobada por la Asamblea Constituyente de 26 de agosto de 1789,
por una parte, y los artculos 544 y 545 del Cdigo Napolenico de 1804, por la otra.
En la Declaracin de los Derechos del Hombre, se prohiba toda privacin del derecho de propiedad,
considerndolo sagrado e inviolable. Se aseguraba as, de modo permanente, la plena vigencia y eficacia
del derecho de los particulares sobre los bienes que posean. De otra parte, con esta Declaracin se
reconoca el carcter imprescriptible del derecho de propiedad y su condicin de derecho natural, al
establecer que "ningn legislador ni actual ni futuro poda desconocerlo o disminuirlo lcitamente" .
Asimismo, el artculo 544 del Cdigo Napolenico defini la propiedad como "el derecho de gozar y
disponer de las cosas del modo ms absoluto, siempre que no se haga de ellos un uso prohibido por las
leyes o los reglamentos" . De igual forma, el precepto contenido en el artculo 545 del citado Cdigo,
corroborando la disposicin que le anteceda, previ la imposibilidad de que cualquier ciudadano sea
pudiera ser obligado a ceder su derecho de propiedad, y que si ello fuere impuesto por razones de utilidad
pblica, habra de serle reemplazada su cosa por una indemnizacin justa y previa.

Los principios sealados permitieron establecer un sistema socio-poltico en el que se reconoca a los
individuos plena y absoluta libertad para que dispusieran, conforme a su propia y exclusiva voluntad, de
los bienes que incorporasen a sus respectivos patrimonios. De esta manera la propiedad privada fue
concebida como un derecho al que se le reconocen los caracteres de absoluto, exclusivo, ilimitado en su
cantidad, perpetuo y transmisible. En este orden de ideasDe ah que, a mediados del siglo pasado, los
juristas franceses AUBRY y RAU, a mediados del siglo pasado, hayan sealadoban que "La propiedad, en
el sentido ms correcto de la palabra (dominium), expresa la idea de poder jurdico ms completo de una
persona sobre una cosa, y puede definirse como el derecho en virtud del cual una cosa se encuentra
sometida, de una manera absoluta y exclusiva, a la voluntad y a la accin de una persona" .
Se consideraba, por tanto, que el derecho de propiedad le confera al propietario la posibilidad legtima de
realizar con sus bienes actos de cualquier clase, incluso de gozar de ellos de una manera absoluta. Sin
embargo, este carcter absolutista e individualista de la propiedad ocasion en muchos casos que la
voluntad individual de una minora de propietarios fuese la que decidiese, libremente y sin trabas, sobre el
empleo y destino de los bienes que la naturaleza puso a disposicin de todos los hombres. La doctrina
liberal individualista llev a tal extremo esta concepcin, que incluso slo se le reconoca derecho al
sufragio a los ciudadanos propietarios.
Ante el profundo desequilibrio social que sta tesis clsica acerca del derecho de la propiedad estaba
causando, surgi la necesidad de reformar las premisas que le servan de fundamento. Fue as como en
su proceso de evolucin, el Los Estados de Derecho fueron madurando socialmente, comenz a acoger
acogiendo las tendencias doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para la proteccin de los
derechos sociales, entre ellos, la propiedad. As, bajo la influencia de pensamientos y doctrinas diversas,
muchos de ellos ajenos al derecho, se llega a aceptar la idea de que detrs de toda relacin de dominio
existe una concepcin social de la propiedad dirigida a compatibilizar este derecho con los intereses
pblicos. De esa manera nace la idea de Lla funcin social de la propiedad, la cual se traduce as en la
sujecin de dicho ese derecho a las contribuciones, restricciones u obligaciones que establezca la ley con
fines de utilidad pblica o inters general.
Precisamente en el concepto de funcin social, descansa el fundamento de las limitaciones legales al
derecho de propiedad, pues sern stas limitaciones, en definitiva, las llamadas a armonizar dicho
derecho con los requerimientos del inters general, evitando que ste se convierta en una traba para la
satisfaccin de los intereses del grupo social .
II. EL DERECHO DE PROPIEDAD EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL VENEZOLANO
La evolucin del derecho de propiedad en el derecho venezolano puede ser analizada en dos etapas
claramente influenciadas por las corrientes doctrinarias que, en un principio, consideraron a la propiedad
como un derecho absoluto e ilimitado y que luego evolucionaron al punto de permitir su limitacin por
razones de inters social.
Podemos distinguir as una primera etapa que se extiende de 1811 a 1914 en las que los textos
constitucionales consagraron la propiedad como un derecho absoluto, sujeto solamente a concretas
restricciones legales, y una segunda etapa que se extiende de 1914 a la actualidad en la que se consagra
la propiedad como un derecho que, por virtud de su funcin social, est sujeto a las restricciones y
limitaciones que imponga la ley con fines de utilidad pblica o inters social.
1. Primera Etapa (1811-1914): La propiedad como derecho absoluto
Reflejo directo de las corrientes que vean al derecho de propiedad como un derecho absoluto,
constituyen en nuestro pas las constituciones que se dictaron en el perodo comprendido entre los aos
1811 y 1914 que consagraron a la propiedad como un derecho ilimitado slo sujeto a particulares
restricciones legalmente establecidas.
As, la Constitucin de 1811 dispona en su artculo 155 que la "propiedad es el derecho que cada uno
tiene a gozar y disponer de los bienes que haya adquirido con su trabajo e industria". La Constitucin de
1819 mantuvo esta regulacin de la propiedad en su artculo 12, reforzando aun ms su carcter absoluto
al disponer que la facultad del propietario de gozar y disponer de los bienes que hubiese adquirido con su
trabajo e industria poda ser ejercida libremente. Asimismo, en su artculo 15, se disponae que "nadie
puede ser privado de su propiedad sino con su consentimiento, a menos que la necesidad pblica o la
utilidad general probada legalmente lo exijan. En stos casos la condicin de una justa indemnizacin
debe presuponerse".

Siguiendo la orientacin absolutista del derecho de propiedad, las Constituciones de 1821 y 1830
establecan que nadie poda ser privado de la menor porcin de su propiedad ni sta poda ser aplicada a
ningn uso pblico sin el consentimiento del propietario o del Congreso y, en caso de que el inters
comn legalmente comprobado as lo exigiere, deba presuponerse siempre una justa indemnizacin.
Esta regulacin se mantuvo, salvo ligeras modificaciones en las Constituciones de 1857 y 1858, con la
particularidad de que, en la primera de ellas, se destac el carcter inviolable de la propiedad.
Posteriormente, en la Constitucin de 1864 se consagr expresamente a la propiedad como una garanta
constitucional en los siguientes trminos: "La propiedad con todos sus derechos: [] slo estara sujeta a
las contribuciones decretadas por la autoridad legislativa, a la decisin judicial y a ser tomada para obras
pblicas, previa indemnizacin y juicio contradictorio". A partir de este texto constitucional se previ por
primera vez la propiedad como garanta constitucional y se relativiza o atena su carcter absoluto al
admitirse, tambin por vez primera, que sta estara sujeta a las contribuciones decretadas por la
autoridad legislativa y las limitaciones que se establezcan en virtud de decisin judicial. Esta regulacin se
mantendra prcticamente inclume --salvo pequeas modificaciones- en las Constituciones de 1874,
1881, 1893, 1901, 1904 y 1909.
En esta etapa de la evolucin constitucional venezolana el derecho de propiedad, como puede
observarse, se erige en un derecho absoluto, de carcter inviolable y que poda ser ejercido libremente.
Era un derecho que no aceptaba limitaciones o restricciones, sino nica y exclusivamente aquellas
derivadas de la expropiacin con fines de utilidad pblica o para la ejecucin de obras pblicas previo
juicio y pago de justa indemnizacin, en modo alguno aceptaba ste derecho la imposicin de limitaciones
distintas. Sin embargo, como veremos, el carcter absoluto de la propiedad, caracterstico de esta etapa
constitucional, fue abandonado en las Constituciones dictadas posteriormente, en las que se previ la
posibilidad de limitar la propiedad mediante medidas administrativas de diversa ndole.
2. Segunda Etapa (1914-1999): La propiedad como derecho limitado
Es en la etapa constitucional que se extiende de 1914 hasta nuestros das que, a nivel constitucional, se
abandona el carcter absoluto de la propiedad y se prev, por vez primera, la posibilidad de someterlo a
limitaciones distintas a la ejecucin de obras de utilidad pblica. Es As, en la Constitucin de 1914 que se
establecie por primera vez la posibilidad de limitar la propiedad por razones distintas a la expropiacin
con fines de utilidad pblica, al sealarse que sta podra estar sujeta a las medidas sanitarias que se
dictasen conforme a la ley.
La Constitucin de 1925, siguiendo la senda trazada por el texto constitucional de 1914, ampli an ms
el mbito de las limitaciones a la propiedad al disponer que los propietarios estaban obligados a
observar las disposiciones que estableciera la ley en beneficio de la comunidad en materia de
conservacin de bosques y aguas y otras semejantes. Esta regulacin se mantuvo prcticamente
inalterablclume en las Constituciones dictadas en 1925, 1928, 1929, 1931, 1936 y 1945.
Fue la Constitucin de 1947 la que dispuso reconoci por primera vez en nuestro ordenamiento jurdico la
funcin social de la propiedad, sealando expresamente que "En virtud de su funcin social, la propiedad
estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pblica o inters general" (art. 65, Constitucin de 1947). Esta norma , principios stos que fueron
reproducidoas en forma similar en la Constitucin de 1953 y recogidos finalmente en la Constitucin de
1961, que en su cuyo artculo 99 estableca: "Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su
funcin social, la propiedad estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que
establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters social".
La Constitucin de 1961 consagr as un derecho de propiedad afectado a una funcin social que tiene
que cumplir. La propiedad deja de ser absoluta dado que ningn derecho reconocido jurdicamente en el
texto constitucional puede revestir tal carcter. No puede, por lo tanto, concebirse al derecho de propiedad
como perpetuo, sino ms bien como un derecho potencialmente precario, ya que por causa de utilidad
pblica o razones sociales, puede el Estado extinguirlo sin perjuicio de la correspondiente indemnizacin
pecuniaria.
La Constitucin de 1999 mantiene la regulacin del derecho de propiedad en forma prcticamente
idntica a la prevista en la Constitucin de 1961, nicamente aadiendo que garanta del derecho de
propiedad se extiende a todos sus elementos: uso, goce, disfrute y disposicin.. Sin embargo, a diferencia
del Constituyente del 61, el de 1999 no hizo referencia a la "funcin social" de la propiedad. A pesar de
ello, estimamos que la eliminacin de dicha expresin no desvirta el hecho de que la propiedad cumpla
una eminente funcin social. En efecto, la funcin social de la propiedad, se traduce en la posibilidad de
que sta pueda ser afectada por el Estado a la satisfaccin de intereses colectivos y ello aparece implcito

en la propia norma, la cual establece que la propiedad estar sometida a las contribuciones, restricciones
y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters general y podr ser objeto
de expropiacin.En todo caso, a pesar de sta omisin, se establece en el artculo 115 que la propiedad
estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pblica e inters social. De igual manera y a diferencia del texto del 61, se garantiza el ejercicio de
la propiedad en todos sus elementos: uso, goce, disfrute y disposicin.
En ese sentido, la propiedad, en tanto derecho garantizado por la Constitucin, slo puede ser objeto de
restricciones, limitaciones o sujeta a las contribuciones que establezca ley, con fines de utilidad pblica o
de inters general. Sin embargo, como acertadamente lo ha sealado la doctrina, la admisin de las
limitaciones legales a la propiedad y la llamada funcin social del derecho de propiedad, no debe
traducirse en una negacin del derecho individual o subjetivo a la propiedad, pues "[...] una cosa es que la
propiedad tenga una funcin social y otra muy diferente es que la propiedad sea una funcin social [...]" .
Dentro de las limitaciones a las que se sujetaba el derecho de propiedad en virtud de su funcin social, el
Constituyente estableci la expropiacin por causa de utilidad pblica o social, hoy presente en el artculo
115 de la Constitucin cuyo tenor es el siguiente: "Slo por causa de utilidad pblica o inters social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin, podr ser declarada la expropiacin de
cualquier clase de bienes".
Sin embargo, adems de sta tpica y principal limitacin a la propiedad, existen otras limitaciones que
restringen el cabal ejercicio de ste derecho, entre las que se ubican, las limitaciones derivadas de la
planificacin y el urbanismo, las servidumbres administrativas, las contribuciones por plusvala o mejoras,
la confiscacin, el decomiso y la requisa.
III. LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD EN EL ORDENAMIENTO JURDICO
VENEZOLANO
III-A. LA EXPROPIACIN POR CAUSA DE UTILIDAD PBLICA O SOCIAL
1. ORIGEN Y ACEPCIONES DEL TRMINO EXPROPIACIN
Etimolgicamente la palabra expropiacin significa privacin de la propiedad. En relacin con el origen del
trmino la doctrina ha expresado: "[...] si apropiacin (en latn appropriatio, de ad y propriatio) significa el
acto de apoderarse de una cosa, de aprehenderla, de entrar en conexin y contacto con ella,
estableciendo la relacin de propiedad que, al ser disciplinada por el Derecho objetivo, se desdobla en
facultades y atribuciones de goce y disposicin para el titular, para el dueo, y en deberes de abstencin
para los dems; expropiacin (de las latinas, ex, fuera, y propriatio) significa la extincin de esa relacin,
la decadencia de ese poder y anulacin de esas facultades y atribuciones. Apropiacin es ocupacin y
toma de posesin con el alcance en su caso de adquisicin del dominio; expropiacin es desposesin,
prdida, privacin o extincin del dominio." .
Las distintas definiciones que se han dado de la voz expropiacin coinciden todas en sealar que se trata
de una institucin jurdica propia del derecho pblico. Sin embargo, la nocin general de la expropiacin
depender en buena medida del punto de vista con que se estudie y del elemento que se enfatice. As, las
distintas acepciones de la expropiacin pueden agruparse reunirse en tres sectoresgrupos.
En primer lugar, la expropiacin puede ser vista estudiada desde un punto de vista subjetivo, esto es,
desde el mbito de las partes que intervienen en la expropiacin. As, desde el punto de vista de la
perspectiva de la Administracin, la expropiacin es considerada como una potestad, insertada dentro del
conjunto de potestades ablatorias de que sta es titular, para la satisfaccin de los supremos intereses de
la colectividad, o como un modo de adquisicin coactivo de bienes. En sentido contrario, desde la ptica
de los particulares, sujetos pasivos de la potestad, la expropiacin es apreciada como una limitacin al
derecho de propiedad y como una prestacin obligatoria que deben realizar en favor de la Administracin.
En segundo lugar, desde una perspectiva el ngulo formal, la expropiacin es un procedimiento, un
conjunto coherente y consecutivo de fases que desembocan en el decaimiento del dominio privado en
favor la Administracin.
Finalmente, desde un tercer ngulo, la expropiacin --considerada como omo procedimiento- constituye
una garanta constitucional, pues sirve como un instrumento de tutela de los derechos y garantas
individuales frente a la accin administrativa.
1.1. La expropiacin como potestad

La prctica de una expropiacin supone la existencia de un sujeto titular de potestad expropiatoria, es


decir, un ente u rgano dotado de capacidad por el ordenamiento jurdico para extinguir unilateralmente
las titularidades privadas de dominio.
La expropiacin se concreta en la posibilidad que tienen los rganos a quienes les ha sido conferido dicho
poder para hacerse forzosamente de bienes muebles o inmuebles del dominio privado, mediante el pago
de una justa indemnizacin. La expropiacin implica pues la existencia de un poder de traslacin coactiva
del derecho real de propiedad.
1.2. La expropiacin como un modo de adquisicin coactivo
Buena Una parte importante de la doctrina -WALINE, DIEZ, entre otros- ha coincidido en sealar que el
instituto de la expropiacin se enmarca dentro de los modos de adquisicin de derecho pblico, estos son,
medios con los que cuenta la Administracin para adquirir los bienes que requiera para el cabal
cumplimiento de sus cometidos.
Quienes sostienen esta posicin, parten de considerar que la Administracin puede emplear los medios
que ofrece el derecho privado en el Cdigo Civil y el Cdigo de Comercio (i.e. compraventa, donacin,
permuta, etc.) para obtener los bienes que necesita, pero que hay casos en los que el ordenamiento
jurdico privado es insuficiente a tales efectos, por lo que la Administracin debe contar tambin con un
conjunto de medios para la obtencin coactiva de bienes entre los que se encuentra la expropiacin por
causa de utilidad pblica.
1.3. La expropiacin como limitacin del derecho de propiedad
La expropiacin puede ser entendida estudiada igualmente como una limitacin al derecho de propiedad.
La mayora de los autores espaoles -GARCA OVIEDO, ROYO VILLANOVA, GARRIDO FALLA- han
destacado que la expropiacin es una limitacin a las facultades dominiales del propietario. En ese
sentido, la expropiacin entraa restricciones al libre ejercicio del derecho de propiedad y constituye una
limitacin impuesta en beneficio del inters colectivo, del derecho de disponer de la cosa expropiada.
La concepcin de la propiedad como un derecho absoluto fue ampliamente superada para dar paso a la
nocin de propiedad, restringida por su funcin social. Las limitaciones constituyen as, la adecuacin de
la propiedad a los fines sociales o de inters general asumidos por el Estado, pudiendo afirmarse que la
expropiacin es la mayor limitacin al derecho de propiedad, ms que una limitacin es su eliminacin o,
en todo caso, su conversin en el contenido econmico del mismo
En efecto, las restricciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria no son limitaciones
ordinarias que impongan al propietario determinadas conductas de hacer o no hacer, por el contrario, la
expropiacin implica la prdida del derecho de propiedad y el bien jurdico afectado es la totalidad del
derecho. Como bien lo seala ZANOBINI, entre las limitaciones ordinarias y la expropiacin no hay una
diferencia de grado sino de direccin, pues mientras las primeras sustraen al propietario de algunas de las
facultades que en forma abstracta la Ley le reconoce, el instituto de la expropiacin ataca el derecho del
propietario en su unidad y en su totalidad y, por ello, en su propia existencia .
1.4. La expropiacin como prestacin obligatoria
Un sector de la doctrina italiana enmarca la expropiacin entre las prestaciones obligatorias de los
particulares a favor de la Administracin, es decir, de obligaciones jurdicas que vienen impuestas a los
sujetos en razn de su pertenencia a la colectividad, capaces de constreirlos a entregar coactivamente a
los entes y rganos que integran la Administracin, a cambio de una justa indemnizacin, los bienes
patrimoniales que stos requieran para satisfacer las necesidades colectivas .
1.5. La expropiacin como procedimiento
La expropiacin puede ser tambin vista como procedimiento. Se trata de una idea que ya ha sido
asomada en el pasado, principalmente por Otto MAYER en Alemania y Guido ZANOBINI en Italia, quienes
tratan de individualizar las distintas actividades administrativas de acuerdo con sus caractersticas
formales. GIANNINI ha destacado que todo "poder" tiene un procedimiento que le es tpico: el
procedimiento legislativo (proceso de formacin de leyes) para el poder legislativo y el procedimiento
jurisdiccional (proceso judicial) para el poder judicial. Para el poder administrativo est el procedimiento
administrativo. Los actos de los diversos poderes, no pueden tener lugar sino a travs de estos

procedimientos y bajo la forma tpica implcita en cada uno; as, las funciones son definibles a partir de un
rasgo de derecho positivo: la adopcin necesaria de cierta estructura procedimental.
En ese sentido, para DE LAUBADRE, la expropiacin es un procedimiento de naturaleza compleja, por
cuanto se desarrolla bien en sede administrativa, bien en sede jurisdiccional, e implica una colaboracin
activa entre los distintos rganos del Poder Pblico.
Este criterio fue acogido por la Sala Poltico-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, en
decisin del 14 de agosto de 1980 al precisar que la expropiacin es "[...] un procedimiento especial que
facilita al Estado la realizacin de obras y servicios en cumplimiento de sus altos fines y de la especfica
funcin social de la propiedad [...]".
Nuestra jurisprudencia ha entendido que la existencia del procedimiento expropiatorio constituye la
garanta principal de tal institucin, pues el ente pblico slo podr expropiar siguiendo los trmites
formales establecidos, todo ello en respeto del principio de legalidad. El cumplimiento de dicho
procedimiento, tal y como lo ha sealado el Mximo Tribunal, tiende a proteger, por un lado, los intereses
de los particulares afectados y, por otro, los intereses del ente pblico expropiante, el cual tendr la
seguridad de que el bien expropiado estar libre de todo vicio, riesgo o gravamen.
Ahora bien, debe tenerse presente que la necesidad de un procedimiento legalmente preestablecido
existe no slo respecto de la expropiacin en su aspecto material, sino en relacin con cualquier actividad
de los rganos y entes de la Administracin mediante la cual se prive total o parcialmente la propiedad
privada, independientemente de que sta sea calificada o no como expropiacin. Lo contrario, esto es, la
expropiacin sin el previo procedimiento, encuadrara dentro de lo que ha sido calificado por la doctrina
como va de hecho, es decir, "[...] toda actuacin material de la Administracin Pblica carente de un ttulo
jurdico que la justifique [...]" .
1.6. La expropiacin como garanta constitucional
Por ltimo, la expropiacin puede ser examinada como garanta constitucional a favor de los ciudadanos.
El concepto de garanta constitucional en opinin de la doctrina -Pablo LUCAS VERD- presupone dos
elementos fundamentales: (i) un inters constitucional tutelado y (ii) la posibilidad de que dicho inters
pueda encontrarse en peligro. Es a partir de esas dos notas fundamentales que podemos caracterizar el
instituto de la expropiacin como una garanta constitucional. .
En efecto, el bien o inters jurdico tutelado en el presente caso es el derecho de propiedad, la garanta se
concreta, en primer lugar, en el hecho de que la regulacin de la potestad expropiatoria debe hacerse por
ley. As, de conformidad con los artculos 156, numeral 32 de la Constitucin ser de la competencia del
Poder Nacional la legislacin reguladora de la expropiacin por causa de utilidad pblica o social. En ese
sentido, el artculo 187, numeral 1 de la Constitucin establece que corresponde a la Asamblea Nacional
legislar sobre las materias que son competencia del Poder Nacional. De esta forma, en nuestro
ordenamiento jurdico slo podr regularse la expropiacin de bienes y derechos -y he aqu la garantapor ley formal dictada por la Asamblea Nacional.
En sentido similar se pronuncian las Constituciones de Argentina (artculo.17);, Bolivia artculo (art. 22);,
Brasil (arts. artculo 5, XXIV, XXV y, 182);, Colombia artculo (art. 58); Costa Rica (art. artculo 45),; Cuba
(art. artculo 25);, Chile (artculoart. 19, ordinal num. 24),; Ecuador artculo (art. 62);, El Salvador artculo
(art. 106, D.T. 266);, Guatemala artculo (art. 40); Honduras artculos (arts. 106, 349- y 350);, Mxico
artculos (arts. 14, y 27);, Nicaragua artculo (art. 44); Panam (art.culos 45, 47, y 281);, Paraguay
(artculos art. 109, y 116), ; Per ( artculo art. 70);, Repblica Dominicana artculo (art. 8, ordinal num.
13) ; y Uruguay (arts. artculos 32, 231-232). .
Cuestin distinta es lo que comprende en s mismo el derecho que se garantiza, cual que es el derecho a
no ser desposedo de la propiedad sino mediante la expropiacin. En este sentido los tres requisitos cuya
concurrencia es indispensable para la procedencia de la declaratoria de expropiacin, son: que sea por
causa de utilidad pblica o de inters social, que medie sentencia firme y que se proceda al pago de una
justa y oportuna indemnizacin (artculo 115 de la Constitucin de 1999), ms que una garanta,
constituyen los elementos esenciales de la figura, y, por ende, slo se admite la existencia o regulacin de
la expropiacin, respetndose tales elementos.
2. CONCEPTO DE EXPROPIACIN
No obstante la pluralidad de perspectivas a partir de las cuales puede examinarse el instituto
expropiatorio, nos interesa resaltar la nocin de expropiacin como institucin jurdica propia del Derecho

Pblico ejercida por el Estado (en su acepcin general o amplia) para la satisfaccin de una necesidad de
inters general, y que conlleva consigo la transmisin del derecho de propiedad sobre determinado bien,
previo el pago de determinada cantidad de dinero, apreciada como justa indemnizacin al perjuicio
ocasionado.
La doctrina, nacional y extranjera, la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social y la
jurisprudencia han brindado muchas definiciones de expropiacin. Con mayor o menor acento en
cualquiera de los elementos que conforman el instituto expropiatorio, a saber: su carcter instrumental, la
utilidad pblica y la justa indemnizacin.
2.1. Doctrina:
En Argentina, Manuel Mara DIEZ ha definido la expropiacin como "[...] una institucin de derecho
pblico por medio de la cual la administracin obliga por razones de utilidad pblica, a un particular a
cederle su bien mediante el pago de una previa y justa indemnizacin [...]" . Miguel MARIENHOFF,
entiende la expropiacin como "[...] el medio jurdico en cuyo mrito el Estado obtiene que un bien sea
transferido de un patrimonio a otro por causa de utilidad pblica, previa indemnizacin [...]" .
En Francia Andr DE LAUBADRE ha sealado que "[...] la expropiacin por causa de utilidad pblica es
una operacin administrativa por la cual el Estado obliga a un particular a cederle la propiedad de un
inmueble en beneficio de la comunidad, mediante una indemnizacin justa y previa [...]".
En Venezuela, el profesor Eloy LARES MARTNEZ define la expropiacin como la institucin jurdica que
permite a la Administracin adquirir coactivamente bienes de los administrados, segn lo establecido en la
ley y mediante el pago de una justa indemnizacin, para cumplir fines de utilidad pblica o social. Cabe
destacar tambin la definicin dada por Jos Antonio MUCI BORJAS, para quien la expropiacin "[...] es
una institucin de Derecho Pblico mediante la cual el Estado -lato sensu-, para el cumplimiento de fines
pblicos, logra coactivamente la adquisicin de bienes, siguiendo un procedimiento legal determinado y
pagando una justa indemnizacin [...]" .
2.2. Ley
La definicin legal de la expropiacin la ubicamos en el artculo 2 de la vigente Ley de Expropiacin por
Causa Utilidad Pblica o Social (LEXP) (G.O. 37.475, 1-07-02) conforme al cual en el que se establece
que "la expropiacin es una institucin de Derecho Pblico, mediante la cual el Estado acta en beneficio
de una causa de utilidad pblica o de inters social, con la finalidad de obtener la transferencia forzosa del
derecho de propiedad o algn otro derecho de los particulares, a su patrimonio, mediante sentencia firme
y pago oportuno de justa indemnizacin".
2.3. Jurisprudencia
La jurisprudencia del Mximo Tribunal interpretando las disposiciones constitucionales que consagran el
derecho a la propiedad y la garanta de la expropiacin en concordancia con las normas contenidas en la
Ley Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social ha entendido la expropiacin como "[...] una
institucin de derecho pblico mediante la cual la administracin, para el cumplimiento de los fines
pblicos, logra coactivamente la adquisicin de bienes muebles o inmuebles, siguiendo un procedimiento
determinado y pagando una justa compensacin [...]".
La definicin jurisprudencial precedente, que data del ao 65, ha sido reiterada en forma pacfica por la
Sala Poltico Administrativa de nuestro Mximo Tribunal. As, en fallo del 2 de Octubre de 1986, se
expres: "[...] La expropiacin es el medio de que se vale el Estado para adquirir de los particulares, en
forma coactiva, los inmuebles que requiere para la ejecucin de las obras de inters social que como
gestor de la cosa pblica est llamado a realizar. Sobre este particular estn contestes en reconocerle al
Estado la potestad de adquirir cualquier clase de bienes, cuando las necesidades de la comunidad as lo
exigen y para los fines indicados [...]".
En igual sentido, mediante sentencia de fecha 20 de julio de 1993 la Sala Poltico-Administrativa defini la
expropiacin como "[...] un instituto de Derecho Pblico mediante el cual el Estado logra coactivamente la
adquisicin de bienes muebles o inmuebles, para el cumplimiento de fines de utilidad pblica, siguiendo
las pautas de un procedimiento especial y pagando una previa y justa indemnizacin [...]".
Mas recientemente, la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha conceptuado la
expropiacin como "[...] el instrumento de que se vale el Estado para obtener coactivamente de los
propietarios aquellos bienes que son indispensables para las obras que demanda el inters pblico o

colectivo, siendo el Decreto de expropiacin el paso inicial de un procedimiento, cuya ulterior tramitacin
est regulada por la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social, a fin de lograr la
transferencia de dominio del bien a expropiarse. Para obtener ese resultado y lograr la consumacin
definitiva de la expropiacin se requiere el cumplimiento de los requisitos procesales establecidos en el
instrumento legal antes mencionado, los cuales se resumen en las fases siguientes: A) Fase inicial: que
comprende la consignacin de la solicitud ante el rgano jurisdiccional competente; solicitud de datos
referidos al inmueble ante el Registro Subalterno del lugar de ubicacin del bien a expropiarse;
emplazamiento de las personas que tengan o tuvieran algn inters sobre el bien; contestacin de la
solicitud; oposicin y pruebas; relacin; informes; sentencia y apelacin; B) Fase Intermedia: que
comprende el avenimiento y la determinacin del valor de la cosa por los peritos designados en el
Tribunal; y C) Fase Final: con la cual se concluye el proceso al consignarse el monto de la indemnizacin
fijada por el Tribunal, y se efecta la transferencia del bien expropiado con el registro de la sentencia
respectiva[...]" .
Si bien varan el acento en los distintos elementos integrantes del instituto expropiatorio, puede
observarse que las precedentes definiciones jurisprudenciales concuerdan en que se trata de un
mecanismo de adquisicin forzosa de la propiedad, dirigido a satisfacer una utilidad pblica, regido por un
procedimiento legal que culmina con el pago previo al afectado de una justa indemnizacin por la prdida
de su propiedad sobre el bien o derecho expropiado.
3. BASES NORMATIVAS DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA
3.1. Base constitucional
A pesar que desde la Constitucin de 1814 se reconoca a nivel constitucional la posibilidad de establecer
limitaciones al derecho de propiedad, no fue sino hasta la Constitucin de 1936 que se le dio por primera
vez rango constitucional a la expropiacin como una de las limitaciones a las que podra quedar sujeta la
propiedad en aras del inters general. En efecto, la Constitucin de 1936 a la par que garantizaba a todos
los venezolanos la propiedad (art.32, numeral num. 2, Constitucin de 1936), estableca que "solo por
causa de utilidad pblica o social mediante juicio contradictorio o indemnizacin previa podr ser
declarada la expropiacin de ella".
Es en el texto de la Constitucin de 1947, en el que aparece por primera vez enunciada la "funcin social"
de la propiedad y, por ende, su sujecin a las limitaciones restricciones y obligaciones que determine la
ley, la figura de la expropiacin qued regulada en los siguientes trminos: "En conformidad con la ley,
slo por causa de utilidad pblica o de inters social, mediante sentencia firme y pago del precio, podr
ser declarada la expropiacin de cualquier clase de bienes. Cuando se trate de expropiacin de tierras
destinadas a la realizacin de la Reforma Agraria, y de la expropiacin de inmuebles con fines de
ensanche y acondicionamiento de las poblaciones, el pago podr ser diferido por tiempo determinado,
previo otorgamiento de garanta suficiente, en conformidad con lo establecido en la ley...".
De esta forma, la Constitucin de 1947 delimit los elementos de procedencia de la expropiacin por el
Estado de bienes del dominio privado al establecer que la misma slo podra ejecutarse por causas de
utilidad pblica o inters social, mediando sentencia firme y previo el pago de un precio. Durante la
Constitucin de 1953 la regulacin del derecho de propiedad y la figura de la expropiacin no sufrieron
modificaciones de fondo.
Siguiendo la orientacin trazada por la Constitucin de 1947, la Constitucin de 1961, desdibuj tambin
los elementos que deban estar presentes en todo proceso expropiatorio, a saber: a) la causa de utilidad
pblica, b) la procedencia de la expropiacin decretada mediante sentencia judicial firme y c) el pago del
precio, que sera modificado por el constituyente del 61 por el pago de una "justa indemnizacin".
En la Constitucin de 1999 se repitie la frmula ya establecida desde 1947 en cuanto a la procedencia
de la expropiacin y, en ese sentido, dispone uso en su artculo 115 que "slo por causa de utilidad
pblica o inters social, mediante sentencia firma y pago oportuno de justa indemnizacin, podr ser
declarada la expropiacin de cualquier clase de bienes".
Como puede observarse, en su esencia, el instituto expropiatorio ha mantenido las notas distintivas que
desde siempre lo han identificado, siendo la nica manifestacin que se le debe a la modernidad, y que
excede las clsicas caractersticas de la expropiacin, la aceptacin de la idea de que sta procede sobre
toda la generalidad de los derechos y no se limita a los bienes inmuebles. En efecto, tal como lo reconoce
la Constitucin de 1999, la expropiacin puede proceder sobre cualquier clase de bienes, por lo que el
ejercicio de esta especial potestad puede hacer claudicar, frente al poder del Estado, derechos de
naturaleza distinta a los inmobiliarios.

3.2. Base legal


A nivel legal la el rgimen jurdico de la expropiacin es regulada en Venezuela est contenido en la por la
Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica
N 37.745 del 1 de julio de 2002 (LEXP), la cual derog la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad
Pblica o Social de del 4 de noviembre de 1947 publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica de
Venezuela N 22.458 del 6 de noviembre de 1947.
Dicha Ley, La LEXP, tal y como se lo establece en su artculo 1, tiene por objeto regular la expropiacin
forzosa por causa de utilidad pblica o inters social, de los derechos y bienes pertenecientes a los
particulares que sean necesarios para lograr la satisfaccin del bien comn. A tales fines, en sentido
similar a la Ley de Expropiacin de 1947 legislacin derogada, -pues las modificaciones realizadas por el
nuevo texto legal no fueron de carcter sustancial, salvo en ciertos aspectos puntuales- la Ley de
Expropiacin de 2002 LEXP estableci e los lineamientos procedimentales que debern seguirse para
proceder a la expropiacin forzosa de los derechos y bienes particulares, los cules que sern objeto de
desarrollo en el presente estudio .
4. CARACTERSTICAS DEL INSTITUTO EXPROPIATORIO
4.1. Es una institucin de Derecho Pblico: La expropiacin es una institucin en la que aparecen en
pugna intereses privados y generales, por lo que est regulada esencialmente por normas de Derecho
Pblico. Las normas que la rigen implican una limitacin a un derecho garantizado constitucionalmente
como es el de propiedad.
Derivado de la caracterstica de ser una institucin de Derecho Pblico, debe afirmarse que la
expropiacin es una potestad o poder de la Administracin para enfrentar y hacer ceder el derecho de
propiedad frente a las necesidades colectivas que la Administracin. Por tanto, se trata de una institucin
jurdica esencial para el cumplimiento de los fines del Estado, cuyo ejercicio es absolutamente
irrenunciable.
El carcter pblico de la expropiacin tambin ha sido reconocido por la jurisprudencia. En ese sentido, la
Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 9 de diciembre de 1980, al
analizar esta figura, estableci que "[...] toda disposicin que regula la expropiacin por causa de utilidad
pblica o social es de orden pblico, porque ese derecho del Estado establecido por la Constitucin
Nacional, constituye una limitacin a otro que ella misma reconoce y garantiza a los habitantes de la
Repblica, como es de la propiedad [y que] por consiguiente, el quebrantamiento de cualquiera de estas
disposiciones no puede subsanarse ni con el consentimiento de las partes y su nulidad puede ser
declarada de oficio [...]".
Otro elemento del que se desprende la naturaleza pblica de la expropiacin es su fundamento, esto es,
las razones de utilidad pblica o social. Tales finalidades son, en esencia, la misma finalidad de inters
general que determina toda la actividad administrativa; inters general que, al tutelar el bienestar de la
colectividad, priva sobre los intereses particulares. Esto, llevado al campo de la expropiacin, se traduce
en la extincin del derecho de propiedad del patrimonio de un particular, cuando ello es necesario para
salvaguardar el inters de la colectividad, fundamento mismo del derecho administrativo.
4.2. Es una institucin de derecho coactivo: Se trata de una transferencia obligada del derecho de
propiedad, la cual, como enfticamente lo expuso la antigua Sala Federal de la Corte Federal y de
Casacin en sentencia de fecha 14 de marzo de 1952, "[...] se verifica por las buenas o por las malas, de
manera que prcticamente es una venta obligada a la cual hay que llegar aun cuando el propietario no
quiera [...]" . Esta posicin ha sido ratificada por la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia al sealar que "[...] La expropiacin es una venta forzosa mediante la cual el Estado puede obligar
a un particular a cederle la propiedad de una cosa a cambio del pago de una justa indemnizacin. Como
venta que es en fin, hay en ella la obligacin para el expropiado de hacer la tradicin de la cosa,
voluntaria o coactivamente y para el ente expropiante, la de consignar el monto de la indemnizacin que
se fijare [...]" .
De la doctrina jurisprudencial transcrita queda claro que en la expropiacin el propietario no se obliga
simplemente a transferir la propiedad, sino que se ve compelido a hacerlo, sin que le sirva oponerse al
acto unilateral del Estado para evitar el traspaso forzoso del bien. Por ello, como lo ha asentado la
jurisprudencia de nuestro Mximo Tribunal, el particular no puede discutir si realmente el ente expropiante
requiere o no los bienes sobre los que recae el decreto de expropiacin o afectacin. Asimismo, no puede
discutir la oportunidad o el tiempo en que se ejecuta el respectivo decreto de afectacin.

Ahora bien, el carcter coactivo de la expropiacin y la imposibilidad jurdica de los afectados de oponerse
a la decisin de expropiar no se traduce en el ejercicio de tal potestad sin previa audiencia del expropiado.
En efecto, el procedimiento expropiatorio se justifica en gran parte por la posibilidad de que los
particulares afectados puedan hacer valer sus intereses derivados de la privacin del derecho de
propiedad (exigiendo una justa indemnizacin), exigir requerir el cumplimiento de los requisitos que
establece la ley para la procedencia de la expropiacin (especificados en el artculo 7 de la Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad pblica o Social) y ms concretamente, de ejercer la oposicin a la
solicitud de expropiacin, en las condiciones reguladas por el artculo 30 del citado instrumento legal.
4.3. La expropiacin no constituye una compraventa: A pesar de que la jurisprudencia de nuestro Mximo
Tribunal en muchos casos se refiere a la expropiacin como una venta de naturaleza obligatoria, pueden
hallarse suficientes elementos de distincin entre ambos institutos jurdicos, entre los que cabe destacar
los siguientes:
a) La compra-venta es un contrato en los trminos previstos en los artculos 1.133 y 1.474 del Cdigo
Civil, que constituye una convencin entre dos partes, vendedor y comprador, mediante la cual se crea un
vnculo jurdico por el cual el primero se obliga a transferir y garantizar la propiedad de una cosa y el
segundo a pagar un precio en dinero. En sentido contrario, la expropiacin no es un contrato, ya que
prescinde totalmente de uno de los elementos esenciales para la existencia de estos, de acuerdo al
numeral ordinal 1 del artculo 1.141 del Cdigo Civil, como lo es el consentimiento de las partes. En
definitiva, en el contrato de compra-venta siempre se requiere la concurrencia de al menos dos
voluntades; la expropiacin, por el contrario es un acto unilateral derivado de la voluntad nica de la
Administracin de hacerse con un bien o derecho particular para satisfacer el inters general.
b) La adquisicin del bien en razn de una compraventa es derivativa, en cambio en la expropiacin es
originaria.
c) La compra-venta no tiene necesariamente que estar determinada por un fin de utilidad pblica o social,
en cambio si la expropiacin no es realizada con esa finalidad, pierde sentido y comporta una evidente
desviacin de poder.
d) El justiprecio de la expropiacin slo puede fijarse con base en unos parmetros especficos y, de
ordinario, es efectuado por terceros (peritos avaluadores). Por el contrario, en la compra-venta el precio
es acordado voluntariamente por las partes contratantes, sin que existan criterios vinculantes para su
fijacin.
e) La cantidad de dinero entregada al expropiado en la expropiacin no constituye un precio, como ocurre
en la venta, sino una indemnizacin dirigida a resarcir al afectado por la prdida de su propiedad.
f) El contrato de compra-venta que verse sobre la cosa ajena es anulable, tal y como lo establece el
artculo 1483 del Cdigo Civil, de lo que se concluye que la titularidad del derecho real de propiedad es
fundamental para la compra-venta. En la expropiacin, es indistinto quien sea el propietario del bien
afectado, tal y como se deduce del artculo 10 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o
SocialLEXP, siendo el nico requisito, en este sentido, la existencia de los presuntos propietarios del bien
a expropiar.
g) El Cdigo Civil establece que podrn contratar todas las personas que no fueren declaradas incapaces
por ley, esto es, los menores, los entredichos, los inhabilitados y cualquiera otra persona a quien la ley
niega la facultad de celebrar determinados contratos (Artculo arts. 1.143 y 1.144, del Cdigo Civil). La
Expropiacin, en cambio "[...] se llevar a efecto an sobre bienes pertenecientes a personas que para
enajenarlos o cederlos necesiten de autorizacin judicial, bien ellas mismas o sus representantes legales.
En este caso, quedan autorizadas sin necesidad de otra formalidad [...]" (Artculo art. 9, de la Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP).
h) La expropiacin es una institucin de Derecho Pblico y la compra-venta es una institucin de Derecho
Privado.
4.4. El objeto de la expropiacin es permitir a la Administracin el cumplimiento de fines pblicos: En
efecto, tal y como hemos venido sealando, cCuando para la consecucin de determinado fin de inters
general deba ceder el derecho de propiedad de un particular, el Estado se vale de la expropiacin forzosa.
Ahora bien, bajo la consideracin de que la expropiacin es una limitacin extintiva del derecho de
propiedad, el legislador especifica cuales finalidades pblicas constituyen causas legtimas para proceder

a la expropiacin forzosa, y son stas las que debe motivar a la Administracin en el ejercicio de su
potestad expropiatoria.
En ese sentido, el artculo 14 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social LEXP
enumera una serie de obras que considera de utilidad pblica, a saber:
"[...]las construcciones de ferrocarriles, carreteras, autopistas, sistemas de transporte subterrneo o
superficial, caminos, edificaciones educativas o deportivas, urbanizaciones obreras, cuarteles, hospitales,
cementerios, aeropuertos, helipuertos, los terrenos necesarios para institutos de enseanza agrcola y
pecuaria, las construcciones o ensanche de estaciones inalmbricas o conductores telegrficos; as como
los sitios para el establecimiento de los postes, torres y dems accesorios de las lneas conductoras de
energa elctrica; acueductos, canales y puertos; los sistemas de irrigacin y conservacin de bosques,
aguas y cualquiera otra relativa al saneamiento, ensanche o reforma interior de las poblaciones; la
colonizacin de terrenos incultos y la repoblacin de yermos y montes. Asimismo, las cadas de agua para
la instalacin de plantas hidroelctricas y construcciones anexas, nicamente en beneficio de la
Repblica, de los estados, del Distrito Capital, de los territorios federales y los municipios, con el fin de
proveer de fuerza y de alumbrado elctrico a sus poblaciones.
Se exceptan igualmente de la declaracin previa de utilidad pblica las obras comprendidas en los
planes reguladores de los estados, del Distrito Capital y de los municipios, o en los planes de
acondicionamiento o modernizacin de otras ciudades o agrupaciones urbanas, siempre que se elaboren
y aprueben previamente por las autoridades competentes, limitndose las afectaciones a lo estrictamente
necesario [...]".
4.5. Pueden ser expropiados toda clase de bienes: De acuerdo con la normativa constitucional
venezolana, puede declararse la expropiacin de cualquier clase de bienes. Por tanto, toda cosa corporal
o incorporal, susceptible de ser valorada y sujeta a ser apropiadal derecho de propiedad puede ser objeto
de expropiacin. Quedan evidentemente excluidos del mbito expropiatorio los derechos de la persona y
los derechos familiares, as como los bienes del dominio de la Repblica, de los Estados, el Distrito
Capital y de los Municipios, que segn las respectivas leyes nacionales, estadales o municipales
(Ordenanzas) no puedan ser enajenados (Artculo art. 9, 9 de la Ley de Expropiacin por Causa de
Utilidad Pblica o SocialLEXP).
4.6. La expropiacin constituye causa legtima de la contribucin por mejoras: La Ley de Expropiacin por
Causa de Utilidad Pblica o Social LEXP prev la contribucin por mejoras en su artculo 17, al disponer
que "[...] los inmuebles que con motivo de la construccin de obras pblicas, como la apertura o ensanche
de calles, avenidas, plazas, parques o jardines, caminos, carreteras, autopistas, sistemas de transporte
subterrneo o superficial, edificaciones educativas o deportivas, aeropuertos, helipuertos, obras de riego o
de saneamiento, adquirieran por ese concepto un mayor valor que exceda del diez por ciento (10%),
debido a su situacin inmediata o cercana a las mencionadas obras, quedarn sujetas al pago de una
cuarta parte (1/4) de ese mayor valor, que la entidad pblica en cuya jurisdiccin se hubieren ejecutado
los trabajos, cobrar de conformidad con lo dispuesto por la presente Ley [...]".
La contribucin por mejoras es un tributo, junto con el impuesto y las tasas, y se inscribe dentro del
conjunto de las llamadas contribuciones especiales. De acuerdo con Para el profesor BALEIRO, citado
por Giuliani FONROUGE, la contribucin por mejoras es "[...] la recuperacin del enriquecimiento obtenido
por un propietario en virtud de una obra pblica efectuada en el lugar de la situacin del inmueble [...]" .
MARIENHOFF concibe a la contribucin por mejoras como "[...] el tributo que se le paga al Estado en
retribucin de la plusvala o aumento de valor que, a raz de la construccin de una obra pblica,
experimenten las propiedades privadas aledaas, fronteras o inmediatas a dicha obra [...]" .
La contribucin por mejoras es un tributo, junto con el impuesto y las tasas, y se inscribe dentro del
conjunto de las llamadas contribuciones especiales. Al respecto VILLEGAS ha sealado que "[...] eEn la
contribucin de mejoras, como ensea VILLEGAS, el beneficio de los contribuyentes deriva de obras
pblicas, por lo que [por lo que] se estima equitativo gravar a esos beneficiarios, y se instituye un tributo
cuyo hecho generador se integra con el beneficio obtenido por la realizacin de la obra pblica [...]".
El monto del tributo a ser pagado ser equivalente al veinticinco por ciento (25%) del total del incremento
del valor del bien que la ejecucin de la obra haya ocasionado. Para que tenga lugar el cobro de la
contribucin por mejoras, la plusvala adquirida por el bien en razn de la cercana de la obra pblica
debe ser mayor de diez por ciento (10%).
4.7. La expropiacin se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente: Una de las
manifestaciones de la garanta expropiatoria es que la expropiacin se lleve a cabo mediante cauces

formales preestablecidos en la Ley de la materia o en instrumento con rango y fuerza de Ley, para la
proteccin de las garantas jurdicas del expropiado.
4.8. A cambio de la transmisin forzosa del derecho de propiedad del bien expropiado, el particular
afectado recibe una justa indemnizacin, la cual debe ser previa a la transmisin de la propiedad: Es un
principio reconocido en todas las Constituciones modernas que todos los ciudadanos tienen el deber de
soportar las cargas pblicas de manera equitativa (Artculo art. 133 de la , Constitucin), es lo que se ha
denominado el principio de "igualdad ante las cargas pblicas". Empero, cuando determinada carga le es
impuesta a un particular de manera tal que le causa un perjuicio mayor al que de ordinario debe ser
soportado por la colectividad, dicho perjuicio debe ser indemnizado por la Administracin. Precisamente,
ese es el caso de la expropiacin.
En la expropiacin se impone una limitacin al derecho de propiedad que constituye un sacrificio del
derecho a la propiedad privada en aras del bienestar colectivo y tal sacrificio debe ser indemnizado, a fin
de no crear un desequilibrio en la esfera jurdico-patrimonial del sujeto expropiado. Si bien algunos
autores, como SAYAGUS LASO, enmarcan este tipo de indemnizacin dentro de la responsabilidad de
la administracin por actos legtimos (o por una desigualdad en las cargas y limitaciones pblicas) , la
mayora de la doctrina y jurisprudencia ha optado por estudiar la justa indemnizacin derivada de la
expropiacin como una categora autnoma de la responsabilidad patrimonial del Estado.
5. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
El procedimiento expropiatorio es el trmite legalmente establecido para hacer efectiva la expropiacin,
mediante la transferencia del derecho real de propiedad del bien expropiado. Si bien la necesidad de que
exista un procedimiento legal no deriva directamente del artculo 115 de la Constitucin, ello deviene de la
regulacin hecha por el artculo 156, ordinal numeral 32 ejusdem, que declara materia de la reserva legal
formal nacional lo relativo a la expropiacin. De otra parte, siendo el derecho a la propiedad una garanta
constitucional es natural que todo lo relativo a sus limitaciones sea regulado en un instrumento de rango
legal y el imperio del principio de legalidad administrativa impide a la Administracin el establecimiento o
la modificacin del procedimiento legalmente establecido.
Se ha entendido que en la accin del instituto expropiatorio frente al cual el derecho de propiedad cede
irremediablemente, debe procurarse la intervencin de los tres poderes pblicos a objeto de garantizar el
respeto del inters individual que va a ser sacrificado en aras del inters colectivo. As, se ha sealado
que el procedimiento expropiatorio comprende tres fases: la legislativa, la administrativa y la judicial.
La fase legislativa puede a su vez, ser concebida en dos etapas: (i) la primera, correspondiente a la
sancin de las distintas leyes de expropiacin que disponen el procedimiento a seguir y desarrollan las
condiciones para su procedencia y (ii) la segunda, que es llevada a cabo por los rganos legislativos de
los entes expropiantes, valga decir, por la Asamblea Nacional en el caso de la Repblica, los Consejos
Legislativos en el caso de los Estados o los Concejos Municipales en el caso de los municipios. Esta
segunda fase se agota en la declaratoria de utilidad pblica o social de la actividad que va a determinar la
expropiacin. En los casos de los estados de excepcin, esta declaracin puede provenir del Poder
Ejecutivo Nacional.
La fase administrativa tiene lugar, segn el caso, en el seno de la Administracin Pblica Nacional, de los
Estados o de los Municipios, y se manifiesta en la emisin del Decreto de Expropiacin, Decreto de
Ejecucin o Decreto de Afectacin, en el que se indique que la ejecucin de la obra anteriormente
declarada de utilidad pblica o social, exige necesariamente que determinados bienes pasen a la
propiedad del ente expropiante. Asimismo, tambin comprende el arreglo amigable.
En ltimo trmino se observa la fase judicial, que se lleva a cabo ante rganos competentes del Poder
Judicial y cuya funcin es la de procurar y preservar el respeto a la garanta de los derechos del particular
frente a la Administracin, cuando no se haya llegado a un arreglo amigable.
El procedimiento de expropiacin es de evidente orden pblico, y contempla una serie de fases de
riguroso cumplimiento, establecidas en el artculo 7 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad
Pblica o SocialLEXP, y cuya concurrencia es indispensable para llevar a cabo la expropiacin. Dichos
requisitos son los siguientes:
- En primer trmino, es necesaria la disposicin formal que declare la utilidad pblica -del bien o de la
obra- (fase legislativa).
- Declaratoria de que su ejecucin exige indispensablemente la transferencia total o parcial de la
propiedad o derecho, lo cual se lleva a cabo mediante el Decreto de Expropiacin (fase administrativa).

- La fijacin del justiprecio del bien o derecho que haya de transferirse.


- Pago oportuno y en dinero en efectivo de la justa indemnizacin. Esto ltimo puede llevarse a cabo en la
fase administrativa, si las partes convienen en el arreglo amigable, o en la fase judicial si existen
discrepancias.
5.1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
5.1.1. El Decreto de expropiacin
Con posterioridad a la declaracin genrica o especfica de utilidad pblica o social de la obra, una vez
que la autoridad Administrativa Nacional, Estadal o Municipal decide emprender su realizacin debe sta
proceder a la emisin de un acto administrativo en virtud del cual se hace la determinacin de los bienes
que sern expropiados. Con este acto, que corresponde al requisito establecido en el numeral 2 del
artculo 7 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, se inicia la llamada fase
administrativa del proceso expropiatorio.
Ha sido criterio reiterado por la jurisprudencia que el decreto expropiatorio marca el inicio del
procedimiento administrativo. As, la Sala Poltico-Administrativa ha sealado que "[...] el Decreto de
Expropiacin es el paso inicial de un procedimiento cuya ulterior tramitacin se regula, como se dijera
antes, en la Ley de Expropiacin, la cual adquiere un rango y categora muy especiales,...por ser la
llamada a desarrollar un precepto consagrado en la Carta Magna [...]".
De conformidad con el numeral 2 del artculo 7 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o
SocialLEXP, los bienes que pueden ser afectados por el Decreto de Expropiacin son aquellos
indispensables para la realizacin de la obra, sin que puedan extenderse los efectos del acto a otros
bienes cuya necesidad no sea clara y evidente, lo que no es sino una manifestacin del principio de
proporcionalidad inherente a la actividad administrativa. Por tanto, y con base a la disposicin legal antes
citada, debe considerarse que, a los efectos de la adecuada motivacin del Decreto de Expropiacin, su
texto debe expresar las razn razones por las cuales se en base a la cual se considera indispensable
obtener la propiedad de los bienes por l afectados.
En general, los efectos fundamentales de la emisin del Decreto de Expropiacin son los siguientes:
a) Se inicia en forma concreta el procedimiento expropiatorio.
b) Se individualizan los bienes a ser expropiados.
c) Se crea la obligacin para los particulares de transmitir la propiedad de los bienes al ente expropiante o
beneficiario de la expropiacin, previo pago de la indemnizacin, aunque debe destacarse que en forma
inmediata no es afectado el dominio.
La emisin del Decreto expropiatorio comporta pues -en un grado inferior- una limitacin a la esfera
jurdico-subjetiva del propietario del bien afectado, pues con l se inicia un proceso que culminar con la
transmisin coactiva del derecho real de propiedad.
Ello explica porqu en los casos en que el Decreto ha sido dictado, pero el ente expropiante no ha dado
inicio al proceso expropiatorio y transcurre el tiempo sin que lo haga, se sostiene que el sujeto pasivo se
encuentra en un estado de incertidumbre, dando lugar a la situacin que se ha calificado como
afectaciones eternas que general el abandono de la expropiacin, las cuales, en nuestro criterio, habilitan
al particular afectado a solicitar la desafectacin del bien de que se trate. En efecto, la expropiacin, como
potestad pblica, est sujeta al cumplimiento por parte de la Administracin de la finalidad pblica que el
legislador le ha encomendado. Esta potestad se materializa a travs del Decreto de Expropiacin
mediante el cual se individualiza el bien que el estado pretende adquirir en forma forzosa.
Ahora bien, el cumplimiento de esta finalidad slo ser posible en la medida en que el ejercicio de la
potestad expropiatoria est dirigido a satisfacer un inters pblico y que ese fin pblico sea efectivamente
cubierto, de lo contrario, la propiedad no podr ser afectada y el bien no podr ser expropiado.
Ciertamente, como ya lo sealramos, la expropiacin constituye la ms grave afectacin a que puede
ser sometido el derecho de propiedad, ya que al entrar en conflicto el inters privado y el inters general
por encontrarse de por medio una razn de utilidad pblica o de inters social va a privar esta finalidad
que es la que, en definitiva, va a justificar y legitimar el uso de la potestad expropiatoria. Sin embargo,
ser necesario que la Administracin de cumplimiento efectivo a ese fin pblico que se le ha

encomendado para que pueda justificarse la privacin de la propiedad particular. Se trata, por tanto, de un
elemento esencial en la expropiacin.
La satisfaccin del inters pblico aparece as como la causa que legitima el ejercicio de la potestad
expropiatoria y que justifica el cumplimiento del fin de la expropiacin, esta es, la transferencia al Estado
del dominio particular. La utilidad pblica y el inters social, como ya lo expresramos, no slo son
fundamento de la potestad expropiatoria, sino que constituyen el lmite ms importante en orden a su
ejercicio: la expropiacin slo procede por causa de utilidad pblica o inters social y siempre que stos
efectivamente se satisfagan.
Ciertamente, el artculo 115 de la Constitucin prev que la expropiacin proceder slo por causa de
utilidad pblica o de inters social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin; por
interpretacin en contrario, si no se cumplen estos requerimientos, si la propiedad se afecta mediante
decreto pero la expropiacin nunca se concreta por no ser promovida por el ente expropiante, es obvio
que no se satisface el fin pblico consagrado por el Constituyente y no se justifica, por ende, la
transmisin al Estado de la propiedad particular mediante el ejercicio de la potestad expropiatoria.
Por consiguiente, no es suficiente que mediante el decreto de afectacin se declare la existencia de un
inters general o pblico que justifica el ejercicio de la potestad expropiatoria, sino que adems es
necesario que la satisfaccin de ese fin pblico se individualice y concrete de forma efectiva, mediante la
tramitacin del correspondiente procedimiento expropiatorio y la posterior ejecucin de la obra o servicio
de utilidad pblica encomendada por el legislador, es decir, que se ded cumplimiento cierto a la
expropiacin.
Ahora bien, cuando por cualquier razn el bien afectado por el decreto expropiatorio no se destina a la
satisfaccin del inters colectivo previsto por el legislador, porque la administracin nunca dio inicio al
correspondiente procedimiento expropiatorio, decae, en nuestro criterio, decae la causa que legitima el
ejercicio de la potestad expropiatoria por parte de la Administracin, y nace en la esfera del particular
afectado el derecho de ejercer y disponer su derecho de propiedad, desde que la expropiacin as
prevista no lleva a la satisfaccin de aquellas necesidades colectivas que constituan su fin.
Y es que Ssi el derecho constitucional a la propiedad cede frente a la expropiacin es porque sta,
precisamente, est destinada a satisfacer un inters pblico, pero si ese inters colectivo no se satisface
por no ejecutarse la expropiacin, an cuando se hubiere afectado el inmueble mediante decreto, cesa la
causa frente a la cual cedi la propiedad y revive el derecho del expropiado, quien puede, por tal virtud,
exigir la liberacin de su propiedad de toa limitacin o restriccin.
Como lo seala la doctrina -MUCI BORJAS- "[...] la expropiacin forzosa, como medida extraordinaria que
faculta al Estado para restringir, entro otros, el derecho de propiedad consagrado en nuestra Constitucin,
halla su fundamento jurdico en que el bien expropiado es necesario para la realizacin de la obra de
inters pblico [...]" . En consecuencia, si con posterioridad a la afectacin del inmueble por el decreto de
expropiatorio la Administracin nunca ejerce su potestad mediante la tramitacin del correspondiente
procedimiento, es evidente que desaparece el fundamento de la medida en vista de que el bien afectado y
nunca expropiado ya no parece necesario para lograr la satisfaccin del inters colectivo y,
consecuencialmente, nace para el propietario el derecho a ejercer su propiedad libre de toda limitacin.
Por ello consideramos que cuando se restringe sin limitacin en el tiempo el derecho de propiedad del
particular, al afectarse indefinidamente el inmueble sin cumplir con el fin pblico que justific tal
afectacin, se produce el decaimiento de la potestad expropiatoria y nace en el afectado el derecho de
disponer libremente y sin restriccin de su derecho de propiedad y exigir, en consecuencia, la
desafectacin del bien.
5.1.1.1. Las afectaciones eternas y el decaimiento de la expropiacin
Las afectaciones eternas se producen cuando una vez dictado el Decreto de Expropiacin y, por ende,
afectados determinados bienes, no se lleva a cabo el procedimiento expropiatorio. Esta especial situacin
ha sido calificada por la doctrina comparada como abandono de la expropiacin.
El autor argentino Manuel Mara DIEZ explica el abandono de la expropiacin sealando que ste ocurre
cuando "[...] el rgano ejecutivo, facultado por el legislador para expropiar determinado bien, deje
transcurrir el tiempo sin iniciar las tratativas para llegar al procedimiento judicial [...]" . Para MARIENHOFF
el abandono de la expropiacin consiste en un comportamiento o conducta del Estado que se reduce a la
inaplicacin de la ley -o acto- que dispuso la expropiacin. En opinin del prenombrado autor las
consecuencias de este "abandono" por el ente expropiante son de dos rdenes:

"a) Desde el punto de vista tico-jurdico, el "abandono" tiene como efecto analizar la seguridad jurdica, la
certeza del derecho, pues impide que el titular del bien o cosa declarado de utilidad pblica a los fines de
su expropiacin, quede sine die en una situacin de incertidumbre respecto a si la expropiacin se
efectuar o no. Se ha dicho con razn que "el mantenimiento indefinido de la declaracin legislativa puede
resultar perjudicial y hasta ser un medio para legalizar la conducta de funcionarios desorbitados. Esas
afectaciones deben tener, para no ser desvirtuadas en su propsito, un plazo de caducidad.
b) Desde el punto de vista jurdico puro, el transcurso del respectivo plazo para tener por operado el
abandono, da como lgica consecuencia la "caducidad" de la potestad de expropiar en el caso concreto".
En idntico sentido se pronuncia VILLEGAS quien manifiesta que "La Constitucin exige que la utilidad
pblica sea calificada por ley, y cuando el Poder Legislativo ejercita esa facultad, lo hace con relacin a un
momento o poca determinados, aunque no sean inmediatos; pero no es razonable mantener latentes
esas autorizaciones para que sean utilizadas en pocas muy posteriores, cuando el propsito que las
determin puede haber desaparecido y la decisin del poder administrador, del concesionario, etc., slo
obedezca a mera arbitrariedad".
Y es que el derecho de propiedad del particular no puede quedar sujeto a la incertidumbre y arbitrio de la
administracin. No puede restringirse la propiedad bajo la amenaza de una expropiacin que no se sabe
si se consumar en el transcurso del tiempo.
En efecto, si la propiedad cede frente a la expropiacin es porque sta, precisamente, est destinada a
satisfacer un inters pblico, pero si ese inters colectivo no se satisface por no ejecutarse la
expropiacin, an cuando se hubiere afectado el inmueble mediante decreto, cesa la causa frente a la
cual cedi la propiedad y revive el derecho del afectado quien puede, por tal virtud, exigir la desafectacin
de su propiedad de toda limitacin o restriccin.
5.1.1.2. Las afectaciones eternas en el ordenamiento jurdico venezolano. Posibilidad de exigir la
desafectacin del bien expropiado
En Venezuela, la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, a diferencia de las
legislaciones de derecho comparado , no contiene disposicin alguna que regule la afectacin eterna del
derecho de propiedad, cuando decae la potestad expropiatoria en stos casos, y las acciones del
propietario frente a esa injusta restriccin. Sin embargo, a pesar del silencio de la ley, existen otros textos
legislativos de los que se ha servido la jurisprudencia para tratar de dar solucin al tema.
As, en primer trmino, se ubica tenemos la Circular N 21 de fecha 27 de octubre de 1977, emitida por la
Presidencia de la Repblica, a travs del Ministerio de la Secretara de la Presidencia y dirigida a los
dems Ministros del despacho, en la que se estableci el procedimiento a seguir para la afectacin de
inmuebles a ser expropiados. Dicha circular tuvo como objetivo fundamental el procurar que el ejercicio de
la facultad expropiatoria tuviera como fin la adquisicin inmediata de los inmuebles necesarios para la
realizacin de obras declaradas como de utilidad pblica, a fin de evitar con ello la ilimitada afectacin en
el tiempo del derecho de propiedad.
De igual forma el artculo 64 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio prev que cuando la
ejecucin de los planes de ordenacin urbanstica implique la extincin del derecho de propiedad, las
autoridades respectivas competentes debern proceder a decretar la expropiacin conforme a la Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, pero en stos casos "[...] se deber establecer
un lapso para la ejecucin de la expropiacin correspondiente, cnsono con la naturaleza y alcance de la
actividad a realizar. Cuando el lapso sea superior a tres aos, la autoridad competente deber establecer
un rgimen transitorio de uso efectivo de la propiedad afectada [...]". En caso de que venza el lapso sin
que se haya iniciado el proceso, el pargrafo nico del referido artculo 64 dispone que "[...] se deber
indemnizar al propietario por las limitaciones al uso de la propiedad y deber reglamentarse un uso
compatible con los fines establecidos en el plan respectivo [...]" . As, en el mbito municipal, la afectacin
eterna -es decir, la no ejecucin del Decreto de Expropiacin- produce, adems de la responsabilidad de
la Administracin, el decaimiento de pleno derecho del mencionado Decreto y la consecuente
desafectacin del bien.
Ntese que los textos legales antes referidos, tienen como denominador comn la proteccin del derecho
de propiedad del particular cuyo inmueble ha sido indefinidamente afectado en el tiempo por un decreto
expropiatorio. As, ante el incierto transcurso del tiempo que afecta los atributos del derecho de propiedad
sin cumplir con los requerimientos exigidos por la Constitucin (i.e. sentencia firme y pago oportuno de
justa indemnizacin), el legislador ha entendido que lo lgico y justo es que se le reconozca al particular la
posibilidad de exigir, en salvaguarda de su derecho, la desafectacin del bien.

En efecto, las normas constitucionales (art. 115, de la Constitucin) y legales (art. 7 de la , Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP) slo autorizan a los entes pblicos a expropiar
la propiedad particular previa sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin. Conforme a esta
habilitacin constitucional y legal, el Estado puede decidir si expropia o no determinado inmueble, pero en
modo alguno ello lo habilita para decidir no expropiar y continuar sometiendo al propietario a limitaciones
no previstas ni autorizadas por ley.
Es por ello que a pesar del silencio de la Ley de Expropiacin LEXP en la materia, nada obsta, en nuestro
criterio, para que el particular que se encuentra en esta especial situacin pueda exigir la desafectacin
de su bien a fin de adquirir el ejercicio pleno de su derecho de propiedad, pues tal accin estara
implcitamente consagrada en la Constitucin por va de consecuencia desde el mismo instante en que el
Constituyente condicion el ejercicio de la potestad expropiatoria a la consecucin de una finalidad de
utilidad pblica o inters social, previa sentencia firme y pago del justiprecio.
Adicionalmente, la Sala Poltico-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia en decisin de
fecha 10 de agosto de 1993 (Ccaso: Jess Antonio Silva) ante el silencio de la Ley de ExpropiacinLEXP
sobre la figura del decaimiento de la expropiacin por el transcurso indefinido del tiempo (silencio que se
mantiene en la actual Ley de Expropiacinlegislacin vigente), consider aplicable a la materia
expropiatoria en general la disposicin contenida en el artculo 108 de la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal que si prev expresamente este supuesto.
En el caso analizado por el Mximo Tribunal, el recurrente solicit se declarase sin efectos legales los
Decretos Presidenciales de fecha 23 de junio de 1975 y 7 de septiembre de 1976 mediante los cuales se
afect en expropiacin su propiedad, dado el transcurso de doce aos sin que los referidos decretos
hubieren sido ejecutados por la Administracin y sin que el Ejecutivo se hubiere pronunciado sobre la
desafectacin.
La Corte estim procedente la reclamacin del recurrente y acord la desafectacin de los terrenos de su
propiedad con fundamento en las siguientes consideraciones:
"Ahora bien, tal declaratoria o reconocimiento de cesacin de los efectos de un acto administrativo,
corresponde, en principio, a la Administracin Pblica, mediante la aplicacin de la figura jurdica del
decaimiento, la cual procede ante el supuesto de desaparicin o modificacin de las condiciones de
hecho o de derecho, necesarias para la subsistencia del mismo, con base en las cuales se dict.
En el caso de autos, el propietario actor, no obstante haber realizado el trmite administrativo
correspondiente ante el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, con la finalidad
de que dicho ente se pronunciara sobre la solicitud de desafectacin, fundamentada en la no ejecucin en
doce (12) aos de la obra a la que alude el decreto y en la consecuente lesin que tal omisin ha causado
-segn alega- a su derecho de propiedad, no pareciera haber obtenido respuesta alguna, lo que motiv su
planteamiento ante esta Sala.
Ahora bien, la figura del decaimiento de la afectacin, no prevista en la Ley de Expropiacin por Causa de
Utilidad Pblica o Social, aparece, sin embargo, acogida en el artculo 108 de la Ley Orgnica de
Rgimen Municipal que reza textualmente: [...]
No obstante, el referido artculo 108 no seala el plazo perentorio para la ejecucin de la expropiacin
(como si lo hace la Ley derogada en su artculo 85, que estableca un mximo de 4 aos) sino que remite
a la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio del 11 de agosto de 1983, ley que contiene disposiciones
que regulan supuestos en los cuales debe procederse a decretar la expropiacin, y que prev la
obligatoriedad del plazo para la ejecucin de la misma, cualquiera sea el ente expropiante (Repblica,
Empresa del Estado, Municipio o Distrito). As, en su artculo 64 seala lo siguiente: [...]
La intencin del legislador al imponer el sealamiento del referido plazo responde a la necesaria
continuidad que el proceso expropiatorio demanda [...]. En el presente caso, se observa que la afectacin
por causa de utilidad pblica y social del inmueble propiedad del actor, fue declarada en fecha 23 de julio
de 1975, mediante Decreto N 993, ordenndose en el mismo que se procediera a la tramitacin de las
expropiaciones correspondientes [...] sin embargo, para el mes de mayo de 1990, los propietarios de los
terrenos afectados por el Decreto N 993, no haban logrado todava que la administracin hiciera
efectivas las negociaciones correspondientes.
As siendo una obligacin de la administracin el sealamiento del lapso para la ejecucin de la
expropiacin a partir de la vigencia de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, es forzoso

concluir que debi aquella actuar en consecuencia, traducindose su omisin en la aceptacin del lapso
mximo de tres aos, el cual, en el caso concreto, ha transcurrido sobradamente".
Y es que tratndose de normas que tutelan derechos subjetivos, el derecho de propiedad y la figura de la
expropiacin previstas en el artculo 115 de la Constitucin, deben ser interpretados de una manera
extensiva, prefiriendo en todo momento la efectiva proteccin del derecho constitucional de propiedad del
sujeto pasivo. La nocin de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses del administrado,
contenida en los artculos 26 y 259 de la Constitucin impone que en todos aquellos supuestos en los
cuales la potestad expropiatoria devenga en ilegtima, el sujeto afectado disponga de medios suficientes
para solicitar por ante los rganos jurisdiccionales la proteccin efectiva de su derecho de propiedad,
enervando as la expropiacin consumada.
Uno de stos medios judiciales de los que puede servirse el afectado es, en nuestro criterio, la accin de
desafectacin. Consideramos que si se restringe indefinidamente el derecho de propiedad mediante
decreto expropiatorio y no se instaura nunca el procedimiento exigido por la constitucin y la ley para su
legtima afectacin (i.e. sentencia firme y pago de justiprecio), nada obsta para que el afectado por tal
circunstancia, invocando la disposicin contenida en el artculo 115 de la Constitucin, y ante la evidente
insatisfaccin del fin pblico que sirve de justificativo a la potestad expropiatoria como consecuencia del
transcurso indefinido del tiempo, exigir la desafectacin de su bien a objeto de ejercer la propiedad con
todos los atributos que le son inherentes.
Sostener lo contrario, implicara aceptar y legitimar la afectacin del derecho de propiedad por vas de
hecho, esto es, vas distintas a la constitucional y legalmente previstas.
Las vas de hecho son definidas por la doctrina --GARCA DE ENTERRA- como "todo ataque a la
propiedad, derechos e intereses legtimos que provenga de la Administracin, y que, implicando en su
contenido una verdadera expropiacin, en el sentido que hemos estudiado, no se acomode, sin embargo,
a los lmites definidores de la potestad expropiatoria, o aun dentro de ellos, no se ejercite precisamente
por el cauce procedimental que la ley seala, sino solamente "de hecho"".
Por ello, si bien en el caso de las afectaciones eternas la expropiacin originariamente se presenta
legtima, es lo cierto que el transcurso indefinido del tiempo la convierte en ilegtima desde que se afecta
el derecho de propiedad sin cumplir con las exigencias que impone la para ello la Constitucin.
En el derecho espaol, ante estas especiales situaciones de hecho se le ha reconocido al expropiado la
posibilidad de hacer uso "aparte de los dems medios legales procedentes, los interdictos de retener y
recobrar para que los jueces le amparen y le reintegren en su posesin amenazada o prdida".
Esta disposicin encuentra su similar en el artculo 8 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad
Pblica o Social LEXP, el cual que establece que:
"Todo propietario a quien se prive del goce de su propiedad, sin llenar las formalidades de esta Ley, podr
ejercer todas las acciones posesorias o petitorias que correspondan, a fin de que se mantenga en el uso,
goce y disfrute de su propiedad, debiendo ser indemnizado de los daos y perjuicios que le ocasione el
acto ilegal".
Dicha norma ser aplicable a todo "propietario" que se vea afectado en su derecho de propiedad por una
va de hecho de la Administracin, pudiendo ejercer en consecuencia, las acciones que fueren necesarias
para la restitucin del mismo. En nuestro criterio, dentro de esas acciones a que hace referencia la norma,
cabra ubicar -sin perjuicio de que la misma se encuentra implcitamente consagrada en la Constitucin- la
accin tendiente a exigir la desafectacin del inmueble y la consecuente liberacin del derecho de
propiedad de toda ilegitima restriccin.
La desafectacin, en opinin de ESCOLA, "tiene lugar cuando se producen actos o se ejecutan hechos en
cuya virtud una cosa o un bien dejan de estar sometidos al uso pblico, saliendo de tal suerte del dominio
pblico. La desafectacin, cuando cabe, debe fundarse, a su vez, en la condicin de haber desaparecido
o cesado el inters pblico que dio origen a la afectacin de un bien o una cosa del dominio pblico. De
otro modo, no se entendera la causa que habra llevado a desafectar un bien que haba sido afectado
porque era necesario para servir a la satisfaccin de aquel inters pblico".
La desafectacin resulta procedente entonces cuando hubiere cesado por cualquier razn el inters
pblico que justific la afectacin del bien al dominio pblico mediante decreto expropiatorio. En
consecuencia, ante la desaparicin de ese fin pblico, no puede continuar restringindose la propiedad, y
el bien, por tanto, deber ser desafectado.

Si el derecho constitucional a la propiedad cede frente a la expropiacin, es por que sta, precisamente,
est destinada a satisfacer un inters pblico, pero si ese inters colectivo no se satisface por no
ejecutarse la expropiacin en un lapso razonable de tiempo, an cuando se hubiere afectado el inmueble
mediante decreto, cesa la causa frente a la cual cedi la propiedad y revive el derecho del expropiado
quien puede, por tal virtud, exigir la liberacin de su propiedad de toda limitacin o restriccin, mediante
una accin judicial dirigida a lograr la desafectacin del inmueble.
5.2. El arreglo amigable
5.2.1. Naturaleza Jurdica del arreglo amigable
El arreglo amigable es la gestin que debe hacer el ente expropiante con los propietarios a fin de procurar
la transmisin de la propiedad sin necesidad de la instauracin del juicio de expropiacin. Dicho arreglo
est previsto en forma expresa en el artculo 22 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o
Social LEXP que establece lo siguiente:
"El ente expropiante, una vez publicado el decreto de expropiacin, proceder a iniciar el trmite de
adquisicin del bien afectado por va del arreglo amigable y, a tales efectos, lo har valorar por peritos
designados de conformidad con el artculo 19 de esta Ley, los cules debern cumplir con los requisitos
del artculo 20 ejusdem.
A los fines de la notificacin a los propietarios, poseedores y, en general, a todo el que tenga algn
derecho sobre el bien afectado, sta se har mediante la publicacin de un aviso de prensa, publicado por
una sola vez, en un diario de los de mayor circulacin nacional y en alguno de la localidad donde se
encuentre el bien, si lo hubiere, para que dentro de los treinta (30) das continuos siguientes contados a
partir de su publicacin, concurran ante la entidad expropiante.
El justiprecio del bien a expropiar ser notificado por escrito a los propietarios o sus representantes
legales, quienes debern manifestar en el acto de la notificacin o dentro de los cinco (5) das hbiles
siguientes por escrito, si aceptan o no la tasacin practicada.
En caso de no concurrir ningn interesado o de no aceptacin, por alguna de las partes del justiprecio
practicado, se dar por agotado el arreglo amigable y el ente expropiante podr acudir a la va judicial
para solicitar la expropiacin del bien afectado".
Con respecto a la naturaleza jurdica del arreglo amigable ha expresado la doctrina -- LAGRANGE- que
"[...] tiene la naturaleza, no de una venta, regida por normas de derecho privado, sino de un negocio
jurdico de naturaleza especial segn lo ha observado la Procuradura, regido por normas de derecho
administrativo [...]" . Esta naturaleza negocial, explica el citado autor, apareja una transferencia no
coactiva sino voluntaria, lo que le da a dicho acuerdo un carcter contractual. Por ello, concluye, el arreglo
amigable debe ser tratado como un contrato de derecho pblico, por cuyo intermedio el ente expropiante
adquiere un bien en forma no originaria sino, al contrario, derivativa.
Con la apreciacin anterior coincide el autor argentino Manuel Mara DIEZ, quien sostiene que "[...] la
naturaleza jurdica de la cesin amistosa no es la de la compra-venta porque, como dijimos, esta es una
institucin de derecho privado y la expropiacin es de derecho pblico" y que "[...] entrando en el campo
del derecho pblico, donde solamente se estudian los contratos de obras pblicas, suministros y de
riesgos, como el acuerdo amigable no puede incluirse en ninguno de estos contratos, forzosamente hay
que llegar a la conclusin de que se trata de un contrato administrativo innominado [...]" .
El autor venezolano Eloy LARES MARTINEZMARTNEZ, seala que el arreglo amigable no es una
compra-venta, sino una forma no contenciosa de llevar a cabo la expropiacin . En idntico sentido se
pronuncia BREWER CARAS quien le niega el carcter de compra-venta al arreglo amistoso, sealando
que se trata de "[...] una adhesin a la expropiacin, que implica, adems, un convenio para fijar el monto
de la indemnizacin a travs de peritos".
A nivel jurisprudencial, ha sido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la que ha establecido,
con perfecta precisin y claridad, la naturaleza jurdica del arreglo amigable, al sealar, en sentencia del
22 de mayo de 1997, lo siguiente:
"[...] El arreglo amigable, est regido principalmente por normas de Derecho Pblico, por estar inmerso en
el procedimiento expropiatorio...No obstante, el arreglo amigable participa de la naturaleza de la
Transaccin, la cual es un convenio que tiene por objeto, mediante recprocas concesiones, terminar un

litigio pendiente, o precaver un litigio eventual...El arreglo amigable se diferencia de la transaccin de


Derecho Privado, entre otras caractersticas, en que no tiene su causa en recprocas concesiones, pues
las partes no discuten en igualdad de condiciones, sino en cumplimiento del fin pblico, y la garanta de la
justa indemnizacin... Se asemeja el arreglo amigable con la transaccin extrajudicial, por la necesidad de
solicitar su cumplimiento ante el Juez competente, el cual no es otro que aqul que debi conocer de la
expropiacin de no haberse logrado el arreglo amigable [...]".
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se alej de las consideraciones jurisprudenciales que
asimilaban el arreglo amigable a la sentencia judicial o a los contratos Administrativos, y dispuso que a los
fines de determinar su naturaleza jurdica debe prevalecer en el anlisis, el carcter de acto de
autocomposicin del litigio de dicho arreglo sobre su naturaleza consensual.
As pues, el arreglo amigable podra ser definido como aquel acto del proceso expropiatorio sometido a la
voluntad de las partes, y mediante el cual el sujeto pasivo acepta los trminos del decreto expropiatorio.
De ah que, en nuestra opinin, tal figura encuentre su justificacin en la celeridad del proceso, pues si el
sujeto expropiado no pretende formular oposicin alguna, no tendra sentido entonces acudir a la fase
judicial.
De acuerdo con el artculo 22 de la Ley de ExpropiacinLEXP, el arreglo amigable se gestiona con los
propietarios, poseedores y, en general, con todo aquel que tenga algn derecho sobre el bien afectado.
Por parte del Estado acta el ente expropiante, el cual al estar facultado para llevar a cabo la
expropiacin, lo estar tambin para gestionar el arreglo amistoso.
Conforme a la norma que da sustento al arreglo amigable, la realizacin del avalo a los fines de
determinar el justiprecio es absolutamente necesaria. Este avalo constituye una verdadera experticia
extrajudicial estimatoria, mediante la cual se llega a establecer el monto que por indemnizacin deber
pagar el ente expropiante al propietario que ha consentido en aceptar la transferencia del dominio del
bien. Ahora bien, dicho avalo deber adems ajustarse a las normas previstas en la Ley de Expropiacin
por Causa de Utilidad Pblica o Social LEXP que rigen la fijacin del justiprecio. En efecto, la forma como
deber justipreciarse el bien es aquella a la que se refieren las normas que regulan el avalo en la Ley de
ExpropiacinLEXP, con lo que se descarta, en cualquier caso, el que las partes conforme a su arbitrio fijen
la suma de dinero a ser pagada.
As lo ha establecido adems la jurisprudencia al sealar que "si bien es cierto que se le ha reconocido
una naturaleza convencional al arreglo amigable en materia de expropiacin, no quiere decir que las
partes puedan fijar voluntariamente el precio del inmueble cuya necesidad de expropiacin haya sido
previamente requerida, por el contrario, a juicio de esta Corte, del pargrafo nico del artculo 3 de la Ley
de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social [equivalente al artculo 22 de la Ley de
Expropiacin vigenteLEXP], parcialmente transcrito, se puede concluir que, seran aplicables al avalo en
fase de arreglo amigable de un procedimiento expropiatorio, las mismas formalidades exigida por los
artculos 33, 34, y 35 ejusdem [equivalentes a los artculos 19, 36 al 42 de la Ley de Expropiacin
vigenteLEXP] para la prctica de un avalo en sede jurisdiccional" .
El justiprecio, en definitiva, ser fijado por una Comisin de Avalo integrada por tres peritos, uno
designado por el ente expropiante, uno por el propietario y el tercero nombrado de comn acuerdo entre
las partes. En caso de no existir acuerdo en la designacin del tercer perito este ser designado por el
Juez de Primera Instancia en lo Civil de la jurisdiccin donde est ubicado el inmueble (artculo art. 19, de
la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP). El avalo que determinar el
justiprecio del bien en fase de arreglo amigable deber ser notificado por escrito a los propietarios o sus
representantes legales quienes debern manifestar en el acto de la notificacin o dentro de los cinco (5)
das hbiles siguientes si aceptan o no la tasacin practicada. En caso de que los afectados no acepten el
monto fijado como justiprecio se entender agotado el arreglo amigable y el ente expropiante podr acudir
a la va judicial para solicitar la expropiacin del bien afectado.
Pareciera entonces que los propietarios del bien a expropiar slo pueden limitarse a manifestar por escrito
si estn de acuerdo o no con el monto fijado como justiprecio sin que puedan proceder a su impugnacin,
pues la no aceptacin del avalo por los afectados "dar por agotado el arreglo amigable" y habilitar al
ante expropiante para demandar la expropiacin en va judicial.
No obstante, consideramos que la norma no debe ser interpretada literalmente, pues nada obsta, en
nuestro criterio, para que los afectados puedan impugnar el justiprecio fijado en fase de arreglo amigable
si estiman que el mismo no se ajust a los parmetros previstos en la Ley de ExpropiacinLEXP, o si ste
fue realizado por peritos que no fueron escogidos siguiendo los trminos establecidos por la Ley o que no

renen los requisitos exigidos por sta. En stos especiales supuestos si consideramos que procede la
impugnacin del avalo en fase de arreglo amigable.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que, llegado el caso, la Ley de Expropiacin LEXP no contiene una
normativa especfica que regule la posible impugnacin del avalo practicado en fase de arreglo
amigable. Al respecto, el criterio de nuestro Mximo Tribunal ha sido el de equiparar el arreglo amigable a
la sentencia firme recada en el proceso de la expropiacin, con relacin a la cual nicamente faltara por
determinar el monto de la indemnizacin. Por tanto, si consideramos que el avalo producto de arreglo
amigable, no es sino una consecuencia de haber finiquitado por la va del acuerdo la controversia sobre la
expropiacin, la impugnacin del avalo en fase amigable debe necesariamente regirse por las mismas
normas que regulan la impugnacin del avalo practicado en el juicio de expropiacin. As lo ha sostenido
adems la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 22 de junio de 1999, al
establecer que las formalidades exigidas para la prctica del avalo en sede jurisdiccional, son
extensibles a los avalos consignados en fase de arreglo amigable.
5.2.2. Ejecucin del Arreglo Amigable
Las consecuencias jurdicas del incumplimiento de las obligaciones derivadas del arreglo amigable -en lo
que respecta al pago de la indemnizacin fijada- han sido igualmente establecidas por nuestra
jurisprudencia, al sealar que en virtud del arreglo amigable el precio queda definitivamente fijado, siendo
lquida y exigible la suma debida. De esta forma, si la Administracin no procede al pago acordado, el
expropiado puede perfectamente solicitar su ejecucin por ante el Tribunal que originalmente conocera
del juicio expropiatorio. As lo estableci la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisin de
fecha 5 de noviembre de 1998 (Ccaso: Inmobiliaria Morfay) al acordar la ejecucin del arreglo amigable
que la Administracin se haba negado a cumplir.
En el caso en referencia, la Administracin se opuso a la ejecucin solicitada alegando la cuestin previa
de incompetencia prevista en el ordinal 1 del artculo 346 del Cdigo de Procedimiento Civil, no obstante,
dicha cuestin previa fue declarada sin lugar por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al
establecer:
"[...] Considera esta Corte (...) que para establecer la naturaleza del arreglo amigable, a los fines de
determinar la competencia para conocer de la solicitud de ejecucin interpuesta, debe prevalecer en el
anlisis el carcter de autocomposicin del litigio de dicho arreglo sobre su naturaleza consensual, lo cual
conduce a la competencia de esta Corte (...) por corresponderle el conocimiento en primera instancia de
los juicios de expropiacin (...). Con esta solucin se protege la garanta constitucional a la propiedad y la
regla de la doble instancia, de aplicacin general en nuestro proceso [...]".
Precisada su competencia, la Corte estim procedente la ejecucin solicitada por la expropiada al
establecer que en esos casos, donde el retardo en el pago en modo alguno es imputable al expropiado,
quien ha cumplido con las obligaciones asumidas en el arreglo amigable, procede su ejecucin pues
resulta violatorio de las disposiciones constitucionales que se proceda a la transferencia del bien sin
efectuarse previamente el pago. Este retardo en cumplir con el pago acordado en el arreglo amigable
puede generar incluso la exigencia de intereses moratorios pues: "[...] el dao ocasionado al expropiado
tiene lugar en el presente caso por la mora del ente expropiante en pagar el precio, lo cual debe ser
indemnizado. El hecho de que esta acreencia tenga su origen en un arreglo amigable suscrito de
conformidad con la Ley de la materia es irrelevante, pues la mencionada Ley no contiene norma alguna
que modifique el rgimen general sobre el pago de intereses por retardo en el cumplimiento de las
obligaciones dinerarias previsto en el artculo 1.277 del Cdigo Civil [...]".
5.2.3. Efectos jurdicos del arreglo amigable. Posicin Jurisprudencial
El artculo 22 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, en trminos
similares a los previstos en el pargrafo nico del artculo 3 de la ley derogadalegislacin derogada,
asume el criterio conforme al cual la imposicin de la expropiacin por va judicial debe ser una medida
extrema y, en ese sentido, establece que el ente expropiante, una vez publicado el decreto de
expropiacin, "proceder a iniciar el trmite de adquisicin del bien afectado por va del arreglo amigable".
El arreglo amigable permite as al ente expropiante adquirir de inmediato la propiedad del bien que
pretende adquirir y entrar en posesin del mismo sin ms trmite que el acuerdo entre las partes en la
cantidad fijada por los expertos como justiprecio. El expropiado conviene en la expropiacin y,
consecuentemente, renuncia al derecho de oponerse a ella.
Ahora bien, ha sido objeto de discusin a nivel doctrinal y jurisprudencial si el arreglo amigable tiene
efectos obligatorios para el ente expropiante. Esto es, si el arreglo amigable se erige como requisito

previo de obligatorio cumplimiento por el ente expropiante, para la demanda de la expropiacin en va


judicial.
Ha sido la jurisprudencia quien ha resuelto esta controversia al sealar que el arreglo amigable no
constituye una obligacin legal para el ente expropiante, no sin antes evolucionar de una posicin a otra.
En efecto, en un principio, el Mximo Tribunal era del criterio que el arreglo amigable constitua una carga
legal obligatoria que el ente expropiante deba cumplir antes de proceder a demandar la expropiacin en
va judicial. As, la Sala Federal de la Corte Federal y de la Casacin destac, en un fallo del 14 de Marzo
de 1952, que la gestin del arreglo amigable no es una simple facultad "sino una obligacin que se
impone al encargado de solicitar la expropiacin" por lo que tales gestiones "[...] no pueden limitarse a las
simples divagaciones, a cambios de opinin, sino a la realizacin de actos que eviten el juicio de
expropiacin, es decir, que produzcan la transmisin de la propiedad por medio de convenios privados
[...]". .
No obstante, posteriormente el Supremo Tribunal seal que el incumplimiento de este trmite no apareja
vicio alguno en el procedimiento expropiatorio. Al respecto, la Sala Poltico-Administrativa de la antigua
Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 13 de Diciembre de 1969 sostuvo que "[...] no existe en la
Ley, disposicin alguna que obligue al instituto a demostrar que haya cumplido las gestiones directas del
arreglo amistoso [...]".
Tal criterio fue ratificado por la Sala Poltico-Administrativa en decisin de fecha 8 de julio de 1983, al
establecer que el arreglo amigable, formalidad del proceso de expropiacin, persigue evitar la instauracin
de un juicio expropiatorio cuando tal situacin pueda ser resuelta extrajudicialmente. No obstante, si se
omite la formalidad del arreglo amigable, inicindose inmediatamente la fase judicial, ello no sera causal
para la reposicin del proceso, pues tal iniciacin "[...] demuestra ms bien un inters de la Administracin
en la pronta tramitacin para la adquisicin del bien [...]".
En sentido contrario se pronunciaba, sin embargo, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en
decisin del 10 de mayo de 1984, al precisar que el ente expropiante si tena la "obligacin" de gestionar
el arreglo amigable, ms no tena el deber jurdico de concluirlo "[...] de forma que basta con que se
afirme que se trat de realizarlo y cul fue la causa que lo impidi; pero no que la entidad expropiante
tenga que demostrar tal causa [...]".
Segn esta sentencia, la introduccin de la solicitud de expropiacin hace presumir que el arreglo no se
pudo lograr, sin que sea necesaria la prueba de la imposibilidad de llegar a dicho arreglo. De esta forma,
el arreglo amigable no es considerado como causal de admisibilidad de la solicitud. Lo contrario,
considerar como requisito para la admisibilidad de la solicitud, el haber intentado el arreglo amigable,
equivaldra a establecer una sancin no prevista en la Ley. As las cosas, tal presuncin sera iuris et de
iure, esto es, no admitira prueba en sentido contrario. En efecto, al no ser una formalidad sustancial al
proceso, la prueba de su inexistencia sera totalmente intil, por lo que en aras de la celeridad y economa
procesal, no debe ser admitida.
Sin embargo, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en decisin de fecha 21 de enero de
1987 (Ccaso: Hildemaro Garca vs. La Repblica de Venezuela), modific posteriormente su criterio al
precisar que el arreglo amigable no tiene efectos obligatorios. En su fallo, el referido Tribunal dej sentado
que:
"[...] La no realizacin de los trmites a que alude el pargrafo nico del Titulo III de la Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social, no puede servir de fundamento para oponerse a la
expropiacin por violacin de la Ley, dado que los mismos no son, ciertamente, de obligatorio
cumplimiento, desde que la Administracin realiza tales trmites cuando los estima pertinentes, siendo de
advertir que en las situaciones de extrema urgencia, la norma invocada por el opositor a la expropiacin
luce inadecuada y por tanto no aplicada por el ente expropiante [...]".
Si bien los criterios precedentes no se ajustan al sentido de la Ley (que seala que el ente expropiante
proceder a gestionar el trmite de adquisicin del bien por va del arreglo amigable, mas no que podr
proceder, v. art. 22), es lo cierto que la sana interpretacin de la misma impone entender al arreglo
amigable como un requisito de naturaleza discrecional mxime si se tiene en cuenta que, por lo general,
las obras de utilidad pblica previstas en la ley son de urgente realizacin.
Tngase presente, por ejemplo, una obra de utilidad pblica reputada como de urgente realizacin, para
la cual el ente expropiante requiere necesariamente la ocupacin previa del bien. La tramitacin previa del
arreglo amigable atentara, sin duda, contra la necesidad de satisfacer de forma urgente el fin pblico

mediante la ejecucin de la obra que se califica de utilidad pblica. De all que consideremos que la no
realizacin de las gestiones del arreglo amistoso no tiene ningn efecto sobre el proceso de expropiacin,
razn por la cual, su omisin por parte del ente expropiante no puede ser alegada por el sujeto afectado
como causal de oposicin a la expropiacin.
En este sentido resulta suficientemente claro el criterio, ratificado en sentencia de la Sala Poltico
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 15 de agosto de 1988, al sealar que la no
realizacin de los trmites del arreglo amigable no puede servir de fundamento al sujeto afectado para
oponerse a la expropiacin por violacin de Ley, pues la Administracin tiene plena discrecionalidad para
considerar en qu casos es conveniente insistir en las gestiones amigables y cuando no.
5.3. EL PROCEDIMIENTO JUDICIAL
La tercera fase del procedimiento expropiatorio tiene lugar ante los tribunales y a ella se arriba
bsicamente por la imposibilidad de lograr un arreglo amigable, circunstancia sta que determina la
necesidad de que el ente expropiante, a fin de lograr la transferencia del dominio del bien, promueva la
respectiva solicitud judicial. El procedimiento judicial debe necesariamente iniciarse en tres casos: cuando
el sujeto afectado no est de acuerdo en llegar a un arreglo amigable, cuando no se conozcan los
propietarios del inmueble a expropiar y en todos los casos de obras cuya realizacin sea urgente y, por
ende, menester ocupar previamente el inmueble a expropiar.
5.3.1. Tribunales competentes
Respecto de la competencia en materia de expropiacin, es necesario distinguir dos supuestos, a saber:
(i) cuando la solicitud de expropiacin es realizada por la Repblica y (ii) cuando la solicitud de
expropiacin es efectuada por otros entes. atendiendo a si la entidad que solicita la expropiacin
(i) Si la expropiacin es solicitada por la Repblica, la competencia para conocer de la misma
corresponder, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y de las
apelaciones y recursos contra sus decisiones conocer en alzada la Sala Poltico-Administrativa a tenor
de lo establecido en el artculo 23 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social LEXP
en concordancia con lo previsto en el artculo 185, ordinal 5 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia (LOCSJ).
(ii) Si el juicio es intentado por cualquier otra entidad expropiante, el tribunal competente ser el Juzgado
de Primera Instancia en lo Civil del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble a expropiar. En
segunda instancia conocer, por apelacin, la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, todo ello de conformidad con lo establecido en el artculo 23 de la Ley de Expropiacin por Causa
de Utilidad Pblica o Social LEXP en concordancia con los artculos 42, ordinal 19, y 43 de la Ley
Orgnica que rige las funciones del Supremo TribunalLOCSJ.
Debe distinguirse tambin la competencia cuando se trate de acciones autnomas de amparo ejercidas
con motivo de expropiaciones por causa de utilidad pblica o social, pues en estos casos el rgimen es
distinto al establecido en la Ley. As, la Sala Constitucional del tTribunal Supremo de Justicia, en decisin
de fecha 20 de febrero de 2001 (Ccaso: Yolanda Chanchamire), dispuso que de las acciones autnomas
de amparo conocidas en primera instancia por los Tribunales Civiles, conocern en segunda instancia los
Tribunales Superiores en lo Civil. De las acciones de amparo conocidas en primera instancia por otros
Tribunales, conocer en alzada el respectivo superior. De esta forma, la Sala Constitucional excluy la
competencia que tena legalmente atribuida la Sala Poltico-Administrativa en materia de amparo para
conocer en alzada de las apelaciones y recursos que se ejerzan contra las decisiones de los Juzgados
Civiles a tenor de lo establecido en el artculo 22 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica
o SocialLEXP.
5.3.3. Fases del juicio de expropiacin
En el juicio de expropiacin, como bien lo seal la Sala Poltico-Administrativa en decisin de fecha 15
de noviembre de 2000, se pueden distinguenir tres (3) fases claramente diferenciadas:
a) Una primera fase que va desde el inicio de la accin por parte del ente expropiante hasta la sentencia
definitivamente firme, en la que el debate se centrar bsicamente en la procedencia de la expropiacin,
ya sea que se alegue la existencia de una violacin a la Ley de ExpropiacinLEXP, o la necesidad de que
la expropiacin sea total, en caso de que se trate de una solicitud de expropiacin parcial.

b) Luego del fallo, y declarada con lugar la expropiacin, se entra en la fase de la determinacin del
monto de la indemnizacin a ser pagada, ya sea que ocurra el avenimiento, o se deba proceder al avalo.
Esta segunda etapa comprende tambin el proceso de impugnacin del peritaje, de ser el caso.
c) En ltimo trmino, una vez fijado el monto a pagar, se entra en la fase del pago del justiprecio por parte
del sujeto expropiante. La emisin de la copia certificada de la sentencia y el registro de la misma, la
entrega del precio que corresponde realizar al Tribunal y la eventual oposicin a tal entrega.
5.3.3.1. Primera fase: el juicio propiamente dicho
a. Inicio: De acuerdo al artculo 24 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP,
el juicio de expropiacin se iniciar con una solicitud que deber ser presentada ante el Tribunal
competente, por la entidad expropiante. En tal solicitud se sealar la cosa que ser objeto de la
expropiacin, con la indicacin de todos los elementos que contribuyan a su determinacin precisa.
Asimismo, si se tiene conocimiento de ello, deber indicarse el nombre y apellido del propietario o
propietarios, poseedores o arrendatarios.
Debern precisarse de igual modo en la solicitud, los datos concernientes a la propiedad y los
gravmenes que recaigan sobre el bien. Sin embargo, de conformidad con el artculo 25 del citado
instrumento legal, si stos ltimos datos no han sido acompaados a la solicitud, el Juez, dentro de los
tres (3) das siguientes a su presentacin, pedir a la oficina de registro respectiva tal informacin, la cual
deber ser remitida a la brevedad posible.
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha destacado el carcter de garanta que para los
legitimados pasivos en el proceso de expropiacin, as como para todos los eventuales interesados, tiene
la informacin proveniente del registrador respectivo, al sostener que: "[...] de no contar con tales
elementos se violentaran los derechos de quienes pudiesen ser reconocidos como legitimados pasivos o
acreedores de derechos vinculados a la expropiacin, si el emplazamiento a que se refiere el artculo 22
[artculo 26 de la Ley de Expropiacin vigenteLEXP] no se realiza de conformidad con la informacin a
que se refiere el artculo 21 [artculo 25 de la Ley de Expropiacin vigenteLEXP], la cual est obligado el
Tribunal a solicitar, y el Registrador a contestar. De modo que es en inters de las partes en los juicios
expropiatorios, para la proteccin de sus derechos, que ha dispuesto el legislador la garanta mencionada
[...]" . (corchetes nuestros).
De ah que en la prctica se ordene la reposicin de la causa al estado de solicitar de nuevo los datos al
Registrador, si stos no constan en el respectivo expediente. En tal sentido, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en decisin del 21 de noviembre de 1991 seal que es una formalidad
esencial para la validez de la solicitud de expropiacin, la determinacin clara y precisa de la situacin y
linderos del inmueble a expropiar, por lo que su ausencia es causal de reposicin del juicio de
expropiacin.
En todo caso es importante resaltar que lo que interesa es que consten en el expediente los datos
enviados por la Oficina de Registro y no que stos concuerden con los linderos o caractersticas del
inmueble descritos en el Decreto de Expropiacin .
b. Emplazamiento: El emplazamiento de los afectados por la solicitud de expropiacin est regulado en el
artculo 26 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social LEXP que prev que tan
pronto el Tribunal que conozca de la solicitud de expropiacin reciba los datos remitidos por la Oficina de
Registro, relativos a la propiedad y gravmenes del bien a expropiar, deber emplazar "[...] a los
presuntos propietarios, poseedores, arrendatarios, acreedores y en general, a todo el que tenga algn
derecho en la finca que se pretende expropiar" a los fines de que comparezcan a dar contestacin a la
solicitud.
El emplazamiento deber ser efectuado dentro de los tres (3) das de despacho siguientes mediante
edicto que deber ser publicado junto con la solicitud de expropiacin, la certificacin de propiedad y
gravmenes y el auto de emplazamiento, en un diario de los de mayor circulacin nacional, y en alguno
de la localidad donde se encuentre ubicado el bien. Dicha publicacin deber realizarse tres (3) veces
durante un mes, con intervalos de diez (10) das entre una y otra publicacin.
El Juez deber remitir a la respectiva Oficina de Registro, tres (3) ejemplares de los diarios que contengan
la primera publicacin, a objeto de que sean fijados en la puerta de ese Despacho junto con la solicitud de
expropiacin, la certificacin de propiedad y gravmenes y el emplazamiento. El Registrador dar acuse
de recibo y del cumplimiento de la referida formalidad.

c. Comparecencia: De conformidad con lo establecido en el artculo 27 de la Ley de Expropiacin por


Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, los emplazados debern comparecer por ante el Tribunal de la
causa dentro de los diez (10) das siguientes a la fecha de la ltima publicacin que se realice del edicto
de emplazamiento. Tal comparecencia podr ser hecha personalmente o por medio de apoderado, y a los
que no comparecieren dentro de ste trmino se le nombrar un defensor.
Se entender que el nombramiento de defensor no ha sido aceptado, si ste no compareciere a prestar
juramento en el primer da de despacho siguiente a su notificacin, caso en el cual el Juez proceder
inmediatamente, de oficio, a nombrar nuevo defensor. El nombramiento del defensor es una garanta
establecida por el Legislador para la tutela efectiva del derecho de propiedad de los posibles afectados,
en caso de que stos no hubieren conocido del emplazamiento.
d. Contestacin y Oposicin: Vencido el plazo para la comparecencia de los emplazados, tendr lugar el
acto de contestacin a la solicitud de expropiacin, el cul deber verificarse al tercer da de despacho
siguiente. En caso de que se hubiese designado defensor de los ausentes y no comparecientes, el lapso
de tres (3) das de despacho se computar a partir de la fecha en que ste hubiese aceptado el cargo y
prestado el juramento de ley. (Artculo art. 28, de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o
SocialLEXP).
En la contestacin a la solicitud los afectados podrn formular oposicin a la constitucin de la
expropiacin. De conformidad con el artculo 30 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica
o SocialLEXP, la oposicin nicamente puede fundarse en dos causales taxativas, a saber: i) en violacin
de Ley o (ii) en la necesidad de que la expropiacin sea total, si en virtud de la expropiacin parcial el
resto del bien objeto de la expropiacin queda inutilizado para el uso al cual est destinado.
A los efectos de la formulacin de la oposicin, debe producirse en juicio la prueba de la titularidad del
derecho real que se alega sobre la cosa objeto de la expropiacin. En ese sentido, el artculo 30 de la Ley
de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social LEXP dispone que "Podr hacer oposicin el
propietario del bien o cualquiera otra persona que tuviere un derecho real sobre el mismo" (resaltado
nuestro). As, por disposicin expresa de la Ley, el poseedor tiene derecho a hacerse parte en el juicio de
expropiacin, "[...] a fin de solicitar del precio [indemnizacin expropiatoria] la cuota que le corresponda
por el valor de sus mejoras y por los perjuicios que le causen" (Artculo art. 31, de la Ley de Expropiacin
por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP).
En concreto, quien pretenda tener la condicin de legitimado pasivo en el juicio expropiatorio debe
comprobar fehacientemente, en primer lugar, que es el legtimo propietario de determinado bien y, en
segundo trmino, que ese bien es el mismo que es objeto de la expropiacin (v. sentencia de la Sala
Poltico-Administrativa del 15 de noviembre de 200,. Ccaso: Inversiones Rifeba S.R.L.). En todo caso,
dicha condicin deber hacerse valer frente al ente expropiante y no frente a terceros que aleguen tener
tambin la condicin de propietarios.
La jurisprudencia ha entendido por prueba fehaciente, a los efectos de demostrar la propiedad sobre el
inmueble, a la prueba documental que acredite la titularidad de la propiedad sobre el bien objeto de
expropiacin. As, slo ser parte quien ostente la legitimacin requerida por la Ley, que vendr
determinada por la titularidad de un derecho real sobre el bien afectado. Frente a tal situacin, relativa a
las partes naturales, podrn intervenir los denominados terceros adhesivos simples, que sern
considerados partes solamente si el fallo recado pudiere tener algn efecto reflejo en su esfera jurdico
subjetiva.
e. Pruebas: Si al ser contestada la solicitud de expropiacin se hiciese oposicin, se abrir un lapso
probatorio de quince (15) das de despacho para promover y evacuar las pruebas que las partes
consideren pertinentes en respaldo de su pretensin (Artculo art. 29, de la Ley de Expropiacin por
Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP).
Si bien la Ley nada dispone en relacin con los aspectos probatorios en el juicio de expropiacin, en
aplicacin del principio de libertad de prueba que rige en nuestro ordenamiento jurdico procesal, sern
admisibles los medios probatorios previstos por el ordenamiento jurdico (Artculo art. 395, del Cdigo de
Procedimiento Civil). Las pruebas promovidas slo podrn versar sobre los hechos alegados por las
partes en el juicio expropiatorio. De ah, que exista una limitacin en cuanto al debate probatorio, pues
ste slo ser extensible a los argumentos y oposiciones que se les permiten a las partes en el juicio, los
cuales como hemos visto, son igualmente restringidos. En cuanto a la carga de la prueba, rige al respecto
la regla prevista en el Cdigo de procedimiento Civil, esto es, que cada sujeto del proceso tiene la carga
de demostrar los alegatos que formule. As lo dej sentado la Sala Poltico-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 24 de mayo de 1994.

f. Relacin, informes y sentencia: La relacin de la causa se iniciar al da de despacho siguiente al


vencimiento del lapso probatorio y tendr una duracin que no podr exceder de sesenta (60) das
continuos. Al terminar la relacin, el Tribunal fijar el segundo da de despacho siguiente para la
presentacin de los informes de las partes. El auto que fija la relacin, en todo caso, deber estar
necesariamente precedido del lapso probatorio, salvo que no haya habido oposicin. La fijacin del
comienzo de la relacin sin la preclusin del lapso probatorio ha sido considerado por la jurisprudencia
como un acto que causa un gravamen para quien formula la oposicin, por lo que el auto dictado en esas
circunstancias puede ser objeto de apelacin.
La sentencia deber ser dictada por el juez dentro de los treinta (30) das siguientes a la presentacin de
los informes. El fallo declarar si procede o no la expropiacin de los bienes sealados en la solicitud
respectiva y se pronunciar sobre las oposiciones formuladas en la contestacin. Por tanto, el carcter del
fallo es mero declarativo.
Luego de la sentencia definitivamente firme debe procederse a la segunda fase del proceso judicial,
relativa a la valoracin del bien y a la determinacin de la indemnizacin a pagar. La traslacin de la
propiedad tendr lugar en la tercera etapa del procedimiento que es la del pago, y dado que la
indemnizacin debe tener carcter previo, con la mera decisin del Tribunal declarando la procedencia de
la expropiacin no se producir el traslado de la propiedad, lo cual ocurrir slo despus de haberse
efectuado el pago de dicha suma.
g. Apelacin y segunda instancia: El trmino para apelar, de acuerdo con lo establecido en el artculo 33
de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, es de cinco (5) das que se
contarn como das de despacho. El conocimiento del proceso en segunda instancia corresponder a la
Sala Poltico Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en su condicin del Tribunal de Alzada (art.
23, LEXP de la Ley de Expropiacin vigente), y el procedimiento aplicable ser el previsto en los artculos
162 y siguientes de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.
5.3.3.2. Segunda fase: el avenimiento y el justiprecio
a. El avenimiento: Una vez declarada en forma definitiva por la autoridad judicial la expropiacin, esto es
la necesidad de adquirir el todo la totalidad o parte de la propiedad o algn otro derecho, el Tribunal
indicar el da y la hora para que las partes concurran con el objeto de lograr un acuerdo sobre el precio
del objeto expropiado. A tales fines, seala ley, se deber tomar como base el valor establecido por la
Comisin de Avalos y se especificarn las razones que justifiquen el avalo convenido (art. 34, LEXP) de
la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social). Si bien la ley no lo seala expresamente,
entendemos que el valor fijado por la Comisin de Avalo que deber tomarse como base para lograr el
avenimiento de las partes es aquel establecido en la oportunidad, si fuere el caso, de la ocupacin previa
del bien.
Por ello, como bien lo seala LAGRANGE, el avenimiento supone un avalo en el cual deber hacerse
constar las razones que lo justifiquen, excluyendo la posibilidad de que el justiprecio sea fijado en forma
arbitraria. De all que, para la elaboracin del avalo, deben necesariamente tenerse en cuenta los
artculos 36 y siguientes de la Ley de Expropiacin por Causa de utilidad Pblica o SocialLEXP. .Y es que
si bien la ley LEXP hace referencia al logro del avenimiento "sobre el precio del bien objeto de la
expropiacin", este error de tcnica legislativa se ve subsanado por el espritu que en su contexto inspir
al legislador al elaborar la ley, esto es, que el propietario afectado reciba, no un precio como sie de una
compra- venta se tratase, sino la justa indemnizacin por la prdida de la propiedad de forma tal que su
patrimonio no se vea aumentado o disminuido como consecuencia de la expropiacin.
Deber tenerse presente adems que los defensores de los ausentes y no presentes, as como los
mandatarios (apoderados) que no tengan poder para ejecutar actos de disposicin o para transigir, no
tendrn facultad para el avenimiento.
En cuanto la oportunidad para lograr el avenimiento, la jurisprudencia ha sido conteste en sealar que
ste puede tener lugar en el proceso expropiatorio en dos oportunidades, a saber: en la fase ocupacin
previa si el afectado manifiesta estar de acuerdo con el avalo practicado o despus de decretada la
expropiacin por sentencia judicial. Por ltimo, debemos resaltar que la jurisprudencia ha considerado
como requisito para la homologacin del avenimiento que no exista discrepancia respecto la titularidad del
derecho real de propiedad afectado. Y es que, como bien lo seal la Sala Poltico-Administrativa en
decisin de fecha 4 de julio de 1991 "cuando medie discusin sobre el derecho de propiedad, el dinero
que represente la justa indemnizacin al propietario deber mantenerse en el Tribunal hasta que definitiva
y claramente quede resuelta la controversia".

b. El avalo: En caso de no lograrse el avenimiento, el Juez fijar una hora del tercer da de despacho
siguiente para el nombramiento de la Comisin de Avalos que debern efectuar el justiprecio del bien, a
fin de determinar el monto de la justa indemnizacin (art. 35 LEXP). Los peritos que integrarn la
Comisin de Avalos sern designados de la siguiente forma: uno por el ente expropiante, uno por el
propietario afectado y el tercero de comn acuerdo entre las partes, en caso de no existir acuerdo, el
nombramiento lo efectuar el Juez de Primera Instancia en lo Civil de la jurisdiccin donde se encuentre
ubicado el bien (art. 19).
En el sistema adoptado por nuestro ordenamiento expropiatorio, el avalo expropiatorio propende no a la
determinacin del valor del bien objeto de la expropiacin, sino la fijacin de la justa indemnizacin a la
que hace referencia el artculo 115 de la Constitucin. El alcance de la actividad pericial va ms all de la
mera tasacin del bien, pues se entiende que en adicin al valor del bien deben ser indemnizados los
daos y perjuicios causados por la expropiacin, de forma tal que el sujeto expropiado no experimente ni
una mengua ni un aumento en su patrimonio.
5.3.3.3. Tercera fase: El pago y la entrega del monto de la justa indemnizacin
a. El pago de la justa indemnizacin: Son dos las oportunidades en las que el sujeto expropiante puede
consignar el monto del pago, a saber:
a) Luego de que las partes logren un avenimiento,
b) Una vez que el justiprecio se encuentre firme.
De todos modos, en ambos casos el pago tiene que hacerse antes de la ocupacin definitiva del
inmueble. La consignacin deber tener lugar ante el Tribunal que conoce el juicio para que su monto sea
entregado al propietario, a menos que se haga constar que ya recibi el pago o hubiese oposicin de
terceros (arts. 45 y 47, LEXP Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social). El pago, a
diferencia de lo establecido en la LEXP derogada que permita la satisfaccin del justiprecio mediante
bonos, ttulos o certificados del Estado representativos de la acreencia, deber efectuarse en efectivo a
tenor de lo establecido en el artculo 7 numeral 4 de la LEXP. Una vez que se haya consignado la suma o
que se haya hecho constar que ya se realiz el pago, el Juez ordenar que se expida al ente expropiante
la copia certificada de la sentencia que declara la expropiacin, a fin de que sea registrada en al Oficina
de Registro respectiva, y ordenar a la autoridad poltica del lugar que haga formal entrega del objeto
expropiado al solicitante. La sentencia se erige as como "el ttulo formal del traslado del dominio que
habr de registrarse".
El efecto fundamental del pago de la justa indemnizacin es el de trasladar el dominio del bien. El pago
tambin determina que los crditos privilegiados o hipotecarios que existan sobre el bien se trasladen al
justiprecio en las mismas condiciones que lo reciba el expropiado. En consecuencia, mientras ste ltimo
se encuentre en posesin material o disfrute del inmueble, tendr la obligacin de pagar a los acreedores
los intereses por dicha obligacin, para lo cual el Juez deber tomar las precauciones que fueren
necesarias para la defensa de los derechos de tales acreedores. (art. 45, sSegundo aAparte, Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP).
b. La entrega del monto de la indemnizacin: La Constitucin no seala expresamente el momento en que
debe efectuarse el pago de la indemnizacin, pues slo indica en su artculo 115 que la expropiacin
procede "mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin", por lo que es necesario
interpretar que se quiso significar con el empleo de la expresin "mediante". Dado el carcter de
restriccin del derecho de propiedad que tiene la expropiacin y la exigencia de justicia de la
indemnizacin, entendemos que deberan ser simultneos el pago y la desposesin.
El mismo da de la consignacin el Juez ordenar, salvo oposicin de terceros, la entrega al propietario
del monto de la indemnizacin. En caso de que luego de notificado para ello, el propietario no se
presentare o no fuere hallado, el Juez ordenar el depsito del dinero en una institucin bancaria
designada a tales efectos (Aart. 47, Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP).
La oposicin a la entrega del monto de la indemnizacin y solicitud de depsito del mismo la puede
realizar cualquier tercero que se creyere con derecho y que acompae prueba fehaciente de su
pretensin. En ese caso, el Tribunal, con vista de las pruebas presentadas, acordar o negar el depsito,
o bien podr abrir una articulacin de ocho (8) das si alguna parte lo solicita (art. 50, Ley de Expropiacin
por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP). En caso de que para asegurar los derechos del tercero
oponente sea suficiente una parte del monto del pago, el depsito se limitar a dicha parte. Igualmente

deber hacerse el depsito parcial, en el caso en que el bien estuviese gravado y bastare una parte del
precio para cancelar el gravamen (Aart. 49, LEXP Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o
Social).
Si la expropiacin comprende mejoras o bienechurasbienhechuras que no pertenezcan al propietario del
bien expropiado, su precio, conforme se hubiere determinado en el avalo definitivo del inmueble, deber
ser entregado a su propietario deducindose del monto total que se hubiere consignado como justiprecio,
siempre que no hubiese oposicin de tercero (art. 48 Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o
Social).
c. La devaluacin del signo monetario con que se efecta el pago: Respecto del pago, y de acuerdo a la
oportunidad en que se efecte, debe necesariamente considerarse la depreciacin del signo monetario
mediante el cual va a ser pagada la indemnizacin, as como el impacto de otros elementos tales como, el
aumento del costo de la vida y los ndices de inflacin, que necesariamente tienen incidencia en el monto
de la indemnizacin. Se trata de elementos cuya observancia ha sido puesta de relieve tanto por la
doctrina como por la jurisprudencia; y es que, indudablemente, mal podra concebirse una indemnizacin
justa que no atienda a dichos elementos, pues ello atenta contra el principio de mantenimiento del
equilibrio patrimonial del sujeto afectado, inherente al instituto expropiatorio.
III-B. LAS LIMITACIONES DE LA PROPIEDAD DERIVADAS DE LA PLANIFICACIN Y EL
URBANISMO
El urbanismo se ha presentado en nuestros tiempos, como el fenmeno que en mayor grado ha incidido
en las diversas limitaciones al derecho de propiedad. En efecto, la necesidad de coordinar armnicamente
el crecimiento econmico y poblacional en el marco de un desarrollo sustentable, ha generado la
necesidad de la planificacin del ordenamiento territorial y del rgimen de urbanismo.
Pero sta planificacin debe complementarse con la regulacin del crecimiento de las ciudades en
atencin a las condiciones locales para el desarrollo urbano, tales como dotaciones de servicios pblicos
y vialidad. Todo lo anterior, ha sido categorizado por la doctrina --GARRIDO FALLA- bajo la denominacin
rgimen jurdico especial del suelo. Su presupuesto bsico, surge de la funcin social del derecho de
propiedad, el cual debe estar ajustado a la planificacin del territorio y el rgimen de urbanismo existente.
La planificacin se erige entonces como una de las limitaciones ms importantes del derecho de
propiedad, que con el desarrollo industrial y urbano creciente ha adquirido gran importancia en el marco
del Derecho Administrativo. Importa ahora destacar cual es la base jurdica para esa actividad de
planificacin. Por tratarse de una limitacin de la propiedad, su fuente jurdica ha de encontrarse
necesariamente en la Constitucin o las Leyes.
En tal sentido, en primer trmino encontramos los artculos 115 y 140 de la Constitucin que consagran,
respectivamente, el derecho a la propiedad con las limitaciones, restricciones, cargas y dems
obligaciones proveniente de su funcin social, y la indemnizacin de todas aquellas actividades lcitas de
la Administracin, que en atencin a alguna limitacin impuesta por el legislador, causen un dao
resarcible al particular.
De otra parte, el artculo 128 de la Constitucin se refiere especficamente a la poltica de ordenacin del
territorio. De esta manera establece el mencionado artculo que "El Estado desarrollar una poltica de
ordenacin del territorio atendiendo a las realidades ecolgicas, geogrficas, poblacionales, sociales,
culturales, econmicas, polticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la
informacin, consulta y participacin ciudadana. Una ley orgnica desarrollar los principios y criterios de
este ordenamiento"
Sin embargo, ha sido el legislador, quien a travs de un conjunto de instrumentos legales, ha previsto una
serie de limitaciones al derecho de propiedad, atendiendo a la necesidad de planificacin territorial y
urbana. Dichas limitaciones se concretan en los planes de ordenacin del territorio y las cesiones
obligatorias por razones urbansticas:
1. Los planes de ordenacin del territorio: El artculo 63 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del
Territorio (LOOT) dispone lo siguiente:
"Los usos regulados y permitidos en los planes de ordenacin del territorio, se consideran limitaciones
legales a la propiedad y, en consecuencia, no originan, por s solos, derechos a indemnizar. Esta slo
podr ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones que desnaturalicen las facultades

del derecho de propiedad, siempre que produzcan un dao cierto, efectivo, individualizado, actual,
cuantificable econmicamente.
"En estos caso, a los efectos de determinar la indemnizacin, se seguirn los criterios establecidos en la
Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social".
La disposicin antes transcrita se complementa con el artculo 66 de ese mismo instrumento legal, en el
que se establece que los planes de ordenacin urbanstica delimitan el contenido del derecho de
propiedad, quedando ste vinculado al destino fijado por los mismos.
Un sector de nuestra doctrina ha sealado que esta normativa contempla un verdadero supuesto de
definicin del derecho de propiedad, pues no se trata de una simple limitacin, ya que sta supone la
preexistencia de un derecho integralmente definido; tampoco de una clsica restriccin porque sta
supone tambin la previa composicin de un contenido jurdico y derecho, al que luego se restringe su
posibilidad de ejercicio normal. En este sentido se pronuncia Juan GARRIDO ROVIRA quien ha sealado
que "[...] al delimitar el contenido del derecho de propiedad, el plan se convierte en un instrumento jurdico
mediante el cual se van a sealar, demarcar y configurar los lmites dentro de los cuales se produce el
contenido normal del derecho de propiedad urbana [...]" . As, el citado autor expresa que los elementos
contenidos en los planes de ordenacin urbanstica delimitan la extensin del derecho real de propiedad,
diferenciando pues las limitaciones de las delimitaciones.
Si se sostiene que el derecho de propiedad vara su estructura para adecuarse a los fines de naturaleza
pblica contenidos en el ordenamiento jurdico, sera sostenible -por supuesto, en un grado extremo- que
aunque la limitacin sea extensiva, el derecho de propiedad siempre se adecuar a sta. Ello trae como
consecuencia lgica, que los daos resarcibles sean slo algunos. Al respecto, la profesora Ana Elvira
ARAUJO expresa que "[...] en todo caso, se puede aceptar un contenido mnimo del derecho de
propiedad del que no puede ser privado el titular sin indemnizacin. No es posible, sin embargo, dar una
respuesta unvoca porque el derecho de propiedad ha dejado de ser unitario. Es la ley, en cada tipo de
bienes, la que define, si es el caso, ese contenido mnimo indemnizable y su intensidad [...]". No obstante,
ningn acto del Poder Pblico podra menoscabar la esencia misma del derecho, lo que precisamente
constituye el lmite a las restricciones de la propiedad. An en el caso de la expropiacin, las garantas
estatuidas a favor del sujeto pasivo, y sobre todo, la figura de la justa indemnizacin, preservan la esencia
misma del derecho.
Fue para evitar ste inconveniente, que la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio LOOT dispuso
que cuando la limitacin desnaturalice las facultades del derecho de propiedad, el administrado afectado
podr solicitar la indemnizacin a la Administracin, siempre y cuando "se produzca un dao cierto,
efectivo, individualizado, actual y cuantificable econmicamente" (Artculo art. 63, LOOT de la Ley
Orgnica para la Ordenacin del Territorio).
La Ley comentada establece al respecto que la indemnizacin ser calculada segn lo contemplado en la
Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP. Estimamos que tal remisin se refiere al
procedimiento para calcular la indemnizacin (nombramiento de peritos, impugnacin del avalo); pero en
cuanto al contenido de tal procedimiento, las disposiciones de la Ley de Expropiacin LEXP debern
integrarse con el texto y espritu de la Ley para la Ordenacin del Territorio LOOT y la Ley Orgnica de de
Ordenacin Urbanstica (LOOU), pues el justiprecio de la expropiacin est referido a los supuestos de
extincin absoluta del derecho real de propiedad, ms no para supuestos de limitaciones urbanas.
En todo caso, nos interesa insistir que el principio regulado por la Ley Orgnica de Ordenacin del
Territorio LOOT es que las limitaciones a la propiedad derivadas de los planes de ordenacin son cargas
pblicas que los administrados deben soportar sin derecho a indemnizacin. Pero en aquellos casos en
que la limitacin comporta una ruptura de la igualdad ante las cargas pblicas, se compromete la
responsabilidad patrimonial de la Administracin. En este supuesto, la limitacin deviene en ilegtima, ms
no en ilegal, siendo por ello uno de los supuestos de responsabilidad objetiva. Es pues una atenuacin al
postulado sostenido sobre la transformacin del derecho de propiedad por la funcin social, que preserva
la integridad patrimonial del administrado, y la proteccin constitucional de sus garantas.
El punto central ser entonces determinar en qu momento se desnaturaliza el derecho de propiedad.
Ello, a nuestro entender, ocurrir en todos aquellos casos en los cuales la actividad administrativa
imponga al particular una carga que haga irrisorio su derecho a la propiedad, eliminando algunos de los
atributos propios de este derecho real.
En cuanto al otro requisito contemplado en la norma, referente a la exigencia de que "se produzca un
dao cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable econmicamente" (Artculo art. 66, de la Ley

Orgnica para la Ordenacin del TerritorioLOOT), debemos acotar que tales son las caractersticas que
debe contener todo dao, para que pueda ser resarcido por la Administracin. As, la actividad
administrativa que imponga una carga al propietario urbanizador, debe singularizarse de manera tal, que
cause una lesin antijurdica susceptible de ser indemnizada econmicamente. Por supuesto, tal perjuicio
debe ser probado por el particular afectado, dentro del proceso contencioso administrativo de demanda
contra el ente administrativo que ocasion el gravamen.
Respecto la naturaleza de tal indemnizacin, ella se asemeja a la responsabilidad de la administracin por
la actividad expropiatoria. As, independientemente del perjuicio que se le pueda causar al particular, ste
deber soportar la carga que se le ha impuesto, precisamente por que deviene de una actividad lcita de
la Administracin. Lo que en modo alguno tiene el deber jurdico de soportar es la lesin que
eventualmente se le pueda ocasionar en su patrimonio.
La jurisprudencia ha estudiado la figura de las limitaciones urbansticas, pronuncindose sobre su
naturaleza, y sobre la indemnizacin correspondiente. As, la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala
Plena, en sentencia de fecha 16 de diciembre de 1981, mediante la cual se anul la Ordenanza de
Zonificacin del Sector El Rosal, seal que el contenido del derecho de propiedad se vio desnaturalizado
por las limitaciones y restricciones que impuso tal zonificacin . Se expres en dicho fallo que: "[...] el
poder de restringir la propiedad tambin tiene un lmite, ms all del cual las obligaciones de hacer, de no
hacer o de dejar de hacer en que consisten las restricciones constitucionales antes citadas, pueden
afectar en sus elementos esenciales al derecho de propiedad y constituir para el propietario no una
limitacin razonable sino un intolerable sacrificio del inters individual al colectivo cuya reparacin exige,
por mandato del constituyente, una justa indemnizacin [...]". .
Tales limitaciones indemnizables se equiparan a la desnaturalizacin del derecho de propiedad, lo que en
criterio del Mximo Tribunal implica un desconocimiento de la esencia misma del derecho, es decir: se
excede de los lmites de una restriccin no indemnizable. Por ello, cuando la actividad administrativa
desnaturalice el derecho real de propiedad, deber responder patrimonialmente por ello pues, como lo ha
sealado la Sala Poltico-Administrativa, "[...] el poder de restringir la propiedad tiene tambin un lmite,
ms all del cual las obligaciones de hacer, de no hacer o de dejar de hacer en que consisten las
restricciones constitucionales [...] pueden afectar en sus elementos esenciales el derecho de propiedad y
constituir para el propietario no una limitacin razonable sino un intolerable sacrificio del inters individual
al colectivo cuya reparacin exige, por mandato del constituyente, una justa indemnizacin [...]"
En igual sentido se pronunci la Sala Poltico-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en
sentencia de fecha 27 de enero de 1994 (caso: Parque Nacional Los Mdanos de Coro) al sealar:
"[...] contemporneamente los textos constitucionales y legales no circunscriben la indemnizacin
nicamente a la prdida de la propiedad por expropiacin, o por los hechos ilcitos de la Administracin,
sino que la extienden a cualquier lesin a derechos o intereses legtimos, por ejemplo, las privaciones
singulares de los atributos esenciales de la propiedad, a pesar de que provengan de sus actos lcitos. En
este sentido, si se sigue el lineamiento clsico, slo habra indemnizacin por expropiacin, cuando se
diera un efecto ablatorio, vale decir, cuando se extinga el dominio como consecuencia del ejercicio de una
potestad expropiatoria o si existen daos por la anormalidad o defectos de los servicios pblicos. Sin
embargo, el derecho a la indemnizacin nace tambin cuando se afecten en forma ostensible los atributos
fundamentales de la propiedad, que signifique una lesin actual y cuantificable para el titular del dominio
[...]". .
Al comentar la norma contenida en el artculo 63 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio,
sentenci la Sala lo siguiente: "[...] conforme a esta posicin, que se abre paso en la mejor doctrina, la
limitacin que incida en las actividades privadas realizadas por el propietario, como ejercicio de los
derechos de uso y disfrute de la propiedad, resultara indemnizable, aunque no exista expropiacin o
prdida de la misma [...]" .
2. Las cesiones obligatorias por razones urbansticas: Aparte de la expropiacin por razones urbansticas
la Ley Orgnica para la Ordenacin del TerritorioLOOT, consagra otra limitacin al derecho de propiedad:
la cesin gratuita. Esta figura est prevista en el pargrafo nico del artculo 68 de la Ley Orgnica para la
Ordenacin del Territorio LOOT en los siguientes trminos:
"Los mayores valores que adquieran las propiedades en virtud de los cambios de uso o de intensidad de
aprovechamiento con que se vean favorecidos por los planes de ordenacin urbanstica, sern
recuperados por los Municipios en la forma que establezcan las Ordenanzas que deben dictar a tal efecto,
en las cuales deben seguirse los lineamientos y principios previstos en el Cdigo Orgnico Tributario.

"En ningn caso, la contribucin especial que crearen los Municipios conforme a lo establecido en este
artculo, podr ser mayor al cinco por ciento (5%) del valor resultante de la propiedad del inmueble, en
cuya determinacin se garantizar, en las Ordenanzas respectivas, la participacin de los propietarios y
los correspondientes recursos.
El producto de la contribucin especial prevista en este artculo se aplicar a la realizacin de las obras y
servicios urbanos que se determinen en las Ordenanzas.
"Pargrafo nico: En el caso de urbanizaciones, los propietarios urbanizadores debern ceder al
Municipio, en forma gratuita, libre de todo gravamen, terrenos para vialidad, parques y servicios
comunales y debern costear las obras respectivas conforme a lo establecido en las correspondientes
Ordenanzas. Dichos bienes pasarn a formar parte del dominio pblico municipal.
"En los casos de ampliacin de vas pblicas urbanas, los propietarios deben ceder gratuitamente una
superficie calculada en relacin a la anchura de la va pblica, en todo el frente de su alineacin, segn lo
establezcan las Ordenanzas Municipales, dejando a salvo su derecho a indemnizacin en los casos
previstos en el artculo 63 de la presente Ley".
Como lo puso de relieve la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 7 de
noviembre de 1996 (caso: Bosques Sans Souci), la doctrina se ha movido en dos direcciones en cuanto a
la naturaleza de esta obligacin. En efecto, para algunos, se trata de una contribucin especial que se
paga en especie , mientras que para otros, las obligaciones derivan del plan urbanstico y funcionan como
condiciones para ejercer el derecho a urbanizar.
Consideramos que la obligacin de ceder gratuitamente los espacios pblicos que resulten del proceso
urbanizador, no constituye una contribucin especial y menos una contribucin por plusvala, toda vez que
tal obligacin no tiene su fuente en el beneficio producido por una obra pblica o por alguna otra actividad
del estado. Estimamos, por el contrario, que ello no es ms que una condicin legal, aceptada por el
propietario desde el mismo momento en que se dispone a modificar o urbanizar los terrenos iniciales de
su propiedad, a los fines de obtener solares edificables. Explica en efecto la doctrina -MARTN MATEOque para que para surjan solares edificables, se requiere que los terrenos iniciales cumplan con las
caractersticas del plan y se materialicen las obligaciones establecidas para los propietarios. Una de esas
obligaciones, prevista legalmente, es la condicin de ceder al Municipio las reas destinadas al uso
pblico, tales como calles, avenidas, parques, etc. Se trata, adems, de una obligacin si se quiere
natural, por cuanto los bienes sujetos a cesin gratuita al Municipio -especialmente las calles, avenidas y
parques- son bienes legalmente catalogados como del dominio pblico, de manera que no pueden ser
apropiados por los particulares.
La Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio LOOT dispone dos supuestos claramente diferenciados
de cesiones obligatorias. El primero de ellos es la cesin gratuita de terrenos para vialidad, parques y
servicios comunales. El segundo es la cesin de superficies de terreno para la ampliacin de vas
pblicas urbanas.
En el primero de los casos se establecen dos obligaciones fundamentales a cargo del urbanizador, a
saber: 1 La de ceder al Municipio en forma gratuita, libre de todo gravamen, terrenos para vialidad,
parques y servicios comunales; y 2 La de construir a sus expensas las obras respectivas, conforme a lo
establecido en las correspondientes Ordenanzas.
En las cesiones obligatorias para la ampliacin de vas pblicas, la obligacin del particular se limitar a
ceder gratuitamente una superficie calculada en relacin a la anchura de la va pblica, en todo el frente
de su alineacin, segn lo que establezcan las Ordenanzas Municipales. En tal supuesto, siempre
quedar a salvo el derecho del propietario a exigir indemnizacin en caso de limitaciones que
desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, siempre que produzcan dao cierto, efectivo,
individualizado, actual y cuantificable econmicamente. Para establecer la indemnizacin, deber
seguirse el procedimiento establecido en la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o
SocialLEXP.
Obsrvese que para el caso de las cesiones obligatorias, a diferencia de lo que ocurre en las
contribuciones por plusvala, el legislador nacional omiti toda referencia a los porcentajes o proporcin
que debern observarse para el clculo de las superficies a ser cedidas, dejando en manos del legislador
municipal, la regulacin de tales aspectos. Ello obedece a la necesidad de permitir cierta flexibilidad a las
entidades municipales en el desarrollo y ejecucin de sus planes urbansticos. Flexibilidad que, en todo
caso, no puede traducirse en arbitrariedad. En efecto, corresponde a los Concejos Municipales dictar, de
conformidad con la Ley Orgnica para la Ordenacin de TerritorioLOOT, las Ordenanzas que regulen la
forma en que debern realizarse dichas cesiones.

No obstante, el legislador municipal debe tomar en cuenta que al desarrollar esta materia, no puede
vulnerar los elementos esenciales del derecho de propiedad, ni los principios de proporcionalidad e
igualdad. Debe cuidarse, en definitiva, que las cesiones obligatorias no se conviertan en mecanismos
injustos para los propietarios. Esta consideracin ha encontrado apoyo en la doctrina Eespaola. El
profesor GONZLEZ PREZ ha dicho, en este sentido, que "la gratuidad de la cesin rige dentro de los
lmites normales. Cuando se traspasan stos, cuando el terreno destinado a vas y zonas verdes excede
de lo que se ha considerado una razonable proporcin respecto de la zona edificable, el propietario
vendr obligado a la cesin, pero tendr derecho a indemnizacin".
Es necesario puntualizar finalmente, que la obligacin de cesin se encuentra condicionada por la
ejecucin efectiva de la urbanizacin. Slo nacer la obligacin de ceder los espacios destinados al uso
pblico, si la urbanizacin permisada se construye o ejecuta. Por tanto, si no se realizan las obras
autorizadas decae la obligacin de cesin y, en consecuencia, los terrenos sobre los cuales se
proyectaron las zonas verdes, calles o avenidas no ejecutadas, seguirn siendo propiedad privada .
Las disposiciones sobre la cesin gratuita de terrenos que establece la Ley Orgnica para la Ordenacin
del Territorio LOOT son complementadas por la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica LOOU que en su
artculo 68 dispone:
"Todo proyecto de urbanizacin debe prever las reservas de terrenos para la localizacin de edificaciones,
instalaciones y servicios colectivos que se requieran de acuerdo con los planes de ordenacin urbanstica
y normas urbansticas aplicables, en funcin del tamao, destino, densidad de poblacin, ubicacin y
dems caractersticas del desarrollo. La autoridad competente exigir del propietario o su representante,
en la oportunidad y en los trminos que establezcan las correspondientes ordenanzas, el compromiso
formal de cesin de terrenos y las garantas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de lo
establecido en este artculo".
Obsrvese, que se diferencia de la cesin establecida en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio
LOOT al establecer parmetros para definir la extensin del terreno a ser cedido gratuitamente. As,
seala que tal cesin se har conforme al tamao, destino, densidad de poblacin, ubicacin y dems
caractersticas del desarrollo.
La cesin gratuita prevista por el legislador en la Ley Orgnica de Ordenacin UrbansticaLOOU tiene un
lmite legal establecido y cualquier afectacin que se pretenda realizar sobre una extensin mayor a la
proporcional, no podr realizarse ya mediante la figura de la cesin gratuita sino en todo caso, mediante
la expropiacin del terreno excedente. Por aplicacin analgica de la Ley Orgnica para la Ordenacin del
TerritorioLOOT, la construccin de las edificaciones, instalaciones y servicios colectivos en el terreno
cedido, sern por cuenta del propietario urbanizador, siendo considerado bienes del dominio pblico
municipal.
III-C. LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
Otras de las limitaciones al derecho de propiedad previstas en nuestro ordenamiento jurdico son las
servidumbres establecidas por razones de utilidad pblica o social. Las servidumbres son una especie de
los derechos reales, y constituyen una carga establecida sobre un inmueble bien por su situacin, por la
obra del hombre, por la Ley, o finalmente, en favor de otro fundo colindante. Existe pues, un fundo
dominante, a favor del cual se ha establecido la servidumbre, y un fundo sirviente, el cual soporta la carga
establecida.
La servidumbre no es exclusiva del Derecho Civil, antes por el contrario el Derecho Administrativo conoce
y estudia igualmente la servidumbre, como otras de las limitaciones establecidas a la propiedad por su
funcin social. En efecto, una de las ms importantes limitaciones administrativas al derecho de propiedad
es la servidumbre administrativa, la cual ha sido definida por la doctrina como una obligacin real
establecida sobre un bien ajeno por razn de utilidad pblica, pues como establece MARIENHOFF "[...] es
el derecho real administrativo constituido por el Estado sobre un bien del mbito privado o del dominio
pblico, con el objeto de que ese bien sea usado por el pblico en la forma que resulte del acto o hecho
constitutivo del gravamen [...]".
La servidumbre administrativa esta informada por las siguientes caractersticas:
a. Son derechos reales pblicos: Como lo destaca Jess GONZLEZ PREZ la naturaleza jurdica de los
derechos reales administrativos viene dada por dos notas fundamentales que integran el concepto: son
derechos reales pero no privados; son derechos reales administrativos. Al ser derechos reales participan,
en principio de las caractersticas propias de esta figura jurdica; se trata de un derecho cuyo titular

ostenta un poder concreto sobre una cosa, pudiendo disponer de este poder, hacer uso de los medios de
proteccin jurdica necesarios y oponerlo frente a terceros. Por tanto, la servidumbre se expresa como un
poder jurdico sobre la cosa, poder jurdico cuya naturaleza es esencialmente "real". Las obligaciones
personales que consecuencialmente pesan sobre el titular de la cosa gravada son ocasionadas por el
carcter "real" de la servidumbre.
Sin embargo, son derechos pblicos o administrativos en razn de las finalidades en virtud de las cuales
se constituyen. Las servidumbres administrativas se constituyen en funcin del desmembramiento de un
bien determinado, en virtud de su naturaleza (integrante del dominio pblico), su titular (una entidad
pblica o prestadora de un servicio pblico), su finalidad (uso pblico), y su rgimen jurdico formal (i.e.
rgimen de los bienes de la dominialidad pblica).
b. Integran el dominio pblico: Como consecuencia de los factores que intervienen en su constitucin, las
servidumbres pueden pasar a formar parte del demanio. Al constituir un ente pblico un determinado
derecho (como un derecho de servidumbre), con un fin de utilidad pblica, ese derecho entra a formar
parte del dominio pblico; en estos casos el dominio pblico no es el bien gravado, afectado o limitado,
sino el derecho de uso que integra y constituye la servidumbre.
c. Son constituidas por entes pblicos o por prestadores de servicios pblicos: El sujeto de derecho que
aparece formalmente como beneficiario activo debe ser una persona jurdico-pblica o una persona
privada que tiene encomendada la prestacin de un servicio pblico.
d. Generalmente recaen sobre inmuebles: Las servidumbres administrativas, por lo general, recaen sobre
bienes inmuebles. En ese sentido se pronuncia la generalidad de los tratadistas de derecho
administrativo. VILLEGAS BASAVILBASO, por ejemplo, comienza afirmando que la servidumbre siempre
presupone un inmueble . DROMI se pronuncia en idntico sentido al sealar que uno de sus caracteres
es el "inmueble ajeno" sobre el cual se constituyen . Sin embargo, excepcionalmente, las servidumbres
administrativas podran recaer sobre derechos, como sera el caso de que una servidumbre se constituya
sobre otra servidumbre.
e. Son afectadas a un uso publico: La servidumbre administrativa no est destinada a servir a un
inmueble determinado, sino a una entidad pblica o sujeto de derecho representativo de los intereses
generales de la colectividad. Las servidumbres administrativas, en esencia, son personales, y no reales,
pues estn constituidas formalmente a favor de una entidad administrativa y materialmente en beneficio
de la colectividad. De ah que se afirme que el contenido de la servidumbre administrativa lo constituye el
uso pblico, y por ello es una extensin de la cosa pblica.
f. Crean obligaciones para el propietario del fundo sirviente: La servidumbre genera en el titular de la cosa
gravada, obligaciones de no hacer (obligaciones negativas) que lo vinculan a un deber de abstencin de
ejecutar actos de disposicin o de goce que puedan impedir el uso de ella, o dejar hacer (obligaciones
positivas) que lo obligan a soportar el ejercicio de los derechos que la servidumbre confiere al beneficiario.
Por su propia naturaleza, la servidumbre no obliga a "hacer" sino a "no hacer" o a "permitir que se haga".
En todo caso, las obligaciones de hacer, impuestas por la autoridad en razn de necesidad o de utilidad
pblica sern contribuciones, restricciones, limitaciones, o medidas de polica en general, pero no
servidumbres ni limitaciones a la propiedad propiamente dichas.
g. Las servidumbres pueden constituirse mediante leyes y por actos, hechos y contratos o convenios
administrativos: Las servidumbres administrativas pueden constituirse mediante ley, es decir, mediante
actos dictados por el Poder Legislativo Nacional en el ejercicio de su funcin legislativa, en la cual se
declare la constitucin de una servidumbre por razones de utilidad pblica o inters social.
Es posible tambin que las servidumbres administrativas sean constituidas por hechos, en virtud de la
accesin o de la prescripcin. La accesin como forma constitutiva acontece cuando una servidumbre civil
existente sobre un bien privado (fundo sirviente) se transforma en administrativa porque el fundo a que
sirve (fundo dominante) se convierte en pblico y se destina a una finalidad pblica. Lo accesorio en este
caso, la servidumbre, sigue la suerte de lo principal, el fundo dominante. Los derechos de servidumbre
tambin pueden adquirirse por prescripcin adquisitiva, cuando por el transcurso del tiempo y el ejercicio
reiterado y pacfico de los derechos que confieren la servidumbre durante el lapso legalmente establecido.
En ese sentido, por ejemplo, el artculo 60 de la Ley Orgnica del Servicio Elctrico prev que "Se
presume que las servidumbres quedarn legtimamente constituidas cuando hayan transcurrido tres (3)
aos de la instalacin de los conductores elctricos u obras asociadas en el predio sirviente."; se trata de
una modalidad de prescripcin adquisitiva, en la cual el derecho de servidumbre se constituye por el mero
transcurso del tiempo.

Por ltimo, es posible tambin constituir una servidumbre administrativa mediante los convenios o
acuerdos de voluntad que puede celebrar una determinada entidad pblica con el propietario en particular.
En tal sentido, es necesario resaltar que no debe confundirse el derecho que tiene un ente pblico a
constituir una servidumbre -que en el caso de las servidumbres administrativas deriva siempre de una leycon los modos o mecanismos de constitucin, los cuales pueden ser voluntarios o forzosos.
h. Contenido de la servidumbre administrativa: En general, cualquier necesidad o utilidad pblica puede
formar parte del contenido de una servidumbre administrativa, de ah que su nmero sea ilimitado. En ese
sentido, pueden constituirse servidumbres de acueductos, de minera, de ruinas y yacimientos
arqueolgicos y de electroductos o conductores elctricos, entre otras. Sin embargo, siendo que las
servidumbres administrativas implican una desmembracin del derecho de propiedad, por exigencia
constitucional, se requiere una ley formal que la prevea y disponga su utilidad pblica o inters general.
En efecto, el artculo 115 de la Constitucin dispone que "La propiedad estar sometida a las
contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters
general". Por tanto, slo cuando medie un instrumento de rango legal y una finalidad de utilidad pblica o
de inters general puede imponerse legtimamente una servidumbre administrativa.
Ahora bien, dentro de las servidumbres administrativas que limitan el derecho de propiedad conviene
destacar las llamadas servidumbres de conductores elctricos, que son aquellas constituidas sobre
bienes particulares con el fin de garantizar el paso de los tendidos que conforman las lneas de
transmisin de energa elctrica a los poblados y centros urbanos.
1. LAS SERVIDUMBRES DE CONDUCTORES ELCTRICOS
El marco normativo que regula la constitucin de servidumbres de conductores elctricos se encuentra
regulado en la Ley Orgnica del Servicio Elctrico (LOSE) publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica
N 5.568 Extraordinaria del 31 de diciembre de 2001 y en el Reglamento General de la Ley del Servicio
Elctrico (RLSE) publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica N 5.510 Extraordinario del 14 de
diciembre de 2000. Dicha Ley Orgnica derog la hasta ese entonces vigente Ley del Servicio Elctrico
publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica N 36.791 del 21 de septiembre de 1999. No obstante, a
pesar de esta derogatoria, las normas relativas a la constitucin de expropiaciones y servidumbres en
materia de servicio elctrico no sufrieron reforma alguna con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica del
Servicio Elctrico.
Y es que la modificacin legal del sector elctrico en materia de constitucin de servidumbres se
evidenci con fuerza respecto a la regulacin contenida en la Ley de Servidumbre de Conductores
Elctricos (LSCE), de fecha 19 de julio de 1928, texto primigenio que regul esta materia.
As, la LOSE, a diferencia de la LSCE, prev ahora un procedimiento especial para la constitucin de
servidumbres por va judicial que antes no exista y que era suplido por va de interpretacin
jurisprudencial al aplicarse analgicamente en esta materia el procedimiento previsto en la Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social (LEXP)7.
La materia de servidumbres aparece regulada en el Ttulo VII de la LOSE, que se intitula "De las
Expropiaciones y Servidumbres". Sin embargo, a pesar de la denominacin empleada para identificar ese
Ttulo, la LOSE se limita a regular nicamente las servidumbres, pues por lo que se refiere a las
expropiaciones se hace una remisin general a la LEXP, que es la Ley especial en la materia (art. 54
LSE).
Ahora bien, el Ttulo VII est dividido en dos captulos. En el primero de ellos se regulan las disposiciones
fundamentales de la institucin y se actualiza y ampla la normativa de la LSCE. En el segundo aparecen
las normas procesales para la constitucin de servidumbres y la declaratoria de ocupacin previa.
En atencin al objeto de la LOSE, examinaremos dos tipos de limitaciones a la propiedad: la expropiacin
y las servidumbres administrativas. Entre las limitaciones que se pueden imponer con fines de utilidad
pblica, existen en primer lugar limitaciones de mxima intensidad como la expropiacin, en la cual se
priva al particular de la totalidad de su derecho de propiedad con fines de utilidad pblica. Dentro de las
limitaciones de menor intensidad que admite el derecho de propiedad en nuestro ordenamiento jurdico se
encuentran tambin las servidumbres establecidas por razones de utilidad pblica o social.
En el caso concreto de la servidumbre elctrica, sta se constituye sobre inmuebles del dominio pblico o
del dominio privado con la finalidad de prestar el servicio elctrico. En ese sentido, como se seal, el
marco normativo actual de la materia de servidumbres est contenido en la Constitucin, en la LOSE y su
Reglamento. Tambin rigen supletoriamente las normas del Cdigo Civil (CCV) sobre servidumbres

prediales, la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social (LEXP) y el Cdigo de
Procedimiento Civil (CPC).
1.1. Rgimen de la LOSE en materia de expropiaciones
1.1.1. Obligatoriedad de gestionar arreglo amigable: El artculo 54 de la LOSE prev que las empresas
elctricas tratarn directamente con los propietarios la adquisicin de los bienes y derechos necesarios
para la prestacin del servicio elctrico y que si no hubiere acuerdo se seguir el procedimiento
expropiatorio previsto en la LEXP.
1.1.2. Remisin a la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social: En materia de
expropiaciones la LOSE hace una remisin general a la LEXP, por ser Ley especial en la materia (art. 54
LOSE).
1.2. Rgimen de la Ley Orgnica del Servicio Elctrico en materia de servidumbres
Como lo sealamos anteriormente, el ttulo VII de la LOSE "De las expropiaciones y Servidumbres"
distribuye la materia en dos captulos: "Disposiciones Generales" y "Del Procedimiento de Constitucin de
Servidumbre". Siguiendo el mismo orden presentado por el legislador, analizaremos ambos captulos.
1.2.1. Disposiciones Generales: El Captulo I, del Ttulo VII de la LOSE contiene el rgimen jurdico
general de las servidumbres y, en ese sentido, regula lo atinente a: el alcance de las servidumbres
elctricas; la indemnizacin por la constitucin de servidumbres; la indemnizacin de daos causados por
dolo o culpa imputable al beneficiario de la servidumbre; la prohibicin de ejecutar obras que afecten
derechos de los beneficiarios de las servidumbres; la caducidad de las servidumbres; los cambios del
trazado en la ruta y reubicacin de postes; la prescripcin de las acciones por la imposicin de
servidumbres y la extincin de las servidumbres (arts. 55 y ss. LOSE).
De otra parte, de conformidad con el artculo 76 de la LOSE, sern aplicables supletoriamente las
disposiciones sobre servidumbres prediales establecidas en el Cdigo Civil venezolano (CCV) .
1.2.2. Alcance de las servidumbres elctricas: Como principio general, el artculo 55 de la LOSE dispone
que "Todo inmueble est sujeto a la servidumbre que requiera el normal desenvolvimiento de las
actividades de las empresas del servicio elctrico...". De esa manera, la LOSE sujeta todo inmueble, que
sea idneo para la prestacin del servicio elctrico, a la posibilidad de que se le imponga un derecho de
servidumbre. La imposicin de dicho gravamen sobre un inmueble implica para el beneficiario su derecho
a:
1. Tender lneas conductoras de electricidad areas o subterrneas, instalar o construir postes, torres,
soportes, canalizaciones, tuberas, tanquillas, transformadores y dems instalaciones, aparatos o
mecanismos destinados a transformar, transmitir y distribuir la energa, incluyendo la infraestructura de
telecomunicaciones asociada;
2. Acceder a los inmuebles afectados para la construccin, vigilancia, conservacin, reparacin,
modificacin o reubicacin de las instalaciones sealadas en el numeral anterior;
3. Ocupar temporalmente inmuebles, cuando la urgencia o necesidades del servicio as lo requieran,
previa autorizacin de la autoridad competente;
4. Cortar o podar los rboles o sus ramas que se encuentren prximos a los conductores y que puedan
ocasionar perjuicios al servicio, previa autorizacin de la autoridad competente;
5. Utilizar bienes de uso pblico para la instalacin de conductores elctricos;
6. Ocupar temporalmente los terrenos colindantes con el rea afectada, que a juicio de la Comisin
Nacional de Energa Elctrica, sean indispensables para la ejecucin de obras o instalacin y reparacin
de conductores elctricos. La ocupacin temporal, en ningn caso podr exceder de seis (6) meses.
Las actividades antes enumeradas no son sino derechos que van normalmente aparejados a la
constitucin de una servidumbre elctrica y, correlativamente, el propietario del inmueble afectado est
obligado a soportar tales acciones. Las servidumbres slo se extienden hasta la obtencin o satisfaccin
de la finalidad que las determina y comprenden todas las actividades que deban realizarse para el
cumplimiento de los fines para los cuales fue constituida ; sin embargo, nada impide que las partes en el

ejercicio autnomo de su voluntad contractual puedan acordar otros derechos y obligaciones que no sean
contrarios o colidan con los legalmente previstos, con el orden pblico o las buenas costumbres.
1.2.3. De los sujetos que intervienen en las servidumbres: A los efectos de regular la relacin jurdica
derivada de la constitucin de una servidumbre elctrica, la LOSE y su Reglamento establecen un
rgimen de derechos y obligaciones para los titulares de derechos reales (e.g. propietarios, poseedores,
arrendatarios, etc.) de los inmuebles afectados y los beneficiarios de las servidumbres.
a. Derechos de los titulares de derechos reales afectados por una servidumbre: A tenor de lo dispuesto en
el artculo 67 del RLSE "los afectados por la constitucin de una servidumbre tendrn, entre otros los
siguientes derechos:
1. Recibir una indemnizacin justa con ocasin de la servidumbre;
2. Negociar con el beneficiario de la servidumbre las reas dentro de las cuales sea permisible la
construccin o establecimiento de plantaciones, en cuanto la limitacin proveniente del uso de la
servidumbre lo permita .
En relacin con el primero de los numerales citados, pareciera que por el solo hecho de la constitucin de
la servidumbre procede el pago de la indemnizacin Sin embargo, ello no es exacto pues para que nazca
la obligacin de pagar indemnizacin, es necesario que se haya producido un dao cierto, efectivo,
individualizado, actual y cuantificable econmicamente (art. 76 RLSE); as, el principio general en esta
materia es que la indemnizacin debe conseguir su causa en el dao que se produce con motivo de la
afectacin derivada de la servidumbre y no en la mera constitucin de este gravamen.
b. Deberes de los titulares de los titulares de derechos reales sobre los inmuebles objeto de
servidumbres: El artculo 68 de la LOSE, establece que "Son deberes de los propietarios o de los titulares
de derechos reales en el inmueble objeto de la servidumbre los siguientes":
1. Permitir el acceso de personas autorizadas por el beneficiario de la servidumbre, y de los materiales
necesarios para la construccin o para el mantenimiento o reparacin de las obras;
2. Evitar toda actuacin tendiente a menoscabar los derechos que confiere la servidumbre a su
beneficiario.
Los deberes anteriormente enunciados tienden a permitir que el beneficiario de la servidumbre pueda
realizar todas las actividades que sean necesarias para la adecuada prestacin del servicio elctrico. En
todo caso, estimamos que se trata de deberes mnimos que se aplican con carcter normativo, sin
perjuicio de que el titular de la servidumbre pueda acordar con el titular de derechos reales sobre el
inmueble afectado deberes u obligaciones adicionales, que no sean contrarias a las leyes o al orden
pblico.
c. Derechos de los beneficiarios de las servidumbres: A tenor de lo establecido en el artculo 69 del RLSE,
son derechos del beneficiario de la servidumbre los siguientes:
1. Ejercer libremente todos los derechos que se originan por la constitucin de una servidumbre;
2. Ejercer todas las acciones para resguardar las obras en ejecucin o ejecutadas;
3. Recibir el apoyo de las autoridades administrativas y de seguridad para combatir las ocupaciones
indebidas de las servidumbres.
Los derechos anteriormente enunciados tienden permitir que el beneficiario de la servidumbre pueda
realizar todas las actividades que sean necesarias para la adecuada prestacin del servicio elctrico. En
todo caso, estimamos que se trata de deberes mnimos de naturaleza normativa y de aplicacin general,
De otra parte, al igual que en el caso anterior, estimamos que se trata de derechos mnimos, sin perjuicio
de que el titular de la servidumbre pueda acordar con el titular del fundo sirviente otros, que no sean
contrarios a las leyes o al orden pblico.
En adicin, a los derechos anteriormente sealados, el artculo 57 de la LOSE prev que "En el rea
afectada por servidumbre no podrn realizarse actividades, construcciones, obras o plantaciones que
perturben, obstaculicen o menoscaben el ejercicio de los derechos del beneficiario de la servidumbre, sin
la autorizacin escrita de este". Se trata de uno de los derechos del beneficiario de la servidumbre que, de

ordinario, acompaan a la constitucin de ese derecho real, a los fines de facilitar el pleno ejercicio de los
derechos derivados de la servidumbre.
d. Obligaciones de los beneficiarios de las servidumbres: De acuerdo con lo establecido en el artculo 70
del RLSE, son obligaciones del beneficiario de la servidumbre las siguientes:
1. Pagar las indemnizaciones a que hubiere lugar al afectado por la servidumbre, conforme a los criterios
establecidos en este Reglamento;
2. Evitar daos y limitaciones innecesarias al inmueble afectado.
Obsrvese que en el numeral 1 del artculo 70 de la RLSE, el reglamentista deja expresado claramente
que la indemnizacin debe hacerse de acuerdo con los criterios establecidos en el RLSE. Ello ratifica que
la procedencia de la indemnizacin por la constitucin de servidumbres no deriva de la mera constitucin
del gravamen, sino de la existencia de un dao cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable
econmicamente, tal como lo dispone el artculo 76 del RLSE.
De otra parte, el beneficiario de la servidumbre debe evitar daos y limitaciones innecesarias al inmueble
afectado; ello obliga a los entes titulares de servidumbres elctricas a ejecutar sus actividades con la
debida proporcionalidad y en un marco de respeto al derecho del propietario a que su derecho de
propiedad no se vea menoscabado innecesariamente.
Otra de las obligaciones de los beneficiarios de las servidumbres es la de respetar los derechos
preexistentes sobre instalaciones destinadas a otros servicios. Para ello, dispone el artculo 61 de la
LOSE, se tomarn en cuenta las normas tcnicas aplicables, de conformidad con el Reglamento de la Ley
y, en defecto de tales normas, se aplicarn los principios de equidad y racionalidad tcnica y econmica
(art. 61 LOSE).
Este aspecto sin embargo, no fue resuelto en la normativa reglamentaria. Al respecto, el artculo 75 del
RLSE dispuso que en ausencia de las normas tcnicas aplicables para la construccin de instalaciones
elctricas sobre instalaciones destinadas a otros servicios pblicos se aplicarn los principios establecidos
en el artculo 61 de la LOSE, as como la obligacin de tomar las precauciones sobre distancia,
aislamiento, sealizacin, tensin mecnica y dems medidas necesarias para evitar perjuicios de bienes
y personas, fenmenos de induccin o cualquier otro inconveniente. Asimismo se previ que en caso de
que el cumplimiento de estas precauciones haga indispensable el alejamiento de una lnea existente, los
gastos que se ocasionen por este motivo sern a expensas del beneficiario de la servidumbre de la
instalacin elctrica.
1.2.4. Rgimen de las indemnizaciones: Es de principio que cuando la actividad administrativa
menoscaba o perturba el derecho de propiedad hasta desnaturalizarlo, la Administracin debe responder
patrimonialmente por ello e indemnizar al propietario por los daos causados. En sintona, con el principio
anteriormente sealado, el artculo 55 de la LOSE, prev que "[...] el beneficiario de la servidumbre
deber resarcir los daos y perjuicios ocasionados en las reas afectadas, de conformidad con el
Reglamento [de la LOSE]". As, el RLSE contiene las reglas aplicables para el clculo de las
indemnizaciones en materia de servidumbres elctricas.
Sin embargo, antes de examinar estas reglas conviene revisar las disposiciones de la LEXP, desde que
estas prevn los principios que rigen en esta materia. En ese sentido, el artculo 41 de la LEXP dispone
que: "Habr lugar a indemnizacin cuando a los propietarios se los prive de una utilidad debidamente
comprobada, resultaren gravados con una servidumbre o sufran dao permanente que se derive de la
prdida o de la disminucin de sus derechos". A rengln seguido, el artculo 42 del mismo instrumento
legal prev que: "Las servidumbres sin dao o sin grave incomodidad para el propietario, no darn
derecho a la indemnizacin. Los peritos designados conforme al artculo 19 de esta Ley, calcularn
solamente los gastos necesarios para establecer la servidumbre, siempre que quien promueva la
expropiacin no prefiera ejecutarlos l mismo".
De la interpretacin concatenada de ambas disposiciones (arts. 41 y 42 de la LEXP), es claro que el
principio general en la materia es que las servidumbres sin dao o sin grave incomodidad no dan derecho
a indemnizacin.
Siendo ste el principio general, cualquier excepcin debe ser de interpretacin restrictiva. El pago de
indemnizacin por la constitucin de servidumbres es excepcional y slo ser admisible cuando provoque
perjuicios al propietario de tal magnitud, que constituyan un menoscabo de su situacin patrimonial. La
interpretacin restrictiva de las excepciones al principio general es ratificada por el legislador en el propio
artculo 42 de la LEXP, al establecer que "[...] Los peritos [...] calcularn solamente los gastos necesarios

para establecer la servidumbre [...]". El establecimiento de lmites para el clculo de la indemnizacin por
la constitucin de servidumbres, reitera el principio general: las servidumbres sin dao o sin grave
incomodidad no generan indemnizacin a favor del propietario.
Por consiguiente, el dao o la grave incomodidad que deriva de la constitucin de una servidumbre debe
ser tal que constituya un menoscabo efectivo del derecho de propiedad y de la situacin patrimonial del
propietario del inmueble afectado. Siendo el fundamento de la indemnizacin, el mantenimiento del
equilibrio patrimonial del propietario, estim el legislador que el establecimiento de limitaciones a la
propiedad, que no desmejoren la situacin de su titular, no pueden generar indemnizacin.
De manera cnsona con esta orientacin, el aparte nico del artculo 55 de la LOSE dispuso que la
indemnizacin que corresponde al propietario del inmueble por la constitucin de la servidumbre procede
por los daos y perjuicios ocasionados en rea afectada. Por ser la servidumbre una limitacin legal a la
propiedad por causa de utilidad pblica, fue evidente para el legislador que los daos y perjuicios a que
alude dicha norma no pueden ser los mismos que corresponden en materia de responsabilidad
extracontractual.
Tngase en cuenta, que la limitacin de los derechos de los administrados y la imposicin de limitaciones
legales al derecho de propiedad se vincula estrechamente con el principio de igualdad de las cargas
pblicas consagrado en los artculos 133 y 316 de la Constitucin, conforme al cual todos los ciudadanos,
en igualdad de condiciones, deben soportar las cargas que se le impongan para la satisfaccin de los
intereses colectivos. De ah que, en principio, dichas limitaciones deban ser soportadas por los
particulares sin que le est dado a estos exigir indemnizacin o contraprestacin alguna.
Sin embargo, ante la ruptura del citado principio, es decir, cuando el carcter general y abstracto de las
cargas se pierde y las limitaciones impuestas afectan de manera especial a algn particular sobre los
dems, nace el derecho para ste de exigir una indemnizacin por parte de la Administracin Pblica y,
correlativamente, la obligacin para sta de resarcir los daos causados. Eduardo GARCA DE
ENTERRA lo explica en los siguientes trminos: "[...] el tema es extraordinariamente importante, como
fcilmente se comprende, puesto que expresa la diferencia entre, por una parte, una actuacin
administrativa que debe ser soportada pasivamente por el administrado, como una carga de la vida social,
sin contraprestacin econmica alguna [...] y, por otra parte, aquella otra actuacin de la Administracin
que, aun produciendo el efecto de un sacrificio imperativo de derechos patrimoniales que el titular de
stos ha de sufrir, hace nacer, correlativamente, un derecho a ser indemnizado por la prdida material que
la medida le comporta [...]" .
Sin embargo, an en los casos en los que las limitaciones al derecho de propiedad se imponen de
manera particular, la procedencia de la indemnizacin no es absoluta, antes bien, est supeditada a la
verificacin de una lesin o dao que menoscabe irreparablemente alguno de los atributos del derecho de
propiedad. De ah que en la LEXP, se haya establecido como principio general en su artculo 42 que las
servidumbres sin dao o sin grave incomodidad no dan derecho a indemnizacin. Por lo tanto, como
principio general, el pago de indemnizacin por la constitucin de servidumbres es excepcional y slo
ser admisible cuando provoque perjuicios al propietario de tal magnitud, que constituyan un menoscabo
de su situacin patrimonial.
Por tal razn, como principio general, la titularidad sobre un derecho real de servidumbre no da derecho al
titular del fundo sirviente a exigir indemnizacin, sino nicamente por los daos y perjuicios derivados de
la ejecucin de obras sobre la servidumbre. Se trata de un pago nico, no sujeto a repeticin o
renegociacin, pues lo que se paga es una indemnizacin por los daos y perjuicios que se causaren con
ocasin de la construccin, reparacin y mantenimiento de las obras tanto en ejecucin como las ya
ejecutadas, y no por el uso o goce del derecho de servidumbre, el cual una vez constituida ingresa al
patrimonio de su titular.
La LOSE contiene una excepcin a este principio general, al disponer que "[...] el beneficiario de la
servidumbre deber resarcir los daos y perjuicios ocasionados en las reas afectadas [...]" (art. 55,
LOSE). Estim el legislador que la constitucin de servidumbres para el paso de conductores elctricos,
genera lesiones que inciden de manera especial sobre uno de los atributos esenciales del derecho de
propiedad, como es el derecho al uso y goce, y producen una ruptura en el principio de igualdad sobre las
cargas pblicas. No obstante, ello no debe hacernos perder de vista que la previsin por el legislador de
una indemnizacin por la constitucin de servidumbres elctricas es, precisamente, la excepcin que
confirma la regla: "Las servidumbres sin dao o sin grave incomodidad para el propietario, no dan derecho
a la indemnizacin [...]" (art. 42 LEXP).

a. Reglas para el clculo de la indemnizacin: El artculo 55 de la LOSE prev que todo inmueble est
sujeto a la servidumbre que requiera el normal desenvolvimiento de las actividades de las empresas del
servicio elctrico y "[...] el beneficiario de la servidumbre deber resarcir los daos y perjuicios
ocasionados en las reas afectadas, de conformidad con el Reglamento [de la LOSE]". Esto es ratificado
en el RLSE, el cual condiciona la procedencia de la indemnizacin a la existencia de un dao cierto,
efectivo, individualizado, actual y cuantificable econmicamente en el ejercicio del derecho de propiedad
del sujeto afectado (art. 76 RLSE ).
As, se establece en el artculo 77 del RLSE que todo beneficiario de una servidumbre deber indemnizar
al afectado en los siguientes casos:
1. Por la constitucin de la servidumbre;
2. Por los daos y perjuicios causados durante la construccin de las obras que ocupan la servidumbre;
3. Por los daos y perjuicios ocasionados en el ejercicio de la servidumbre, producto de dolo o culpa
imputable al beneficiario de la servidumbre.
Si bien el numeral 1 seala que nace el derecho a indemnizacin por la constitucin de la servidumbre,
esta previsin debe concatenarse con lo establecido en el artculo 76 del RLSE, conforme al cual la
procedencia de la indemnizacin est condicionada a la existencia de un dao cierto, efectivo,
individualizado, actual y cuantificable econmicamente en el ejercicio del derecho de propiedad del
afectado.
Se trata de requisitos concurrentes. La certeza del dao se manifiesta en la posibilidad de que exista y
que sea verificable materialmente; asimismo, el dao debe ser igualmente efectivo, es decir, debe tratarse
de un perjuicio o alteracin en la esfera jurdico patrimonial del afectado. Para ser indemnizable, el dao
debe ser individualizado, por lo que ste debe concretarse en una persona o en un grupo de personas
identificables y no en un universo indeterminado de afectados. La circunstancia de que el dao deba ser
actual, implica la imposibilidad de que se puedan reclamar daos eventuales, lucro cesante o por los
potenciales beneficios que podran derivar de un determinado inmueble . Por ltimo, el dao debe ser
tambin cuantificable econmicamente, es decir, que sea posible determinarlo por medios tcnicos para el
avalo de bienes inmuebles .
Para el caso que se verifique dicho dao cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable
econmicamente, la indemnizacin deber calcularse conforme al grado de afectacin del inmueble y la
disminucin de su aprovechamiento econmico en relacin con el uso para el cual est ordinariamente
destinado (art. 78 RLSE). De manera que, siendo el fundamento de la indemnizacin, el mantenimiento
del equilibrio patrimonial del propietario, el establecimiento de limitaciones a la propiedad que no
desmejoren la situacin de su titular, no pueden generar indemnizacin. Por lo tanto, en el caso de las
servidumbres administrativas, slo un dao o una grave incomodidad en el ejercicio del derecho de
propiedad del titular afectado generan indemnizacin; dao ste que debe identificarse con la calificacin
prevista en el RLSE.
b. Indemnizacin de daos causados por dolo o culpa imputable al beneficiario de la servidumbre: De
conformidad con el artculo 56 de la LOSE, los daos y perjuicios que se ocasionen durante la
construccin de las obras o en el caso de que las instalaciones elctricas causen algn dao al inmueble
por dolo o culpa imputable al beneficiario de la servidumbre, sern indemnizados, de conformidad con el
RLSE.
En ese supuesto, no se trata de los daos que cause al inmueble el beneficiario de la servidumbre en la
constitucin de la misma, sino de aquellos causados por dolo o culpa, es decir, de los daos causados
con intencin o por negligencia, imprudencia o impericia (art. 1185, CCV). Para el clculo de la
indemnizacin en este supuesto sern aplicables los parmetros establecidos por el artculo 76 del RLSE,
por lo que la procedencia de la indemnizacin estar condicionada a la existencia de un dao cierto,
efectivo, individualizado, actual y cuantificable econmicamente en el ejercicio del derecho de propiedad
del afectado.
1.2.5. Caducidad de la servidumbre: La servidumbre caducar si no se inician las obras dentro del plazo
de dos (2) aos, contados a partir del da de su constitucin. Vencido dicho plazo el propietario del
inmueble recobrar la plenitud de sus derechos y no estar obligado a reintegrar la indemnizacin (art. 58,
LOSE).

Esta norma viene a llenar una laguna de la derogada LSCE. En efecto, el artculo 7 de la LSCE dispona
que se presuma la constitucin legtima de la servidumbre, cuando hubieren transcurrido ms de tres
aos de la instalacin de los conductores elctricos en el predio sirviente; sin embargo, bajo el rgimen
derogado no haba norma alguna que dispusiera la caducidad de las servidumbres que habiendo sido
constituidas no se hubiera hecho uso de ellas, configurando una suerte de afectacin eterna de la
propiedad.
Ahora, bajo la normativa de la LOSE, se produce un decaimiento de la servidumbre cuando transcurrido
un lapso de dos aos, contado a partir de la fecha de su constitucin, se constate que ella no tiene ningn
uso. Esta disposicin es complementada por el artculo 71 del RLSE, el cual dispone que "La caducidad
de la servidumbre ser declarada por la autoridad judicial que la haya constituido" (resaltado nuestro).
Quien pretenda oponer la caducidad frente al titular de un derecho real de servidumbre, deber incoar una
accin mero declarativa de conformidad con las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil.
1.2.6. Extincin de la servidumbre: De conformidad con el artculo 63 de "La autoridad judicial competente
podr declarar la extincin de la servidumbre, a solicitud de parte, cuando:
1. Permanezca sin uso por ms de dos (2) aos, despus de realizadas las instalaciones;
2. Sea destinada a un fin distinto a aquel para el cual se solicit, salvo autorizacin previa; o
3. Desaparezca la finalidad para la cual fue constituida".
Por lo que se refiere a la causal de extincin sealada en el numeral 1, cabe advertir que el lapso de dos
(2) aos debe computarse a partir de la fecha en la cual la instalacin haya sido completada y haya
estado en condiciones de entrar en funcionamiento, es decir, cuando el sistema sea completado y est en
capacidad de entrar en operacin. Lo contrario, implicara la posibilidad de exigir una obligacin de
imposible cumplimiento, como sera la de poner en funcionamiento un tendido elctrico sin que
tcnicamente estn dadas las condiciones para ello .
En relacin con el supuesto en el numeral 2 (destino de la servidumbre "[...] a un fin distinto a aquel para
el cual se solicit [...]"), observamos que la LOSE no seala a quin debe requerirse la autorizacin a que
all se alude. En todo caso, es presumible que dicha autorizacin debe ser requerida del propietario del
bien que -voluntaria o forzosamente- haya aceptado la constitucin del gravamen en su propiedad.
Por ltimo, respecto del supuesto previsto en el numeral 3 (que "Desaparezca la finalidad para la cual fue
constituida [la servidumbre]"), cabe advertir que en este caso se requerira la revocacin del decreto de
afectacin, es decir, del acto administrativo mediante el cual se afecto el bien al servicio (desafectacin),
pues para que desaparezca la finalidad pblica de la servidumbre, debe extinguirse el acto administrativo
en el que se le otorg tal condicin.
La declaratoria judicial de extincin de la servidumbre deber ser hecha a solicitud de parte y por el juez
competente, es decir, el juez de la jurisdiccin donde se encuentra el inmueble sobre el cual fue
constituida la servidumbre. Otros medio, sealado por la doctrina, que eventualmente podra producir a la
extincin de la servidumbre puede ser la confusin, que ocurre cuando el bien gravado pasa a formar
parte del patrimonio del beneficiario de la servidumbre. Ello deriva de la aplicacin de un principio
fundamental de derecho civil: nadie puede tener servidumbre en lo propio .
1.3. La constitucin de servidumbres elctricas. Procedimiento
En la LOSE se distinguen tres vas para la constitucin de servidumbres elctricas: - la constitucin
voluntaria, a partir de un acto de mutuo acuerdo entre el propietario o los titulares de derechos reales
sobre el inmueble con el beneficiario de la servidumbre (art. 64 LOSE); - la constitucin judicial o
mediante sentencia, en la cual el gravamen es impuesto por un rgano jurisdiccional (art. 65 y ss., LOSE)
y - la constitucin de servidumbres de hecho, por el transcurso de un lapso de tres aos a partir de la
fecha de instalacin de los conductores elctricos u obras asociadas al predio sirviente (art. 60, LOSE).
Sin embargo, con carcter previo a la constitucin de la servidumbre (cualquiera sea la va), es necesario
que haya sido dictado el correspondiente decreto de afectacin.
1.3.1. Constitucin voluntaria: La primera forma para la constitucin de servidumbres es la constitucin
voluntaria en la cual concurren el prestador del servicio elctrico y el titular de derechos reales sobre el
inmueble, quienes en ejercicio de su autonoma de voluntad contractual acuerdan, de conformidad con la
LOSE y su Reglamento, el establecimiento del referido gravamen.

Esta modalidad est prevista en el artculo 64 de la LOSE, el cual dispone que el prestador del servicio
elctrico "podr acordar con el propietario del inmueble y con los titulares de otros derechos reales, la
constitucin de la servidumbre necesaria para la construccin de obras relacionadas con el servicio". El
uso de la forma verbal "podr" parece sugerir que no se trata de una gestin obligatoria, por lo que cabra
la posibilidad de acudir directamente por ante el rgano administrativo y jurisdiccional correspondiente a
los fines de solicitar la constitucin forzosa de la servidumbre. No obstante, ello es desvirtuado por el
artculo 65 de la LOSE del cual se deriva el carcter obligatorio de esta gestin previa.
En ese sentido, es importante que en esta fase de negociaciones previas, el prestador del servicio
elctrico constituya pruebas en las cuales quede efectivamente demostrado que estas gestiones
amistosas fueron realizadas y que se procur la constitucin voluntaria de la servidumbre. En todo caso,
si se llegare a un acuerdo, ste se registrar ante la Oficina Subalterna de Registro Pblico de la
jurisdiccin correspondiente y se consignar copia de ste ante la CNEE.
1.3.2. Constitucin judicial: Una de las novedades incorporadas en la Ley Orgnica del Servicio Elctrico
LOSE es la previsin de un procedimiento especial para la constitucin judicial de servidumbres de
conductores elctricos.
La derogada Ley de Servidumbre de Conductores Elctricos no consagraba ningn tipo de procedimiento
para la constitucin de la servidumbre. Sin embargo, se haca necesario aplicar un procedimiento
adecuado, que permitiera al afectado oponerse suficientemente a la afectacin y en el que rganos
jurisdiccionales pudieran intervenir directamente, como garantes del derecho al debido proceso. Sobre la
base de que la servidumbre, como la expropiacin, constituye una limitacin legal al derecho de
propiedad y que en ambos casos era necesaria la afectacin previa del fundo y la intervencin del poder
judicial, la jurisprudencia resolvi aplicar analgicamente el procedimiento establecido en la Ley de
Expropiacin.
Ahora, con el establecimiento de un procedimiento especial en la LOSE la intencin del legislador fue el
desarrollo del nuevo rgimen de servidumbres, que agilizara el proceso de constitucin y a la vez
estableciera mecanismos de reconocimiento justo del valor de los derechos afectados. Se previ tambin
en la LOSE un procedimiento especial de ocupacin previa, para el caso de aquellas obras que sean de
ejecucin urgente.
En tal sentido, por lo que se refiere al procedimiento para la constitucin de servidumbres cabe distinguir
tres fases: una fase previa de gestiones amigables, una fase administrativa y una fase judicial.
Analizaremos las fases del procedimiento en ese mismo orden.
1.3.2.1. Fase de gestiones con el propietario: Tal como lo sealamos anteriormente, de manera obligatoria
el prestador del servicio elctrico debe negociar la constitucin de las servidumbres que requiera para la
gestin del servicio elctrico (art. 64 LOSE). Se trata de un requisito indispensable para solicitar la
autorizacin de la CNEE su autorizacin para tramitar la servidumbre.
1.3.2.2. Fase administrativa: Si no se llegare a un acuerdo en las gestiones previas, el prestador del
servicio elctrico deber solicitar a la Comisin Nacional de Energa Elctrica (CNEE) autorizacin para
tramitar la servidumbre sobre el inmueble que requiera para la realizacin de obras necesarias en sus
actividades (art. 65 LOSE). La solicitud deber indicar tambin si la obra se considera de urgente
realizacin, a los fines de la ulterior ocupacin previa del inmueble una vez que se inicie el proceso
judicial .
A la solicitud dirigida a la CNEE se adjuntar plano general del curso de la lnea proyectada e informe
tcnico econmico justificativo sealando al menos sus caractersticas, los inmuebles afectados y una
estimacin del valor general de la obra. La CNEE decidir en un plazo de sesenta (60) das continuos,
contados a partir de la fecha de recepcin de la solicitud.
La autorizacin para la tramitacin de la servidumbre ser declarada por Resolucin de la CNEE que se
publicar en la Gaceta Oficial, en la cual se indicar el inmueble objeto de la servidumbre, las zonas y
grados de afectacin, la identificacin del titular de la servidumbre, as como todos los dems datos que
seale el Reglamento de la LOSE (art. 66, LOSE). En desarrollo de dicha norma el artculo 72 del RLSE
estableci que "La Resolucin que dicte la Comisin para autorizar el inicio del procedimiento de
constitucin de la servidumbre, adems de los datos sealados en el artculo 66 de la Ley contendr lo
siguiente":
1. La declaracin de la afectacin de la zona para el establecimiento de una servidumbre;

2. Los grados de afectacin de la zona, que sern detallados de mayor a menor rango;
3. La zona de proteccin.
1.3.2.3. Fase Judicial: El procedimiento para la constitucin de servidumbres de conductores elctricos,
deber regirse por el procedimiento establecido en los artculos 64 al 76 de la Ley Orgnica del Servicio
Elctrico; sin embargo, sern de aplicacin supletoria, en cuanto sean aplicables, las disposiciones del
Cdigo Civil sobre servidumbres prediales, la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica y el
Cdigo de Procedimiento Civil (art. 76, LOSE).
El rgimen previsto en la Ley Orgnica del Servicio Elctrico tiene por objeto hacer ms expedito el
proceso para la constitucin forzosa de servidumbres. Si bien el requerimiento de una autorizacin
administrativa para el inicio de las gestiones judiciales constituye un elemento que conspira contra la
celeridad que, en muchas ocasiones, exige la urgencia de la obra, es lo cierto que el procedimiento
judicial es mucho ms breve que el exigido anteriormente.
A. Presentacin de la solicitud de constitucin servidumbre: Otorgada la autorizacin de la CNEE, el
prestador del servicio elctrico solicitar ante el juez de primera instancia en lo civil competente, la
constitucin de la servidumbre. Esta es la regla general contenida prevista en el artculo 67 de la LOSE;
sin embargo, cuando el derecho de servidumbre que se pretenda constituir ocupe dos o ms
jurisdicciones, de conformidad con el artculo 42 del Cdigo de Procedimiento Civil, "la demanda se podr
proponer ante la autoridad judicial de cualquiera de ellas, a eleccin del demandante". En consecuencia,
corresponder al prestador del servicio escoger en cul de las dos jurisdicciones ejercer su accin.
En la oportunidad de solicitar la constitucin de las servidumbres se pedir al tribunal la citacin personal
del propietario y de quienes tengan en derecho real sobre el inmueble objeto del gravamen, con
indicacin de sus nombres y apellidos, si fueren conocidos ( art. 67, LOSE).
B. Solicitud de ocupacin previa: El artculo 55, numeral 3, de la Ley Orgnica del Servicio Elctrico
establece que todo inmueble est sujeto a la servidumbre que requiera el normal desenvolvimiento de las
actividades de las empresas del sector elctrico y prev el derecho de stas a "Ocupar temporalmente
inmuebles, cuando la urgencia o necesidades del servicio as lo requieran, previa autorizacin de la
autoridad competente".
As, si el prestador del servicio califica la obra como de urgente realizacin y as lo autoriza la CNEE, en el
mismo escrito de solicitud de constitucin de servidumbre podr requerirse la ocupacin previa del
inmueble, la cual ser acordada siempre que se consigne la indemnizacin que corresponda, estimada
por el solicitante (art. 68 LOSE).
El artculo 68 seala que ocupacin previa ser acordada "[...] siempre que se consigne la indemnizacin
que corresponda, estimada por el solicitante, conforme a lo previsto en este Captulo [...]". Al respecto, es
pertinente observar que el captulo en que est contenida dicha norma no contiene ninguna disposicin
que establezca parmetros para la fijacin de la indemnizacin por parte del solicitante de la servidumbre;
de ah que dicha estimacin deba hacerse de conformidad con los principios generales en materia de
indemnizacin por constitucin de servidumbre, a los cuales hicimos mencin anteriormente.
Ahora bien, a los fines de que se materialice la ocupacin previa deber seguirse el procedimiento
establecido en el artculo 68 de la LOSE. En ese sentido, antes de proceder a la ocupacin, el juez
notificar a las personas afectadas sobre la solicitud, as como de la fecha que acuerde para realizar una
inspeccin judicial, asistido de un experto, a objeto de dejar constancia del estado en que se encuentra el
inmueble. La inspeccin se regir por las disposiciones contenidas en los artculos 472 al 476 del Cdigo
de Procedimiento Civil.
En la inspeccin se dejar constancia de las obras, construcciones, plantaciones u otras
bienechurasbienhechuras existentes en la zona afectada que pudieran desaparecer, o cambiar de
situacin o estado. En el curso de la inspeccin, los titulares de derechos reales sobre el inmueble
pueden tambin hacer las observaciones que tuvieren a bien formular, las cuales se harn constar en el
acta respectiva. De igual forma, en esa misma oportunidad, el tribunal informar a los propietarios y
titulares de derechos reales la consignacin de la indemnizacin estimada por el beneficiario de la
servidumbre, de la oportunidad para contestar la demanda y para solicitar una experticia en caso de no
estar conforme. Concluido este procedimiento, el juez acordar la ocupacin previa y el solicitante podr
ejercer los derechos que la servidumbre le confiere.

C. Notificacin mediante Edicto: El artculo 69 de la LOSE prev un rgimen comn para la prctica de las
citaciones y notificaciones mediante Edictos aplicable en todas las fases del procedimiento para la
constitucin de servidumbres en las que no se haya podido efectuar la citacin o notificacin personal.
La referida norma prev que en caso de no practicarse personalmente las citaciones o notificaciones,
stas se harn por Edictos publicados en la prensa, en dos (2) oportunidades con intervalos de cinco (5)
das consecutivos entre una y otra publicacin, en un peridico de los de mayor circulacin en el pas y en
alguno de la ciudad sede del tribunal, si lo hubiere. De no lograrse mediante este ltimo procedimiento la
citacin o notificacin de los afectados, el tribunal proceder a nombrar un defensor judicial. Se entender
por no aceptado el nombramiento del defensor cuando el nombrado no compareciere a juramentarse en
el primer da de despacho despus de notificado, procedindose de inmediato a nombrar a un nuevo
defensor judicial (art. 69 LOSE).
D. Contestacin: La contestacin a la solicitud de imposicin de servidumbre tendr lugar dentro de los
cinco (5) das de despacho siguientes a la constancia en autos de la citacin de los afectados o de la
juramentacin del defensor judicial, si fuere el caso (art. 67 LOSE). Ahora bien, en relacin con la
contestacin deben distinguirse dos situaciones. Bajo el nuevo rgimen, el propietario o titulares de
derechos reales sobre el inmueble tienen dos opciones, mutuamente excluyentes: oponerse a la solicitud
o solicitar al tribunal la designacin de expertos para fijar la indemnizacin consignada por el beneficiario
de la servidumbre.
En efecto, en la oportunidad de la contestacin, el propietario o los titulares de derechos reales sobre el
inmueble pueden hacer oposicin a la solicitud de constitucin de servidumbre. De otra parte, si habiendo
sido solicitada la ocupacin previa, sta hubiera sido acordada, el propietario o los titulares de derechos
reales sobre el inmueble pueden, en caso de que no existan razones para efectuar la oposicin,
manifestar al tribunal su disconformidad con dicho monto y solicitar que la indemnizacin consignada sea
fijada por expertos.
La oposicin atae a la legalidad del procedimiento o a la extensin del gravamen, esto es, que la
servidumbre inutiliza la finca o la hace impropia para el uso a que est destinada. Por el contrario, la
solicitud de fijacin de la indemnizacin por expertos, supone una ocupacin previa en la que se ha
consignado una indemnizacin estimada por el solicitante y en la que el Juez ha constatado la legalidad
de la servidumbre , siendo revisable nicamente el monto de la indemnizacin o la extensin del
gravamen.
Ambas opciones obedecen a motivos de distinta naturaleza y tienen efectos procesales diferentes, por lo
que sern analizadas separadamente.
a. Oposicin
a.1. Contenido de la oposicin: En la oportunidad de la contestacin de la solicitud, el propietario o los
titulares de derechos reales pueden hacer oposicin, alegando que la constitucin de la servidumbre debe
ser total, pues la parcial inutiliza el inmueble o lo hace impropio para el uso al cual est destinado,
conforme a proyecto aprobado por los organismos pblicos competentes antes de la constitucin del
gravamen (art. 71 LOSE).
La LOSE prev as en el artculo 71 una causal de oposicin taxativa, a saber, que la constitucin de la
servidumbre debe ser total, pues la parcial inutiliza el inmueble o lo hace impropio para el uso al cual est
destinado.
Sin embargo, existe otra causal de oposicin: la violacin de ley. Ciertamente, tngase en cuenta que el
artculo 30 de la LEXP, la cual es de aplicacin supletoria en la materia, prev dos causales de oposicin
taxativas en el juicio de expropiacin, stas son:
- La violacin de ley.
- Que la expropiacin debe ser total, pues la parcial inutiliza la finca o la hace impropia para el uso a que
est destinada.
La primera de las causales de oposicin sealadas no est prevista en la LOSE; no obstante, por tratarse
de una cuestin de orden pblico nada impide que dicha causal pueda ser opuesta. La violacin de ley no
atae a la denuncia de violacin de cualquier ley sino concretamente a las disposiciones que regulan el
proceso de la constitucin de servidumbres , debiendo siempre tratarse de una denuncia especfica y en
modo alguno genrica. No cabe duda de que en caso de violentarse la normativa de la LOSE, el afectado

podra efectuar su oposicin con fundamento en la causal de violacin de ley a que se contrae el artculo
30 de la LEXP.
La segunda causal de oposicin prevista en el referido artculo 30, relacionada con la necesidad de una
expropiacin total, se asimila a la contenida en el artculo 71 de la LOSE, sta es, que constitucin de la
servidumbre debe ser total, pues la parcial inutiliza el inmueble o lo hace impropio para el uso al cual est
destinado, conforme a proyecto aprobado por los organismos pblicos competentes antes de la
constitucin del gravamen, en el entendido de que dicho proyecto deber ser presentado al momento de
la contestacin de la solicitud de constitucin de la servidumbre (art., 74, RLSE). Por tanto, en caso de
que dicho proyecto no sea presentado, no tendr validez alguna la oposicin.
a.2. Trmite procesal de la oposicin: Si al contestarse la solicitud de servidumbre se hiciere oposicin, se
abrir un lapso de cinco (5) das de despacho para promover y evacuar las pruebas que fueren
pertinentes (art. 70 LOSE). Concluido el lapso de pruebas, el juez fijar la oportunidad para la
presentacin de informes dentro de los cinco (5) das de despacho siguientes al vencimiento del lapso
probatorio y dictar sentencia dentro de los cinco (5) das de despacho siguientes al vencimiento del lapso
anterior.
El trmino para apelar de la decisin ser de tres (3) das (art. 70 LOSE) . Por aplicacin supletoria de la
LEXP, ser competente la Corte Suprema de Justicia para conocer de la apelacin (art. 23 LEXP). En
concreto, dicha competencia estar atribuida a la Sala Poltico-Administrativa, de conformidad con lo
establecido en los artculos 42, numeral 19, y 43 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia
(LOCSJ) y el trmite procesal aplicable el establecido en los artculos 162 y siguientes de la LOCSJ para
los procedimientos en segunda instancia que se tramiten por ante el Mximo Tribunal.
En la sentencia dictada en esta fase del juicio corresponder al Tribunal pronunciarse sobre la oposicin
formulada y no sobre la constitucin de la servidumbre per se. Si bien la LOSE no explica que carcter
tendr la sentencia en esta fase del juicio, es lo cierto que ello se desprende de la forma en que se
encuentra estructurado el procedimiento. En efecto, la LOSE prev trmites procesales y lapsos
especiales para la designacin de expertos, consignacin de avalo, la oportunidad para dictar la decisin
sobre la constitucin de la servidumbre y el monto de la indemnizacin que corresponda, as como para la
ejecucin del fallo (arts. 73 al 75, LOSE).
a.3. Fijacin de la indemnizacin: La necesidad de mantener la continuidad del proceso impone que la
sentencia que declare sin lugar la oposicin fije la oportunidad para que tenga lugar el acto de
nombramiento de expertos . En efecto, desestimada la oposicin y firme esa sentencia, debe procederse
a la fijacin de la indemnizacin correspondiente a los fines de que el tribunal dicte su sentencia
declarando constituida la servidumbre. A tales efectos, deber procederse a la designacin de los
expertos, de conformidad con el artculo 19 de la LEXP.
Los peritos designados debern establecer la indemnizacin de acuerdo con los parmetros establecidos
en el artculo 76 del RLSE, conforme al cual la procedencia de la indemnizacin est condicionada a la
existencia de un dao cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable econmicamente en el
ejercicio del derecho de propiedad del afectado.
b. Solicitud de fijacin por expertos de la indemnizacin: Habindose producido la ocupacin previa,
puede ocurrir tambin que el titular de derechos reales sobre el inmueble convenga en la constitucin de
la servidumbre pero no en la indemnizacin. Para tal caso, el artculo 71 de la LOSE prev que si el
propietario o titular de algn derecho real sobre el inmueble no estuviere conforme con la indemnizacin
consignada, en la oportunidad de dar contestacin puede solicitar al Tribunal que dicha indemnizacin sea
fijada por expertos.
b.1. Contenido de la solicitud: De conformidad con el artculo 71 de la LOSE, la solicitud de fijacin de
indemnizacin por expertos debe contener las razones de hecho y derecho que considere convenientes
para dicha peticin.
b.2. Trmite procesal: Introducida la solicitud de fijacin de la indemnizacin por expertos, el Tribunal le
dar entrada y ordenar citar personalmente al beneficiario de la servidumbre, para que comparezca al
tribunal dentro de los cinco (5) das de despacho siguientes a que conste en autos su citacin, por s o por
medio de apoderado (art. 72, LOSE). En caso de no ser posible la citacin personal, sta se practicar
mediante el rgimen comn de citaciones y notificaciones previsto en el artculo 69 de la LOSE.
Al tercer da de despacho siguiente al vencimiento del lapso de comparecencia tendr lugar el acto de
nombramiento de expertos, a la hora que fije el tribunal (art. 73, LOSE). A los efectos de designar los

expertos deber procederse de conformidad con el artculo 19 de la LEXP y la indemnizacin deber ser
tambin establecida de acuerdo con los parmetros establecidos en el artculo 76 del RLSE.
E. Sentencia: Cualquier haya sido el trmite que se haya seguido, una vez consignado el informe de
avalo dentro del lapso que fije el juez, ste dictar decisin sobre la constitucin de servidumbre y el
monto de la indemnizacin que corresponda, dentro de los quince (15) das de despacho siguientes.
Si la sentencia fuere publicada fuera del lapso y no fuere posible lograr la notificacin personal de alguna
de las partes, deber seguirse el procedimiento que, para las notificaciones mediante Edictos, en el
artculo 69 de la LOSE. La decisin ser apelable dentro de los cinco (5) das de despacho siguientes a la
fecha de su publicacin, o de la notificacin a las partes .
F. Procedimiento en segunda instancia: El tribunal competente para conocer en la alzada ser la Sala
Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (arts. 42, numeral 19, y 43 LOCSJ) y el
procedimiento aplicable ser el establecido en los artculos 162 y siguientes de la LOCSJ.
1.3.3. Constitucin de servidumbres de hecho
Tal como lo sealamos anteriormente, una de las formas de constitucin de las servidumbres
administrativas es por va de la prescripcin adquisitiva. En efecto, como lo dispone el artculo 1952 del
Cdigo Civil "La prescripcin es un medio de adquirir un derecho o de libertarse de una obligacin, por le
tiempo y bajo las dems condiciones determinadas por la Ley" .
Se puede adquirir el derecho de servidumbre por el transcurso de un lapso de tres (3) aos, de
conformidad con el artculo 60 de la LOSE. Para adquirir se necesita posesin legtima (Art. 1953 CCV);
en consecuencia, es necesario que el derecho de servidumbre haya sido ejercido de manera continua, no
interrumpida, pacfica, pblica, no equvoca y con intencin o nimo de ser titular del derecho (art. 772
CCV). En ese sentido, se afirma que la servidumbre se constituye "de hecho" pues se realiza ningn
trmite o actuacin jurdica para que nazca el derecho; ste se crea de facto, sin un concurso de
voluntades o sin la intervencin de un rgano jurisdiccional.
El artculo 60 de la LOSE prev la constitucin de servidumbres de hecho por va de presuncin, en los
siguientes trminos:
"Se presume que las servidumbres quedarn legtimamente constituidas cuando hayan transcurrido tres
(3) aos de la instalacin de los conductores elctricos u obras asociadas en el predio sirviente. Vencido
dicho lapso, prescribirn las acciones de los propietarios y de los titulares de otros derechos reales para
hacer cesar la perturbacin. La accin para exigir indemnizacin prescribir a los diez (10) aos, contados
a partir de la fecha en que el propietario o titular del derecho real haya tenido conocimiento de la
perturbacin".
La LOSE reproduce el plazo de tres (3) aos establecido en la LSCE para que opere la presuncin de
constitucin legtima de la servidumbre; se trata de una presuncin que no admite prueba en contrario y,
por tanto, no puede ser desvirtuada. Vencido dicho lapso de tres (3) aos prescriben las acciones de los
propietarios y titulares de derechos reales para hacer cesar la perturbacin. Sin embargo, no ocurre lo
mismo con la accin para reclamar la indemnizacin, la cual, de conformidad con el artculo 60 de la
LOSE, prescribe a los diez (10) aos, "contados a partir de la fecha en que el propietario o titular del
derecho real tuvo conocimiento de la perturbacin".
En desarrollo de esta disposicin, el artculo 79 del RLSE establece que "se presumir que el propietario o
titular del derecho real tuvo conocimiento de la perturbacin a partir de la fecha en que se hubiere
practicado las citaciones o notificaciones prevista en la Ley". Dicha norma, sin embargo, plantea algunos
inconvenientes, pues su operatividad est limitada a los casos en que el procedimiento para la
constitucin de la servidumbre se haya iniciado por ante un rgano jurisdiccional y se haya producido
alguna notificacin o citacin.
Tal circunstancia puede plantear ciertos inconvenientes cuando se pretenda invocar la prescripcin de la
accin para reclamar indemnizaciones, en los casos en que la servidumbre se haya constituido de mutuo
acuerdo o de hecho y, en consecuencia, no exista notificacin citacin alguna. En ese sentido, la
servidumbre puede haberse constituido por acuerdo mutuo, pero a travs de un acuerdo verbal, sin que
nunca se hubiera formalizado por escrito por ante la Oficina de Registro Subalterno; inclusive, puede
ocurrir que la servidumbre se haya constituido sin el concurso del propietario del inmueble o de sus
causahabientes, por ser de imposible localizacin.

En tal caso, es evidente que la regla establecida en el artculo 79 del RLSE para definir el lapso
transcurrido a partir del cual el propietario o titular del derecho real tuvo conocimiento de la perturbacin
no resultara aplicable. En consecuencia, consideramos que en tales casos ser necesario demostrar a
travs de otros medios probatorios (i.e. prueba documental, testimonial o cualquier otro medio de prueba
vlido) la fecha a partir de la cual debe reputarse conocida por el propietario o sus causahabientes la
existencia de la servidumbre.
Ahora bien, una vez constituida la servidumbre de hecho se requiere su formalizacin, a los efectos de
que el derecho pueda ser transferido o ser opuesto frente al titular de derechos reales sobre el fundo
sirviente o frente terceros. En ese sentido, las servidumbres que no se encuentren legalmente
constituidas y que hayan sido disfrutadas pacficamente por ms de tres (3) aos pueden ser formalizadas
por va de una accin mero-declarativa, en la cual sea un rgano judicial el que declare mediante
sentencia firme la existencia del derecho de servidumbre y la titularidad. Dicha accin se tramitar
conforme al procedimiento previsto en los artculos 690 al 696 del Cdigo de Procedimiento Civil.
2. Las servidumbres para la prestacin del servicio de agua potable
Otra de las leyes que prev la servidumbre administrativa como limitacin al derecho de propiedad es la
Ley Orgnica para la Prestacin del Servicio de Agua Potable y Saneamiento publicada en la Gaceta
Oficial de la Repblica N 5.568 extraordinario del 31 de diciembre de 2001 que en su artculo 110 declara
de utilidad pblica e inters social la ejecucin de obras para la prestacin de los servicios pblicos de
Agua Potable y de Saneamiento y la adquisicin de espacios suficientes para garantizar la proteccin de
las instalaciones respectivas.
En ese sentido, en trminos idnticos a los previstos en el artculo 42 de la LEXP, y de manera cnsona
con el principio general que propugna que la servidumbre administrativa sin grave dao o incomodidad no
da derecho a indemnizacin, la Ley Orgnica para la Prestacin del Servicio de Agua Potable dispone que
"las limitaciones a los derechos inmobiliarios derivados de la imposicin de servidumbres administrativas
se considerarn limitaciones legales a la propiedad y no originan por s solas derecho a indemnizacin.
Esta slo ser procedente en los casos de limitaciones que causen dao o graves incomodidades en el
ejercicio de aquellos derechos, siempre que produzcan un dao cierto, efectivo, individualizado, actual y
cuantificable econmicamente, en cuyo caso se aplicarn las disposiciones contenidas en la Ley de
Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social, en el captulo referido al Avenimiento y Justiprecio".
De esta forma, en principio, la carga derivada de la servidumbre administrativa para la prestacin del
servicio de agua potable deber ser soportada por el particular afectado sin derecho a indemnizacin,
salvo que dicha servidumbre cause un dao grave que rena en forma concurrente las caractersticas de
certeza, efectividad, individualidad, actualidad y cuantificacin exigidas por la ley. La certeza del dao est
representada por la posibilidad de que el dao exista y sea verificable materialmente; asimismo, el dao
debe ser igualmente efectivo, es decir, debe existir realmente un perjuicio o alteracin en la esfera jurdico
patrimonial del afectado. El dao debe tambin ser individualizado, es decir, debe afectar a una persona o
grupo de personas identificables y no a un universo indeterminado de afectados. La circunstancia de que
el dao deba ser actual, implica la imposibilidad de que se puedan reclamar daos eventuales, lucro
cesante o por los potenciales beneficios que podran derivar de un determinado inmueble. Por ltimo, el
dao debe ser tambin cuantificable econmicamente, es decir, que sea posible determinarlo por medios
tcnicos para el avalo de bienes inmuebles
En todo caso, la Ley Orgnica para la Prestacin del Servicio de Agua Potable, en aquellos supuestos en
los que la servidumbre inutiliza el inmueble o lo hace impropio para el uso al cual estaba destinado,
permite al afectado solicitar la expropiacin parcial o total del mismo, caso en el cual deber seguirse el
procedimiento establecido en la LEXP.
III-D. Las contribuciones por plusvala o mejoras
1. Rgimen jurdico de la contribucin por plusvala o por mejoras previsto en la Ley de Expropiacin por
Causa de Utilidad Pblica o Social
La contribucin por mejoras prevista en nuestra legislacin no ha tenido un desarrollo legislativo prctico
idneo. Entre los elementos a que se puede atribuir dicha situacin, tenemos, la falta de un marco general
que regule dicho tributo en el Cdigo Orgnico Tributario o en una Ley Nacional, escaso desarrollo
normativo, la poca tcnica y conocimiento de esta modalidad tributaria por parte de los legisladores
municipales, las dificultades que podra plantear su aplicacin (especialmente la contribucin establecida
en la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social) y, por qu no decirlo, la baja en la
popularidad poltica que lleva de suyo el establecimiento de exacciones forzosas, ha dejado de lado a un

tributo que puede constituirse en una herramienta muy eficaz para el financiamiento de obras e
instalaciones de inters colectivo e incrementar los ingresos pblicos.
1.1. Sujetos de la relacin jurdico tributaria: Debemos distinguir entre el sujeto activo y el sujeto pasivo de
la relacin jurdico-tributaria.
1.1.1. Sujeto activo: Se identifica al sujeto activo con el titular de la potestad tributaria, es decir, los entes y
organismos que pueden imponer la exaccin forzosa. Sin embargo, es importante no confundir la
posibilidad de crear el tributo, con el sujeto para su cobro y disposicin, pues puede ocurrir que estos no
coincidan.
El titular de la potestad tributaria originaria para la creacin de contribuciones por mejoras es el Poder
Nacional. Sin embargo, y en ello ha sido conteste la doctrina ms autorizada, nada impide que la potestad
tributaria originaria del Poder Nacional pueda ser delegada en las entidades municipales y que stas
puedan crear contribuciones por mejoras, y establecer as gravmenes sobre la propiedad. Tal es el
sentido de los numeral 3 y 6 del artculo 179 de la Constitucin de 1961 al prever como ingreso de los
Municipios "...3 El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participacin en la contribucin por
mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creacin de dichos
tributos (y) ...6 Los dems que determine la ley". Ello es lo que ocurre, precisamente, con la contribucin
por plusvala y la contribucin por mejoras reguladas, en la Ley de Expropiacin y en las Leyes Orgnicas
para la Ordenacin del Territorio y de Rgimen Municipal.
A los efectos de determinar a quien corresponden los montos recaudados en materia de contribucin por
mejoras debe atenderse a la naturaleza jurdica del ejecutor de la obra. La Ley de Expropiacin por Causa
de Utilidad Pblica o Social dispone que "Los inmuebles que con motivo de la construccin de Obras
Pblicas [...] adquieran por ese concepto un mayor valor que exceda del diez por ciento (10%) debido a
su situacin inmediata o cercana a las mencionadas obras, quedarn sujetos al pago de una cuarta parte
(1/4) de ese mayor valor (plusvala), que la entidad pblica en cuya jurisdiccin se hubieren ejecutado los
trabajos, cobrar de conformidad a lo dispuesto por la presente Ley".
Ahora bien, siendo el tributo una obligacin de eminente carcter publicstico (GIULIANI FONROUGE) y
un ingreso pblico por excelencia, es claro que ste no puede ser dispuesto o administrado por personas
jurdicas privadas. En ese sentido, si el ejecutor de la obra es un ente poltico territorial, sea este, la
Repblica, los Estados o los Municipios, la contribucin ser cobrada por estos mismos entes (a travs de
sus rganos de administracin tributaria) e ingresar a su respectivo patrimonio.
En caso de que el ejecutor sea un ente pblico no territorial (i.e. Institutos Autnomos), estimamos que
debe atenderse a dos elementos fundamentales, a saber: (i) la afectacin del ingreso y (ii) ente poltico
territorial a que pertenece. En caso de que la Ley u Ordenanza de creacin del ente, destine los ingresos
por concepto de contribucin por mejoras al patrimonio del ente, corresponder a stos el cobro y la
disposicin de dichos ingresos. Si, por el contrario, los ingresos por dichas contribuciones no han sido
afectados, dichos entes actuarn como agentes de percepcin y la disposicin de los recaudado
corresponder a la persona poltico-territorial que lo hubiere creado .
Cuando se trate de entes de derecho privado (i.e. sociedades mercantiles), estos actuarn como agentes
de percepcin, quienes debern enterar a la Administracin contratante o a quien tenga a su cargo la
obra.
1.1.2. Sujeto pasivo: La figura del sujeto pasivo, se identifica con el obligado al pago del tributo. En ese
sentido, tanto en la contribucin por mejoras como en la contribucin por plusvala, el obligado siempre
ser el propietario del inmueble que ha experimentado el mayor valor, ya sea a consecuencia de una obra
(en el caso de las contribuciones por mejoras) o por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento
en virtud de planes de ordenacin urbanstica (en el caso de las contribuciones por plusvala).
La obligacin de pagar nace en el momento de producirse el beneficio, lo cual ocurre, en la generalidad
de los casos, cuando la obra ha sido concluida o cuando se ha dictado el plan de ordenacin urbanstica
que ha provocado el incremento en el valor de la propiedad. Si bien es cierto que en algunos casos el
mayor valor puede producirse por meras expectativas en el mercado inmobiliario (vgre.g. al ser dictado el
Decreto de Afectacin), en todo caso, ser la Ley la que deber disponer a partir de qu momento se
estimar que se ha producido el beneficio, como veremos cuando examinemos el hecho imponible.
El tema de la oportunidad en que debe producirse el pago tiene no poco inters para determinar el sujeto
pasivo de la obligacin pues, como sabemos, la contribucin por mejoras es una obligacin personal que
debe ser satisfecha por el propietario y no una carga o gravamen sobre la cosa. Sin embargo, cabra

preguntarse que ocurre cuando se ha producido un cambio en la titularidad del inmueble. En tales casos,
si la propiedad ha sido vendida luego de haberse producido el beneficio, la obligacin ser del vendedor,
pero si la obra es finalizada despus de perfeccionada la venta, el sujeto pasivo de la obligacin tributaria
ser el comprador .
Siendo un tributo que, por su propia naturaleza, es exigible una sola vez, lo que se persigue, es cobrar el
tributo al propietario del inmueble que presumiblemente ha resultado beneficiado por la obra o por el
mayor valor derivado de los planes de ordenacin urbanstica y no al sujeto que, tomando en cuenta la
revalorizacin experimentada, haya decidido adquirirlo.
1.2. Hecho imponible: El hecho imponible es el supuesto que sirve de base a la imposicin o, como lo dice
VILLEGAS, hiptesis legal condicionante tributaria, es decir, el conjunto de situaciones o hechos que da
nacimiento a la obligacin de pagar el tributo.
Tanto en la contribucin por mejoras como en la contribucin por revalorizacin el hecho imponible es la
obtencin de un beneficio, derivado de un mayor valor o revalorizacin de la propiedad que el legislador
estima se ha producido. En efecto, la institucin de una contribucin por mejoras o por revalorizacin,
debe pasar primero por una precisin legislativa, esta es, la determinacin de qu produce el beneficio, es
decir, los supuestos de imposicin propiamente dichos (aspecto material) y cundo se produce el
beneficio (aspecto temporal).
1.2.1. Aspecto material del hecho imponible: supuestos de imposicin: Ya hemos dicho que el hecho
generador del tributo que examinamos est en el beneficio (mayor valor) que el legislador ha presumido
se produce en los inmuebles con motivo de la edificacin de obras, instalacin de servicios pblicos en
sus adyacencias, o los cambios de uso o intensidad de aprovechamiento en virtud de planes de
ordenacin urbanstica.
Tal cuestin lleva de suyo que la Ley deba determinar qu hechos son susceptibles de producir beneficios
en la propiedad inmobiliaria gravable con las contribuciones por mejoras. En ese sentido, la Ley no debe
limitarse a establecer cuando pueden imponerse las contribuciones, sino tambin indicar los hechos que
dan lugar a su nacimiento. A tales efectos, y en obsequio del principio de transparencia tributaria, las
normas que regulen el tributo deben estructurarse de manera que tcnica y jurdicamente el mximo de
su inteligibilidad y que sus disposiciones sean claras y precisas, de manera que permitan determinar si -a
juicio del legislador- se ha producido o no el beneficio.
La Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social seala como hechos generadores del
beneficio, gravado por la contribucin por mejoras: "[...] la construccin de obras pblicas, como la
apertura o ensanche de calles, avenidas, plazas, parques o jardines, caminos, carreteras, autopistas,
sistemas de transporte subterrneo o superficial, edificaciones educativas o deportivas, aeropuertos,
helipuertos, obras de riego o de saneamiento [...]".
De conformidad con el artculo 5 del Cdigo Orgnico Tributario "Las normas tributarias se interpretarn
con arreglo a todos los mtodos admitidos en derecho, atendiendo a su fin y a su significacin econmica,
pudindose llegar a resultados restrictivos o extensivos de los trminos contenidos en las normas
tributarias [...]". Conforme a dicha norma, el carcter extensivo o restrictivo que se debe dar a una norma
tributaria en su interpretacin, depender de los trminos en que sta haya sido redactada.
En tal sentido, no cabe duda que el trmino Obra Pblica, y la enumeracin hecha por el legislador en el
artculo 15 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, admite ampliaciones
por va interpretativa.
Si bien la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP, no detalla cules son las
obras que hacen procedente el cobro del tributo, si establece que "Las zonas afectadas por la
contribucin de mejoras sern determinadas expresamente por la autoridad competente", es decir, la
autoridad que lleva a cabo la obra en cuestin. Ello constituye, sin duda, un lmite importante a los efectos
de evitar que la contribucin pueda tener un efecto expansivo y extenderse a aquellos inmuebles que, en
verdad, no se han revalorizado a consecuencia de los trabajos emprendidos.
1.2.2. Aspecto temporal del hecho imponible: momento de la imposicin: Tal y como lo ha puesto de
relieve la doctrina, las contribuciones por plusvala responden a un carcter incidental en cuanto a su
imposicin. No se trata de un recurso estable, sino que se impone en funcin de la realizacin de ciertas
obras, instalaciones o servicios y en cuanto produzcan efectos econmicos. En tal sentido, se trata de un
tributo que slo puede ser exigido una vez: no se cobra por la revalorizacin que determinada obra,
instalacin, cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento produzca en un inmueble en un

determinado perodo de tiempo, sino por el beneficio que se produce en el momento que el legislador lo
ha dispuesto en la Ley u Ordenanza (segn el caso).
Ya antes hicimos mencin de la importancia que tiene el "momento" en que se produce el beneficio a los
efectos de determinar el sujeto pasivo de la obligacin tributaria, cuando se ha producido un cambio en la
titularidad del inmueble sobre el que ha recado el mayor valor.
Ahora bien, a los efectos de que la exaccin pueda ser exigida, es absolutamente necesario que el hecho
imponible se haya configurado. Por ello, en aras de la seguridad jurdica y la regularidad en la exaccin,
es imprescindible que en la ley u ordenanza tributaria respectiva, se indique el momento en que se
produce el hecho imponible, es decir, la obtencin del beneficio. De lo contrario, podra confundirse
inclusive el beneficio gravado con el mayor valor por el transcurso del tiempo, con perjuicio evidente para
el contribuyente. A falta de disposicin expresa podra estimarse producido el beneficio al ser culminada la
obra o instalacin o al ser aprobado el respectivo plan de ordenacin urbanstica.
1.2.3. Determinacin y pago del tributo: El artculo 18 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad
Pblica o Social LEXP prev el procedimiento para la fijacin del mayor valor o plusvala, en los
siguientes trminos:
- - la Administracin har levantar un plano parcelario de las propiedades colindantes o inmediatas a la
obra de que se trate, y antes de la ejecucin de sta, har tasar los inmuebles que segn dichos planos
sean susceptibles de la aplicacin de aquella contribucin. .
- - La tasacin que resulte, ser notificada a los propietarios o a sus representantes legales, quienes
debern manifestar en el acto de la notificacin o dentro de los cinco (5) das hbiles siguientes, por
escrito, si aceptan o no la tasacin practicada. Su silencio se tendr como aceptacin.
- - Despus de ejecutada la obra o la parte de ella que cause directamente la plusvala, se har una
nueva tasacin a los propietarios o a sus representantes, quienes debern manifestar por escrito dentro
de los cinco (5) das hbiles siguientes, su conformidad o disconformidad. Tambin en este caso el
silencio del propietario se tendr por aceptacin. Aceptada expresa o tcitamente la segunda tasacin, se
fijar el importe de la contribucin, notificndosela a los propietarios a los efectos de que se proceda al
pago.
- - Si la primera o segunda tasacin no fuere aceptada o fuere objetada por el propietario, y la
administracin no se conformare con las observaciones hechas, si no fuere posible notificar al propietario
por ausencia u otra causa, el valor del inmueble, en cada caso, ser fijado sin apelacin por una Comisin
de Avalos.
Ahora bien, la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social LEXP condiciona la
procedencia del tributo a la adquisicin por el inmueble de "un mayor valor que exceda del diez por ciento
(10%), debido a su situacin inmediata o cercana a las [...] obras" (artculo art. 17, LEXP). Tal
circunstancia, ha hecho inoperante en la prctica la contribucin que prev ese instrumento legal. En
efecto, sujetar la procedencia de la contribucin por mejoras a una tasacin previa a la iniciacin de las
obras, y a otra valoracin posterior a su ejecucin, y establecer que la contribucin proceder slo en el
caso del mayor valor entre una y otra exceda del diez por ciento (10%), complica el procedimiento de
determinacin. Tanto ms cuando cada una de ambas tasaciones puede ser objetada por el propietario y
si no hay conformidad sobre stas debe recurrirse a una Comisin de Avalos . En cualquier caso, la
suma que le corresponder pagar al contribuyente ser equivalente a la cuarta parte (1/4) de ese mayor
valor o plusvala) que hubiere adquirido el inmueble, en razn de su proximidad a la obra.
La contribucin de mejoras, dispone la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o SocialLEXP,
puede ser pagada en una sola cuota al contado o en diez (10) cuotas anuales y consecutivas. En este
segundo supuesto, el valor de la contribucin ser aumentado en un veinticinco por ciento (25%).
2. Rgimen jurdico de la contribucin por plusvala o por mejoras previsto en la Ley Orgnica 10para la
Ordenacin del Territorio y la Ley Orgnica de Rgimen Municipal
A diferencia de lo que ocurre respecto de las contribuciones previstas en la Ley de ExpropiacinLEXP, las
reguladas en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio LOOT no son directamente aplicables por
los Municipios, sino que requieren que se dicten las respectivas Ordenanzas mediante las cuales se creen
tales contribuciones, las cuales en ningn caso podrn establecer contribuciones mayores al cinco por
ciento (5%) del valor resultante de la propiedad del inmueble.

Obsrvese, entonces, que segn la fuente del mayor valor o de la plusvala, se distinguen a nivel
Municipal dos tipos de contribuciones:
(i) En primer lugar, estn las previstas en la Ley de ExpropiacinLEXP, en las cuales el beneficio de los
contribuyentes deriva de obras pblicas. As, cuando un ente pblico construye, por ejemplo, un desage,
un jardn o plaza pblica, abre una ruta, pavimenta, ensancha o prolonga una calle urbana, suele haber
inmuebles cercanos a dicha obra que se valorizan con el consiguiente enriquecimiento del propietario. Por
ello, se estima equitativo gravar esos beneficiarios, y se instituye un tributo cuyo hecho generador se
integra con el beneficio obtenido por la realizacin de la obra pblica .
(ii) En segundo lugar, se encuentran las contribuciones reguladas en la Ley Orgnica de Ordenacin del
TerritorioLOOT, las cuales se aplican a la plusvala derivada de cambios de uso o de intensidad de
aprovechamiento con que se vean favorecidos los planes de ordenacin urbanstica. Y es que,
ciertamente, la aprobacin de cambios o modificaciones en los planes locales de ordenacin urbanstica,
puede acarrear un incremento de valor en determinados inmuebles. Pinsese, por ejemplo, en el mayor
valor que adquiran los inmuebles ubicados en la zona de Chuao, si se aprobase el cambio de zona
residencial a comercial. Otro ejemplo sera la conversin a zona urbana de un rea calificada como rural
por los planes urbansticos Pues bien, en esos casos, el Municipio tiene derecho a "recuperar"
parcialmente el mayor valor de los inmuebles beneficiados por esa medida.
Ambos tipos de contribuciones por plusvala, tanto las provenientes de obras, como las derivadas de
cambios en el plan de ordenacin urbanstica, han sido sistematizadas y reguladas con mayor rigor por la
Ley Orgnica de Rgimen Municipal (LORM).
En efecto, el artculo 113, numeral 3, de ese instrumento legal se refiere tanto a las contribuciones de
mejoras sobre los inmuebles urbanos que directa o indirectamente se beneficien de la construccin de
obras o el establecimiento de servicios por el Municipio, como al mayor valor que adquieran las
propiedades en virtud de cambios de uso, de intensidad, de aprovechamiento con que se vean
favorecidas con planes de ordenacin urbanstica. La Ley de Rgimen Municipal LORM intenta unificar el
rgimen de ambas contribuciones por plusvala, y en este sentido establece que en todo caso el monto de
la plusvala no podr ser, para cada propiedad, mayor del 5% del valor de dicha propiedad, por cada obra,
conjunto de obras o instalacin de servicios que se efecte en una misma oportunidad.
Los principios que rigen para las contribuciones por plusvala a nivelen el mbito municipal, son los
mismos que se aplican a las contribuciones especiales en general, sin embargo, resulta oportuno
examinar algunos aspectos particulares.
2.1. El hecho imponible: En la contribucin por plusvala el hecho imponible es la obtencin de un
beneficio, derivado de un mayor valor o revalorizacin de la propiedad, el cual puede tener su origen,
segn se indic precedentemente, bien en la cercana del inmueble a una obra pblica, que le otorga
mayor valor; o en la aprobacin de cambios de uso, intensidad o aprovechamiento de los planes de
ordenacin urbanstica, cuando tales cambios y modificaciones urbansticas impliquen un aumento en el
valor de los inmuebles de la zona.
De acuerdo con la Ley Orgnica de Rgimen Municipal el (artculo . 113, numeral 3) de la LORM, cuando
el mayor valor que adquiere el inmueble deriva de su cercana con una obra pblica, los Municipios slo
podranpodra gravar los inmuebles urbanos. No se admite, por tanto, la aplicacin de este tributo
respecto de los inmuebles rurales.
Debe quedar claro que no existe presuncin alguna por parte del legislador en cuanto a la plusvala, de
manera que slo puede exigirse el pago del tributo cuando, en un procedimiento de determinacin, se
compruebe que la obra pblica o el cambio del plan urbanstico ha provocado un aumento en el valor de
los inmuebles. Ello exige, como veremos ms adelante, practicar avalos sobre la edificacin, antes y
despus de construir la obra pblica o aprobar la modificacin del plan urbanstico, segn el caso.
Recordemos igualmente que las contribuciones por plusvala responden a un carcter incidental en
cuanto a su imposicin y que no se cobra por la revalorizacin futura del inmueble, sino el beneficio
derivado directamente de la ejecucin de la obra o la aprobacin del plan. En la contribucin por plusvala,
el obligado siempre ser el propietario del inmueble que ha visto revaluada su propiedad por la ejecucin
de la obra o por los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento en virtud de planes de
ordenacin urbanstica.

La obligacin de pagar nace en el momento de producirse el beneficio, lo cual ocurre cuando se ha


ejecutado totalmente la obra o se ha dictado el plan de ordenacin urbanstica que ha provocado el
incremento en el valor de la propiedad.
2.2. Cuantificacin y determinacin del tributo: La forma de establecer la cuanta de la contribucin por
plusvala no est regulada de manera unvoca.
En efecto, la Ley de ExpropiacinLEXP, por una parte, establece de manera bastante detallada el
procedimiento a seguir para determinar el tributo, pero dicho procedimiento se aplica solo respecto de las
plusvalas provenientes de la ejecucin de obras pblicas. En cuanto a la cuanta de la otra modalidad de
contribucin por plusvala, esta es: la derivada de cambios en los planes locales de ordenacin
urbanstica, la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio LOOT remite a las Ordenanzas Municipales y
seala, al mismo tiempo, que las Ordenanzas que se dicten deben respetar los lineamientos y principios
previstos en el Cdigo Orgnico Tributario, y deben garantizar la participacin de los propietarios en el
procedimiento de determinacin.
En aras de la seguridad jurdica y de la uniformidad de procedimientos, es recomendable que se dicten
las respectivas Ordenanzas Municipales sobre Contribuciones por Plusvala y que en ella se establezca
un procedimiento de determinacin similar al consagrado en la Ley de ExpropiacionesLEXP, de manera
que ambas modalidades de plusvala, tanto la proveniente de obras, como la derivada de cambios en los
planes de ordenacin urbanstica, se encuentren sujetas al mismo trmite en cuanto al establecimiento de
la cuanta del tributo. Los lineamientos generales que aconsejamos se plasmen en la Ordenanzas se
encuentran previstos en el artculo 18 de la Ley de ExpropiacinLEXP y pueden resumirse en lo siguiente:
1ero. Antes de proceder a la ejecucin de la obra, o a la modificacin del plan de ordenacin urbanstica,
es necesario que la Administracin Municipal haga levantar un plano parcelario de las propiedades
beneficiadas por las obras o por la modificacin del plan urbanstico y se proceda a tasar los inmuebles
que segn dichos planos sean susceptibles de la contribucin por plusvala.
2do. Una vez efectuada la tasacin del inmueble, la misma debe ser notificada a los propietarios o a sus
representantes legales, a objeto de que estos, dentro de un plazo prudencial que debe ser determinado
en la Ordenanza, manifiesten su aceptacin o impugnacin, segn el caso. La Ordenanza debe prever
que la falta de impugnacin dentro del plazo otorgado se tendr como aceptacin del avalo practicado.
3ro. Luego de ejecutada la obra, o aprobada la modificacin del plan de ordenacin urbanstica, debe
procederse a una segunda tasacin de los inmuebles, cuyos resultados deben ser notificados a los
propietarios o sus representantes, a objeto de que stos manifiesten por escrito, dentro del plazo
prudencial que se les otorgue, su conformidad o disconformidad. Tambin en este caso debe disponerse
que la falta de rechazo o impugnacin expresa en el plazo otorgado, se entender como aceptacin del
valor establecido.
4to. Es recomendable que las Ordenanzas establezcan una solucin similar a la de la Ley de
ExpropiacinLEXP en cuanto a la forma de proceder cuando el propietario objeta la tasacin practicada o
no es posible lograr su participacin por ausencia u otra causa. En estos supuestos, la Ley nacional
permite que el valor del inmueble lo fije una Comisin de Avalos constituida por tres miembros
designados, uno por la Autoridad Municipal respectiva, otro por el Juez de Primera Instancia en lo Civil de
la Jurisdiccin y el tercero nombrado de comn acuerdo por los dos primeros. La posibilidad de involucrar
a los Jueces en la designacin de expertos, encuentra base legal en el artculo 8 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, el cual determina que adems de las atribuciones que les confiere dicha Ley a la
jurisdiccin ordinaria, los tribunales deben ejercer tambin aquellas que les asignen las dems Leyes
Nacionales, Estadales y las Ordenanzas Municipales.
5to. Una vez firme el segundo avalo, debe procederse a la fijacin del importe de la contribucin.
En este sentido, las Ordenanzas deben ser claras en cuanto a que la base imponible, esto es, el monto
sobre el cual se aplicar la alcuota o porcentaje del impuesto, ser nicamente la plusvala o mayor valor
del inmueble, la cual estar representada por la diferencia positiva que exista entre el primer y el segundo
avalo. Por tanto, si los avalos arrojan como resultado que la propiedad no ha sufrido incremento alguno,
no proceder liquidar el tributo. Las Ordenanzas deben establecer tambin la alcuota, tarifa o porcentaje
del tributo, y como solucin general es aconsejable adoptar una tarifa similar a la establecida en la Ley de
ExpropiacinLEXP: una cuarta parte (1 / 4) del mayor valor o plusvala del inmueble.
De otra parte, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal LORM y la de Ordenacin Urbanstica LOOU
establecen un lmite mximo a la exaccin por concepto de contribucin por plusvala. En este sentido, el

monto liquidado no puede exceder nunca del 5% del valor de la propiedad. Adicionalmente, la Ley de
Rgimen Municipal LORM prev (artculo en su artculo 113, numeral numeral 3), que el monto total de la
contribucin por plusvala, derivada de la construccin de una obra o la instalacin de un servicio pblico,
no podr exceder de lo que establezca la Ley nacional, o en su defecto, del 60% del costo de la obra o de
la instalacin o servicio, segn presupuesto aprobado y verificado por la Contralora General de la
Repblica.
Este tipo de lmites, vinculado con el valor total de las obras, deriva de la propia naturaleza de la
contribucin, pues dicho tributo persigue cubrir el costo de la obra y los gastos necesarios para su
mantenimiento o conservacin, pero nunca excederse. La potestad tributaria no puede emplearse con
fines de lucro, sino para la satisfaccin de los intereses colectivos que tiene a su cargo la Administracin,
por ello es que, precisamente, el cobro de la contribucin por plusvalas responde a un criterio de justicia
distributiva: las actividades del Estado en beneficio de la colectividad no deben provocar un
enriquecimiento o un empobrecimiento en la esfera jurdico-patrimonial de los contribuyentes.
Ciertamente, una de las caractersticas de la contribucin por plusvalas es que el importe total de la
recaudacin ha de estar en relacin con el costo de las obras emprendidas o de las instalaciones que
determinan la imposicin.
Hasta ahora no existe ninguna Ley especial que establezca la relacin que debe existir entre el monto
total que puede percibir el Municipio en concepto de contribuciones de mejoras y el costo de las obras
pblicas municipales, de manera que se aplica el lmite subsidiario fijado en la Ley Orgnica de Rgimen
MunicipalLORM, segn el cual, el monto total de lo percibido por mejoras no puede exceder el 60% del
costo de las obras o de la instalacin de servicios, segn presupuesto aprobado y verificado por la
Contralora General de la Repblica.
III-E. La Confiscacin
La confiscacin puede ser definida como la adquisicin coactiva de los bienes de un particular por parte
de un ente pblico, sin indemnizacin de ningn tipo. Se asemeja a la expropiacin, en tanto en cuanto
constituye una desposesin absoluta del bien, tanto material como jurdica. Pero su gran diferencia, es
que mientras la expropiacin requiere de una justa indemnizacin, la confiscacin no genera derecho
alguna de reclamacin por parte del afectado.
Dado que se trata de una figura que afecta en su totalidad al derecho de propiedad sin generar derecho a
indemnizacin, su aplicacin ha sido prevista por la Constitucin en forma excepcional, restringida a
bienes derivados de actividades ilcitas. As, el artculo 116 de la Constitucin dispone que "[...] No se
decretarn ni ejecutarn confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por esta Constitucin. Por
va de excepcin podrn ser objeto de confiscaciones, mediante sentencia firme, los bienes de personas
naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio
pblico, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilcitamente al amparo del Poder Pblico y los bienes
provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al trfico ilcito
de sustancias psicotrpicas y estupefacientes[...]".
De lo anterior, podemos derivar las principales caractersticas de esta figura:
1. La confiscacin es una forma coactiva de adquisicin de bienes (muebles e inmuebles). Esto es, es una
potestad pblica que como tal, no podr ser enajenada, cedida, ni mucho menos limitada. El sujeto
afectado deber soportar la confiscacin, sin posibilidad de enervar sta, de ah su carcter coactivo.
2. No genera el derecho a indemnizacin del sujeto pasivo, lo que constituye su principal diferencia con la
expropiacin.
3. Dadas sus especiales caractersticas, el constituyente opt por consagrar una clusula general
prohibitiva de la confiscacin. De ah que su procedencia est limitada por los siguientes factores:
a. En cuanto a los sujetos pasivos, slo proceder contra quienes sean declarados responsables de haber
cometido delitos contra el patrimonio pblico o de quienes se hayan enriquecido ilcitamente al amparo del
Poder Pblico, de igual forma son sujetos pasivos quienes sean declarados responsables de haber
obtenido bienes provenientes de actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al
trfico ilcito de sustancias psicotrpicas y estupefacientes. Tales hechos deben haber sido determinados
en un juicio previo.

b. Las confiscaciones decretadas y ejecutadas en los casos previstos por el texto constitucional debern
ser hechas mediante "sentencia firme".
c. La confiscacin persigue fundamentalmente resarcir a la Repblica de los perjuicios que se le hayan
causado. De ah, el que no genere por parte del afectado, derecho a indemnizacin.
Antes por el contrario, supone sta figura que el sujeto pasivo se ha enriquecido con ocasin de los actos
ilegtimamente efectuados en contra de la majestad de la Constitucin, la cual presume en este caso que
tal situacin le ha ocasionado un perjuicio a la Repblica que debe ser indemnizado mediante la
confiscacin de los bienes (totales o parciales) de los sujetos pasivos.
4. La confiscacin debe guardar la debida proporcionalidad entre la aprehensin de los bienes, y los
hechos, actos u omisiones cometidos en detrimento del patrimonio pblico.
Que la confiscacin es una medida de tipo sancionatoria impuesta en proteccin de los intereses de la
Repblica, se desprende de la norma constitucional antes enunciada. No encuentra su fundamento, ni
mucho menos, en la funcin social de la propiedad, desde el mismo momento en que no es una limitacin
de la propiedad impuesta a favor de la comunidad, la sociedad o el crecimiento y desarrollo sustentable,
sino una limitacin de tipo sancionatorio, que persigue resarcir a la Repblica de los daos y perjuicios
ocasionados.
Pero la importancia de la confiscacin dentro del tema de las limitaciones de la propiedad, estriba en
determinar y precisar cuando cierta limitacin podra degenerar en una prctica confiscatoria, contrariando
lo establecido en la normativa constitucional.
Y ello ocurrir, cada vez que se pretenda expropiar un bien sin el otorgamiento previo de la justa
indemnizacin. Debe aclararse entonces que la confiscacin no ocurre cuando la Administracin expropia
un bien a travs de una va de hecho -pues tales casos, habamos concluido, se equiparan a la
expropiacin de iure- sino cuando la potestad administrativa ablatoria no precede de una justa
indemnizacin. Lo mismo ocurrira con las denominadas leyes confiscatorias, esto es, las disposiciones
legales que extinguen el derecho de propiedad, sin prever al efecto un juicio y una indemnizacin previa .
Pero la confiscacin no deriva exclusivamente de las anteriores actividades, pues la doctrina ha estudiado
esta figura en materia tributaria, como "[...] toda contribucin inconstitucional, que resulta de la violacin
de las garantas constitucionales de los contribuyentes frente al poder impositivo del Estado, a la legalidad
del impuesto, a la propiedad, a la equidad, a la libertad econmica as como a las dems libertades
pblicas individuales [...]" .
Uno de los casos en que la jurisprudencia ha analizado la figura de la confiscacin, es en las sentencias
pronunciadas respecto la nulidad de las distintas Ordenanzas de Zonificacin de El Paraso. As, en
decisin del 10 de agosto de 1977, sentenci la Sala Poltico Administrativa lo siguiente:
"[...] Los recurrentes afirman que al cambiar la zonificacin a las parcelas que a ellos pertenecen, el
Concejo Municipal viol los artculos 101 y 102 de la Constitucin en concordancia con el artculo 547 del
Cdigo Civil, pues tal acto constituye una expropiacin sin indemnizacin previa que ha sido consumada
mediante un procedimiento distinto al legalmente establecido, lo cual implica una autntica confiscacin o
despojo. Si tal fuere exactamente el caso, las acciones que procederan para subsanar el dao infringido
a los propietarios por el acto que impugnan seran las previstas en el artculo 4 de la Ley de Expropiacin
por Causa de Utilidad Pblica o Social (acciones posesorias) y no el recurso contencioso de anulacin o
recurso de nulidad por ilegalidad que es el intentado en este juicio por los agraviados. No puede en
efecto, hablarse de expropiacin, confiscacin o despojo, sino cuando la prdida del dominio y de la
posesin sobre el bien de que se trate es actual y efectiva. Tales conceptos llevan implcita la idea de un
cambio en cuanto al titular de los derechos que son caractersticos del derecho de propiedad, y no es sta
la situacin que ha dado al acto cuestionado[...]".
Debemos precisar al respecto, que la expropiacin irregular o de hecho, es una figura jurdica
completamente diferente a la confiscacin. En efecto, cuando la Administracin mediante una va de
hecho, ocupa un bien de un particular, afectndolo a un fin de utilidad pblica o social, podr el
administrado interponer los correspondientes interdictos, slo cuando la ocupacin o desposesin no se
haya consumado totalmente; o por el contrario, podr el afectado solicitar el respectivo justiprecio, segn
los trmites y formalidades propias de la expropiacin legal, cuando la afectacin se perfeccion en su
totalidad.

La confiscacin, por el contrario, no se materializa a travs de una va de hecho, ni mucho menos, sino
cuando mediante una ley se traslada coactivamente el derecho real de propiedad de distintos bienes de
los sujetos afectados, sin ningn tipo de indemnizacin, y slo en los casos previstos en el artculo 116 de
la Constitucin.
Conviene entonces distinguir dos momentos en la confiscacin: la adquisicin coactiva del derecho real
de propiedad, mediante sentencia firme, y la desposesin material del bien, mediante los actos
posteriores de ejecucin de la sentencia.
De ah que, en nuestra opinin, jams habr confiscacin ante actividades materiales de la
administracin, supuesto ste en el cual, nicamente, y segn la distincin antes anotada, proceder la
figura excepcional del artculo 8 de la Ley de Expropiacin por Causa de Inters Pblico o SocialLEXP.
Ahora bien, en los distintos casos que se presentaron ante la Corte de Justicia en Pleno, respecto la
nulidad de las diversas Ordenanzas de Zonificacin del Rosal , se distingui la afectacin por causa de
utilidad pblica o social de las distintas parcelas, de la desposesin jurdica y material de tales bienes
inmuebles. Esto es, que las distintas afectaciones que puedan imponerse a la propiedad, constituyen slo
limitaciones a sta, en aras de su funcin social. Por supuesto, tales limitaciones pueden ser de distinto
grado, llegando incluso hasta la desnaturalizacin misma del derecho de propiedad. Pero en tales casos,
como acertadamente concluy la Corte, no podra existir una confiscacin o expropiacin como tal, en
tanto en cuanto no existi la traslacin efectiva del derecho real de propiedad.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que la confiscacin, ms que una limitacin a la propiedad,
constituye una sancin impuesta contra la comisin de especialsimos delitos, tipificados en la propia
Constitucin, y que tienden a salvaguardar la estabilidad del patrimonio pblico.
III-F. El Decomiso
Al igual que la confiscacin, el decomiso es una figura de tipo sancionatorio, impuesta contra aquellos que
ha infringido disposiciones penales o administrativas, y que consiste en la adquisicin coactiva de
aquellos bienes que constituyen el cuerpo mismo del delito sancionado (en materia de aduana, las
mercancas importadas en contrabando), y de todos los bienes que se emplearon para la comisin del
delito (el medio de transporte de la mercanca).
La Procuradura General de la Repblica ha definido al comiso en los trminos siguientes: "[...] el comiso
como penalidad accesoria... ms que una medida patrimonial de seguridad [...] constituye, en derecho
fiscal, una verdadera sancin de orden patrimonial [...] en general conexa o accesoria a las penalidades
aplicables al autor o partcipes de la infraccin. De conformidad con lo previsto en el artculo 306 [Ley
Orgnica de Hacienda Pblica Nacional] constituye una pena por infraccin de las leyes fiscales y por
ende puede ser decidida y aplicada in limite, en va administrativa o por decisin judicial [...]" .
Encontramos pues, ciertos puntos en comn entre la confiscacin y el decomiso: ambos son medios
coactivos de adquisicin de la propiedad privada, como consecuencia de algn delito cometido. La
diferencia bsica reside en que en la confiscacin, los bienes afectados ninguna relacin guardan con el
delito perpetrado, que no as en el decomiso, segn lo hemos expuesto anteriormente. Por supuesto, al
ser figuras de tipo sancionatorio, no aparejan el derecho del afectado a reclamar por los eventuales daos
y perjuicios ocasionados. La adquisicin de la propiedad no acarrea entonces, indemnizacin alguna.
De ah, que el decomiso no sea tampoco una limitacin de la propiedad basada en su funcin social, sino
una pena, de carcter accesorio.
Pero en todo caso, lo cierto es que el decomiso constituye una restriccin al derecho de propiedad, y una
pena -de carcter accesoria- por algn delito penal o administrativo cometido. Tales elementos bastan
para que la materia del decomiso sea de la estricta reserva legal, y todas las disposiciones que lo
consagren debern ser interpretadas restrictivamente, tratando siempre de favorecer al sujeto pasivo.
Pero al igual que la expropiacin, el decomiso puede ser estudiado como un modo de adquisicin de
bienes por parte del Estado, desde que su primaria consecuencia es la adquisicin coactiva de bienes
propiedad de particulares. As lo expres la Procuradura General de la Repblica en el dictamen
precedentemente transcritocitado, al afirmar que "[...] el fisco nacional surge, desde el momento mismo en
que se practica la medida de comiso, como potencial propietario en virtud de la ley aunque esta condicin
resulte obscurecida o bien opacada por el papel de la polica fiscal que debe cumplirse al iniciarse el
procedimiento de investigacin [...]".

III-G. La Requisa
Como hemos analizado, tanto la confiscacin como el decomiso son supuestos sancionatorios, que
restringen y limitan la propiedad privada, pero no en aras de su funcin social, sino precisamente, como
una consecuencia de los delitos e ilcitos cometidos. Pero no ocurre as con la requisa, la cual si se
justifica por la funcin social de la propiedad. Mediante esta figura, la Administracin limita el derecho real
de propiedad privada, por razones de inters general.
Respecto el contenido de esta limitacin, GARRIDO FALLA ha expresado que la requisa es una
expropiacin de uso de una cosa, pero en un sentido ms amplio, implica la disposicin por va coactiva
de personas y cosas. Salvo los supuestos de requisa de servicios militares , tal autor engloba a la requisa
dentro de las expropiaciones forzosas. Va de suyo en tal concepto el derecho de indemnizacin del sujeto
pasivo, segn el justiprecio que regula la expropiacin.
DROMI sostiene una opinin distinta a la anterior, al sealar que la requisicin es la ocupacin o
adquisicin coactiva de un bien por el Estado, quien lo dispone por situacin de generalidad y a efectos
de satisfacer exigencias de utilidad pblica. As pues, para tal autor la requisa versa exclusivamente sobre
bienes fungibles
En nuestra opinin, la precisa conceptualizacin de la requisa debe preceder de un ponderado anlisis de
sus elementos constitutivos. As, en primer lugar, la requisa es una limitacin de la propiedad justificada
por su funcin social, que encuentra su fundamento en el artculo 115 Constitucional.
En cuanto a su contenido, la requisa no implica la adquisicin coactiva del derecho real de propiedad
sobre el bien afectado -pues entonces no sera requisa sino expropiacin- sino la posibilidad de la
Administracin de usar un bien de manera transitoria, por motivos de inters general. En efecto, si la
limitacin sobre el bien fuese permanente, el sujeto pasivo permanecera slo con la nuda propiedad del
bien, lo que en nuestra opinin ameritara necesariamente una expropiacin total del bien. Incluso,
estimamos que la requisa se extiende hasta la utilizacin de un servicio personal de manera coactiva,
segn lo expuesto anteriormente.
De todo lo anterior se concluye que como limitacin a la propiedad, en los trminos del artculo 115 de la
Constitucin, la requisa implica el derecho del administrado a una justa indemnizacin, por los daos y
perjuicios que la actividad administrativa le ocasione. Precisamente, como limitacin a un derecho
constitucional, la requisa es materia de la reserva legal, en virtud de lo cual amerita un texto que habilite a
la Administracin a emplear este medio propio del derecho pblico.
III-H. Limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa
1. Fundamento legal de las zonas de seguridad y defensa
El derecho de propiedad, garantizado en el artculo 115 de la Constitucin, est sujeto, en virtud de su
funcin social, a las contribuciones, restricciones, obligaciones y dems limitaciones que establezca la ley.
De esta forma, cuando el inters pblico as lo exija, la Constitucin permite al legislador establecer
lmites al ejercicio del derecho de propiedad en los casos que ste expresamente determine.
Una de estas limitaciones es la derivada de la calificacin de ciertas reas como zonas de seguridad, la
cual encuentra fundamento jurdico en las disposiciones de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa
(LOSD) (G.O. 1899 ext. de 26/08/76) y la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio LOOT(G.O. 3238
ext. De 11/08/83), que sirvieron de base a los decretos de seguridad dictados por el presidente de la
Repblica en fecha 17 de septiembre de 2002 (G.O. 37.530 de 18/09/02)
1.1. Consideraciones generales sobre la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa y la Ley Orgnica
para la Ordenacin del Territorio
La Ley Orgnica de Seguridad y DefensaLOSD, en su artculo 15, literal b, habilita al Ejecutivo Nacional
(i.e. Presidente de la Repblica) para que por va reglamentaria, una vez oda la opinin del Consejo
Nacional de Seguridad y Defensa (hoy denominado Consejo de Defensa de la Nacin) declare como
zonas de seguridad, con la extensin que a tales efectos determine, las siguientes reas:
a) Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ros navegables;
b) La zona que circunda las instalaciones militares y las industrias bsicas; y

c) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridad y defensa de la Repblica.
La Ley Orgnica de Seguridad y Defensa LOSD no define que se entiende por "zona de seguridad", sin
embargo, la Ley Orgnica para la Ordenacin del TerritorioLOOT, que autoriza al Presidente de la
Repblica para ejercer la suprema autoridad en materia de ordenacin del territorio (art. 6), califica a
estas reas como zonas reas bajo rgimen de administracin especial (art. 15, numeral num. 4, LOOT).
Estas zonas reas bajo rgimen de administracin especial, entre las cuales se ubican las llamadas
"reas especiales de seguridad y defensa", pueden ser establecidas por el Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros mediante decreto, en el cual deber determinarse con la mayor exactitud los
linderos de dicha zonas.
Fue precisamente en ejercicio de estas facultades que el Presidente de la Repblica dict diversos
decretos en los que calific como zona de seguridad y defensa gran parte del territorio de la Gran
Caracas afectando, en concreto, reas y bienes ubicados bajo la jurisdiccin de los Municipios Libertador,
Chacao y Baruta.
Con la declaracin de dichas reas como zonas de seguridad, queda prohibida la realizacin de
actividades y eventos que amenacen la integridad fsica y moral de las personas, bienes y servicios que
se encuentran dentro de los lmites de la zona de seguridad (art. 3 de los Decretos).
El rea declarada zona de seguridad, segn se establece en el artculo 2 del dsw los Decretos, quedar
bajo la administracin, supervisin, control y vigilancia del Ministerio de la Defensa, quien contar adems
con el apoyo del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales a los efectos de la administracin
del rea declarada como zona de seguridad. En ejercicio de esas funciones, el Ministerio de la Defensa
deber proceder a la demarcacin de los linderos del rea decretada como zona de seguridad en un
plazo no mayor de un (1) ao contado a partir de la publicacin del decreto en Gaceta Oficial.
Asimismo, se dispone que el Ministerio de la Defensa, en atencin a lo establecido en el artculo 17 de la
Ley Orgnica para la Ordenacin del TerritorioLOOT, deber elaborar el Plan de Ordenamiento y
Reglamento de Uso, en el cual se precisarn los parmetros, lineamientos y directrices que regirn la
administracin de la zona de seguridad y la asignacin de usos y actividades permitidas en la misma (art.
6). En todo caso, a tenor de lo dispuesto en el artculo 17 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del
TerritorioLOOT, los usos que se determinen en el Plan de Ordenamiento de la zona de seguridad (i.e. rea
bajo rgimen de administracin especial), debern ser objeto de un reglamento especial, sin cuya
publicacin aquellos no surtirn efectos.
Tambin corresponder al Ministerio de la Defensa otorgar las autorizaciones y aprobaciones que
requiriesen los particulares para la ocupacin del territorio en la zona de seguridad, sin perjuicio de las
competencias atribuidas en esta materia a otros organismos (art. 7).
1.2. Breves consideraciones sobre la constitucionalidad de la Ley Orgnica de Seguridad y
Defensa.
La Ley mencionada LOSD es, respecto de la Constitucin vigente, una Ley preconstitucional, por lo que
su vigencia se supedita a su estricta sujecin a las disposiciones del nuevo Texto Fundamental. Sealado
esto observamos que la Ley se centra en el concepto genrico de seguridad y defensa, para imponer, a
partir de ste, diversas limitaciones a libertades fundamentales. En efecto, y como ampliaremos despus,
en las zonas geogrficas declaradas zonas de seguridad se encuentran severamente limitados el derecho
fundamental de propiedad privada y el derecho al libre trnsito, entre otros. Indirectamente, tambin, se
ven afectadas las libertades de expresin y manifestacin.
La Constitucin de 1999 ha consagrado el principio de progresividad de todos los derechos
fundamentales, encomendando al Estado su tutela y fijando la obligacin de los Poderes Pblicos de
respetar y garantizar su ejercicio efectivo. Precepta tambin la validez suprema de los tratados sobre
derechos humanos (artculo art. 19, Constitucin) y establece, incluso, su jerarqua constitucional (artculo
art. 23, Constitucin). Podra afirmarse que el nuevo Texto, en relacin con la Constitucin anterior,
fortalece y refuerza la tutela de los derechos humanos, o como indica su Exposicin de Motivos, "ampla
conceptualmente la proteccin de los derechos humanos con una marcada influencia ius naturalista".
(sobre el significado de los derechos fundamentales en el marco de la Constitucin de 1999, con especial
referencia al derecho de propiedad, puede verse la sentencia de la Sala Constitucional de 6 de abril de
2001, caso: Manuel Quevedo Fernndez). As lo establece tambin el artculo 1 de la Convencin
Americana sobre Derechos del Hombre (G.O. N 31.256, 14.6.1977) 14/06/ 1977), la cual reconoce varios

derechos afectados por la Ley comentada (derechos polticos y civiles -el derecho de reunin y la libertad
de expresin- e incluso econmicos -derecho de propiedad).
Las disposiciones de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa Nacional LOSD reconocen a la
Administracin amplios poderes discrecionales para afectar el ejercicio de estos derechos y libertades
fundamentales, en especial, cuando reconoce plena libertad al Presidente de la Repblica para
determinar la extensin de las zonas de seguridad, puesto que en ellas operan las restricciones a las que
hacemos mencin (artculo art. 15, LOSD)). Tal excesiva amplitud disminuye la garanta de los derechos
fundamentales frente a la Ley y subordina su ejercicio a las apreciaciones discrecionales del Poder
Ejecutivo, todo lo cual plantea dudas sobre la conformidad de la Ley con la Constitucin de 1999.
Consideramos que todas las leyes preconstitucionales, contrarias al Texto vigente, fueron derogadas por
ste, tal y como indica su disposicin derogatoria nica, como manifestacin del carcter vinculante de la
Constitucin. Segn esa norma, el resto del ordenamiento jurdico mantendr su vigencia en todo lo que
no contradiga a esta Constitucin.
2. Limitaciones a la propiedad en las reas de seguridad y defensa
La declaratoria como zona de seguridad de ciertas reas de la Gran Caracas comporta el establecimiento
de una serie de limitaciones al derecho de propiedad de las personas naturales y jurdicas que poseen
bienes en la misma.
Sin embargo, estas limitaciones, previstas en forma general en la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa
LOSD y desarrolladas con mayor detalle en el Reglamento Parcial N 2 de la Ley Orgnica de Seguridad
y Defensa sobre las Zonas de Seguridad LOSD (G.O. N 33.469, de 14/.05/.1986), son aplicables
nicamente a los propietarios o detentadores de bienes inmuebles y en modo alguno son extensibles a
los bienes muebles.
En efecto, los textos normativos en referencia restringen su mbito de aplicacin a los bienes inmuebles y
no hacen mencin expresa o tcita a bienes de otro tipo. Por tales razones, al tratarse de disposiciones
de interpretacin restrictiva, desde que imponen lmites a un derecho constitucional: la propiedad, debe
entenderse que las restricciones a dicho derecho, derivadas de la declaratoria de stas zonas como reas
de seguridad y defensa, no abarcan a los bienes muebles.
As, por ejemplo, las acciones propiedad de aquellas empresas ubicadas en el permetro declarado como
zona de seguridad se encuentran libres de toda restriccin y, en modo alguno, su propiedad puede ser
limitada con fundamento en las disposiciones de los decretos de seguridad. S estn afectados, por el
contrario, los bienes inmuebles propiedad de dichas empresas y ubicados dentro del perodo de la zona
de seguridad.
Las limitaciones o reservas derivadas de los decretos de seguridad y defensa dictados por el Presidente
de la Repblica pueden ser analizadas desde dos puntos de vista, a saber: 2.1. Limitaciones concretas
previstas en la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa LOSD y su Reglamento y 2.2. Limitaciones a ser
dispuestas por el Ministerio de la Defensa en el correspondiente Plan de Ordenamiento y Reglamento de
Uso de la Zona de Seguridad.
2.1. Limitaciones concretas previstas en la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa y su Reglamento
Estas limitaciones pueden ser analizadas, a su vez, desde dos escenarios, a saber: (i) Limitaciones
aplicables a todas las personas en general que sean propietarias o detenten bienes en el rea decretada
como zona de seguridad y (ii) Limitaciones aplicables a los ciudadanos de nacionalidad extranjera que
sean propietarios, detenten o pretendan adquirir bienes en el rea decretada como zona de seguridad.
(i) Limitaciones aplicables a todas las personas naturales o jurdicas en general
Si bien ni la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa LOSD ni su Reglamento son claros al respecto,
entendemos que el rgimen legal y las limitaciones aplicables a la propiedad de los bienes ubicados en
las reas calificadas como zona de seguridad, ser determinado por el Ministerio de la Defensa en el
respectivo Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso, a tenor de lo establecido en el artculo 6 del
decreto en concordancia con el artculo 17 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del TerritorioLOOT.
En ese sentido, el Reglamento N 2 de la LOSD de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa ordena que
la mxima autoridad de la organizacin militar regional bajo cuya jurisdiccin se encuentra la zona de
seguridad notifique a los propietarios o detentadoras por cualquier ttulo de bienes inmuebles en la zona,
las limitaciones a que estn sometidas sus propiedades (art. 6).

Consideramos que la entidad militar beneficiada por la declaratoria de seguridad deber notificar
obligatoriamente a todos los afectados por la medida sobre las limitaciones aplicables a la propiedad en la
zona de seguridad, por lo que, hasta tanto no cumpla con esta obligacin, en modo alguno podr dicha
entidad invocar frente a los afectados la vigencia de las limitaciones impuestas.
Paralelamente, el Ejecutivo Nacional, por rgano del Ministerio de la Defensa, en coordinacin con la
Oficina Central de Estadstica e Informtica y a travs de la mxima autoridad de la entidad militar bajo
cuya jurisdiccin se encuentra la zona de seguridad, deber elaborar un censo de las personas y los
bienes inmuebles all ubicados, incluyendo las informaciones que estime necesarias sobre las
propiedades existentes y las actividades que en ellas se desarrollan. Las resultas de dicho censo debern
ser remitidas por el Ministerio de la Defensa al Consejo Nacional de Seguridad y Defensa (hoy
denominado Consejo de Defensa de la Nacin), as como cualquier cambio que posteriormente se
produzca sobre los datos en el contenidos (arts. 7 y 8 del Reglamento N 2).
Asimismo, en las reas decretadas como zona de seguridad, el Ejecutivo Nacional podr establecer
colonias o ncleos civiles o militares (art. 18, LOSD). de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa)
(ii) Limitaciones aplicables nicamente a las personas extranjeras
Las limitaciones contenidas en la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa LOSD y su Reglamento N 2,
restringen con especial fuerza el derecho de propiedad de las personas de nacionalidad extranjera que
pretendan adquirir, o sean ya propietarias o detentadoras, de bienes ubicados en el rea decretada como
zona de seguridad. Estas limitaciones son las siguientes:
a) Limitaciones para adquirir, poseer o detentar inmuebles ubicados en la zona de seguridad
El artculo 16 de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa LOSD dispone que en las zonas de seguridad
que hubiere decretado el Ejecutivo Nacional de conformidad con lo establecido en el artculo 15, literal b)
ejusdem los ciudadanos extranjeros no podrn adquirir, poseer o detentar por s o por interpuestas
personas, la propiedad u otros derechos sobre los bienes inmuebles ubicados en la zona de seguridad sin
contar con la previa autorizacin del Ejecutivo Nacional por rgano del Ministerio de la Defensa.
La Ley considera como personas interpuestas a tales efectos "adems de las contempladas en el Cdigo
Civil, las sociedades, asociaciones y comunidades en las cuales una persona natural o jurdica
extranjeras, sea socio, accionista, asociado o comunero con poder de decisin". Por tanto, y a efectos de
la Ley, son personas jurdicas las sociedades annimas cuya gestin dependa de personas naturales
extranjeras, bien por poseer ms del cincuenta por ciento (50%) del capital social de la compaa, bien
por poseer el control sobre los rganos de administracin.
La limitacin impuesta por sta va es de tal grado que la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa LOSD
considera nulo el registro de los documentos que hubieren sido autorizados por los registradores, jueces y
notarios en contravencin de lo establecido en la Ley.
b. Obligacin de notificar la existencia de la propiedad o posesin sobre el bien inmueble ubicado en la
zona de seguridad
De otra parte, el Reglamento N 2 de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa LOSD establece en cabeza
de las personas naturales o jurdicas extranjeras que sean propietarios o detentadores de bienes
inmuebles ubicados en las zonas de seguridad, la obligacin de notificar tal circunstancia a la primera
autoridad civil del Estado, Distrito Federal o Territorio Federal. Dicha notificacin deber ser efectuada en
un plazo no mayor de sesenta (60) das contados a partir de la fecha de declaratoria de la zona de
seguridad (art. 9).
Una vez recibida dicha notificacin, la autoridad civil respectiva deber remitirla dentro de un plazo no
mayor de treinta (30) das a la Secretara del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa (hoy Consejo de
Defensa de la Nacin) e informar de la misma a la mxima autoridad de la entidad militar beneficiada por
la declaratoria de seguridad, a los efectos de su registro y control. (art. 9 del Reglamento N 2).
c. Necesidad de autorizacin para continuar en ejercicio de su condicin de propietarios o poseedores de
los inmuebles ubicados en las zonas de seguridad
El Reglamento N 2, en desarrollo del artculo 16 de la Ley, establece que las personas naturales o
jurdicas extranjeras que para la fecha de la declaratoria de la zona de seguridad sean propietarias o

detentadoras por cualquier ttulo de bienes inmuebles ubicados en la misma, debern solicitar al
Ministerio de la Defensa, por rgano de la mxima autoridad militar regional, autorizacin escrita para
continuar en el ejercicio de los derechos que poseen sobre tales inmuebles. Dicha autorizacin deber ser
solicitada dentro de los seis (6) meses siguientes al decreto. (art. 11).
Si la autorizacin es negada por el Ministerio de la Defensa, las personas naturales o jurdicas extranjeras
objeto de la negativa debern ofrecer en venta los inmuebles de su propiedad a personas naturales o
jurdicas venezolanas en un lapso no mayor de un (1) ao contado a partir de la fecha de la notificacin
de la decisin negativa. Vencido ste lapso debern hacer el mismo ofrecimiento a la Repblica sin
perjuicio de que sta pueda proceder a la expropiacin si lo estima conveniente (art. 11). En ste ltimo
caso, debern observarse las directrices establecidas por la Constitucin para la procedencia de la
expropiacin, a saber: (i) la declaratoria de utilidad pblica; (ii) la sentencia firme que decrete la
expropiacin y (iii) el pago oportuno de justa indemnizacin.
Observamos, sin embargo, que el artculo 16 de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa Nacional LOSD
contiene una prohibicin relativa a los extranjeros que pretendan adquirir bienes inmuebles dentro de las
zonas de seguridad, mientras que la norma reglamentaria regula a los extranjeros que posean tales
bienes al momento de fijarse la extensin de tal zona. Tal discordancia plantea la duda sobre la
constitucionalidad de la norma reglamentaria comentada, no slo por presunta infraccin del derecho a la
irretroactividad -al pretender otorgar efectos retroactivos al decreto que declare zonas de seguridad- sino
tambin por imponer limitaciones al derecho de propiedad que no encuentran una clara cobertura legal.
d. Procedimiento a seguir para la obtencin de la autorizacin
El procedimiento a seguir para la obtencin de la autorizacin respectiva por ante el Ministerio de la
Defensa se encuentra regulado en los artculos 13 al 14 del Reglamento N 2 de la Ley Orgnica de
Seguridad y DefensaLOSD.
En ese sentido, la solicitud que debe ser presentada por las personas naturales o jurdicas extranjeras a
fin de obtener la autorizacin del Ministerio de la Defensa para continuar en ejercicio de su condicin de
propietarios o poseedores de los inmuebles ubicados en las zonas de seguridad, as como la notificacin
exigida en el artculo 9 del Reglamento N 2 de la Ley de Seguridad y Defensala LOSD, debern cumplir
los siguientes requisitos:
a) Identificacin completa, segn el caso, del solicitante o de las personas propietarias o detentadoras de
inmuebles o derechos reales sobre las mismas, o interesadas en adquirir la propiedad u otros derechos
sobre algn inmueble en la zona.
b) Si se trata de personas jurdicas, deber anexarse su documento constitutivo y estatutos sociales, e
identificar a las personas que directa o indirectamente tengan participacin en su capital o patrimonio, as
como tambin a aquellos que en cualquier forma tengan relacin con su administracin, direccin o
gestin, para el momento de la solicitud o notificacin.
c) Indicar el carcter con que se acta y el derecho que le asiste, acompaando los correspondientes
documentos demostrativos de los mismos.
d) Mencin del destino o uso del inmueble, incluyendo un croquis de su ubicacin dentro de la zona de
seguridad respectiva.
Cualquier modificacin de sta informacin deber ser notificada a la autoridad competente dentro de los
treinta (30) das siguientes a la fecha en que se produjo.
La solicitud de autorizacin deber ser resuelta por el Ministerio de la Defensa dentro de los seis (6)
meses siguientes a su recibo, debiendo notificar de sus resultas al interesado por intermedio de la
mxima autoridad de la organizacin militar beneficiada con el decreto de seguridad.
2.2. Limitaciones a ser dispuestas por el Ministerio de la Defensa en el correspondiente Plan de
Ordenamiento y Reglamento de Uso de la Zona de Seguridad
Paralelamente a las limitaciones concretas antes aludidas, en los decretos de seguridad dictados por el
Presidente de la Repblica se prev la posibilidad de que el Ministerio de la Defensa, a travs de la
creacin de un Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso (previsto en el artculo 17 de la Ley Orgnica
de Ordenacin del TerritorioLOOT, que sirve de fundamento a los decretos en cuestin) establezca los
parmetros, lineamientos y directrices que regirn la administracin de la zona de seguridad y la
asignacin de usos y actividades permitidas en la misma (art. 6 de los dDecretos).

As, adems de las limitaciones expresamente previstas en la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa
LOSD y su Reglamento, el Ministro de la Defensa podra establecer restricciones adicionales entre las
que podran encontrarse la realizacin de inspecciones en las empresas ubicadas bajo el permetro de la
zona de seguridad o su ocupacin por razones militares, tomando en consideracin que los decretos, en
su exposicin de motivos, expresan que "es indispensable conocer los espacios adyacentes a las
instalaciones que conforman la sede de (...), as como las actividades que en los mismos se desarrollan,
garantizando la debida adopcin de las medidas tendentes a resguardarlos y a proteger a la poblacin".
Sin embargo, consideramos que la correcta interpretacin del decreto obliga a considerar que tales
limitaciones slo podran ser impuestas en aquellos casos en los que, de conformidad con lo establecido
en el artculo 3 de los decretos, exista el riesgo efectivo o real de que determinadas actividades o eventos
pongan en peligro la integridad fsica y moral de los bienes y personas ubicadas en el rea de seguridad.
En todo caso, si en virtud de la imposicin de tales medidas se ocasionaren daos y perjuicios, las
personas naturales o jurdicas afectadas tiene derecho a exigir la indemnizacin correspondiente por la
prdida patrimonial causada, desde que la licitud de dichas limitaciones en modo alguno enerva la
responsabilidad patrimonial del Estado. As, lo dispone adems el artculo 140 de la Constitucin que
dispone que "el estado responder patrimonialmente por los daos que sufran los o las particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamiento de la
Administracin Pblica".
Este Plan, a tenor de lo establecido en el artculo 6 de los decretos, deber ser ejecutado por el Ministerio
de la Defensa en un plazo no mayor de un (1) ao, contado a partir de la fecha de publicacin de los
decretos en la Gaceta Oficial de la Repblica.
3. Limitaciones al derecho al libre trnsito, la libre reunin y libre manifestacin
Los decretos de seguridad y defensa dictados por el Presidente de la Repblica imponen tambin
limitaciones a los derechos constitucionales al libre trnsito (art. 50 de la Constitucin), a la libre reunin y
libre manifestacin (art. 53) desde que prohiben la realizacin, dentro de las reas decretadas como zona
de seguridad, de las actividades y eventos que amenacen la integridad fsica y moral de las personas
bienes y servicios ubicados en las mismas (art. 3 de los dDecretos).
Si bien el decreto no establece nada al respecto, entendemos que corresponder al Ministro de la
Defensa, en su condicin de funcionario encargado de la ejecucin de los decretos, la determinacin de
las actividades que puedan poner en peligro la integridad fsica y moral de las personas y bienes ubicados
en las zonas decretadas como reas de seguridad.
En ese sentido, si bien se reconoce al Ministro un grado de discrecionalidad en la determinacin de las
actividades que considere pueden poner en peligro a las personas y bienes ubicados en las reas de
seguridad, es lo cierto que esa decisin debe atender a criterios de proporcionalidad, necesidad y
conveniencia de la prohibicin, por lo que en modo alguno podrn restringirse los derechos
constitucionales en referencia cuando se trate de actividades cotidianas, o manifestaciones pacficas que
no representen peligro o riesgo alguno.
En todo caso, la posible represin de esas actividades calificadas como riesgosas para la integridad de
los bienes y personas ubicadas en las reas de seguridad, deber ajustarse a lo establecido en el artculo
88 de la Constitucin que dispone:"...Los cuerpos de seguridad del Estado respetarn la dignidad y los
derechos humanos de todas las personas. El uso de armas o sustancias txicas por parte del funcionario
policial y de seguridad estar limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y
proporcionalidad conforme a la ley".