XII ENCONTRO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM

PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

21 a 25 de maio de 2007
Belm - Par - Brasil

A INFLUNCIA DOS VAZIOS URBANOS DE PALMAS-TO NO CUSTO DA CIDADE

Joo Aparecido Bazolli (UFT)

A Influncia dos Vazios Urbanos de Palmas - TO no Custo da Cidade.

RESUMO

A cidade de Palmas, capital do Estado do Tocantins, destaca-se por, embora ser planejada e
ter apenas 17 anos de fundao, apresentar problemas de crescimento desordenado,
segregao espacial e elevado custo de manuteno. Objetivou-se com este estudo analisar a
influncia dos vazios urbanos no custo da cidade, considerando a dialtica espacial e a infraestrutura fsica, social e institucional. Por meio de dados secundrios, foram realizados
levantamentos dos custos de implantao de infra-estrutura, custos de manuteno dos
servios pblicos e caracterizao dos espaos vazios da cidade, relacionando-os com a
densidade populacional das diversas regies da cidade, considerado os limites urbanos atuais.
Concluiu-se que possvel reduzir os efeitos dos vazios urbanos no custo da cidade, tendo
como principal medida a conteno da expanso urbana e a reduo do permetro urbano
vigente, com a aplicao de medidas eficazes no uso e parcelamento do solo, fundamentadas
nas normas e leis vigentes, possibilitando assim tornar a cidade sustentvel.

1. Introduo
Palmas, capital do Tocantins, embora seja uma cidade planejada e com apenas 17
anos de fundao, apresenta srios problemas urbanos resultantes do crescimento
desordenado, como a segregao espacial decorrente dos vazios urbanos, que influenciam no
elevado custo da implantao e manuteno da infra-estrutura urbana e nos servios
pblicos.
O crescimento da cidade foi gerado por programas de incentivo do Governo
Estadual que atraram considerveis fluxos migratrios oriundos das mais diversas regies
do pas, seduzidos pelas facilidades na aquisio de lotes, muitos deles doados, situao essa,
que insinuava o surgimento de um novo Eldorado. Por essa razo se verificou considervel
crescimento populacional, registrado principalmente nos primeiros 10 anos da sua fundao,
que foi acompanhado da implantao de infra-estrutura urbana na regio central da cidade e
do fomento dos meios produtivos. Essas transformaes ensejaram notvel valorizao no
setor imobilirio local.
Nesse estudo foram caracterizados os vazios urbanos da cidade de Palmas e
analisado a sua influncia no custo da cidade, considerando a dialtica espacial e a infraestrutura: fsica, social e institucional, com base no atual desenho urbano da cidade. A
investigao no estudo props responder questo: Qual a influncia dos vazios urbanos de
Palmas no custo da implantao e manuteno da infra-estrutura e nos servios pblicos na
cidade de Palmas?
Especificamente em Palmas, os vazios urbanos so constitudos por glebas e lotes,
em regra geral, urbanizados sem edificaes, que esto localizados na regio central cidade.
Essa condio define a forma de crescimento da cidade a partir da existncia de loteamentos
distantes da regio central.
A proposta da temtica decorreu da preocupao ensejada pela anlise do
SIGPalmas1, sistema que detecta, por meio de imagens, os inmeros espaos vazios e a
expanso perifrica da cidade de Palmas, alm de fatores como o acompanhamento das
atividades do mercado imobilirio pela tica da sistemtica da elevao artificial do valor da
terra, praticada por esse setor, e pela caracterstica da baixa densidade populacional da cidade.
O deslocamento populacional para as reas perifricas induz a uma expanso urbana
por meio de ocupaes desordenadas, legais ou ilegais, contribuindo para elevao do custo
da cidade. Essa segregao espacial resulta, tambm, na degradao do meio ambiente natural
com a ocupao pela populao de reas de preservao e de risco ambiental.

Ao analisar o mercado imobilirio de Palmas se detecta a reteno de terras com fins

especulativos, que por sua vez contribu para o crescimento descontnuo da mancha urbana,
dificultando e encarecendo a implantao ou a manuteno dos servios pblicos nas reas
perifricas, como a pavimentao de ruas e avenidas, redes de guas, esgoto e de energia
eltrica, iluminao pblica, transporte urbano, escolas, creches, posto policial, praas e
estruturas de lazer.
Atualmente, a cidade demonstra, conforme anlise prvia, haver considervel
reteno fundiria, aliada expanso urbana fundada, eminentemente, nos vazios urbanos.
Firmou-se, pois, um procedimento essencialmente especulativo, a valorizao da terra por si
s. Essa prtica improdutiva induz a valorizao exorbitante do solo sendo benfica apenas ao
proprietrio da rea, em detrimento aos interesses pblicos e da comunidade.
A existncia de reas ociosas dentro do permetro urbano, principalmente na regio
central, sejam lotes ou glebas, diminui a oferta de terra urbanizada, elevando artificialmente o
seu valor, empurrando os mais pobres para reas perifricas, que na maioria das vezes
ocupam reas constitudas por loteamentos clandestinos, tornando a cidade cada vez mais
espraiada, reforando a segregao scio-espacial e ampliando os espaos antrpicos no
municpio.
Justificou-se o estudo pela constatao de que a baixa densidade populacional e a
vasta rea de vazios urbanos na cidade de Palmas so os fatores preponderantes para o custo
com a implantao e a manuteno da infra-estrutura na cidade. Conforme dados da
Secretria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao da Prefeitura Municipal de
Palmas, existem na cidade 4.127,81 hectares de espaos vazios, ou seja, 41,28 km, que
equivale a 50 % do seu permetro urbano (GIUG2, 2005). A densidade populacional, segundo
dados do IBGE (Censo, 2000) de 55,2 pessoas por hectare, prxima a mnima suportvel de
40 pessoas por hectare, muito abaixo da necessria, pois a densidade pode variar, sem
caracterizar a superlotao e interferir no ambiente natural, entre 300 e 350 pessoas por
hectare. (MASCAR, 2001a).
Objetivou-se com o estudo identificar e quantificar os vazios urbanos existentes na
cidade de Palmas; analisar as razes e os fatores que determinam a presena e a permanncia
desses espaos vazios na regio central da cidade; levantar os custos de implantao e
manuteno da infra-estrutura fsica, social e institucional; analisar o mercado imobilirio
local e finalmente analisar a relao antrpica e o problema ambiental urbano decorrente do
crescimento desordenado da cidade.

A metodologia utilizada na realizao desse trabalho exploratrio de cunho terico

conceitual foi o levantamento censitrio e histrico da cidade; o subsidio terico em
bibliografia multidisciplinar (direito, economia, geografia, arquitetura e urbanismo); anlise
cartogrfica da cidade para identificao dos vazios urbanos; levantamento de dados contbeis
relacionados infra-estrutura e servios urbanos e levantamento de dados socioeconmicos da
cidade. Para o estudo comparativo e realizao de anlise de adensamento da cidade, foram
selecionados setores: central e perifrico; e analisados os dados e indicadores municipais de
densidade demogrfica; custo de infra-estrutura; segregao espacial; preo da terra e forma
do crescimento urbano.
O estudo detectou que o elevado custo de implantao e de manuteno da infraestrutura e dos servios pblicos na cidade sofre influncia direta dos espaos vazios
existentes da regio central da cidade.
Concluiu-se, devido importncia do fenmeno e suas implicaes na dimenso do
Planejamento Urbano e na respectiva implementao de polticas pblicas municipal, que h
necessidade da conteno da expanso urbana, com o adensamento das reas urbanizadas j
existentes, sendo essa recomendao acatada na elaborao do Plano Diretor de Palmas.
O estudo props o adensamento das reas urbanizadas, em face de haver infraestrutura implantada e um reduzido ndice de adensamento. A ocupao dos espaos vazios da
zona central de Palmas poder, conforme demonstrou a pesquisa, reduzir substancialmente o
custo de manuteno da cidade. Pois, enquanto quadras centrais esto totalmente urbanizadas
e vazias, com baixa densidade, a populao tem se deslocado para espaos distantes da
cidade, denotando assim, a segregao social, principalmente pelo elevado preo da terra
praticado na rea central da cidade.
A pesquisa contribuiu para a elaborao do plano diretor da cidade e poder
contribuir, tambm, nas decises de uso e parcelamento do solo urbano e aes polticas de
mbito municipal, que tenham como contedo os aspectos socioeconmicos e ambientais,
relacionados ao desenvolvimento urbano local, pois, ficou demonstrada a influncia dos
espaos vazios no custo da cidade.

2. A cidade e os seus elementos constitutivos

2.1. Palmas
Palmas, capital do Tocantins, fundada no dia 20 de maio de 1989, com rea de 2.752
km, localiza-se no centro do Estado do Tocantins, regio Norte do Brasil, entre as
coordenadas 9 50 00 e 10 30 00de latitude Sul e 47 45 00 e 48 30 00 de longitude
Oeste, confrontando-se com os municpios de Monte do Carmo e Porto Nacional, a sul; Porto
Nacional, Miracema do Tocantins, a oeste; Lajeado e Aparecida do Rio Negro, a norte; e
Novo Acordo e Santa Tereza do Tocantins, leste.
A cidade que conta com 172.176 mil habitantes (SIMBRASIL3, 2003), registrou
crescimento populacional de 21,20%, entre 1991 a 2000. Segundo dados do IBGE (censo,
2000), aproximadamente 45% das pessoas que fixaram as suas residncias em Palmas so de
cidades do prprio Estado do Tocantins. Mesmo, com reduo da taxa de crescimento
populacional aps 2000, para 9,58%, (IBGE, 2000), a cidade ainda permaneceu com um
elevado ndice de crescimento populacional, comparada com a mdia nacional de 1,64%,
(IBGE, 2004). A taxa de urbanizao local de 97,68% (IBGE, 2000), o ndice de intensidade
de pobreza de 44,64%4, a densidade demogrfica de 55,2 habitantes por hectare e renda per
capita de R$ 358,05 (SIMBRASIL, 2003).
2.2. A agenda 21 no contexto urbano
A agenda 215 (UNCED, 1997), resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, que foi realizada em 1992 na cidade do Rio de Janeiro, e
traduz a tensa relao entre a espcie humana e natureza, na sua pretenso de buscar o
equilbrio por meio do crescimento econmico duradouro, tendo como espinha dorsal o
desenvolvimento sustentvel6. A Agenda 21 Brasileira7 trata da questo dos vazios urbanos8
enfocando em seu bojo o paradoxo da necessidade de reas verdes nas cidades, em especial
nas zonas densamente ocupadas, por outro lado se preocupa com a otimizao do uso da
infra-estrutura existente nas cidades, pelo elevado custo da urbanizao, ou seja, mostra a
necessidade de adensar as regies j urbanizadas.

2.3. O Arcabouo legal das cidades

2.3.1. Constituio Federal e o Estatuto da Cidade
A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, a poltica urbana assumiu
um papel relevante, por este diploma legal, trazer pela primeira vez dispositivos especficos
sobre a temtica.
No captulo especifico, composto pelos artigos 182 e 183, ficou estabelecido que o
Plano Diretor o instrumento tcnico legal definidor de cada municipalidade, com o objetivo
de orientar toda a atividade da administrao e dos administrados nas realizaes pblicas e
particulares que interessem ou afetem a coletividade. Define tambm o princpio da funo
social da propriedade9, refora essa questo ao instituir a chamada reforma urbana e a figura
jurdica da usucapio especial, que a aquisio de imvel pela posse e uso de forma
pacfica. (MUKAI, 2001).
Nesta escalada de evoluo e com o uso do princpio multidisciplinar no tratamento
das questes urbansticas, em 2001, aps exaustiva presso popular, que durou 11 anos, foi
aprovada a Lei 10.257, denominada Estatuto da Cidade, que ainda se mostra em fase de
discusso hermenutica. Essa lei surgiu como um marco regulador dos preceitos
constitucionais que trata da temtica urbana e como um novo instrumento para ordenar o
crescimento do setor imobilirio, porm, ainda, sem os efetivos resultados prticos, pela
dependncia da aprovao dos Planos Diretores nas cidades, previsto para 2006/2007.
O diploma legal recente instituiu as ferramentas de Poltica Urbana, mas segundo
Arruda (2001), O Estatuto da Cidade no vai, por si s, garantir cidades mais justas. A nova
lei traz o instrumental cirrgico, que pode ser bem usado, ou no, de acordo com a habilidade
do cirurgio, no caso as municipalidades. Pretende o instituto primordialmente a conteno
do abuso do direito propriedade, destacando-se a aplicao do IPTU10 progressivo,
combinando com outras medidas como a possibilidade de desapropriao do imvel em caso
de descumprimento da funo social da propriedade, a usucapio de imvel urbano, a outorga
onerosa do direito de construir, as operaes consorciadas com estabelecimento de parceria
entre os setores: pblico e privado, a transferncia do direito de construir, o impacto de
vizinhana, a preempo e o direito de superfcie11.

2.3.3. O Plano Diretor Participativo como principal interventor urbanstico

O Plano Diretor efetivamente criado pela Constituio Federal, de 1988, emergiu da
dialtica ocupao do espao e indissociabilidade entre o urbano e rural. Conhecido como
plano estratgico, por traar os objetivos e fixar seus prazos, estabelecer as atividades e
definir sua execuo, e diretor por fixar as diretrizes do desenvolvimento urbano do
Municpio (SILVA, 1997).
A cidade atinge finalmente o patamar constitucional em face da lei magna prever a
obrigatoriedade da elaborao do Plano Diretor e a sua aprovao pela Cmara municipal
(LIRA, 1997a).
A questo central em debate no bojo desse novo conjunto de leis urbansticas o
contradito ao paradigma dominante da propriedade absoluta em relao a sua funo social,
caracterizada pela propriedade interligada aos interesses comunitrios. Esse aspecto remete o
debate titularidade e domnio dos imveis, que sofrem interferncia no seu uso pela ao da
comunidade. Dessa maneira, a atitude particular, deve ser cidad, o que no condiz com a
atividade especulativa de reteno de terrenos, resultante nos vazios urbanos nas cidades.
Neste sentido Borges (1994a), define: O titular do domnio tem a obrigao com sua
comunidade, ou seja, tem de cumprir na condio de titular do domnio a funo social da
propriedade.
2.4. A urbanizao e a infra-estrutura como instrumento de incluso social
O intenso processo de urbanizao e metropolizao do pas nas ltimas dcadas
retratam, por estimativa do IBGE (CENSO, 2000), que 87% da populao brasileira ser
urbana at o ano de 2010, esse indicador no ano de 2000 j atingia 82%.
O urbanismo12 se desenvolveu devido ao rpido crescimento das cidades
impulsionado pela Revoluo Industrial, que deslocou a produo de riquezas do campo para
a cidade.
A urbanizao esta relacionada com a implantao da infra-estrutura, que um
sistema tcnico de equipamentos e de servios necessrios ao desenvolvimento das funes
urbanas. A infra-estrutura na dimenso social objetiva promover condies adequadas de
moradia, trabalho, sade, educao, lazer e segurana, na dimenso econmica, deve oferecer
condies cidade de desenvolvimento das atividades de produo e comercializao de bens
e servios, finalmente, na dimenso institucional, deve possibilitar a gerncia da prpria
cidade, provendo meios ao desenvolvimento das atividades poltico-administrativas.

A menor taxa dos pases latinos americanos em implantao de infra-estrutura a do

Brasil, por esse motivo o eminente risco de colapso neste setor, haja vista que o atual ritmo de
crescimento, 2 milhes de pessoas anualmente, exige gastos na ordem de 31 bilhes de reais
por ano em transporte, energia e saneamento, e o pas aplica somente 15 bilhes de reais,
metade do necessrio (BANCO MUNDIAL E ABDIB, 2003).
A infra-estrutura urbana que proporciona o bem-estar das pessoas usurias, tambm,
pela disposio no espao geogrfico, provoca a valorizao de uma regio em detrimento de
outras, pode favorecer determinada atividade, motivos que causam desigualdades entre
regies. A interveno local normalmente o resultado de aes polticas, sem consistncia
tcnica, em detrimento ao planejamento estratgico, que normalmente realizado pela prpria
administrao pblica.
2.5. A segregao e a periferizao urbana como resultado dos vazios urbanos
Os vazios urbanos se configuram como toda rea, parcelada ou no, localizada em
meio malha urbana, que no possui nenhum tipo de ocupao ou que se encontra sub
utilizada. (EBNER, 1999a). Em estudo recente foram identificados vrios tipos de espaos
vazios nas cidades latino-americanas definidos por: prdios e casas abandonadas; edificaes
subutilizadas e terrenos sem edificaes. (CLICHEVSKY, 1999).
O processo de segregao social13 entendido pelo mercado de terras,
intrinsecamente monopolista, pela decorrncia da impossibilidade de produo de terra com
urbanizao e pela heterogeneidade do tecido das cidades, especialmente o urbano, e pela
dinmica do preo do solo, como o fator preponderante no estabelecimento da apropriao do
espao geogrfico da cidade. (CAMPOS FILHO, 2001a).
As cidades, devido escassez de recursos de investimentos para urbanizao e a
concentrao de renda social, esto sendo divididas por mltiplos limites, que formam uma
variedade de padres de aglomeraes. Em grande parte essas divises so sociais, criadas
pelos atos conscientes de seus residentes que detm o poder. (MARCUSE, 2004a).
As cidades cresceram e no ofereceram melhoria e estrutura populao, que
influenciou de maneira negativa na qualidade de vida dos seus habitantes. O desafio
proporcionar ao cidado, por meio de polticas e gesto eficiente para satisfazer as
necessidades humanas mnimas, itens imprescindveis como: moradia; saneamento bsico;
segurana e lazer, a partir de intervenes no espao urbano. (NUNES, 2005).

Devido escassez de produo de terra com urbanizao, os terrenos dotados de

infra-estrutura so extremamente valorizados. A tradio latino-brasileira historicamente tem
a cultura de investir em renda imobiliria da terra, o que leva reteno de reas urbanizadas
para especulao imobiliria.
nesse contexto que so produzidos os vazios urbanos, que esto localizados em
regies urbanizadas das cidades, enquanto parte da populao expulsa para locais distantes.
Esses espaos ocupam aproximadamente a metade ou mais do espao urbano brasileiro,
obrigando o cidado que habita nas cidades a se deslocar pelo menos o dobro da distncia que
deveria, caso no existissem esses vazios na malha urbana.
Devido essa circunstncia o Poder Pblico municipal dobra os seus investimentos no
custeio das redes de servios pblicos, que dependem da extenso da cidade. Para o Poder
Pblico manter a populao nas periferias requer do municpio pesados investimentos na
pavimentao e manuteno de ruas e avenidas, na extenso das redes de iluminao pblica,
gua e esgoto sanitrio, canalizao de gua de chuvas e dos crregos, alm do sistema de
transporte urbano.
Essas distores do espao urbano provocada pela especulao imobiliria
encarecem, tambm, a produo das cidades, pela exigncia de maior dispndio das empresas
por diversos fatores, entre eles o custeio do trabalhador (CAMPOS FILHO, 2001b).
2.6. O mercado imobilirio e a interferncia no preo da terra
Uns dos tpicos, essencial para o desenvolvimento urbano, a questo do
financiamento pblico municipal, especificamente neste estudo foi tratada a rubrica das
receitas imobilirias. Em todo o mundo os impostos municipais constituem a maior fonte para
financiar as melhorias urbanas. No Brasil, especificamente os tributos relacionados s receitas
imobilirias municipal, representam apenas 0,5% do Produto Interno Bruto, enquanto em
outros paises, como os Estados Unidos e o Canad, ascendem para 3% a 4% do PIB.
(SMOLKA, 2003a).
A arrecadao e a aplicao dos valores oriundos das fontes tributrias em obras e
servios urbanos resultam na valorizao imobiliria. O princpio da mais valia14 especifica
que todos os proprietrios de imveis devem arcar com o nus financeiro da urbanizao na
exata proporo dos benefcios dela decorrentes. Embora a urbanizao resulte em benefcios
para toda a comunidade, no deixa de trazer vantagens especficas e diretas, aos proprietrios
dos imveis por ela abrangida, observado que os recursos aplicados nas melhorias so
provenientes do errio publico, objeto do recolhimento de impostos. (HARADA, 2004).

10

3. Material e Mtodos
3.1. Discusso da temtica
Este trabalho de carter exploratrio terico conceitual pode ser considerado como
uma contribuio para o estudo sobre os vazios urbanos do permetro urbano da cidade de
Palmas, permitindo a formulao de novas propostas de estudos do gnero, principalmente
pela constatao da influncia dos espaos vazios no custo da cidade.
Estudo realizado no perodo de 1979 e 1996, desenvolvido em cidades de mdio
porte, que objetivou estimar o adensamento urbano e a sua relao com a demanda para nova
infra-estrutura, considerando o padro de moradia mais econmico, detectou que a densidade
mais adequada para o meio urbano varia entre 300 e 350 pessoas por hectare e apontou como
densidade mnima tolervel de 40 pessoas por hectare. (MASCAR, 2001b).
Em Palmas a densidade de 55,2 pessoas por hectare (SIMBRASIL, 2003), muito
prxima mnima tolervel, caracterizada pela concentrao de vazios urbanos na regio
central da cidade, razo pelo interesse em analisar o fenmeno e relacion-lo ao elevado custo
da implantao e manuteno de infra-estrutura e servios pblicos na cidade. A taxa de
urbanizao de Palmas de 97,68% (IBGE, 2000), detecta-se, porm, um potencial para a
reduo deste indicador, em decorrncia da expanso perifrica, que ocorreu entre os anos de
2001 a 2006, caso no houver modificao no planejamento municipal, o fenmeno
continuar ocorrendo.
3.2. Metodologia
Para a realizao do estudo definiu-se o problema por meio da formulao da
seguinte questo: Qual a influncia dos vazios urbanos de Palmas no custo da cidade? Na
hiptese formulada foi considerado o elevado custeio para a implantao e manuteno de
infra-estrutura e dos servios pblicos na cidade, que so decorrentes da periferizao urbana,
resultado dos vazios urbanos da regio central da cidade, conseqncia da reteno de reas
para a especulao imobiliria. Portanto, a hiptese formulada para a soluo do problema do
estudo, foi assim definida: com reteno da expanso urbana e a definio de um permetro
urbano de rea menor ao vigente, obrigar a utilizao do solo nas reas centrais, com infraestrutura implantada, o que coibir o crescimento desordenado. Medidas que possibilitaro a
amenizao da segregao social e reduziro o custo da cidade, confirmado pelo estudo. Para
a implementao das medidas essencial o adensamento das reas centrais, para tornar cidade
sustentvel e reduzir os vazios urbanos, apontados como o fator determinante na elevao do
custo da cidade.

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A metodologia utilizada para a realizao desse trabalho exploratrio de cunho

terico conceitual foi: levantamento censitrio e histrico da cidade; subsidio terico em
bibliografia multidisciplinar (direito, economia, geografia, arquitetura e urbanismo); anlise
cartogrfica da cidade; levantamento de dados contbeis e oramentrios municipais
relacionados infra-estrutura e servios urbanos e levantamento de dados socioeconmicos da
cidade. Para o estudo comparativo e realizao de anlise de adensamento da cidade, foram
selecionados setores: central e perifrico; e analisados os dados e indicadores municipais de
densidade demogrfica; custo de infra-estrutura; segregao espacial; preo da terra e forma
do crescimento urbano.

4. Resultados e discusso
Os objetivos fundamentais do desenvolvimento sustentvel so: a conservao de
recursos; desenvolvimento do ambiente construdo; a qualidade ambiental; equidade social e a
participao poltica. (BLOWERS, 1993). Na dimenso urbana, necessrio observar o
ambiente sobre trs pontos de vista: o ambiente natural, o ambiente construdo e o ambiente
socioeconmico. (SRINIVAS, 1997).
Nesse contexto a sustentabilidade urbana, entre outras metas que devem ser
estabelecidas, tem o papel essencial de propiciar a proximidade entre a moradia do cidado e
o seu local de trabalho. (GIRARDET, 1996).
A discusso sobre a sustentabilidade encontra na literatura correntes divergentes,
onde alguns autores consideram as cidades sustentveis utpicas, outros por sua vez afirmam
a possibilidade de sua existncia e fundamentam a tese no controle da expanso urbana com
polticas e medidas como: a criao de leis estabelecendo limites de crescimento perifrico e o
relacionamento das novas ocupaes urbanas disponibilidade de infra-estrutura e instalaes
pblicas; alm de outras medidas pertinentes. (BARNETT, 1993a).
Define Barnett (1993b), que cidade sustentvel o local onde a populao e os
empresrios se empenham na melhoraria do ambiente natural, construdo e cultural, em nvel
local e regional, objetivando o desenvolvimento sustentvel global.
Porm, deve-se ressaltar que h distines entre os conceitos: desenvolvimento
sustentvel em cidades e de cidades sustentveis. O primeiro emerge do processo advindo de
compromissos ambientais e sociais com as geraes contempornea e futura, e o segundo
emerge de uma realidade j determinada, na qual ocorre o equilbrio na relao produo e
consumo na cidade, respeitado o ambiente natural proporcionando o equilbrio da equao:
economia, sociedade e ambiente.

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Estudos demonstram que a realizao do planejamento urbano fundamentado em

densidades moderadas ou altas interfere no custo da cidade, alta densidade resulta no menor
custo em relao populao beneficiada, ao contrrio, a baixa densidade, de residncias
unifamiliares, dispersa e influencia no custo da cidade de maneira negativa, ou seja, maior
custo em relao populao beneficiada. A densidade demogrfica mdia da zona costeira
de 87 hab/km2, cinco vezes superior mdia nacional, que de 19,92 hab/km2.
Este estudo internalizou a discusso sobre os vazios urbanos de Palmas e a sua
influncia no custo da cidade, considerando que a baixa densidade demogrfica local remete
anlise da prpria historia do crescimento da cidade, totalmente desordenado, com marcante
segregao espacial.
A previso para a ocupao da cidade, no projeto original, era de urbanizao de
1.624 hectares, rea suficiente para acolher uma populao de 120 mil habitantes at o 5 ano
da fundao, 200 mil at o 10 ano, podendo chegar no 15 ano em 800 mil, sem causar
transtornos de ordem social, com a mdia de adensamento entre 300 a 350 habitantes por
hectare. Mas isso no ocorreu, basta verificar a atual excessiva mancha urbana da cidade com
32 km de dimenso, 4.127,81 hectares de espaos vazios, 2,5 vezes o espao que seria
ocupado, abriga apenas 170 mil habitantes e sua densidade populacional de 55,2 pessoas por
hectare. Situao determinante da baixa densidade nas regies centrais da cidade, dotadas de
infra-estrutura urbana, que confirma o crescimento desordenado e perifrico da cidade.
Portanto, fica clara a adoo do modelo latino-americano de crescimento para a
cidade de Palmas, que apresenta um alto ndice de periferio e a criao de bairros pobres
longnquos, sem infra-estrutura qualquer, dificultando a prpria administrao pblica
municipal para as extenses das redes de servios necessrios populao.
Detecta-se tambm que as reas desocupadas na regio central da cidade so
compostas por propriedades privadas, mas a maioria por propriedade estatal. Assim, o estado
quem determina a forma do crescimento da cidade, pelos loteamentos implantados de
acordo com o seu interesse: poltico, social e especulativo; basta constatar que em 2002
destinou rea que dista 25 quilmetros da cidade, denominado bairro do Taquari, para
habitao popular, local ainda sem a infra-estrutura bsica necessria, por exemplo,
saneamento, e por outro lado licitou e vendeu em 2006, rea com quantidade restrita de lotes,
na regio central da cidade, a preos elevadssimos, destinados a classe de abastados.
Os fatores apontados so determinantes para a elevao do custo da cidade, no
sentido em que, por presso popular, a municipalidade se obriga a atender aos pedidos de
implantao de infra-estrutura, em locais cada vez mais distantes. A relao custo e benefcio

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da implantao de infra-estrutura em locais distantes, levando-se em conta o nmero de

indivduos da populao atendida e o custo de expanso das redes, desequilibrado. Porm,
nas reas perifricas, onde os nveis de pobreza, desemprego e dependncia dos servios e
equipamentos pblicos so elevados, exigem que seja feita a implantao de equipamentos
pblicos, que em alguns casos, ainda no esto instalados, sequer na rea do Plano Bsico
(SEMINRIO PALMAS EM FOCO, 2001).
Conforme demonstra o estudo, a cidade tem uma baixa densidade na rea central,
regio hoje totalmente inacessvel, pelos elevados preos dos lotes, praticados pelo setor
imobilirio. A densidade se eleva nas reas mais distantes, por ocupao legal, pela prtica de
preos mais baixos no mercado de lotes, ou pela ocupao ilegal, que ocasionada pelas
invases lideradas pelos movimentos sociais.
O projeto da cidade previa a ocupao radial, mas a proposta no perdurou em
decorrncia da presso do setor imobilirio e das invases, como as ocorridas nas quadras
303, 305 e 307 na regio norte, onde se concentrou boa parte dessas ocupaes por invaso.
Para o entendimento da dinmica da reteno fundiria se requer uma breve anlise
do preo do solo, segue um prembulo sobre a temtica: A valorizao de imveis por
melhoria local (implantao de infra-estrutura), gerada por recursos vindo de toda a populao
(impostos), termina por beneficiar primordialmente os especuladores, que so os proprietrios
desses imveis, que via de regra, esto retidos com o objetivo da espera improdutiva da
valorizao.
O mercado de solo tem oscilaes importantes, principalmente quando comparado
com a sua prtica na Europa e nos paises norte-americanos, em relao aos paises latinoamericanos. Smolka (2003b), mostra em estudo realizado, que o metro quadrado de terrenos
na periferia de cidades norte-americanas tem um intervalo de US$ 28 a US$ 145, nas cidades
alems a variao de US$ 61 a US$ 124.
Finalmente se verifica que nas cidades latino-americanas, esta variao vai de US$
32 ao surpreendente US$ 172. Evidente que deve ser considerado que os rendimentos da
populao nas cidades norte-americanas so de 7 a 10 vezes maiores que os da populao
latino-americana.
Neste vis, Smolka (2003c), especifica que o cidado norte-americano com o salrio
mnimo de aproximadamente US$ 950 poderia comprar de 7 metros quadrados a 34 metros
quadrados, na periferia de Boston (Estados Unidos da Amrica) enquanto na cidade de
Palmas, Estado do Tocantins (Brasil), poderia comprar apenas de 0,8 metros quadrados a 4
metros quadrados.

14

Desta maneira, considerando o salrio mnimo brasileiro da poca do estudo de US$

130, concluiu no estudo realizado que seriam necessrios de doze a quinze anos de trabalho,
para uma famlia com renda mdia de trs salrios mnimos, possa adquirir um terreno
urbanizado padro de 200 metros quadrados, no Brasil. (SMOLKA, 2003d).
Levando-se em conta o aspecto econmico do mercado de solo, afirma Sposito
(2005), que o fator determinante para o acesso a moradia a capacidade de pagar, no se
aplicando a este mercado o conceito econmico da oferta e da procura. O autor incisivo na
deduo que o simples aumento da oferta no determinante para o problema da
acessibilidade da terra, haja vista que o salrio da populao em geral no possibilita a
compra ou aluguel de imveis.
No Brasil especialmente, at pelo dficit habitacional estar instalado na populao de
baixa renda, faixa de at trs salrios mnimos, e devido manuteno do atual modelo latinoamericano de crescimento das cidades, a populao de baixa renda, independentemente do
aumento de oferta, ficar margem, sem a possibilidade do acesso a terra, principalmente a
urbanizada.
Esse contexto remete para anlise dos vazios urbanos, causadores dos elevados
preos praticados, no setor imobilirio, que resultante da reteno fundiria, calcado na
reserva de reas para especulao, tanto pelos loteadores como pelas famlias compradoras
dos lotes urbanos. (CARLOS, 1994).
A infra-estrutura e a densidade urbana esto diretamente relacionadas, haja vista o
elevado custo para a implantao de equipamentos e de servios pblicos nas localidades.
Portanto, o nmero de pessoas beneficiadas pela implantao de infra-estrutura deve estar
proporcionalmente condizente ao investimento realizado pelo gestor pblico. (ACIOLY e
DAVIDSON, 1998).
No h consenso na literatura sobre um padro universal de densidade urbana, mas
os estudos realizados propem o uso da chamada densidade confortvel. O ponto
confortvel estar no patamar abaixo da superpopulao e no poder causar impacto ao meio
natural. Ser considerado otimizado, pois, estar na proporo ideal para absorver o custo da
implantao da infra-estrutura sem afetar o bem estar da populao diretamente envolvida.
As altas densidades habitacionais so malvistas e combatidas no urbanismo ortodoxo
e na teoria do planejamento habitacional, por acreditar que elas levem ao insucesso e
dificuldades no arranjo espacial da cidade. Todavia, essa correlao entre altas densidades e
problemas no mnimo incorreta, basta observar as cidades reais. A razo desse entendimento
deve-se confuso entre altas densidades habitacionais e superlotao de moradias, muito

15

comum nas metrpoles, mas densidades e superlotao devem ser vistas como condies
absolutamente distintas. (JACOBS, 2000).
Neste vis

Mascar (1987a), compara dois nveis de densidades, em ambos

considera o custo por usurio para cada rede e para cada elemento da infra-estrutura urbana, a
primeira com a densidade de 60 habitaes/ha, que corresponde a uma densidade confortvel,
a um custo de US$ 2.227 por famlia e a segunda, 15 habitaes/ha que corresponde a uma
densidade mdia bruta comum em cidades brasileiras, a um custo de US$ 4.529 por famlia.
Verifica-se ento, que no Brasil, e Palmas no exceo, o custo da cidade para a
implantao de infra-estrutura superior 49% do padro ideal, alm evidentemente dos
recursos escassos dos municpios para que os gestores apliquem neste setor.
Na anlise da distribuio da densidade urbana em Palmas, detectou-se que nas
proximidades da Praa dos Girassis, marco zero e maior praa da Amrica Latina, regio
central, a densidade oscila entre 0,25 a 12 hab/km, tornando-se crescente na direo sul da
cidade, oscilando entre 40 a 71 hab/km.
Outro aspecto importante na anlise local foi confirmao, por meio do Cadastro
Multifinalitrio, que o extremo sul e o extremo norte da cidade so caracterizados pela
concentrao de populao de baixa renda.
Verifica-se que os preos dos lotes residenciais no mercado imobilirio, por
exemplo, na quadra ARSE 41, regio sul a 2576 metros do marco zero, densidade 10,85
hab/Km, so oferecidos ao preo de R$ 125,00 a 133,00 o m, acima do poder aquisitivo da
maioria da populao e inacessveis populao integrante do dficit habitacional local, com
faixa de renda de at trs salrios mnimos.
Neste contexto, observa-se que a densidade demogrfica na cidade de Palmas
baixa, no mapa temtico denominado plano diretor que abrange a regio central, destaca-se a
variao de ocupao nas quadras centrais conforme a amostra: quadra (ARSE 21) 204 Sul,
localizada a 1196 metros do centro, com densidade de 3,46 hab/km; a quadra (ARSE 14) 110
Sul, localizada a 2024 metros do centro, com densidade de 7,05 hab/km, a quadra (ARSO
41) 403 Sul, localizada a 2576 metros do centro, com densidade de 30,46 hab/km; a quadra
(ARSE 51) 504 Sul, localizada a 2944 metros do centro, com densidade de 24,23 hab/km; a
quadra (ARSO 52) 505 Sul, localizada a 3312 metros do centro, com densidade de 0,08
hab/km; a quadra (ARSE 61) 604 Sul, localizada a 3404 metros do centro, com densidade de
23,16 hab/km; a quadra (ARSO 61) 603 Sul, localizada a 3864 metros do centro, com a
densidade de 12,18 hab/km.

16

Observa-se que no h homogeneidade na ocupao do espao urbano, nota-se assim

que entre 1196 metros a 3864 metros do centro, a densidade, sofre grandes oscilaes, no
sendo considerado ainda os espaos vazios centrais dotados de infra-estrutura completa, como
a quadra (ARSO 51) 503 Sul, localizada a 3220 metros do centro, que no foi ocupada.
Na regio perifrica destaca-se que o setor Taquaralto, primeira etapa, localizado a
15916 metros do centro, tem a densidade de 70,61 hab/km e a quadra (ARNO 44) 409 Norte,
localizada a 3128 metros do centro, tem a densidade de 53,40 hab/km, j o setor residencial
Maria Rosa, localizado a 16744 metros do centro, tem a densidade de 1,50 hab/km.
Constata-se

assim,

que

periferizao

ocasiona

situaes

extremamente

problemticas, como a de suprir de infra-estrutura uma regio distante do centro com um

nmero muito pequeno de moradores.
A cidade, considerando a necessidade da ocupao dos espaos vazios centrais,
apresenta o modelo de crescimento radial, arcaico, centro-periferia, oscilando a densidade do
centro-sul 40 hab/ km ao setor Taquaralto, extremo sul, de 70,61 hab/ km.
A teoria da periferizao consiste no estudo do processo de urbanizao latinoamericano a partir das questes ligadas pobreza, com a demarcao das aes
governamentais de cunho paternalista e assistencialista aos setores perifricos (VILLAA,
1998).
No que tange a relao do custo da cidade se verificou que entre 2002 a 2005,
Palmas liquidou na sua contabilidade o valor de R$ 173.632.951,89, relacionado
implantao e manuteno de infra-estrutura bsica, o que estabelece uma mdia de R$
42.931.493,53 anuais. A mdia de arrecadao, no mesmo perodo, especificamente as que
envolvem as receitas imobilirias, computando-se as rubricas IPTU, ITBI, Taxa de Remoo
de lixo, Taxa de Limpeza pblica, Taxa de habite-se, Taxa de Iluminao pblica e
contribuio de melhoria, perfez a mdia de R$ 4.924.000,00, em tono de 11,5% do valor
gasto, considerando-se o alto ndice de inadimplncia nesta rubrica, em mdia 36%, o que
inviabiliza a manuteno da cidade.
Para obter sistemas econmicos viveis, os municpios devem fazer investimentos
significativos em pavimentao e drenagem, que representem entre 55% a 60% do custo total
das redes. A densidade mdia urbana brasileira de 19,92 habitantes/km provoca um custo
unitrio para implantao de infra-estrutura completa na ordem de 1000 dlares, por pessoa.
(MASCAR, 1987b). Esse valor relevante quando comparado com a realidade e fatores
socioeconmicos locais, como: a renda per capita de R$ 358,05; o ndice de intensidade de
pobreza de 44,64% e a densidade demogrfica de 55,2 habitantes por hectare.

17

5. Concluso
Em circunstncias do crescimento de 2 milhes de pessoas por ano no Brasil, que
gera um custo de 2 bilhes de dlares em infra-estrutura, levando-se em conta o dficit de
infra-estrutura j existente, pode-se afirmar que o pas no dispe de quantia necessria para a
soluo dos problemas detectados na maioria das cidades, produzindo ento a reduo da
qualidade de vida da populao. Por isso as prefeituras devem realizar estudos no sentido de
reduzir esses custos, e o caminho no caso de Palmas, demonstrado neste estudo, o
adensamento da rea central e a reduo do permetro urbano vigente (32 Km de extenso),
conforme sugesto acatada pelo Projeto de Lei do Plano Diretor Participativo, encaminhado
para a aprovao no legislativo.
Constata-se com o estudo que a regio central da cidade tem densidade
extremamente baixa; a ocupao da cidade tem sido desordenada; o modelo de gesto usado
ocasionou a periferizao; h vazios urbanos em excesso na cidade, que resulta na
especulao imobiliria; os vazios urbanos so causadores do elevado custo para cidade na
implantao e manuteno da infra-estrutura e servios pblicos, por razo da cidade se
encontrar espraiada e com um elevado ndice de periferizao, ocasionado pela escassez de
terra urbanizada, no acessvel populao, localizada na regio central da cidade.
Portanto, levando-se em considerao que a densidade mdia prxima ao ideal de
330 hab/ha, cabe priorizar imediatamente o adensamento da regio central de Palmas.
Agregando os fatores citados, acrescenta-se que a expanso desnecessria da cidade
provoca reduo da qualidade de vida da populao, a perda de impostos pela prefeitura pelo
motivo da mesma, aps implantar os servios pblicos, no realizar o cadastro municipal, por
motivo das ocupaes normalmente ocorrerem de maneira clandestina.
Assim, na elaborao do Plano Diretor foi sugerida a criao de espaos destinados
habitao popular, que possibilitar a incluso social e melhor qualidade de vida aos
muncipes, neste sentido haveria significativa reduo da segregao social.
Conclui-se, portanto, com o estudo que a reteno da expanso urbana e a
diminuio do permetro urbano vigente so medidas de racionalizao de custos da cidade,
devido baixa densidade atual na regio central da cidade, devido aos vazios urbanos.
Verifica-se, tambm, que a expanso urbana desnecessria e com interesses apenas
poltico, provoca custos adicionais ao errio municipal, pela implantao e manuteno de
infra-estrutura bsica, em locais distantes, a um custo estimado na ordem de 4 milhes de
reais, relativo implantao de uma quadra padro (exemplo ARSE 132).

18

6. Referncias Bibliogrficas
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VILLAA, F. Espao Intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel: FAPESP: Lincoln
Institute, 1998.

19

7. Notas
1

SEDUH - Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, por meio da Gerncia de

Informaes no projeto SIGPalmas vem trabalhando na implantao de um sistema de
informaes georeferenciadas, em substituio aos mtodos tradicionais de levantamento,
organizao e utilizao das informaes existentes, com o objetivo de otimizar o
planejamento e o gerenciamento da cidade. Num primeiro momento, o SIGPalmas vem
disponibilizar populao parte de sua produo: imagens satlites, fotos areas e mapas do
municpio de Palmas, visando estabelecer mais um canal para a troca de informaes,
sugestes e disseminao de conhecimentos. Essa ferramenta est disponibilizada na Internet
por meio do portal da Prefeitura de Palmas <(http://www.palmas.to.gov.br/SEDUH/
sigpalmas)>.

Gerncia de Informaes Urbansticas Georeferenciadas da prefeitura de Palmas.

SIMBRASIL - Sistema de Informaes Scio Econmicas dos Municpios Brasileiros que

contm informaes sobre as principais cadeias produtivas, segundo critrios locacionais, que
compreendem a territorializao por microrregies e municpios e indicadores para avaliao
preliminar do potencial de competitividade nacional e internacional. O sistema tambm
apresenta painis que contemplam informaes de natureza scio-econmicas e relacionadas
ao desenvolvimento urbano. Esse sistema foi desenvolvido pela Caixa Econmica Federal em
cooperao com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e a Fundao de
Desenvolvimento da UFPE (FADE), em 2003.

Dado de referncia do ano de 2000, resultado de anlise realizada no perodo de 1991 a 2000
(SIMBRASIL).
5

Resgata-se o termo agenda no seu sentido de intenes, desgnio, desejo de mudanas

para um modelo de civilizao em que predominasse o equilbrio ambiental e a justia social
entre as naes (CPDS, 2002).
6

"Desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente sem

comprometer as possibilidades de as geraes futuras atenderem as suas prprias
necessidades" (RELATRIO BRUNDTLANDT, 1987).

A Agenda 21 Brasileira um processo e instrumento de planejamento participativo para o

desenvolvimento sustentvel e que tem como eixo central a sustentabilidade,
compatibilizando a conservao ambiental, a justia social e o crescimento econmico. O
documento resultado de uma vasta consulta populao brasileira, sendo construda a partir
das diretrizes da Agenda 21 global. Trata-se, portanto, de um instrumento fundamental para a
construo da democracia ativa e da cidadania participativa no Pas.
8

Pode-se considerar vazios urbanos toda rea parcelada ou no, localizada em meio malha urbana,
que no possui nenhum tipo de ocupao ou que se encontra subutilizada (EBNER, 1999b).

20

"La funcin social es ni ms ni menos que el reconocimiento de todo o titular del domnio,
de que por ser um miembro de la comunidad tiene derechos y obligaciones com relacin a los
dems miembros de ella, de manera que si l ha podido elegar a ser titular del domnio, tiene
la obligacion de cumplir com el derecho de los dems sujeitos, que consiste en no realizar
acto alguno que pueda impedir u obstaculizar el bien de dichos sujetos, o sea, la comunidad"
(BORGES, 1994b).
10

o Imposto Predial e Territorial Urbano que todo cidado que tiver um imvel predial ou
territorial no permetro urbano do municpio deve pagar. O IPTU lanado com base na
Planta de Valores Genricos (PVG). A Planta de Valores Genricos tem a finalidade de
atualizar os valores do metro quadrado de terrenos e de construo o mais prximo dos
valores praticados pelo mercado imobilirio.
11

A cidade de Frankfurt-am-Main, no comeo do sculo XIX, abandonou a prtica funesta

da venda de extensas glebas s empresas de construo e outros especuladores, prtica essa
ensejadora do nefasto trfico de imveis, que recebiam o condenvel tratamento de simples
mercadorias. Adotou-se na cidade a poltica de no mais se vender terrenos destinados
construo de moradias. As comunas e os Estados reservaram para si a propriedade de tais
terrenos, concedendo, por determinado nmero de anos, que variavam de 50 a 100 anos, o
direito de superfcie a associaes de entidades pblicas. Essas entidades por sua vez ficavam
obrigadas a pagar uma renda anual e a construir casas de um tipo especfico, entregando-as a
terceiros mediante a locao a preos preestabelecidos, conforme regras previamente
estabelecidas (LIRA, 1997b).

12

A teoria Geral do Urbanismo foi criada por Ildefonso Cerda, sculo XIX, definida como a
cincia que se preocupa com a sistematizao e desenvolvimento da cidade, buscando
determinar a melhor posio das ruas, dos edifcios e obras pblicas, de habitao privada, de
modo que a populao possa gozar de uma situao s, cmoda e estimada (MUKAI, 1988,
apud Leopoldo Mazzaroli in I piani regulatori urbanistici).
O termo urbanismo tem raiz no vocbulo latino urbe que significa cidade. O urbanismo seria
o estudo da cidade. Do ponto de vista sociolgico, o urbanismo designa uma condio de
vida. Refere-se aos aspectos de comportamento da vida urbana aos estilos de vida tpicos
das cidades.(CARVALHO, 1996).
13

Segregao e o processo pelo qual um grupo populacional forado, involuntariamente, a

se aglomerar em uma rea espacial definida, em um gueto. o processo de formao e de
manuteno de um gueto. (MARCUSE, 2004b).
14

O espao no apenas o local de produo, consumo e troca, mas tambm alia a estes um quarto
domnio de relaes sociais: o da produo de riqueza ou da mais valia. Mais valia a recuperao
de parte, com base na totalidade dos incrementos do valor da terra atribudo aos esforos da
comunidade convertidos em arrecadao publica pela via fiscal, das despesas com a
urbanizao para devolver diretamente em benefcio dos ocupantes da comunidade em geral.
(SMOLKA e FURTADO, 2001).