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Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ

Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado


PN: 11.2174.8-001.00
Contrato N83109037/12

Informe de Misin: Documento de identificacin de la


problemtica y mapeo de actores

Consultor:

AC Pblica SAC

Julio 2012

Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta para
la Estrategia de Implementacin al 2016

ndice de contenido

Introduccin .................................................................................................................. 4
1. Las deficiencias del Estado en la provisin de los bienes y servicios pblicos ....... 7
1.1. Deficiencias del Estado en relacin con la cobertura y calidad en la provisin de
los bienes y servicios pblicos ....................................................................................... 7
1.2.

2.

3.
4.
5.

1.2.1.

Sistemas de planificacin y presupuesto .................................................... 28

1.2.2.

Sistema de control gubernamental ............................................................. 44

1.2.3.

Ausencia de articulacin intergubernamental e intersectorial...................... 45

Avances de la ltima dcada ............................................................................... 46


2.1. Estructura del Estado ........................................................................................ 46
2.2.

Proceso de Descentralizacin ........................................................................... 48

2.3.

Simplificacin administrativa .............................................................................. 50

2.4.

Gestin por resultados ....................................................................................... 52

2.5.

Gobierno Electrnico ......................................................................................... 55

2.6.

Gestin de Recursos Humanos ......................................................................... 58

2.7.

Transparencia y rendicin de cuentas ............................................................... 60

Dificultades para la modernizacin de la gestin pblica ..................................... 62


Rol de la Secretaria de Gestin Pblica en el proceso de modernizacin ............ 63
Mapeo de Actores................................................................................................ 65
5.1. Identificacin de instituciones ............................................................................ 66
5.2.

6.

Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades .............. 26

Matriz poder/inters ........................................................................................... 66

Anexos ................................................................................................................ 69

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la Estrategia de Implementacin al 2016

ndice de anexos
ANEXO 1: Tipologa de Entidades del Poder Ejecutivo segn la LOPE .......................... 69
ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL
31 DE DICIEMBRE DE 2011 ........................................................................................... 70
ANEXO 3: Normas relevantes para el proceso de descentralizacinError! Marcador no
definido.
ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificacin Administrativa ............................................... 75
ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales ........................................................... 76

ndice de grficos
GRFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011 ............................................................. 9
GRFICO 2: Tiempo para realizar gestiones ................................................................... 12
GRFICO 3: Montos de inversin ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011 ......................... 13
GRFICO 4: Niveles de Ejecucin del Presupuesto por Sectores, 2011 ......................... 14
GRFICO 5: Ciclo de inversin ....................................................................................... 15
GRFICO 6: rbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la
gestin de servicios pblicos ........................................................................................... 22
GRFICO 7: rbol de problemas de gestin del Estado para prestar bienes y servicios
pblicos ........................................................................................................................... 26
GRFICO 8: Lnea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011................................ 46
GRFICO 9: Lnea de tiempo proceso de descentralizacin, 2000-2011......................... 48
GRFICO 10: Lnea de tiempo simplificacin administrativa, 2000-2011......................... 51
GRFICO 11: Lnea de tiempo de gestin por resultados ............................................... 52
GRFICO 12: Lnea de tiempo de Gobierno Electrnico ................................................. 55
GRFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratgicos de la Estrategia
Nacional de Gobierno Electrnico al 2012 ....................................................................... 57
GRFICO 14: Lnea de tiempo de transparencia y rendicin de cuentas......................... 60
GRFICO 15: Matriz poder/inters .................................................................................. 67

ndice de tablas
TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011 .................................................. 11
TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector ................................................................ 14
TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009 ................................................................ 52
TABLA 4: Programas estratgicos al 2011 ...................................................................... 53
TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico ................................................... 56
TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008 ...................................... 60
TABLA 7: Funciones de la Secretara de Gestin Pblica ............................................... 64
TABLA 8: Funciones de la Secretara de Gestin Pblica segn componentes ............... 65
TABLA 9: Actores relevantes e intereses ......................................................................... 66

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la Estrategia de Implementacin al 2016

Introduccin
Steven Levitsky, politlogo y profesor titular de la Universidad de Harvard, sintetiza en
pocas palabras las grandes debilidades de nuestro aparato estatal: Per tiene uno de los
estados ms disfuncionales de Amrica Latina. Muchas instituciones estatales no
funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En muchas partes del interior, los
servicios pblicos (educacin, salud, agua potable, infraestructura) no llegan, y si llegan,
son plagados por la corrupcin y la ineficiencia. Los gobiernos locales y regionales
carecen de un mnimo de capacidad administrativa. Y la seguridad y la justicia
funciones bsicas del Estado no son ni mnimamente garantizados1.
En otras palabras, las entidades pblicas nacionales, regionales y locales tienen una
limitada capacidad de gobierno y de gerencia para proveer con eficacia, eficiencia y
transparencia en el uso de los recursos pblicos, ms y mejores bienes y servicios a
todos los ciudadanos segn su necesidad.
Algunas cifras sobre los servicios que brinda el Estado ilustran las consecuencias de esta
afirmacin. Menos del 43% de la poblacin est a filiada a algn sistema de seguro que
le permita acceder a servicios de salud2 y la evaluacin del rendimiento de los alumnos
muestra la deficiente calidad del servicio de educacin: menos del 30% de alumnos del
segundo grado alcanza el rendimiento esperado de comprensin lectora, y nicamente el
13% lo hace en matemticas 3 . Esto ocurre a pesar de que desde el ao 2005 el
presupuesto para el sector salud se ha duplicado, y para el sector educacin se ha
incrementado en seis mil millones de soles anuales4. En cuanto al saneamiento, solo el
64% de viviendas tienen acceso a red pblica de agua (el resto la obtiene por pozos,
letrinas, camiones cisterna, ros, etc.) y el 54% tiene acceso a desage5.
En la provisin de infraestructura de transporte el Estado tampoco muestra un mejor
desempeo. En el ndice de competitividad global 2011-20126, el Per ocupa el puesto 88
de 142 pases en esta categora (que incluye componentes relacionados a la calidad de
la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y area), con un puntaje de 3.6 sobre 7. Se
calcula que la brecha de inversin en redes viales asciende a US$ 7,375 millones7. Sin
embargo, los tres niveles de gobierno ejecutan cada ao, en promedio, menos del 60% de
los recursos disponibles para inversin.

Levitsky, Steven. Una paradoja peruana. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/unaparadoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012


2
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda.
3
Ministerio de Educacin, Evaluacin Censal de Estudiantes, 2011.
4
Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Pblico. Presentacin en el Primer Taller
Descentralizadode Polticas de Modernizacin sobre el Sistema Nacional de Inversin Pblica. Chiclayo. 17 y
18 de mayo de 2012.
5
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda
6
ndice de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial, 2011-2012
7
Instituto Peruano de Economia (2009). El Reto de la Infraestructura al 2018 La Brecha de Inversin en
Infraestructura en el Per 2008.

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la Estrategia de Implementacin al 2016

Las deficiencias de la gestin pblica tambin se evidencian en los rankings


internacionales, como el de E-government 2012, realizado por las Naciones Unidas,
donde el Per se ubica en el puesto 82 de 193, 19 puestos ms debajo de la posicin en
la que se encontraba el ao anterior.
Todas estas deficiencias tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en las actividades
empresariales, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las personas, en la
competitividad empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y, por lo tanto, en el
sistema democrtico.
La Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP), como
Ente Rector del Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica, tiene el propsito de
impulsar el cambio de esta situacin. La Visin o gran finalidad del proceso de
modernizacin ser lograr un Estado al Servicio del Ciudadano. Para ello se ha impuesto
el propsito de lograr que el gobierno y la gerencia del Estado se oriente a resultados.
Es decir, el proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica deber mejorar las
capacidades de gobierno y de gerencia del estado en su conjunto as como de todas y
cada una de las entidades que lo conforman en los tres poderes del Estado y en los tres
niveles de Gobierno. De ese modo el Estado buscar actuar como un todo coherente y articulado
con el propsito de servir mejor al ciudadano, brindndole un nivel de satisfaccin mayor al que
este obtendra si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de manera individual y de
forma desarticulada.

Este proceso de Modernizacin de la Gestin Pblica implica la transformacin de


actitudes, (el) fortalecimiento de aptitudes, (la) apertura y rendicin de cuentas, (la)
agilizacin de procesos y (la) simplificacin de (los) procedimientos, de (los) sistemas
administrativos, (de las) estructuras administrativas, con el fin de articularlos y hacerlos
compatibles con los nuevos roles de todos los niveles de gobierno, as como con los
planes nacionales e institucionales8.
En este contexto, la SGP se encuentra en proceso de formular la Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica, para lo cual, con el soporte de la Cooperacin
Alemana al Desarrollo GIZ, cuenta con los servicios de Apoyo Consultora Pblica.
Conforme al plan de trabajo aprobado, el primer entregable del proceso es un documento
de diagnstico e identificacin de la problemtica, elaborado sobre la base de informacin
secundaria, entrevistas en profundidad con los actores ms importantes9, y los resultados
de los talleres descentralizados10.
El presente documento de diagnstico organiza en cinco secciones la informacin
recogida. En la primera, se describen las deficiencias que exhibe el Estado para proveer
con eficiencia econmica, calidad y oportunidad los bienes y servicios que le corresponde
8

SGP. Propuesta de Estrategia para la Modernizacin de la Gestin Pblica (Hoja de Ruta). Marzo 2012
Se ha entrevistado a los siguientes funcionarios y experto: Rodolfo Acua, Director General de Presupuesto Pblico en
MEF; Eloy Durn, Director de; Polticas y Programacin de Inversiones en MEF; Mariana Balln, Gerente de Polticas de
Gestin de Recursos Humanos en SERVIR; Paco Toledo, Gerente General de Produccin y Calidad; de la Contralora
General de la Repblica; Magaly Rojas, Presidenta Ejecutiva de OSCE; Jorge Arruntegui, Viceministro de Prestaciones
Sociales del MIDIS; Diego Dorado, Banco Mundial; Elena Conterno, Jefa de proyecto USAID/Per; Facilitando Comercio;
Mayen Ugarte, Socia Fundadora de Governa; Martn Vegas, Viceministro de Gestin Pedaggica, Ministerio de Educacin;
y Gladys Triveo, Ministra de la Produccin.
10
El Primer Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin se realiz los das 17 y 18 de mayo en la ciudad de
Chiclayo, y cont con la participacin de autoridades y funcionarios de los gobiernos regionales pas.de Tumbes, Piura, La
Libertad, Lambayeque y Amazonas. Se tiene previsto organizar un segundo taller descentralizado los das 21 y22 de junio
en la ciudad de Lima. Se espera contar con la participacin de autoridades y funcionarios de los gobiernos locales .de todo
el pas.
9

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la Estrategia de Implementacin al 2016

brindar a la ciudadana. Para ilustrar la problemtica de una manera ms clara se discuten


especficamente los problemas que enfrentan los gobiernos locales en la provisin de los
servicios, para ello mostramos los problemas a lo largo de varias cadenas de valor o
procesos de produccin; adicionalmente se repasan los problemas que enfrentan las
entidades pblicas a lo largo de toda la cadena de valor (o proceso de trabajo) de la
inversin pblica.
En la segunda, se presentan las dificultades de la gestin pblica que explican por qu
por qu el Estado no tiene las capacidades de gobierno y gerencia para cumplir con sus
funciones. En la tercera, se hace un recuento de las mejoras y progresos realizados en la
ltima dcada. En la cuarta, se discute las dificultades que enfrenta el complejo proceso
de modernizacin, para finalmente comentar el rol de la Secretara de Gestin pblica en
el proceso de reforma. Finalmente, se presenta un mapeo de actores clave para el
proceso de formulacin e implementacin de la Poltica de Modernizacin de la Gestin
Pblica.

1. Las deficiencias del Estado en la provisin de los bienes y


servicios pblicos
1.1. Deficiencias del Estado en relacin con la cobertura y calidad en la
provisin de los bienes y servicios pblicos
Los ciudadanos demandan un Estado que cumpla una serie de atributos: un Estado
moderno, un Estado eficiente, un Estado unitario y descentralizado, un Estado
inclusivo y un Estado abierto que garantice la transparencia y la participacin
ciudadana.
Para lograr un Estado que posea estas caractersticas, el gobierno nacional y los
gobiernos sub-nacionales, deben comprender que su razn de ser son los ciudadanos
y que es necesario llevar a cabo una gestin orientada a resultados. Una gestin que
estudie, analice y evalu el sistema desde la perspectiva del ciudadano y que
comprenda y optimice los procesos de la cadena de valor que permitirn brindar ms y
mejores bienes y servicios al menor costo (valor por dinero).
Los ciudadanos demandan tener acceso a bienes y servicios de calidad, demandan
simplificacin de trmites, demandan mayor acceso a informacin y participacin
ciudadana, demandan mayor seguridad ciudadana, demandan reglas de juego claras,
demandan ciudades limpias, y demandan instituciones confiables, entre otros
aspectos.
Sin embargo, existe un desequilibrio o desfase entre lo que los ciudadanos demandan
y lo que efectivamente reciben. Existe una brecha por cerrar y un espacio amplio de
mejora en el que es necesario un cambio de orientacin. Se necesita un cambio en el
que el Estado se oriente al ciudadano, analice las demandas de la poblacin y no se
oriente nicamente al cumplimiento de normas y procedimientos administrativos sin
entender que lo que realmente importa es la satisfaccin de las demandas
ciudadanas cumpliendo, en el proceso de produccin, con todas las normas y
procedimientos existentes. Lo que no se puede aceptar es que se deje de atender las
necesidades de la ciudadana con la excusa que las normas y sistemas no lo
permitieron. Ms an si con las mismas normas y procedimientos unas entidades
pblicas s logran sus resultados y otras similares no.
A continuacin se dar a conocer cmo se encuentra el Estado en su tarea de atender
las demandas ciudadanas, luego se identificarn las brechas por cerrar y finalmente se
darn a conocer las razones que explican las deficiencias que posee el Estado al
proveer bienes y servicios.
Provisin de bienes y servicios:
Indicadores socioeconmicos relevantes en el sector educacin, salud, saneamiento y
transporte muestran que an existen grandes brechas de cobertura y de calidad por
sol gastado en la provisin de bienes y servicios pblicos por parte del Estado.

Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta


para la Estrategia de Implementacin al 2016

En salud, a pesar de que el presupuesto asignado se ha duplicado respecto al 2005,


una gran parte de la poblacin contina sin ser atendida: menos del 43% de la
poblacin est afiliada a algn sistema de salud11, solo el 21% de nios menores de
dos aos completaron sus controles de crecimiento y la tasa de desnutricin crnica
asciende a 23.80%12.
En educacin, la cobertura ha mejorado para algunos grupos etarios, sin embargo la
calidad educativa en general an es baja, no obstante que el presupuesto en
educacin ha aumentado en 6 mil millones de soles respecto al 200513. La tasa de
cobertura total segn grupo de edades considera los alumnos matriculados en
instituciones educativas sin hacer distincin sobre el grado en el que se encuentran.
De los nios entre 3 y 5 aos, entre 6 y 11 aos, y entre 12-16 aos, el 77%, 97.9% y
el 91.5% se encuentran matriculados en el sistema educativo respectivamente14. De
los jvenes entre 17 y 21 aos solo el 58.8% se encuentra matriculado .En cuanto a la
calidad, los resultados obtenidos en la Evaluacin Censal de Estudiantes 2011
muestran que menos del 30% de alumnos del segundo grado alcanzan el rendimiento
esperado de comprensin lectora y nicamente el 13% lo hace en matemticas15.
En saneamiento, se observa que solo el 64% de viviendas a nivel nacional tienen
acceso a red pblica de agua (el resto la obtiene por pozos, letrinas, camiones
cisterna, ros, etc.) y el 54% tiene acceso a desage16. Esta situacin es ms grave al
realizar un anlisis distrital, ya que en algunos distritos el acceso de las viviendas a
agua y desage no es mayor al 10%, respectivamente.
Tampoco se encuentra un mejor desempeo del Estado en la provisin de
infraestructura de transporte. En el ndice de competitividad global 2011-2012 17 , el
Per ocupa el puesto 88 de 142 pases en esta categora (que incluye componentes
relacionados a la calidad de la infraestructura vial, ferroviaria, de puertos y area), con
un puntaje de 3.6 sobre 7. Se calcula que la brecha de inversin en redes viales
asciende a US$ 7,375 millones18. Sin embargo, los tres niveles de gobierno ejecutan
cada ao, en promedio, solo el 60% de los recursos disponibles para inversin.
Indicadores de competitividad,
participacin ciudadana:

eficiencia,

transparencia,

seguridad

Asimismo, hay indicadores que permiten conocer, desde la perspectiva del ciudadano,
si el Estado posee entidades confiables, transparentes y eficientes, si se incentiva la
participacin ciudadana o si se le brinda seguridad a la ciudadana.
El Foro Econmico Mundial, calcula cada ao el ndice de Competitividad Global a
travs de los resultados de las encuestas que realizan a distintos agentes de la
11

INEI-Censos Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda.


ENDES Encuesta demogrfica y de salud familiar, 2009.
13
Vargas, Carlos (2012), Jefe de la Oficina de Presupuesto Pblico. Presentacin en el Primer Taller
Descentralizadode Polticas de Modernizacin sobre el Sistema N
14
Ministerio de Educacin, Estadstica de Calidad Educativa (ESCALE), 2010.
15
Ministerio de Educacin, Evaluacin Censal de Estudiantes, 2011.
16
INEI-Censos Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda
17
Foro Econmico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012.
18
Pastor, Cinthya y Prez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 La Brecha de Inversin en
Infraestructura en el Per 2008. Lima: Instituto Peruano de Economa.
12

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

sociedad. En el 2012 se analizaron 142 pases y para determinar el grado de


competitividad de los mismos se estableci un puntaje que tiene un rango entre1 y 7,
donde 7 es el mejor puntaje. Los pilares que se estudiaron y analizaron son los
siguientes: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconmica, educacin
bsica y salud, educacin superior y capacitacin, eficiencia del mercado de bienes,
eficiencia del mercado de laboral, desarrollo del mercado financiero, tamao de
mercado, sofisticacin de los negocios, innovacin y tecnologa.
GRFICO 1: Indicadores de competitividad, 2011

Innovacin
Sofisticacin del
mercado

Tamao de mercado

Instituciones
7
6
5
4
3
2
1
0

Pilares

Infraestructura
Sostenibilidad
Macroeconomica

Educacin bsica y
salud

Educacin superior y
capacitacin

Tecnologa
Desarrollo del
mercado financiero

Eficiencia del mercado


de bienes
Eficiencia del mercado
laboral

Instituciones
Infraestructura
Sostenibilidad
Macroeconomica
Educacin bsica y salud
Educacin superior y
capacitacin
Eficiencia del mercado de
bienes
Eficiencia del mercado
laboral
Desarrollo del mercado
financiero
Tecnologa
Tamao de mercado
Sofisticacin del mercado
Innovacin

Ranking de
competitividad / 142
95
88
52
97
77
50
43
38
69
48
65
113

Fuente: Foro Econmico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboracin AC Pblica.

Per, ocupa los mejores puestos en los pilares de sostenibilidad macroeconmica


(52/142), eficiencia del mercado de bienes (50/142), eficiencia del mercado laboral
(43/142), desarrollo del mercado financiero (38/142) y tamao de mercado (48/142).
Mientras que ocupa los puestos ms bajos en el ranking en los pilares de instituciones
(95/142), infraestructura (88/142), educacin bsica y salud (97/142), educacin
superior y capacitacin (77/142) tecnologa (69/142) e innovacin (113/142)19, pilares
que deben desarrollarse para cumplir con las demandas ciudadanas.
La mayor eficiencia de las instituciones es necesaria para que el ciudadano pueda
sentir mayor confianza en las entidades y pueda percibir que existe transparencia y un
uso efectivo de los recursos. Los incrementos en el uso de tecnologas y la innovacin
son necesarios para poder brindar ms y mejores servicios al ciudadano. El acceso a
educacin y servicios de salud son indispensables para el desarrollo del ciudadano; y
finalmente, el acceso a infraestructura vial, area, frrea y portuaria de calidad es
indispensable para llevar de manera inclusiva ms y mejores servicios a todos los
ciudadanos.
De los cuatro pilares mencionados es importante mencionar en detalle el pilar de
instituciones ya que, como se menciono, este pilar hace referencia a la eficiencia de
las entidades en el cumplimiento de sus funciones. En la mayor parte de los
componentes que forman parte del pilar de Instituciones, Per ocupa un puesto por
19

Foro Econmico Mundial, Reporte de Competitividad Global 2011-2012.

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

encima de 100. Los componentes en los que muestra un mejor desempeo son los
siguientes: transparencia del gobierno en la formulacin y diseo de polticas (55/142),
pagos irregulares y sobornos (59/142), favoritismo en las decisiones de los
funcionarios de gobierno (74/142), y despilfarro del gasto pblico (37/142). Se debe
resaltar que la buena posicin que posee en el componente de despilfarro del gasto
pblico se debe principalmente a la mayor disciplina fiscal de la ltima dcada.
Asimismo, entre los componentes que permiten comprender porque Per se ubica en
la posicin 93 de los 142 pases analizados se pueden mencionar los ms resaltantes:
(i) existe un bajo nivel de confianza en los polticos (126/142), lo que se explica, en
parte, debido a que no se responde a las demandas ciudadanas; (ii) se percibe que
hay desvo de fondos pblicos (84/142), lo que permite explicar porque no se han
cerrado las brechas en la provisin de bienes y servicios; (iii) se percibe una baja
eficiencia del marco legal para resolver conflictos(107/142); (iv) existe baja proteccin
a la propiedad intelectual (122/142); (v) se percibe baja independencia judicial
(119/144); se percibe que existe crimen organizado (115/142); y finalmente, existe
desconfianza en los servicios policiales lo que repercute en la percepcin de seguridad
ciudadana que poseen los ciudadanos (114/142).
Por otro lado, es necesario conocer de manera ms detallada la situacin de Per en
lo que refiere a la transparencia y acceso a informacin, a la seguridad ciudadana y la
simplificacin de trmites.
Las Naciones Unidas lleva a cabo una encuesta conocida como el E-government
Survey que busca examinar la estructura del gobierno electrnico en los pases y dar a
conocer la importancia del mismo para integrar distintos sistemas y reducir la barreras
para responder a las demandas ciudadanas. Segn esta encuesta, Per ocupa el
puesto 82 de los 19320 pases analizados y ha cado 19 posiciones respecto el 2010,
donde se ubicaba en el puesto 63. En relacin a otros pases de la regin, se
encuentra por debajo de Chile (43), Argentina (56), Brasil (59) y Colombia (43).

20

E-Government Survey 2012, Naciones Unidas.

10

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

TABLA 1: Componentes del pilar de instituciones, 2011


Componentes
Derechos de propiedad
Proteccin a la propiedad intelectual
Desvo de los fondos pblicos
Confianza en los polticos
Pagos irregulares y sobornos
Independencia judicial
Favoritismo en las decisiones de los
funcionarios de gobierno
Despilfarro del gasto pblico
Peso de la regulacin del gobierno

Puntaje Ranking/
3.9
89
2.5
122
2.9
84
1.9
126
4.3
59
2.6
119
2.9

74

3.8
2.6

37
119

107

4.4

55

Costo del terrorismo en los negocios

4.8

113

Costo del crimen y la violencia en los


negocios
Crimen organizado
Confianza en los servicios policiales

3.4

121

4.1
3.2

115
114

Fuerza de los normas de auditoras y


reportes

5.1

45

Eficiencia del marco legal para resolver


conflictos
Transparencia del gobierno en la
formulacin y diseo de polticas
pblicas

Fuente: Foro Econmico Mundial, Reporte de Competitividad. Elaboracin AC Pblica.

En cuanto a la seguridad ciudadana, como se pudo observar en los indicadores del


ndice de competitividad global: (i) existe desconfianza en los servicios policiales, (ii) el
Per obtuvo un puntaje medio en lo que corresponda al crimen organizado y, (iii)
obtuvo un puntaje bajo en relacin al costo que tienen del crimen y la violencia en los
negocios. Adicionalmente, el ranking Ranking CAD de Seguridad Ciudadana 201021,
refleja que los ciudadanos sienten mayor o menor seguridad dependiendo la regin,
provincia y distrito en el que se encuentran. Las regiones que se consideran ms
seguras son Amazonas, San Martn y Loreto, mientras que las ms inseguras son Ica
y Piura. Los problemas de seguridad que se consideran ms frecuentes son el robo de
viviendas, robo en las calles, el alcoholismo y drogadiccin, y la violencia juvenil22.
Finalmente, los ciudadanos demandan un Estado moderno en el cual las entidades
trabajen eficientemente, asegurando la simplificacin de trmites y la disminucin del
tiempo en el que se realizan las gestiones. Para mejorar los servicios que brindan, las
entidades pblicas deben minimizar el tiempo que supone para los ciudadanos hacer
una gestin ante la entidad. En Per, la gestiones que realizan los ciudadanos toman
21

ndice que mide el promedio de cada distrito, utilizando para ello una escala de 0 a 500, que va desde muy inseguro
(0) hasta muy seguro (500).
22
Boletn CAD (2010). Seguridad Ciudadana. Lima.

11

Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta


para la Estrategia de Implementacin al 2016

164 horas en promedio, lo que corresponde a 21 das de trabajo si se consideran das


de de 8 horas (una jornada laboral regular)23.
Los Organismos Pblicos y los Gobiernos Regionales son las entidades en las que el
ciudadano tiene que invertir ms tiempo para realizar una gestin (25 das en
promedio). En el extremo opuesto se encuentran los Municipios Distritales, donde
realizar una gestin tom 12 das en promedio.
GRFICO 2: Tiempo para realizar gestiones
Lima

16

Resto del pas

20

Promedio Nacional

Minicipalidad Distrital
Defensoria del Pueblo
Ministerio
Municipalidad Provincial
Promedio Nacional

21

12
14
18
19
21

Gobierno Regional

25

Organismo Pblico

25

Fuente: Ranking CAD, tiempo invertido en una gestin 2010. Elaboracin AC Pblica.

En conclusin, los indicadores analizados, reflejan que en la Agenda de la


Modernizacin de la Gestin Pblica tambin se pueden mejorar la capacidad de
gobierno y de gerencia de aquellas entidades responsables de garantizar la seguridad
jurdica; el respeto a los derechos de propiedad; el otorgamiento de permisos,
licencias, y autorizaciones; la prevencin y el manejo de conflictos sociales; la
seguridad ciudadana; la transparencia y la rendicin de cuentas.
Brechas en la inversin:
Para satisfacer las demandas de los ciudadanos y aumentar la cobertura de la
provisin de servicios, se deben realizar inversiones orientadas al cierre de brechas.
Al evaluar la inversin en infraestructura por sector se observa que no se han cerrado
brechas. Con respecto al 2005, en el 2010 se aprecian mejoras en el porcentaje de red
vial nacional pavimentada, en la tasa de acceso a agua potable y en la tasa de acceso
a desage, debido a los incrementos de cobertura en 2 puntos porcentuales (pp), 8 pp
y 10 pp, respectivamente; sin embargo, an permanece una brecha por cerrar y el
avance ha sido lento.

23

Boletn CAD 126 (2010). Tiempo invertido en una gestin. Lima.

12

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

La inversin acumulada ejecutada desde el 2007 hasta el 2011 asciende a US$ 29,
345 millones. El 39%, 26% y 26% corresponde a la inversin acumulada del Gobierno
Local, Regional y Nacional, respectivamente. Por su parte, La inversin acumulada no
ejecutada, en el mismo periodo, es de US$ 17 134 millones24. Al comparar la inversin
acumulada no ejecutada y el monto de inversin necesario para cerrar la brecha de
infraestructura es posible concluir que una gestin ms eficiente de ese gasto nos
hubiera permitido cerrar poco menos de la mitad de la brecha existente.
GRFICO 3: Montos de inversin ejecutados y sin ejecutar, 2007-2011
12,000

No Ejecutada

10,000

Ejecutada

8,000
6,000
4,000
2,000
0
2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012. Elaboracin AC
Pblica.

La brecha de infraestructura de todos los sectores asciende a US$ 38,858 25 y la


inversin acumulada sin ejecutar representa el 44% del total de la brecha de
infraestructura. Esto refleja la importancia de mejorar el gobierno y la gerencia de la
inversin pblica y para ello es necesario estudiar y comprender en detalle los
procesos de la cadena de valor (insumo, proceso, producto, resultado e impacto) para
poder identificar los cuellos de botella, los pasos innecesarios, los procedimientos
engorrosos, la duplicidad de tareas y de ese modo optimizar los procesos o
refundarlos. Respecto a esto ltimo, por ejemplo, en lugar de seguir promoviendo los
proyectos pequeos, incentivar los proyectos medianos y grandes. Y si de todas
maneras hay que ejecutar proyectos pequeos, habra que buscar la manera ms
eficiente de ejecutarlos. Por ejemplo, se pueden ejecutar en paquetes, o se podran
ejecutar no a travs de la Ley de Contrataciones del Estado sino a travs de la Ley de
Asociaciones Pblico Privadas (Concesiones); tambin, para algunos casos, se podra
rescatar las mejores experiencias de los Fondos Mineros de Solidaridad con el Pueblo
o las de FONCODES en la ejecucin proyectos de infraestructura de pequea escala a
travs de Ncleos Ejecutores.

24

Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Consultado en Julio del 2012. Elaboracin AC Pblica.
Pastor, Cinthya y Prez, Patricia (2009). El resto de la infraestructura al 2018 La Brecha de Inversin en
Infraestructura en el Per 2008. Lima: Instituto Peruano de Economa / CIUP (2010). Balance de la Inversin Pblica:
Avances y Desafos para consolidar la competitividad y el bienestar de la poblacin. Lima.
25

13

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

TABLA 2: Brecha de infraestructura por sector


Sector
Carreteras
Puertos
Aeropuertos
Ferrocarriles
Electricidad
Saneamiento
Salud
Educacin
Riego
Total

Monto (US$ millones)


7,375
3,600
571
2,415
8,326
6,306
1,056
8,556
653
38,858

Fuente: CIUP 2010/IPE 2009. Elaboracin AC Pblica.

Adicionalmente, lo reflejado lneas arriba se muestra tambin al analizar los niveles de


ejecucin de los Gobiernos Locales y Regionales. En el 2011, el nivel de ejecucin
total de las inversiones de los Gobiernos Regionales ascendi a 81.7%26, los sectores
que muestran menor nivel de ejecucin son salud con 43% y transporte con 57%. En
el caso de los Gobiernos Locales el nivel de ejecucin total en el 2011 fue de 68%27,
el sector que muestra menor ejecucin es salud con 47%. Dichos niveles de ejecucin
reflejan que existen limitaciones en los Gobiernos Regionales y Locales para cerrar las
brechas de inversin en cada uno de los sectores mencionados y que por lo tanto hay
un espacio de mejora para incrementar la eficiencia en el gasto
GRFICO 4: Niveles de Ejecucin del Presupuesto por Sectores, 2011
96%

100%
80%
60%

57%

69%

60% 57%

69%

62%

72%

61% 61%
47% 43%

40%
20%
0%
Educacin

Salud

Saneamiento

Comunicaciones

Transporte

Energa

Gobierno Local

Gobierno Regional

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012.
Elaboracin AC Pblica.

26
27

Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF). Consultado en Mayo del 2012.


Ibd.

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Ante esta situacin, surge una pregunta: por qu el Estado no lograr atender las
demandas ciudadanas eficientemente y cerrar las brechas existentes en
infraestructura econmica y social de inters pblico si cuenta con los recursos
monetarios para hacerlo?

Limitaciones del Estado para cerrar las brechas de Infraestructura y de los


servicios relacionados con ellas:
Como se observ anteriormente, an quedan brechas por cerrar y parte de las
inversiones no se ejecutan y orientan al cierre de estas brechas. Esto se explica, en
parte, debido a las limitaciones existentes a lo largo del ciclo de proyectos de inversin
pblica: i) planeamiento y presupuesto; ii) pre inversin; iii) inversin; y, iv) post
inversin, operacin y mantenimiento.
GRFICO 5: Ciclo de inversin

PLANEAMIENTO
Y
PRESUPUESTO

PREINVERSIN

INVERSION

POSTINVERSIN Y
OPERACION Y
MANTENIMIENTO

En la etapa de planeamiento y presupuesto, no se identifica adecuadamente al


pblico objetivo ni se estima adecuadamente el tamao de la brecha. Adems no se
establecen objetivos y estrategias de accin claras y orientadas al cierre de brechas.
Tambin existe una limitada articulacin entre la Polticas Pblicas Nacionales o
Sectoriales, con las territoriales. El Plan de Desarrollo Concertado (PDC), el Plan
Estratgico Institucional (PEI), el Plan Operativo (POI), el Programa Multianual de
Inversiones y el Presupuesto por Resultados, no estn articulados entre s, lo que no
permite asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas optimizando el
uso de los recursos. Tampoco se facilita la accin coordinada y complementaria de los
tres niveles de gobierno.
Uno de los mayores problemas en esta etapa es la programacin atomizacin de las
inversiones. Se formulan y programa la ejecucin de pequeos proyectos en lugar de
pocos medianos o grandes proyectos integrales. Los Gobiernos Regionales
programaron para el 2011, en promedio, 285 proyectos de inversin, de menos de dos
millones de soles. Ejecutar esa cantidad de proyectos significa como esfuerzo de
trabajo la contratacin de 285 perfiles, ms sus correspondientes expedientes
tcnicos, ms 285 contratos de obra, ms 285 contratos de supervisin de obras.
Cada uno de esos contratos, supone la gestin de los trminos de referencia, la
convocatoria, el otorgamiento de la buena pro, la elaboracin del estudio o la obra, la
supervisin de la calidad del trabajo y la aprobacin y liquidacin final de lo realizado.
En total son 1140 contratos en un ao y 6 pasos o conjuntos de tareas por cada
proceso de contratacin. Si calculamos la cantidad de horas hombre y le agregamos
los otros recursos que la ejecucin exitosa de todas esas tareas demandan, entonces
podremos entender lo difcil que les es a los Gobiernos Regionales y Locales ejecutar
el 100% de su Presupuesto en un ao.
15

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

La consecuencia directa de esto es la mala calidad de los estudios y la inoportuna


ejecucin de las obras. El impacto final es que los ciudadanos no reciben los servicios
que la infraestructura no ejecutada les iba a proveer, sea que se hubiera tratado de
una escuela, o de una posta, o de un centro de salud, o de un camino, o de un puente,
o de un canal, entre otros.
Esta situacin no se mejora tan slo desarrollando capacidades. No hay manera de
desarrollar capacidades ni presupuesto que financie todos los recursos que se
requeriran para gerenciar el alcance, el tiempo, el costo y la calidad de tantas
pequeas inversiones cada ao. Esto requiere reformas ms sustantivas o la
refundacin o reingeniera de los procesos de gestin de la inversin pblica. Corregir
este tipo de problemas en un estado moderno, podra suponer la modernizacin de
todo el sistema de normas y regulaciones de la inversin pblica. Por ejemplo,
podemos modernizar las normas del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) o
las normas de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, o completar las normas de
las Asociaciones Pblico Privadas. Tambin podra suponer la implementacin de
ideas ms audaces como la contratacin de los estudios y obras en paquetes o la
sustitucin de los contrato de obra pblica por las concesiones.
Podramos emplear modelos de contratos al amparo de la ley de Asociaciones Pblico
Privadas (Concesiones) en la construccin, rehabilitacin, mantenimiento preventivo y
rutinario de las pistas y veredas de una ciudad. Si hiciramos esto, sustituiramos
muchos pequeos contratos para la mejora de un nmero reducido de calles cada
ao, durante los cuatro aos de la gestin de un alcalde, por solo dos o hasta cuatro
contratos en los cuatro aos de la gestin municipal y para la rehabilitacin de todo el
distrito. Por ejemplo, ejecutar 25 proyectos de reconstruccin de pistas y veredas
supone la capacidad de manejar 100 contratos por ao (25 perfiles, ms 25
expediente, ms 25 contratos de obra, ms 25 supervisiones y liquidaciones de obra);
durante cuatro aos seran 400 contratos o proyectos gestionar. Si empleamos el
mecanismo de la concesin a 4 aos, reemplazaramos los 200 estudios de perfiles y
expedientes por un solo contrato de estudio a nivel de factibilidad y de expediente
definitivo que contemple la viabilidad y las especificaciones tcnicas todas las obras de
pistas y veredas que requiera todo el distrito. Adems, reemplazaramos los 100
contratos de ejecucin de las obras por un solo contrato de concesin. Del mismo
modo sustituiramos 100 contratos de supervisin de obras por uno. Si la concesin la
hiciramos no a 4 aos sino a 8 o a 12, los efectos multiplicadores seran mayores.
No resulta muy difcil imaginar las ganancias en eficiencia y los ahorros de costos por
economas de escala de tener 3 contratos -uno de estudios, uno de concesin y uno
de supervisin- para construir, reparar y mantener todas las pistas y veredas del
distrito, en lugar de gerenciar en cada perodo municipal 400 contratos (en cuatro
aos), u 800 (en dos perodos) o 1200 contratos (en tres perodos) para una meta de
25 proyectos de pistas y veredas por ao.
En la etapa de pre inversin, el problema es que existe una mala calidad de los
estudios. Existe la posibilidad de mejorar los procesos de formulacin de estudios de
pre inversin, para obtener productos de mayor calidad, mediante el desarrollo de
16

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

estudios bsicos sobre el tamao y la localizacin de todas las brechas sociales y de


infraestructura productiva en una Regin; estudios que permitan obtener informacin
estadstica relevante, detallada y precisa que complemente la informacin que emite el
INEI, pero que tenga un nivel de representatividad necesario y suficiente para los
objetivos de una gestin regional o local.
Tambin se requerira que no se elaboren muchos pequeos estudios, debido a que
las entidades pblicas no tienen la capacidad para gestionar adecuadamente tanta y
tan dispersa carga de trabajo, y menos si esta requiere especialistas en diferentes
reas del desarrollo humano. Ms eficiente sera realizar un menor nmero de
estudios de mayor alcance. Por ejemplo, se podran contratar todos los estudios de
todos los perfiles y expedientes tcnicos definitivos de todos los pequeos sistema de
agua potable rural de un distrito, o de una provincia, y por qu no de una misma regin
en un solo contrato en lugar de en muchos pequeos contratos individuales.
Alternativamente, se podran desarrollar en todas las Regiones del Per, slo 5
estudios de factibilidad por Regin con el fin de cerrar de toda la brecha educativa, la
de salud y nutricin, la de saneamiento, la de vas y la de electrificacin. En esos
estudios se podra justificar toda la inversin que se requerira para mejorar en los
prximos 5 aos, las condiciones de vida de todos y cada uno de los pobladores de
cada uno de los distritos de la regin a travs de un mayor y mejor acceso a los
servicios de educacin, salud, nutricin, agua potable y alcantarillado o eliminacin de
excretas, trnsito, vialidad y electrificacin. Tambin se podran hacer estudios por
Provincias.
Por otro lado, los trminos de referencia con los que se contratan los estudios y las
bases que se emplean, no propician procesos de contratacin eficientes. Como
resultado de esto no se contrata al equipo de profesionales que el estudio requiere,
esto en parte se debe a que no se pagan los precios ms adecuados por los servicios
de consultora, incluso en algunos casos no se prev la contratacin de todo el equipo
sino la de un solo profesional.
Adicionalmente, las entidades del gobierno central, no brindan toda la asistencia
tcnica necesaria, para desarrollar las capacidades que las Regiones y Municipios
requieren para desarrollar y seleccionar los proyectos de inversin que de una manera
ms eficaz, oportuna y eficiente cerraran las brechas en sus territorios. Por ltimo, los
estudios de pre-inversin no son utilizados para alimentar permanentemente la
estimacin de brecha sectorial geo-referenciada de los diferentes sectores.
El desarrollo de capacidades tambin podra ser planificado estratgicamente. En ese
sentido, no todos los municipios tienen que tener capacidad para formula y evaluar
estudios de pre inversin, la Regin o el Municipio provincial podran contar con la
asistencia para formular todos los estudios de todos los proyectos de inversin que
requiere cada una de las localidades o distritos del territorio.
En la etapa de inversin, se aprecian problemas tanto en fase de los estudios a nivel
de expediente tcnico como en la ejecucin y supervisin de las obras. La mala
calidad de los expedientes tcnicos se explica por la inadecuada formulacin de los
17

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trminos de referencia: estos no tienen claro el alcance u ofrecen pagar precios no


acordes con la magnitud y complejidad de los requerimientos; esto, a su vez, impide
que se consiga al equipo de profesionales idneos para el desarrollo de las tareas.
Los expedientes tcnicos mal elaborados, o que no coinciden con los estudios de pre
inversin generan muchos re-procesos con las verificaciones o desactivaciones y
reformulaciones de los estudios de viabilidad. Por otro lado, la mala calidad de los
expedientes, redunda en la contratacin de las obras. Contratos de obra basados en
inadecuados expedientes tcnicos generan muchos trmites de adicionales de obra o
incluso paralizaciones de obra por arbitrajes.
Existen oportunidades de mejora en la oportuna realizacin de requerimientos de
contratacin de personal y adquisiciones de bienes por parte de las unidades usuarias,
de modo que la direccin de administracin pueda atender en un corto periodo
requerimientos de las gerencias; as tambin, existen oportunidades de mejora en el
proceso de liquidacin de obras, que permitan contar con informacin completa de
cada proyecto desarrollado para poder realizar una adecuada evaluacin ex-post.
Finalmente en la etapa de post inversin, o tambin conocida como fase en que la
infraestructura, ya concluida, se pone al servicio de la ciudadana, el problema central
es que se destinan insuficientes recursos para la operacin y mantenimiento y la
puesta en servicio de esa infraestructura. Existen en todo el Per casos como el del
nuevo Hospital del Nio, el que a pesar de haber sido concluido en el tercer trimestre
del 2011, an no ofrece servicios al ciudadano. El mismo caso se observa en el
Hospital Regional de Lambayeque.
Finalmente, no existe un sistema de informacin central desarrollado que permita
hacer el seguimiento completo e integral de los proyectos de infraestructura. El
sistema debera permitir medir, por lo menos todos los tiempos y costos en el Estado
incurre para alcanzar las metas de los proyectos que gestiona cada entidad cada ao.
El sistema debera permitir hacer el seguimiento de la gestin del alcance, el costo, el
cronograma y la calidad de cada uno de los proyectos de inversin de cada una de las
entidades de los tres niveles de gobierno.
Ideal sera que el Sistema de Seguimiento y Monitoreo adems alimente un Sistema
de Gestin del Conocimiento. Las entidades pblicas pierden la memoria institucional
cuando los funcionarios rotan o se retiran. Este problema es mayor en los municipios
distritales y provinciales que en las Regiones o que en los Ministerios y en los
Organismos Descentralizados a su cargo. Como resultado de la alta rotacin de
personal, en muchas entidades se reinventa la rueda varias veces; es decir en lugar
de continuar sobre lo avanzado por las anteriores administraciones, cada nueva
administracin empieza casi todo de cero. El Estado, no cuenta con un sistema de
informacin que sea un depositario del conocimiento que todas y cada una de las
entidades pblicas adquieren en cada experiencia de xito o de fracaso de cada
proyecto, en cualquier parte del Per, a travs de los aos. En relacin con esto
ltimo, se debera disear e implementar un Sistema Nacional de Gestin del
Conocimiento (integrado al Sistema de Informacin de Seguimiento, Monitoreo,
Evaluacin) que permita registrar, almacenar, y generar reportes sobre cada trmino
de referencia utilizado, cada contrato firmado, cada estudio realizado, cada concurso
convocado con su correspondiente oferta recibida, cada precio unitario relevante tanto
en los estudios como en las obras, cada tiempo transcurrido en las diferentes etapas
del ciclo, cada indicador de insumo-proceso-producto-resultado e impacto logrado,
cada desviacin de estos respecto a su meta, cada explicacin de estas desviaciones
y cada leccin aprendida de cada xito o cada fracaso. Un sistema que permita
almacenar en una sola base de datos todas las ocurrencias en el Estado y que permita
obtener un benchmark de las mejores y peores prcticas; que, adems, permita
18

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

almacenar el proceso o procedimiento que mejor funcion en una Regin o Municipio


a fin de que lo puedan replicar en otra Regin o Municipio; que, por ende, facilite la
transferencia de conocimiento o la trasferencia tecnolgica; que, adicionalmente,
permita explotar las bases de datos a travs de procesos conocidos como Minera de
Datos (Data Mining) con el fin de que los estudiosos, los acadmicos, o las
consultoras independientes, las ONGs, o las organizaciones civiles de ciudadanos, o
los gremios empresariales, o los Colegios Profesionales extraigan el conocimiento
implcito en las bases de datos, y sobre la base de esa informacin analicen y evalen
los procesos de implementacin de polticas pblicas, extraigan las conclusiones y
recomendaciones de mejora que nos permitan como sociedad avanzar de manera
sostenida y segura en el proceso de Modernizacin del Estado. Es decir, que nos
permita hacer reformas o iniciar procesos de mejora continua de la calidad en el
Diseo-Implementacin-Evaluacin de las Polticas Pblicas a travs del desarrollo de
la Capacidad de Gobierno y de Gerencia de las Entidades Pblicas en la Provisin de
los Bienes y Servicios que le brindan la mayor satisfaccin al ciudadano por sol
gastado.
Al respecto son conocidos los esfuerzos de la Contralora (INFOOBRAS) y el MEF en
establecer sistemas de seguimiento a las inversiones en infraestructura, sin embargo,
la envergadura de las inversiones amerita un sistema como el que hemos descrito
lneas arriba.

19

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Recuadro: Extensa normativa y poca claridad de la misma, una limitacin que dificulta el
cierre de brechas
Otro factor que explica, la dificultad que poseen las entidades del Estado para atender y
cerrar la brecha va de la mano con: (i) la gran cantidad de normativa existente, (ii) la falta
de conocimiento de estas por parte de los funcionarios pblicos y (iii), la poca claridad en
la normativa.
A manera de ejemplo se puede mencionar el proceso de adjudicacin de menor cuanta
para la compra de bienes y la contratacin de servicios. Dicha modalidad se refiere a la
contratacin de bienes y servicios, cuyos montos oscilan entre 10,000 y 40,000 nuevos
soles. A pesar, de que esta modalidad corresponde a aquellas compras y contrataciones
de menor monto, existen limitaciones debido a que la normativa es muy extensa, los
funcionarios no la conocen y es poco clara.
La extensa normativa lleva a que el proceso de compras pase por 27 actividades y demore
aproximadamente 10 meses desde el momento en el que se recibe el requerimiento hasta
el registro de compromiso presupuestal del contrato (ver grfico).
Adicionalmente, el bajo conocimiento de la normativa y la poca claridad de la misma, no
permiten que los funcionarios cumplan con los requerimientos, lo que retrasa an ms el
proceso y lleva a demoras en el presupuesto.

Adjudicacin de menor cuanta de bienes y servicios en general


ADJUDICACIN DE MENOR CUANTA BIENES Y SERVICIOS EN GENERAL
08/02/2011

Recepcin de
requerimiento

Memo o
Requi de
A.U.

1 Entrega

SEACE
27/05/2011
Proceso
PAAC

No

Includo en
PAAC?

31/05/2011

Registro de
Contrato

Emisin de
O/C u O/S

2 Entrega

Si
Solicitud y
evaluacin de
cotizaciones

Carta o
e-mail @

Determinacin
del valor
referencial

Aprobacin del
valor
referencial

Solicitud de
certificacin
presupuestal

Memo

04/08/2011

17/02/2011

27/05/2011
Registro de
compromiso
presupuestal en
contrato u
rdenes

Visacin y
Firma de
Contrato

01/03/2011

04/04/2011
Elaboracin
de Contrato

Contrato

27/05/2011

SIAF

3erentregable
04/11/2011

Fin

05/04/2011
Citacin a
Postor firma
de Contrato

Carta o
e-mail @

24/05/2011

Si

11/03/2011

No
Se suscribir
contrato?

Devolver
requerimiento

No

Recursos
disponibles?
Si

Recepcin de
Certificacin
Presupuestal

Elaboracin
Expediente
Contratacin

Otorgamiento
de Buena Pro

20/05/2011

01/04/2011
Si

05/04/2011
Elaboracin
de Bases

Memo

23/05/2011

SEACE

Informe
Indagacin de
Mercado
Requerimient
o
Certificac
Presupues

Consentimiento
de Buena Pro

01/04/2011

Solicitud de
aprobacin de
Expediente y
Bases

Propuestas
vlidas?

Bases

05/04/2011

Evaluacin
de
propuestas

No

Declaratoria de
Desierto

Comunicacin
a rea Usuaria

20/05/2011

Si
No

Aprobacin de
Expediente y
Bases?

SEACE

No

AMC > 4 UIT?

06/04/2011

Si

16/05/2011

Invitacin a
postor

Registro de
Convocatoria

Recepcin de
propuestas

20/05/2011

19/05/2011

Propuesta
Econmica
Propuesta
Tcnica

Registro en el
SEACE

20

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

La Gestin de los Procesos de Produccin o Trabajo de la Cadena de Valor


Las limitaciones existentes en el ciclo de inversin permiten explicar porque no se
logran cerrar las brechas de infraestructura a pesar de contar con los recursos para
hacerlo. Sin embargo, tambin se debe comprender que las entidades pblicas
poseen estas limitaciones debido a que no comprenden los procesos de cadena de
valor. A fin de que las instituciones pblicas sean gobernadas y gerenciadas con una
orientacin a resultados, para lograr una mayor satisfaccin para todos los ciudadanos
por unidad de sol gastado; es importante que los funcionarios pblicos analicen y
comprendan no slo la demanda, sino tambin los procesos de la cadena de valor
desde o la capacidad de oferta.
A continuacin se detallar, a manera de ejemplo, la situacin de los Gobiernos
Locales debido a que estos se encuentran ms cerca al ciudadano. Los Gobiernos
Locales poseen limitadas capacidades en la gestin de los servicios pblicos debido a
que principalmente no conocen ni estudian de manera rigurosa los procesos de la
cadena de valor para proveer bienes y servicios. Al no optimizar cada uno de los
procesos internos y hacer un uso eficiente del personal, la infraestructura, los equipos,
las tcnicas y las finanzas no se proveen ms y mejores servicios pblicos al menor
costo posible.
En el grfico 2, se indica en detalle la problemtica que enfrentan los Gobiernos
Locales en relacin a los procesos de la cadena de valor 28 , a travs de dichos
procesos se transforman insumos (horas hombre de trabajo, equipos, materiales) en
productos (seguridad jurdica, normas, regulaciones, bienes o servicios), que arrojan
como resultado la mayor satisfaccin de los ciudadanos, al menor costo posible (valor
por dinero).
Las oportunidades de mejora referidas a los procesos de cadena de valor para la
provisin de bienes y servicios al ciudadano se detallan a continuacin:
a. Servicio insuficiente y/o falta de cobertura de agua y alcantarillado
La cobertura de agua y alcantarillado es insuficiente o inexistente. Esto se debe, entre
otros factores, a una infraestructura limitada de captacin, almacenamiento y
distribucin de agua potable, siendo ello un tema primordial para una adecuada
cobertura de agua en las zonas ms necesitadas. As mismo, la explosin
demogrfica, la migracin rural urbana y la formacin de Asentamientos Humanos
(AA.HH.) llevan a una distribucin territorial desordenada, dificultando as la provisin
adecuada del servicio. La deficiente educacin sanitaria al personal de la Junta
Administradora de Agua y Saneamiento (JASS) es otra causa de esta problemtica.
Es esencial que la entidad administradora del servicio cuente con una adecuada
educacin sanitaria para transmitirla a la poblacin. Otro problema fundamental es la
presencia de letrinas deterioradas o en condiciones antihiginicas, afectando las
condiciones de vida de la poblacin. Finalmente, la limitada asistencia tcnica y
capacitacin de personal que interviene en la ejecucin y operacin de proyectos de
agua y saneamiento (SAP) es una causa importante de la limitada cobertura.

28

Esta problemtica fue desarrollada en el Segundo Taller Descentralizado de Polticas de


Modernizacin de la Gestin Pblica celebrado el 21 y 22 de junio del 2012 en Lima.

21

GRFICO 6: rbol de problemas sobre las capacidades de los gobiernos locales en la gestin de servicios pblicos
Insatisf accin ciudadana

Servicio insuficiente, falta de


cobertura de agua y
alcantarillado

Limitada cobertura servicio


de recojo de residuos slidos

Infraestructura limitada
de captacin,
almacenamiento y
distribucin de agua
potable

Explosin demogrfica y
aparicin de AA.HH. De
manera exponencial.

Organizacin deficiente
del servicio, no cubre
todas las calles
Falta de equipos de
proteccin personal y de
recojo de residuos
slidos

Inadecuada organizacin del


espacio fsico

Explosin demogrfica y
migracin desordenada

Deficientes planes de
desarrollo y
ordenamiento urbano

Deficiente organizacin para


la prestacin del servicio de
seguridad ciudadana

Bajos niveles de
recaudacin de
arbitrios de serenazgo

Limitada coordinacin
de la Municipalidad con
la Polica Nacional del
Per

Vehculos recolectores
en malas condiciones
Deficiente Educacin
Sanitaria al personal de
las JASS

Desconocimiento del
personal del protocolo de
recojo de residuos
slidos

Letrinas deterioradas /
antihiginicas

Limitada asistencia
tcnica y capacitacin en
la ejecucin y operacin
de proyectos SAP

Escasos programas de
educacin y
concientizacin de la
poblacin sobre reciclaje
y manipulacin de
residuos slidos

Infraestructura
inadecuada de relleno
sanitario

Entrenamiento y
capacitacin
insuficiente a los
Policas Municipales y
personal de serenazgo

Insuficiente
equipamiento y
herramientas modernas
de seguridad
ciudadana

Infraestructura vial precaria,


deteriorada y colapsada

Deficiente transporte
urbano e interurbano

Infraestructura y
equipamiento del camal
no cumple las normas
tcnicas vigentes

Giro inadecuado de
Licencias Municipales

Deficiente mantenimiento
de las reas verdes de los
parques y jardines

Limitada educacin
vial
Limitado criterio
tcnico normativo

Limitado
mantenimiento
vial
Deficiente
ejecucin de
obras de arte y
drenaje

Ausencia de un
plan del sistema
vial local
Saneamiento
fsico deteriorado

Falta de
coordinacin
interinstitucional:
municipalidad-PNP

Limitados
programas y
proyectos de
semaforizacin y
simbolizacin.

Inexistente plan vial


regulador de rutas

Carencia de
reglamento de uso
de camal

Costos de
licencias muy
altos

Marco normativo
desactualizado
para aplicacin
de sanciones
administrativas
Mapa
desactualizado
de zonificacin
comercial

Desconocimiento
en el manejo del
TUPA para la
entrega y gestin
de licencias
Deficiente
capacitacin a
registradores de
nacimientos

Limitado
sinceramiento de
informacin del
inmueble del
propietario

Limitada
zonificacin que
ayude al
incremento de
reas verdes

Bajo nivel cultural


de la ciudadana
para cuidar los
parques y jardines

Limitada promocin
y difusin de las
buenas prcticas
de mantenimiento
de los parques y
jardines

Limitado
mantenimiento de
parques y jardines

Fuente: Elaboracin AC Pblica

22

b. Limitada cobertura servicio de recojo de residuos slidos


El servicio de recojo de residuos slidos es limitado debido a diversos factores. Entre
estos se presenta la deficiente organizacin del servicio, lo que genera que no todas
las calles puedan ser cubiertas o que no se recoja y procese adecuadamente toda la
basura que se produce cada da en una ciudad; la falta de un plan optimizado de todas
las operaciones; la falta de equipos de proteccin personal y de recojo de residuos
slidos; las malas condiciones en las que se encuentran los vehculos recolectores de
residuos slidos; el desconocimiento del personal sobre el protocolo de recojo de
residuos slidos; los escasos programas de educacin y concientizacin de la
poblacin sobre temas de reciclaje y manipulacin de basura; y la inadecuada
infraestructura de relleno sanitario y de tratamiento de los residuos slidos.
c. Inadecuada organizacin del espacio fsico
La organizacin del espacio fsico en el territorio peruano es inadecuada. La principal
causa de esta problemtica es que los planes de Desarrollo Urbano, los Estudios de
Zonificacin Econmica y Ecolgica, o los Planes Regionales y Provinciales de
Ordenamiento Territorial son deficientes y en muchos casos inexistentes. Y dnde
existen, a veces el problema es de capacidad de los Gobiernos Regionales, o Locales
o del Gobierno Central para hacer cumplir la ley (enforcement). En otros casos es un
problema de imprecisin en las competencias entre los tres niveles de gobierno.
Adicionalmente, la explosin demogrfica y la migracin rural urbana contribuyen al
desorden en el espacio fsico y a la construccin de espacios sin respetar las normas
de ordenamiento territorial.
d. Deficiente organizacin para la prestacin del servicio de seguridad
ciudadana
La prestacin del servicio de seguridad ciudadana es deficiente en numerosas zonas
del pas. Los escasos recursos asignados o la ineficiente gestin de los recursos
asignados al Ministerio del Interior as como los bajos niveles de recaudacin de
arbitrios de serenazgo limitan la capacidad de los Gobiernos Locales para proveer ms
y mejores servicios de seguridad a sus ciudadanos. As mismo, existe una limitada
coordinacin entre la Municipalidad y la Polica Nacional del Per (PNP) llevando a
que la accin de serenazgo sea aislada; estos no pueden capturar a criminales ni
portar armas, por lo que es fundamental el trabajo conjunto con la PNP.
Por otro lado, el insuficiente entrenamiento y capacitacin de los policas municipales y
serenazgo; y el insuficiente equipamiento y la escasez de herramientas modernas
limitan la capacidad de los gobiernos locales para prestar adecuadamente el servicio
de seguridad ciudadana.
Se observan oportunidades de mejora en toda la cadena de valor: un solo mapa del
delito, una sola estrategia de lucha contra la inseguridad, una sola fuerza combinada
para ejecutar el patrullaje a pie y el patrullaje motorizado, un sistema de
radiocomunicaciones integrado entre la polica y todos los cuerpos de serenazgo,
cmaras de vigilancia interconectadas, un sistema de investigacin criminal, un
protocolo de denuncias, un eficiente sistema de procesamiento judicial y de ejecucin
de sentencias, un adecuado sistema de rehabilitacin en las crceles.

23

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

e. Infraestructura vial precaria, deteriorada y colapsada


La infraestructura vial es precaria, esta se encuentra deteriorada y/o colapsada. Esto
se debe a que el criterio tcnico normativo no es respetado en la construccin vial,
no se cuenta con un adecuado sistema de evaluacin y monitoreo de las obras de
infraestructura vial que asegura el riguroso cumplimiento de las normas tcnicas. Otras
causas de esta problemtica son el limitado mantenimiento vial, la deficiente ejecucin
de obras de arte y drenaje, colaborando as con el colapso de pistas antes de culminar
con su vida til. Finalmente, la ausencia de un plan del sistema vial local y el deterioro
del saneamiento fsico son causas fundamentales del deterioro y colapso de las vas
de transporte.
f.

Deficiente transporte urbano e interurbano

La problemtica del deficiente transporte urbano e interurbano se debe a numerosas


causas, entre estas se encuentra la limitada educacin vial, que lleva a los usuarios y
choferes del transporte pblico a no respetar las normas de trnsito; la falta de
coordinacin interinstitucional entre las municipalidades y la Polica Nacional del Per
limitando as el control del trnsito; los limitados programas y proyectos de
semaforizacin, sealizacin y simbolizacin; la inexistencia de un plan vial regulador
de las rutas del transporte pblico urbano e interurbano; un inadecuado sistema de
sanciones a los infractores.
g. Infraestructura y equipamiento del camal no cumple las normas tcnicas
vigentes
La infraestructura y equipamiento del camal es un tema manejado por varios
Gobiernos Locales y principalmente enfrentan el problema de que estas no cumplen
las normas tcnicas vigentes, debido a que el reglamento actual de uso de camal es
deficiente.
h. Inadecuado trmite de emisin de Licencias Municipales
Esta problemtica se debe al elevado costo de las licencias, as como a la
desactualizacin del marco normativo para aplicacin de sanciones administrativas y
del mapa de zonificacin comercial. Existen espacios de mejora en la optimizacin e
informatizacin de los procedimientos de trmite de Licencias que reduzca el tiempo,
los pasos innecesarios y el costo de los trmites. Adems, esta problemtica se
complica ms por el desconocimiento en el manejo del Texto nico de Procedimientos
Administrativo (TUPA). Finalmente, es necesario mejorar los programas de desarrollo
de capacidades a los funcionarios responsables de la gestin de los trmites.
i.

Deficiente mantenimiento de las reas verdes de los parques y jardines

El mantenimiento de las reas verdes, incluyendo parques y jardines, es deficiente


debido numerosas causas. Entre estas se encuentran el limitado sinceramiento de la
informacin del inmueble del propietario; la limitada zonificacin, lo cual lleva a que no
se incrementen las reas verdes; el bajo nivel cultural de la ciudadana relacionado al
cuidado de parques y jardines municipales; el limitado mantenimiento de reas verdes,
24

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

llevando a que estos se deterioren rpidamente; y la limitada promocin y difusin de


las buenas prcticas en el mantenimiento de parques y jardines.
En conclusin, se puede observar, que las diferentes cadenas de valor de los
diferentes procesos de produccin o trabajo en la provisin de los bienes y servicios
no funcionan bien y por ello no se obtienen los resultados deseados y no se logra
cerrar las brechas. Tampoco estn bien definidos los roles de las diferentes personas
o entidades involucradas en los diferentes eslabones de la cadena, lo que explica la
inadecuada organizacin de las funciones y todos los problemas de coordinacin y
articulacin entre las diferentes reas de una misma entidad o entre las diferentes
entidades de los distintos niveles de gobierno involucradas.
Es a partir de la comprensin de los procesos de la cadena de valor, que se deberan
definir las competencias, los roles y las funciones de las diferentes unidades orgnicas
de cada una de las entidades de los diferentes niveles de gobierno. Ello contribuira al
proceso de articulacin de los objetivos estratgicos y operativos de las diferentes
agencias con los objetivos de las polticas pblicas sectoriales o nacionales.
Las entidades pblicas poseen una oferta de servicios que no responde a las
demandas ciudadanas. Las entidades se miran a s mismas, estn ms preocupadas
por la gestin funcional de recursos que les fueron asignados de modo inercial; se
preocupan ms por el cumplimiento de las normas y procedimientos en vez de mirar si
los productos que ofrecen dan como resultado la mayor satisfaccin de las demandas
ciudadanas al menor costo posible cumpliendo tambin la normatividad.
Todo esto sucede debido a la limitada capacidad de gobierno y de gerencia de las
entidades pblicas en la provisin eficaz, oportuna, eficiente y transparente de los
bienes y servicios que la ciudadana demanda. Este problema de capacidad se
analizar en la seccin siguiente.

25

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1.2. Deficiencias en la capacidad de gobierno y gerencia de las entidades


GRFICO 7: rbol de problemas de gestin del Estado para prestar bienes y servicios pblicos
Limitada capacidad de gobierno y gerencia del Estado para proveer con
eficiencia econmica y oportunidad ms y mejores bienes y servicios a
todos los ciudadanos segn su necesidad

Inadecuados sistemas de
planificacin y presupuesto

Inadecuada definicin de
objetivos

Inadecuado diseo orgnico y


funcional

Inadecuada percepcin
de demanda de la
poblacin

Inadecuada normativa
de asignacin de
funciones y
responsabilidades

Limitada planificacin
participativa

Escasa
correspondencia entre
las exigencias de las
instituciones y las
herramientas de
gestin (MOF, ROF,
CAP y PAP)

Desarticulacin entre
Planes de Desarrollo
Concertados, Planes
Sectoriales y Planes
Operativos

Inadecuados procedimientos
administrativos

Procedimientos
regulados por sistemas
administrativos son
complejos y engorrosos

Normas, directivas y
manuales
desactualizados

Inadecuados procesos

Demoras,
impedimentos y
formalidades de los
sistemas
administrativos
Procesos de la cadena
de valor
inadecuadamente
definidos

Inadecuada infraestructura,
equipamiento y gestin logstica

Inadecuada gestin de recursos


humanos

Infraestructura precaria,
equipamiento y
mobiliario obsoleto,
deficiente disponibilidad
de maquinaria pesada y
flota de vehculos

Ausencia de Liderazgo

Asignacin presupuestal
inercial e insuficiente
para acciones centrales

Limitado acceso a
herramientas
electrnicas
Documentos de
gestin
desactualizados

Planificacin
descoordinada entre
Gobierno Central y
Gobiernos
Subnacionales
Limitada capacidad para
identificar y priorizar
programas y proyectos
de envergadura e
impacto

Deficiente sistema de
control gubernamental

Insuficiente capacidad de
gestin

Rigidez normativa
nacional sobre
documentos de
gestin

Estructura jerrquica
que impide la
articulacin de las
reas

Inventario de bienes
desordenado y sin
actualizar

Coexistencia de
distintos regmenes
laborales

Deficiente seleccin de
personal e inadecuada
evaluacin de
desempeo

Dbiles capacidades
profesionales del
personal

Inadecuado sistema
remunerativo y de
incentivos

Inexistente sistema de
evaluacin del
desempeo

Inexistente poltica de
capacitacin

Inadecuado sistema de
seguimiento y evaluacin

Inadecuado
establecimiento de
indicadores de
desempeo

Inadecuado
establecimiento de
objetivos
Inadecuado
establecimiento de
procesos (cadena de
valor)

Inadecuado sistema de
informacin

Inexistente sistema de gestin


del conocimiento

Inexistente
sistematizacin y
registro de lecciones
aprendidas
Deficiente
estandarizacin de
trminos de referencia,
contratos, formatos,
entre otros.

Debilidad del control


interno

Desnaturalizacin del
Control de Gestin

Desarticulacin
intergubernamental e
intersectorial
Dbiles canales de
coordinacin
intergubernamental e
intersectorial

Descoordinacin entre
sistemas administrativos

Falta de objetivos
claros y carencia de
indicadores de
desempeo

Deficientes sistemas de
informacin

Control de cumplimiento
extremadamente
formalista

Inexistentes
procesos de control
de calidad de la
informacin

Informacin
dispersa en
diferentes reas,
entre diferentes
personas y en
distintas bases de
datos

Debilidad de las oficinas


de recursos humanos

Elaboracin AC Pblica

26

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

El grfico 3, plantea que el problema central del Estado es uno de capacidad de


gobierno y de gerencia de las entidades pblicas que lo conforman -sean estas de
nivel nacional, regional o local- para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia,
ms y mejores bienes y servicios de inters pblico a todos los ciudadanos, segn su
necesidad.
Los problemas de gobierno y de gerencia en las diferentes entidades del Poder
Ejecutivo y de los Gobiernos Regionales y Locales, se explican porque las entidades
no cuentan con gente preparada y motivada (recursos humanos) para i) definir
objetivos claros (polticas pblicas nacionales o sectoriales, planes de desarrollo
concertado, planes estratgico y operativos), ii) asignar presupuestos para financiar
las actividades que nos aseguren el logro de los resultados (presupuesto por
resultados); iii) no se organizan (estructura orgnica) ni se gestionan en base a los
procesos de la cadena de la cadena de valor (procesos de produccin) que
asegurarn que se obtengan los resultados deseados por los ciudadanos; y tampoco,
iv) cuentan con un buen sistema de de seguimiento, monitoreo, evaluacin y de
gestin del conocimiento, que cuente con indicadores de insumos, procesos,
productos, resultado e impacto que sean claros, pertinentes, medibles y nos permitan
contrastar si la ejecucin del gasto fue acorde con las metas trazadas y a partir de ese
anlisis podamos obtener las lecciones aprendidas y las convirtamos en conocimiento
para la mejora continua de la calidad.
Un Estado con problemas de gobierno y de gerencia, termina incumpliendo sus
funciones fundamentales y afectando la calidad de vida de sus ciudadanos. No
garantiza de manera adecuada los derechos polticos, sociales o econmicos.
Tampoco asegura ni el acceso, ni la calidad de los servicios pblicos para todos, en
igualdad de condiciones.
Un Estado que no reconoce al ciudadano como su fin y su razn de ser, se sirve a s
mismo; es decir: i) no se preocupa por entender los intereses y las demandas de los
diferentes actores de la sociedad civil; ii) no organiza los insumos y recursos en base a
los procesos tecnolgicos ms adecuados para la produccin de los bienes y servicios
que le den la mayor satisfaccin al ciudadano menor costo posible (se organiza de
manera funcional y no en base a los procesos que agregan ms valor a la gente); iii)
las diferentes entidades que lo conforman trabajan de manera desarticulada a nivel
sectorial y entre los tres niveles de gobierno, duplicando funciones; iv) funciona como
un archipilago de entidades independientes y no como un conjunto unitario y
descentralizado organizado en base a polticas pblicas y programas estratgicos
sectoriales y multisectoriales con su correspondiente marco presupuestal estratgico;
v) asignan recursos de manera inercial y no orientndolos a los objetivos y resultados;
vi) los funcionarios desperdician el tiempo en frondosos y engorrosos procedimientos
administrativos y burocrticos cuyos costos trasladan a los usuarios.
Si los funcionarios trabajan sin entender las diferentes cadenas o procesos de valor
de los diferentes bienes y servicios que los ciudadanos les demandan, es decir, si los
funcionarios no logran establecer con claridad las diversas relaciones insumo-procesoproducto-resultado-impacto de los diferentes procesos de produccin de los bienes y
servicios que el estado garantiza o provee; y si no establecen esa cadena de valor en
27

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

base a evidencias y no en base a mera intuicin; entonces, las entidades terminarn


definiendo i) objetivos poco o nada claros; ii) no podrn costear adecuadamente las
actividades que les permitan alcanzar tales objetivos; iii) no sern capaces de
seleccionar ni organizar ni a las personas ni a los recursos en base a procesos de
produccin y administrativos optimizados que les permitan alcanzar los objetivos y
resultados esperados por los ciudadanos; y, iv) tampoco podrn establecer los
indicadores simples y medibles de seguimiento, monitoreo y evaluacin, y en
consecuencia no podrn obtener informacin de las lecciones aprendidas y establecer
procesos de mejora continua de la calidad a travs de un adecuado sistema de
Gestin del Conocimiento.

1.2.1.

Sistemas de planificacin y presupuesto

Entre los aos 2005 y 2011, el presupuesto de inversin pblica se multiplic 5,7
veces29. Sin embargo, los resultados no han sido efectivos en la misma proporcin en
cuanto a la reduccin de brechas y mejoramiento de la calidad de servicios. Persisten
importantes desafos y existe la urgente necesidad de mejorar la relacin entre el
gasto pblico y los resultados que se obtienen del mismo.
Los factores crticos para mejorar dicha relacin son
La asignacin de los recursos: esta debe responder a una definicin ms clara
de las prioridades del pas y a una objetiva determinacin de metas de
productos o servicios que el Estado debe ofrecer, as como de sus respectivos
costos.
Los servicios brindados: ellos deben ser consecuencia de la ejecucin de
intervenciones diseadas pensando en el ciudadano, con la mejor informacin
disponible sobre su eficacia, superando la visin inercial imperante de financiar
lo que se hizo el ao anterior.
La ejecucin del presupuesto: en el nivel operativo, debe existir plena
coherencia entre los insumos que van a ser adquiridos y los servicios que
sern provistos con ellos.
Las evaluaciones de desempeo: la informacin generada por las evaluaciones
debe ser utilizada para mejorar el diseo, as como en el proceso de los
servicios y en la asignacin del presupuesto para los aos siguientes.
En resumen es necesario un adecuado sistema de planificacin y presupuesto; sin
embargo, en la actualidad existen limitaciones que explican las deficiencias en dicho
sistemas.
Sistema de planificacin:
Una adecuada planificacin debe iniciar por entender cul es la poblacin objetivo;
debe realizar un anlisis interno y externo que permita determinar las capacidades
29

Durn, Eloy (2012), Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.
Presentacin en el Primer Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin sobre el Sistema Nacional de Inversin
Pblica. Chiclayo. 17 y 18 de mayo de 2012.

28

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internas que existen para satisfacer las demandas de la poblacin objetivo, y conocer
temas del entorno para especificar oportunidades y amenazas, y evaluar la forma
como el Estado ha venido satisfaciendo las necesidades de los ciudadanos; debe
determinar el tamao de la brecha y seleccionar las mejores alternativas para cerrar
dichas brechas.
En el Estado, las herramientas para una adecuada Planificacin son dos: i) Las
Polticas Pblicas a nivel del Estado como un Conjunto coherente y articulado; y ii) el
Planeamiento Estratgico y Operativo a nivel de cada entidad pblica en los tres
niveles de Gobierno y los tres poderes del estado.
El proceso de determinacin de objetivos claros en Estado, empieza con el
establecimiento de las Polticas Pblicas Nacionales -tanto Sectoriales como
Territoriales (Regionales y Locales)- por parte de los Ministerios bajo el liderazgo de la
PCM (CEPLAN) y en coordinacin con los Gobiernos Regionales y Locales; adems
con las Organizaciones de la Sociedad Civil.
Son estas Polticas Pblicas las que permiten integrar y dar coherencia a toda la etapa
de implementacin de la accin del Estado al servicio del ciudadano travs de los
objetivos establecidos en los en los Planes Sectoriales o Programticos, en los Planes
de Desarrollo Concertados en las Regionales y los Municipios en los Planes
Estratgicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector pblico en los
tres niveles de gobierno.
De ese modo el Estado buscara actuar como un todo coherente y articulado con el
propsito de servir mejor al ciudadano, brindndole un nivel de satisfaccin mayor al
que este obtendra si cada entidad o Gobierno Regional o Local lo atendiera de
manera individual y de forma desarticulada.
A travs del proceso de reflexin anterior debe establecer la misin, visin, objetivos y
estrategias que permitirn ofrecer ms y mejores servicios, al menor costo posible.
Sin embargo, actualmente, no se realiza una planificacin adecuada que considere
eficientemente lo mencionado:

El proceso de reflexin sobre las condiciones del entorno y las internas no


se realizan de manera rigurosa.

En cuanto a las condiciones del entorno, no se analiza de manera rigurosa


el entorno macro econmico, legal, poltico e institucional y las formas en
que la sociedad se organiza para resolver las demandas ciudadanas, y no
se evala la forma como el Estado
ha venido satisfaciendo las
necesidades de la poblacin. Se deben estudiar las oportunidades que
justifican una intervencin del Estado, as como las amenazas o riesgos de
una inadecuada intervencin y que podran dar como resultado la
insuficiente satisfaccin de las demandas ciudadanas.

Definido si se debe o no intervenir, hay que definir cul es la mejor manera


de hacerlo, en base al anlisis costo beneficio entre alternativas. Durante
29

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este proceso se discuten las fortalezas y debilidades de la institucin para


intervencin proveyendo o garantizando la provisin de bienes y servicios.

Decidida la intervencin, las entidades tienen problemas identificando al


pblico objetivo al cual la institucin debe servir. No se focaliza
correctamente y como consecuencia de ello se presentan problemas de
filtracin o sub cobertura, o tambin conocidos como errores de exclusin
e inclusin.

Tampoco se analiza con precisin cul es el bien o servicio que el


ciudadano nos demanda y cules son los atributos de ese bien o servicio
que l ms valora o que le brindarn la mayor satisfaccin. No se emplean
las tcnicas de investigacin de mercados para entender las demandas de
la poblacin. Las encuestas y talleres participativos son aplicados en otros
pases por el sector pblico y han resultado muy efectivos. Simples
encuestas de opinin sobre la prestacin de bienes y servicios pblicos
son desarrolladas en pases como Reino Unido, donde por ejemplo, para
detectar retrasos e incumplimientos en los itinerarios del transporte
pblico, se pregunta al ciudadano si el servicio es puntual, en lugar de ir
directamente al campo a tomar el tiempo.30

Un instrumento aplicado en los ltimos aos para recoger las demandas


de la poblacin es el presupuesto participativo. Sin embargo, estos
procesos no garantizan la representacin de los beneficiarios31. Slo los
usuarios ms organizados logran expresar su voz y conseguir recursos.
Estos procesos participativos explican en parte la atomizacin de
proyectos de inversin. Por estos problemas, en algunos gobiernos
regionales se est buscando alternativas para dar un mejor uso a estos
recursos. As, el Gobierno Regional de Piura ha determinado que todos los
recursos del presupuesto participativo se destinen a cuatro provincias
focalizadas como las ms necesitadas, y dentro de ellas, que los recursos
se asignen a cuatro sectores primordiales: educacin, salud, saneamiento
y nutricin.32

En relacin a las condiciones internas, no se estudian de manera rigurosa


los planes y sus resultados, no se revisan los procesos de planificacin y
presupuesto y no se evalan el desempeo del personal y las capacidades
para cumplir con las funciones.

No se estima adecuadamente el tamao de la brecha de satisfaccin,


cobertura y calidad entre las necesidades de servicios pblicos por parte
de la poblacin y la oferta existente; y, la asignacin de recursos no se
orienta al cierre estas brechas. En este sentido es importante (que los
proyectos que se realizan) estn alineados a brechas. 33

No se definen y establecen objetivos priorizados, claros, medibles y


alcanzables. As mismo no se definen estrategias claras para alcanzar los
resultados e impactos que se debern mostrar durante los prximos aos.
La inversin pblica nunca ha estado alineada a un proyecto nacional

30

Entrevista a Diego Dorado, Consultor Senior para el Sector Pblico del Banco Mundial Washington D.C., 2012
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin, Chiclayo,
2012.
32
Ibd.
33
Entrevista a Eloy Durn, Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.
2012
31

30

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

estratgico con objetivos claros porque no existe la tradicin de ver la


planificacin como una herramienta de gestin. En el da a da de la
gestin pblica, los planes son considerados una mera formalidad y no una
herramienta de gobierno y de gerencia. Existe una limitada capacidad de
identificacin y priorizacin de programas y proyectos de envergadura y de
alto impacto. Dentro de la cartera de proyectos, se suele contar con
numerosos proyectos pequeos y de bajo impacto, lo que dificulta la
gestin de estos. Por ejemplo, durante el 2011, Tacna y Loreto contaron
con la misma asignacin presupuestal y el mismo monto de ejecucin; no
obstante, Tacna ocupa uno de los primeros puestos en ejecucin de metas
fsicas, mientras que Loreto uno de los ltimos34. La diferencia radica en
que el Gobierno Regional de Tacna planifica proyectos integrales. Por otro
lado, no se planifican proyectos interregionales, que, por definicin,
tendran mayor envergadura.

Existe una atomizacin de las inversiones, es decir, la formulacin,


programacin y ejecucin de proyectos de inversin posee impactos muy
reducidos o que se dan nicamente en el mbito local. La atomizacin se
explica debido a la existencia de muchos pequeos proyectos; sin
embargo, es difcil fijar un monto de inversin para determinar si un
proyecto se considera atomizado o no. Por este motivo el MEF35 ha dado
como regla general que para ser considerados de impacto regional los
proyectos deben tener un monto de inversin no menor a tres millones de
nuevos soles y beneficiar a un mnimo de tres distritos que se encuentren
ubicados en al menos dos provincias. De esta manera se busca evitar que
exista una variedad de proyectos pequeos que poseen impactos
reducidos.

Adicionalmente, existe desarticulacin entre las Polticas Pblicas Nacionales,


Sectoriales, Regionales y Locales que se expresan a travs de los Planes de
Desarrollo Concertado (PDC), con el Plan Estratgico Institucional (PEI), el Plan
Operativo (POI), el Programa Multianual de Inversiones y el Presupuesto. La
desarticulacin no permite que haya relacin entre los objetivos, acciones y metas de
dichos planes, adems no se asegura que, por ejemplo, los objetivos establecidos en
el Plan Estratgico Institucional se consideren en el Plan Operativo para asegurar que
se alcancen los resultados deseados. La desarticulacin existente se debe en parte
debido a que no se coordina la planificacin entre las distintas entidades y niveles de
gobierno.
Sistema de Presupuesto:
En el caso de la formulacin del presupuesto, existe desarticulacin entre el
planeamiento estratgico plurianual y la planificacin presupuestal anual. Esta
limitacin dificulta la lectura de resultados multianuales y la asignacin de presupuesto
en base a los resultados. Debe existir una mayor articulacin entre el presupuesto y
las polticas pblicas y prioridades nacionales, as como los objetivos estratgicos y
operativos de todas las entidades en los tres niveles de gobierno. Hay un tro que
debe funcionar bien: planes, proyectos y presupuestos, es decir, CEPLAN, SNIP y
presupuesto pblico.36

34

Entrevista a Eloy Durn, Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.
Instructivo N 001-2010-EF/76.01. Instructivo para el presupuesto participativo basado en resultados.
Entrevista a Eloy Durn, Director de Poltica y Programacin de Inversiones del Ministerio de Economa y Finanzas.

35
36

31

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Por otro lado a pesar de los avances en la implementacin del presupuesto por
resultados, an existen limitaciones en el sistema de presupuesto debido a la
asignacin inercial de insumos a instituciones.
Adems, no se ha desarrollado un sistema que permita asignar los recursos de
manera ptima en funcin de las prioridades establecidas y que permita medir la
eficiencia y eficacia con la que las entidades pblicas proveen servicios y logran
resultados.
A pesar de las limitaciones que se observan a la fecha, se debe destacar que se han
realizado esfuerzos por hacer un avance progresivo hacia el presupuesto por
resultados a travs de programas presupuestales, acciones de seguimiento del
desempeo sobre la base de indicadores, evaluaciones e incentivos de gestin.
Capacidad de organizacin y gestin por procesos de la cadena de valor:
a. Deficiente diseo de la estructura de organizacin y funciones
La estructura de organizacin y funciones de las entidades (agrupamiento de
actividades y asignacin de responsabilidades dentro de la entidad) no es congruente
con las funciones que deben cumplir y tampoco con los objetivos que puedan haberse
fijado como resultado de sus procesos de planeamiento estratgico-operativo y de su
presupuesto.
El deficiente diseo de organizacin y funciones se debe principalmente a que las
organizaciones se rigen bajo una modelo de gestin funcional y no por procesos de la
cadena de valor; y, a que las funciones y competencias no se establecen sobre la
base de las actividades de la cadena de valor.
Las razones del deficiente diseo de organizacin y funciones se mencionan a
continuacin:

La normativa y el control de legalidad crean incentivos para que las


entidades pblicas se organicen funcionalmente y no adopten el modelo de
organizacin y gestin por procesos, o por productos y mercados, que son
los modelos de organizacin y gestin que mejor se orientan a resultados y
con los que se sirve de manera ms eficiente al ciudadano.37

Los lineamientos imponen un modelo nico de organizacin para toda la


gran diversidad de entidades: ministerios, organismos reguladores,
organismos
ejecutores,
organismos
especializados,
regiones,
38
municipalidades, organismos constitucionales autnomos . Se impone a
todas las entidades una organizacin en solo dos niveles jerrquicos (alta
direccin y rganos de lnea). La inclusin de un tercer nivel (unidades
orgnicas de los rganos de lnea y de los rganos de asesoramiento y
apoyo) es excepcional y debe ser justificada39.

37

En la Gestin por Procesos se examina, optimiza y formaliza cada uno de los procesos que terminan en la
produccin de un bien o servicio. Se toma en cuenta el conjunto de recursos y actividades interrelacionados que
transforman elementos para lograr ofrecer bienes y servicios finales.
38
Taller Lambayeque
39
Taller Lambayeque y entrevista a Ral Carrasco

32

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

La rigidez es mayor en el caso de Gobiernos Regionales, para los que la


Ley Orgnica de Gobiernos Regionales establece un modelo demasiado
detallado que no considera la heterogeneidad de las regiones40.

La normativa que regula los instrumentos de organizacin y funciones


especialmente los ROF y los CAP41- es rgida y controladora ms que
facilitadora. A pesar de las declaraciones contenidas en las normas acerca
de su vocacin por la buena gestin pblica, en la realidad, los lineamientos
tienen como principal objetivo evitar que las entidades expandan la
organizacin de manera desordenada y heterognea e incrementen de
manera innecesaria el nmero de servidores.
No se establece de manera ptima el tamao de planta y la estructura
organizacional por funciones no permitir dividir el trabajo considerando los
procesos de produccin y trabajo en funcin del valor agregado que le
brinden al ciudadano.
Las estructuras de muchas entidades del Gobierno Nacional no se han
adaptado al proceso de descentralizacin, que transfiri funciones a los
gobiernos regionales y locales u otros cambios legislativos. Una de las
razones de este desfase es la dificultad para la aprobacin de nuevos ROF y
CAP. Las entidades deben preparar una exhaustiva sustentacin de su
propuesta de organizacin, que se debe expresar en seis documentos:
justificacin, anlisis funcional, anlisis de estructura, anlisis de no
duplicidad, anlisis de consistencia, y efectos presupuestales (incluyendo,
por ejemplo, cuadro comparativo de los gastos de operacin de las dos
estructuras). En el caso de entidades del Poder Ejecutivo, la SGP debe
expedir opinin previa, para lo cual revisa los documentos de sustentacin.
Este proceso de revisin y sucesivas correcciones, puede demorar hasta
dos aos.42 Las observaciones de la SGP se originan por el incumplimiento
de requisitos de forma y en la escasa sustentacin tcnica de la
propuesta43. Por ejemplo, se objeta la inclusin de tercer nivel jerrquico, la
creacin de rganos de asesoramiento y apoyo distintos a los enumerados,
la colocacin de oficinas atpicas bajo la lnea de mando directa de la
mxima autoridad. Segn el entrevistado, el personal encargado de la
elaboracin de los ROF y CAP de las oficinas de planeamiento o
racionalizacin- conoce las limitaciones y las entiende, pero presenta tales
propuestas por presin de las autoridades polticas voluntaristas. En el caso
de los gobiernos regionales, la aprobacin de ROF y CAP est a cargo
del Consejo Regional, que es una instancia poltica competente para la
fiscalizacin y aprobacin de normas de carcter general, pero que no
tiene capacidad para discutir y evaluar aspectos tcnicos de la gestin
administrativa. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, en donde es el
concejo municipal la instancia que debe aprobarlos. La SGP no cuenta con
informacin sobre la calidad de los ROF y CAP producidos y aprobados por
los gobiernos sub nacionales, dado que no tiene que formular opinin previa
y que tampoco ha realizado labores de control posterior. Sin embargo, se
puede presumir que un gran nmero de ellos no cumple fielmente la
normativa debido a que son aprobados por una instancia no tcnica.
40

Taller Lambayeque
Lineamientos para la Elaboracin y Aprobacin del ROF, aprobados por Decreto Supremo N 043-2006-PCM y
Lineamientos para la Elaboracin del Cuadro para Asignacin de Personal, aprobados por Decreto Supremo N0432004-PCM.
42
Entrevista a Ministra de la Produccin, Gladys Triveo.
43
Entrevista a Ral Carrasco
41

33

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

En resumen, la normativa rgida, controladora y desactualizada no permite


considerar la heterogeneidad de las organizaciones ni establecer funciones
de manera eficiente.
Como consecuencia se posee una estructura organizativa que no divide
bien el trabajo, ni garantiza la adecuada coordinacin o articulacin entre las
diferentes reas de la entidad y mucho menos contribuye a la articulacin
con otras entidades del sector pblico en los casos en que la satisfaccin del
ciudadano de depende de que el combo de bienes y servicios le llegue
oportunamente y en simultaneo de diferentes entidades de diferentes o del
mismo nivel de gobierno; ver Programa Articulado Nutricional o Programa
Juntos de Transferencias Condicionadas
b. Inadecuados procesos de produccin y trabajo
Los procesos dentro de la organizacin se deben definir como una secuencia de
actividades que transforman una entrada en una salida, aadindole un valor en cada
etapa de la cadena. Sin embargo, existen limitaciones que no permiten formalizar los
procesos de la cadena de valor:

La mayor parte de entidades no cuenta con las capacidades o con los recursos
para trabajar en la optimizacin de procesos de produccin. No se estudia de
manera rigurosa y estructural cmo optimizar, formalizar y automatizar cada
uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Esto permitira
seleccionar slo los procesos que agregan valor y evitara optimizar procesos
innecesarios o irrelevantes.

Los procesos no estn formalizados en manuales y formatos amigables y


debidamente actualizados que sirvan para trasmitir internamente el
conocimiento acerca de cmo se hacen las cosas. Por ello, los funcionarios
ejecutores no los comprenden o se demoran en hacerlo.

Los procedimientos regulados por los sistemas administrativos44son complejos,


engorrosos y en muchos casos, de difcil cumplimiento. Ello genera una
importante contradiccin, que de no resolverse retrasar o dificultar el
Proceso de Modernizacin, esta es que los funcionarios pblicos perciben y
observan que mientras por un lado las normas le piden un gestin orientada a
resultados, por otro el Sistema de Control de la discrecionalidad de los
funcionarios que representan los Sistemas Administrativos y la Contralora an
es un sistema que le exige el cumplimiento de la legalidad de los
procedimientos. Por ende se preguntan cmo pueden cambiar todo el modelo
de organizacin y gestin a uno orientado al ciudadano, si an los controlan
por el cumplimiento de procedimientos. Ello ocurre por tres razones:
o

Por lo general, los sistemas se basan en la desconfianza hacia las


entidades sujetas a control. Los sistemas regulan la gestin pensando
en las excepciones, y cada vez que se detecta un problema, se crea
una restriccin o control que se suma a todas las normas anteriores.

44

La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (artculo 46) determina que existen 11 sistemas administrativos: recursos
humanos, abastecimiento, presupuesto, tesorera, endeudamiento, contabilidad, inversin pblica, planeamiento
estratgico, defensa judicial, control y modernizacin de la gestin pblica. Segn esta norma, los sistemas
administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades de la administracin pblica,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

34

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

45

Las normas, directivas y manuales no son completos, claros ni se


mantienen permanentemente actualizados 45 . Los funcionarios
encargados de la aplicacin de tales normas se sienten inseguros. En
los dos talleres realizados, los grupos de trabajo dedicados a la
discusin de la problemtica generada por los Sistemas Administrativos
incluyeron como problema importante el desconocimiento de las
normas por parte del personal de la entidad, especialmente en materia
de adquisiciones y control.
Los entes rectores de los sistemas administrativos asumen que todos
los operadores del sector pblico son iguales, cuando, en realidad,
existe una gran heterogeneidad en cuanto a recursos, capacidad de
gestin y escala entre las distintas entidades de los tres niveles de
gobierno. A una entidad pequea que no cuenta con personal con
experiencia y entrenamiento en las complejidades de los sistemas le
resulta mucho ms difcil cumplir todas las normas y directivas. La falta
de capacidad del personal que opera los sistemas administrativos
puede traer serias consecuencias legales para la entidad. Por ejemplo,
los errores en materia de contrataciones terminan en conflictos,
arbitrajes, y mientras tanto las obras se paralizan46.

Debido a lo anterior, los procesos de produccin de bienes y servicios son


obstaculizados por las demoras, impedimentos y formalidades de los sistemas
administrativos. En las actividades de los funcionarios, prima el criterio de
desempear las funciones cumpliendo estrictamente con la normatividad, en
detrimento de la bsqueda de la satisfaccin del cliente, beneficiario o
ciudadano. Un ejemplo que ilustra de manera extrema esta afirmacin es el de
la atencin de emergencias por catstrofes. Para solicitar los recursos que el
Ministerio de Economa y Finanzas tiene destinados para ello, el gobierno local
debe presentar una ficha al gobierno regional con la informacin preliminar
acerca de los daos y las necesidades urgentes, y ste, a su vez, presentar la
ficha a INDECI y finalmente al MEF. Si el gobierno local no ha llenado
correctamente la ficha, sta es devuelta y lo mismo puede ocurrir en las
siguientes etapas. Mientras tanto, el gobierno local y los damnificados hacen lo
que pueden, sin ninguna ayuda, existiendo los fondos disponibles sin gastar. El
ente rector, sin embargo, considera necesario que las formalidades se cumplan
pues no tiene confianza acerca de montos que piden los gobiernos locales y/o
regionales para este tipo de emergencias 47. Otro ejemplo, se observa en el
caso de las compras estatales. La Ministra de Produccin, Gladys Triveo,
relat cmo los procedimientos obstruyen la gestin: No tiene relevancia ser la
mxima autoridad porque an as los procesos demoran ms de lo debido; los
funcionarios temen aprobar procesos y existen cada vez ms etapas de
procesos que lo complican () Alguien debe revisar los procesos de cada
parte, por ejemplo, en dos meses ni siquiera he podido acelerar el proceso de
alquiler de un bien Por qu la resistencia a flexibilizar? () Cmo ejecutas si
hay tantas limitaciones?48 Segn el OSCE en los procesos de adquisiciones y
contrataciones el tiempo promedio que se toman los funcionarios pblicos
desde que se decide iniciar un concurso hasta que este es convocado es de 60
das hbiles; es decir, 90 das calendarios. Hecho el concurso y hasta el
otorgamiento de la buena pro, con la modalidad de licitacin pblica, la
duracin media del proceso es de 45 das hbiles, 63 das calendarios. En

Resultado de la mesa de trabajo de Organizacin y Funciones.


Modernizacin, Chiclayo, 2012.
46
Entrevista a Magaly Rojas Presidenta de OSCE.
47
Entrevista a Rodolfo Acua Director General del Presupuesto Pblico.
48
Entrevista a Gladys Triveo, Ministra de la Produccin. Mayo 2012.

Taller Descentralizado de Polticas de

35

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

total entonces, una adquisicin por licitacin pblica toma cerca de 5 meses
calendarios.49

c. Infraestructura, equipamiento y gestin logstica insuficiente


Las capacidades de gestin de las entidades pblicas se ven limitadas por una
deficiente infraestructura y equipamiento50.

En muchos casos, la infraestructura es precaria, el equipamiento y mobiliario


es obsoleto y no existe suficiente disponibilidad de maquinaria pesada y flota
de vehculos.

Muchas entidades tienen varias sedes de trabajo y tienen a su personal


disperso y fraccionado. Esto trae una serie de costos de gestin y coordinacin
como resultado de la prdida de tiempo en los traslados para sostener
reuniones o para tramitar documentos. Adicionalmente a esto, las entidades no
poseen la capacidad de contratar servicios de red privada virtual de alta
capacidad para hacer conexiones por internet y compartir va web los
documentos de trabajo trabajando en red de manera virtual y remota.

Si bien se est trabajando con la asignacin de Presupuesto por Resultados


para los programas pblicos, en muchos casos el presupuesto no se puede
ejecutar debido a que no hay suficiente presupuesto para acciones centrales51.
Como parte de las acciones centrales se encuentra el presupuesto dirigido a
financiar las acciones para el desarrollo operativo de los programas a cargo de
las instituciones; entre stos se mencionan los materiales y bienes necesarios
para llevar a cabo una adecuada gestin logstica. Por ejemplo, si dentro del
programa articulado nutricional es necesario invertir en la compra y distribucin
de alimentos bsicos, no hay presupuesto asignado para vehculos que
distribuyan estos alimentos52.

Muchas localidades no tienen acceso a herramientas que permiten el uso de


portales, como el sistema electrnico de contrataciones del Estado (SEACE)53
y otros, lo que ocasiona una serie de complicaciones en la gestin: la entidad
se ve imposibilitada para aplicar correctamente la normativa de los sistemas
administrativos y para implementar el enfoque de gobierno electrnico.

Los inventarios de bienes que poseen las entidades se encuentran


desordenados y sin actualizar. Esto limita la gestin logstica, ya que no se
puede determinar y priorizar de manera efectiva las necesidades de
equipamiento de las entidades.

49

Entrevista con Magaly Rojas, Directora Ejecutiva del OSCE. Mayo 2012
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin, Chiclayo,
2012.
51
La accin central es una categora programtica, la cual comprende a las actividades que no involucran la provisin
de productos, orientadas a la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros de la entidad, que contribuyen
de manera transversal e indivisible al logro de los resultados de los PP a los que se encuentre articulada la entidad, as
como los de otras actividades de la entidad que no conforman PPDescripcin de las acciones centrales, Anexo 1, R.D.
N 002-2012-EF/50.01.002-2011-EF76.01.
52
Resultado de la mesa de trabajo de Presupuesto. Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin, Chiclayo,
2012.
53
Entrevista a Magaly Rojas Presidenta de OSCE.
50

36

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

d. Inadecuada poltica y gestin de recursos humanos


La inadecuada gestin de los recursos humanos se debe principalmente a los
inadecuados procesos de planificacin, seleccin, contratacin, evaluacin del
desempeo, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporacin de las
personas.
Esto se ve influenciado por la coexistencia de distintos regmenes laborales y por la
falta de un marco legal e institucional que en lugar de otorgar la flexibilidad que se
necesita para atender las diferentes necesidades de recursos humanos de entidades
heterogneas trata de estandarizar todos los aspectos crticos de una adecuada
gestin de recursos humanos; por ejemplo, trata de estandarizar los sueldo e
incentivos o es muy inflexible en lo que a contratar y desvincular personal a plazo fijo o
en las condiciones en las que se puede contratar personal de naturaleza temporal.
Adicionalmente, el sistema legal e institucional no le ha dado un tratamiento adecuado
a la relacin entre las autoridades elegidas, el personal de confianza que ellas
designan para los puestos directivos y el personal de carrera de las entidades
pblicas. Hay adems un problema de consolidacin institucional de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil y el Programa de Gerentes Pblicos. Finalmente, la gestin
del capital humano de las entidades pblicas se ve afectada por la poca importancia y
la precaria capacidad de las ofician de recursos humanos de las entidades.
La coexistencia de regmenes laborales diferentes, muchas veces dentro de una
misma entidad, ha ocasionado diferencias remunerativas y tratamientos diferenciados
en cuanto a disciplina y despidos, lo que causa malestar entre los servidores pblicos.
El rgimen de carrera establecido en 1982 por el Decreto Legislativo 276 estableci un
sistema rgido que no promueve el esfuerzo, ya que premia sobre todo la antigedad y
no contempla entre las causales de desvinculacin factores relacionados al
desempeo y capacidad. Este rgimen no se lleg a implementar plenamente debido a
las disposiciones de austeridad presupuestaria, que durante muchos aos prohibieron
los ascensos y los nombramientos. Como respuesta pragmtica a la necesidad de
atraer personal mejor remunerado al sector pblico, durante la dcada del 90 se aplic
el rgimen laboral privado en instituciones priorizadas. Otra respuesta pragmtica a la
rigidez del rgimen de carrera fue la contratacin de personal sin un rgimen laboral
definido, en contratos a plazo fijo denominados Servicios no Personales, sin
vacaciones ni seguridad social. Se calcula que el nmero de servidores se increment
por esta va en promedio en 40,000 personas cada ao54. En el 2008, los contratos
SNP fueron convertidos en Contratos Administrativos de Servicios (CAS) y
recientemente se ha dispuesto que stos desaparezcan en el ao 2013, en la medida
en que sean incorporados a la nueva carrera de servicio civil, que ser aprobada por el
congreso en algn momento.
El Per an no resuelve de manera adecuada, o no logra el equilibrio entre la
discrecin que le brinda a los polticos elegidos para llevar a su gente de confianza a
los puestos de direccin de la administracin pblica y la relacin que los polticos y el
personal de confianza deben establecer con el personal de carrera quienes son los
que tienen la memoria institucional, la experiencia, el conocimiento de las normas de
los sistema funcionales y administrativos, y por ltimo son los que asumen las
responsabilidades legales y administrativas pues son los que firman los documentos
tcnicos que sustentan muchas veces las decisiones de los polticos.

54

Entrevista a Mariana Balln - Servir

37

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Esto trae como consecuencia problemas de liderazgo. Las personas en cargos


directivos o gerenciales no ejercen liderazgo en su gestin, no educan, no lideran, no
saben comunicarse. Esto puede deberse a que ellos no se sienten preparados para
discutir los hechos con el personal de carrera y por lo tanto se limitan a dar rdenes en
lugar de entender los problemas y las restricciones legales o administrativas y generar
un proceso creativo de bsqueda de soluciones. En otros casos, la falta de
comunicacin se puede sustentar en un tema de desconfianza hacia el personal de
carrera o lo ven como gente que slo les pone trabas. Esta ausencia de liderazgo
promueve una inadecuada comunicacin entre niveles jerrquicos: los de arriba no
saben lo que hacemos los de abajo y los de abajo no sabemos en qu andan los de
arriba55
Adicionalmente, las oficinas de recursos humanos, no estn fortalecidas y por lo tanto
no pueden atraer y retener a los profesionales, tcnicos y auxiliares ms idneos para
el puesto, ofrecindoles incentivos y una motivadora lnea de carrera y de desarrollo
profesional. No pueden premiar el desempeo destacado, ni desvincular a las
personas que por indisciplina o por productividad deberan cederle su puesto a otra
persona, que tal vez pudiera ser mejor.
Las oficinas de recursos humanos se encuentran en niveles jerrquicos muy bajos y
no tienen ni la capacidad ni autoridad para cumplir adecuadamente con todas las
funciones relacionadas al sistema de personal: planificacin, seleccin, contratacin,
evaluacin del desempeo, incentivos, desarrollo de capacidades y desincorporacin
del personal.
La consecuencia de todo esto es que tenemos en las entidades muchas personas que
no cuentan con las capacidades o las competencias personales y profesionales que el
puesto les exige. En los talleres, los participantes refirieron como problema importante
del personal la carencia de calificaciones requeridas para el puesto, conocimientos o
experiencia, especialmente en el caso de los encargados de operar con los sistemas
administrativos. Por ello, el personal se siente inseguro, no toma decisiones o comete
graves errores. Adems en muchos casos se encuentra personal desmotivado, sin
compromiso con la institucin (no visten la camiseta); en otros se encuentra gente
buena y preparada que slo est buscando una oportunidad de ser escuchada. Los
tratos diferenciados, son una causa de desmotivacin. La gente para estar motivada,
quiere sentir que sus objetivos personales y profesionales encuentran un espacio de
armona con los objetivos institucionales. Los profesionales demandan mejor trato e
incentivos no pecuniarios (ser escuchados, o que se les de las gracias o alguna forma
de reconocimiento por el compromiso o por el desempeo destacado, o que se le
ofrezcan becas); reclaman justicia y equidad; demandan comunicacin de dos vas y
trato como gente. Algunos expresan que se sienten tratados logsticamente, es decir,
no se los trata como a gente sino como si fueran muebles o equipos. Al respecto, cabe
anotar que durante mucho tiempo, los Servicios No Personales y los CAS eran
manejados por el rea de logstica.
En relacin a las deficiencias en la gestin de las funciones relacionadas al sistema de
personal, se encontraron las siguientes limitaciones:

Inadecuada planificacin sobre la determinacin de los puestos y el tamao


optimo de planta. Esto permitira establecer eficientemente las competencias,
formacin y el tipo de experiencia requerido para determinado puesto y la
cantidad de personal necesario para cumplir las funciones que le corresponden

55

Primer Taller Descentralizado de Polticas de Modernizacin. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012

38

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

a la entidad. Asimismo, no se disean adecuadamente los puestos


considerando el grado de especializacin necesario y el uso de la autoridad
pblica.

Deficiente seleccin de personal: gran parte del personal ha ingresado al sector


pblico como contratado sin pasar por un proceso de seleccin pblico,
riguroso y transparente. Es comn el ingreso de trabajadores como
recompensas por favores polticos, especialmente en municipalidades.
La seleccin de personal se dificulta por la falta de documentos de gestin que
describan las funciones y el puesto responsable de ellas y por la inexistencia
de perfiles del personal que puede a ocupar tales puestos.

Existe un inadecuado sistema remunerativo y de incentivos: los funcionarios


participantes en las mesas de trabajo dedicadas a examinar el problema de
recursos humanos incluyeron como problema importante las bajas
remuneraciones y la falta de incentivos no monetarios, lo que explica la
desmotivacin del personal. No existe un sistema de remuneraciones e
incentivos monetarios y no monetarios que permita atraer y mantener a los
funcionarios y servidores pblicos capaces y motivados, manteniendo un
desempeo ptimo de la entidad pblica.
A todo ello se aade el hecho de que desde hace por lo menos veinte aos que
en el rgimen del decreto legislativo 276 los ascensos estn congelados por
las normas de austeridad presupuestal, lo que significa que en el Estado no
existe una poltica de promocin del personal, a excepcin de las contadas
entidades que estn facultadas para ello. Dicho rgimen impiden las
posibilidades de hacer lnea de carrera y dificulta la movilidad del personal
sobre la base de los mritos.

56

Las polticas de recursos humanos en cuanto a acceso y condiciones de


trabajo no aseguran la equidad entre hombres y mujeres. Las funciones que
realizan las mujeres en el sector pblico, no son las mismas que las que
realizan los hombres56. La participacin de la mujer es mayor en las carreras
especiales, por la fuerte presencia de enfermeras en el sector Salud y de
profesoras de Educacin Inicial y Primaria en el sector Educacin. En el grupo
directivo de cada 10 personas que trabajan en el sector pblico, 3 son mujeres.
Respecto de las diferencias salariales, ha habido grandes avances
reducindose estas diferencias de 24 a 12% en los ltimos 7 aos. Sin
embargo se mantiene el trato diferenciado donde en promedio los hombres
ganan 15% ms que las mujeres.

No existe una adecuada poltica de capacitacin y de desarrollo de


capacidades y competencias, ya sea porque sus autoridades no valoran la
gestin del personal o porque la entidad no cuenta con recursos para la
capacitacin. Deberan existir planes de capacitacin por persona, por rea de
trabajo o especialidad

No existen sistemas de evaluacin del desempeo. El personal no es evaluado


mediante procedimientos tcnicos y objetivos, pues las entidades no saben
cmo hacerlo. Por lo tanto, el personal no es capacitado y promovido si cumple
las condiciones para ello. No se suscriben contratos de desempeo ligados a
los resultados e impactos que mayor satisfaccin brinden a los ciudadanos.

SERVIR (Marzo 2012). La mujer en el servicio civil peruano.

39

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

No se establecen de manera clara los causales y procedimientos que regulan


la desvinculacin del personal por motivos disciplinarios, bajo rendimiento, o
razones tecnolgicas u organizacionales.
A lo anterior se debe agregar la importancia del rol del sistema administrativo
de recursos humanos. Este debe ser lo suficientemente flexible como para
reconocer que en un sistema de gestin orientado a resultados y
descentralizado, las diversas entidades pblicas pueden requerir diferentes
perfiles de puesto con competencias diferenciadas y con horizontes temporales
distintos, acordes a su entorno y con sus procesos tcnicos de produccin.

e. Limitada evaluacin de resultados e impactos as como del seguimiento y


monitoreo de los insumos, procesos, productos y algunos resultados de
los proyectos y actividades
Como consecuencia de la falta de un sistema de planificacin que defina objetivos
claros y medibles tomando en cuenta las necesidades de la poblacin y las brechas
por cerrar, no existen tableros de indicadores cuantitativos y cualitativos, para dar
seguimiento a la gestin pblica en los diferentes niveles de objetivos.
Los indicadores deberan servir para determinar:

Finalidad: establece para qu se deben realizar polticas, programas o


proyectos.
Propsito: establece por qu se deben realizar polticas, programas o
proyectos.
Resultados: establece qu se alcanzar por medio de las polticas, programas
o proyectos.
Actividades: establece cmo se alcanzaran los resultados.

Adems, no existe un sistema de informacin que permita recoger, organizar,


sistematizar y analizar datos desde la etapa inicial de determinacin de la lnea de
base de los indicadores, hasta las evaluaciones de resultado e impacto.
La informacin no pasa por procesos rigurosos de control de calidad; los datos no
estn centralizados en una base de datos confiable, sino que se encuentran dispersos
en diferentes reas, entre diferentes personas y en distintas bases de datos. As
mismo, hay informacin que se procesa a mano est sujeta a error humano. Esta
situacin lleva a que existan altos costos de transaccin y coordinacin para obtener
informacin, o que la calidad de la informacin no sea adecuada, lo que, a su vez,
dificulta el acceso a informacin para evaluar la gestin y sus resultados.
La ausencia de un sistema de informacin no permite el desarrollo ptimo del sistema
de seguimiento y evaluacin que detecte las fallas en el diseo y la implementacin
de los proyectos, que permita comprobar si se est manteniendo la ruta hacia el
objetivo establecido, que evalu los supuestos y determine los riesgos de no alcanzar
las metas programadas. Adems, no se realiza una evaluacin de la gestin e impacto
que permita analizar los procesos de gestin y ejecucin de los planes, programas o
proyectos, y medir la eficacia de los resultados
La carencia de un sistema de informacin, seguimiento y evaluacin no permite que se
identifiquen los cuellos de botella que impiden un mejor desempeo y que se
establezcan lecciones aprendidas para corregir errores, formular propuestas de
reforma y mejorar el planeamiento, el presupuesto y los procesos.

40

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

f.

Carencia de sistemas y mtodos de gestin del conocimiento

La gestin del conocimiento implica la transferencia del conocimiento y el desarrollo de


competencias necesarias al interior de las instituciones para compartirlo y utilizarlo
entre sus miembros, as como para valorarlo y asimilarlo si se encuentra en el exterior
de estas 57 . El proceso implica tcnicas para capturar, organizar y almacenar el
conocimiento de los trabajadores, para transformarlo en un activo intelectual que
preste beneficios y se pueda compartir entre instituciones gubernamentales. La
transferencia del conocimiento es un proceso de las organizaciones que se da de
manera informal, por medio de discusiones, sesiones, reuniones de reflexin, entre
otros, y de manera formal por medio del aprendizaje, el entrenamiento profesional y
los programas de capacitacin.
Actualmente, no existe de manera institucionalizada un sistema de gestin del
conocimiento. No se cuenta con tecnologas de informacin que permitan trabajar con
herramientas de recoleccin, transferencia, seguridad y administracin sistemtica de
la informacin.
No existe un sistema de recojo y transferencia de buenas prcticas, las lecciones
aprendidas de la propia experiencia no se registran, por lo que se comenten los
mismos errores, y se buscan soluciones a problemas que ya haban sido resueltos,
generando una prdida de tiempo. Las mejores prcticas no se aplican ni se
comparten.
As, por ejemplo, las entidades no tienen estandarizados ni acceden a bases de datos
que les permitan encontrar i)los mejores trminos de referencia, ii) los mejores
contratos; iii) los precios unitarios de las consultoras; iv) los costos unitarios de las
obras; v) los casos de xito, los fracasos; vi) los arbitrajes y sus razones, los
adicionales de obra y sus razones; vii) las mejores empresas consultoras, los mejores
contratistas, los mejores consultores individuales, los expertos y especialistas con
datos de sus contactos, de su desempeo y de sus tarifas; viii) las mejores prcticas,
los catlogos de bienes y servicios; ix) los riesgos y las respuestas para mitigacin de
esos riesgos; x) los formatos, las plantillas; xi) los presupuestos y los costos fijos y
variables y marginales, etc. Si el personal no es permanente a lo largo del tiempo, en
cada proyecto, se hace todo esto desde cero y se pierde el tiempo averiguando cmo
se hizo antes.
La carencia de mtodos de gestin del conocimiento limita la creacin de mejoras
potenciales que permiten servir al ciudadano con mayor transparencia y asegurando la
participacin y colaboracin del mismo. As, las entidades no administran el flujo de
informacin para brindar la informacin correcta a la gente que lo necesita, no se
formula e implementa una estrategia de alcance organizacional, no se promueve el
mejoramiento continuo de los procesos de la cadena de valor, no se divulga el
conocimiento para que todos los miembros de la organizacin puedan hacer uso del
mismo, no se facilita la efectiva y eficiente la generacin de nuevo conocimiento a
travs de actividades de investigacin y desarrollo, y no se asegura que todas las
personas dentro de la organizacin as como los ciudadanos sepan donde se
encuentra disponible el conocimiento.

57

Bulmaro, Adrin (2010). La gestin de conocimiento en las relaciones acadmico-empresariales. Un nuevo enfoque
para analizar el impacto del conocimiento acadmico. Tesis Phd. Universidad Politcnica de Valencia, Espaa.

41

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Recuadro: La gestin de proyectos regionales: qu deficiencias se observan en la


formulacin y ejecucin de proyectos y programas sociales?
La deficiente formulacin y gestin de proyectos regionales se debe principalmente a la
inadecuada formulacin y supervisin de los estudios de pre inversin y expedientes
tcnicos. Esta problemtica se ve reflejada en las considerables variaciones que se dan
entre los montos de inversin y plazos de ejecucin que se estiman en los estudios de pre
inversin y los estudios definitivos o expediente tcnico. La variacin en los montos de
inversin se debe a que, en numerosos casos, no se consideran los precios de mercado en
los estudios para los materiales, mano de obra, insumos, entre otros. A su vez, la baja
calidad de los estudios es explicada por el bajo nivel de recursos que se destina a la
formulacin de los mismos, as como a los inadecuados trminos de referencia, los que no
permiten la contratacin de una combinacin de profesionales de distintas disciplinas y con
las capacidades necesarias.
Asimismo, la deficiente formulacin incide en que no se asegura el presupuesto para la
operacin y mantenimiento de las obras terminadas. No se prev una dotacin de recursos
proporcional a las necesidades de equipamiento, operacin y mantenimiento (determinadas
por la cantidad de infraestructura ejecutada).
Adems se aprecia que existe una limitada ejecucin y supervisin de obras. La ejecucin
presupuestal se ve limitada por las inadecuadas normas sobre el calendario de
compromisos, las cuales dificultan innecesariamente los desembolsos en la etapa de
ejecucin. Estas determinan que el calendario presupuestal debe cerrarse en la primera
quincena del mes, limitando as la ejecucin presupuestal a partir de la segunda quincena de
cada mes. Adems, la baja calidad de los estudios de pre inversin y expedientes tcnicos
lleva a que se elija como modalidad de ejecucin la administracin directa y el convenio, lo
que genera complicaciones de gestin, dado el elevado nmero de pequeos proyectos.
Primero, por el pago de mayores costos, pues se termina contratando a ms personal que el
requerido y por un mayor tiempo del necesario. Segundo, por la gran cantidad de tareas
adicionales que ambas modalidades conllevan, como comprar todos los bienes y servicios y
contratar y supervisar a todo el personal, o supervisar los convenios con los municipios que
tienen problemas de capacidad de gestin. Todo esto congestiona el trabajo de las
diferentes gerencias o reas involucradas en el ciclo de proyectos (planificacin,
presupuestos, la Oficina de Programacin de Inversiones, la Gerencia de Administracin, la
Sub Gerencia de Logstica, la Gerencia de Ingeniera y las Sub Gerencias de Estudios,
Obras, y Supervisin).
Adicionalmente, no existe un sistema de evaluacin ex post. No se practica una
retroalimentacin del sistema para determinar la pertinencia, eficacia, eficiencia, resultados e
impacto de las intervenciones, lo que limita la posibilidad de identificar las ocasiones para
replicar proyectos considerando los beneficios que los mismos generan.
Finalmente, existe una atomizacin de las inversiones. Este problema se entiende como la
formulacin, programacin y ejecucin de proyectos de inversin cuyos impactos se dan en
un mbito local o muy reducido, que, por lo dems, no corresponde la jurisdiccin de los
gobiernos regionales. El limitado impacto de estos proyectos reduce la eficiencia en el uso
de los recursos pblicos. Se formulan pequeos estudios y no se prioriza la formulacin de
pocos proyectos integrales. Se deben priorizar proyectos de envergadura que consideren la
problemtica sectorial y regional. Un ejemplo de esta situacin se observa al analizar el
nmero de proyectos programados por regin y los montos promedio de los proyectos de
inversin. Un cazo resaltante es del de Ancash, ya que esta regin posee 521 proyectos
programados y el monto de inversin promedio por proyecto es de 2,3 millones de soles.

42

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Recuadro: La gestin de proyectos regionales: qu deficiencias se observan en la


formulacin y ejecucin de proyectos y programas sociales?
Se puede mencionar el caso de Puno y La Liberta, que cuentan con 98 y 107 proyectos
programados, respectivamente y el monto promedio por proyecto, en ambas regiones,
asciende a 3 millones de soles. Puno y La Libertad son casos que reflejan una menor
atomizacin. Otras regiones donde se observa que existe una gran cantidad de proyectos
son Amazonas (493), Cajamarca (353), Arequipa (363), Huancavelica (400), Lima (400) y
Pasco (400).

Nmero de proyectos e inversin promedio por proyecto en Miles de Soles,


2011
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500

Proyectos

Ucayali

Tacna

Tumbes

Puno

SanMartn

Piura

Pasco

Moquegua

MadredeDios

Lima

Loreto

LaLibertad

Lambayeque

Ica

Junin

Huanuco

Cusco

Huancavelica

Callao

Cajamarca

Arequipa

Ayacucho

Ancash

Apurimac

Amazonas

Inversinpromedioporproyecto

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del Ministerio de Economa y


Finanzas, Per. Consultado el 30 de mayo del 2012. Elaboracin AC Pblica

Es importante considerar las tasas de subejecucin ya que estas reflejan la capacidad de


gestin de los gobiernos regionales y locales. Los gobiernos regionales que poseen un
mayor porcentaje del monto de inversin sin ejecutar son Ancash, Apurimac, Huancavelica,
Pasco y Tacna. En las tres regiones el monto sin ejecutar es mayor al 50%. Por otro lado,
los gobiernos regionales que han logrado ejecutar la mayor parte de la inversin son San
Martin, Madre de Dios y la Provincia Constitucional del Callao, los montos sin ejecutar de
estas regiones ascienden a 2.3%, 14.6% y 17.4%, respectivamente.

Inversin vs Monto Ejecutado, 2011


1,400,000
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0

PIM

Monto Ejecutado

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del Ministerio de Economa y


Finanzas, Per. Consultado el 30 de mayo del 20102. Elaboracin AC Pblica

43

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1.2.2.

Sistema de control gubernamental

El sistema de control gubernamental, a cargo de la Contralora General de la


Repblica, es objeto de cuestionamientos desde hace mucho tiempo. Siempre se dice
que, por un lado, es un factor paralizante para la gestin pblica (infunde temor,
desalienta la toma de decisiones y fomenta una gestin orientada al estricto
cumplimiento de las normas); y, por otro lado, no consigue detener la corrupcin.
Segn la Contralora, una de las principales limitaciones del sistema es la debilidad del
control interno en cada entidad del Estado. Este proceso, que debe ser organizado y
ejecutado por los niveles ms altos de la institucin, debera servir de autoproteccin
para prevenir las irregularidades internas. Segn el funcionario de la Contralora
entrevistado para este estudio, la primera recomendacin que deberan seguir las
entidades para evitar problemas mayores es organizar correctamente su control
interno. El autocontrol es el mejor sistema de control y limita el exceso de accin
represora de la Contralora General: El Estado Moderno debe contar con un sistema
de control interno establecido.58 El control interno es preventivo; permite identificar
dentro de los procesos cules son los riesgos, de modo que se puedan tomar medidas
correctivas sin necesidad de intervencin de la Contralora.
La Contralora es responsable de realizar el Control de Gestin en todo el sector
pblico y niveles de gobierno. Segn las normas que regulan este sistema, el control
gubernamental se practica con tres propsitos diferentes: investigar las malas
prcticas (anticorrupcin), minimizar las desviaciones al marco legal (control de
cumplimiento), e identificar las oportunidades de mejora (control de gestin).Sin
embargo, este tipo de control est limitado por los precarios sistemas de informacin
gerencial e indicadores de desempeo y por la ausencia de el deficiente mecanismo
de monitoreo del desempeo. En la medida en que no se avance en estos dos
prerrequisitos, la Contralora no se encuentra en capacidad de practicar un verdadero
control de gestin orientado a colaborar con las entidades para mejorar su
desempeo. Lo que ocurre en la prctica es que, en nombre del control de gestin, la
Contralora investiga y cuestiona decisiones de carcter gerencial con una ptica
extremadamente legalista, procedente de la visin y mtodos de trabajo del tradicional
control de cumplimiento o de la legalidad, que siempre ha tenido un enfoque represor y
sancionador.
El control de gestin a cargo de la Contralora es percibido por los funcionarios como
persecutorio y atemorizante. Los funcionarios que deben tomar decisiones todos los
das asumen el riesgo de enfrentar acciones administrativas y hasta penales. La
auditora del cumplimiento se contradice con la condicin riesgosa de la gerencia
pblica pues no toma en consideracin el contexto en el cual el funcionario pblico
tom las decisiones y no evala si las desviaciones en cuanto a las formalidades
tuvieron o no consecuencias dainas. En muchos casos se abren procesos
administrativos por el mero hecho de no haber cumplido un reglamento, aunque ello
no hubiera tenido ninguna consecuencia.
Por su parte, las acciones de Control de Cumplimiento dan lugar a innumerables
observaciones que deben ser levantadas por los funcionarios con explicaciones y
pruebas documentales, lo que quita tiempo y los somete a un gran estrs. En casi
todos los casos, al final la mayor parte de observaciones termina siendo descartada,

58

Entrevista al Ing. Paco Toledo - Gerente General de Calidad de la Contralora General de la Repblica.

44

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con lo que queda la idea de que el proceso de control ha sido un ejercicio


completamente intil.
1.2.3.

Ausencia de articulacin intergubernamental e intersectorial

La accin del Estado es desarticulada. La coordinacin como proceso apunta a


vincular diversos entes y actores entre s con el fin de generar acciones articuladas en
espacios intersectoriales e intergubernamentales 59 . Sin embargo, la coordinacin
intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es escasa, difcil,
costosa y muy poco efectiva. No est muy desarrollado el tema de coordinacin. Hay
tres temas claves: educacin, innovacin y coordinacin. Este ltimo no est
desarrollado y lo peor que se puede hacer es desarrollar por tu cuenta, debes ver qu
cosa ya existen. Por ejemplo, algunos Gobiernos Regionales realizan diagnsticos de
educacin cuando estos ya existen60.
La ausencia de comits enfocados en proyectos transversales dificulta la coordinacin
horizontal entre sectores y entre gobiernos sub nacionales. Cuando un programa
transciende, un sector se vuelve tema de coordinacin pblica; es necesario
establecer nexos como coordinadores de programas tanto a nivel intersectorial como a
nivel de gobiernos (regionales y locales). Esta coordinacin la podra ejercer la SGP61.
As mismo, los entes rectores de los sistemas administrativos son organizaciones del
Poder Ejecutivo que actan de manera independiente, sin tomar en consideracin, y
menos, tratar de integrar, la normativa de otros sistemas administrativos. El trabajo
aislado de los sistemas administrativos no permite generar los resultados esperados
debido a que la interaccin es esencial para el logro de objetivos. Esta situacin se
observa en los Sistemas de Administracin Financiera ya que Las directivas que
manejaba uno no las manejaba el otro, los conceptos que manejaba uno, era el mismo
trmino, pero no era el mismo que manejaba el otro (sistema) 62 .
Un ejemplo sobre descoordinacin entre sistemas lo brind el Presidente Regional de
la Libertad, Jos Murgia: En obras sola contratar al personal obrero por
administracin directa, pero este ao en una obra concreta me dijeron que ya no poda
por un tema presupuestal. As que me fui a hablar con los de Presupuesto y me dijeron
que era un tema del SIAF, as que me fui a hablar con los de contabilidad. Estos me
explicaron la lgica normativa y que la razn fundamental era que la contratacin de
obreros deba ser hecha bajo la 1 (planilla) y yo tena la 3 (servicios); por lo que no era
problema de Contabilidad sino de Tesorera. La Norma haba sido impuesta por la
Oficina de Tesorera ya que yo no puedo girar el dinero para pagar la partida del pago
de obreros contratados por administracin directa. 63 Este es un claro ejemplo de
descoordinacin entre 3 sistemas (Presupuesto, Contabilidad y Tesorera) que se
encuentran dentro del mismo Vice-ministerio de Hacienda.
La coordinacin no cuenta con el mnimo de estructuras e instrumentos para ser
efectiva. La accin de CEPLAN dentro del proceso de planificacin estratgica es
limitada, poco efectiva y existe una gran falta de liderazgo. CEPLAN es incapaz de
definir prioridades y objetivos estratgicos nacionales, ejercicio que contribuye a
59

Molina, Carlos e Isabel Licha (2005). Coordinacin de la poltica social: Criterios para avanzar. Banco Interamericano
de Desarrollo. Washington, DC.
60
Entrevista a Eloy Durn, Director General de Poltica de Inversiones, Ministerio de Economa y Finanzas. Lima, 2012.
61
Entrevista a Rodolfo Acua, Director General del Presupuesto Pblico, Ministerio de Economa y Finanzas. Lima,
2012.
62
Entrevista a Jorge Arruntegui, Viceministro del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social. Lima, 2012.
63
Exposicin de Jos Murgia, Presidente Regional de la Libertad. Primer Taller Descentralizado de Polticas de
Modernizacin. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012

45

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identificar con claridad y agudeza las necesidades de coordinacin estratgica en el


largo plazo.

2. Avances de la ltima dcada


Desde hace varios aos, la opinin pblica e instituciones de la sociedad civil vienen
demandando insistentemente un Estado democrtico, eficiente, descentralizado,
orientado a servir a los ciudadanos. En la ltima dcada, estas demandas fueron
recogidas por el discurso poltico y se materializaron en diversas normas y esfuerzos
de reforma, de impacto y resultados variables. Los hitos que marcaron este proceso de
transformacin fueron la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (Ley
27658) y las leyes de descentralizacin. Adems, se crearon nuevas entidades, se
formularon y ejecutaron polticas de reforma en el mbito de la gestin y promovi la
transparencia y rendicin de cuentas. Conviene tomar en cuenta tales antecedentes
para el diseo de la futura poltica de modernizacin de la gestin pblica a fin de, por
un lado, revisar y corregir los esfuerzos que no han dado resultados, y, por otro lado,
consolidar y continuar las polticas exitosas.
En esta seccin se examinan estos avances, que han sido ordenados en los ejes
temticos seleccionados por el consultor Carlos Casas 64 : estructura del Estado;
descentralizacin; simplificacin administrativa; gestin por resultados; y gobierno
electrnico. Adems, por su relevancia y prioridad, se aaden dos rubros: la gestin de
los recursos humanos y la transparencia y rendicin de cuentas.

2.1. Estructura del Estado


Se incluye en este eje las reformas dirigidas a transformar la organizacin y funciones
del Estado a travs de la creacin, fusin, re ubicacin dentro del aparato estatal,
reorganizacin, revisin de funciones y medidas similares sobre las entidades
pblicas. El cuadro adjunto resume estas reformas:
GRFICO 8: Lnea de tiempo de Estructura del Estado, 2000-2011
2000

2001

2002
Ley orgnica del
Sistema Nacional
de Control y de la
Contralora
General de la
Repblica (Ley N
27785)

2003
Ley Orgnica de los
Gobiernos
Regionales (Ley N
27867)

2004

2005

Creacin Centro
Nacional de
Planeamiento
Estratgico
(CEPLAN) (Ley N
27806)

2006

2007
*Ley orgnica del
Poder Ejecutivo (Ley
N 29158)
*Fusiones de
Programas Sociales

2008
*Aprobacin
Clasificador Funcional
(D.S. N068-2008-EF)
*Creacin Autoridad
Nacional del Servicio
Civil (SERVIR)
*Creacin Ministerio
del Ambiente

2009

2010

2011

Aprobacin
Creacin del Creacin del
anteproyectos Ministerio de Ministerio de
de Leyes de
Cultura
Desarrollo e
Organizacin y
Inclusin Social
funciones (LOF)

Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica

Nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo


El avance ms importante en materia de organizacin del Estado es la Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo (Ley N 29158), que establece los principios y las normas bsicas
de organizacin, competencias y funciones del Poder Ejecutivo. Los objetivos de esta
ley fueron los siguientes:

64

Casas, Carlos (2012). Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Lima.

46

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Delimitar las competencias y funciones de cada nivel de gobierno segn los


servicios que brinda el Estado.
Ordenar y reestructurar las entidades del Poder Ejecutivo.
Articular y simplificar los sistemas administrativos.
Reorganizar los sistemas funcionales.

Se encarg a la SGP la implementacin de esta norma. La etapa de adecuacin de


las entidades del Poder Ejecutivo deba consistir en las siguientes acciones: el
reordenamiento a travs de una calificacin de cada una de las entidades (de acuerdo
a la tipologa establecida en la LOPE, segn el nivel de autonoma requerida65); la
renovacin del marco legal de las entidades; la generacin de instrumentos para
organizar y articular el funcionamiento del quehacer del Estado; y el establecimiento
de reglas y procedimientos para crear, organizar y evaluar a las entidades pblicas.
Una segunda fase deba consistir en el mantenimiento y consolidacin de los cambios
y el desarrollo de una cultura de modernizacin de la gestin pblica.
Para mayo del 2008 la SGP haba aprobado la calificacin de 59 organismos pblicos,
de los cuales 41 eran Organismos Pblicos Ejecutores, 14 Organismos Pblicos
Tcnicos Especializados y 4 Organismos Pblicos Reguladores. A partir de esta
calificacin se crearon, fusionaron y extinguieron organismos pblicos, por lo que para
abril del 2010 se actualiz la calificacin. Para ese entonces, de 61 organismos
pblicos, 34 son Organismos Pblicos Ejecutores, 23 Organismos Pblicos Tcnicos
Especializados y 4 Organismos Pblicos Reguladores. En el 2011 se promulg el
Decreto Supremo N058-2011-PCM que actualiz la calificacin y relacin de los
Organismos pblicos. En el 2011 34 son Organismos Pblicos Ejecutores, 22
Organismos Pblicos Tcnicos Especializados y 4 Organismos Pblicos Reguladores.
A la fecha, an est pendiente la calificacin de las comisiones, programas, proyectos
especiales, entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social y
empresas de propiedad del Estado que tambin estn contempladas por la LOPE.
En cuanto a la aprobacin de nuevas leyes de Organizacin y Funciones (LOF) de los
ministerios, a inicios del 2009 el Consejo de Ministros aprob los anteproyectos de las
LOF y los remiti al Congreso de la Repblica. Las LOF delimitan el mbito de
competencia correspondiente a cada ministerio y su estructura orgnica bsica. El
objetivo es determinar qu institucin es adecuada para cumplir qu funciones; cul es
la distribucin de funciones entre los niveles de gobierno; y cules sern los
mecanismos de coordinacin con gobiernos regionales y locales. Las LOF son
instrumento clave en el proceso de transferencia de funciones y recursos a los
gobiernos regionales y locales.
A la fecha, los ministerios con competencias exclusivas y con ley de organizacin y
funciones (LOF) aprobadas son el Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones
Exteriores, Ministerio de Defensa y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Los
ministerios con competencias compartidas y con LOF y Matriz aprobadas son el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo, y el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. En el Anexo N2 se
puede observar el estado situacional de LOF y Matrices al 31 de diciembre del 2011.
En conclusin, de los 13 ministerios con competencias compartidas slo 3 ministerios
cuentan con LOF y matriz aprobada y de los 5 ministerios con competencias
exclusivas, solo el Ministerio de Economa y Finanzas no cuenta con LOF aprobada.
Creacin de CEPLAN
La Ley N 27806 cre en el 2004 una nueva entidad pblica: el Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico (CEPLAN), como encargado de la prospectiva y del
65

Ver anexo N 1

47

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establecimiento de objetivos estratgicos del pas y de contribuir a la construccin de


planes de desarrollo con visin compartida y concertada. Sin embargo, el CEPLAN fue
mantenido como un pliego sin recursos hasta el 2007, por lo que, en los hechos,
desde la desactivacin del Instituto Nacional de Planificacin en 1992 no ha existido
hasta hace muy poco una entidad rectora de la planificacin estratgica.
Fusin de programas sociales
En el ao 2008, en aplicacin de una disposicin de la Ley Marco de Modernizacin de
la Gestin del Estado que permite aprobar las fusiones de entidades por decreto
supremo, se orden la fusin de programas sociales, buscando darles una mayor
coherencia y ahorrar costos para liberar recursos para atender una mayor poblacin.
Antes de la fusin, la asignacin presupuestal a los numerossimos programas
ascenda a aproximadamente 3,200 millones de soles, de los cuales 600 se
destinaban a gastos administrativos. Como resultado de este proceso, los programas
se concentraron en 25. Aunque no se conocen estudios al respecto, se cree que se
ha obtenido un ahorro administrativo sustantivo, as como una mayor efectividad.

2.2. Proceso de Descentralizacin


GRFICO 9: Lnea de tiempo proceso de descentralizacin, 2000-2011
2000

2001

2002
*Ley de Bases de
Descentralizacin
*Ley de
Demarcacin
Territorial
*Ley Orgnicas de
Gobiernos
Regionales
*Creacin Consejo
Nacional de
Descentralizacin

2003

2004

Ley orgnica de *Ley de


Municipalidades Promocin de la
Inversin
descentralizada
*Ley de
Descentralizacin
Fiscal
*Ley del Sistema
de Acreditacin
*Ley de Incentivos
para la Integracin
y Conformacin
de Regiones

2005

2006

2007

Shock
Descentralizador
(Decreto
Supremo 0272007-PCM )

* Desactivacin
Consejo Nacional de
Descentralizacin/
Creacin de
Secretara de
Descentralizacin/
Creacin del Consejo
de Coordinacin
Intergubernamental

2008

2009

2010

2011

*Transferenica de
competencias y
funciones a
gobiernos regionales
y locales

*Ley Marco del


Presupuesto
Participativo

Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.

En el ao 2001 se dio inicio a un profundo y acelerado proceso de descentralizacin


como respuesta a las polticas centralistas de los 90s. El primer paso fue la
aprobacin de la Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre
Descentralizacin (Ley N 27680), que defini la descentralizacin como una poltica
permanente del Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental
el desarrollo integral del pas. La ley explica que el proceso de descentralizacin se
realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan
una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales. La reforma concluy el largo debate
sobre conformacin de las regiones (criterios y procedimiento de aprobacin) y
determin que la regionalizacin se iniciara con la conversin de los departamentos
en regiones, para posteriormente incentivarlas a integrarse en macroregiones y
aprobarlas por referndum. As, el siguiente paso fue la convocatoria a elecciones de
autoridades polticas regionales independientes en los existentes departamentos, las
que se sumaron a los gobiernos locales provinciales y distritales.
48

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

En el 2002 fueron aprobadas diversas leyes. En primer lugar, la Ley de Bases de la


Descentralizacin (Ley N 27786), por medio de la cual se establece la finalidad,
principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralizacin. Se fijan en
trminos muy generales las competencias de los tres niveles de gobierno, se
determinan los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales y se regula las
relaciones de gobierno en sus distintos niveles. Un punto importante a destacar de
esta ley es que se mantiene la preocupacin por preservar el carcter unitario del
Estado peruano. As, entre otras medidas, se estableci que los sistemas
administrativos nacionales (presupuesto, personal, inversin pblica, y otros regulados
por la LOPE y a cargo de los entes rectores nacionales) son de estricta observancia
por todos los niveles de gobierno. Bajo esta Ley se crea el Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND), que tuvo por funcin conducir, ejecutar, monitorear y evaluar
las transferencias de competencias y funciones del Gobierno Central a los Gobiernos
Regionales y Locales. En la actualidad, las funciones del CND las viene cumpliendo la
Secretara de Descentralizacin de la PCM66.
Otra ley importante fue Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley N 27867), por
medio de la cual se establece y norma la estructura, organizacin, competencias y
funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que una vez instalados los
gobiernos instalados elegidos, stos desempearn de manera inmediata sus
competencias exclusivas67. El CND inici en el 2004 la transferencia de funciones y
servicios que ejecutaban los ministerios a travs de rganos desconcentrados68.
Entre el 2003 y 2004 se aprob un buen nmero de leyes de gran relevancia en el
proceso de descentralizacin, como la ley orgnica de municipalidades, la Ley de
Descentralizacin Fiscal y la Ley Marco del Presupuesto Participativo. El Anexo N 3
contiene una relacin detallada de estas normas.
En el ao 2006, el recin instalado gobierno busc acelerar la transferencia de
competencias y funciones a gobiernos regionales y locales. Por decreto supremo 0272007-PCM se defini la urgencia de la transferencia de las competencias, funciones y
recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, respetando los principios de
subsidiariedad, gradualidad, complementariedad y neutralidad entre los niveles de
gobierno nacional, regional y local.
Al ao 2010, se han transferido 4,342 funciones a los 26 Gobiernos Regionales
(90.3% del total de funciones a transferir). Tambin se han transferido funciones a los
gobiernos locales: 194 municipalidades provinciales han recibido la ejecucin del
Programa de Complementacin Alimentaria; se han transferido 55 Sociedades de
Beneficencia Pblica (SBP) a las municipalidades distritales; se ha transferido 60
locales de infraestructura deportiva del IPD a gobiernos locales; y se inici un plan
piloto de municipalizacin de la educacin y de la salud bsicas69.
En cuanto a la conformacin de regiones que comprendan a ms de un departamento,
el referndum realizado el 2005 result en el rechazo de todas las macroregiones

66

El Decreto Supremo N 007-2007-PCM aprob la fusin del Consejo Nacional de Descentralizacin a la PCM.
Estas competencias exclusivas eran las que venan desarrollando los hasta ese momento existentes Consejos
Transitorios de Administracin Regional, una instancia desconcentrada del gobierno central en materia de
infraestructura.
68
Las funciones transferidas a partir del 2004 fueron las relacionadas a: agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energa, minera, transporte, comunicaciones, medio ambiente, vivienda, saneamiento,
sustentabilidad de los recursos naturales, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin
y deporte, educacin y salud.
69
Presidencia del Consejo de Ministros (2011) La Gran Reforma del ESTADO: 2006 2011. La modernizacin y la
descentralizacin. Reporte de Progreso en la obtencin de Resultados de los Programas.
67

49

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

propuestas 70 . Posteriormente, en diciembre del 2008, se propuso la unificacin de


Ancash, Hunuco y Ucayali, lo que tampoco prosper.
Es importante destacar que, independientemente de la descentralizacin poltica y
administrativa del Estado, desde el Ministerio de Economa y Finanzas se han
realizado esfuerzos por lograr una mayor descentralizacin del gasto pblico. El
presupuesto de los Gobiernos Regionales para el ao 2011 ascendi a S/.13 mil 700
millones y el de los Gobiernos Locales alcanz S/.12 mil 28 millones; mientras que en
el 2005 el presupuesto total de los Gobiernos Regionales ascenda a S/.9 mil 701
millones y el de los Gobiernos Locales slo a S/. 8 mil 226 millones. Es as que los
presupuestos totales de los Gobiernos Regionales y Locales se han incrementado
sostenidamente en los ltimos aos71.
En palabras de Carlos Casas: Se puede decir que el proceso de descentralizacin es
el principal hito de la Reforma del Estado en lo que va avanzando del presente siglo.
Los avances son diversos y dispersos y todava estn bajo evaluacin (). Los
resultados indican que en cierta medida el proceso cuenta con el respaldo de la
poblacin, y por tanto su grado de irreversibilidad es alto. Sin embargo, an queda
mucho que trabajar en cuanto al desarrollo de capacidades, difusin de mecanismos
de participacin ciudadana, mejorar sus finanzas en un nuevo acuerdo de
descentralizacin fiscal y sobre todo, vincular ms estrechamente el proceso con la
modernizacin de la gestin pblica.72

2.3. Simplificacin administrativa


La poltica de simplificacin administrativa tiene por objetivo mejorar la calidad, la
eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que el
Estado brinda a la ciudadana y los actores privados. Los primeros antecedentes de
esta poltica son la aprobacin de la Ley de Simplificacin Administrativa (Ley N
25035) en 1989, y la aprobacin la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
Privada, que cre el documento Texto nico de Procedimientos Administrativos
(TUPA) como una obligacin para todas las entidades que se relacionan con la
ciudadana a travs de procedimientos y trmites. La Secretara de Gestin Pblica es
el rgano rector en materia de Simplificacin Administrativa para los organismos del
Estado.
En el campo de la Simplificacin Administrativa se aprecian avances significativos a
partir de la aprobacin de la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N
27444). En el 2007, se aprob el Decreto Supremo N 27-2007-PCM, que incluy a la
Simplificacin Administrativa entre las 12 polticas de cumplimiento obligatorio para las
entidades del Gobierno Nacional. Entre los avances ms significativos hasta el 2009
destaca el proyecto TRAMIFCIL a cargo de INTERMESA 73, una alianza pblicoprivada que crea un mecanismo de articulacin de esfuerzos individuales con el mismo
objetivo: Menos trmites, ms empresas.

70

Se propuso la formacin de cinco macroregiones: Tumbes, Piura y Lambayeque; Ancash, Hunuco, Lima, Pasco y
Junn; Ica, Ayacucho y Huancavelica; Arequipa, Puno y Tacna; y Apurmac y Cusco.
71
Op. Cit. Presidencia del Consejo de Ministros (2011). La Gran Reforma del ESTADO: 2006 2011. La modernizacin
y la descentralizacin.
72
Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 93
73
La Mesa Nacional de Simplificacin de Trmites Municipales para Empresas - INTERMESA est integrado por ms
de 25 instituciones pblicas y privadas, as como por instituciones de la cooperacin internacional, comprometidas con
Tramifcil.

50

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

GRFICO 10: Lnea de tiempo simplificacin administrativa, 2000-2011


2000

2001
Ley de
Procedimiento
Administrativo
General (Ley N
27444)

2002

2003

2004

2005

2006

2007
*Decreto Supremo de
Polticas Nacionales
(D. S. N 027-2007PCM)
*Ley de Silencio
Administrativo (Ley
N 29060)
*Ley Marco de
Licencias de
Funcionamiento (Ley
N 28976)

2008

2009

2010

*Encuesta de
satisfaccin con
la atencin del
Estado
*Proyecto
TRAMIFCIL a
cargo de
INTERMESA

*Poltica
Nacional de
Simplificacin
Administrativa
(PNSA) (D.S. N
025-2010-PCM)
*Plan Nacional
de
Simplifiacin
Administrativa
(R. M. N 2282010-PCM)

2011

Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.

En el 201074 se aprob la Poltica Nacional de Simplificacin Administrativa (PNSA)


que declara los principios, objetivos y estrategias que regirn esta reforma, plasmando
el inters general del Estado pero considerando tambin las diversas realidades
regionales y locales en el pas. Complementariamente, se aprob el Plan Nacional de
Simplificacin Administrativa 75 que define indicadores y metas para su seguimiento.
Las metas fueron trazadas con la participacin de la Defensora del Pueblo, la
Contralora General de Repblica, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, la Autoridad Nacional del
Servicio Civil - SERVIR, el Ministerio de Economa y Finanzas, y la Oficina de
Gobierno Electrnico e Informtica - ONGEI y la Secretara de Descentralizacin de la
PCM.
Otro hito importante en materia de Simplificacin Administrativa fue la aprobacin en el
2007 de dos leyes que se han constituido en eficaces instrumentos para la
simplificacin. La Ley de Silencio Administrativo (Ley N 29060) establece que el
silencio administrativo debe ser la regla en los procedimientos administrativos y
aprueba el mecanismo de justificacin de procedimientos administrativos, servicios
prestados en exclusividad y derechos de tramitacin ante la SGP-PCM. Por otro lado,
la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento (Ley N 28976) establece las
disposiciones generales que las municipalidades deben cumplir en la tramitacin de
las licencias de funcionamiento. La vigilancia de tales disposiciones permiti
posteriormente elaborar rankings de municipalidades, lo que se convirti en un
indicador de desempeo municipal que puede ser utilizado para la asignacin de
incentivos monetarios. Gracias a estas normas, el proyecto TRAMIFCIL consigui
gestionar la simplificacin de trmites en 12 de las 25 regiones y 171 municipios a
nivel nacional, reduciendo el tiempo de entrega y el costo de la Licencia de
Funcionamiento para microempresa o negocio76 y del Permiso de Construccin77.
Por su parte, la PCM present en el 2009 el consolidado de mejoras en este mbito
ejecutadas por ministerios y organismos pblicos entre el 2007 y el 2009. Estas
mejoras son percibidas por la ciudadana. As, un estudio de la organizacin
Ciudadanos al Da (CAD) 78 mostr que de los ciudadanos encuestados, el 35.5%
senta que la atencin de las entidades pblicas haba mejorado; el 48.6% dijo que se
encontraba en igual estado y el 14.4% de afirm que esta haba empeorado.
74

Decreto Supremo N 025-2010-PCM


Resolucin Ministerial N 228-2010-PCM. Ver Anexo N2.
76
Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo el tiempo de trmite de 60 das a 1-6 das. En la Municipalidad
de Arequipa, de 262 das a 1-3 das. En la Municipalidad de Ica, de 235 das a 1-3 das y en la Municipalidad de Piura,
de 68 das a 1-3 das.
77
Por ejemplo, en la Municipalidad de Lima se redujo la duracin del trmite de 60 a 20 das. En la Municipalidad de
Arequipa de 214 a 8 das. En la Municipalidad de Ica, de 116 a 20 das y en la Municipalidad de Piura. de 135 a 12
das.
78
Encuesta realizada a 2,500 personas que salan de hacer algn trmite en 25 Gobiernos Regionales. Se realiz entre
febrero y abril del 2008. La muestra es representativa a nivel nacional. La encuesta fue realizada por Ipsos Apoyo
Opinin.
75

51

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

TABLA 3: Mejoras administrativas, 2007-2009


MINISTERIOS
ORGANISMOS PBLICOS
TOTAL 2007-2009
Mejoras
Procedimientos
Mejoras
Procedimientos
Mejoras
Procedimientos
Administrativas Simplificados Administrativas Simplificados Administrativas Simplificados
2007
577
309
326
202
903
511
2008
551
283
371
229
922
512
2009
280
180
159
108
439
288
TOTAL GENERAL
1408
772
856
539
2264
1311
Fuente: Elaboracin AC Pblica en base a la Resolucin Suprema N 043-2010-PCM
Aos

2.4. Gestin por resultados


Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) la gestin por
resultados es una estrategia de gestin pblica orientada al alcance de objetivos,
incorporando un mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y medidas
para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendicin de cuentas79. Son
elementos esenciales de la Gestin por Resultados la definicin del resultado que se
espera lograr y la evaluacin y medicin continua del desempeo.
La introduccin de esta estrategia de gestin no es una tarea fcil, puesto que implica
transformar sistemas y conductas burocrticos tradicionales, basados en el
cumplimiento de formalidades sin considerar el impacto de la gestin. Se debe
empezar por un buen planeamiento que establezca los objetivos de la gestin y defina
los indicadores que permitirn al final del ciclo una evaluacin del desempeo
institucional y la consiguiente retroalimentacin. Se requiere asignar los recursos para
cumplir los objetivos determinados, y desarrollar la gestin por procesos, para
optimizar las cadenas de valor.
GRFICO 11: Lnea de tiempo de gestin por resultados
2000

2001

Se
estableci
Plan
Estratgico
Sectorial
Multianual
(PESEM)

2002
Introduccin
de Convenios
de
Administracin
por Resultados
(CARs)

2003

2004

2005

2006

2007
Ley del Presupuesto
del Sector Pblico
para el Ao Fiscal
2007 (ley N 28927)
incluye en el captulo
IV el Presupuesto por
Resultados

2008
Ley del
Presupuesto del
Sector Pblico
para el Ao Fiscal
2008 (ley N
28927)
implementacin
del PpR en 5
programas
estratgicos

2009
Incorpora PpR
en la Ley
General de
Presupuesto

2010
* Plan de
Incentivos
Municipales
(Ley N 29332)

2011
Continua
incorporacin
de programas
estratgicos

* Programa de
Modernizacin
Municipal (Ley
N 29465)

Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin

AC Pblica.

Es poco lo logrado en este mbito. El avance ms importante se encuentra en la fase


del presupuesto por resultados 80 , impulsado por el Ministerio de Economa y
Finanzas.
Desde la dcada de los 90 este ministerio ha mostrado su inters por medir el
cumplimiento de objetivos y evaluar los resultados de la gestin del gasto pblico, con
79

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Direccin de planificacin de programas y
operaciones.
Gestin
por
Resultados.
http://www.eclac.org/cgibin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/topbottom.xslhttp://www.eclac.org/cgibin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/tpl/topbottom.xsl
80
Casas Tragodara, Carlos. Op. Cit. Pag. 44.

52

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

iniciativas como el Plan Estratgico Sectorial Multianual y los Convenios de


Administracin por Resultados. En el 2006 se empez a introducir el concepto de
Presupuesto por Resultados (PpR) con la Ley del Presupuesto del Sector Pblico
para el Ao Fiscal 2007 (Ley N 28927), que incluye al PpR como el nuevo marco
metodolgico para la gestin presupuestal. En la Ley del Presupuesto del Sector
Pblico para el Ao Fiscal 2008 (Ley N 28927) se dispone que la implementacin del
PpR se realiza de manera progresiva, promoviendo la incorporacin de instrumentos
tales como la programacin presupuestaria estratgica, metas fsicas, indicadores de
resultados, monitoreo y evaluacin de los programas estratgicos. Bajo esta ley se
implementaron 5 programas estratgicos que se rigen por esta metodologa.
La estrategia del presupuesto por resultados tiene como objetivo que el gasto tenga:
clara vinculacin con los objetivos nacionales, identificacin de la poblacin objetivo y
rea de intervencin, consistencia causal fundamental en la evidencia disponible,
rendicin de cuentas, estructura presupuestal que identifique que se entrega y para
que se entrega y una estructura de costos justificada81. El PpR cambia el esquema
tradicional de formulacin presupuestal basado en la inercia y en los requerimientos de
la oferta, hacia uno orientado a los resultados que aprecia y requiere al ciudadano.
Progresivamente, el PpR se ha ido ampliando e institucionalizando. En el 2009 se
incorpora el PpR en la Ley General de Presupuesto por tercer ao consecutivo, y en el
2010, la Ley de Presupuesto estableci que la Direccin de Nacional de Presupuesto
Pblico (DNPP) deba incorporar de manera orgnica esta metodologa presupuestal.
Por otro lado, en ese ao se cre el Programa de Modernizacin Municipal, que
establece metas para las municipalidades provinciales y distritales de todo el pas y
asigna recursos adicionales como incentivo por el cumplimiento de las mismas.
Los esfuerzos por implementar en mayor magnitud el presupuesto por resultados se
observan ao a ao, ya que se han ido incorporando nuevos programas a la ley
presupuestal. En la actualidad existen 60 programas presupuestales82.
A fines del 2011, se ha presentado el Reporte de Seguimiento de slo 24 programas
estratgicos implementados entre el 2008 y el 2011.
TABLA 4: Programas estratgicos al 2011
Programa Estratgico

Ao

Programa Articulado Nutricional

2008

Salud Materno Neonatal

2008

Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo de la Educacin Bsica Regular

2008

Acceso de la Poblacin a la Identidad

2008

Acceso a Servicios Sociales Bsicos y a Oportunidades de Mercado


Acceso a Agua Potable y Disposicin Sanitaria de Excretas para Poblaciones
Rurales
Acceso a Servicios Pblicos Esenciales de Telecomunicaciones en Localidades
Rurales

2008

Acceso a Energa en Localidades Rurales

2009

Gestin Ambiental Prioritaria

2009

Accidentes de Trnsito

2009

Seguridad Ciudadana

2009

Vigencia de Mejora de la Sanidad Agraria

2009

Incremento de la Productividad Rural de los Pequeos Productores Agrarios

2009

81
82

2009
2009

Op cit. Pag 45
Ver Anexo N 5

53

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Incremento de la Productividad de las MYPES

2010

Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos Fundamentales

2010

TBC-VIH/Sida

2011

Enfermedades Metaxnicas y Zoonosis

2011

Enfermedades No Transmisibles

2011

Programa Trabajo Infantil

2011

Legitimidad Del Sistema Fiscal

2011

Seguridad Alimentaria

2011

Gestin Integrada de los Recursos Naturales

2011

Reduccin de la Vulnerabilidad y Atencin de Emergencias por Desastres

2011

Prevencin y Control del Cncer

2011

Fuente: Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Fsicas y de la Ejecucin del Gasto, Tercer
Trimestre 2011. Elaboracin AC Pblica.

El Reporte de Seguimiento del Avance de las Metas Fsicas y de la Ejecucin del


Gasto abarca el avance trimestral de estos 24 programas estratgicos. En cuanto a la
ejecucin del gasto, al tercer trimestre del ao 2011, la ejecucin conjunta de los
programas estratgicos ha llegado al 54,6% sobre el presupuesto inicial modificado.
Entre los programas que se iniciaron en los aos 2008 y 2009, algunos muestran un
desempeo favorable en 2011 en comparacin con el ao precedente: El programa de
Acceso de la Poblacin a la Identidad y el programa Acceso y Uso a Servicios
Pblicos Esenciales de Telecomunicaciones en Poblaciones Rurales superaron la
ejecucin del ao 2010. De forma similar, entre los programas que slo llevan un ao
de ejecucin, es decir de aquellos que se iniciaron el 2010, los programas de
Seguridad Ciudadana y Vigencia de los Derechos Humanos y Derechos
Fundamentales han ejecutado un porcentaje de su presupuesto al tercer trimestre del
2011, que los llevara a superar la ejecucin del ao 2010.
Luego, entre los programas que recin se han iniciado en el 2011, el programa de
Seguridad Alimentaria, al tercer trimestre, ejecut cerca del 75% de su presupuesto.
Los programas TBC-VH/Sida, Enfermedades Metaxnicas y Zoonosis y Enfermedades
no transmisibles, han tenido un desempeo cercano al 50% al tercer trimestre del
2011. El resto de programas han mostrado un avance de ejecucin bajo.
En cuanto a la ejecucin de las metas fsicas, los programas que presentan menores
niveles de ejecucin son aquellos vinculados a la provisin de infraestructura de
servicios pblicos. Ello se vincula a la problemtica de la capacidad de gestin y
ejecucin de los proyectos de inversin pblica.
En los aos 2009 y 2010, con la asistencia tcnica del Programa Gobernabilidad e
Inclusin de la GIZ Cooperacin Alemana al Desarrollo, se publicaron y difundieron
los primeros reportes de progreso de resultados de los programas estratgicos
iniciados el 2008. Dichos documentos han permitido conocer los avances en la
obtencin de los resultados planteados a favor de la poblacin, as como alertar sobre
las necesidades de mejoras en el desempeo cuando los resultados esperados no se
estn logrando.

Programa Articulado Nutricional exhibe una reduccin de 4.7 puntos


porcentuales en la tasa de desnutricin crnica infantil entre 2007 y 2010, de
22.6% a 17.9%. Se registran progresos en los principales indicadores de
gestin de la estrategia, como proporcin de establecimientos calificados para
cumplir funciones obsttricas y neonatales bsicas que realizan actividades de
54

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

promocin de la salud y la proporcin promedio de actividades de promocin


de la salud identificadas.
Programa Salud Materno Neonatal muestra una reduccin de 15 a 11 en la
tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos entre el 2007 y 2010.
Asimismo, se observa un avance en la cobertura de parto institucional rural, el
cual pasa de 49.4% en el 2007 a 58.4% en el 2010.
Programa Logros de Aprendizaje al Finalizar el III ciclo de la EBR presenta
incrementos estadsticamente significativos en el porcentaje de estudiantes de
2do grado de primaria con competencias suficientes en comprensin lectora y
matemticas, que pasan de 15.9% a 28.7% en el primer caso y de 7.2% a
13.8% en el segundo caso.
Programa Acceso de la Poblacin a la Identidad muestra, entre el 2008 y
2010, un aumento de 1.3 puntos porcentuales en el porcentaje de personas
mayores de 18 aos que cuentan con DNI, pasando de 95% a 96.3%.83

2.5. Gobierno Electrnico


El trmino Gobierno Electrnico hace referencia al uso de las tecnologas de
informacin y comunicacin (TIC) en la administracin pblica para mejorar la
informacin y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y la
eficiencia de la gestin pblica e incrementar sustantivamente la transparencia del
sector pblico y la participacin de los ciudadanos84.
GRFICO 12: Lnea de tiempo de Gobierno Electrnico
2000

2001

Firmas y
Certificados
Digitales
(Ley N
27269)

Creacin
Portal del
Estado
Peruano (D.S.
N 060-2001PCM)

2002

2003
Creacin
CODESI :
Comisin
Multisectorial
Agenda
Digital Peruana
(R.M. N 1812003-PCM)

2004

2005

2006

2007

*Plan de Desarrollo *Carta


de la Sociedad de Iberoamericana de
la Informacin
Gobierno Electrnico
Agenda Digital
Peruana (D.S. N
031-2006-PCM)
*Estrategia
Nacional de
Gobierno
Electrnico (R. M.
N 274-2006-PCM)

*Reglamento de
Organizacin y
Funciones de PCM
(D.S. N 063-2007PCM)

*Creacin Portal
de Servicios al
Ciudadano y
Empresa (PSCE)

*Infraestructura de
datos espaciales del
Per (IDEP) (R.M. N
325-2007-PCM)

2008

2009

Normativa sobre Ley sobre


interoperabilidad estndares de
y estndares (R.M. accesibilidad
N381-2008-PCM)

2010
Tercera
Conferencia
Ministerial
sobre la
Sociedad de la
Informacin
eLAC 2015 -

2011
Aprobacin Plan
de Desarrollo de
la Sociedad de la
Informacin en
el Per La
Agenda Digital
Peruana 2.0 (D. S.
N 66-2011-PCM)

*Ley de Seguridad
de la Informacin

Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.

El ROF de la PCM 85 establece que la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e


Informtica (ONGEI) es el ente rector del Sistema Nacional de Informtica y el rgano
encargado de implementar la Poltica Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica.
La norma dispone que la ONGEI debe coordinar con la Secretaria de Gestin Pblica
en la modernizacin de la Administracin Pblica.
En el ao 2006 se aprob la Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico que se
muestra en la tabla 3.

83

Direccin General del Presupuesto Pblico MEF. Presupuesto por Resultados: Reporte de Progreso en la obtencin
de Resultados en los programas estratgicos iniciados en el 2008. Lima, 2011.
84
Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico. Aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administracin Pblica y Reforma del Estado. Junio 2007.
85
Decreto Supremo N 063-2007-PCM

55

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

TABLA 5: Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico


Estrategia Nacional de Gobierno Electrnico Resolucin Ministerial N 274-2006-PCM Julio 2006
Instrumento de gestin para definir las actividades informticas de las entidades en sus diferentes niveles
y coordinar los esfuerzos de las entidades de la Administracin Pblica
Visin

Alcance

Transformar las relaciones del Estado


Peruano
con
empresas
privadas,
instituciones
pblicas
y
ciudadanos
mediante el uso efectivo de la TICs.

Entidades de la Administracin Pblica integrantes del


Sistema Nacional de Informtica

Objetivo General

Objetivos Estratgicos

Desarrollar capacidades y servicios de alta


disponibilidad asociados a procesos, en los
que participen una o ms instituciones, y
sean accedidos desde una ventanilla nica
de forma que permita reducir los tiempos de
procesamiento de solicitudes, propicien el
desarrollo de los ciudadanos, mejoren la
competitividad
institucional
y
la
transparencia del Estado, mediante el uso
de TICs.

1. Acercar los servicios del Estado a los ciudadanos y las


empresas mediante TICs de modo que se
simplifiquen los procedimientos.
2. Desarrollar proyectos que permitan la integracin de
sistemas e instituciones.
3. Mejorar los procesos de administracin pblica de
modo que estn orientados al servicio del ciudadano
4. Promover el desarrollo de infraestructura de
telecomunicaciones con nfasis en las zonas menos
atendidas.
5. Promover el desarrollo de capacidades humanas en
TICs con nfasis en los grupos vulnerables.
Fuente: Resolucin Ministerial N 274-2006-PCM Julio 2006 / Avances de la Reforma y Modernizacin
del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas.

56

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GRFICO 13: Resumen de avances de los objetivos estratgicos de la Estrategia


Nacional de Gobierno Electrnico al 2012
Avances al 2012

Acercar servicios al
ciudadano

Integracin de
sistemas

Procesos de
administracin
pblica

Desarrollo de
aplicativos y
contenidos digitales

Portal de Servicios al
Ciudadano y Empresa (PSCE)

Plataforma de
Interoperabilidad del Estado
(PIDE)

Normativa sobre
interoperabilidad y
estndares

Portal del Estado Peruano

DNI electrnico

Cdigo de buenas prcticas


para la gestin de la
seguridad de la informacin

Sistema Electrnico de
Compras y Adquisiciones del
Estado

Aprobacin de los
Lineamientos para
Accesibilidad a pginas web
y Aplicaciones para telefona
mvil

Infraestructura de Datos
Especiales del Per (IDEP)

Implementacin del Portal


de Transparencia Estndar
en las entidades de la
Administracin Pblica

Plataforma de Medio de
Pago Virtual del Estado

Aprobacin de los
lineamientos que establecen
el contenido mnimo de los
Planes Estratgicos de
Gobierno Electrnico(PEGE)

Desarrollo del
Portales WEB

Firmas y Certificados
Digitales

Fuente: Avances de la Reforma y Modernizacin del Estado en el Per. 2012. Carlos Casas. Elaboracin
AC Pblica.

Entre los avances ms importantes en la ejecucin de esta poltica, cabe destacar los
siguientes:
El Portal de Servicios al Ciudadano y Empresa (PSCE) cuenta con informacin
de 38492 trmites, entre informativos, interactivos y tradicionales (Casas, 2012).
Est dotado de un buscador de trmites y una seccin de estadsticas respecto al
cumplimiento de la publicacin de
los Textos nicos de Procedimientos
Administrativos (TUPAs), el estado de automatizacin de los trmites ofrecidos y el
nivel de demanda de los servicios de los usuarios del portal. Sin embargo, no se ha
avanzado an en la interactividad con el ciudadano. Casas (2012).

El Portal del Estado Peruano tiene como objetivo principal ser un sistema
interactivo de informacin para los ciudadanos. La mayor parte de instituciones de
los todos poderes del Estado y niveles de gobierno han ingresado el 80% de su
informacin. Casas (2012).

La Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PIDE) es la infraestructura


tecnolgica que permite la implementacin de servicios pblicos por medios
electrnicos y el intercambio electrnico de datos entre entidades del Estado a
travs de Internet, telefona mvil y otros medios electrnicos. Esta plataforma es
una herramienta que permitir superar los obstculos relacionados a la
57

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

incompatibilidad de bases de datos y sistemas de comunicacin. La PIDE es


administrada por la PCM a travs de la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e
Informtica.

Firmas y Certificados Digitales. La Certificacin Digital permite la creacin de


una identidad digital del ciudadano que facilita realizar transacciones va internet.
El INDECOPI es la Autoridad Administrativa Competente de la Infraestructura de
Firma Electrnica y la RENIEC es la entidad que otorga el certificado digital raz a
las entidades de certificacin.

La Plataforma de Medio de Pago Virtual del Estado hace posible los pagos en
lnea de impuestos y por servicios del gobierno electrnico. La ONGEI propone
implementar una plataforma virtual transaccional en el Banco de la Nacin o un
banco privado para que las transacciones en lnea se conecten directamente con la
plataforma de los bancos.

La Infraestructura de Datos Especiales del Per (IDEP) permite compartir


informacin entre todos los niveles de gobierno, sector privado, organizaciones sin
fines de lucro, instituciones acadmicas y de investigacin.

El Sistema Electrnico de Compras y Adquisiciones del Estado (SEACE), por


medio de este se difunden las contrataciones de servicios permitiendo a todo
proveedor enviar sus propuestas (tcnica y econmica). El SEACE registra los
procesos de compras (bienes, precio, ao, frecuencia y cantidad comprada por
cada entidad), se inscriben proveedores y se dan subastas en lnea. Sin embargo,
el sistema no permite procesar la informacin, ya que la data proviene de varios
sistemas que usan distintos catlogos de bienes, por lo que los rubros se
especifican de manera distinta. Los datos no estn uniformizados de manera de
que se pueda hacer procesamiento de datos, lo cual representa un reto tcnico
que podra ser superado86.

El DNI electrnico, a cargo del RENIEC, consiste en incorporar un chip


criptogrfico al DNI en el cual se almacena informacin (como certificados y firmas
digitales de los ciudadanos) y aplicaciones informticas. Las ventajas de esto van
de la mano con la posibilidad de hacer los trmites de manera ms simple y rpida,
as como la posibilidad de convergencia de todos los documentos en uno solo,
votacin electrnica, entre otros (Casas, 2012).

Un obstculo para la implementacin del gobierno electrnico es el acceso a la


conectividad y tecnologas. En el caso de las municipalidades, solo el 57% de los
trabajadores tiene acceso y en los gobiernos regionales la cifra alcanza el 77.6%. Es
por ello que el Gobierno Electrnico en los niveles sub nacionales est muy poco
avanzado. Solo el 27% de los gobiernos locales tiene portal web, y generalmente slo
proveen informacin, que en muchos casos es limitada y desactualizada. Ante esta
situacin la ONGEI ha desarrollado el Programa de Un portal web gratis para
municipalidades y al 2011 se han implementado 399 portales bajo esta modalidad.
Sin embargo, los problemas de equipamiento y conectividad persisten.

2.6. Gestin de Recursos Humanos


A pesar de que los recursos humanos constituyen el factor clave de la gestin pblica,
pues son personas las que formulan y aplican polticas, normas, procedimientos,
86

Entrevista a Magaly Rojas, presidenta del OSCE

58

Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta


para la Estrategia de Implementacin al 2016

presupuestos, la gestin de recursos humanos ha sido el rea donde menos se ha


avanzado en las ltimas dcadas. La reforma ha sido postergada una y otra vez
debido a sus complejidades y obstculos, pues se trata de una reforma que no
consiste solamente en la aprobacin de normas, sino principalmente de una correcta y
sostenida implementacin.
El primer intento importante de reforma se dio en el 2002, con la aprobacin del Ley N
28175, Ley Marco del Empleo Pblico, que estableci las lneas generales
fundamentales para desarrollar un nuevo sistema de empleo pblico. Luego de esta
norma, debi haberse constituido la entidad rectora y debieron haber sido aprobadas
cinco leyes de desarrollo. La nueva entidad no se cre y los proyectos normativos
elaborados por el Poder Ejecutivo y luego revisados y reelaborados por el Congreso
no prosperaron por una serie de razones. Un gran impedimento para la reforma en
ese momento, que adems fue la causa de gran parte de las distorsiones de las
ltimas dcadas en materia de empleo y remuneraciones en el sector pblico, era la
vigencia del rgimen de pensiones creado por el Decreto Ley 20530, conocido como
de cdula viva. Uno de los beneficios de este rgimen era la nivelacin: el
pensionista tena derecho a recibir una pensin de monto igual a remuneracin del
funcionario que ocupara el ltimo puesto desempeado por el pensionista. La
nivelacin haba fomentado la aplicacin de toda clase de vas de escape para elevar
remuneraciones de los servidores activos dentro de la severa austeridad fiscal que se
viva en aquel momento. Con medidas poco transparentes y poco sostenibles
legalmente, se intentaba incrementar las remuneraciones sin afectar la planilla pasiva.
As, la cdula viva haca prcticamente imposible el ordenamiento y sinceramiento de
la planilla pblica.
Es por ello que un hito importante es la reforma constitucional aprobada en el 2004,
mediante la cual se cerr definitivamente el rgimen de pensiones del Decreto Ley
20530 y se elimin la nivelacin como mecanismo de incremento de pensiones. Esta
reforma despej el camino para la reforma del empleo y de las remuneraciones del
sector pblico.
En el 2008 se dieron los siguientes pasos, con la aprobacin de cinco decretos
legislativos87 que buscaron dar pronta solucin a los problemas ms urgentes:

87

Las normas fueron aprobadas al amparo de las facultades delegadas por el Congreso de la Repblica para legislar en
materia de mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificacin administrativa y modernizacin del
Estado, segn Ley N 29157.

59

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

TABLA 6: Problemas detectados y normas aprobadas el 2008


Problema
Inexistencia de la entidad rectora del
sistema de recursos humanos
Carencia de una poltica institucional de
reclutamiento de profesionales altamente
capaces. Los puestos altos son cubiertos
con personal de confianza.
Inexistencia de polticas de capacitacin y
evaluacin
Inflexibilidad del marco legal no permite a
las entidades adecuar sus planillas a las
necesidades de nueva organizacin.

Informalidad laboral en el sector pblico


con los contratos de servicios no
personales

Norma
DL 1023: crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil
DL 1024: crea y regula el Cuerpo de Gerentes
Pblicos, con el objetivo de atraer al sector pblico
profesionales capaces para los altos puestos y
gerencias de mando medio
DL 1025: aprueba normas de capacitacin y
rendimiento.
DL
1026: establece rgimen facultativo para los
Gobiernos Regionales y Locales que deseen
implementar procesos de modernizacin, con el
objetivo de facilitar los procesos de modernizacin
institucional emprendidos por los gobiernos sub
nacionales
DL 1057: sustituye los contratos de servicios no
personales
por
el
rgimen
de
Contratos
Administrativos de Servicios CAS, con derecho a
vacaciones y afiliacin a la seguridad social.

Fuente: Elaboracin AC Pblica.

Es de particular importancia la creacin y pronta puesta en funcionamiento la


Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Desde la desactivacin del Instituto
Nacional de la Administracin Pblica (INAP) en 1995, no exista una entidad rectora
del sistema de personal. Las normas que dispusieron su eliminacin transfirieron sus
funciones a diversas instancias del Poder Ejecutivo, especialmente a la Presidencia
del Consejo de Ministros. La falta de un organismo institucionalmente slido que
cumpliera exclusivamente la funcin de ente rector nacional contribuy de manera
importante al desorden normativo, a la diversidad de prcticas administrativas y a la
carencia de un sistema de informacin completo y actualizado acerca de los recursos
humanos. Actualmente, SERVIR es el nuevo actor encargado de la gestin de
recursos humanos del Estado. An es poco el tiempo de operaciones, pero ya ha
conseguido importantes logros, especialmente en la puesta en marcha del cuerpo de
Gerentes Pblicos y estudios de evaluacin de servidores pblicos.
El acontecimiento ms reciente en materia de recursos humanos fue la aprobacin de
la Ley 29849, publicada el 6 de abril del presente ao, cuya Primera Disposicin
Complementaria Transitoria ordena la eliminacin del Rgimen Laboral Especial CAS,
lo que se producir de manera gradual a partir del ao 2013, con la implementacin
del nuevo Rgimen del Servicio Civil. Actualmente, el Poder Ejecutivo se encuentra
elaborando el proyecto de ley que unificar los regmenes laborales del sector pblico,
lo que tendr consecuencias muy importantes en la gestin pblica.

2.7. Transparencia y rendicin de cuentas


GRFICO 14: Lnea de tiempo de transparencia y rendicin de cuentas

60

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

2000

2001

2002

2003

*Ley Marco de
Modernizacin de
la Gestin del
Estado (Ley N
27658) - Busca
Estado
transparente
*Vigsima Sexta
Poltica Nacional
del Acuerdo
Nacional de
promocin de
tica y
transparencia

*Promulgacin de la
Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin
Pblica (Ley N 27806)
*Aprobacin Texto
nico Ordenado (D.S.
N 043-2003-PCM ) de
Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin
*Aprobacin de
Reglamento (D.S. N
072-2003-PCM)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010
Implementacin
de Portal de
Transparencia
Estndar en las
Entidades de la
Administracin
Pblica (D.S. N
063-2010-PCM)

2011

2012
Aprobacin de
Plan de Accin
de Gobierno
Abierto (R.M. N
085-2012-PCM)

En los ltimos aos, se han realizado esfuerzos importantes en materia de


transparencia de la informacin y rendicin de cuentas. Un antecedente fue el Acuerdo
Nacional suscrito en julio de 2002, que incluy como Vigsima Sexta Poltica Nacional
la promocin de la tica y la transparencia y erradicacin de la corrupcin, el lavado de
dinero, la evasin tributaria y el contrabando en todas sus formas. Para el
cumplimiento de esta poltica de Estado, se establece, entre otras disposiciones el
compromiso de velar por el desempeo responsable y transparente de la funcin
pblica, as como la promocin de la vigilancia ciudadana del desempeo de la gestin
pblica.
El avance ms significativo en esta materia ocurri en el ao 2003 con la promulgacin
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Ley N 27806), que
otorga al ciudadano la facultad de solicitar cualquier informacin por parte de las
entidades del Estado, establece obligaciones a cargo de las instituciones estatales
para publicar cierta informacin, delimita el mbito de aplicacin y define
procedimientos. Posteriormente, por Ley N 27927 se modifican y agregan algunos
artculos a esta ley y se faculta al Poder Ejecutivo a publicar, a travs de Decreto
Supremo, el Texto nico Ordenado correspondiente88.
Si bien la implementacin de la Ley de Transparencia y su reglamento es an un reto
pendiente, se han dado pasos importantes en la materia. As por ejemplo, en el ao
2010, se aprob 89 la implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las
Entidades de la Administracin Pblica, herramienta informtica que contiene formatos
estndares bajo los cuales cada entidad debe registrar y actualizar su informacin de
gestin de acuerdo a lo establecido por la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica y a los plazos establecidos en ella. Esta herramienta se presenta
en una versin amigable con definiciones expresadas en un lenguaje claro y sencillo
para un mejor entendimiento de la ciudadana en general.
Por otro lado, se aprob por resolucin ministerial90 el Plan de Accin de Gobierno
Abierto y se public el 10 de abril del 2012. El gobierno peruano haba suscrito en
setiembre del 2011 una carta de intencin para sumarse a la Alianza para un Gobierno
Abierto (Open Government Partnership). Este Plan de Accin contiene los
compromisos del pas en materia de transparencia, acceso a la informacin, integridad
pblica, participacin ciudadana, gobierno electrnico y mejora de los servicios al
ciudadano. Fue presentado durante la Primera Sesin Anual de la Sociedad de
Gobierno Abierto celebrada en Brasilia los das 17 y 18 de abril de 2012.
Sin embargo, an no se ha establecido claramente que la transparencia es un
instrumento para una mejor rendicin de cuentas (accountability), que tiene como
88

En Abril de 2003, a travs de D.S. N 043-2003-PCM se aprueba el Texto nico Ordenado de la Ley N 27806
Decreto Supremo N 063-2010-PCM, de junio de 2010
Aprobado por Resolucin Ministerial N 085-2012-PCM

89
90

61

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

objetivo mayor la legitimacin de funcionarios y autoridades. La transparencia no es


slo acceso a la informacin, es tambin la rendicin de cuentas 91 ; debe ser
considerada como un mecanismo de vigilancia que facilita el control dentro de la
administracin pblica por parte de los ciudadanos. Por ejemplo, las Veeduras de
Colombia y los Consejos de Vigilancia de Brasil realizan el seguimiento al
cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones de las
entidades pblicas.

3. Dificultades para la modernizacin de la gestin pblica


En la seccin anterior se present un detallado recuento de los pasos dados dentro del
Estado hacia la modernizacin de la gestin. En el taller de discusin con expertos
realizado en diciembre de 201192 se recogi el consenso entre los tcnicos acerca de
los avances ms importantes. Estos se dieron, en primer lugar, en una mejor
atencin al ciudadano, que se expresa en la reduccin y simplificacin de los
procedimientos administrativos para facilitar la actividad empresarial y en el hecho de
que hoy se disponga de poltica de simplificacin administrativa. En segundo lugar,
los tcnicos perciben progresos en torno a las herramientas de gestin pblica,
entre los cuales destacan la creacin de fondos concursables y el Programa de
Incentivos Municipales, el presupuesto por resultados y los programas estratgicos
vinculados a este. En tercer lugar, se destac el ordenamiento de la estructura del
Estado con la aprobacin e implementacin de la LOPE. En cuanto a la gestin de
recursos humanos, se destac el cierre del rgimen 20530 por el impacto que tendr
a futuro en el desempeo del Estado.
Los mismos expertos evaluaron los obstculos que frenan el proceso de
modernizacin. Estos fueron discutidos en cuatro reas: institucionalidad, recursos
humanos, diseo de la reforma, liderazgo y evaluacin.

Institucionalidad. Se observa la ausencia de una verdadera estrategia con


polticas pblicas articuladas para que la modernizacin pueda siquiera
avanzar. La desarticulacin y falta de coordinacin entre entidades alrededor
de una poltica de modernizacin expresan esta carencia. Hay muchos
esfuerzos, todos desvinculados.
Recursos humanos. La ausencia de meritocracia, la elevada rotacin en los
cargos directivos y la cultura burocrtica de funcionarios y servidores es un
gran obstculo a la implementacin de toda iniciativa de modernizacin.
Diseo de polticas de modernizacin. Los expertos criticaron la ausencia
de objetivos claros en el proceso de modernizacin y el hecho de que se haya
pensado el proceso de modernizacin desde los escritorios sin consultar a los
aplicadores reales de las polticas y las reformas. Sealan que los esfuerzos
de modernizacin son respuestas coyunturales a problemas especficos.
Liderazgo. No se cuenta con una institucin que lidere el proceso de
modernizacin () y hay una falta de voluntad poltica al ms alto nivel del
Estado. Existe una dbil institucionalidad de las instancias impulsadoras del
proceso. El liderazgo de la SGP como ente rector del proceso de
modernizacin es limitado, partiendo de la base de que es un rgano
dependiente de la PCM, siendo esta una organizacin muy sensible a la

91

Eduardo Balln, Investigador principal de DESCO (Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo). Reunin grupal
de modernizacin del Estado Peruano. Junio, 2012.
92
Taller de Expertos en Reforma y Modernizacin de la Gestin Pblica. Diciembre 2011. Informe del facilitador
Zorobabel Cancino.

62

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

volatilidad poltica. Es difcil que se constituya como el lder institucional de la


modernizacin debido a que no cuenta con la estabilidad y permanencia
necesarias. As mismo, la modernizacin en entidades pblicas est a cargo de
oficinas de racionalizacin, OIM y similares, de escasa relevancia.
Evaluacin de la gestin, como tarea pendiente.

Los funcionarios y expertos entrevistados durante este trabajo de investigacin


aportaron As mismo, las entrevistas a expertos brindaron un claro panorama de las
dificultades que se presentan en el proceso de modernizacin. Una gran limitacin que
destaca en las entrevistas es la existencia de procesos engorrosos dentro de la
cadena de valor de bienes y servicios pblicos, lo cual restringe la ejecucin del gasto.
Por otro lado, los entrevistados enfatizan que existen demasiados objetivos y metas
que no permiten acotar el foco de la estrategia de modernizacin. La SGP podra ser
ms efectiva si hiciera pocas cosas a la vez. Por ejemplo: la firma digital todava no se
ha concretado. Se deben hacer cosas concretas y establecer objetivos. Poner dos
metas y desafos concretos y no aspirar a ms () Hace falta un plan de
modernizacin concreto y de corto plazo.93

4. Rol de la Secretaria de Gestin Pblica en el proceso de


modernizacin
La Secretara de Gestin Pblica (SGP) es el rgano de Lnea de la Secretara
General de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); ente rector a cargo del
proceso de modernizacin, mediante el cual se busca implementar mecanismos que le
permitan al Estado peruano cumplir sus funciones primordiales de manera eficiente,
transparente, inclusiva, democrtica y descentralizada, y contribuir con ello
al desarrollo y bienestar de la poblacin.
Es en marzo de 2007, que dicho reto recae en la Secretara de Gestin Pblica (SGP);
se le asigna mediante el Decreto Supremo N 027-2007-PCM la funcin de coordinar y
dirigir el proceso de modernizacin de la gestin pblica, as como formular y evaluar
las propuestas para su mejora94.
Adems, del liderazgo en la modernizacin de la gestin pblica, la SGP tiene otras
responsabilidades en materia de estructura y funcionamiento del Estado
primordialmente. Debe detectar los casos de duplicidad de funciones o de
procedimientos administrativos en las distintas entidades pblicas y proponer las
medidas necesarias para su correccin. La mayor carga de trabajo radica en emitir
opinin tcnica con relacin a toda propuesta para la creacin, modificacin, escisin,
fusin o eliminacin de ministerios, entidades, organismos pblicos descentralizados,
rganos de lnea, direcciones generales, autoridades autnomas, corporaciones,
fondos y, en general, cualquier entidad, rgano u organismo perteneciente al Estado95.
A continuacin, se presenta el detalle de las responsabilidades de la SGP definidas
por el reglamento de organizacin y funciones de la PCM, en materia de estructura y
funcionamiento del Estado, simplificacin administrativa, tica y transparencia pblica:

93

Ibis.
Portal web de la
Presidencia del Consejo de Ministros Secretaria de Gestin Pblica.
http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=80&Itemid=157
95
Entrevista a Ral Carrasco, Coordinador de Estructura y Funcionamiento de la Secretara de Gestin Pblica.
94

63

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

TABLA 7: Funciones de la Secretara de Gestin Pblica


FUNCIONES DE LA SECRETARA DE GESTIN PBLICA

MATERIA

FUNCIONES

Estructura y
funcionamiento del
Estado

Proponer normas y aprobar directivas sobre la estructura y funcionamiento del


Estado.
Emitir opinin sobre las autgrafas y los proyectos normativos referidos al
funcionamiento y la organizacin del Estado, tales como los que proponen la
creacin de ministerios, entidades, instituciones, organismos pblicos,
autoridades autnomas, corporaciones, fondos o cualquier otra entidad del
Estado; as como los que promueven la reformas del reglamento de organizacin
y funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros y de los ministerios y
dems organismos pblicos para fines de su aprobacin.
Emitir informe sobre los proyectos o normas que propongan la fusin de
direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos pblicos,
comisiones y en general toda instancia de la administracin pblica central, as
como la modificacin respecto de la adscripcin sectorial de un organismo pblico
o de otras entidades.
Emitir opinin respecto a los conflictos de competencia entre autoridades del
Poder Ejecutivo que son puestos en consideracin de la Presidencia del Consejo
de Ministros

Simplificacin
administrativa

Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificacin


administrativa contenidas en la Ley Nm. 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo Generaly detectar los incumplimientos, para lo que deber
otorgar a las entidades un plazo perentorio para la subsanacin. De no
producirse la subsanacin, deber realizar las gestiones conducentes a hacer
efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados
Detectar los casos de duplicidad de funciones o de procedimientos
administrativos en las distintas entidades de la administracin pblica y proponer
las medidas necesarias para su correccin.
Asesorar a las entidades en materia de simplificacin administrativa y evaluar los
procesos de simplificacin administrativa en relacin con el TUPA de las
entidades del Poder Ejecutivo, para lo cual est facultada a solicitar la
informacin que requiera, y expedir directivas y lineamientos.

tica
transparencia
pblicas

Proponer normas y aprobar directivas en materia de tica y transparencia


Formular, coordinar, supervisar y evaluar las polticas de acceso a la informacin
pblica, fomento de la tica en la funcin pblica, transparencia y vigilancia
ciudadana

Fuente: Elaboracin AC Pblica / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para la
Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Para cumplir sus funciones y avanzar hacia el cumplimiento de sus metas, y


considerando el marco funcional antes reseado, la SGP organiz sus actividades en
cuatro grupos o componentes tcnicos o funcionales: 1. modernizacin; 2. estructura y
funcionamiento del Estado; 3. simplificacin administrativa; y 4. tica y transparencia.

64

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TABLA 8: Funciones de la Secretara de Gestin Pblica segn componentes


Componentes tcnicos de la Secretara de Gestin Pblica

Componentes

Funciones
Implementacin del proceso de modernizacin del Estado

Modernizacin de
la gestin del Estado

Desarrollo de la plataforma de interoperabilidad (ahora trasladada a la


ONGEI).
Desarrollo del Registro Unificado de Entidades del Estado Peruano
(antes RUFE).
Implementacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo

Estructura y
funcionamiento del Estado

Desarrollo de instrumentos de gestin


Poltica nacional de simplificacin administrativa

Simplificacin
administrativa
(Mejor
atencin
ciudadano)

al

Desarrollo y consolidacin del Centro Mejor Atencin al Ciudadano


(MAC)
Caja de herramientas o desarrollo de instrumentos para promover y
viabilizar la simplificacin administrativa
Desarrollo de aplicativos informticos y estadstica sobre simplificacin
Campaas de fiscalizacin
Acceso a la informacin pblica y fomento de la tica y la transparencia

tica
y
pblica

transparencia
Vigilancia ciudadana y poltica anticorrupcin
Desarrollo de asistencia tcnica

Fuente: Elaboracin AC Pblica / Elice, J. (2012), Agenda priorizada de corto y mediano plazo para la
Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros.

La SGP enfrenta limitaciones como ente promotor de la modernizacin del Estado


peruano. Partiendo de la base de que es un rgano dependiente de la Presidencia del
Consejo de Ministros, una organizacin muy sensible a la volatilidad poltica, la SGP
no cuenta con la estabilidad y permanencia necesarias para que se constituya en el
lder institucional del proceso de modernizacin en todos los niveles de gobierno.
Asimismo, la SGP no recibe asignaciones presupuestales suficientes para cumplir
con holgura su rol de articulador de esfuerzos de modernizacin entre la multitud de
entidades que tienen que ver con este proceso, ni tampoco para estructurar y
sistematizar los procesos de gestin al interior de las entidades pblicas y supervisar
las cadenas de valor de los diferentes sistemas administrativos.

5. Mapeo de Actores
El mapeo de actores realizado identifica: i) las instituciones que son relevantes para el
desarrollo e implementacin de la Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica, ii)
sus intereses respecto a la implementacin de una poltica de modernizacin y iii) los
niveles de poder con el que cuentan.
Este anlisis permite contar con un primer panorama sobre las instituciones que la
Secretaria de Gestin Pblica debe crear o si ya existen, potenciar relaciones de
65

Consultora Diseo de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica y de una propuesta


para la Estrategia de Implementacin al 2016

cooperacin y coordinacin para la implementacin de la poltica de modernizacin de


la gestin pblica.

5.1. Identificacin de instituciones


En el siguiente cuadro se presenta los actores relevantes identificados, y los objetivos
que les interesa alcanzar a travs del proceso de modernizacin de la gestin pblica.
TABLA 9: Actores relevantes e intereses
Grupo

Entidad
Sistema Nacional de Inversion Pblica - SNIP
Sistena Nacional de Presupuesto Pblico - SNPP

Sistemas
Administrativos

Ministerios

Intereses
Mejora en la utilizacin de recursos en las
entidades de la administracin pblica,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

Sistema de Abastecimiento - OSCE


Sistema de Gestin de recursos humanos - SERVIR

Mejora en la articulacin entre los sistemas para


mejorar la planificacin, optimizar los procesos,
Sistema de Planificacion - CEPLAN
incrementar la transferencia de conocimiento y
Sistema de Control - Contralora General de la Repblica promover el registro de buenas prcticas
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS)
Ministerio de Educacin (MINEDU)
Ministerio de Salud (MINSA)
Ministerio de la Produccin (PRODUCE)
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MINTRA)
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)
Ministerio de Agricultura (MINAG)

Mejora en la provisin de servicios pblicos


orientado al ciudadano, dentro de un Estado
moderno, eficiente, eficaz, transparente,
descentralista y unitario.

Proinversin

Estado transparente que beneficie la inversin


privada

Instituto Nacional de la Defensa de la Competencia y de Mercado que opere sin distorsiones para el
Organismos
la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)
beneficio de los ciudadanos
Pblicos
Descentralizados
Promocin de la calidad en la Educacin
Universitaria a travz de una gestin moderna que
Asamblea Nacional de Rectores (ANR)
apoye el desarrollo socioeconmico del Per
Entidades
Representativas Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)
de Gobiernos
Regionales y
Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE)
Locales
Gremios del
Sector Privado

Organismos
Cooperantes

Cmara de Comercio de Lima


Sociedad Nacional de Industrias (SNI)
Confederacin Nacional de Gremios de la Micro y
Pequea Empresa (CONAPYME)
Banco Mundial
Banco Interamericano de Desarrollo
Cooperacin Alemana al Desarrollo - GIZ
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional
USAID.
Organizacin-Internacional
del Trabajo - OIT

Fortalecimiento de la gestin de los Gobiernos


Regionales y Locales para promover el desarrollo
econmico, social y sostenible
Mejora en el clima de inversiones y la
competitividad del pas para promover
oportunidades de desarrollo empresarial en los
diversos sectores econmicos

Asistencia tcnica y financiera en la mejora de


polticas de presupuesto, inversin y optimizacin
de procesos para el alcance de objetivos de corto
plazo

Agencia Suiza para el Desarrollo

ONG's

Ciudadanos al Da
Asociacin Nacional de Centros de Investigacin
Promocin Social y Desarrollo
Consejo de la Prensa Peruana
Protica
Instituto Prensa y Sociedad (IPYS)
Suma Ciudadana

Mejora de la gestin pblica en materia de


transparencia, tica y gobierno abierto

5.2. Matriz poder/inters


A continuacin, se han ubicado a las instituciones identificadas como actores en una
matriz que relaciona el inters que tienen en el proceso de implementacin de la
66

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poltica de modernizacin de la gestin pblica y el poder que tienen para limitar o


facilitar el proceso.
GRFICO 15: Matriz poder/inters

Alto Mantener Satisfecho (2)

Administrar de cerca (1)


Sistemas administrativos
Ministerios
Entidades Representativas de
Gobiernos Regionales y Locales
Organismos Cooperantes

Poder
Monitorear (4)

Mantener Informado (3)


PROINVERSIN
INDECOPI
Asamblea Nacional de Rectores
(ANR)
Cmara de Comercio de Lima
Sociedad Nacional de Industrias (SIN)
CONAMYPE
ONGs

Bajo

Alto

Bajo

Inters
Las entidades que se encuentren en el cuadrante nmero 1 son las ms importantes
dentro del proceso de modernizacin y con las que se deben crear relaciones
estrechas. Dentro de este cuadrante se han identificado los siguientes agentes:

Sistemas administrativos: cuentan con un alto poder dentro del proceso de


modernizacin ya que la articulacin de estos sistemas es un factor clave para
lograr los resultados esperados. As mismo, el inters de los sistemas
administrativos es alto ya que, mediante el proceso de modernizacin, lograrn
optimizar el servicio civil.

Ministerios: cuentan con un alto poder dentro del proceso de modernizacin


debido a que la efectividad de esta poltica es condicional a la intervencin de
los ministerios. Los ministerios tambin cuentan con un alto inters en el
proceso de modernizacin debido a que buscan optimizar sus procesos para
mejorar los servicios brindados al ciudadano.

Entidades representativas de gobiernos regionales y locales: cuentan con alto


poder ya que son indispensables para que el proceso hacia la modernizacin
se realice a nivel descentralizado; el proceso se veran limitado si estos
agentes no contribuyen con la modernizacin. As mismo, su inters es alto ya
que la modernizacin contribuye a una gestin ms eficiente y por tanto a la
adecuada provisin de servicios al ciudadano.

Organismos cooperantes: estos apoyan y promueven programas relacionados


a la modernizacin del Estado por lo que se considera que tienen un alto
inters. Estos tambin poseen un alto poder debido a que contribuyen al
proceso de modernizacin por medio de los recursos que brindan.
67

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

Las que se encuentran en el cuadrante nmero 2 son aquellas que se debe mantener
satisfechas, debido que pueden ser fuentes de informacin y opinin, o para
ayudar a movilizar a otros actores directamente involucrados. No se identific ningn
agente en este cuadrante.
Las instituciones que se encuentran en el cuadrante nmero 3son actores que
requieren apoyo para moverse hacia actores con poder, por lo tanto se les deber
mantener informados del proceso. Dentro de este cuadrante se han identificado los
siguientes agentes:

PROINVERSIN, INDECOPI, CONAMYPE, SNI y Cmara de Comercio de


Lima: dichos organismos poseen un alto inters debido a que la modernizacin
del estado es un medio que colaborar con el cumplimiento de sus objetivos
(promocin de inversiones, mayor comercio, mercado libre, entre otros); sin
embargo, el poder que tienen para limitar o facilitar el proceso no es elevado.

Asamblea Nacional de Rectores: se considera que no tiene alto poder para


facilitar o limitar el proceso de modernizacin, pero cuentan con un alto inters.
Estos intervienen en el proceso brindando cursos relacionados al proceso de
modernizacin del Estado.

ONGs (Ciudadanos al Da, Asociacin Nacional de Centros de Investigacin,


Promocin Social y Desarrollo, Consejo de la Prensa Peruana, Protica,
Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y Suma Ciudadana): cuentan con alto
inters relacionado a los temas de transparencia, tica y gobierno abierto.
Junto a la SGP han creado el grupo de trabajo Iniciativa de Gobierno Abierto.
Sin embargo, se considera que su poder para influir en el proceso de
modernizacin es bajo.

Finalmente, las instituciones ubicadas en el cuadrante nmero 4 son aquellas en las


que se deben invertir menos esfuerzos, debido a que tienen poco inters y poco poder.
No se identific ningn agente en este cuadrante.
Este es un primer anlisis de las instituciones que son actores claves en el proceso de
formulacin e implementacin de la poltica de modernizacin. En el plan de
implementacin de la poltica se profundizar en como debiese ser su participacin en
la implementacin.

68

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para la Estrategia de Implementacin al 2016

6. Anexos
ANEXO 1: Tipologa de Entidades del Poder Ejecutivo segn la LOPE
Tipo de Organismo Pblico
Caractersticas

Naturaleza de
sus Funciones

Ejecutores
Presta
servicios
especficos
y
especializados.
Requiere
administracin propia
por la magnitud de sus
operaciones.

Especializados
Tcnicos Especializados

Reguladores

Planifican y supervisan
o ejecutan y controlan
polticas de estado de
largo plazo. Requiere de
gran
independencia
funcional.

Actan
en
mbitos
especializados
de
regulacin de mercados.

Autonoma
Econmica

1. Flexibilidad para ejecutar recursos.

Autonoma
Funcional

Sujetos a lineamientos tcnicos del sector del


cual dependen. Formulan objetivos y estrategias
con el ministerio del que dependen.

Definen
sus
lineamientos tcnicos,
objetivos y estrategias

Autonoma
Poltica

Organismo dirigido por


un jefe. Pueden contar
con consejo consultivo
(mixto) o directivo
(pblico).

Dirigido por organismo


colegiado
(Consejo
Directivo).
Nombramiento
calificado por concurso.

Creacin

1. Cuentan con personera jurdica de derecho pblico

2. Ministerio aprueba su poltica de gasto.

Dirigido por organismo


colegiado
(Consejo
Directivo) que puede ser
mixto.

Determinan y aprueban
su poltica de gasto.

2. Creados y disueltos por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo


3. Fusin, reorganizacin, cambio de adscripcin por Decreto Supremo
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros Secretaria de Gestin Pblica.

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ANEXO 2: ESTADO SITUACIONAL DE LOF Y MATRICES DEL PODER EJECUTIVO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2011

MINISTERIOS

FECHA DE
INGRESO
DEL
PROYECTO
DE LEY AL
CONGRESO

FECHA DE
DISPOSITIVO
PUBLICACIN
LEGAL DE
EN EL DIARIO
APROBACION
OFICIAL EL
DE LOF
PERUANO

DISPOSITIVO
LEGAL DE
APROBACION
DE MATRIZ DE
COMPETENCIAS

FECHA DE
PUBLICACIN
EN EL DIARIO
OFICIAL EL
PERUANO

OBSERVACIONES

CUADRO 1: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y CON LEY DE ORGANIZACIN Y FUNCIONES (LOF) APROBADA
1

Interior

07/06/2008

Ley N 29334

Relaciones Exteriores

07/06/2008

Ley N 29357

Defensa

07/06/2008

Ley N 29605

Justicia y Derechos
Humanos

15/09/2011

Ley N 29809

24/03/2009
(9 meses)
13/05/2009
(11 meses)
22/10/2010
(28 meses)
08/12/2011
(3 meses)

CUADRO 2: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS Y CON LOF Y MATRIZ APROBADAS


1

Transportes y
Comunicaciones

10/07/2008

Ley N 29370

Trabajo y Promocin
del Empleo

09/08/2008

Ley N 29381

Mujer y Poblaciones
Vulnerables

DL N 1098

03/06/2009
(11 meses)
16/06/2009
(10 meses)
20/01/2012

DS 019-2011MTC

14/05/2011

DS 002-2010-TR

10/04/2010

DS 012-2011MIMDES

22/07/2011

CUADRO 3: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS CON LOF APROBADA Y SIN MATRIZ APROBADA
1

Agricultura

DL N 997

13/03/2008

Produccin

DL N 1047

26/06/2008

Ambiente

DL N 1013

14/05/2008

Cultura

Ley N 29565

22/07/2010

09/11/2006

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Desarrollo e Inclusin
Social

31/08/2011

Ley N 29792

20/10/2011
(2 meses)

CUADRO 4: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS COMPARTIDAS SIN LOF Y SIN MATRIZ APROBADA

Decreto Ley
25762

Educacin

02/10/1992

Con Of. N 00426-2011ME/VMGI de 21.Nov.11


informan a la SGP que
vienen elaborando su
nuevo proyecto de LOF.

Comercio Exterior y
Turismo

29/08/2008

Ley 27790

24/07/2002

Proyecto
de
LOF
ingresado a la SGP con
Oficio
N
06-2012MINCETUR/SG/OGPPD
del 05. Ene. 2012.

Energa y Minas

18/07/2008

Decreto Ley
25962

08/12/1992

A la fecha, el proyecto de
LOF no ha sido enviado a
la SGP.

Salud

25/07/2008

Ley 27657

18/01/2002

A la fecha, el proyecto de
LOF no ha sido enviado a
la SGP.

25/07/2002

Con Of. N 956-2011VIVIENDA-SG


de
15.Nov.11 informan a la
SGP que procedern a
elaborar
su
nuevo
proyecto de LOF.

Vivienda, Construccin
y Saneamiento

17/07/2008

Ley 27792

CUADRO 5: MINISTERIOS CON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS SIN LOF APROBADA


1

Economa y Finanzas

07/06/2008

Decreto
Legislativo 183

13/06/1981

A la fecha, el proyecto de
LOF no ha sido enviado a
la SGP.

Fuente: Elaboracin AC Pblica / Presidencia del Consejo de Ministros Secretaria de Gestin Pblica.

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CUADRO RESUMEN
(19) MINISTERIOS

(13) MINISTERIOS CON COMPETENCIAS


COMPARTIDAS

(3)
MINISTERIOS
CON LOF Y
MATRIZ
APROBADAS

(5)
MINISTERIOS
CON LOF Y
SIN MATRIZ
APROBADAS

(5)
MINISTERIOS
SIN LOF Y SIN
MATRIZ
APROBADAS

(5) MINISTERIOS
CON
COMPETENCIAS
EXCLUSIVAS

(1)
PRESIDENCIA
DEL
CONSEJO DE
MINISTROS

(1) MINISTERIOS SIN


LOF APROBADA

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros Secretaria de Gestin Pblica.

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Anexo 3: Normas relevantes para el proceso de descentralizacin


Ley
Ley de Bases de la Descentralizacin
(Ley N 27786)

Ley
Orgnica
de
Regionales (Ley N 27867)

Gobiernos

Ley Marco de Promocin de la


Inversin Descentralizada (Ley 28059)

Decreto Legislativo N1012

Aprueban Reglamento de la Ley


Marco de Promocin de la Inversin
Descentralizada (Decreto Supremo N 0152004-PCM)

Modificacin del D.S. N


PCM, Reglamento de la Ley
Promocin
de
la
Descentralizada (D.S. N
PCM)

015-2004Marco de
Inversin
013-2007-

Disposiciones
Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios
generales del proceso de descentralizacin. Se fijan en
trminos muy generales las competencias de los tres niveles
de gobierno, se determinan los bienes y recursos de los
gobiernos regionales y locales y se regula las relaciones de
gobierno en sus distintos niveles.
Establece y norma la estructura, organizacin, competencias
y funciones de los gobiernos regionales. Esta ley dispone que
una vez instalados los gobiernos instalados elegidos, stos
desempearn de manera inmediata sus competencias
exclusivas.
Reconoce competencia a los Gobiernos Regionales para
promover la inversin privada nacional y extranjera dirigida a
lograr el crecimiento econmico regional, conforme a ley.
Establece el marco normativo para que el Estado en sus tres
niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales), promueva la inversin de
manera descentralizada; establecindose como modalidades
generales de participacin de la inversin privada: (i)
participacin privada en proyectos pblicos, y ii) iniciativas
privadas en proyectos de inversin sobre recursos estatales.
Tiene por objeto establecer los principios, procesos y
atribuciones del Sector Pblico para la evaluacin,
implementacin y operacin de infraestructura pblica o la
prestacin de servicios pblicos, con participacin del sector
privado, as como establecer el marco general aplicable a las
iniciativas privadas.
Desarrolla el marco normativo para la Promocin de la
Inversin Descentralizada, establecido por la Ley N 28059 Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada.
Se indica que la determinacin de los proyectos de inversin
como proyectos nacionales, regionales o locales ser
realizada aplicando, en forma sucesiva y excluyente, los
criterios que, en orden de prioridad, se sealan a
continuacin:
a) Las competencias atribuidas a cada nivel de gobierno
reguladas en la Ley N 27783, Ley de Bases de la
Descentralizacin, y otras normas con rango de ley.
b) La capacidad de gestin de cada nivel de gobierno para
implementar el proyecto y adoptar medidas que favorezcan la
promocin de inversiones, de acuerdo al sistema de
acreditacin aplicable para los Gobiernos Regionales y
Locales, conforme a la legislacin de la materia.
c) El mbito de influencia del proyecto que est dado por el
alcance de los beneficios que ste genere a la poblacin.
d) El territorio en el cual se ejecutar y/o desarrollar el
proyecto.
Se modifican los siguientes artculos del Decreto Supremo N
015-2004-PCM:
Se realizan modificaciones sobre los requisitos para la
presentacin de iniciativas privadas de proyectos de
inversin (14.1 y 14.2). Se agrega el artculo 14.5 en el
que se establecen requisitos en caso las iniciativas
privadas involucren servicios pblicos.
Se realizan modificaciones sobre los trmites de las
incitativas privadas en los proyectos de inversin (15.2,
15.3, 15.5, 15.6, 15.7, 15.8). Se establecen nuevos plazos
y se agregan especificaciones sobre los trmites de las
inversiones privadas y las acciones a tomar en caso se
tengan distintas iniciativas de inversin privada. Se
agrega el artculo 15.9 en el que se indica qu proyectos
se consideran alternativos.
Se agrega el inciso i) del artculo 16 en relacin a los

73

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Ley Orgnica de Municipalidades (Ley


N 27972)

Ley de Promocin de la Inversin


descentralizada (Ley N 28059)

Ley de Descentralizacin
(Decreto Legislativo N 955)

Fiscal

Modificacin de la Ley de Tributacin


Municipal (Ley N 776)

Ley del Sistema de Acreditacin de


los gobiernos regionales y locales
(Ley N 28273)

Ley de Incentivos para la Integracin y


Conformacin de Regiones

Ley
Marco
del
Presupuesto
Participativo (Ley N 28056)

criterios para la evaluacin de las iniciativas privadas en


proyectos de inversin
Se realizan modificaciones a los procedimientos de
seleccin para la ejecucin del proyecto de inversin
(18.1, 18.3). Se modifican los documentos que debern
presentar los que estn interesados en un proyecto de
inversin. Asimismo, se agregan algunas pautas que
guan los procedimientos de seleccin. Se agregan los
artculos 18.6 y 18.7.
Se realizan modificaciones en relacin al reembolso de
gasto (inciso a) del artculo 19.1 y 19.2).
Se realizan modificaciones sobre la adjudicacin o
concesin directa del proyecto de inversin (20.2 y 20.3).
Se agrega el artculo 20.4 en el que se indica cuando se
suspende un proceso y se deja sin efecto cualquier tipo
de aprobacin que se hubiese otorgado.
Establece normas sobre la creacin, origen, naturaleza,
autonoma, organizacin, finalidad, tipos, competencias,
clasificacin y rgimen econmico de las municipalidades;
tambin sobre la relacin entre ellas y con las dems
organizaciones del Estado y las privadas, as como sobre los
mecanismos de participacin ciudadana y los regmenes
especiales de las municipalidades.
Promocin de la inversin de manera descentralizada como
herramienta para lograr el desarrollo integral, armnico y
sostenible de cada regin, en alianza estratgica entre los
gobiernos regionales, locales, la inversin privada y la
sociedad civil.
Regula la asignacin de recursos a los Gobiernos Regionales
y Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y
funciones de su competencia.
Establece mecanismos de gestin e incentivos al esfuerzo
fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la
recaudacin tributaria y el uso eficiente de los recursos
pblicos.
Dispone reglas de responsabilidad fiscal aplicables a las
circunscripciones departamentales o Regiones y Gobiernos
Locales.
La Ley de Tributacin Municipal fue promulgada en 1994 y ha
sufrido distintas modificaciones (ver Ley Nro.29168 del 2007,
Ley Nro.28762 del 2006 y Ley Nro.28657del 2005). Sin
embargo, a pesar de las modificaciones no tiene una visin
de los aspectos de una descentralizacin fiscal general.
Tiene como objetivo garantizar la transferencia de
competencias, funciones, atribuciones y recursos del
Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales, y
optimizar la calidad de los servicios pblicos.
As mismo, establece que El Sistema de Acreditacin
comprende la capacitacin, asistencia tcnica y el conjunto de
criterios, instrumentos, procedimientos y normas necesarias
para determinar la capacidad de gestin de los Gobiernos
Regionales y Locales, para recibir y ejercer las funciones
materia de transferencia.
Establece las polticas de incentivos para la integracin y
conformacin de regiones, para consolidar el desarrollo
nacional descentralizado, de conformidad con el artculo 30 y
la Segunda Disposicin Transitoria de la Ley N 27783, Ley
Orgnica de Bases de la Descentralizacin.
Tiene como objetivo establecer disposiciones que aseguren la
efectiva participacin de la sociedad civil en el proceso de
programacin participativa del presupuesto, el cual se
desarrolla en armona con los planes de desarrollo
concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales,
as como la fiscalizacin de la gestin.

Elaboracin AC Pblica

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ANEXO 4: Plan Nacional de Simplificacin Administrativa

Plan Nacional de Simplificacin Administrativa


Resolucin Ministerial N 228 2010 PCM
Se detalla metas, plazos, indicadores y entidades responsables de la ejecucin de cada accin orientada a
llevar a cabo la reforma.
Visin

Alcance

Estado moderno y al servicio del ciudadano con


entidades pblicas que brindan trmites y servicios
administrativos tiles para la ciudadana bajo un
enfoque de calidad y mejoramiento continuo, tica y
transparencia, construyendo una sociedad ms
democrtica, incluyente, equitativa y competitiva

Todas las entidades pblicas del Estado, es decir,


Poder Ejecutivo y todos sus ministerios y organismos,
Poder Legislativo, Poder Judicial, gobiernos regionales,
locales y organismos autnomos.

Objetivo General

Indicador y Meta

Mejorar la calidad, eficiencia y la oportunidad de los


procedimientos y servicios administrativos que la
administracin pblica brinda a la ciudadana y los
actores privados.

Percepcin de la ciudadana y de los empresarios.


Meta para el 2014: el 50% de los ciudadanos y el 50%
de los empresarios perciba que los procedimientos y
servicios administrativos se han simplificado.

Objetivos Estratgicos
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Generalizar la gestin por procesos.


Universalizar el uso intensivo de las tecnologas
de la informacin.
Proveer
al
personal
de
competencias
adecuadas.
Involucrar a los diferentes actores en la
consolidacin del proceso.
Optimizar el marco normativo de la
simplificacin administrativa.
Fortalecer la institucionalidad y liderazgo
vinculados a la simplificacin administrativa.

Principios
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Orientacin a la ciudadana.
Integralidad de las soluciones, aunque focalizadas
en los temas de mayor impacto.
Gestin basada en procesos, optimizacin de los
mismos.
Rigor tcnico.
Principio de transversalidad entre instituciones.
Mejora continua.
Revalorar la funcin de atencin a la ciudadana.
Participacin ciudadana en el diseo y evaluacin
de la reforma.

Fuente: Decreto Supremo N 025-2010-PCM/ Carlos Casas (2012),


Modernizacin del Estado en el Per.

Avances de la Reforma y

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ANEXO 5: Listado de Programas Presupuestales

001 Programa Articulado Nutricional


002 Salud Materno Neonatal
0016 TBC-VIH/SIDA
0017 Enfermedades Metaxnicas y Zoonosis
0018 Enfermedades no Transmisibles
0024 Prevencin y Control del Cncer
0030 Reduccin de la Victimizacin en Zonas Urbanas del Pas en el Marco de la
Seguridad Ciudadana
0031 Reduccin del Trfico Ilcito de Drogas
0032 Lucha Contra el Terrorismo
0033 Fomento de las actividades pesqueras artesanales y acucolas
0034 Mejora del sistema de abastecimiento del Estado
0035 Gestin sostenible de recursos naturales y diversidad biolgica
0036 Gestin integral de residuos slidos
0037 Incremento de la productividad de MYPE y cooperativas
0038 Programa nacional de empleo juvenil Jvenes a la Obra
0039 Mejora de la Sanidad Animal
0040 Mejora y mantenimiento de la sanidad vegetal
0041 Mejora de la inocuidad agroalimentaria
0042 Aprovechamiento de los recursos hdricos para uso agrario
0043 Logros de aprendizaje de los estudiantes del II ciclo de educacin bsica regular
0044 Logros de aprendizaje de los estudiantes de primaria de educacin bsica
regular
0045 Logros de aprendizaje de los estudiantes de secundaria de educacin bsica
regular
0046 Acceso y uso de la electrificacin rural
0047 Acceso y uso adecuado de los servicios pblicos de telecomunicaciones e
informacin asociados
0048 Prevencin y atencin de incendios, emergencias mdicas, rescates y otros
0049 Programa nacional de apoyo directo a los ms pobres
0050 Inscripcin y publicacin registral
0051 Prevencin y tratamiento del consumo de drogas
0053 Educacin superior pedaggica
0054 Educacin tcnica productiva CETROS PBLICOS
0055 Educacin superior tecnolgica
0056 Fiscalizacin ambiental
0057 Conservacin de la diversidad biolgica y aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales en reas naturales protegidas
0058 Acceso de la poblacin a la propiedad predial formalizada
0059 Bono familiar habitacional
0060 Habilitaciones urbanas
0061 Reduccin del costo, tiempo e inseguridad vial en el sistema de transporte
terrestre
0062 Optimizacin de la poltica de proteccin y atencin a las comunidades peruanas
en el exterior
0063 Actividad fsica y deportiva de la poblacin peruana
0064 Insercin social positiva de la poblacin penal
0065 Aprovechamiento de las oportunidades comerciales brindadas por los principales
socios comerciales del Per
0066 Formacin universitaria pregrado
0067 Celeridad en los procesos judiciales de familia
0068 Reduccin de vulnerabilidades y atencin de emergencias por desastres
0069 Defensa de los Derechos Fundamentales
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0070 Fortalecimiento de capacidades de jueces, fiscales, aspirantes a la magistratura


y auxiliares de justicia
0071 Mejor atencin al ciudadano
0072 Programa de desarrollo alternativo integral y sostenible - PIRDAIS
0073 Programa para la generacin del empleo social inclusivo Trabaja Per
0074 Gestin integrada y efectiva del control de oferta de drogas en el Per
0075 Desarrollo de la pesca artesanal
0076 Innovacin y transferencia tecnolgica
0078 Asistencia solidaria gratitud
0079 Acceso de la poblacin a la identidad
0080 Lucha contra la violencia familiar
0082 Agua y saneamiento para la poblacin urbana
0083 Agua y saneamiento para la poblacin rural
0084 Manejo eficiente de recursos forestales y fauna silvestre
0085 Ordenamiento, fomento y desarrollo de la acuicultura
0086 Optimizacin de los procesos penales
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Estructura de Programas Presupuestales - Presupuesto por
Resultados.
http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2768&Itemid=101885&lang=es

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