ESTADO E ORGANISMOS INTERNACIONAIS: LIMITES COOPERAO

SOB A TICA REALISTA

RESUMO
Uma abordagem corrente da poltica internacional a da relao entre os Estados e as
organizaes internacionais (OIs). Temos como objetivo demonstrar que os interesses dos
Estados sobrepem-se s tentativas de controle por parte das instituies. Desenvolvemos uma
pesquisa com reviso bibliogrfica ancorada num referencial terico realista. A discusso avana
no sentido de que a condio de anarquia internacional e a balana de poder so fatores
determinantes da limitao cooperao. Apontamos algumas razes para essa alegao: OIs
dependem dos Estados para surgir e operar; OIs no so grandes players internacionais; e o
sistema internacional fracamente institucionalizado. Conclumos, tambm, que o realismo
explicativo da paralisia do Conselho de Segurana das Naes Unidas, como no caso do impasse
na Sria.
PALAVRAS-CHAVE: Realismo; Organizaes Internacionais; Cooperao

ABSTRACT
A current approach of international politics is the relationship between States and international
organizations (IOs). We aim to demonstrate that the States interests attempts to control by the
institutions. Developed a survey with literature review anchored in a theoretical realistic. The
discussion moves towards the condition of international anarchy and the balance of power are
determinants of limited cooperation. We point out some reasons for this claim: IOs rely on states
to emerge and operate; IOs are not big international players, and the international system is
weakly institutionalized. We also conclude that realism is explaining the paralysis of the Security
Council of the UN, such as the impasse in Syria.
KEY WORDS: Realism; International Organizations; Cooperation

1.

INTRODUO

O ambiente internacional sempre intrigou os seres humanos. Questes sobre a guerra e a

paz; padres internacionais de comrcio; regimes internacionais; assistncia estrangeira;
terrorismo transnacional; o papel do direito internacional; soberania; possibilidades de
cooperao; concepo, evoluo e desintegrao de instituies internacionais1; processos de
1

Instituies sero compreendidas como um arranjo construdo, formal ou informalmente organizado, em que os
princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso so reflexos da ao voluntria dos Estados a
participarem de seu arranjo inicial. Sua operao, entretanto, depende da atuao engajada daqueles mais
interessados em seu funcionamento. Ver Krasner, 2009.

globalizao e integrao de mercados; poder do discurso retrico na diplomacia, e outras so

reas de pesquisa no campo das relaes internacionais.
O surgimento de distintas teorias que buscam apreender a realidade e dar-lhe
explicaes lgicas a partir de um referencial terico-conceitual sofisticado reflexo dessa
abrangncia de temas. A sistematizao de seu estudo, porm, depende de recortes bem
delimitados de agendas de pesquisa. Uma abordagem possvel, nesse contexto, a da relao
entre os Estados e as organizaes internacionais2. Sua importncia diz respeito possibilidade
de avaliarmos se possvel imaginarmos um cenrio em que os Estados se sintam atrados a
participar de arranjos de cooperao. Neste ensaio, formulamos crticas ao descompasso
verificado entre, por um lado, o discurso cooperativo e integracionista em voga atualmente e, por
outro, a realidade prtica da ao dos Estados. No vislumbramos perspectivas para os Estados
se aventurarem em instituies multilaterais quando seus interesses no esto contemplados. A
razo principal para essa postura reside, fundamentalmente, na condio de anarquia sistmica e
nos clculos subjacentes balana de poder internacional. Essas crticas, quando bem
estabelecidas, podem nos ajudar a discernir entre o discurso e a prtica.
O que no nos convence na linguagem diplomtica predominante hoje a nfase
acentuada sobre os supostos benefcios oriundos de um sistema internacional mais integrado e
interdependente, que tende cada vez mais a criar condies favorveis cooperao e a diminuir
os riscos de conflitos entre os pases. Talvez o smbolo mais marcante enaltecido por tericos
que defendem essa acepo seja o surgimento das instituies internacionais.
O institucionalismo liberal, uma das correntes terica utilizada na abordagem de
processos de integrao regional, aborda a capacidade das instituies internacional de gerar
incentivos para a cooperao, correo das falhas de mercado, reduo de problemas de aes
coletivas e construo de normas e regras orientadoras do comportamento dos Estados, elevando
os custos de aes unilaterais que possam fragilizar os interesses coletivos. Essa ideia est
calcada na necessidade de estabilizar o processo de negociao e relao comercial, alm de
tornar o sistema mais previsvel para seus membros. Essa perspectiva, construda sobre o legado
2

Aqui sero entendidas como uma modalidade de instituio internacional multilateral. Sero tratadas como
sinnimo de instituies em que predomina a poltica cooperativa entre os membros presentes no momento de tomar
decises relativas aos seus objetivos, misso, valor, escopo, normas e procedimentos de deciso. Elas podem versar
sobre os mais variados temas da agenda internacional, dependendo apenas da interao entre seus membros para
defini-las. Portanto, podem ser caracterizadas como arenas polticas em que prevalecem arranjos de cooperao e
concertao entre os atores envolvidos (Seitenfus, 2003; Herz & Hoffman, 2004).

funcionalista, coloca em questo a ao de atores no-estatais, no raro analisados no plano

domstico, como importante elemento explicativo da natureza e dinmica do processo de
integrao regional (Vaz, 2002).
No consensual, entretanto, entre os analistas, a tese segundo a qual os Estados esto a
perder proeminncia frente ao fenmeno da globalizao e que as instituies internacionais
tendem a constranger e moldar seu comportamento. O que identificamos neste ensaio, na
realidade, foi o contrrio. Justifica-se, ento, o esforo por formular objees coerentes a esse
estado de coisas.
A partir de uma leitura realista do funcionamento do sistema internacional, verificamos
que seus pressupostos mais fundamentais, como sua natureza anrquica, a competio pelo poder
e a lgica do conflito, esto a guiar a atuao das unidades no cenrio global. Nem mesmo as
organizaes internacionais mais importantes com o objetivo de estabelecer limites e regras para
o comportamento dos atores consegue dissuadi-los quando esto motivados a agir conforme seus
interesses mais marcantes.
Casos como a interveno norte-americana no Iraque, em 2003, e da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte (OTAN) na Lbia, em 2012, mostram que a lgica do conflito ainda
est presente. Enquanto o ambiente em que as unidades operam for determinado pela condio
anrquica, no podemos esperar outra combinao de resultado. Embora reconheamos que os
mercados econmicos e produtivos estejam mais interligados que em pocas passadas, eles so
apenas peas menores na engrenagem poltica que move os Estados. Observamos que quando h
o surgimento de temas e agendas que contradizem diretamente seus interesses mais valorizados,
o paradigma da competio e da sobrevivncia assume lugar proeminente na conduo da
poltica externa. De nossa parte, objees sero feitas com o propsito claro de identificar o gap
entre o discurso de cooperao e manuteno da paz e a maneira como os Estados se comportam
quando resultam de clculos racionais. As respostas a essas perguntas podero nos dar maior
clareza da real funcionalidade do sistema internacional.
A argumentao que fazemos est ancorada essencialmente em anlises tericas realistas,
e as utilizamos com a finalidade de avanar com nossa hiptese sobre os limites cooperao. O
conflito domstico na Sria, como apontamos em sees posteriores, serve de referncia para a
aplicao prtica da teoria e da hiptese que defendemos. Portanto, este trabalho
substancialmente terico, porm se atenta a corresponder ao real funcionamento do sistema

internacional, que mais complexo e dinmico do que as teorias descrevem. O exemplo da Sria
auxiliar na compreenso das prescries de nossa discusso terica.
Nosso ensaio est divido da seguinte maneira: na primeira seo discorremos sobre o
fenmeno da globalizao e sua relao com as instituies internacionais. Em seguida, fazemos
levantamento terico concernente teoria realista das relaes internacionais, marcando nossa
posio terico-metodolgica. Apontamos, ento, a partir desse arcabouo conceitual, os
principais impedimentos aos pases a participarem de arranjos de cooperao. Por fim, nos
detivemos de forma mais acurada no funcionamento do Conselho de Segurana das Naes
Unidas (CSNU) no trato do impasse srio, que se iniciou em 2011. As consideraes finais
retomam nossos argumentos principais e conclui no sentido de advertir para a tenso verificada
entre as possibilidades de cooperao e a realpolitik da ao dos Estados num ambiente
anrquico.

2. INSTITUIES INTERNACIONAIS E REALISMO

2.1 Globalizao e organismos internacionais
As relaes internacionais so um campo de estudo que abrange grande nmero de
atores e fenmenos observveis. Os processos marcadamente mais importantes so aqueles em
que os Estados esto diretamente envolvidos. Essa afirmao deriva do fato de que os
consideramos as unidades mais aptas do sistema internacional em definir interesses prprios 3 e
persegui-los de maneira racional. Isso no significa, todavia, que desconsideramos a existncia e
a importncia de demais atores globais tais como as firmas multinacionais, organizaes no
governamentais (ONGs), instituies multilaterais, entre outros. Esses atores, mormente as
instituies, ao contrrio dos pases, dependem, para sua prpria existncia e legitimidade, dos
Estados estarem empenhados (ou interessados) na sua permanncia e atuao. Essa condio,
vista dessa forma, confere aos Estados papel central no entendimento da origem, operao e
desintegrao das instituies internacionais.
Alm do mais, esse argumento no pressupe que os Estados sejam sempre, do ponto de
vista histrico, as unidades principais e nem que sua natureza seja imutvel. O Estado-nao a
forma de organizao poltica predominante atualmente no a primeira tampouco a ltima
instituio poltica a existir e agir no ambiente internacional, porm, para ns, ela quem
3

Sobre a questo do interesse nacional, Kratochwil, 1982.

determina a estrutura do sistema interestatal e, por isso, a unidade que ser privilegiada (Gilpin,
1981; Waltz, 1979).
Nos tempos modernos, assistimos a uma intensificao no relacionamento polticoeconmico entre os pases cujos resultados em termos de abertura de mercados e aumento dos
ndices de comrcio, circulao de moedas, mercadorias e pessoas, e uma maior aproximao
poltica-cultural entre eles desencadeou a tese segundo a qual as fronteiras nacionais esto a
diluir e o conceito-chave de soberania, prerrogativa originria do direito internacional pblico, a
ser redefinido. Na verdade, esse processo talvez tenha tornado essas fronteiras mais porosas,
porm no menos relevantes (Nye Jr., 2002). Os Estados, e suas fronteiras geogrficas, repetindo
o jargo, ainda importam 4.
A crescente aproximao entre os pases desencadeou, alm dos processos
mencionados anteriormente, maior crescimento econmico; auxiliou no desenvolvimento de
novas tecnologias com sofisticao e preciso cirrgicas; gerou aumentou no fluxo de comrcio
internacional - favorecendo o aumento de investimentos em setores relacionados ao bem-estar
das populaes -, o que refletiu no aumento da expectativa de vida em geral, etc. O fenmeno,
ento denominado globalizao, permitiu aos pases em desenvolvimento sarem de uma situao
de isolamento que se encontravam at ento e deu acesso a um conhecimento que estava alm do
alcance de muitas pessoas situadas nessas regies. A histria da globalizao (ou da
mundializao) , a rigor, a histria do capitalismo. Um processo histrico de larga durao, com
ciclos de expanso e retrao, ruptura e reorientao (Ianni, 1992).
Entretanto, algumas das promessas proferidas pelos defensores mais argutos desse
fenmeno no chegaram a se concretizar. As polticas globalizantes no lograram diminuir a
pobreza a ndices irrelevantes - chegaram at a aument-la em certas regies da frica5. Elas no
pressupunham e nem o fazem atualmente - a homogeneizao nem a equidade distributiva dos
recursos e riquezas oriundas desse processo. Alm disso, no tiveram sucesso nas tentativas de

O histrico conflito entre Israel e Palestina na determinao da fronteira regional exemplo notrio dessa
afirmao. Alm disso, h espalhado pelo globo regies que lutam pela separao (ou autodeterminao), como a
Catalua, na Espanha; pases na regio dos Balcs; na sia, mostrando que a forma como os pases esto
confinados regionalmente, delimitado pelas fronteiras, fonte de reivindicao e conflito entre os envolvidos.
5
Estudo da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) aponta estratgias de estmulo comercial para atingir nveis
elevados de desenvolvimento econmico-social. A denominada Aid for Trade teria como proposta incentivar os
pases a comercializar uns com os outros e a favorecer investimentos em setores produtivos. A reduo da pobreza
seria consequncia direta desse processo. No entanto, no ficou claro em que medida isso acontece e se possvel
diminuir a pobreza priorizando o comrcio (OMC, annual report, 2013).

garantir estabilidade nos pases em desenvolvimento. Uma sequncia de crises econmicas,

desde os anos 1980, que afetou mercados do mundo inteiro, da Rssia Argentina, mostra
alguns dos efeitos perversos (e questionveis) desse fenmeno.
Em termos polticos, por outro lado, podemos contabilizar, como avanos conquistados,
as ondas de descolonizao na frica e sia a partir dos anos 1960, bem como maior
participao e engajamento dos pases no mbito das Naes Unidas. Um dos aspectos a se
destacar nessa rea o crescente nmero de pases a aderirem ao sistema onusiano e a
inexpressiva contagem de desistncias6, o que reflete a importncia de um organismo dessa
natureza para a maioria das unidades do sistema internacional (Bobbio, 2009). Esse fenmeno
tambm difundiu disposies constitucionais progressistas, favorecendo a emergncia de regimes
polticos democrticos em vrias partes do globo (Nye Jr., 2002). Os chamados temas globais
(direitos humanos e meio ambiente) tm sido extensamente debatidos no mbito das Naes
Unidas, e muitas de suas iniciativas seguem na direo de seu enfrentamento7. O acesso imediato
a informaes em tempo real permitiu que crises humanitrias e atos de desrespeito aos direitos
humanos - desde catstrofes naturais at sistemticos genocdios de populaes mobilizassem a
opinio pblica mundial e pressionassem rgos responsveis por intervenes ( o que tendeu a
se chamar efeito CNN).
Como todo processo complexo e difuso produz efeitos colaterais inesperados e
indesejados, percebemos, de maneira acentuada a partir do incio do sculo XXI, a insurgncia
de protestos e mobilizaes contrrias s implicaes da globalizao. Esses efeitos, contudo,
no penetram igualmente as sociedades. A maneira como so absorvidos e gerenciados varia
entre os pases. Em sociedades mais tradicionais, autoridades polticas e grupos civis organizados
resistem, algumas vezes de forma violenta, aceitao dessas modalidades. Tal resistncia pode,
inclusive, estimular fundamentalismos. por meio de gerenciamento e controle dos fluxos
provenientes desses processos que os efeitos negativos podem ser amenizados. Dessa forma,
mesmo na era da globalizao, toda poltica continua sendo de alguma forma local/nacional.
Tambm podemos mencionar a incapacidade e muitas vezes o silncio - dos pases em
impedir a deflagrao de conflitos, alm de no serem ativos em casos exemplares de violaes
6

Na histria das Naes Unidas houve apenas um caso de abandono, que foi em 1965, quando a Indonsia se
desligou da organizao. Porm, no ano seguinte ela retornou.
7
Programas encabeados pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e pelo Alto
Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) tratam desses temas.

de direitos humanos em regies como frica, sia e Oriente Mdio. O caso mais recente, que
falaremos adiante, o da Sria.
Esses processos tm sido acompanhados da criao de novas instituies internacionais
moldadas para dar vazo a essa incipiente configurao global de interao, assim como para
trabalharem conjuntamente com as j existentes, fazendo com que os Estados se adaptem aos
novos padres de relacionamento entre eles. O conjunto de instituies que emergiu do perodo
Bretton Woods, no ps-Segunda Guerra, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o
Banco Mundial, alm do Acordo Geral de Tarifas de Comrcio (GATT) e de seu desdobramento
posterior, a OMC, so exemplos de organizaes de natureza econmico-financeira que
representam essa moderna arquitetura econmica global vigente.
A investida norte-americana para garantir que essas instituies organizassem o sistema
econmico-financeiro internacional mostrou que estavam dispostos a espelhar mundialmente
seus valores e interesses como vencedores da guerra. Economicamente falando, os Estados
Unidos apostavam no livre-mercado e no discurso liberal; em termos polticos, a aposta estava na
disseminao do regime democrtico e no trmino do perodo de conflitos (Krasner, 2009). o
que Jakobsen (2002) argumenta quando afirma que a vitria ocidental no conflito polticoideolgico influenciou o processo de globalizao de uma forma muito particular, facilitando a
disseminao de um modelo de governana caracterizado pela economia de mercado,
democracia e respeito aos direitos humanos impostos ao resto do globo.
H, alm delas, organizaes e regimes internacionais - de natureza poltico-militar
que de alguma forma procuram padronizar o relacionamento entre os pases e a circunscrev-los
sob a gide do direito internacional. Exemplos mais recentes desse tipo de organizao so a
Organizao das Naes Unidas (ONU) e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
8

.
Uma das crticas dirigidas a essas instituies, principalmente s econmicas, vem do

fato de que o alcance de sua autoridade foi ampliado em relao ao projeto original. Atualmente,
elas so parte integrante-participante da economia mundial e possuem aes e projetos
interligados a outras instituies como a Organizao Econmica para Cooperao e
8

Ideias de construo de mecanismos que coordenem as aes dos Estados em nvel internacional datam pelo menos
desde o sculo XIV. A partir do sculo XVI, porm, que elas comeam a ser pensadas em termos operacionais e
com maior rigor tcnico, e somente vo emergir da forma como a conhecemos hoje trs sculos mais tarde
(Seitenfus, 2003). H uma srie de outras organizaes, para mais detalhes ver Seitenfus, 2003.

Desenvolvimento (OECD), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), com
bancos de desenvolvimento regionais e outras. No somente os pases que reclamam sua ajuda,
mas tambm aqueles que buscam selo de aprovao para terem acesso aos mercados e a
crditos fceis, devem obedecer s diretrizes econmicas sem direito a palpitar na sua aplicao.
Evidentemente que esta imposio acontece com maior intensidade nos pases de menor poder
relativo, porm isso fere, alis, princpios de soberania econmica e autonomia poltica desses
pases, que assistem a imposio externa de medidas de austeridade sem ao menos poder
cadenci-las (Stiglitz, 2002).
vlido lembrar que o controle dessas instituies, principalmente do FMI e do Banco
Mundial, feito por representantes dos pases centrais predominantemente dos Estados Unidos
e Europa. Uma anlise mais profunda poder mostrar um alinhamento entre o discurso proferido
por essas instituies e o modo pelo qual esses pases negociam globalmente, com o foco voltado
ao livre comrcio e abertura de mercados nos pases em desenvolvimento9.
interessante mencionar, tambm, que as lideranas dessas organizaes, ao deixarem
determinado posto ou mandato, assumem em outras de igual importncia, como o caso de
diretores-gerais de uma organizao que, findado o mandato, tomam posse como secretriosgerais de outras. As posies assumidas parecem que cumprem um aspecto rotativo, mantendo
os mesmos lderes em cargos semelhantes. Vide, por exemplo, Robert Zoellick (Secretrio de
Estado adjunto dos EUA at 2006 e, em seguida, fora presidente do Banco Mundial de 2007 a
2012). Tambm, Pascal Lamy (presidente da Comisso Europeia e depois fora diretor-geral da
OMC, de 2005 a 2013); Supachai Panitchpakdi (diretor-geral da OMC de 2001 a 2005 e,
atualmente, secretrio-geral da UNCTAD) entre outros.
A avaliao dos resultados dessa interao entre Estados e organizaes no simples
de se estabelecer. Enquanto que na rea comercial-financeira os dados possam nos mostrar
parcialmente os avanos e retrocessos que houve em determinadas reas e setores, quando
tratamos da natureza poltica das relaes internacionais o rduo servio de mensurar fenmenos
e processos tais como o aumento ou a diminuio de poder relativo dos pases, a mudana na
balana de poder das regies, e o nvel de cooperao/competio em que se encontra o sistema
internacional, torna a tarefa de entend-los e explic-los algo bastante nebuloso.

Importante anlise sobre o funcionamento da OMC e seus limites mais claros feita por Bhagirath Lal Das, 2004.
Tambm vlido consultar Jawarra & Kwa, 2005.

Essas dificuldades, porm, no nos impede de avanar nos estudos. O advento das
organizaes internacionais, como advogam seus maiores defensores, representa importante
passo avante na juridicizao das relaes internacionais, porque estabelecem cenrios provveis
de acontecer e preveem recompensas e punies para aqueles que desviam da conduta
esperada (Herz & Hoffmann, 2004; Keohane, 1988; Seitenfus, 2003).
Na verdade, esta uma das caractersticas mais questionveis dos organismos
internacionais, e o papel do Estado enquanto gerador desses acordos no pode ficar deslocado da
anlise. Ao contrrio, ele o ator central a ser considerado. A compreenso de seu papel e
caractersticas principais, aliado ao entendimento da natureza do sistema em que atua,
proporciona os fundamentos sobre os quais a poltica internacional funciona. Somente
poderemos analisar o papel dos Estados e seus interesses mais profundos, e relacion-los s
possibilidades de cooperao, quando tivermos claros os pressupostos mais bsicos do ambiente
em que esto inseridos. por meio dessa caracterizao que prosseguiremos na tentativa de
avanar com nossa proposta. Para isso, a abordagem realista das relaes internacionais ser,
aqui, utilizada em larga escala.
2.2 Realismo
O realismo a corrente terica tradicional nos estudos de poltica internacional. Embora
o surgimento de uma srie de novas teorias10 tenha avanado a fronteira conceitual/explicativa e
fornecido alternativa metodolgica aos pesquisadores da rea, quando se trata de analisar
estritamente a interao entre os Estados o realismo amplamente utilizado. Para adeptos dessa
escola de pensamento, em que pese as variaes entre eles, o poder a moeda corrente nas
relaes internacionais. Em geral, a poltica internacional entendida como sinnimo de poltica
do poder (Wight, 2002).
Para compreendermos quais so os pressupostos fundamentais dessa abordagem e de
que forma ela consegue dar explicaes coerentes aos fenmenos, preciso deixar claro o modo
como seus expoentes percebem e avaliam o funcionamento do sistema internacional. Para isso,
duas perguntas claras que devemos dirigir a eles, so: (i) por que os Estados buscam poder? (ii)
quanto poder o suficiente? A resposta a cada uma delas nos auxiliar a identificar a capacidade

10

Liberalismo-institucionalista (Axelrod & Keohane, 1985; Keohane, 1986; Haas, 1990), o Construtivismo (Buzzan
& Little, 2001; Wendt, 1992) e, mais recentemente, o marxismo e teorias ps-modernas feminismo, ambientalismo
entre outras.

explicativa (e seus limites) a que os autores se propem a dar e as diferenas de percepo entre
eles.
A diviso mais bsica resultado da resposta dada primeira questo por que os
Estados querem poder? Para realistas clssicos, como Morgenthau (1948)

11

, a resposta reside

basicamente na natureza humana. Estados so controlados por indivduos naturalmente vidos

por poder que competem com outros por recursos escassos, e no h nada a fazer que os impea
de continuar nessa incessante busca. Em contraste, para realistas estruturalistas, algumas vezes
denominados neorrealistas, a estrutura (ou arquitetura) do sistema internacional que os obriga a
empoderar-se. Num sistema em que est ausente qualquer autoridade acima dos Estados e que
no h segurana (e confiana) em relao ao das outras unidades componentes, faz todo o
sentido cada um procurar se equipar de forma a garantir sua prpria proteo em caso de
eventual conflito com outros Estados (Waltz, 1979; Gilpin 1981; Diniz, 2007; Mearsheimer,
2001; Grieco, 1988).
H, porm, algumas divergncias entre os realistas estruturalistas. Elas podem ser
percebidas quando observamos as respostas fornecidas segunda pergunta: quanto de poder o
suficiente? Realistas defensivos, como Waltz (1979), Snyder (1984) e Glaser (1994-1995),
argumentam que os Estados no devem procurar maximizar sua parte de poder global pois o
sistema ir puni-los por isso. A busca por hegemonia, nesse sentido, seria uma deciso temerria.
Os Estados, ento, devem procurar manter sua posio em relao aos outros (comportando-se
como situacionistas). Em contrapartida, Mearsheimer (2001), principal expoente da verso
ofensiva do realismo, defende que faz todo o sentido os Estados buscarem cada vez mais poder
quando a situao lhes favorvel e, no limite, a hegemonia global seria o status ideal a se
alcanar.
Pode-se perceber, a partir das respostas, que o pensamento realista no homogneo.
Porm, h um ncleo conceitual comum a eles. Em primeiro lugar, o Estado tratado como o
ator principal das relaes internacionais. Em segundo, a poltica de poder norteia suas aes, o
que nos leva a considerar a situao da balana de poder do sistema no clculo poltico. Por
ltimo, o ambiente em que esto inseridos deve ser compreendido porque ele que, em ltima
instncia, determina seu comportamento e pressiona para agir conforme o clculo de poder. O
11

Outros considerados clssicos so Henry Carr (1981), John Herz (1988) e Raymond Aron (2002). Stanley
Hoffman (1977) declarou que se h um pai fundador (found father) da cincia das relaes internacionais, ele
Morgenthau.

Estado como ator unitrio, a situao da balana de poder do sistema internacional e a condio
de anarquia no relacionamento entre as unidades so, portanto, os pressupostos comuns a todos.
A variao ocorre no peso que cada um desses fatores exerce sobre o comportamento dos
Estados e de que maneira isso reflete no modo como enxergam as oportunidades de ao em
cada circunstncia.
Neste ensaio, entretanto, essas diferenas so levadas em considerao. O ncleo
comum do pensamento realista o ponto de partida para as anlises que se seguem. As
distines entre os tericos residem no modo como cada um enxerga esses pressupostos e os
relacionam na tentativa de avanar com as hipteses. Por exemplo, Waltz (1979) e Mearsheimer
(1995; 2001) compartilham, ainda que de forma superficial, algumas assunes bsicas acerca do
mundo poltico. No entanto, cada um deles percebe de maneira distinta o funcionamento da
poltica internacional. Cabe ao analista, ento, avaliar qual deles se adapta da melhor maneira
sua compreenso sistmica e apontar para as virtudes de se utilizar dessa corrente terica para
fundamentar a explicao dos fenmenos, sem desprezar, entretanto, as outras vertentes
existentes (apenas marcando seu posicionamento).
Dito isto, a corrente ofensiva ganhar maior destaque em nosso trabalho, principalmente
na forma como Mearsheimer (2001) a elaborou12. Embora reconheamos a importncia de outras
verses para o entendimento do funcionamento das relaes entre os Estados, e cientes da
possvel perda qualitativa de nossa argumentao, entendemos que as assunes do realismo
ofensivo explicam de forma mais acurada a dinmica das relaes internacionais. A percepo de
cada autor realista acerca do sistema internacional e do modo como influencia o comportamento
dos Estados um tema vastamente considerado na literatura especializada13.
Ainda assim, quando se trata de verificar a (in) compatibilidade entre os interesses dos
Estados e a possibilidade de cooperao entre eles, os autores neorrealistas so claros: a
cooperao extremamente estreita em seu escopo e limitada no tempo. Com isso, a prxima
seo aborda a probabilidade dos Estados cooperarem e agirem conforme regras bem definidas.
12

As premissas bsicas que o autor estabelece para apontar o seu entendimento do sistema internacional, e que
compartilhamos, so: (i) o sistema internacional anrquico; (ii) todos os pases mormente as grandes potncias
dispem de capacidades militares que podem causar danos sensveis aos outros; (iii) os Estados nunca podem ter
certeza das intenes alheias, portanto so desconfiados; (iv) a sobrevivncia o objetivo principal a ser perseguido;
(v) Estados so atores racionais.
13
Referncias relacionadas: BALDWIN, David A (1993). Neorealism and neoliberalism: the contemporary debate.
New York: Columbia University Press; e KEOHANE, Robert O. (Ed.) (1986).. Neorealism and its critics. New
York: Columbia University Press.

2.3 Estado, balana de poder e anarquia

O Estado como ator unitrio a unidade analtica por excelncia dos realistas. Eles
entendem que essa instituio poltica a mais apta do sistema internacional em definir
interesses prprios e persegui-los pelos meios mais adequados. A definio de suas aes
produto de um clculo de custo-benefcio diante das oportunidades presentes no sistema, das
capabilities disponveis ao Estado e da coerncia dessa ao com os interesses nacionais. Essas
unidades so independentes entre si e se reconhecem nessa condio 14. O relacionamento
contnuo e organizado entre eles o que podemos chamar de moderno sistema de Estados
(Wight, 2002). Ademais, as an analytical matter, realism does not distinguish between good
and bad states, but essentially treats them like billiard balls of varying size. In realist theory,
all states are forced to seek the same goal: maximum relative power (Mearsheimer, 1995, p.
47).
O realismo presta pouca ateno aos fatores domsticos que envolvem a definio da
poltica externa15. Na verdade, h de se fazer uma separao entre, por um lado, os mecanismos
nacionais que pressionam o Estado a agir de determinada maneira e perseguir objetivos
delimitados e, por outro, aqueles incentivos e constrangimentos que o sistema internacional
impe ao poltica (Zakaria, 1992; Krasner, 2009; Diniz, 2007; Waltz, 1979; 1988).
Entendemos que h uma sobreposio dos determinantes sistmicos externos sobre aqueles
internos na definio do comportamento estatal. O sistema internacional, e sua caracterstica
mais marcante, a condio de anarquia, o fator principal a ser levado em considerao no
clculo de ao das unidades polticas nesse ambiente.
O Estado-nao, instituio poltica predominante atualmente, tem interesses claros e
bem definidos, e o mais importante deles o de sobreviver. O corolrio dessa afirmativa que os
Estados esto sempre a buscar e, se possvel, aumentar sua quota de poder global. A
sobrevivncia caracterstica marcante no clculo da ao racional por um motivo muito
simples: se o Estado desaparecer, nenhum outro objetivo poder ser alcanado. As unidades
racionais, ento, determinam seu comportamento em funo do interesse de sobrevivncia para
que valores, bens, riqueza e indivduos perdurem no tempo. Evitar a violao de suas fronteiras e
14

O status de soberania relaciona-se com a independncia e autonomia poltica nas decises internas. Ver Krasner,
2009.
15
Putnan (1996) trabalha com a perspectiva analtica do two level games, em que procura relacionar elementos de
presso domsticos e externos na formulao e definio da poltica externa.

afastar qualquer perigo de que sua populao seja molestada por foras estrangeiras o mnimo
de garantia que os Estados devem oferecer aos seus indivduos. As fronteiras nacionais, nesse
sentido, no so irrelevantes. Pelo contrrio, desempenham papel importante na determinao
geogrfica dos Estados e so elas que, em ltima instncia, determina quem est dentro e quem
est fora. Nos termos de Schmitt (1992): quem amigo e quem inimigo.
evidente que a sobrevivncia no o nico objetivo perseguido. Ao longo da histria,
uma de suas principais finalidades tem sido a conquista de territrios estrangeiros com o
propsito de avanar interesses econmicos, ideolgicos e de segurana. O aumento da
influncia sobre o comportamento de outros Estados tambm marcante nessa relao. Por meio
de ameaas e coeres, formao de alianas e criao de esferas exclusivas de influncia, os
Estados se esforam em criar um ambiente internacional e regras sistmicas que so concebidas
para preencher seus interesses polticos, econmicos e ideolgicos. No mundo moderno, o
controle ou o exerccio de influncia sobre a economia global, ou o que tem sido conhecido
como diviso internacional do trabalho, dos interesses mais vitais das grandes potncias.
Porm, among these objectives of states, the most important are those that a state considers its
vital interests and for which it is prepared to go to war (Gilpin, 1981, p. 25).
Isso no significa dizer que os Estados sempre se engajaro em guerras, mas, na maioria
dos casos, a prpria busca por esses interesses pode envolver a emergncia de um conflito. E,
mais importante, mesmo que mude um conjunto variado de interesses secundrios, os de
segurana e sobrevivncia no seguem essa linha.
A racionalidade do Estado reside, ento, exatamente nesse aspecto: sobreviver
conditio sine qua non para agir. O mais racional a se fazer, levando-se em considerao os custos
de sobrevivncia, moderar o clculo em funo das preferncias dos outros Estados e de seu
impacto na prpria formulao da estratgia de ao. nesse ponto que realistas estruturalistas
defensivos e ofensivos divergem acerca da definio da rota de ao. Enquanto Waltz (1979)
entende que se os Estados buscarem a condio de hegemonia o sistema ir puni-lo por isso,
Mearsheimer (2001) argumenta de forma contrria.
O argumento de Waltz reside no fato de que o Estado, quando percebe que outro(s)
avana(m) sua quota de poder em relao aos demais, age estrategicamente de forma a refrear
esse impulso. Ele pode fazer isso unilateralmente, se tiver capacidade suficiente, ou mediante
auxlio de outros Estados temerrios daquele que avana. Por isso, o prprio sistema cria a

oportunidade para o conflito e sua deflagrao depende diretamente da ao poltica das

unidades. O recomendvel a se fazer, diante dessa perspectiva, lutar pela manuteno do status
quo (desde que a ordem seja favorvel a ele). Os ofensivos, por outro lado, observam que quando
h a oportunidade para avanar a quota de poder relativo, os Estados devem faz-lo, pois quanto
mais forte for, maior ser sua capacidade de retaliao e, portanto, dispor de alto grau
dissuasrio. Sendo o Estado mais poderoso do sistema, portanto hegemnico16, o risco de sofrer
ataques, mesmo por parte de uma coalizo de Estados, ser menor. A condio de sobrevivncia,
dessa forma, determina o comportamento agressivo.
Como consequncia dessa ao racional previamente calculada pelos Estados, a balana
de poder entre em cena. Os realistas chamam a ateno para a possibilidade de haver um
balanceamento no sistema internacional. Quando um Estado torna-se muito poderoso em
relao aos outros, criam-se condies suficientes para que outros Estados se unam numa aliana
e tentem impedir aquele fortalecimento.

Balancing is the key strategy that states employ when a rival takes steps to increase its
share of world power. Those states that feel threatened can build up their own
capabilities internal balancing or they can join together and form a balancing
coalition external balancing. Balancing, not bandwagoning, is the behavior induced
by the system. (Mearsheimer, 2009, p. 243).

O resultado dessa relao pode se dar de duas maneiras. Por um lado, o Estado aspirante
hegemonia pode sofrer ataques e, no limite, ser destrudo pela aliana - foi o que aconteceu, por
exemplo, com a Frana napolenica (1792-1815), com o Imprio Germnico (1900-1918) e com
a Alemanha nazista (1933-1945), quando tentaram dominar a Europa ocidental. Por outro, ele
pode, sozinho, vencer as resistncias e tornar-se hegemnico. Como resultado dessa segunda
situao, ele far de tudo para evitar que surja qualquer outra potncia concorrente e, para isso,
se fortalecer em todas as partes do sistema e se relacionar diretamente com as outras
unidades17 essa a estratgia norte-americana utilizada desde o incio dos anos 1990, quando a
16

Estamos de acordo com a definio precisa dada por Mearsheimer (2001) acerca do status de hegemonia: o
Estado mais poderoso do sistema que consegue dominar todos os outros. A nica grande potncia do sistema.
Entretanto, o autor reconhece a extrema dificuldade de se alcanar essa condio e alega que a busca pela
hegemonia regional, ou seja, tornar-se o Estado mais poderoso da regio em que se encontra, uma estratgia
recomendvel e factvel. Os Estados Unidos, hoje, desfrutam dessa condio na Amrica. Nenhum outro pas goza
dessa condio no resto do mundo.
17
Para maiores esclarecimentos sobre a atuao do Estado mais poderoso na conteno de mudanas de balana de
poder regionais e a emergncia de potncias competidoras, ver Diniz, 2006.

antiga Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) se desmantelou e alou os Estados
Unidos ao status de nica potncia global.
H, alm dessa balana de poder, o que alguns autores chamaram de offence-defense
balance, que indica o quo fcil ou difcil conquistar um territrio estrangeiro ou se defender
de um ataque (Evera, 1999; Jervis, 1978). Estados racionais devem levar em conta esse
balanceamento para que no percam quotas de poder e no se enfraqueam em detrimento do
ganho de outros competidores.
O poder, essencialmente, medido pelas capacidades materiais disponveis a cada um
deles18. A balana de poder est em funo, principalmente, de ativos militares tangveis
disponveis a cada unidade, tais como divises militares e armas nucleares. Esse poder deve ser
traduzido na maneira como o Estado se comporta e faz pesar a balana a seu favor. Realists are
very cautious in their prescriptions about the use of force: wars should not be fought for
idealistic purposes, but instead for balance-of-power reasons (Mearsheimer, 1995, p. 47).
Como o fim ltimo a segurana e a sobrevivncia, a melhor forma de alcan-lo
projetando-se como a unidade mais forte. Toda vez que as oportunidades aparecerem
necessrio garantir que seja feito. Independentemente da situao presente, mais poder significa
maior capacidade de retaliao e, portanto, torna-se mais provvel o sucesso na resistncia de
investidas ofensivas de outros Estados. A lgica simples: as grandes potncias, temerrias das
aes alheias, tentam, a todo o momento, pender a balana a seu favor. No limite, eles querem
garantir que nenhum outro Estado ganhe poder em detrimento de sua perda. Como todos
entendem essa equao, a competio pelo poder e segurana desencadeada e o Estado mais
poderoso luta constantemente para evitar a emergncia de possveis competidores.
Em essncia, a estrutura do sistema internacional fora as grandes potncias mesmo
aquelas que esto satisfeitas com o status quo a pensar e agir apropriadamente como um Estado
revisionista (aquele que busca incessantemente modificar a balana de poder a seu favor)
(Mearsheimer, 2001). Isso porque o sistema internacional dinmico e os interesses de
segurana so permanentes. Essa combinao exerce determinada presso nos Estados que
18

Waltz, 1979; Aron, 2002, Gilpin, 1981; Krasner, 2009; Keohane, 1986; Deutsch, 1982 avaliam o poder no
somente em termos materiais, mas tambm na capacidade de influenciar o sistema internacional e em definir quem
participa do jogo e quem est excludo dele. H, tambm, a combinao entre recursos tangveis (armas e soldados)
e intangveis (cultura, valores e ideologia). Essa combinao bem relatada por Nye. Jr, 2002, e seu conceito de
smart power bastante interessante. Mearsheimer (2001) distingue entre o poder concreto soldados e arma nucelar
e o poder potencial territrio, economia e populao. Para ele, h uma hierarquia entre os poderes. O concreto
seria mais importante por agregar fatores tangveis e de uso imediato em caso de conflito militar.

mesmo aquele que desfruta de posio confortvel no sistema hegmona, nas palavras de
Mearsheimer tende a preocupar-se rotineiramente com as balanas regionais de poder e a
avaliar, da melhor forma possvel, os cenrios que podem (ou esto a) se formar conforme a
configurao das regies modifica-se em virtude da ao dos Estados. A possibilidade de
surgirem competidores e potncias questionadoras do status quo varia conforme as grandes
potncias agem. Qualquer erro de clculo ou equvoco na rota de ao pode comprometer
sensivelmente a posio do Estado e seu poder relativo. Por isso, empoderar-se o mximo
possvel e constranger possveis competidores configura-se uma estratgia bastante relevante
para as grandes potncias em especial para o hegmona.
O medo e a autoajuda so sentimentos presentes e relevantes no clculo racional do
comportamento dos pases. O medo do ataque sempre eminente. Num sistema internacional
anrquico e competitivo, os Estados podem contar somente consigo mesmos19. Isso no os
impede, no entanto, de formar alianas, mas essas so naturalmente casamentos de convenincia
temporrios: o parceiro de hoje pode ser o inimigo de amanh (aliados de convenincia durante o
conflito de 1937-1945, EUA e URSS, tornaram-se inimigos mortais no perodo subsequente, at
pelo menos os anos 1990).
Corolrio dessa assertiva, os Estados esto em permanente apreenso em relao s
intenes dos outros e conscientes de que operam num sistema de autoajuda, o que os levam
rapidamente a perceber que a melhor forma de assegurar sua sobrevivncia tornar-se o mais
poderoso. Consequentemente, os Estados dedicam grande ateno forma como o poder
distribudo entre eles e fazem esforo notvel para garantir cada vez mais a maximizao da sua
quota. Procuram, especificamente, oportunidades suficientes para avanar sua parte. Utilizam-se
de inmeras ferramentas diplomacia, economia e capacidade ofensiva para alterar o
equilbrio em favor prprio, mesmo que esses investimentos despertem mais desconfiana e
tenso em outros pases. A busca de poder apenas interrompida quando a hegemonia
alcanada.
Para os pensadores clssicos, enfim, o poder um fim em si mesmo; para os
estruturalistas tanto defensivo quanto ofensivo -, um meio para se chegar ao fim almejado,
qual seja, a sobrevivncia. Para todos os realistas, os clculos de poder encontram-se no centro
de como os Estados pensam o mundo que os cercam. A moeda de troca da poltica das grandes
19

Segundo os realistas, Deus ajuda quem se autoajuda.

potncias o poder e por ele que competem. O dinheiro representa para a economia o mesmo
que o poder para as relaes internacionais (Mearsheimer, 2001).
O ltimo aspecto comum a todos os pensadores realistas, e que define esse campo
terico, a condio de anarquia internacional. O que se entende por ela, entretanto, no
propriamente o caos e a desorganizao, mas a ausncia de uma autoridade suprema legtima e
inquestionvel que elabore, interprete, regule e aplique recompensas e punies aos pases que
desviem do comportamento esperado. Os autores traam um paralelo entre o estado de natureza
hobbesiano20 e o funcionamento do sistema internacional. Eles veem a poltica internacional
como uma multiplicidade de potncias sem governo e responsveis pela prpria sobrevivncia
(Wight, 2002). A consequncia de uma configurao sistmica definida nesses termos a
desconfiana permanente entre todos, o medo de entrar em conflito est sempre presente e a
sobrevivncia do Estado enquanto tal o principal objetivo a ser defendido.
Diferentemente do que ocorre em nvel domstico, em que h clara delimitao
hierrquica das estruturas polticas, no sistema internacional a ausncia de agentes reguladores e
soberanos permite aos Estados agirem conforme lhes convm e faz da poltica internacional o
reino do poder. Corolrio desta afirma, transcrevemos um trecho em que Wight (2002) aponta
claramente a distino entre hierarquia nacional e anarquia internacional:

A anarquia a caracterstica que distingue a poltica internacional da poltica ordinria.

O estudo da poltica internacional pressupe a ausncia de um sistema de governo,
assim como o estudo da poltica domstica pressupe a existncia de tal sistema.
Fazem-se necessrias qualificaes: h um sistema de direito internacional e existem
instituies internacionais para modificar ou complicar o funcionamento da poltica do
poder. Mas em linhas gerais ocorre que, enquanto na poltica domstica a luta pelo
poder governada e circunscrita pelo molde das leis e das instituies, na poltica
internacional a lei e as instituies so governadas e circunscritas pela luta pelo poder.
De fato, esta a justificativa para chamar a poltica internacional de poltica do poder
por excelncia. (Wight, 2002, p. 93-94).

Num sistema em que prevalece a ausncia de autoridade, no h como saber as

intenes dos outros Estados e nem prever suas aes. Uncertainty, misperceptions, and
unintended consequences characterize anarchic systems (Zakaria, 1992, p. 188). Ambientado
nesse meio, os Estados tm pouca escolha a no ser assumir a pior das intenes das outras

20

HOBBES, Thomas. O Leviat. So Paulo: Martin Claret, 2009.

unidades e competir com eles pela busca de poder. Essa , na verdade, a grande tragdia da
poltica internacional (Mearsheimer, 2001).
Tentando conectar os pressupostos apresentados e deix-los mais claros para a
compreenso do que entendemos por sistema internacional e como ele se relaciona com os
Estados, percebemos que como a motivao principal dos Estados a busca pela sobrevivncia e
o meio largamente utilizado para isso seu empoderamento, o ambiente em que atua definidor
dessas relaes de poder. Colocada na forma lgica, temos o seguinte: a ausncia de governo
soberano impe a condio de anarquia; como os Estados receiam-se mutuamente e no tm
certeza das intenes alheias, procuram incessantemente empoderar-se; se todos entendem essa
lgica sistmica, todos vo seguir na busca por poder (dilema de segurana); as estratgias
racionais a adotar, nesse sentido, levam em considerao esses aspectos. Completa-se, diante
dessa situao, o crculo vicioso pessimista da corrente realista que entende a Histria de forma
cclica e recheada de medo, desconfiana e conflitos.
Assim, a partir desse retrato do sistema internacional e da forma como os Estados se
comportam nele a maneira como interpretamos o funcionamento da poltica internacional em
qualquer poca considerada. Fizemos esse breve levantamento terico para deixar claros os
pressupostos mais valiosos que consideramos quando analisamos as relaes internacionais.
Quando defendemos que no sistema h srias limitaes cooperao, devido a esse conjunto
de aspectos que levantamentos anteriormente. Mais especificamente, devido natureza anrquica
do sistema e de consideraes relativas balana de poder.
Esse raciocnio, entretanto, no implica que os Estados achem impossvel trabalhar uns
com os outros e fazer acordos que limitem e restrinjam o exerccio de sua soberania, mas apenas
que so formas fortemente condicionadas pela anarquia sistmica. A possibilidade de
cooperao, por conseguinte, estreita e limitada. A extenso de regimes e organismos
internacionais, e sua viabilidade enquanto alternativa condio anrquica, o que os Estados
esto a procurar a todo o momento. As possibilidades e limites no equacionamento desse
problema ser o foco da prxima seo.
2.4 Limites cooperao
Todo sistema de interao humana, para funcionar adequadamente, requer um conjunto
mnimo de regras e do reconhecimento de direitos. Essa necessidade vem do fato da condio
humana bsica de escassez de recursos e do imperativo de ordenar e prever o comportamento dos

atores. Com o objetivo de minimizar conflitos sobre a distribuio desses bens e facilitar a
cooperao entre eles, todo sistema social precisa criar procedimentos e leis para governar os
distintos interesses envolvidos. Isso verdadeiro tanto para sistemas nacionais quanto
internacionais.
Os tratados internacionais so a fonte do direito internacional privado, que agregam
direitos e deveres a serem cumpridos pelas partes tratantes. Os Estados mas no somente eles -,
na era moderna, so os sujeitos polticos que formalizam esse procedimento. Em certa medida,
eles se ancoram num conjunto mnimo de valores compartilhados e os interesses so
intermediados por relaes de poder. Embora o compromisso seja fruto de um consenso mnimo
da vontade das partes, o fundamento principal est no poder e no interesse do grupo de Estados
dominante no sistema. Exemplo disso o Cdigo de Direito Romano que Roma legou
civilizao ocidental, como modelo de direito internacional. O que denominamos atualmente
direito internacional foi imposto pelos ocidentais e reflete valores e interesses dessa mesma
civilizao (Gilpin, 1981). Quer dizer, o escopo do arranjo normativo espelha, entre outras
coisas, a vontade dos mais interessados e dos mais poderosos.
Devido percepo que temos do funcionamento do sistema internacional e da
prevalncia dos interesses das grandes potncias nos resultados das interaes polticas, o papel
que as instituies internacionais desempenham nesse arranjo fica a escanteio. Contudo, isso no
quer dizer que os realistas no prestam ateno nelas. Na verdade, as expectativas concernentes
ao seu real impacto na poltica mundial so subordinadas dinmica de interesses estabelecida
pela balana de poder e, particularmente, pelo dilema de segurana. Diferentemente da
perspectiva liberal-institucionalista, para os realistas as instituies tm pouca capacidade de
modificar o comportamento dos Estados. Elas so moldadas s bases de poder, e no o contrrio.
Podemos apontar algumas razes para essa alegao.
1. Instituies internacionais dependem dos Estados para surgir e operar21. Institutions
should persist as long as, but only so long as, their members have incentives to maintain them
(Keohane, 1988, p. 387). A iniciativa produto de clculos racionais acerca da probabilidade dos
benefcios de uma participao numa determinada instituio multilateral superarem os eventuais
custos. Especificamente, instituies, para surgirem, tm que reduzir certas formas de incertezas
21

A literatura institucionalista em Cincia Poltica vasta. O tema recorrente nos trabalhos contemporneos e no
temos espao para abarc-lo por completo. Referncias podem ser encontradas em March & Olsen, 2008; Hall &
Taylor, 2003; Skocpol, 1989.

e alterar os custos de transao (encarecendo aes unilaterais). Somente nesses termos os

Estados envolvem-se em alianas e arranjos de cooperao. Por isso, qualquer desinteresse por
parte deles dos mais poderosos, em maior grau -, seja na construo ou operao da instituio,
implica no seu desaparecimento a Liga das Naes, predecessora da ONU, mostra de modo
claro as consequncias negativas da ausncia de grandes potncias em arranjos multilaterais de
segurana.
Dessa forma, as grandes potncias, quando entendem que criar ou aderir a uma
instituio seja conveniente para refletir seus interesses e preferncias, assim o faz; do ponto de
vista dos pases de menor poder relativo, como so limitados em suas estratgias, so compelidos
a aderir aos regimes e instituies para tirar algum proveito dessa participao, mesmo que sua
atuao e interesse contemplado sejam marginais.
Podemos pensar, ento, que haja razes suficientes para que um conjunto de Estados se
rena em torno de uma instituio e se esforce para que permanea no tempo e cumpra com seus
deveres22. Exemplos no faltam: ONU, OTAN, Unio Postal Universal, Organizao para
Destruio de Armas Qumicas (OPAQ), entre outros. Nesses casos, a razo pela qual existem e
operam est subordinado ao grau de envolvimento dos Estados patrocinadores principalmente
das grandes potncias. Quaisquer combinaes de fatores que os constranja na busca por seus
interesses podem resultar numa atuao acima, ou paralela, ao alcance da instituio, ou, em
casos extremos, no abandono do Estado23.
Estudo desenvolvido por Krasner (1991) identificou que a possibilidade dos Estados
cooperarem advm de dois principais clculos: quando compartilham os mesmos interesses (e
levam em considerao os ganhos embora no equitativos); e quando no h perda de status
ou posio no ordenamento internacional, isto , quando no h perda relativa de poder que,
para ns, traduzido pela balana de poder. Alm disso, mostrou que onde no h acordo sobre
princpios e normas bsicas de regulao dos comportamentos, e onde a distribuio de poder
tem sido altamente assimtrica, regimes e instituies internacionais no se desenvolveram o
setor das telecomunicaes foi o estudo de caso utilizado em seu trabalho.

22

A cooperao entre Estados pode ocorrer com maior frequncia no campo da segurana coletiva, com
organizaes regionais investidas de poder limitado e com o escopo bem recortado, alm dos casos em que os
interesses imediatos das grandes potncias no estejam diretamente questionados.
23
No caso da retirada de pases de organizaes multilaterais, o Brasil procedeu dessa maneira em 1926, quando a
Liga das Naes recusou seu pedido de assento permanente no Conselho.

O que ocorreu foi que os Estados mais fortes simplesmente fizeram o que precisavam
fazer: agiram unilateralmente. Esse modus operandi das grandes potncias em relao s
instituies nos mostra que a natureza dos arranjos de cooperao reflete mais a distribuio das
capacidades de poder nacional e engajamento dos Estados mais fortes do que de esforos para
reverter efeitos negativos das falhas de mercado, como advogam os liberais-institucionalistas
(Keohane, 1986; Axelrod & Keohane, 1985). O poder, e no a economia, dita os termos de ao
nesse ambiente.
As relaes internacionais so to marcadas pela condio de anarquia sistmica e da
balana de poder que o prprio investimento dos Estados nas instituies reflete essa qualidade.
O que percebemos a reduzida influncia das instituies sobre o comportamento das grandes
potncias. Os mais poderosos, de forma a manter e, se possvel, projetar poder global, investe na
construo de arranjos cooperativos desde que reflitam os anseios do clculo racional 24. As
instituies, segundo Mearsheimer (1991, p. 341) so essencialmente arenas para encenar
relaes de poder.
2. Instituies no so grandes players internacionais, a no ser que uma grande
potncia invista nessa direo. O sistema internacional estabilizado pela mesma razo que
qualquer sistema social ou poltico criado. Os atores iniciam relaes sociais e criam estruturas
com o objetivo de avanar um conjunto particular de interesses. Como pode haver conflito entre
eles, aquele que prevalecer refletir o poder do ator mais forte. Consequentemente, embora o
prprio sistema imponha restries sobre o comportamento das unidades envolvidas, aqueles
premiados coincidiro, pelo menos inicialmente, com os interesses dos membros mais poderosos.
Da mesma forma que acontece no campo domstico, a natureza do sistema internacional reflete
uma configurao em que os comportamentos mais aceitos so aqueles que esto diretamente
ligados aos interesses dos pases ou grupo de pases mais poderosos (Gilpin, 2009).
Com isso, o conjunto de instituies e arranjos cooperativos que podemos encontrar no
sistema internacional reflexo desse processo competitivo. As grandes potncias, nesse caso,
exercem papel fundamental. Alinhadas com as prioridades da segurana e sobrevivncia,
24

A Liga das Naes, como citamos, sofreu com a ausncia dos Estados Unidos. Sua atuao fora modesta no
cumprimento de seus deveres originais e a universalidade de sua misso no chegou a se concretizar. A OTAN
tambm reflete essa capacidade das grandes potncias em projetar poder e costurar arranjos de cooperao de forma
a respaldar sua atuao. Podemos pensar, em termos de regimes, no Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP)
como forma de evitar a disseminao de armas nucleares para pases no confiveis e, assim, assegurar ao Clube
Nuclear (potncias que detm o arsenal de guerra) a reserva de mercado de armas de destruio em massa.

competem entre si pela balana de poder. Qualquer mudana nesta situao, tanto a favor ou
contra, pode significar o triunfo ou a fraqueza de seu status. As instituies entram nesse clculo
somente quando convm aos Estados. So ferramentas teis para eles em certas circunstncias.
Quando se tornam um fardo, so subjugadas em suas funes. Temos casos que apontam nessa
direo: se ficarmos somente no perodo de 2000 a 2013, a interveno anglo-americana no
Iraque, em 2003, a despeito de resolues contrrias a essa situao no CSNU; a interveno da
Gergia na Osstia do Sul, em 2008, sem a devida autorizao daquele Conselho; o impasse na
Sria, iniciado em 2011, com resoluo tardia e pouco convincente; a invaso da OTAN na Lbia,
em 201225.
3. Elas so consideradas ferramentas pelas quais as grandes potncias buscam
legitimidade, reduo de custos de transao e clculos de rota de ao. So instrumentos que
servem para pressionar pases de menor poder relativo a aceitar (legitimar) os padres de
comportamento ditados pelas potncias dominantes e assegurar-se de que a balana de poder seja
mantida ou favorecida mais forte entre elas. Exemplos: a presso norte-americana pela
assinatura do TNP; a necessidade dos Estados Unidos em criar a OMC no lugar do GATT; na
criao do FMI e do Banco Mundial; a perpetuao da OTAN na Europa ocidental, mesmo
findado o perodo bipolar.
O caso da OTAN merece consideraes adicionais. Criada com o objetivo central de
conter avanos soviticos sobre a Europa ocidental, e assim perpetuar a preponderncia
americana e a balana de poder regional em seu favor, a organizao militar servia bem aos
interesses americanos e europeus pelo menos da parte ocidental. Com o fim da Guerra Fria e da
ameaa comunista sovitica, analistas previram o seu desaparecimento, uma vez que no teria
mais funo a desempenhar no campo securitrio. Todavia, ela ainda persiste e se alarga
regionalmente e com novos membros26.
Sua sobrevivncia, segundo Waltz (2000) e Mearsheimer (1995), mostra o porqu dos
realistas acreditarem que instituies so moldadas e limitadas pelos Estados que as fundam e as
sustentam e tm pouco efeito no seu comportamento. Longe de invalidar nossa teoria ou lanar
dvidas sobre ela, o caso da OTAN ilustra essa subordinao aos propsitos nacionais. Nas
palavras do autor:
25

Ver: Report of Security Council. United Nations, 2011-2012.

Desde os anos 1990, mais de dez pases aderiram ao tratado do atlntico norte, mostrando a importncia e o papel
que ainda desempenha na defesa e segurana de seus membros.
26

The survival and expansion of NATO tell us much about American power and influence
and little about institutions as multilateral entities. The ability of the United States to
extend the life of a moribund institution nicely illustrates how international institutions
are created and maintained by stronger states to serve their perceived or misperceived
interests [...] realists have noticed that whether institutions have strong or weak effects
depends on what states intend. Strong states use institutions, as they interpret laws, in
ways that suit them. Thus Susan Strange, in pondering the states retreat, observes that
international organization is above all a tool of national government, an instrument for
the pursuit of national interest by other means. (Waltz, 2000, p. 24).

Com isso, a cooperao torna-se possvel quando a distribuio dos ganhos relativos,
em termos de poder, favorece a(s) grande(s) potncia(s) envolvida(s). Corroborando com essa
ideia, For what it is worth, I believe institutions sometimes matter. After all, great powers use
institutions to further their interests. Thus, I find it neither surprising nor inconsistent with
realism to discover that states invest modest resources in institutions (Mearsheimer, 1995b, p.
86).
4. O sistema internacional, diferentemente do ambiente domstico, fracamente
institucionalizado. As organizaes internacionais, para tornarem-se operantes, devem adquirir
atributos que so essencialmente legados aos Estados, como fora militar prpria, meios de
adquirir fundos, representantes credenciados e outros, caso contrrio, sua eficincia pode vir a
ser minimizada. A prpria escolha do local onde residir o Secretariado e a nomeao dos
diretores-gerais e funcionrios de alto escalo reflete os interesses das grandes potncias como
mostramos no caso do FMI e do Banco Mundial, na seo anterior.
Diante dessas razes, chegamos aos dois principais tipos de impedimento aos Estados a
aderirem a arranjos de cooperao: (i) consideraes referentes balana de poder; (ii) condio
anrquica do sistema.
Com relao ao primeiro, podemos afirmar que a lgica da anarquia no relacionamento
entre os Estados impe ao clculo racional a necessidade de se levar em conta os ganhos
relativos. Conquanto os Estados estejam preocupados com isso, qualquer tentativa de cooperar
pode fazer com que haja perdas e ganhos para os envolvidos. Isso quer dizer que a balana de
poder entre eles pode se modificar. O resultado necessariamente vai ser desvantajoso para uns e
vantajoso para outros. O receio de que a balana pese contrariamente aos seus interesses fora os
Estados e serem cticos quanto a esses arranjos. States seek to prevent increases in others

relative capabilities. As a result, states always assess their performance in any relationship in
terms of the performance of others (Grieco, 1988, p. 499).
Os Estados contemplados nas circunstncias de cooperao devem considerar como os
ganhos e as perdas sero distribudas entre eles. Eles podem pensar nessa diviso de duas
maneiras: em termos absolutos ou relativos. Como esto inseridos num ambiente anrquico e
preocupados com a balana de poder, devem ser motivados prioritariamente pelos ganhos
relativos, pois qualquer posio desvantajosa que venha a ocupar derivado dessa relao pode
comprometer sua segurana. Agindo racionalmente, evitar qualquer situao desse tipo.
No que se refere ao segundo impedimento, a impossibilidade de prever aes futuras
das outras unidades, a ausncia de autoridade soberana para coibir e punir comportamentos
desviantes e o receio de que a balana de poder situe-se numa inclinao que desfavorea sua
posio, pode criar a oportunidade para que o aliado de hoje se torne o inimigo de amanh. A
possibilidade de que outros Estados trapaceiem (cheating) tambm inibe o desenvolvimento de
modelos cooperativos. States are often reluctant to enter into cooperative agreements for
fear that the other side will cheat on the agreement and gain a relative advantage
(Mearsheimer, 1995, p. 13).
Num sistema de autoajuda, cada uma das unidades se esfora, alm de perseguir o seu
prprio bem, a arranjar os meios de se proteger dos outros. A especializao num sistema de
diviso do trabalho funciona com vantagem para todos, apesar de no ser equitativa Os
impedimentos colaborao podem no residir no carter e na inteno imediata de qualquer
uma das partes. Em vez disso, a condio de insegurana no mnimo, a incerteza de um em
relao s futuras intenes e aes do outro trabalha contra a sua vontade.
Um Estado preocupa-se sempre com uma diviso de ganhos possveis que pode
favorecer outros mais do que a si mesmo. Essa a primeira forma pela qual a estrutura das
relaes internacionais limita a cooperao. Um Estado tambm se preocupa para que no se
torne dependente de outros atravs de esforos cooperativos e trocas de bens e servios, onde no
nenhuma entidade punitiva para desvios reprovveis. Essa a segunda forma de limitao
(Waltz, 1979). A desconfiana acerca do futuro e o dilema de segurana impem aos Estados a
prudncia na hora de agir.
Por tudo isso, o problema da segurana to prioritrio que limita o impacto de
quaisquer instituies internacionais na poltica externa dos principais atores do sistema. A dupla

realidade do clculo racional preocupao com o poder relativo (balana de poder) e a

desconfiana e receio advindos da condio de anarquia configura-se elemento de grande
importncia para a compreenso das interaes polticas entre os Estados. A cooperao, e as
instituies internacionais em particular, esto sujeitas a essas consideraes.

3.

A ONU E O CASO DA SRIA

A Organizao das Naes Unidas fora o meio encontrado pelas potncias vitoriosas do
conflito de 1939-1945 para criar uma instituio dotada de instrumentos e valores universais que
tivesse capacidade mnima de regular a ao dos Estados e tentar eliminar os fatores de
instabilidade do sistema internacional. Sua Carta fundadora (denominada Carta de So
Francisco) tinha por objetivo manter a paz e a segurana internacionais e promover relaes
amistosas entre as naes, baseadas, principalmente, nos princpios de igualdade de direitos e
autodeterminao dos povos (Seitenfus, 2003).
A ideia de construo de uma organizao desta natureza esteve fortemente atrelada
noo de segurana coletiva internacional. Aps o referido conflito, a busca por arranjos de
cooperao internacional na resoluo de problemas internacionais de carter econmico,
cultural, social, humanitrio e, acima de tudo, militar, era o que estava a guiar a poltica dos
Estados em direo ao aperfeioamento da organizao.
Antes de qualquer coisa, a ONU uma organizao de segurana coletiva, o que nos
leva a ressaltar a importncia atribuda a essa dimenso. A garantia da paz e segurana
internacionais apresentou-se como seu primeiro e primordial objetivo. Verifica-se essa
afirmativa a partir da anlise do captulo VII da Carta, que fora elaborado com o fim precpuo de
tratar desta questo27.
Acreditou-se, num primeiro momento, que a ONU agora dispunha dos dentes que
teriam faltado Liga (Casares & Lopes, 2009). Isso quer dizer que sua efetividade, no que se
refere ao uso dos meios necessrios sanes econmicas ou coero fsica para fazer valer
suas resolues, estava garantido nos prprios termos fundadores de sua misso, valor e
atividades operacionais. Porm, uma srie de desafios foram postos s suas atividades no
decorrer dos anos 1990, chegando at os anos 2000 ainda sob suspeita de inoperncia e

27

Esse artigo da Carta trata especificamente das aes relativas a ameaas e rupturas paz e atos de agresso.
Detalhes, analisar a Carta das Naes Unidas, 2001.

incapacidade efetiva28. J nos anos 2000, mormente aps os atentados nos Estados Unidos, em
2001, em que claramente interesses norte-americanos e da paz e segurana globais foram
afetados, a ONU sofreu duros golpes relacionados sua capacidade de contornar os conflitos e
resolv-los de forma democrtica e legal, sendo acusada de ser incapaz de cumprir com seus
objetivos mais prementes29.
Na realidade, a deficincia da Organizao e de arranjos de cooperao moldados sua
forma que eles no servem como mecanismos modeladores do comportamento dos Estados
mais fortes quando esto agindo segundo clculos racionais. Em que pese suas funes e
operaes bem sucedidas nos mais diversos campos de atuao, a ONU, assim como qualquer
outra organizao internacional de cooperao, no dispe dos meios necessrios para alterar,
modificar ou impedir a ao das grandes potncias quando esto comprometidas com os
interesses nacionais. Evidente que nem sempre os Estados poderosos agem revelia das
organizaes, porm, nos casos mais importantes, ou seja, naqueles em que interessa diretamente
a segurana e a sobrevivncia, se a organizao discorda da ao ou no tem poder de impedi-la,
restam apenas declaraes contrrias e a reprovao moral daquilo a guerra no Iraque
exemplo disso.
O surgimento da ONU, novamente, a despeito de seus sucessos, no colocou fim
condio de anarquia, que , juntamente com a balana de poder, o principal impedimento aos
pases cooperarem. As recorrentes operaes de carter humanitrio das Naes Unidas
aquelas relacionadas violao de direitos humanos e a ajuda humanitria em termos de sade,
educao e bem-estar , muitas vezes so anunciadas de forma bastante otimista mostrando a
disposio dos pases em cooperar. Reconhecemos, como advogamos anteriormente, que a
cooperao realmente pode ser construda. No entanto, o que devemos deixar claro que a
dificuldade de avanar nesse caminho reside quando os interesses das grandes potncias so
diretamente questionados ou quando no esto contemplados. Nos casos de aes humanitrias
promovidas pela Organizao Mundial da Sade (OMS), por exemplo, com importante atuao
na frica e outras regies carentes, no contradiz nem questiona os interesses das potncias
28

Importante contribuio nessa discusso foi feita por Casares & Lopes, 2009, assumindo perspectiva
relativamente diferente da nossa.
29
A despeito da vasta literatura que aborda os sucessos e fracassos das Naes Unidas, importante ressaltar o
carter temporrio da Organizao. Ela, at agora, uma das organizaes que mais prevaleceu no tempo, o que
suscitaria a tendncia de identificarmos a dependncia dos Estados para com ela. No entanto, entre outras razes, ela
ainda opera e vista como legtima porque os Estados mais poderosos, quando no podem contar com ela nas
decises que tomam, agem sua revelia, se voltando ela somente quando lhes convm.

envolvidas. Com isso, se o clculo para ao da organizao no contempla problemas

relacionados balana de poder ou perda de status relativos, os Estados conseguem alcanar
situaes razoveis de cooperao. Situaes em que esto ausentes essas condies, a tarefa se
torna mais trabalhosa, portanto menos provvel.
A anlise pormenorizada da atuao das grandes potncias no Conselho de Segurana,
no caso do recente conflito na Sria (2011), poder nos mostrar com maior clareza as
dificuldades e os limites em alcanar aes consentidas pelas potncias quando seus interesses
mais marcantes esto presentes e, eventualmente, em conflito uns com os outros.
3.1 CSNU e o impasse srio
Tomando o mesmo rumo que outras naes rabes percorreram a partir de 2010, a
populao sria rebelou-se contra o governo de Bashar al-Assad no incio de 2011. Transcorrido
o perodo de um ano de manifestaes e atos contestatrios organizados por grupos opositores ao
regime, a revolta evoluiu para um estado de guerra civil de propores desconhecidas na regio.
Segundo organizaes30 e a prpria Naes Unidas, de meados de 2011 at 2013, mais de 100
mil srios foram mortos em confronto direto por todo o pas e dois milhes buscaram refgio no
estrangeiro boa parte deles na Turquia, Lbano e Jordnia. O governo de Assad dispe, numa
relao assimtrica de poder, de todo o aparato militar disponvel ao exrcito nacional
reforado com o auxlio de armamentos advindos do Ir, Lbano (por meio do Hezbollah) e da
Rssia -, enquanto as foras rebeldes (Exrcito Livre da Sria e Coalizo Nacional da Sria)
contam com tticas de guerrilha urbana e armas contrabandeadas principalmente advindas da
Arbia Saudita, Israel e, em menor grau, dos Estados Unidos.
A despeito da legitimidade (ou no) da rebelio, o que nos interessa neste instante a
ateno com que foi recebido o prosseguimento (indeterminado) do conflito pelas grandes
potncias, ou melhor, pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas, uma vez que Estados
Unidos e Rssia em partes, a China precisam do aval consensual do rgo para colocar fim
nessa tragdia.
Logo aps a escalada de conflitos, j em 2012, a ateno internacional notificada pela
imprensa e por jornalistas independentes voltou-se necessidade de proteger os civis que
estavam sendo aniquilados. Estados de todas as regies do globo manifestaram-se pelo imediato
cessar-fogo e julgaram (estando corretos ou no, isso no vem ao caso) legtimas as
30

Comisso Especial para a Sria, das Naes Unidas; Human Rights Watch.

manifestaes e presses por maior tolerncia poltica e participao institucional dos cidados
srios, ao mesmo tempo em que condenaram os meios utilizados por rebeldes e governo, que
deveria, acima de todos, zelar pelo bem-estar da populao e garantir o mnimo de condio
adequada e razovel no trato de confrontao poltica. Logo, o Estado srio comeou a ser visto
por alguns como o principal violador dos direitos humanos e responsvel pelos massacres que
estavam ocorrendo em territrio nacional, mormente naquelas regies em que o governo detinha
maior controle e fora militar como a regio de Aleppo, alvo bastante disputado entre as foras.
Com isso, debates em torno da legitimidade e soberania do pas srio frente ao processo
conflitivo foram colocados mesa para discusso.
nesse contexto que as articulaes no mbito do CSNU estavam sendo tratadas.
Diante das atrocidades perpetradas pelo conflito urgiu-se a necessidade de adotar resolues
contrrias situao na Sria, em que a possibilidade de interveno militar para assegurar a
integridade fsica dos cidados e o total cessar-fogo logo se tornou um problema para a
cooperao entre as grandes potncias. Os Estados Unidos, juntamente com a Frana, lideraram
os discursos e as propostas de colocar fim ao conflito por meio da interveno, aps longo
perodo de presso dialgica para que Assad e rebeldes depusessem as armas e entrassem em
acordo por meio diplomtico. Esses esforos, no entanto, esbarraram em votos contrrios em
trs perodos diferentes - da Rssia e China, dilapidando a capacidade operativa do rgo de ao
militar das Naes Unidas31.
Desde o incio, at tomar dimenses suficientes para preocupar os membros
permanentes do Conselho de Segurana32, as tentativas de resolver o impasse por meio do
dilogo no chegaram a ter efeitos prticos. As proposies americana e francesa em aludir ao
princpio da Responsabilidade de Proteger para que o rgo tomasse as providncias necessrias
para autorizar uma interveno militar estavam sujeitas aos interesses e convenincia dos

31

As primeiras tentativas norte-americanas e francesas de adotar postura mais intervencionista na Sria foram
invocadas a partir do dispositivo conhecido como Responsabilidade de Proteger, por meio do qual, foras militares
comandadas pela ONU entrariam em meio ao conflito para ao mnimo garantir a segurana dos civis, sem tomar
partido de nenhum dos lados no conflito.
32
Talvez o marco considerado nesse conflito fora o uso de armamento qumico por uma das partes envolvidas, no
dia 21 de agosto de 2013. Os Estados Unidos pressionaram o Conselho para aprovar resoluo que culparia o regime
de Assad por ter se utilizado dessa arma que banida por regimes internacionais (Protocolo de Genebra, de 1925)
e autorizaria a entrada de inspetores da ONU para investigar se houve ou no o uso, e avaliar os danos causados.
Rssia e China vetaram vrias das resolues, ainda que permitiram uma em particular que previa o envio de uma
equipe para fins de inspeo por duas semanas. O jornal britnico BBC declarou que Operacionalmente, a ONU
est em alta velocidade. Diplomaticamente, porm, est parada.

Estados mais poderosos que influenciam de modo decisivo as questes mais importantes da
poltica internacional. Se, por um lado, uma eventual interveno favorece anseios americanos e
franceses, alm dos de seus aliados regionais, como Arbia Saudita, Israel, Egito e Paquisto, por
outro, a no interveno tambm favorece a Rssia e seus aliados, como Ir e Lbano. A lgica
da ao militar perpetrada pelo Conselho de Segurana, nesse sentido, est muito mais
interligada lgica da anarquia e do clculo subjacente balana de poder regional do que a da
real necessidade em proteger os direitos humanos ou a legitimidade poltica dos governantes33.
Do ponto de vista americano, a interveno justifica-se de inmeras maneiras: em
termos de regime institucional liberal, a substituio do governo de Assad por outro mais
inclinado aos negcios e interesses americanos poderia ser uma opo bem-vinda; podemos
pensar tambm na necessidade dos Estados Unidos em enfraquecer Estados prias e garantir a
relevncia de seus aliados regionais, principalmente da segurana de Israel; alm de conter os
avanos chineses e russos na regio do Oriente Mdio, que estrategicamente importante.
J para russos e chineses, a no interveno se justifica exatamente para evitar que essas
situaes descritas acima possam tornar-se realidade, alm do interesse em garantir a
permanncia de um forte aliado Assad no governo srio (a Rssia possui uma base naval nos
mares srios) e servir de contendor do avano norte-americano na regio.
Por isso, a paralisia do Conselho na determinao das aes relativas Sria permitiu
que o conflito se estendesse por tempo indeterminado e a soluo a que as potncias chegaram
insatisfatria e duvidosa na sua operacionalidade34. A tarefa de alcanar a cooperao no mbito
do CSNU to difcil exatamente porque nele esto envolvidos interesses dos Estados mais
poderosos do sistema e porque todas as questes discutidas no rgo, pelo menos as mais
relevantes, so de natureza poltico-militar. Quando as questes so dessa natureza, a poltica
do poder que toma conta. Assim, como os dois maiores obstculos cooperao so a anarquia e
os clculos subjacentes balana de poder, quando se trata de analisar questes que esto

33

A violao dos direitos humanos sistematicamente praticada em outros pases, como na Arbia Saudita e
Paquisto, mas no h nenhuma resoluo intervencionista no Conselho de Segurana que esteja em debate. A
escolha dos alvos discricionria e altamente seletiva, tendo como prioridade aqueles em que esto diretamente
relacionados aos interesses das grandes potncias.
34
Ficou acordado que Assad cessaria fogo entregaria seu arsenal qumico comunidade internacional para
destruio. As operaes se iniciariam em novembro de 2013 com previso de trmino para meados de 2015. No se
sabe, entretanto, se o governo vai entregar todo o armamento e como ser feito o processo de destruio. Alm do
mais, no foi identificado o responsvel pelo uso das armas qumicas e ningum foi julgado.

diretamente relacionadas a esses problemas, a cooperao torna-se mtodo difcil de ser

alcanado.
Rssia e Estados Unidos so rivais histricos, e a configurao das balanas de poder
regional sempre estar posta na mesa de avaliao das possveis aes a serem tomadas. Nenhum
dos dois pases quer, uma vez que agem racionalmente, enfraquecer-se e permitir o
empoderamento de seus competidores. O Oriente Mdio, nem tanto a Sria, de total relevncia
para os Estados Unidos, enquanto que para a Rssia, ambos, a regio e o pas, so importantes.
Dessa forma, j era esperado um impasse nesse sentido, assim como houve no caso do Iraque,
em 2003, e na Lbia, em 2012.
O realismo explicativo da paralisia do CSNU exatamente por isso. O caso da Sria, que
o mais recente, reflexo dessas circunstncias. No geral, podemos estender esse exemplo para
outros em que as mesmas condies se impem e a combinao de resultados vai se conformar
da mesma maneira. A cooperao e as tentativas de ao conjunta, quando dizem respeito aos
pressupostos de nossa teoria, apresentam claros limites e a sua resoluo depende de outros
mecanismos que no o da colaborao entre competidores diretos.

CONSIDERAES FINAIS
Os dois principais tipos de impedimento para os Estados concertarem aes de
cooperao encontram-se ancorados nos pressupostos da teoria realista: as preocupaes com
relao ao clculo racional da balana de poder, e o receio de que os outros atores descumpram
com os acordos e se fortaleam s custas de terceiros. A condio de anarquia internacional o
que determina esse estado de coisas. ela quem, em ltima instncia, pressiona os Estados a
agirem cautelosamente e evitarem arranjos nos quais seus interesses predominantes no sero
contemplados da forma como desejam ou quando estaro sob contestao direta.
A tentativa de modelar o comportamento das unidades do sistema internacional e
sujeit-las ao controle e manipulao de normas e procedimentos universalmente aceitos
encontrou abrigo no desenvolvimento de instituies internacionais. Entretanto, elas se tornaram
peas menores na avaliao do clculo poltico das grandes potncias, principalmente porque os
Estados no reconhecem legitimidade em outras unidades que no eles prprios para agir em seu
interesse e preservar seu status relativo. Embora a atuao de instituies tenha sido importante
em reas como direitos humanos e crises humanitrias, e contado com a cooperao entre os

Estados para operarem, quando se trata de aderir a arranjos dessa natureza no campo polticomilitar, em que claramente os interesses esto envolvidos, essa identificao j no se faz to
notvel. Ao contrrio, cada vez mais difcil se chegar a um consenso.
A poltica internacional, portanto, continua sendo caracterizada pelo reino das
incertezas. O realismo, ou o neorrealismo, uma importante ferramenta terico-explicativa
utilizada para interpretar e avaliar esse sistema. At agora, quando manuseado para trabalhar sob
o campo estrito da poltica entre os Estados, nos parece ser a mais adequada. A despeito de
contestaes (e dos limites) e necessria reavaliao terica crtica, ainda nos sentimos atrados
pelas explicaes fornecidas pelos tericos do poder.

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