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La GESTION

INTGRE

PAR RSULTATS

Presses de lUniversit du Qubec


Le Delta I, 2875, boulevard Laurier, bureau 450
Qubec (Qubec) G1V 2M2
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Prface de Pierre Roy

Bachir Mazouz
Jean Leclerc
Avec la collaboration de

Marcel J.B. Tardif

La GESTION
INTGRE

PAR RSULTATS
Concevoir
et grer autrement
la performance
dans lAdministration
publique

2008
Presses de lUniversit du Qubec
Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bur. 450
Qubec (Qubec) Canada G1V 2M2

Catalogage avant publication de Bibliothque


et Archives nationales du Qubec et Bibliothque et Archives Canada
Mazouz, Bachir
La gestion intgre par rsultats:
concevoir et grer autrement la performance dans lAdministration publique
Comprend des rf. bibliogr. et un index.
ISBN 978-2-7605-1353-2
1. Administration publique - Gestion. 2. Direction par objectifs. 3. Efficacit
organisationnelle. 4. Administration publique (Science). I. Leclerc, Jean, 1941- .
II. Tardif, Marcel J.-B., 1942- . III. Titre.
JF1352.M39 2008

351

C2007-942132-6

Nous reconnaissons laide financire du gouvernement du Canada


par lentremise du Programme daide au dveloppement
de lindustrie de ldition (PADIE) pour nos activits ddition.
La publication de cet ouvrage a t rendue possible
grce laide financire de la Socit de dveloppement
des entreprises culturelles (SODEC).

Mise en pages: Info 1000 mots


Couverture: Richard Hodgson

1 2 3 4 5 6 7 8 9 PUQ 2008 9 8 7 6 5 4 3 2 1
Tous droits de reproduction, de traduction et dadaptation rservs
2008 Presses de lUniversit du Qubec
Dpt lgal 1er trimestre 2008
Bibliothque et Archives nationales du Qubec / Bibliothque et Archives Canada
Imprim au Canada

ces hommes et femmes du service public


avec qui nous partageons le sens du devoir et le got du bien faire.
Bachir Mazouz
tous ces serviteurs de ltat qui quotidiennement
vivent, imaginent, grent et harmonisent
la qualit des services publics,
il est constat que la non-performance
incombe gnralement moins aux individus
quaux sacro-saints systmes qui les encadrent.
Jean Leclerc
Caroline et Philippe, pour leur merveilleux apport de vie.
Marcel J.B. Tardif

Prface

n en a beaucoup parl, on a beaucoup crit son sujet, le gouvernement qubcois a mme lgifr sur la gestion par rsultats dans
les dernires annes. Que peut donc nous apporter ce nouveau
livre sur le sujet?
titre de praticien de la gestion publique, jy ai trouv plusieurs
sources dintrt:
une vision historique de lvolution de la gestion publique, qui nous
permet de comprendre en quoi les besoins et attentes des citoyens
ont en quelque sorte orient le dveloppement de la gestion par
rsultats;
une perspective comparative, essentielle dans la comprhension de
phnomnes qui dpassent les frontires tatiques;
une dimension mthodologique, inhrente ce type douvrage mais
aisment accessible et pertinente dans le cadre de laction;
une affirmation claire que la gestion publique comporte ses particularits propres qui la distinguent de la gestion prive et qui justifient
un angle danalyse particulier.
Ds le premier chapitre, les auteurs nous fournissent des prcisions
terminologiques sur la bonne gouvernance publique ainsi quun aperu
de lvolution des systmes nationaux de gouvernance et de lvolution de
ltat et de ladministration publique au Qubec.
Le chapitre 2 traite plus particulirement de la perspective comparative, en prsentant les principales composantes des rformes de la gestion
publique introduites au cours des dernires annes dans certains pays de

La gestion intgre par rsultats

lOCDE (Grande-Bretagne, Nouvelle-Zlande, France, tats-Unis, Canada)


et dans quelques provinces canadiennes (Alberta, Ontario et bien sr le
Qubec).
La mesure de la performance dans la sphre publique constitue
lobjet du chapitre3. Aborde sous langle de lamlioration des services
aux citoyens et de la gestion par rsultats, la performance y est bien sr
dfinie. Mais, surtout, un cadre conceptuel et mthodologique du contrle
de la performance dans la sphre publique y est prsent, qui revt un
grand intrt pour le praticien.
Le chapitre 4 nous plonge au cur de la gestion par rsultats en nous
en prsentant les principaux concepts ainsi que divers types de cibles de
rsultats et dindicateurs de performance propres la gestion publique.
La gestion par rsultats sous-entend que le gestionnaire public
connat la ralit de son organisation et son contexte institutionnel avant
damorcer quelque action visant son implantation. Tel est le message
central du chapitre 5, qui sattarde aux conditions de la russite de la
gestion par rsultats.
Les chapitres 6 et 7 dveloppent sur cette dimension organisationnelle de la gestion par rsultats. En partant de cas concrets tirs de
ladministration publique qubcoise, le chapitre 6 dcrit notamment les
tapes du cycle de gestion de la qualit. On y aborde aussi la question des
interfaces politico-administratives, propres la gestion publique.
Quant au chapitre 7, il dmontre comment la vision organisationnelle est essentielle au management stratgique et en quoi elle doit
supporter ce que les auteurs appellent des projets-rsultats, soit des
plans daction concrets axs sur des rsultats atteindre.
Sans recours la mesure, il ny a pas damliorations possibles
dans lorganisation publique, crivent les auteurs au dbut du chapitre
8. Comment valuer les rsultats? Qui doit le faire? Comment se servir
de lvaluation comme moyen dapprentissage et damlioration continue?
Voil quelques-unes des questions voques dans ce chapitre.
Enfin, le chapitre 9 sattarde la dimension humaine de la gestion
par rsultats, soit le gestionnaire public lui-mme. Son rle, les habilets
personnelles et de gestion requises par la gestion par rsultats et les caractristiques propres la gestion publique par rapport la gestion dans le
secteur priv y sont traits.

Prface

XI

En terminant, je tiens souligner que jai trouv dans ce livre des


lments qui rejoignent mes proccupations et mes convictions profondes,
tels que:
laccent mis sur limportance de la mesure pour lamlioration de la
gestion publique;
le lien trs clair tabli entre gestion de la performance et culture
organisationnelle; et, enfin,
laffirmation non quivoque que la reddition de comptes est indispensable la gestion par rsultats.
Mazouz, Leclerc et Tardif livrent ici un ouvrage o tout la fois
tudiants, gestionnaires et chercheurs pourront puiser des lments danalyse, de rflexion et daction.
Pierre Roy
Prsident-directeur gnral
Services Qubec (2007- )
Prsident-directeur gnral
Rgie de lassurance maladie
du Qubec (2003-2007)
Sous-ministre
Famille et lEnfance
(2001-2003)
Secrtaire gnral associ la coordination stratgique
Ministre du Conseil excutif
(2001)
Sous-ministre
Sant et Services sociaux
(1999-2001)

Table des matires

Prface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IX

Liste des encadrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX


Liste des figures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
Liste des tableaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIII
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

De ladministration la Bonne Gouvernance


publique: lavnement de lorganisation
et du management au cur de ltat . . . . . . . . . .

Chapitre 1

1.1. La gouvernance lchelle internationale:


de nouvelles approches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.1. La Bonne Gouvernance publique?
Quelques prcisions terminologiques . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.2. La managrialit, non le managrialisme
dans la gouvernance publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.3. Un besoin dalignement stratgique
plus que dajustement structurel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.4. Lobjectif final rside dans le fit global: mission,
vision, stratgies, cibles de rsultats et ressources . . . . . . . . .
1.1.5. Les pays de lOCDE: lmergence de nouveaux modes
de gouvernance publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10

13

16

17

18

XIV

La gestion intgre par rsultats

1.2. Lvolution des systmes nationaux de gouvernance:


au-del de la vogue managriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.1. Les impratifs dajustement continu de lappareil dtat . . . .
1.2.2. Les impratifs lis la rponse aux besoins lgitimes
des citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.3. Lvolution du dbat public et la rvision
de ses fondements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.4. Des spcificits qui persistent malgr des rapprochements
oprs entre la sphre publique et lentreprise prive
autour de la gestion de la performance . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.5. Des gouvernements face aux dfis conceptuels
de la nouvelle gouvernance publique . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22
23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

34

1.4. Le Qubec, son tat et sa fonction publique . . . . . . . . . . . . . . . . . .


1.4.1. Aperu de ltat qubcois et de sa fonction publique . . . . .
1.4.2. Le projet dune gouvernance nouvelle
du gouvernement du Qubec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37
37

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

1.3. Des tendances internationales durables


invoquant une nouvelle gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.1. Les impratifs dun nouveau contrat de gouvernance
entre politiciens, administrateurs et gestionnaires publics . . .
1.3.2. Des impratifs lis au rle jou
par les organisations internationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.3. Des options idologiques dterminantes:
le thatchrisme et le reaganisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.4. Lappel ou la rponse des marchs financiers
la nouvelle gouvernance publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.5. Le poids des interventions de certaines
organisations internationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Chapitre 2

62

Les impratifs dorganisation et de gestion


de la performance dans la sphre publique:
des objectifs et des moyens aux rsultats . . . . . .

67

2.1. Covolution rcente des modes de gestion prive et publique . . . . .

72

2.2. La recherche de la performance partir de lexprience


de pays de lOCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1. En Grande-Bretagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.2. En Nouvelle-Zlande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.3. En France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.4. Aux tats-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76
76
80
88
93

XV

Table des matires

2.2.5.
2.2.6.
2.2.7.
2.2.8.

Au Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
En Alberta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
En Ontario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Au Qubec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100
108
113
118

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Chapitre 3

Des pralables la mesure et lvaluation


dans la sphre publique: la gestion publique
linterface politico-administrative . . . . . . . . . . . . 131

3.1. La performance sur fond damlioration


des services aux citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
3.1.1. Que devrait signifier la performance pour les acteurs
dans la sphre publique? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
3.1.2. Comment devrait-on apprcier la performance? . . . . . . . . . . 139
3.2. La performance vue travers lefficience interne
et lefficacit externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3.3. La performance de lAdministration publique passe ncessairement
par un cadre de gestion par rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.1. La performance vue travers le prisme
de la gestion par rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.2. Les principes qui devraient guider la mesure
de la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.3. Les limites la mesure de la performance . . . . . . . . . . . . . . .

145
146
147
148

3.4. Un cadre conceptuel et mthodologique


de gestion de la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
3.5. Au-del de la performance la tche:
la ncessit dune approche globale de lappareil public . . . . . . . . . . 153
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

Chapitre 4

La gestion par rsultats:


un cadre conceptuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

4.1. Des proccupations lies la gestion


dans ladministration publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
4.2. La gestion par rsultats: prmisses et principes
dun cadre conceptuel intgr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

XVI

La gestion intgre par rsultats

4.2.1. Quelques prcisions terminologiques relatives


la gestion par rsultats (GPR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
4.2.2. Des rfrences thoriques systmiques . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
4.3. Lorganisation publique vue sous langle des rsultats . . . . . . . . . . . .
4.3.1. Notions de performance et de rsultats organisationnels . . .
4.3.2. Mesure de la performance vue sous langle des rsultats . . . .
4.3.3. Mesure de la performance organisationnelle
vue sous langle des rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.4 Variables de la performance organisationnelle . . . . . . . . . . . .
4.3.5. Lutilit de la mesure des rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

178
179
182
183
186
188

4.4. Composantes du cycle de gestion de la performance . . . . . . . . . . . . 196


4.4.1. Composantes et cycle de gestion de la performance . . . . . . . 197
4.4.2. Les indicateurs de performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
4.5. Raisons managriales justifiant la mesure des rsultats . . . . . . . . . . 205
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Chapitre 5

Connatre la ralit de lorganisation:


matriser le facteur organisationnel . . . . . . . . . . . 211

5.1. Connatre lorganisation et son contexte institutionnel


daction pour dvelopper sa capacit de survie . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
5.1.1. Connatre le contexte institutionnel
avant dengager laction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
5.1.2. La gestion par rsultats affectera la capacit de survie
et de dveloppement de lorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
5.2. Conditions la russite de la GPR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
5.2.1. Des prceptes respecter en vue de limplantation
de la GPR dans la sphre publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
5.2.2. Une organisation du travail repenser . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Chapitre 6

Grer lorganisation: grer loffre,


loptimisation des ressources
et linterface politico-administrative . . . . . . . . . . . 255

6.1. La gestion de loffre de services examine la lumire


de la qualit et de loptimisation des ressources . . . . . . . . . . . . . . . . 257
6.1.1. Lapproche systmique applique la gestion
de lorganisation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

XVII

Table des matires

6.1.2. Lapproche de la performance par la qualit des services . . . . 266


6.2. Gestion par rsultats et harmonisation des notions
rendement et productivit sur fond damlioration
de la performance globale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
6.2.1. La performance par lamlioration
des processus de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
6.2.2. Cycle, tapes et outils de lamlioration des processus . . . . . 281
6.3. La gestion des interfaces politico-administratives . . . . . . . . . . . . . . . 296
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

Chapitre 7

Adapter lorganisation: vision, stratgies,


structure et projets-rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

7.1. La vision comme outil stratgique dadaptation au changement . . . .


7.1.1. La vision comme outil de management stratgique . . . . . . . .
7.1.2. Processus de clarification de la vision . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1.3. Une vision doit tre partage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2. Les projets-rsultats de lorganisation publique . . . . . . . . . . . . . . . . .


7.2.1. La vision et les pralables au plan stratgique . . . . . . . . . . . .
7.2.2. Sadapter par des projets-rsultats transversaux . . . . . . . . . . .
7.2.3. Les projets-rsultats vus lchelle de la fonction
et de lorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2.4. Les projets-rsultats vus lchelle des individus . . . . . . . . .

318
319
326

305
307
311
312

329
339

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344

Chapitre 8

Grer la capacit apprendre de lorganisation


publique: lvaluation des cibles de rsultats,
du cadre de gestion et du changement . . . . . . . . 345

8.1. Lvaluation dans la sphre publique:


de la surveillance lefficience managriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
8.1.1. Lvaluation par rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
8.1.2. Les pratiques de lvaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
8.2. Lvaluation de la tche est la base des apprentissages
organisationnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
8.2.1. Laction damlioration continue est porteuse
dapprentissage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
8.2.2. Lvaluation des rsultats, une responsabilit partage . . . . . . 368

XVIII

La gestion intgre par rsultats

8.3. Lvaluation par rsultats comme levier dapprentissage


et damlioration continue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.1. La dynamique de lapprentissage par lvaluation
des rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.2. Grer les apprentissages par lvaluation
des amliorations globales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.3. Les types dapprentissages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.4. Grer lacquisition des savoirs la base
des apprentissages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

370
371
373
376
378

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

Chapitre 9

Lmergence du gestionnaire public:


une culture et des habilets
de gestion par rsultats pour une meilleure
performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

9.1. La gestion par rsultats, une affaire de culture de la performance . . .


9.1.1. Facteurs dvolution de la culture organisationnelle . . . . . . .
9.1.2. Pour une culture propice la GPR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.1.3. Les changements culturels qui simposent
lorganisation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

395
397
402

9.2. Le mtier de gestionnaire dans la sphre publique . . . . . . . . . . . . . .


9.2.1. Capacit dcoute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.2.2. Capacit de feedback . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.2.3. Capacit dinfluencer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.2.4. Capacit de reconnaissance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.2.5. Capacit danimation et de mobilisation . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3. Les habilets requises par la GPR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


9.3.1. Dualit des relations entre lus, administrateurs
et gestionnaires publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.3.2 Le rle du gestionnaire public face la finalit de ltat . . . .
9.3.3. Spcificits des habilets de gestion requises par la GPR . . .

419

409
415
416
417
417
418
419

420
423
428

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
Notices biographiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439

Liste des encadrs

Encadr 1.1. Rsum de lvolution compare des effectifs


de la fonction publique qubcoise . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 1.2. Rsum des principaux indicateurs financiers
et conomiques dvolution de ltat qubcois . . . . . . . . . .
Encadr 1.3. Rsum de lvolution compare des dpenses
en sant et en ducation, Qubec-Ontario . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 1.4. LAgence des partenariats public-priv du Qubec . . . . . . . .
Encadr 1.5. Lorganisation politico-administrative du Qubec . . . . . . . . .
Encadr 1.6. Rsum de ltude sur les effets de la Loi
sur ladministration publique, sur la qualit des services
et sur la gestion dans les ministres et les organismes . . . . . .
Encadr 2.1. Rsum des objectifs de la
Dclaration de services aux citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 2.2 La rforme de lAdministration publique au Qubec:
des progrs significatifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 3.1. Mode dinstitutionnalisation de la gestion par rsultats . . . . .
Encadr 3.2. Lexprience des units autonomes de service
(dites aussi agences conventionnes) qubcoises:
quelques constats positifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 3.3. Les leviers qui mnent au changement systmique . . . . . . . .
Encadr 3.4. Principes de mesure de la performance . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 3.5. La gestion par rsultats et la reddition de comptes . . . . . . .
Encadr 4.1. Lexicographie de la GPR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

40

52
55
57

60

122
124
135

136
144
147
156
170

XX

La gestion intgre par rsultats

Encadr 5.1. Quelques donnes statistiques issues du rapport


dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets de la Loi
sur ladministration publique, en lien avec
la connaissance de la ralit de lorganisation publique . . . . . . .
Encadr 5.2. Quelques donnes statistiques issues du rapport
dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets de la Loi
sur ladministration publique, en lien avec la
connaissance de la ralit de lorganisation
publique (suite) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 5.3. Quelques donnes statistiques issues du rapport
dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets de la Loi
sur ladministration publique, en lien avec la
connaissance de la ralit de lorganisation
publique (suite) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 5.4. Quelques donnes statistiques issues du rapport
dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets de la Loi
sur ladministration publique, en lien avec la
connaissance de la ralit de lorganisation
publique (suite) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 5.5. Le diagnostic organisationnel ax sur les rsultats . . . . . . . . .
Encadr 7.1. Outils de management stratgique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 7.2. Outils de management stratgique (suite) . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 8.1. Questionnaire de Prigord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encadr 9.1. Avantages et inconvnients de la gestion participative . . . . . .

218

222

224

226
232
316
329
369
410

Liste des figures

Figure 1.1. La Bonne Gouvernance selon quatre niveaux danalyse . . . . .


Figure 1.2. volution du vieillissement de la population
du Qubec (2001-2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 1.3. La part de ltat au Qubec, en termes demplois
dans la sphre publique par rapport lemploi total
dans lconomie, 1994 et 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 1.4. PIB compar des provinces canadiennes en 2006 . . . . . . . . .
Figure 2.1. Dates marquant la rforme administrative au Qubec . . . . . .
Figure 3.1. Le triptyque de la performance dans la sphre publique . . .
Figure 4.1. Le modle Mazouz-Leclerc de gestion intgre
par rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 4.2. Catgories de rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 4.3. Relation systmique des objets de mesure . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 4.4. Systme global des objets de mesure . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 4.5. Cycle de gestion de la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 5.1. Schma vertical ou fonctionnel de la structure
dune organisation (organigramme) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 5.2. Chane de valeur des dpartements dans une organisation
publique (logistique interfonctionnelle,
une adaptation de Porter [1986]) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 5.3. Schma horizontal ou transfonctionnel
de larchitecture structurelle dune organisation
(organigraphe des liens latraux interfonctionnels) . . . . . . . .
Figure 5.4. Diagramme fonctionnel et oprationnel-normatif
dun processus de production . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

42

50
53
118
142




167
168
192
193
198

242

246

247
249

XXII

La gestion intgre par rsultats

Figure 6.1. Organisation systmique dun organisme public . . . . . . . . . .


Figure 6.2. Composantes de la raison dtre dune organisation
dans lAdministration publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 6.3. Catgories des clients en lien avec les rles
de lorganisation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 6.4. Configuration des rles dune organisation publique . . . . . .
Figure 6.5. Nouvelle structure fonctionnelle (verticale)
dune organisation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 6.6. Rle ascendant des gestionnaires axs
sur la gestion par rsultats en lien avec les clients . . . . . . . . .
Figure 6.7. Modle propice lharmonisation des notions
rendement et productivit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 6.8. Cycle de gestion de la qualit dans la sphre publique . . . .
Figure 6.9. Cycle PRVM par niveau dintervention
dans lorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 6.10. Cycle, tapes et outils de lamlioration continue . . . . . . . . .
Figure 6.11. Bloc-diagramme du processus de renseignement
tlphonique aux victimes. Cas de la Socit
de lassurance automobile du Qubec (SAAQ) . . . . . . . . . . .
Figure 6.12. Bloc-diagramme du processus abrg
dindemnisation / SAAQ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 6.13. Diagramme des sept questions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 6.14. Diagramme de Pareto / types dappels tlphoniques . . . . . .
Figure 6.15. Diagramme de causes / effet appels tlphoniques . . . . . . .
Figure 6.16. Diagramme de contrle de non-qualit . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 7.1. La vision dans la sphre publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 7.2. Le processus dmergence et darticulation de la vision . . . . .
Figure 7.3. Les interrogations pralables la formulation
dun projet-rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 7.4. Dclinaison de la stratgie de lorganisation
en projets-rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 7.5. Mcanismes de contrle interne de projets-rsultats . . . . . . .
Figure 7.6. Hirarchisation des projets-rsultats organisationnels . . . . . .
Figure 7.7. Alignement des projets-rsultats
organisationnels et individuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 8.1. Un cadre dvaluation par rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 9.1. Dualits des relations entre lus, administrateurs
et gestionnaires publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Figure 9.2. Les axes dfinissant la capacit grer
dans lorganisation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

260
263
269
271
273
275
277
282
283
284

286






287
288
289
290
294
306
314

318
319
331
332
334
352
422
426

Liste des tableaux

Tableau 3.1. Facteurs expliquant le rendement


dans la sphre publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 3.2. Dimensions conceptuelles et mthodologiques
du contrle de la performance dans la sphre publique . . . .
Tableau 4.1. Neuf variables de la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 4.2. Architecture des objets de mesure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 4.3. Chane relative aux objets de la mesure . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 4.4. Chane des extrants dun Programme
de formation en alimentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 4.5. Exemples de fins managriales lies aux objets de mesure
des composantes du cycle de gestion de la performance . . . .
Tableau 5.1. Conditions essentielles lamlioration
de la qualit des services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 6.1. tape et outils de lamlioration continue . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 6.2. Donnes sur les appels tlphoniques la SAAQ . . . . . . . . .
Tableau 6.3. Diagramme de solutions par suggestions . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 6.4. Pondration des critres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 6.5. Pondration des solutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 6.6. Diagramme de Gantt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 9.1. Conjuguer conformit et innovation
dans lorganisation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tableau 9.2. Des habilets propres au gestionnaire public . . . . . . . . . . . . .

140



151
187
190
191

194
208






234
285
288
291
292
292
293

412
430

Introduction

artout dans le monde, la gestion des affaires publiques connat,


depuis la fin des Trente Glorieuses, des transformations majeures.
Citoyens, dirigeants dentreprises prives et universitaires reprochent ltat davoir pch tantt par excs bureaucratique, tantt par
carence administrative. Partout, les reproches ont fus, dnonant ici la
rigidit et la lenteur dagir et l linefficacit et linefficience dans la gestion
des affaires publiques et, surtout, dans lusage des deniers publics. Les
mouvements de rforme administrative, trop souvent engags sur fond de
crise lancinante des finances publiques, auront t amorcs en vue de la
rhabilitation de lappareil public comme prestataire de services publics.
Cependant, demeurait un insidieux dficit dmocratique, lequel aura
creus lcart au chapitre des dcisions sur la chose publique entre les lus
et les citoyens, alors que les premiers taient censs tre au service de la
socit civile et de lconomie nationale. Par ailleurs, un autre dficit, cette
fois-ci de nature administrative (et non politique), a remis en question les
loges adresss ds la fin du xixe sicle ceux qui auront t responsables
des apports thoriques et empiriques de la bureaucratie wbrienne
lorganisation des appareils publics. Laggravation de ces trois ordres de
dficit, budgtaire, dmocratique et administratif, compter de la fin des
annes 1970, naura pas tard convier toute la classe publique faire
preuve de moins de prtention et dun peu plus de flexibilit, defficacit,
defficience et dconomie dans son approche lAdministration publique.
Aprs lexprience traumatisante quaura vcue la Nouvelle-Zlande en
matire daffaires publiques, les tats du monde entier et leurs organisations publiques allaient dcouvrir, non sans peine le plus souvent, les
mrites de la rforme de ltat, de la modernisation, de la Bonne Gouvernance, du nouveau management public, de la saine gestion publique ou, plus
gnralement, de la gestion par rsultats.

La gestion intgre par rsultats

Les pays membres de lOCDE, plus particulirement, trs effrays


par lnormit du cumul de leurs dficits budgtaires et par la complexit
de leurs situations conomiques nouvelles, virent leurs gouvernements,
confronts une dure ralit. Ils auront tent de redfinir la porte de
leur action publique, avant dexplorer plus fond les options organisationnelles et managriales susceptibles de les amener rgler leurs problmes
budgtaires. Sensuivirent des vagues de privatisation des socits dtat et
de restructuration massive de leurs appareils publics, jusqu lavnement
du nouveau management public (New Public Management) comme pratique
de gestion des affaires publiques. Lattention stait progressivement
porte sur la performance suprieure des organisations publiques, aprs
que la qualit sur les services livrs eut t expressment rclame par
les citoyens. Des mthodes doptimisation des ressources et de responsabilisation des acteurs publics furent institues, o politiciens, hauts
fonctionnaires de ladministration centrale et gestionnaires d organismes
publics tentrent dy trouver leur compte.
LArlsienne de la rforme, la performance, est timidement entre
dans la sphre publique sans tout bouleverser des cadres de gestion ni des
pratiques administratives qui sy trouvaient. Mme si certains rformateurs
peinent le reconnatre, les pratiques de la mesure et de lvaluation des
rsultats ne semblent pas encore avoir franchi le cap de la rhtorique idologique. Les auteurs du prsent ouvrage leur reconnaissent nanmoins un
rle important comme instruments de calibration, de contrle et damlioration continue de la gestion dans lappareil public. En effet, la gestion
de la performance, qui est primordiale dans le processus de modernisation
de lappareil public, parce que beaucoup de principes managriaux et
organisationnels y sont rattachs, demeurera lettre morte tant et aussi
longtemps que les quipes de gestion dans la sphre publique ne pourront tre values selon des critres fonds sur les rsultats attestant leur
performance relle. Si lamlioration des services aux citoyens constitue
en soi un rsultat de prestation, les changements rclams par les contribuables et leurs reprsentants institutionnels stendent, eux, aux rsultats
de gestion, savoir les impratifs managriaux de la performance apprcie travers des indicateurs defficience interne et defficacit externe
de lorganisation publique. ces deux catgories de rsultats sajoutent
ceux qui garantissent la prennit de lorganisation publique ou les rsultats dorientation, soit ceux lis aux choix stratgiques et structurels des
services dispenss. En somme, cest en livrant des services de plus haute
qualit aux citoyens, population et entreprises confondues, en optimisant
les ressources disponibles et en identifiant, de manire transparente et
responsable, les choix stratgiques de lorganisation publique quil est
possible dvaluer ses rsultats damlioration globale.

Introduction

Il est vrai que les crits sur les pratiques se rclamant de la performance organisationnelle, dans le priv comme dans le public, sont lgion.
Cependant, disposer dun cadre danalyse intgr et articul autour
de cette notion de rsultats, oh combien essentielle la gestion de la
performance, a jusquici fait largement dfaut aux praticiens comme aux
thoriciens de la sphre publique. Rappelons, comme le prcisait Joseph
Bower (1983), que les spcificits de la gestion publique ne relvent pas
de mythes. Si la prestigieuse Harvard School of Business Administration
pouvait enseigner aux dirigeants de la sphre publique trs exactement ce
quelle enseignait depuis 1908 aux gestionnaires de lentreprise prive, il
ne serait sans doute jamais venu lide de ses administrateurs de fonder,
une soixantaine dannes plus tard, la Kennedy School of Government.
Cela atteste bel et bien que la gestion de la performance dans la sphre
publique ne saurait advenir du simple fait dune transposition doutils et de
pratiques conus et prouvs dans lentreprise prive, comme le laissaient
entendre certains crits faisant la promotion du New Public Management.
Les spcificits inhrentes la conception bureaucratique, la culture
institutionnelle et aux traditions de gouvernance qui sont la base de ces
appareils publics ne sont pas confondre avec ceux caractrisant lentreprise prive. Lavnement de la performance est li linstrumentation
managriale et organisationnelle que les rformateurs voulaient instituer
dans la sphre publique comme solution aux contradictions que posait un
appareil public conu pour servir la socit et lconomie mais qui, au fil
du temps, sera devenu source dappauvrissement collectif (dette publique),
de rigidit structurelle, dinefficacit fonctionnelle et de gaspillage de
deniers publics.
Cet ouvrage restitue les volutions produites ds la fin des Trente
Glorieuses, autour, dans et par lAdministration publique lesquelles,
travers la notion de rsultats, ont institutionnalis des proccupations
organisationnelles et managriales un peu partout dans les systmes de
gouvernance publique des pays de lOCDE. Nous y relatons les logiques
historiques sous-jacentes lavnement de la nouvelle gouvernance publique
et prsentons un modle de gestion intgre par rsultats qui permet aux
gestionnaires publics de se rapproprier les organisations dont ils sont
responsables devant les reprsentants de ltat et de lAdministration
publique. Cette rappropriation de lorganisation publique par ses gestionnaires doit tre comprise dans une perspective organisationnelle et managriale dans la mesure o elle est pralable laction responsable dans
un systme o lautonomie de gestion, tant revendique par les agents de
ltat, renvoie une reddition de comptes, linterne, et limputabilit,
lexterne. Ds lors, des changements culturels, structurels et processuels

La gestion intgre par rsultats

simposeront toute organisation publique qui voudra faire de son cadre


de gestion axe sur les rsultats (Results-based Management) un outil de
performance amliore.

Bibliographie
BOWER, J.L. (1983). The Two Faces of Management, Boston, Houghton Mifflin.

Chapitre

De ladministration
la B
onne
Gouvernance
publique
Lavnement de
lorganisation
et du management
au cur de ltat
Cet heureux temps nest plus. Tout a chang de face.
Jean R acine, 1639-1699

ne certaine conception de ltat et de la gestion des affaires


publiques connat depuis prs dun demi-sicle des transformations
majeures. Chercheurs, entreprises et populations reprochent
ltat et ses agents politiques et administratifs davoir pch soit par
excs bureaucratique, soit par puritanisme administratif. Partout de par le
monde, des constats, au mieux, de rigidit et de lenteur, et, au pire, dinefficacit et dinefficience dans lusage des deniers publics sont reprochs
ltat. Lheure est sa rforme. Ses agents politiques et administratifs
coperont les premiers, parce quils se situent proximit des principaux
facteurs de transformation que sont la socit civile et les contribuables
quelle comprend. Ds la fin du xixe sicle, des loges adresss aux apports
thoriques et empiriques de la bureaucratie wbrienne lorganisation
des appareils publics, il ne restait, la toute fin des annes 1970, que des
relents de nostalgie de lre de la toute-puissante Administration publique.
Lheure est la rforme de ltat, sa modernisation, la Bonne Gouvernance, au nouveau management public ou, plus gnralement, une saine
gestion dans la sphre publique.

La gestion intgre par rsultats

Nous prsenterons, dans ce chapitre, des lments conceptuels et


empiriques, pour restituer les volutions produites, ds le dbut des
annes 1970, autour, dans et par lAdministration publique. Nous cernerons dabord la nature organisationnelle et managriale des transformations opres un peu partout dans les systmes de gouvernance des pays
de lOCDE, en voie de dveloppement ou en transition. Des prcisions
terminologiques et conceptuelles utiles une bonne comprhension
des phnomnes lis aux mouvements de rforme seront apportes.
Nous discuterons ensuite des facteurs la base mme de lvolution des
systmes nationaux de gouvernance. La part des facteurs locaux sera
distingue des tendances globalisantes, pour montrer que lavnement
de la nouvelle gouvernance publique ne peut tre attribu une vogue
managriale prnant une transposition pure et simple des outils de gestion
issus des pratiques propres la sphre prive. Nous examinerons le rle
jou par les institutions internationales financires et non financires
dans la diffusion des valeurs et des pratiques dites de Bonne Gouvernance publique. Enfin, laccent sera mis sur lvolution du systme de
gouvernance de ltat qubcois pour illustrer nos propos.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

Les socits et les conomies propulses dans la modernit par la rvolution industrielle auront vu natre et prosprer des tats modernes.
Cette modernit aura t dfinie travers trois volets assums par ltat:
politique, organisationnel et fonctionnel.
Sur le plan politique, les socits et les conomies de lre industrielle auront t gouvernes par des tats de droit. tats dmocratiques
qui admettaient le pluralisme des choix politiques, reconnaissant la
lgitimit de lopposition organise et facilitant le travail des structures
indpendantes permettant larbitrage des conflits et garantissant les droits
et liberts de lhomme.
Sur le plan organisationnel, ltat moderne aura t dot de rgles de
fonctionnement et de structures dorganisation dites bureaucratiques qui
lencadrent. Hormis quelques particularits, lorganisation complexe quest
ltat moderne a t articule autour dune Assemble nationale dote dun
pouvoir lgislatif, dun gouvernement dot dun pouvoir excutif et dune
administration publique cense tre professionnelle et impartiale.
cause des rles et des fonctions que ltat moderne sest appropris ou qui lui auraient t confis par des acteurs socioconomiques et
politiques au fil des dcennies il est devenu, notamment dans les pays
de lOuest, bien qu des degrs diffrents selon le cas, un tat limit:
une organisation souveraine, qui transcende les agents sociaux et qui tente
dharmoniser leurs actions de manire raliser les finalits que lui assigne
le corps politique que forment au fil du temps les gouvernements lus. Ce
faisant, sa marge de manuvre et la porte de ses actions ont t pondres, entre autres, par une reconnaissance accrue des droits et des liberts
des individus. En raison de lvolution constante des socits civiles et des
conomies, ltat de droit, dmocratique bien que limit dans son action,
en est venu jouer plusieurs rles et assumer des fonctions de plus en
plus complexes. Dun tat quon souhaitait au dpart encadreur, qui
assurerait la scurit et mettrait en place les cadres juridiques ncessaires
au bon fonctionnement de la socit, on a graduellement volu vers un
tat correcteur. Celui-ci avait la responsabilit de mettre en place des
infrastructures physiques ou sociales, de limiter les abus en tout genre
et de promouvoir lgalit des chances pour tous, en somme de devenir
un tat orienteur. Par son rle dorientation, il devait assurer la rgulation de la croissance conomique et la modulation du dveloppement
social. Dans certains cas, tels les pays de lEst, en voie de dveloppement
ou en transition, les volutions ont eu pour consquence de contribuer
lmergence dun tat producteur de certains biens et de services
commerciaux et industriels, en accord avec la conjoncture de lpoque.

La gestion intgre par rsultats

Sur le plan fonctionnel, au fur et mesure quil assumait de nouveaux


rles, ltat moderne a largi et renforc son administration; celle-ci est
devenue professionnelle et impartiale. Dans un tat de droit, cette administration devait fonctionner sur le principe de lgalit de tous devant la
loi. Elle ne pouvait avoir que des objectifs defficacit et defficience; elle
devait conjuguer rationalit juridique et rationalit managriale. De plus,
dans un tat dmocratique moderne, ladministration devait tre contrle
par les lus politiques, protecteurs du rgime de droit contre tout abus ou
excs de la technocratie. Ainsi, des rationalits managriale (lefficacit),
conomique (lefficience) et juridique (la lgalit), sajoutait une rationalit
politique (la finalit). Les acteurs administratifs, abusivement appels
gestionnaires publics au dbut du xxe sicle, devaient apprendre se livrer
des exercices prilleux dquilibre dynamique pour tenir compte de ces
rationalits dans lexercice de leurs fonctions. Mais quel prix?
Les dficits dmocratique et budgtaire auront fini par discrditer
tous les acteurs uvrant au sein de la sphre publique, y compris ltat
lui-mme, ses lus, ses fonctionnaires, ses politiques, ses programmes et
ses projets comme toutes ses actions. Contre toutes les administrations
publiques du monde, le mal tait fait! Dsormais, des prjugs, voire une
dnonciation avant le fait dincomptence technique, frappent des millions
demploys de lAdministration publique partout dans le monde. La mise
en uvre des politiques publiques est juge trop coteuse, mme celle
des politiques qui savrent les plus vitales et les plus stratgiques pour
les pays concerns. Les structures administratives de lAdministration
publique, qualifies denvahissantes parce que surutilises, sont dites
rigides en raison du fait quelles sont universellement appliques. Ses
procdures et ses procds, mme quand ils sont actualiss, sont qualifis dinadquats. Ses rponses sont juges trop lentes, mme quand des
mesures sont prises pour quelles se fassent lintrieur de dlais rglementaires reconnus. Bref, cest par un manquement allgu defficacit et
defficience, partant dconomie, sans parler dquit, que lensemble des
acteurs dans la socit civile en gnral (groupes communautaires, associations de citoyens, etc.) et dans lconomie en particulier (les entreprises
et les agents conomiques) quon juge aujourdhui ltat et lensemble
de la sphre publique. Et cest grce aux effets, escompts positifs, des
mouvements de rforme de ltat et de lavnement de la Bonne Gouvernance
publique et du nouveau management public, que les spcialistes de la sphre
publique voient un dbut de rponse toutes ces questions.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

1.1. La gouvernance lchelle internationale:


De nouvelles APPROCHES
Plusieurs recherches rcentes ont permis de constater que, un peu partout
dans les pays de lOCDE, sest amorc, puis amplifi et enfin consolid,
depuis les annes 1980, un mouvement de rforme des appareils de
gouvernance dans la sphre publique (Kettl, 2000; Wescott, 2004; Jones,
2004; Mazouz, Facal et Hatimi, 2006). Ce vent de rforme a touch,
plus ou moins profondment, non seulement ltat comme institution
politique, mais ladministration comme instrument doffre des services
publics. Une transformation de lappareil public trois temps, qui nen est
toujours qu ses dbuts, en a rsult, puisque des adaptations culturelles,
structurelles et processuelles (relatives lorganisation du travail) se sont
vite rvles incontournables.
Des dcennies se sont coules depuis le dbut des expriences
australienne, anglaise et no-zlandaise, sans que lide dun tat devant
tre au service de la population et des entreprises puisse vritablement
remettre en cause les faons de faire et les faons de penser des fonctionnaires
(Parker et Bradley, 2000). Au Qubec, plus de cinq annes se sont coules
depuis lentre en vigueur de la Loi sur ladministration publique (LAP),
sans que la culture du service la clientle et lamlioration continue du
systme soient entirement assimiles par les centaines de milliers de
femmes et dhommes qui se disent pourtant au service des citoyens (Ct
et Mazouz, 2005). Cest dire que, dans la quasi-totalit des pays du monde,
le rapprochement entre, dune part, les valeurs dfinissant les fonctions et
les rles de ltat, autrefois rgaliens par dfinition, et, dautre part, des
affinements des cultures organisationnelles dans les ministres et dans les
organismes, des structures de fonctionnement et des mthodes de travail
dans lappareil public reste encore raliser (Mazouz et Rochet, 2005).
Cela ne devrait pas donner penser que la gestion des units
administratives, des agences et des organismes qui font partie de lappareil public ne sen est pas trouve grandement amliore. Quil sagisse
de conception ou dordonnancement des activits et des ressources, de
mesure, de pilotage ou dvaluation des rsultats, ltat aura t capable
damorcer des adaptations majeures afin de mieux grer son organisation. Par la lgitimit quinfre le discours des lus (politiques) et par la
rhabilitation de la performance que vaut laction des gestionnaires (administratifs), la sphre publique, dont les services rendus, aura t mieux
assure de rpondre aux attentes de rsultats attendus delle (Mazouz et
Tardif, 2006).

10

La gestion intgre par rsultats

lchelle internationale, la sphre publique aura d composer, entre


les annes 1980 et 2000, avec des interrogations culturelles profondes
(Parker et Bradley, 2000), des mouvements de rorganisation visant la
transversalit de ses programmes (Bourgault, 2007), des ringnieries
de ses processus administratifs. Les gouvernements, et les tats quils
servent, se sont ainsi intresss des thories, des prceptes et des
modes de gestion misant sur lorganisation et le management. Se rendant
permables aux apports des sciences de la gestion, les administrations
publiques souvraient aux thories de lorganisation, facilitant au cur de
ltat postbureaucratique le passage de la Bonne Gouvernance.
1.1.1. La Bonne Gouvernance publique?
Quelques prcisions terminologiques
La Bonne Gouvernance publique, comme assise conceptuelle la juste
rponse la demande effective, la valeur escompte sur les services
offerts la population et aux entreprises, de mme qu lefficience
conomique dans la prestation rendue de ces derniers, sest installe dans
lappareil dtat pour mieux assurer la pertinence, la performance et la
contribution la communaut dans laquelle ce dernier sinsrait. Somme
toute, la Bonne Gouvernance, comme objectif, sinon comme ralisation,
doit transcender le simple ajustement de circonstances de la structure
doffre des services du secteur public, soit la fonction administrative (ou
fonction publique) comme telle, pour inclure des dimensions propres
lexistence de ltat, son rle et ses fonctions. Ltat est donc considr
ici suivant une perspective organisationnelle, cest--dire comme forme
dorganisation permettant de rpondre la demande lgitime en services
publics provenant de la communaut dimplantation (la socit).
Pour arriver une telle conception de la gouvernance dans la sphre
publique, les tats modernes et les gouvernements qui les avaient servis
avaient d exprimenter et institutionnaliser des pratiques qui nont cess
depuis dvoluer. De lAdministration publique la Bonne Gouvernance, en
passant par le nouveau management public, les rfrents pistmologiques,
les assises conceptuelles et les rsultats empiriques dont le discours public
a fait ses cibles dattaque nont cess dalimenter les controverses les plus
vives. Cette convulsion des esprits, qui nest en rien une rvolution de type
paradigmatique, se trouve confirme par la plthore de textes dauteurs
traitant de sujets allant des institutions aux valeurs en passant par les modes
dorganisation et de fonctionnement, cadre de gestion, pratiques et instruments
utiliss dans la sphre publique.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

11

Chacun use de son prisme dformant, celui de sa discipline dorigine, pour proposer un concept nouveau, fond sur une terminologie
souvent mal rpartie, pour critiquer ltat et proposer son redressement.
La sphre publique est depuis toujours domine par des contributions
thoriques et empiriques issues des sciences politiques et des sciences de
lAdministration publique. Ce nest que depuis peu que des chercheurs
sidentifiant aux sciences de la gestion et aux thories de lorganisation se
sont intresss la sphre publique. Aux dimensions institutionnelles, soit
celles portant sur les valeurs, les rgles et les normes qui devraient guider
laction publique, se sont ajoutes, grce ces nouveaux chercheurs, des
dimensions organisationnelles, managriales et instrumentales (voir la
figure 1.1).
Figure 1.1

La Bonne Gouvernance selon quatre niveaux danalyse


Bonne gouvernance

Niveau danalyse

INSTITUTION : discours
politique et administratif

ORGANISATION :
structures
dorganisation
MANAGEMENT :
cadre de gestion

INSTRUMENTATION
outils de gestion

Lexercice de la dmocratie
Imputabilit
Performance

Sous-traitance

Gestion par objectifs

DSC

Impartition

valuation des politiques


et des programmes publics
thique
Privatisation
Agencification

Gestion par rsultats


Gestion par programmes

PPP

Gestion par projets

Contrats de services/
Gestion de risques
CPI et EG
E-government
Mesure du rendement
Marketing-Gouv.
RPA
RAG
PAG
talonnage

DSC: Dclaration de services aux citoyens


CPI: Convention de performance et dimputabilit
EG: Entente de gestion
PAG: Plan annuel de gestion
PPP: Partenariat public-priv
RAG: Rapport annuel de gestion
RPA: Ringnierie des processus administratifs

Ne de contextes militaire, idologique et politique multipolariss, la


sphre publique a dabord t aborde sous langle du service public par
des chercheurs et des praticiens sidentifiant aux sciences politiques et

12

La gestion intgre par rsultats

lAdministration publique. Puis, au fil des dcennies, prcdant le premier


choc ptrolier (1973), une approche domine par le droit administratif
est devenue incontournable pour administrer les institutions publiques,
les socits dtat et les autres organismes publics, parapublics ou pripublics. Ds le dbut des annes 1970, la complexit et la rcurrence
des crises budgtaires qui ont frapp les tats et les gouvernements des
pays industrialiss ont fortement remis en question lapproche juridicoadministrative de la chose publique (Caiden, 1991, 1994). Il en rsulte
aujourdhui un foisonnement de concepts, de notions et de thories, sans
gard au langage qui leur sert dexutoire, qui peut drouter les moins
avertis.
Aprs limportante crise budgtaire qua connue la Nouvelle-Zlande
et la rponse radicale apporte par son gouvernement de lpoque,
lheure des rformes de ltat, de la rnovation de la fonction publique, de la
modernisation de la gestion publique par la Bonne Gouvernance a sonn pour
lensemble des administrations publiques dans le monde. Les approches
du changement se sont multiplies dun tat un autre, voire dun gouvernement un autre, voire dune administration une autre dans un seul
et mme pays. Progressivement, lintrt des rformateurs sest manifest
lavantage dapproches plus organisationnelles et plus managriales. Ds
lors, laccent a t mis sur les rsultats plutt que sur les rgles rgissant la
dfinition des objectifs, lallocation des ressources, la structure doffre des
services publics et le suivi des dcrets considrs comme des moyens. De
plus en plus, des tudes ont t confies des chercheurs, des centres
dtudes et des instituts de management public (ou dAdministration
publique) dont la vocation tait daccompagner, sinon de prconiser, les
rformes dans la sphre publique.
Des thmatiques de recherche, relevant autrefois des sciences de la
gestion ou des thories de lorganisation, ont nouvellement t intgres
aux calendriers de recherche portant sur les mthodes de conception et de
mise en uvre des politiques et des programmes publics, sur la culture, les
configurations structurelles, la rorganisation du travail, le management
des quipes pluridisciplinaires, lentrepreneurship et linnovation dans les
ministres, les units administratives, les agences gouvernementales, les
rseaux de la sant et de lducation ou les socits dtat. Bref, larrive
de chercheurs issus de disciplines autres que des sciences politiques et des
sciences de lAdministration publique a multipli les propositions pistmologiques et axiologiques, les niveaux danalyse, les cadres de rfrence
thorique et les mthodologies de recherche pratique. Il en rsulte une
telle diversit conceptuelle et terminologique que cela entrane la dilution
de lobjet dtude. Les modes, mthodes et prceptes quadoptent leurs

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

13

diffrents auteurs doivent se combiner avec une surqualification managriale et organisationnelle des propositions quils supposent. Or, si lon
cherchait une voie de rajeunissement du management public, personne
ne suggrerait que lon en vienne au managrialisme (Dixon, Kouzmin et
Korac-Kakabadse, 1998).
1.1.2. La managrialit, non le managrialisme
dans la gouvernance publique
Le managrialisme, auquel souscrivait Drucker (Gazell, 1994), renvoie
une conception de la gestion qui repose sur cette conviction profonde que
les pratiques du management adoptes par les entreprises prives sont
directement transfrables dans la sphre publique. Or, cette approche
la gouvernance publique ne tient pas compte du fait que le contrle
politique sur lappareil quest la fonction publique exerce des influences
et des pressions sur les gestionnaires publics. Cest travers le cadre de
gestion (stratgies), les agencements organisationnels (structures), les
modes de prestation des services (offre) que les dcideurs politiques (lus)
interfrent dans la gestion des oprations courantes de lappareil public.
De nombreux auteurs estiment que le management public et le management priv sont deux arts distincts et quil ny a pas lieu de les confondre
travers une seule pratique des affaires ou des services (Lynn, 1984;
Mathiasen, 1984; Pritchard, 1992). Leur environnement institutionnel,
auquel ils doivent rpondre pour satisfaire leurs clientles propres, nest
pas de mme essence, non plus que leur rgime de rgulation ou leur
systme dimputabilit (Rainey, 1989; Parker et Subramanian, 1975).
Il nen demeure pas moins que des attentes de changement, au
chapitre des comportements la tche et de lorganisation du travail,
et donc du rendement la prestation des services, ce qui supposait une
reconsidration des stratgies de services et un ralignement des structures dexcution des services publics, ont t exprimes, ces dernires
annes, travers la critique du niveau de performance affich par les
administrations publiques un peu partout dans le monde dmocratique.
Certains critiques de lAdministration publique ont voulu, compter
de valeurs de partage propres lentreprise prive, indiquer aux agents
luvre dans la sphre publique les raisons pour lesquelles ces derniers
devaient suivre les prceptes, sinon se conformer entirement aux
mthodes de gestion tablies. Les arguments les plus souvent invoqus
peuvent se dcliner comme suit.

14

La gestion intgre par rsultats

Les problmes inhrents au management des agences publiques


sont complexes, techniquement parlant, parce quils sont lis la
productivit des facteurs et au contrle des cots dexploitation, ce
que matrisent mieux queux les experts en ces matires uvrant
dans lentreprise prive les acteurs privs savent donc mieux faire
face la concurrence des marchs et, de ce fait, lincidence directe
de ceux-ci sur le contrle de tels facteurs et cots.
La rgulation centralise de la gestion des affaires et lexposition un
environnement qui commande la substitution des biens et services
offerts doivent rpondre des exigences essentiellement politiques
dans lorganisation, ce qui chappe dans la sphre publique aux
administrateurs et se trouvent entre les seules mains des lus le
priv ne peut tre que mieux aguerri la gestion de la prise de
dcisions et du risque que le public.
Les habilets techniques et les comptences que ncessite la gestion
conomique des services dans lorganisation efficiente se fondent sur
laffirmation du droit de grance, droit qui se trouve partag dans la
sphre publique le secteur priv sait donc mieux rpondre ces
impratifs dorganisation que la sphre publique.
Les choix politiques sont rduits des considrations de compression
plutt qu des objectifs de dpassement travers lamlioration du
rendement, ce que le secteur priv sait mieux faire par les solutions
quil apporte aux situations complexes que prsente le march lentreprise prive sait mieux que lAdministration publique adapter ses
modes de gestion aux conditions changeantes de son environnement
et, partant, satisfaire ses clientles que ne le font les acteurs de la
sphre publique (Longbottom, 1987).
Si des auteurs qualifient le managrialisme dinstrumentation managriale visant linstauration de la Bonne Gouvernance et de la gestion de
la performance dans lAdministration publique, parce quil rsulte dintentions dlibres, de plans labors et de dcisions consquentes pour
en lever le niveau de rendement, nous disons que ces mmes prceptes
valent pour la managrialit que nous allons dfinir ci-aprs (Prasser,
1999).
Reprenant le propos de Uhr (1990) pour dfinir le managrialisme,
que nous estimons tre une forme de corruption de la Bonne Gouvernance,
en ce quil tend confondre la sphre et le systme publics avec lentreprise prive, alors que les deux rpondent des conditions dvolution
parfaitement distinctes. Or, nous disons que lobjectif de toute rforme

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

15

administrative doit viser la poursuite dun rsultat suprieur travers un


processus de dcisions qui autorise lautonomie et, partant, la responsabilisation des dcideurs et des acteurs.
En dautres mots, la managrialit, comprise comme une qute
damlioration constante dans les activits et les processus permettant
la sphre publique de livrer les services auxquels les citoyens ont droit,
devrait, pour justifier une Bonne Gouvernance, satisfaire lensemble des
critres suivants.
1. Mettre laccent sur la pertinence des politiques/programmes publics
et sur la cohrence de leur mise en uvre, plutt que sur llaboration de politiques de substitution et sur la restructuration permanente de lappareil dtat.
2. Accorder plus dattention lefficacit de ltat (rgime politique) et
lefficience de lappareil de ltat (structures de services), comme
voies et moyens doffre de rponse aux besoins de la socit, plutt
que de tout centrer sur les retombes politiques court terme (lus),
ce qui veut dire se proccuper davantage de participation ltablissement des objectifs, lallocation optimale des ressources, lvaluation compare de la performance et au feedback des instances
internes et externes (communaut).
3. tre plus comparable, par rapport la sphre prive, do proviennent la critique mais aussi les comparaisons loffre de services
de substitution, sans pour autant importer tout de go toutes et
chacune de ses pratiques, si nouvelles et prometteuses soit-elles.
4. Gnraliser limputabilit dans le systme, et non pas la restreindre
aux seuls prestataires des services publics (fonctionnaires), quand
les politiques de services leur chappent totalement ou presque pour
incomber aux seuls dcideurs (lus).
5. Centrer lattention, et partant rendre limputabilit plus consquente,
sur les intrants (nature des ressources et qualit des comptences),
sur les processus (notamment cadence et modes de traitement mises
contribution), tout autant que sur les outputs (services rendus)
et les outcomes (impacts sur la population) et lenvironnement
(la capacit conomique et la condition sociale et culturelle de la
communaut).
6. Privilgier, l o cela simpose, une approche public/priv dans la
prestation des services, de sorte que les services rendus par lappareil
public soient apprcis raison de leur valeur comparative relle
dans le march (Halachmi et Holzer, 1993).

16

La gestion intgre par rsultats

Toutes les administrations publiques nen sont pas au mme stade


de composition, de rforme ou de rendement, mais toutes peuvent sinspirer des exemples vcus ailleurs et faire voluer leur cadre dexercice en
vue dun service public plus performant, cest--dire rpondant mieux
aux besoins changeants des socits civiles et des conomies quils sont
censs servir.
1.1.3. Un besoin dalignement stratgique
plus que dajustement structurel
La managrialit supposerait que les instances publiques responsables
de la dcision portant sur le cadre gnral dexercice du service public,
donc les gouvernements comme tels (lus), agrent lalignement rel des
stratgies doffre des services et des structures de prestation des services.
Ce qui impliquerait que la rforme se fasse en profondeur et non en
surface, ou, en dautres mots, sur ce qui agit sur lappareil et non pas sur
ce qui parat tre mis contribution travers lAdministration publique.
Ainsi, devraient tre inclus dans toute rforme du mode de gouvernance
publique, la manire dont lont dmontr Morley et Vilkinas (1997), dans
ltude quils ont faite des gouvernements australiens et no-zlandais, les
lments suivants:
1. la mission de ltat;
2. la vision de lespace et du service public dans ltat;
3. les stratgies de positionnement du service public dans le march
gnral de la consommation des services en socit dmocratique;
4. les rgles de dotation en ressources et le fonctionnement des appareils de prestation du service public;
5. la formation, la comptence et la performance attendues des agents
prestataires de services publics;
6. la participation au processus de prise de dcisions, la responsabilit
dans la mise en uvre et limputabilit des prestataires de services
publics;
7. les mcanismes de feedback auprs des prestataires, et leur rmunration au rendement, tout comme leur recours aprs valuation de
leur performance propre;

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

17

8. les mesures incitatives linnovation et leur reconnaissance par


lorganisation;
9. la qualit des ressources humaines, financires et technologiques
mises la disposition des prestataires de services publics;
10. les systmes de communication et dinformation la disposition des
prestataires;
11. la participation des bnficiaires (clients, usagers publics cibles)
lensemble de la dmarche de rforme, du suivi de la rforme et
lvaluation des services publics.
1.1.4. Lobjectif final rside dans le fit global: mission,
vision, stratgies, cibles de rsultats et ressources
La sphre publique, pas moins que lentreprise prive, mme si des
diffrences marquent leur nature, leur situation et leur volution, doit
rpondre dun fit organisationnel certain, quelles que soient les avenues
de changement quelle emprunte dans le temps.
Sa vision doit dcouler plus dune lecture volutive de sa mission
que de son historique, ses structures doivent suivre des options stratgiques plus courageuses et des cibles de rsultats plus audacieuses tout en
tant contenues dans les limites des ressources disponibles. Une culture
nouvelle dans la gestion des affaires faite de leadership, de prise dinitiative et dimputabilit doit prsider aux dcisions de changement dans
lappareil public, si lon veut que la performance globale sexprime en
rendement optimal sur leffort fiscal consenti par les contribuables. Ltat
doit alors runir les conditions favorables un ajustement continu sur les
plans institutionnel (missions), stratgique (choix et orientations), organisationnel (structures) et oprationnel (mthodes de travail et instrumentation managriale), tout autant que se doivent de ltre les ministres et
les organismes publics qui le servent. En dautres mots, le fit global, dont
il est ici question, doit satisfaire deux critres fondamentaux:
tre orient performance, tout en tant organisationnellement coordonn et professionnellement qualifi et encadr (Chorn, 1991);
avoir voix au chapitre dans le processus de prise de dcision, en vue
datteindre les objectifs de gestion fixs, sans compromettre les objectifs en matire doffre de services la population et aux entreprises
(Chartier, 1985).

18

La gestion intgre par rsultats

Pour atteindre ce niveau dintgration, de fit global, les ministres, agences et rgies chargs du service public doivent tendre
satisfaire des conditions portant sur lamlioration de leurs processus
organisationnels:
1. aborder le changement par lengagement face des objectifs de
rendement la tche qui accroissent la performance sur services
rendus, ajoutent la valeur de la prestation auprs des populations
tout en maitrisant les cots doffre;
2. adopter des indicateurs de performance ralistes et signifiants, non
seulement fonds sur le degr (volume), mais aussi sur la valeur
(qualit) des services offerts;
3. suivre un plan daction qui intgre, sans le dfinir par le menu, le
changement, en ouvrant laccs au diagnostic aux prestataires et aux
clientles viss par le service concern;
4. assurer la cohsion dans lapproche aux services et la cohrence dans
linstrumentation managriale des prestations faites;
5. monitorer non seulement les outputs mais galement les outcomes, de
sorte que lexercice de rforme de la gouvernance ne devienne pas
une excuse pour justifier des choix politiques, mais serve bien la
communaut laquelle lensemble des services offerts sont destins
(Dixon, Kouzmin et Korac-Kakabadse, 1998).
Nous reviendrons un peu plus loin dans cet ouvrage sur la faon
dont le fit global, Mission/Vision/Stratgie/Cibles de rsultats/Ressources,
devrait tre assur par une approche managriale et organisationnelle de
type gestion par rsultats applique la sphre publique (chapitres 2 et 3).
Examinons maintenant comment en si peu de temps les approches que
nous qualifions dorganisationnelles et de managriales ont conquis le
cur de tous les tats et les gouvernements des pays de lOCDE.
1.1.5. Les pays de lOCDE: lmergence de nouveaux modes
de gouvernance publique
Daprs une tude mene par Mazouz, Facal et Hatimi (2006), en matire
de gestion publique, cest par mimtisme, donc par la normalisation (certification) ou par des mesures coercitives dinstitutions financires et non
financires supranationales (Union europenne, les institutions de la
Banque mondiale et du Fonds montaire international), que des exp-

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

19

riences de modernisation russies ici et l sont devenues des pratiques


adoptes et institutionnalises par des gouvernements locaux. De manire
plus prcise, ces trois processus ont permis lmergence lchelle
mondiale et la diffusion lchelle rgionale de nouveaux systmes de
gouvernance publique. Ils portent sur les instrumentations managriales,
tels que ltalonnage (benchmarking) et les diffrents plans de gestion, sur
les cadres de gestion, tels que la gestion par objectifs et la gestion axe
sur les rsultats, sur les formes organisationnelles, telles que la cration
dagences publiques ou limpartition.
Le mimtisme, la normalisation et la coercition ont mme permis
la globalisation des dbats portant sur les valeurs qui devraient tre la
base mme des mcanismes dimputabilit, de participation citoyenne
la prise de dcisions et dexercice de la dmocratie, dvaluation des
politiques et des programmes, dthique et dquit publiques. En effet,
entre le dbut des mesures draconiennes prises par le gouvernement de
la Nouvelle-Zlande, au milieu des annes 1970, et ladoption par lAssemble nationale franaise, en 2002 de la Loi organique sur les lois des
finances (Lolf), en passant par les Government Performance and Results
Acts (GPRA) adopts par le gouvernement des tats-Unis dAmrique en
1998 et la Loi sur ladministration publique (LAP) adopte lunanimit
par lAssemble nationale du Qubec en mai 2000, aucun gouvernement
des pays de lOCDE nest rest insensible aux transformations majeures
que devraient subir ou entreprendre les sphres publiques lchelle
internationale. Leur gouvernance sen est trouve profondment transforme et elle le sera encore plus dans les annes venir (Mazouz et
Rochet, 2005).
lchelle internationale, aux tendances isomorphiques voques
ci-dessus sont sous-jacents des facteurs invoqus par beaucoup de
chercheurs engags dans des investigations empiriques sur lorigine de
la dynamique des sphres publiques et responsables du foisonnement
terminologique qui caractrise la littrature acadmique portant sur les
mouvements de rforme de lappareil public. Ces facteurs peuvent tre
regroups comme suit.
1. Le triomphe des valeurs librales, aprs la chute de lidologie et des
systmes communistes, la libralisation des conomies nationales,
limmigration massive des personnes, la prolifration des changes
de biens et de services et la circulation des capitaux entre pays
tradition politique librale.
2. Lmergence dconomies nationales ayant un fort attrait pour les
entreprises souffrant jusque-l de mesures bureaucratiques et de
taux dimposition affectant leur comptitivit, les perspectives

20

La gestion intgre par rsultats

de dlocalisation accrue de lactivit conomique par suite de la


mondialisation des changes et de la globalisation des marchs, qui
ont invit les gouvernements nationaux repenser partiellement ou
totalement leurs systmes de gouvernance.
3. La drglementation: lentre en jeu dentreprises prives dans des
secteurs aussi importants que les communications, lnergie et les
transports a contribu un abaissement significatif des cots et
une amlioration remarque de la qualit des services autrefois peu
ou mal assurs par la sphre publique. On observe par consquent
une certaine lgitimation du discours prnant lefficacit, lefficience
et la transposabilit des mthodes de management et dorganisation
utilises par les entreprises prives.
4. Une crise budgtaire complexe et durable que vivent tous les gouvernements des pays de lOCDE, depuis le milieu des annes 1970, et
le manque gagner rcurrent des administrations publiques, la
suite de la croissance conomique lente des annes 1990 et de la
dlocalisation de lactivit vers des pays moins exigeants et mainduvre moins chre, lnormit de la dette publique accumule par
suite aux nombreux dficits budgtaires cumuls durant les annes
de dveloppement et de construction, la chute dramatique de la
croissance naturelle et au vieillissement acclr de la population,
aux perspectives darrive massive la retraite des groupes dge
suprieur et des dpenses exponentielles de sant.
5. Une remise en cause consciente, largie et pressante de lthique
publique, une exigence citoyenne marque de transparence gouvernementale et des exigences gnralises en termes de comptences professionnelles et dvaluation du rendement au travail et
d imputabilit dans le service public.
On compte trs peu dtudes menes grande chelle en matire
de conception, dapplication et dvaluation des modes nouveaux de
la gouvernance publique dans le monde. Bien sr, le mouvement de
rforme ne sest rellement amorc que vers la fin des annes 1970 et le
recul ncessaire au jugement sur la pertinence et lefficacit des mthodes
retenues pour y parvenir nest pas encore au rendez-vous. Cependant, la
comparaison des processus dadoption, les contenus de politiques y ayant
men et les indicateurs dvaluation du rendement auraient, eux, pu tre
disponibles. Bien que nous ne disposions que de bribes dinformation
sur lensemble du sujet, il demeure que nous pouvons tre clairs sur
les quelques expriences de rforme les plus remarques, dont celles de
la Nouvelle- Zlande, du Royaume-Uni, du Canada, des tats-Unis et du

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

21

Qubec. Bien quelles soient conues et mises en uvre dans des pays
de traditions parlementaire, politique et administrative diffrentes, les
dmarches adoptes par les gouvernements de ces pays, tous membres
de lOCDE, ont donn lieu des comparaisons, des rflexions et
des jugements trs instructifs de la part dauteurs rudits en gestion des
affaires publiques.
Parce quelles sont considres comme tant avant-gardistes par
des institutions financires et non financires internationales ou supranationales influentes, les rformes administratives engages par les pays
voqus ci-dessus se sont vite riges en modles suivre par des bailleurs
de fonds. Cest ainsi que lOCDE, la Commission europenne, les institutions de la Banque mondiale et du Fonds montaire international, la
Banque asiatique de dveloppement, la Banque interamricaine de dveloppement, la Banque africaine de dveloppement et mme certaines
agences de cotation de crdit, par exemple, sy sont rfres systmatiquement pour prescrire des rformes des pays en transition ou en voie de
dveloppement (Wescott, 2004; Jones, 2004; Mazouz et al., 2006).
Il faudrait souligner ici que les nouveaux modles de gouvernance
qui se sont dgags des dites rformes ont t, le plus souvent, repris, avec
quelques adaptations de procdures parfois, par dautres pays ayant galement amorc la transformation administrative de leur sphre publique
propre sous linfluence des organisations internationales ou sur un fond
de crise conomique et budgtaire intrieur. Ainsi, lenclenchement, le
dveloppement, la mise en uvre et lvaluation de certaines tentatives
de rforme relvent plus dun mimtisme gnralis, dun mouvement de
standardisation ou de pressions politiques exerces sur des gouvernements
faible pouvoir de ngociation que dune relle volont de changement
(Mazouz, Facal et Hatimi, 2006).
En effet, par rfrence la notion disomorphisme institutionnel
introduite par DiMaggio et Powell (1983), nous avions relev quelques
nuances terminologiques prs une tendance la rplique lchelle
internationale de quelques modles de gouvernance, sinon lidentique
lgard des modalits dimplantation, du moins lgard de la reprise
de leurs inspirations philosophiques. Toutefois, lhomognit sur le plan
des valeurs, des principes et du discours de lgitimation des systmes de
gouvernance nouveaux est accompagne par la diversit des modes dorganisation et de fonctionnement des organisations publiques (Mazouz, Facal
et Hatimi, 2006). En somme, sil y a eu, travers cette reprise de lexprience des autres tats, des systmes de gouvernance comparables sur le
plan organisationnel, nul ne peut conclure quil y a eu, simultanment,
conformit sur le plan oprationnel. En dautres mots, les administrations

22

La gestion intgre par rsultats

publiques, partout o sest implante la nouvelle gouvernance, ont souscrit aux principes fondateurs du mouvement de rforme de la gouvernance publique, sans ncessairement recopier les processus, procds et
procdures de mise en uvre de celle-ci. La rforme administrative est
certainement globale dans ses principes fondateurs, mais locale dans sa
mise en uvre.

1.2. Lvolution des systmes


nationaux de gouvernance:
au-del de la vogue managriale
Non seulement dans la foule des mouvements de rforme des tats, mais
toutes les poques, lorganisation de la gestion des affaires gouvernementales a tenu compte de la situation particulire des pays, des populations,
des conomies nationales et des traditions politiques. loccasion, lAdministration publique a subi les pressions de lappareil politique, au point
de devenir linstrument de promotion des idologies du rgime en place.
Nul ne doutera que semblable situation ait caractris lensemble des pays
communistes, avant la chute du mur de Berlin (1989). Et le malheur veut
que plusieurs pays socialistes de nos jours, dont Cuba nest que lexemple
consacr, soient encore sous le joug du parti au pouvoir. Pire encore,
plusieurs pays domins au xix e sicle par les puissances europennes
auront, aprs leur dcolonisation, maintenu une administration publique
dont le cadre de rfrence, la stratgie de gestion et la structure dexcution
auront peu voir avec la spcificit de leur contexte historique rcent, la
composition culturelle de leur population et la capacit conomique de
se grer par leurs propres moyens. Pour tous ces pays, tout le dispositif
administratif ou presque aura souvent t calqu sur un modle venu
dailleurs, alors que les exprimentations en cours semblaient privilgier
les tats et les gouvernements qui avaient fait leffort de sadapter des
principes universellement reconnus, telles lthique, limputabilit et la
transparence, pour ne citer que ceux-l, comme fondements leur Bonne
Gouvernance.
Pour les pays les plus industrialiss, comme pour les pays en voie de
dveloppement (ou autrement dvelopps), lobjectif final de ces rformes
demeure certes loptimisation dans lutilisation des ressources requises,
alors que la finalit de ces ajustements administratifs continus de la part
des tats et des gouvernements ne peut et ne devrait tre autre chose que
lamlioration des services aux citoyens, populations et entreprises.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

23

1.2.1. Les impratifs dajustement continu de lappareil dtat


Dans les pays dvelopps, entre 1945 et 1975 dabord et durant les annes
1980 par la suite, lappareil public de ltat sest organis autour du paradigme bureaucratique, selon ce que Max Weber en entendait, savoir
une hirarchisation de la structure dexcution, une division des tches
et un contrle centralis du travail (Mazouz, Facal et Hatimi, 2006). Le
clivage entre dcideurs (politiques) et excutants (gestionnaires), dans
lensemble de lappareil dtat, devait viter lintervention directe de la
part des lus dans ladministration du service public qutait la fonction
publique. Cependant, il ny a pas eu de dlgation de pouvoirs de dcision
relle, mais une dcentralisation de loffre et un contrle centralis des
initiatives. L encore, des traditions parlementaires et politiques auront
eu lheur de faire en sorte que des administrations de contres diffrentes
rpondent leurs situations avec des systmes dencadrement distincts,
comme ce sera le cas des pays limitrophes que sont le Canada et les
tats-Unis (Osbaldeston, 1992).
Plus spcifiquement, au Canada, les rapports entre la fonction
publique et les dcideurs politiques, calqus sur le modle britannique de
Whitehall, seront foncirement influencs par une qute de professionnalisation de lappareil administratif. Par contre, dans la fonction publique
amricaine, on sentira davantage une recherche dorientation du service
public au profit du politique, soit le parti la tte du gouvernement en
place (Aucoin, 2000). Des principes dorganisation aux pratiques de
gestion, tous les processus, procds et procdures de lAdministration
publique connatront des applications diffrentes, ce qui aura pour effet
de dmarquer au total non seulement les modes dinstitutionnalisation
de ltat dans ces pays, mais galement les modalits de prestation des
services aux populations.
la fin des annes 1970, les administrations publiques, dont
le modle tait demeur fondamentalement bureaucratique, mais au
sens cette fois de lourdeur des dispositifs administratifs, de complexit
des rgles et de cots accrus dans lexcution des politiques et des
programmes publics, furent la cible de critiques svres dabord de chercheurs universitaires, puis de mdias et, enfin, de contribuables. Laccord
semblait se faire autour de la vtust des structures dexcution, mais
aussi de linadquation stratgique entre les services dispenss et les
choix doptions pratiqus pour satisfaire les besoins lgitimes des populations bnficiaires. cette remise en question globale de lefficience, et
travers lefficacit de ltat, la contestation porta encore plus amrement

24

La gestion intgre par rsultats

sur linertie du systme de rponse la demande, sur la lenteur de ladaptation de loffre et sur les cots levs de prestation des services publics
(Osborne et Gaebler, 1992).
1.2.2. Les impratifs lis la rponse
aux besoins lgitimes des citoyens
Les heurts sur le tissu social et, partant, sur la qualit de vie des populations des chocs ptroliers survenus en 1973 et en 1979, auxquels la crise
des finances publiques de la fin des annes 1980 ne sera pas trangre,
expliquent pour une bonne part la dgradation du lien de confiance entre
les citoyens et la classe politique. Or, ce ne sont pas que les partis politiques qui feront les frais de ce dficit dmocratique et de ce sentiment
de mfiance lgard des dcideurs, mais ltat, le gouvernement et la
fonction publique comme instruments charge de qui les services publics
doivent tre rendus et donc imputables. Des ides neuves, des systmes
repenss et des mthodes de gestion rafrachies devaient choir, si lon
voulait que ltat, le gouvernement et la fonction publique retrouvent
leur utilit relle aux yeux de la socit quils taient censs pourvoir en
services de qualit en matire de transport, de soins de sant, dducation,
de scurit et dinsertion professionnelle. La capacit financire et sa
trane les voies et moyens humains et techniques se trouvant fort diminus par rapport aux poques antrieures du plafonnement, voire de la
rgression relative des recettes publiques, les administrations publiques
devaient chercher faire plus et mieux avec moins.
On ne pouvait sen tenir lapproche normative, o lensemble du
systme doffre quest ltat serait ax sur les rgles et les normes, tant
dans lallocation des ressources que dans lutilisation des fonds lis aux
services publics rendre. Une logique nouvelle devait simposer, laquelle
reposerait sur une approche par les rsultats, plutt que par les moyens,
Loffre de services publics ne pouvait tre imagine, dcide et effectue sans tenir compte des besoins rels et lgitimes des citoyens. Non
seulement devait-il y avoir rencontre entre la demande et loffre, mais le
rsultat devait tre patent, lgard de tous les services publics auxquels
les citoyens avaient droit. Afin de permettre lorganisation publique
damliorer la qualit des services, il savrait impratif de lier, dans le
temps et dans lespace, les dimensions inhrentes la stratgie et celles
associes la configuration des structures.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

25

Progressivement, la satisfaction du citoyen, la flexibilit des structures, louverture de nouvelles mthodes de gestion, le respect de
lthique, la mesure du rendement, la reddition de comptes aprs lvaluation des effets (outputs) et des impacts (outcomes) contriburent la
mise en uvre des rformes conduisant lavnement dun systme de
gouvernance nouveau au Qubec et ailleurs dans le monde (Mazouz et
Tremblay, 2006; Kernaghan et al., 2000; Jones et Kettl, 2003; Kettl, 2000;
Barrow et MacDonald, 2000).
1.2.3. Lvolution du dbat public
et la rvision de ses fondements
Si le dbat sur la gouvernance publique a eu lapparence dune guerre
idologique sans issue au sein de certains groupes de discussion (Donahue
et Nye, 2003), on notera avec joie que la rflexion sur lorganisation du
travail, sur loptimisation des ressources et sur lvaluation des effets
et des impacts des interventions publiques, parce quils ont permis de
modifier ltat (Jones, 2002), ont aussi eu des consquences bnfiques
sur la prestation des services publics (Ct et Mazouz, 2005). Ces derniers
dbats, dinspiration managriale et organisationnelle, ont donn lieu
lintroduction de notions nouvelles dans lespace gouvernemental, essentiellement lies la gestion de la performance dans la sphre publique
(Mazouz et Tardif, 2006): lintrapreneurship, la crativit, la flexibilit,
la prise dinitiatives et de risques mesurs, lautonomie managriale et la
prise de dcisions responsables en vue daccrotre lefficacit et lefficience
organisationnelles et, par-del celles-ci, la qualit gnrale des services
publics (Rouillard, 2002 et 2003).
Mme aprs les bienfaits constats empiriquement par plusieurs
des amliorations quaura subies la sphre publique, ici et l o se sera
fait valoir lide dune gouvernance--base-de-gestion-par-rsultats, une
revendication continue de sexprimer en faveur dun retour aux mthodes
de gestion administrative coup de moyens et de rgles. Les esprits
chagrins, la source de cette dnonciation des expriences et du cheminement accompli, voient encore plus davantages administrer ltat en
mode bureaucratique-referm-sur-soi quen mode bureaucratiquepilot-par-ses-rsultats-et-ouvert-sur-les-autres. Comme si les savoirs, le
savoir-faire et le savoir-tre des administrateurs dhier taient plus mme
de rpondre plus vite, plus conomiquement et plus adquatement que
les gestionnaires publics qui ont merg ces dernires annes aux besoins

26

La gestion intgre par rsultats

et aux attentes des populations en termes de services publics (Bourgault


etal., 2004; Maltais et Mazouz, 2004; Mazouz, Facal et Hatimi, 2006;
Laforte et Gaudin, 1998).
Or, contrairement aux modles issus de la thorie bureaucratique
labore par Max Weber, les modles en mergence ne reposent sur
aucune assise thorique labore au chapitre du mode de gouvernance
globale de lappareil dtat, non plus que sur aucun acquis stratgique ou
structurel au chapitre de la prestation des services publics aux diffrentes
populations. Si les pratiques ne sont pas toutes empruntes de lentreprise prive, elles sont souvent inspires des expriences de celui-ci. La
sphre publique prsente certes sa spcificit globale, mais elle demeure
un ensemble dorganisations ayant des particularits. Ce qui fait que les
thories de lorganisation ne continuent pas moins dy trouver des applications intressantes, au mme titre quelles le font lgard des organismes
culturels, sportifs et communautaires. Les stakeholders sont au demeurant
de mme essence (direction, clients, fournisseurs, distributeurs, communauts) que dans lentreprise prive, bien que le contexte (politique),
les intrants (impts et taxes), les processus (fonction publique) et les
extrants (services publics), eux, diffrent du secteur priv. Dans aucun de
ces deux cas de figure, les notions, outils et indicateurs de gestion sont
transposables dans lune comme dans lautre sphre sans adaptation.
1.2.4. Des spcificits qui persistent malgr des rapprochements
oprs entre la sphre publique et lentreprise prive
autour de la gestion de la performance
L o se fait sentir le plus la diffrence entre lentreprise prive et la sphre
publique, cest incontestablement sur laccent mis dans leurs finalits. En
effet, lentreprise prive vise le profit, non comme fin, mais comme moyen
dassurer sa prennit, de garantir sa valeur dinvestissement auprs de ses
actionnaires et de maintenir voire damliorer ses avantages concurrentiels et les conditions demploi quelle offre ses employs. Lorganisation
publique, quant elle, vise loptimisation des ressources, non comme
fin dtat dans lexercice du pouvoir politique, mais comme moyen
collectif de rponse aux besoins lgitimes auprs des populations, de
justification du rgime fiscal auprs des contribuables, de maintien dun
cadre doffre de services requis et datteinte des meilleurs rsultats cono
miques et sociaux possible. Nous devons admettre que nous assistons
une covolution des deux finalits, puisquaucune convergence ne semble
soprer entre les deux systmes, hormis le fait de vouloir amliorer, dans
les deux secteurs, les mthodes de travail, les processus, lutilisation des

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

27

ressources et des rsultats attendus. Ces dimensions relvent plutt de


la gestion de la performance, donc plus du comment que du pourquoi des
choses.
Somme toute, les gouvernements qui prouvent un souci certain defficacit dans laction publique, tout autant que defficacit dans le service
public, ont prfr des modes de gouvernance qui visaient la satisfaction
des attentes exprimes par les citoyens, en tenant compte des conditions
nouvelles de vie socioconomique inhrentes la mondialisation des
marchs et la globalisation des changes, comme la circulation des
personnes, des informations, des capitaux et des biens et services. Mieux,
ils ont pris fait et cause pour une thorie actualise dans la gestion de
leurs affaires courantes.
Ces gouvernements, pour tre consquents avec leur choix dorganisation, ont donc commenc repenser le rle de ltat dans leurs
socits respectives et entrepris de moderniser leurs appareils doffre de
services publics. Tous nont pas pris le mme engagement lgard de
ces objectifs de modernisation de ltat, comme tous nont pas engag le
mme niveau de ressources pour que soient satisfaits ces deux objectifs
de transformation de leur appareil doffre en services publics.
Plusieurs gouvernements ont limit leurs efforts de rforme au
remplacement de leurs anciennes normes dacquittement de la tche, la
rorganisation du flux de travail et la restructuration des processus de
gestion du service public. Le rsultat de cet effort de ralignement administratif aura t de donner lapparence dun renouveau une formule
ancienne de gestion des affaires publiques. Le modle de bureaucratie
traditionnel, o le rle de ladministrateur a peu dimportance dans les
dcisions de lappareil dtat et o les attentes des populations desservies
en services en ont moins encore, sert toujours de toile de fond pour une
fonction publique qui ne cesse dvoluer et de poser de nouveaux dfis de
gouvernance tant aux dcideurs politiques quaux administrateurs et aux
gestionnaires publics (Maltais et Mazouz, 2004).
1.2.5. Des gouvernements face aux dfis conceptuels
de la nouvelle gouvernance publique
Les gouvernements qui auront voulu relever le dfi non seulement de la
rforme de ltat, mais aussi de la redfinition de ses rles et fonctions,
de la modernisation de sa gestion, de la mesure et de lvaluation de son
rendement, auront voulu mettre laccent tout la fois sur la responsabilit

28

La gestion intgre par rsultats

politique des lus (dcideurs), en largissant les perspectives de choix des


services, et des gestionnaires publics, en donnant effet limputabilit de
leurs prestations de services.
De fait, la nouvelle gouvernance, sans tre dfinie demeure par
quelque pratique que ce soit, semble tre comprise par la majorit des
gouvernements de lOCDE comme un objectif global de rforme de ltat,
que ne peuvent satisfaire la rvision simple des rgles, ladoption des
normes et le dcret des procdures administratives. Lobjet de la dmarche
nest pas de retaper linstrument doffre, mais de repenser conceptuellement les modes, mthodes et moyens de gestion de loffre de services
publics. Do limprieux besoin dadopter, aprs ententes contractuelles de
services avec les gestionnaires et leur personnel, des conventions de performance et dimputabilit fondes sur des indicateurs pertinents et ralistes.
Lautonomie de gestion na pas lieu de priver les lus de leur responsabilit
politique, mais dinduire dans le systme de rponse la demande de
services publics la flexibilit requise, tout en assurant l optimalisation des
moyens et des ressources alors mises contribution.
Soit, les ralits locales ont jou dans ladoption des modes de la
nouvelle gouvernance, suivant les pays concerns. Mais les transformations survenues dans la gestion publique, l o la nouvelle gouvernance
aura trouv plus de rsonance, auront reflt une tendance lamlioration
des niveaux de performance sur services rendus. Et les organisations internationales, qui nauront pas induit comme telle cette rforme, en auront
pris conscience, voire lauront influence.

1.3. Des tendances internationales durables


invoquant une nouvelle gouvernance
Selon Pollitt (2002), la plupart des rformes entreprises dans lAdministration publique peuvent tre regroupes sous les quatre angles de
convergence que voici: 1) le discours; 2) les dcisions; 3) les pratiques;
4) les rsultats. La convergence la plus vidente et la plus constante est
sans doute celle qui concerne le discours et les dcisions, alors que la
divergence la plus probante et la plus durable a trait aux pratiques et aux
rsultats (Aucoin, 1995; Halligan, 2001). Ce qui nempche aucunement
de saisir la nature, la porte et lutilit de la nouvelle gouvernance en tant
quinstrument dynamique dajustement au contexte dvolution des tats
et de lappareil de services collectifs que sont les fonctions publiques dans
le monde.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

29

1.3.1. Les impratifs dun nouveau contrat de gouvernance entre


politiciens, administrateurs et gestionnaires publics
Les mouvements de rforme auront beaucoup mis sur lmergence dune
troisime catgorie dagents publics: les gestionnaires publics (Maltais et
Mazouz, 2004). La complexit croissante des services aux citoyens, la
fragilit des finances publiques, le dficit dmocratique dont souffrent
les systmes de gouvernance publique lchelle de la plante et beaucoup dautres facteurs auront particip la rvision des rles et fonctions
des agents publics. De simple excutant occupant un poste de direction
dans une unit administrative, une rgie ou une socit dtat, parce que
laccent aura dsormais t mis sur les rsultats par les citoyens et par
les politiciens, le rle de lagent public aura t transform en celui dun
vritable responsable de lactivit publique. terme, toutes les rformes
administratives misant sur une gestion par rsultats auront promu lautonomie, le leadership et limputabilit de cette catgorie de fonctionnaires
aux commandes des organisations publiques qui livrent les services
attendus par les citoyens (Maltais et Mazouz, 2004).
Au Qubec, par exemple, cest en 1981 quun rapport connu sous le
nom de Bisaillon est venu tirer la sonnette dalarme sur ltat des finances
publiques et sur la ncessit de procder une rforme de la fonction
publique. Ont suivi de nombreux textes lgislatifs tals sur une priode
dun peu plus dune vingtaine dannes et corrobors par la Loi sur ladministration publique, en mai 2000 (Ct, 2003). Au fil des expriences
et des lois promulgues entre 1981 2000, les observateurs auront not
une volution du systme administratif qubcois, traditionnellement ax
sur ses moyens, ses rgles de fonctionnement et ses ressources, vers une
gestion publique plus proccupe par son efficacit, son efficience, ses
conomies et le sens de lquit (Mazouz et Tremblay, 2006; Mazouz,
Tremblay et Facal, 2005).
Cette volution vers une gestion publique renouvele aura t btie
autour de valeurs et de traditions politiques, administratives et parlementaires reconnaissant les contributions individuelles et valorisant lesprit
de concertation et de participation qui caractrise la socit et la culture
qubcoises (Mazouz et Tremblay, 2006). Il en est rsult une dmarche
de modernisation misant sur le recours un nouveau contrat de gouvernance
liant les lus politiques, les administrateurs de ladministration centrale et
les gestionnaires des organismes publics. En vertu de ce nouveau contrat
de gouvernance, les lus entendent sacquitter de leur devoir defficacit
dans le choix des politiques publiques, programmes, projets et services.
Quant aux administrateurs, ils se chargent dassurer la conformit aux

30

La gestion intgre par rsultats

rgles rgissant lallocation des ressources et la pertinence des moyens


utiliss dans la prestation des services publics. Enfin, les gestionnaires,
au niveau des units administratives, des agences, des rgies et des organismes publics, se doivent de rpondre de lefficacit et de lefficience
dans la prestation des services directement rendus aux citoyens. Cette
contractualisation aura non seulement consacr lautonomie de la tche
dans la prestation des services (Maltais et Mazouz, 2004), mais elle
aura galement permis de vrifier les rsultats imputables aux bonnes
personnes et aux bons groupes de travail (Ct et Mazouz, 2005).
1.3.2. Des impratifs lis au rle jou
par les organisations internationales
Quant au rle jou par les organisations internationales, il aura vari
suivant la mission de chacune dentre elles tout autant que selon la situation particulire du pays au sein duquel sest opre la rforme administrative (Boli et Thomas, 1999; Mazouz, Facal et Hatimi, 2006; Meyer et
al., 1997; Bennett et Asard, 1995; Fligstein, 2001; Helleiner, 1996). Et
leur influence sur ladoption, la mise en uvre et le suivi de la rforme
aura fluctu au gr de lacceptation par les pays concerns des nouveaux
processus, procds et procdures de gestion que supposait limplantation
de la nouvelle gouvernance, ce que confirmera explicitement le rapport de
lOCDE de 1995 (Governance in Transition: Public Management Reforms
in OECD Countries). Rapport qui eut une influence considrable dans la
propagation des ides inhrentes au nouveau management public. Gow et
Dufour (2000) ont dailleurs not que lOCDE a publi, chaque anne, et
ce depuis 1990, un rapport annuel sur la situation du management public
au sein de ses pays membres, accompagn dune panoplie de publications
permettant des comparaisons entre les tats.
Selon Mazouz, Facal et Hatimi (2006), si lon veut mieux comprendre
le rle quont jou les organisations financires internationales dans la
rforme des administrations publiques, comme en Nouvelle-Zlande, il
faut le plus souvent remonter le fil des vnements jusquau milieu des
annes 1970. En effet, en 1975, pour mieux contrer les effets nfastes
sur le tissu social dune conomie en droute et dune fonction publique
en manque minent de moyens financiers, le gouvernement de Robert
Muldoon dut emprunter massivement ltranger et, ce faisant, enfoncer
davantage le pays dans une dette extrieure par ailleurs peu rassurante
(Schwartz, 1997). Cela entrana, en 1984, une dvaluation de la cote de
crdit de son pays, laquelle souleva la hargne dans la population. Des
lections furent dclenches; Muldoon perdit ses lections aux mains

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

31

des travaillistes. La Reserve Bank voulut alors emprunter pour soutenir la


devise nationale que plusieurs estimaient dj largement survalue. Les
banques trangres refusrent de lui prter (Borins, 2002). Le rle de ces
institutions, prives pour la plupart, fut donc crucial dans le changement
de cap quamora ce moment le gouvernement travailliste en entamant
sans plus attendre la rforme de son appareil public.
1.3.3. Des options idologiques dterminantes:
le thatchrisme et le reaganisme
Du ct de la Grande-Bretagne, il faudra attendre larrive au pouvoir
de Margaret Thatcher, en 1979, pour relever un dbut de rforme dans
lAdministration publique. Il faut savoir que, ds 1976, le Fonds montaire international, sans mnagement aucun, avait averti le gouvernement
britannique quil devait rduire significativement ses dpenses et retrouver
une situation dquilibre financier plus satisfaisante (Borins, 2002). Alors
que plusieurs pays sinterrogrent sur les voies et les moyens prendre pour
procder avec succs la rforme de leur sphre publique respective, sans
ncessairement bnficier de conditions idales de march conomique
ou politique cette fin, en Grande-Bretagne des conditions favorables
furent dentre de jeu runies et facilitrent la tche au gouvernement
Thatcher. Tout dabord, le nolibralisme dominait le discours lpoque,
lequel prnait le dsengagement de ltat de nombreux domaines de lactivit conomique. Puis le leadership politique requis par toute grande
rforme sinstallait Washington et Londres, les Reagan et Thatcher
prfigurant des mandats longs, eux qui se rejoignaient en tout point ou
presque sur le fond et la forme des mesures prendre pour en arriver
ltat minimal. Finalement, la plateforme lectorale requise pour procder
sans encombres aux rformes majeures de lAdministration publique tait
prsente, qui soutiendrait, pour les gouvernements nolibraux quils
taient, toutes les oprations de privatisation des socits dtat juges
inutiles au regard de la vocation dun tat libral.
Si ltat britannique nallait plus tolrer linterventionnisme public
dans lconomie de march, le gouvernement Thatcher ne se gnerait plus
pour intensifier ses mesures dimmixtion dans lappareil public pour en
rduire la taille et les charges aux citoyens. Personne, dans lentourage de
la Dame de fer, ntait plus rfractaire au changement dans ladministration du service public, surtout sil devait rsulter de cette approche la
gouvernance par attrition et dlestage une conomie prive renforce, une

32

La gestion intgre par rsultats

fiscalit moins touffante, un pouvoir syndical plus mesur, des services


publics plus efficaces et une fonction publique plus efficiente (Thatcher,
1993).
De toutes les mesures initiales prises par le gouvernement Thatcher,
deux initiatives allaient toucher plus profondment la sphre publique en
Grande-Bretagne: a) la privatisation de 47 grandes socits dtat; b)la
transformation en agences des principales units de ladministration charges de livrer des services de premire ligne aux populations. Ces agences
seraient autonomes dans leur gestion courante des affaires, tout en ayant
rpondre de leur performance devant les reprsentants des citoyens et du
gouvernement britanniques. Les gestionnaires ayant la responsabilit de
telles agences rpondraient de leurs engagements aux termes de contrats
personnels dure limite (Osborne et Plastrik, 1997).
1.3.4. Lappel ou la rponse des marchs financiers
la nouvelle gouvernance publique
Dans le cas du Canada, les marchs financiers, dont les institutions
prives, avaient sur appel public des instances gouvernementales procur
les fonds requis au financement des dpenses annuelles, voire de la dette
des administrations publiques. Non seulement les dficits sen trouvaient
facilits, mais la porte taient grande ouverte leur rcurrence, ce qui
devait se confirmer peu importe la situation conomique du pays. Cependant, les marchs financiers ne sont jamais insensibles au niveau dendettement des gouvernements, et ils savent calculer le risque inhrent de tels
emprunts sur la capacit concurrentielle des conomies mises contribution par ce genre de pratique budgtaire. Aussi, des agences de cotation
financire, aprs stre inquites et avoir dnonc ce mode de gestion
de la dpense publique, eurent tt fait de tirer le signal dalarme sur les
pratiques budgtaires du gouvernement fdral et des gouvernements des
provinces canadiennes, haussant terme les taux demprunt inhrents au
financement sur leur dette nationale. Il ne soffrait plus aux gouvernements
concerns que dassainir leurs dpenses publiques. Ds lors, trois options
furent examines par les dcideurs politiques, toutes aussi difficiles les
unes que les autres: 1) un assainissement des finances publiques, soit par
la rduction des dpenses, soit par la rduction des services; 2) la hausse
du rendement sur fonds publics, par la rforme de lappareil de gouvernance publique; 3) la rduction des services, commencer par celle de
la fonction publique. Dans pareils cas, sans quon puisse invoquer ouvertement lintervention de quelque organisation internationale, on sentait

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

33

planer lombre des interventions du Fonds montaire international, lequel


ferait valoir ses exigences si linstance publique concerne ne rformait
pas son mode de gestion des affaires.
Aux tats-Unis, loppos, avec une conomie puissante et un dollar
servant dtalon lensemble des devises trangres, personne ne sattendait ce que les marchs financiers internationaux prescrivent de freins
quelconque au gouvernement fdral ni quils exigent de lui un mode
demprunt dans lordre de ses moyens budgtaires courants. Ajoutons
quaux tats-Unis non seulement les administrations locales ont la charge
de la majeure partie des affaires internes du pays, mais elles sont le lieu
attendu des rformes en matire de gestion des services publics sadressant aux particuliers. La charge des affaires nationales, et plus encore
des affaires internationales, revient au gouvernement fdral. Osborne
et Gaebler (1993), auteurs du Reinventing the Government, avaient fond
leur analyse sur une compilation dexpriences managriales innovantes
attribuables aux municipalits amricaines. Dailleurs, si lon se reporte
la prsidence de Bill Clinton (1993-2000), on constate que sa rputation
de grand rformateur de la chose publique, acquise alors quil tait gouverneur de lArkansas et reconnue lchelle du territoire national, ne se vrifiera pas v raiment sur les huit ans de son mandat Washington. Pourtant,
cest bien ce mme Bill Clinton qui convia son vice-prsident, Al Gore,
lui faire des propositions en ce sens (Gore, 1993). Or, contrairement ce
quon pouvait observer en Grande-Bretagne et en Nouvelle-Zlande, il ny
avait pas aux tats-Unis de grandes entreprises publiques privatiser, et
la capacit demprunter du gouvernement fdral ntait pas, aux yeux
de plusieurs, srieusement affecte par le fardeau de la dette nationale
non plus que par la taille des dficits budgtaires enregistrs jusque-l.
Comme il advint tant et plus de reprises aux tats-Unis, les propositions
damlioration visant la fonction publique fdrale, notamment lintroduction des nouvelles technologies de communication et de linformation si
chres Gore en 1992, restrent plus ou moins lettre morte. Dailleurs, les
invocations la lourdeur de ltat fdral sont, depuis trente ans, chose
habituelle larrive de toutes les administrations nouvelles aux tatsUnis. Richard Nixon, Jimmy Carter et Ronald Reagan se sont tous levs
contre ltat envahissant qutait, leur poque, devenu Washington.
Reagan fut sans doute le plus vhment cet gard. Pourtant, il faut savoir
que ladministration fdrale comptait plus de fonctionnaires au dpart de
Ronald Reagan qu son arrive (Bok, 1993).
En ce qui concerne le Qubec, le poids de la dette publique nest pas
marginal, loin de l. Ltat doit tenir compte de la raction des agences
de cotation de crdit lorsquil veut solliciter plus avant les institutions

34

La gestion intgre par rsultats

financires. Sa marge de crdit nest pas illimite, dautant que lconomie


du Qubec nest pas en passe daffirmation sur la scne canadienne, mais
en rgression constante par rapport celle des provinces de lOuest.
Cela contraste avec la situation qui prvalait au cours des annes 1960,
o le dveloppement conomique fut exceptionnel. Malheureusement, le
ralentissement se fera sentir ds la fin des annes 1970 et saccentuera au
cours des annes 1980, la situation senvenimant durant les annes1990.
Le gouvernement du Qubec tardera quelque peu mettre de lordre
dans ses finances propres, creusant la dette par laccumulation de dficits
budgtaires jusquau moment o il ne lui restait plus qu adopter une loi
sur le dficit zro vers la deuxime moiti des annes 1990. Ce nest qu
partir de l que la rforme de son modle de gouvernance commencera
produire des changements palpables en matire de gestion des ministres
et des organismes publics sans pour autant quil y ait de vritable remise
en cause du rle de ltat dans la socit (Rouillard, 2002; Clark, 2002;
Mazouz et Tremblay, 2006).
1.3.5. Le poids des interventions
de certaines organisations internationales
Le rle jou par les organisations internationales financires et non
financires est aussi perceptible sur le plan des transformations opres
par les administrations publiques des pays en transition ou en dveloppement. Dans la plupart des cas documents ce jour, ce ne sont pas
tant les institutions financires prives que les grands bailleurs de fonds
internationaux qui ont pes de tout leur poids pour obtenir des tats
souverains des rformes administratives favorables aux idologies librales et lconomie de march. Parmi ces organisations internationales,
on compte des institutions comme la Banque mondiale (BM), le Fonds
montaire international (FMI), avec leurs corollaires la Banque africaine
de dveloppement (BAfD), la Banque asiatique de dveloppement (BAsD)
et la Banque interamricaine de dveloppement (BID) (Rose, Chaison et
de la Garza, 2000). Leurs interventions, qui supposent une forme daide
financire au relvement des conomies nationales, nallaient jamais sans
une srie de prescriptions plus ou moins intrusives dans la gestion des
affaires courantes des tats, ce qui rsultait fatalement en un type nouveau
de management public (Kamarck, 2003).
Selon Mazouz, Facal et Hatimi (2006), lAlgrie est un cas intressant en ce que des difficults budgtaires, conomiques et sociales tout
la fois forcrent son gouvernement entreprendre des rformes majeures
au dbut des annes 1980. Cependant, il fallut attendre 1994 pour que

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

35

naisse le premier programme dajustement structurel algrien (PAS). Ce


PAS visait une modernisation du systme bancaire, des privatisations,
un soutien linvestissement priv domestique et tranger ainsi quune
restructuration du tissu industriel et de lAdministration publique. Ce
programme dajustement, pour audacieux quil ft, nen tait pas moins
le fruit dune intervention radicale des organisations internationales,
dont le FMI, la BM, la BAfD, la Commission europenne et des institutions telles que la Confrence des Nations Unies sur le commerce et le
dveloppement (CNUCED) et le Programme des Nations Unies pour le
dveloppement (PNUD). Le PNUD et plus encore la CNUCED mirent
en lumire les rles dassistance, de formation et daccompagnement
jous par les organisations internationales en vue de soutenir les efforts
de modernisation du systme de justice, du rgime parlementaire, du
systme financier et bancaire, du systme pnitencier et de la gouvernance publique. Ils jourent aussi un rle considrable dans la formation
et le soutien technique aux ngociateurs algriens face lOrganisation
mondiale du commerce (OMC). Cependant, les interventions du FMI, de
la BM et de la BAfD avaient lapparence trs nette dune directive, dune
norme, dune prescription incontournable.
Pour mieux cerner la porte et les implications du rle jou par
les organisations internationales dans la diffusion des principes et des
pratiques de la Bonne Gouvernance publique, le cas des pays en transition
ou en dveloppement nous semble trs riche en enseignements. Dabord,
il faudrait souligner que cest lors de ngociations concernant des accords
internationaux ( lOMC, par exemple) ou lorsquun gouvernement
faible pouvoir de ngociation prouve des besoins urgents de financement
que la ncessit dentreprendre et de russir des rformes en profondeur de la
gouvernance publique est suggre, quand elle nest pas brutalement dicte
aux dcideurs politiques. Ces suggestions/recommandations/exigences
se cristallisent le plus souvent autour de la transparence, de la qualit des
services, de la rationalisation de la dpense publique et de lobligation de
rendre compte ou de limputabilit des acteurs publics. Il sagit l, bien
videmment, des fondements la nouvelle gouvernance publique. Sensuivra
la formulation de certaines conditions conomiques, financires et budgtaires que le gouvernement vis devra respecter pour pouvoir passer dune
tape lautre dans ses ngociations en vue de bnficier dun rchelon
nement de sa dette publique ou tout simplement dobtenir le versement
dune tranche des prts consentis par ses bailleurs de fonds internationaux. Ces exigences prennent la forme dindicateurs socioconomiques
et financiers qui balisent les changements que doit entreprendre ledit
gouvernement, faute de quoi laccs aux fonds consentis lui sera bloqu.
Cest en fonction de la capacit des ngociateurs faire valoir des

36

La gestion intgre par rsultats

potentialits nationales conomiques, gopolitiques, voire militaires, et


morales que les rapports avec ses bailleurs de fonds ou ses institutions
supranationales de rfrence sont tablis. Ces rapports ne sont pas figs,
mais amens voluer au fil des actions entreprises par le gouvernement
en question, ainsi que de la situation conomique et gopolitique, rgionale et nationale, qui lui est propre.
Pour illustrer ce cas de figure, Mazouz, Facal et Hatimi (2006) notent
quentre 1996 et 2000 la BM, le FMI et la BAfD, dun ct, la CNUCED et
le PNUD, dun autre ct, adoptrent des approches diffrentes face un
mme pays (lAlgrie). Les premiers furent plus normatifs et plus directifs
lgard des dcideurs politiques, alors que ce pays grandes potentialits
nergtiques, dmographiques et gopolitiques vivait une crise politique et
conomique trs grave. Ds lan 2000, lattitude des trois bailleurs de fonds
internationaux commena changer alors que les premiers rsultats des
rformes entreprises ds 1996, sur fond de guerre civile, commencrent
se faire sentir au niveau de la structure de gouvernance de ce pays. Durant
cette mme priode, des rapports dune autre nature furent tablis entre
les autorits politiques et administratives algriennes et des institutions
onusiennes tels la CNUCED et le PNUD. Ces dernires se distingurent
des autres grandes institutions financires par un rle de soutien, de
formation, dappui financier et technique aux rformes entreprises en vue
dune Bonne Gouvernance publique.
Des institutions supranationales, telles que la Commission europenne, surent limiter leur rle laccompagnement et au soutien financier, en orientant les actions plus quen prenant des dcisions la place
des gouvernements qui avaient besoin daide pour la mise niveau de
leur systme de gouvernance. Les accords dassociation conclus bilatralement entre lUnion europenne et les gouvernements algrien, tunisien et
marocain traduisaient cette volont daccompagnement et de soutien, bien
quon y ait insist sur les efforts de la normalisation laquelle devaient
sastreindre les administrations publiques des pays concerns, notamment
au chapitre de la conformit des standards rgionaux et internationaux
de qualit, de scurit et de respect de lenvironnement.
Toujours selon Mazouz, Facal et Hatimi (2006), dans la rgion de
lAsie-Pacifique, au dbut des annes 1990, la rforme de la gouvernance
sest opre travers une valse deux temps. Dun ct, les gouvernements
nationaux laborrent et mirent en uvre des projets et des programmes
de modernisation de leur gestion publique. Dun autre ct, les institutions
onusiennes poursuivirent auprs de ces mmes gouvernements des efforts
de sensibilisation en matire de dmocratisation, de respect des droits
de lHomme, dimputabilit publique et de transparence politique. De

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

37

surcrot, la BM et la BAsD identifirent des secteurs, des projets et des


programmes financer pour promouvoir lconomie de march et les
valeurs librales. Dans une majorit de cas, ils ne tenaient pas compte des
cultures locales, majoritairement confucennes, et, partant, imposrent
ladoption de processus, de procds et de procdures que les gouvernements nationaux connaissaient peu, en plus de soutenir limplantation
dun mode de gouvernance imprgn davantage de valeurs trangres au
confucianisme.

1.4. LE QUBEC, SON tat et sa fonction publique


LAdministration publique qubcoise ne fait pas exception au chapitre
des rformes administratives qui ont marqu lvolution des systmes de
gouvernance, en particulier ceux des pays de lOCDE, durant les trente
dernires annes du xxe sicle. La dynamique du systme de gouvernance
qubcois et de son administration est retracer travers les tapes
qui ont marqu lhistoire rcente de ltat qubcois et de sa fonction
publique. Nous pourrons par la suite prciser les principaux facteurs
conditionnant lvolution de ltat qubcois et de sa fonction publique,
les changements en ce qui concerne les contenus et les modalits dintervention de ltat qubcois ainsi que les nouveaux dfis relever par la
fonction publique qubcoise.
1.4.1. Aperu de ltat qubcois et de sa fonction publique
Nous pouvons distinguer deux priodes contrastes dans lhistoire rcente
du Qubec. La premire, marque par la Rvolution tranquille, couvre les
annes 1960-1980. La seconde, qui samorce avec la rcession conomique
des annes 1980, se poursuit.
Au dbut des annes 1960, le Qubec entre en mutation profonde.
Le changement a t celui de ltat comme moteur de la croissance conomique et instituteur du dveloppement social. merge alors un tat de
droit et dmocratique centr sur une panoplie dinstitutions nationales,
dont la Caisse de dpt et placement. Ltat, en largissant son champ
dintervention, prend le leadership sinon le contrle des domaines
conomique, social et culturel. Ltat providence saffirme et multiplie ses
programmes daide sociale aux plus dmunis. Lactivit de redistribution
slargit au profit des citoyens, mais au dtriment de lengagement collectif
des contribuables. Sans que le rle et la place de lentreprise prive dans
lconomie soient remis en cause, ltat ny exercera pas moins une

38

La gestion intgre par rsultats

intervention qui ira au-del du simple soutien au dveloppement des


affaires. Le contrle des entreprises, comme des activits conomiques,
revient toujours aux actionnaires et dirigeants des socits commerciales,
mais la planification du territoire et la coordination du march du travail
psent contre les choix privs. Ltat qubcois se manifeste dans toutes
les sphres de lactivit humaine ou presque, et en vient multiplier ses
champs de comptence par une intervention lgislative et rglementaire
sans prcdent en Amrique du Nord. Certains verront l le modle du
Qubec inc. ( sauvegarder), alors que dautres y verront la marque de
ltat inc. ( ne pas perptuer).
Afin de remplir le nouveau rle quil sest donn, le gouvernement
entend mieux planifier, coordonner et contrler ses actions par son administration publique. Ltat se modernise, du moins il repense son appareil
administratif. Il se dote de nouvelles structures (pour mieux contrler,

Encadr 1.1

Rsum de lvolution compare des effectifs


de la fonction publique qubcoise
Selon les donnes de lOCDE, reprises par lObservatoire de ladministration publique (2007):
le PIB du Qubec le place au dixime rang des pays membres de lorganisme;
en 2005-2006, les effectifs de la fonction publique qubcoise, ne
comprenant que les employs du gouvernement provincial et non
pas le cumulatif fdral-provincial-municipal pour lensemble de la
province, slevaient 67 535 quivalents temps complet (ETC) ou
encore 73290 toutes catgories incluses, dont Occasionnels: 18,0%,
tudiants: 1,3% et Rguliers: 80,7%;
le nombre des rguliers correspondait alors celui relev en 1995;
en 2004, on nota une baisse de 3000 ETC. Le Secrtariat du Conseil du
trsor prvoyait lpoque une diminution des effectifs totaux devant
se produire entre 2004 et 2014;
le Qubec est la seule province dont lvolution des employs provinciaux diverge de la tendance canadienne. En effet, entre 1981 et 1992,
ce nombre a connu une augmentation, mais dune ampleur moindre
que dans les autres provinces canadiennes (0,7%).

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

39

coordonner et planifier son action), rationalise (pour mieux optimiser son


rendement financier et contenir ses engagements budgtaires) et professionnalise son service (pour mieux rpondre la demande effective). Il met
en place un systme de recrutement et de promotion qui repose dsormais
sur la rgle du mrite et non plus sur le patronage politique. La fonction
publique sorganise, se manifeste et simpose.
Cet largissement du rle de ltat ne sera toutefois pas sans consquences pour lensemble de la socit: augmentation substantielle des
charges fiscales cause de la croissance phnomnale des dpenses
publiques, largissement alarmant de la dette publique et du dficit budgtaire annuel rcurrent, sans compter la bureaucratisation dans le service
public et lmergence dune forme insidieuse et gnralise de dpendance
des citoyens envers ltat. Le modle qubcois ne sera pas tant un mode
de promotion conomique quune mthode de contribution sociale.

Entre 1998 et 2003, la hausse des effectifs au Qubec sera de 2,5%


par anne, alors que la progression sera de 4% entre 2003 et 2005.
peu prs la mme poque, soit de 2003 2005, le taux de progression
des effectifs provinciaux en Ontario sera, lui, de 18,4%. Mme lAlberta,
qui connatra entre 2002 et 2005 un taux de croissance du PIB extr
mement fort nenregistrera quune hausse des effectifs publics provinciaux
de7,5%.
On peut distinguer deux phases dans la croissance moyenne des
e ffectifs publics provinciaux au Canada:
a) une croissance marque entre 1986 et 1996, o le nombre demploys
de lensemble des administrations provinciales passa de 14,4% pour
1000 habitants en 1986 11,3% en 1996;
b) une stabilit voire une baisse modre des effectifs entre 1996 et
2005.
En 2005, les effectifs totaux des provinces canadiennes (en milliers)
se prsentaient comme suit (la mthode de calcul de Statistique Canada
diffre de celle retenue par le Secrtariat du Conseil du trsor do lcart
entre le 86600 de StatCan et le 73290 du SCT mentionn plus haut):
Qubec: 86,6%; Ontario: 99,6%; Manitoba: 16,4%; Saskatchewan:
14,5%; Alberta: 30,3%; Colombie-Britannique: 34,3%; NouveauBrunswick: 27,8%; Nouvelle-cosse: 11,3%; le-du-Prince-douard:
3,2%: Terre-Neuve-et-Labrador: 10,2%.

40

La gestion intgre par rsultats

Les principaux facteurs qui ont conditionn


cette volution ou en ont rsult
Un certain nombre de facteurs ont largement conditionn lvolution de
ltat qubcois, alors que dautres ont rsult de lexcroissance de ltat
qubcois lui-mme et, travers lui, de sa fonction publique. Nous nous
en tiendrons ici ceux qui concernent la population, la situation conomique et sociale et le contexte politique.
Des citoyens portant de nouvelles exigences
Au cours des quarante dernires annes, la composition de la population qubcoise a beaucoup chang, de mme que sa faon dtre et de
faire. En ce qui concerne sa composition, le premier fait marquant rside

Encadr 1.2

Rsum des principaux indicateurs financiers et conomiques


dvolution de ltat qubcois
Selon les donnes fournies par lObservatoire de ladministration publique
du Qubec (2007):
ltat au Qubec, en 2005-2006, dpensait 59997M$, le tout rparti
suivant les principales missions poursuivies par le gouvernement (en
milliers de dollars chaque fois): sant et services sociaux: 21984M$;
ducation: 13 045 M$; service de la dette: 7 559 M$; conomie et
environnement: 6781M$; gouverne et justice: 5379M$; soutien aux
personnes et aux familles: 5249M$;
on constate que les deux tiers de la marge de manuvre (les dpenses
totales moins le service de la dette) allaient la sant, aux services
sociaux et lducation;
lorsquon ajoute aux dpenses du gouvernement du Qubec les
dpenses des administrations municipales, le total des dpenses enregistres en 2006 slevait 90503M$, avec les affectations suivantes:
sant: 23,1%; services sociaux: 21,0%; ducation: 19,9%; service de
la dette: 8,4%; transport et communications: 6,1%; protection de la
personne: 4,9%; autres: 16,6%;
la sant est devenue, depuis 2000, la priorit numro un du gouvernement du Qubec. Comparativement, la part des dpenses publiques
quon y affectait dans la quasi-totalit des provinces canadiennes tait

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

41

dans le vieillissement rapide de la population, vieillissement caus par la


rduction de son taux de fcondit (la croissance naturelle) face larrive
au troisime ge dun nombre lev de Qubcois. De 5,7% quil tait en
1956, le pourcentage des personnes de 65 ans tait en 2007 de 14,3%
(soit un Qubcois sur sept population totale 7546131). Un tel taux
de population ge aura une influence considrable sur certains types de
dpenses gouvernementales (sant et scurit du revenu, par exemple).
Le second fait marquant concerne la diversit ethnique et culturelle.
Le Qubec comptait, en 2001, une fraction non ngligeable dimmigrants
de premire gnration (701820). Il y a la communaut dont la langue
maternelle est langlais; celle-ci formait, en 2001, 7,8% de la population
totale (557040), alors que 5761765 avaient dclar le franais comme
langue maternelle. Les principaux pays dorigine des immigrants, en 2001,

en baisse entre 1994-1995 et 1996-1997. De 1989 1995, au Qubec,


les dpenses affectes annuellement la sant ont tout de mme cr
en moyenne plus vite que les recettes totales du gouvernement: 2,2%
contre 5,6% pour la sant. Et, entre 1999 et 2005, le taux de croissance
des dpenses de sant a augment de 7,5% en moyenne annuelle;
quant au service de la dette (administration provinciale et administrations municipales comprises), son importance par rapport aux
dpenses publiques totales annuelles au Qubec tend diminuer. Le
19 dcembre 1996, le gouvernement du Qubec adoptait la Loi sur
llimination du dficit et lquilibre budgtaire, laquelle aura eu une
incidence certaine sur la rduction de la dette et, partant, sur le taux de
progression du service de la dette du Qubec. Rappelons que, malgr
une stagnation conomique entre 1994 et 1996, les dpenses publiques
au Qubec ont cr un rythme plus rapide que le PIB, et ce, de 1990
2000. Comparativement, mis part Terre-Neuve-et-Labrador, le
Qubec est la province canadienne la plus endette. Au 31 mars 2006,
la dette totale du Qubec slevait 122,6 milliards de dollars, soit
43,3% du PIB, selon les estimations de lInstitut de la statistique du
Qubec;
si lon mesure le niveau dendettement de lensemble du secteur public
au Qubec (gouvernement, municipalits, rseau de la sant, rseau
de lducation, Hydro-Qubec et autres organismes), compter de la
dette long terme, cest 185,5 milliards de dollars que les contribuables
qubcois doivent au total, soit 67,0% du PIB en 2005-2006.

42

La gestion intgre par rsultats

taient les suivants: Italie (69445), France (50140), Hati (47845), Liban
(28765), tats-Unis (25250), Chine (24400), Viet Nam (22890), Portugal
(22520), Grce (22485) et Maroc (20190). La socit qubcoise comptait en 2001 une population autochtone totale de 79400 personnes, dont
32800 vivant dans des rserves un peu partout sur le territoire.
Figure 1.2

volution du vieillissement de la population du Qubec (2001-2006)

16

12
Qubec 2006

8
Pour 1 000

ge
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
0 0

8
Pour 1 000

12

16

Qubec 2001

Source: Statistique Canada: <www12.statcan.ca/francais/census06/analysis/agesex/ProvTerr3.cfm>.

Une situation conomique et sociale complexe


Le Qubec vit aujourdhui lheure de la mondialisation des changes
et de la libralisation des marchs. Au moins quatre constats pourraient
tres dresss quant aux dfis que lance la mondialisation ceux et celles
qui sont aux commandes des structures de la gouvernance publique.
Premier constat: la mondialisation des changes avive la concurrence pour les entreprises qubcoises sur leur territoire dimplantation
mme si la libralisation des marchs leur ouvre les portes ltranger.
Ce mouvement de mondialisation oblige trs souvent les entreprises
sinon une restructuration de leurs activits du moins une reconsidration de leurs modes de fonctionnement et de financement. On assiste
depuis un certain nombre dannes la disparition graduelle des secteurs
haut indice de main-duvre non qualifie, quil sagisse des biens

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

43

(chaussures) ou des services (centres dappels). Laccord de libre-change


nord-amricain (ALENA) qui a ouvert aux entreprises limmense march
amricain a galement valu plusieurs dentre elles de connatre un
niveau de concurrence auquel elles ntaient pas toujours prpares. Et
si labolition progressive des barrires tarifaires en a rassur plusieurs,
certains sont demeurs interloqus par la multiplication des barrires non
tarifaires entre les pays viss par laccord (Canada, tats-Unis, Mexique).
La capacit de recherche et dveloppement des tats-Unis est sans pareil
dans le monde, et les exportations ne font pas que les produits sont
mieux vendus parce que la frontire demeure techniquement ouverte. La
technologie, et peut-tre plus encore la gestion, dont dispose lentreprise
concurrente compte plus que jamais en matire davantage concurrentiel
entre les entreprises qui saffrontent dans un mme march, si large et
profond soit-il au dpart.
Le Qubec exportait, ltranger et ailleurs au Canada, en produits
manufacturiers seulement, 141,0 G$ en 2006 (PIB: 242,0 G$) contre
137,0G$ en 2005 (PIB: 237,9G$). Il est donc singulirement sensible aux
transformations quentrane, sur sa structure conomique, la mondiali
sation. Il doit donc amliorer sa comptitivit par un accroissement certain
de son taux de productivit, ce que ne peuvent apporter des charges
fiscales anticoncurrentielles, mme si ltat gnral de la population civile
devait par ailleurs sen trouver amlior dun point de vue social. Cela
doit interpeller ltat qubcois, et dissiper chez lui toute vellit quant
une mondialisation sans contrepartie dans le dveloppement de ses
capacits de production. Cela doit cependant lui faire raliser que le cot
des services gouvernementaux, ceux quil fournit, se rpercute sur le prix
des produits et services livrs par les entreprises qui font des affaires sur
son territoire. Mieux encore, cela doit lui faire comprendre que lducation
et les infrastructures comptent au premier chef dans lassiette davantages comparatifs dont il doit disposer en vue de limplantation dautres
entreprises sur son territoire.
Deuxime constat: la transformation rapide et profonde du march
du travail est lie lapparition de formes nouvelles de concurrence
dans le march et non plus seulement lmergence de technologies de
pointe (notons que le taux de syndicalisation au Qubec tait, en 2002 et
2003 respectivement, de 41,1% dans le secteur priv et de 81,4% dans
la sphre publique, alors que pour lensemble du Canada ces donnes
taient de 30,5% et de 76,0%) . Les emplois depuis les annes 1980,
avec la demande changeante des consommateurs, sont devenus plus
prcaires. Les grves sont moins frquentes, parce que les emplois tendent
vite tre dlocaliss ds que la productivit chute ou que les cots sont
en hausse (de fait, le nombre de jours perdus au Qubec en 2006, peu

44

La gestion intgre par rsultats

importe la cause, tait gal ou peine plus lev que celui quenregistraient
les provinces suivantes: Nouveau-Brunswick, Saskatchewan, Nouvellecosse et Manitoba. Lorsque la structure de production industrielle favorisait loffre, la surcapacit de lquipement de production ne pesait pas
tellement sur le niveau de concurrence des entreprises. Mais, depuis que
lre de la demande est arrive, les entreprises surveillent leurs cots et
sont promptes dlocaliser leurs activits et les emplois quelles supposent
ds que les conditions du march ne les avantagent plus autant.
Dans les entreprises, les nouvelles technologies et la qualit des
produits exigent un niveau de comptences lev, do une plus forte
implication des travailleurs la tche, sans parler de leur autonomisation
dans laccomplissement du travail. La main-duvre qualifie devient
ainsi une ressource stratgique, dautant que le nombre de personnes la
tche compte plus quauparavant. Comme les autres pays industrialiss,
le Qubec doit investir beaucoup plus dans le dveloppement des comptences de sa main-duvre (en 2004, le Qubec accordait 61212 grades,
diplmes et certificats universitaires de toutes sortes, soit 29,3% de tous
ceux qui sont dcerns durant lanne pour lensemble du Canada).
Le gouvernement du Qubec est donc interpell ici, moins en termes
de cration demplois que de maintien du niveau de la main-duvre
active, non plus par la multiplication des programmes, mais par ltablis
sement dun climat daffaires propices la rentabilit des investissements
des entreprises sur son territoire (en 2006, le taux de chmage au Qubec
tait de 8,0% contre 6,3% pour la moyenne canadienne).
Enfin, soulignons que, comme dans toutes les conomies dveloppes, la proportion du secteur des services, qui reprsentait 70,6% de
lemploi total en 1989, tait, en juin 2007, de 77,5% (soit 2,9 millions de
personnes). Et si les services que rend ltat sont prcieux, il demeure que
le gouvernement ne peut financer ses oprations qu raison de lactivit
productive quil sait retenir sur son territoire. La vraie valeur ajoute
pour la communaut est l, et non pas dans lassiette, si riche soit-elle
de services dappoint quoffre ltat sa population. Ltat nest pas linstituteur de la croissance, mais il peut tre le catalyseur des potentialits
issues de sa communaut. Chose certaine, il ne doit pas tre lempcheur
de danser en rond dans la collectivit. La croissance conomique doit
prcder la redistribution aux moins bien nantis, comme le dveloppement doit prcder dans la communaut limplantation des entreprises.
Cest linvestissement qui dabord permet une capacit de production
nationale, comme cest la productivit de lemploi qui la retient et non linverse. Sil en tait autrement, nous aurions les meilleures entreprises l o
la productivit dcline le plus vite et l o les emplois cotent le plus cher.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

45

Troisime constat: le vieillissement de la population aura des


impacts considrables sur le niveau de vie, si la capacit de production
des entreprises nest pas accrue. Le niveau de vie de la population nest
pas calcul en fonction des services de sant, dducation, daide sociale
et de scurit du revenu mis en place par les gouvernements, mais selon
la capacit de production des entreprises. Or, celle-ci doit tre accrue
dautant plus srement que la croissance naturelle de la population ne
permet plus le remplacement de la main-duvre. Limmigration peut
compenser, bien videmment, mais un rythme darrive accru dimmigrants suppose galement une intgration culturelle et sociale des
arrivants. Phnomne difficile russir de tout temps, surtout lorsquil
y a remise en cause des fondements culturels de la population daccueil,
comme cela se prsente depuis vingt ans ici et ailleurs dans le monde.
Outre la capacit dintgration culturelle et sociale que larrive massive
dimmigrants suppose, il faut ajouter le fait que les nouveaux venus
auront faire les frais du dpart la retraite dun segment considrable
de population, personnes avec lesquelles ces arrivants ne partagent pas
les valeurs de socit au dpart. Les services publics que ces personnes
la retraite commanderont seront normes et niront pas en diminuant,
tout au moins pour lquivalent dune gnration ou presque (18 25ans)
encore. Do un besoin pressant de repenser les politiques courantes non
seulement en matire dimmigration et dintgration des personnes, mais
galement en matire dimplantation et de rtention des entreprises et de
gestion des services publics et de la dette nationale. Et si le Qubec ne sera
pas la seule socit vivre ces problmes de type nouveau, le fait dtre
du nombre des communauts subir ces travers de pyramides dge ne
rglera rien en soi. Des solutions appropries devront tre trouves, et
rapidement encore, puisque le Qubec aura prsenter un meilleur bilan
priv et public que les autres terres daccueil sil veut attirer les bonnes
personnes en nombre et en qualit pour assurer son dveloppement futur
et surtout le maintien de son niveau de vie courant.
Quatrime constat: les problmes environnementaux nous obligent, pas moins que les autres nations, rechercher de meilleurs modes
de production et de vie collective. Le dveloppement durable dont tout
le monde parle nadviendra pas sans cot dajustement, tant pour les
entreprises que pour les personnes et les gouvernements. Et que tous
les pollueurs de la plante sentendent ou pas sur le niveau acceptable
de pollution des terres, des eaux et de lair, il demeure que les choix de
socit seront faits individuellement par les socits. En dautres mots, ce
qui pourra tre fait dans chaque milieu pris individuellement finira par
peser dans la balance mondiale des comportements collectifs lgard
de lenvironnement global. Ce qui veut dire, que si chaque communaut

46

La gestion intgre par rsultats

attend que la voisine dcide en premier, rien ou presque de durable ne sera


fait temps et dans des proportions suffisantes. Le Qubec a adopt une
politique de dveloppement durable, laquelle nest pas avantageusement
connue de la population, et les municipalits nont pas massivement suivi
le mouvement. Si le Qubec, comme collectivit, ne peut souscrire une
politique gnrale lgard de son environnement propre, personne ne le
fera pour lui. Non seulement les particuliers, mais aussi les entreprises,
au-del des municipalits et des ministres, doivent-ils prendre fait et
cause pour leur environnement, mais ils doivent ensemble faire porter
leur message sur la scne nationale et internationale pour viter que leurs
efforts tel gard ne soient contrs par les effets nfastes des pratiques des
autres pays. Et le fait dtre limitrophe ou non nempche rien au chapitre
des courants marins et des courants ariens. Lenvironnement doit tre
mieux gr, si nous voulons tous quil y ait dveloppement durable de nos
espaces de vie propres et communs. Ce qui ne saurait tre accompli par la
multiplication des dclarations publiques des instances gouvernementales
locales, rgionales on nationales, mais par ladoption de politiques et par
la mise en uvre de programmes efficaces en la matire. Et les cots aux
socits risquent dtre normes, ce qui ne prsage rien de facile pour une
population dont le revenu plafonnera du fait de son inactivit conomique
relative au cours des annes qui viennent.
Un contexte politique exigeant
Si la question linguistique semble avoir t rgle au Qubec, celle de
lintgration sociale semble sy tre substitue. La question des accommodements raisonnables, qui veut que des minorits se voient reconnues
la pice des drogations aux pratiques culturelles tablies, pourrait
bien remettre en cause la capacit daccueil en nombre et en qualit des
immigrants dont lconomie du Qubec aura besoin pour assurer son
niveau de vie au cours des dcennies qui viennent. Des malaises, de
part et dautre (communauts culturelles et population daccueil), ont t
ressentis, et nul ne sait quand, comment et quel prix la paix sociale
pourra tre maintenue. Pour lheure, les ajustements se font sans remise
en cause globale de lintgration des groupes nouveaux la communaut principale, mais des solutions plus durables devront tre trouves
pour viter les problmes que vivent notamment en France des pans
entiers de population tant dorigine que darrive rcente. La Commission Bouchard-Taylor, institue cet effet par le gouvernement Charest,
tudiera la question et rendra compte de son analyse de la situation. Mais
les recommandations dun groupe de travail, si vaillant et attentif aura-t-il
t lgard des prfrences marques des groupes qui sopposent quant

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

47

lapport socioconomique des populations (daccueil et immigrante) en


prsence, ne rsoudront rien si la volont populaire ne sengage pas dans
la solution de cette problmatique critique.
Par ailleurs, la question constitutionnelle, qui perdure au Qubec
depuis des gnrations (1838, rvolte des Patriotes; 1937, discours de
Lionel Groulx; 1971, confrence fdrale-provinciale de Victoria; 1981,
premier rfrendum; 1995, dernier rfrendum), nest pas disparue du
dcor politique parce que le rsultat dune lection aura dclass le
principal porteur du message nationaliste au rang de parti marginal
l Assemble nationale. Il faut se rappeler que, si ce mme parti nexistait
pas en 1968, la question constitutionnelle, elle, occupait lesprit dune
portion pas moins grande quactuellement. Lide nest pas de savoir si oui
ou non le Qubec doit tre canadien ou souverain, mais de comprendre
que la question que cela suppose au niveau de la collectivit engage non
seulement le dbat politique mais aussi le dbat social et conomique
auquel nous avons fait allusion, bien que sommairement, plus haut. Et cela
ne saurait se contenir au niveau des partis politiques et de la population,
mais engage, du moins en matire dalignement des structures de services,
ltat et ses dpenses publiques. Leffort principal de dveloppement du
territoire doit-il tre mis la culture ou lindustrie, limmigration
ou lintgration, aux soins des personnes ges ou la formation des
jeunes, au remboursement de la dette publique ou au remplacement des
infrastructures (ponts, routes, canalisations et autres voies de circulation
ou de distribution). En somme, parce que normalement une socit place
ses priorits l o elle attend des rsultats minents, les choix publics de
gouvernance nouvelle du gouvernement du Qubec seront dicts par les
attentes majoritaires de la population. Et les besoins de la collectivit au
chapitre de la croissance conomique seront, l comme ailleurs dans les
pays dvelopps, exacerbs par la dlocalisation de lactivit dont nous
navons peut-tre pas encore entrevu toute lampleur. Le gouvernement
pourrait ne pas avoir composer uniquement avec un quilibre budgtaire, mais aussi avec un quilibre social et conomique. Do sans doute
lurgence quil y a pour lui de mettre ses nergies l o a compte!
Le gouvernement du Qubec, au chapitre du budget annuel de
dpenses, na plus la marge que supposait une conomie en croissance
avant les annes 1980. La Rvolution tranquille (1960), parce quelle
sest joue sur un fond de dcor conomique prometteur, aura permis la
dotation dinstitutions publiques susceptibles de contribuer la reprise
en main de lconomie (Caisse de dpt et placement, Socit gnrale de
financement). Mais la toile de fond a chang au cours des annes 1990. La
rcession (1987), puis la croissance lente (1992) jusquaux dlocalisations
(1996) auront eu leffet de mettre un terme aux prtentions de ltat

48

La gestion intgre par rsultats

titre dinitiateur du dveloppement conomique. Son rle, comme lont


requis de nombreuses reprises le Conseil du patronat et la Chambre de
commerce du Qubec, doit se limiter la cration et au maintien dun
climat propice au dveloppement des entreprises, lesquelles sont la source
mme de ses recettes propres. Et la pression exerce sur lensemble des
entreprises, quant prsenter des scores impressionnants de rendement
financier, tant ce quelle est, les charges fiscales trop leves ne peuvent
que linviter dmnager ses pnates plus rapidement que prvu.
Le gouvernement doit apprendre composer avec la dcroissance
relative de ses revenus, et affecter les enveloppes budgtaires l o son
retour sur investissement, pour ainsi dire, peut tre le plus rentable pour
lui. Car, travers son exercice de gestion des fonds publics, cest la capacit
de rendre la population des services publics qui est en cause. En investissant dans sa structure fiscale, comme le permet laccroissement de lactivit conomique sur son territoire, il ajoute sa propre capacit offrir
des services publics aux personnes qui en dpendent. Le jeu politique
supposait peut-tre, hier encore, de fragmenter ses comptes de dpenses
pour rejoindre plus de petits groupes de bnficiaires, augmentant ainsi
ses chances dtre rlu, mais le jeu conomique daujourdhui, qui lui
chappe pour bonne part, commande quil regroupe ses interventions
dans les champs qui profiteront long terme sa communaut au sens
le plus large du terme.
Au vu du problme de dveloppement conomique dcoulant du
vieillissement de la population, le gouvernement doit aussi comprendre
que sa fonction publique vieillira galement. Cela lui imposera de servir
plus de monde quauparavant, avec moins de fonds et moins de personnel
quantrieurement. La question nest pas platonique, et ne peut tre balaye
sous le tapis. Le remplacement des fonctionnaires partant la retraite sera
fera sentir plus lourdement que jamais sur la capacit quaura de maintenir un niveau de services acceptable lensemble du secteur public du
Qubec. On sait les inconvnients qua poss la mise la retraite anticipe
de milliers dinfirmires et dinfirmiers au cours des annes 1990. Or, ce
dpart massif demploys publics portait sur un seul ministre la fois,
si important ft-il lpoque. Cette fois-ci, il ne suffira plus de calculer
en termes de 33% mais de 100% du budget de ltat, puisque cest la
totalit des missions budgtaires qui seront mises contribution, par le
versement de pensions aux nouveaux et anciens retraits des ministres,
alors que les services dispenss jusque-l par ceux-ci seront rduits dans
la mme proportion que les dparts quils auront souffrir mme leur
pyramide demplois propres. Si une rflexion est en cours, cet gard,

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

49

aucune mesure concrte ne semble avoir t prise pour rpondre au


bouleversement dramatique de la structure de services publics que cela
implique.
Si la dlocalisation de lactivit conomique, au dbut des annes
1990, a sonn lheure de la dcroissance des revenus de ltat qubcois,
le dpart la retraite de 50% ou presque de la fonction publique qubcoise au cours des dix prochaines annes pourrait bien sonner celle de
son incapacit maintenir sous le couvert public lensemble des services
la personne quil dispense prsentement. Non seulement lui faudra-t-il
redistribuer par mission budgtaire ses enveloppes de dpenses, mais
encore faudra-t-il quil redfinisse son cadre daction publique. La sant,
lducation et le rgime de pension peuvent-ils tre privatiss ou du moins
grs en tandem avec le priv? Ou ltat doit-il creuser de nouveaux dficits, quitte gonfler encore plus la dette publique? Ce nest plus dun jeu
de reports comptables dans des fiducies de revenus margeant au budget
quil sagit, mais de choix profonds de vocation pour la sphre publique.
La Bonne Gouvernance nest donc pas faite que dajustement des pratiques
financires et des structures dexcution dans le service public. Elle est
dabord faite de missions sociale, culturelle et communautaire appuyes
sur une structure conomique en croissance, cest--dire permettant de
justifier ces mmes choix de socit. La gestion de ltat nest plus un jeu
somme nulle entre les partis politiques, mais un jeu somme positive
que la socit se doit de gagner. Et la gouvernance publique nest pas un
refuge pour indcideurs (ou mme des indcis) publics, mais un espacetemps de choix responsable en avenues de croissance conomique et de
dveloppement social avantageant la socit dans sa globalit.
Ltat providence, qui sannonce ds 1880 en Allemagne et va saffirmant en 1933 avec le New Deal aux tats-Unis, naura deffet vritable au
Qubec quaprs 1945, pour ne pas dire aprs la mort de Maurice Duplessis
en 1959. Les annes 1960 ont t clbres comme celle de la renaissance
du Qubec, alors que dans les faits la Rvolution tranquille aura t lacte
de naissance de ltat bureaucratique. La grande noirceur, impute
au rgime Duplessis, prenait fin; mais le modle, forte connotation
centralisatrice dactivit de services, prenait rsolument forme, lequel,
compter de 1976, tendra prendre une coloration sociale-dmocrate
certaine. Or, ce modle de socit est remis en cause aujourdhui non pas
tant par le mouvement de gouvernance publique qui balaie le monde,
mais par la perte relative dacclration des institutions publiques comme
moteur de dveloppement social et surtout de croissance conomique. Le
citoyen ne pense plus en termes de providence, quand il pense ltat,
mais en termes de promotion de ses intrts personnels dabord et collectifs
ensuite.

50

La gestion intgre par rsultats

La croissance conomique nationale existe bel et bien, mais elle na


pas lavantage de profiter au plus grand nombre. De fait, il ny a pas de
crise conomique persistante, bien que depuis vingt ans le taux de croissance soit minimal, mais il y a une crise de partage des avantages de la
croissance conomique relle. Le chmage ne peut tre indfiniment le lot
des moins fortuns sur le plan du niveau demploi occup, et les postes
forte incidence de rmunration celui des dirigeants seuls. Personne ne
veut partager le chmage, surtout quand les prestations publiques qui le
compensent tendent diminuer tragiquement, mais tout le monde veut
tre de la cohorte des mieux pays. Pour cela la baisse du chmage, dont le
taux rel ne doit pas tre dissimul par un artifice statistique, doit devenir
le premier objectif des politiques du gouvernement. La politique de lutte
linflation, dont lobjet est de mettre en chec laugmentation des prix
par le sacrifice de lemploi (hausse du taux de chmage), ne rpond pas
cet objectif de socit.
Figure 1.3

La part de ltat au Qubec, en termes demplois dans la sphre


publique
rapportPUBLIC
lemploi
total
dans lconomie,
1994etet2004
2004
PART DEpar
LEMPLOI
DANS
LEMPLOI
TOTAL, 1994
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0

1994

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C

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D
VE
U
O
N

-D

-P

IN

TE

CE

-N

VE

2004

Source: Statistique Canada, Estat Tableaux 183-0002 et 282-0002.

Les changements concernant les contenus


et les modalits dintervention de ltat qubcois
Compte tenu du nouvel environnement interne et externe dans lequel il
se trouve plong et des contraintes indites auxquelles il doit faire face,
ltat qubcois doit amorcer une rflexion largie sur ses missions et
sur les moyens de les remplir. Les changements envisags ne doivent

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

51

pas ncessairement mener un dsengagement total de ltat de lconomie, mais bien une transformation de son rapport la socit dans
sa totalit. Ltat na pas devenir plus lger, nayant pas le choix de ses
propres moyens. Il doit sajuster aux conditions de son volution, comme
institution vivant au rythme de la socit dont il est issu. Il lui faut tre
promoteur de la croissance conomique sur son territoire et instigateur
de dveloppement social au sein de la collectivit quil sert. En somme, il
doit ramnager son espace dintervention et larrimer au temps daction.
Ltat nest pas le march; mais le march dpend de lui pour se repositionner comme lieu de croissance conomique. Ltat nest pas la socit;
mais la socit attend de lui quil donne prise au dveloppement social
dont lconomie a besoin pour crotre. En somme, le march et la socit
sont des entits distinctes dont ltat peut, sans les diriger, concilier les
attentes. La gouvernance publique, on le voit, ne peut tre limite la
comptabilit publique; elle doit inclure la comptabilit nationale, soit
celle de tous les facteurs, privs et publics, dont dpendent la croissance
conomique et le dveloppement social. Et, ce chapitre, lenvironnement,
dont on ne comptabilise jamais les apports ou les torts, doit tre compris
dans le grand registre des comptes nationaux, pour dterminer si oui ou
non la croissance conomique et le dveloppement social progressent ou
rgressent.
Dveloppement conomique
En ce qui concerne la croissance conomique, ltat demeure un acteur
incontournable, puisquil rgit le territoire par leffet de ses lgislations
et rglementations sur lensemble de lactivit qui y a cours. Dailleurs,
les entreprises nont cesse de rclamer des instances publiques quelles
crent pour elles les conditions ncessaires leur concurrentialit. Or la
comptitivit des entreprises ne repose pas que sur leur capacit innover.
Le march quelles recherchent pour produire ou distribuer est sujet
rgulation par ltat. Et plus le climat dun environnement conomique
est propice aux affaires, plus les entreprises le recherchent. Mieux, les
entreprises comptent que les gouvernements agiront de telle manire
que les avantages comparatifs de leurs territoires respectifs leur vaudront
des avantages concurrentiels dautant plus apprciables. En somme, les
intrts des entreprises et des gouvernements se rencontrent au point
de jonction, justement, de la croissance de lactivit conomique. Or,
la croissance conomique nest jamais possible, du moins sur une base
comparative de meilleur progrs, que dans un milieu socialement organis, ordonn et volu. On parle alors dinstitutions nationales, propres
lencadrement de lactivit conomique et de laction sociale. Et si ces
deux vecteurs dvolution des communauts dimplantation se conjuguent

52

La gestion intgre par rsultats

dans le temps et dans lespace pour expliquer le progrs, ils peuvent sopposer ds lors que les choix publics daffirmation conomique et sociale
prennent une coloration par trop politique au niveau de ltat. Celui-ci,
dont la gouvernance doit tre repense, nest en rien un juste substitut
aux choix de la socit; il est tout au plus un conciliateur dintrts, dont
lobjet est moins de contenir la dpense publique que de maintenir le cap
sur les bonnes missions poursuivre.
Encadr 1.3

Rsum de lvolution compare des dpenses


en sant et en ducation, Qubec-Ontario
En 2002, le Qubec comptait 66147 emplois dans son rseau dducation
(universits, collges et instituts), contre 94043 en Ontario.
Dans les rseaux de la sant et des services sociaux, le Qubec comptait
214696 employs contre 197364 en Ontario.
Durant lexercice financier 2001-2002, le Qubec consacrait 1598$ par
habitant lducation, alors que lOntario en rservait 1094$.
Quant aux frais de scolarit, ils taient de 314$ au Qubec et de 484$
en Ontario. Le Qubec diplmait-il plus pour autant?
Oui, si lon considre lenseignement secondaire (donnes de 2002):
85% pour le Qubec contre 78% pour lOntario.
Non, si lon considre le niveau suprieur baccalaurat seulement
(donnes de 1998): 28% pour le Qubec et 34% pour lOntario.
Les priorits du gouvernement taient-elles la bonne place?
Tout dpend de ce quon estime tre son rle. Mais jugeons pour nousmmes (donnes de 2002), selon les dpenses par secteur relativement
aux dpenses totales annuelles.
Sant: Qubec 33,6% et Ontario 38,0%; ducation: Qubec 20,6% et
Ontario 18,5%.
Dans les deux provinces le service de la dette reprsentait 14,2% des
dpenses totales.

Nul doute que le Qubec, du moins comme environnement concurrentiel actuel, reprsente une terre daccueil pour les entreprises les plus
audacieuses sur le plan de linnovation technique et technologique. Ses
universits, dont les besoins de financement par ailleurs sont criants,
produisent toujours une main-duvre hautement qualifie, laquelle
possde la comptence requise pour prendre la relve de la gnration

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

53

qui prendra sa retraite dici la fin de la prsente dcennie. Assurer un


climat propice aux affaires, sans tout tenir dans cette formule, passe par
la formation suprieure du personnel de lentreprise. La comptitivit
de lentreprise exige delle, par ailleurs, des investissements la hauteur
de ses besoins de production et de distribution. Sil faut lentreprise
constamment moderniser ses installations afin de disposer des avantages
concurrentiels requis, sans doute faut-il que les universits renouvellent
priodiquement leurs programmes de formation. Or, dans ltat actuel
de leurs moyens financiers, celles-ci nont que la capacit de retenir le
corps professoral minimal leur maintien davantages comparatifs en tant
quinstitutions prives ou publiques.
Figure 1.4

PIB compar des provinces canadiennes en 2006


(en millions de dollars)

PIB PAR PROVINCE CANADIENNE EN 2006 (millions)


600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
ST
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R
R
TE

-P
U
L

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Source: Statistique Canada <www40.statcan.ca/l02/cst01/econ15_f.htm?sdi=produit%



20intrieur%20brut>.

Dveloppement social
Avant de penser corriger certains effets du march, ltat doit chercher
rduire les charges de son rseau de sant et dducation. Peut-tre
doit-il penser en privatiser des pans entiers, ce qui ne lempchera pas de
rguler la qualit des services dispenss dans ces secteurs de premire
importance sociale. Ltat nest en rien le seul pourvoyeur possible de
biens ou services. Le secteur priv existe, et ltat doit composer avec
lui, lequel est galement issu de la socit. Ltat na pas cr la socit et

54

La gestion intgre par rsultats

encore moins fond lentreprise, bien que, dans son cas, il lait stimule
ds le dpart par des chartes dexclusivit de commerce et des privilges
dapprovisionnement prfrentiel.
Ltat doit par ailleurs dcentraliser son activit pour rpondre aux
besoins des rgions (en 2007, le Qubec comptait 17 rgions administratives). Mais il ny a pas lieu quil exerce pour elles le pouvoir qui leur
revient, puisque celles-ci sont capables de fournir la plus grande partie
des services de proximit dont ont besoin leurs citoyens. En dlguant la
part congrue de la prestation des services la personne des infrastructures rgionales et locales, ltat pourra mieux se consacrer sa vocation
dorchestrateur de croissance conomique globale et de dveloppement
social gnral. Et la dcentralisation des pouvoirs ne doit pas tre loccasion de multiplier les organismes de contrle, mais le moyen dassurer aux
secteurs viss la responsabilit de la gestion des quipements de services
aux populations loignes.
Dautre part, de nouvelles collaborations sont rendues possibles par le
truchement des projets publics-privs (PPP). Il ne sagit pas l strictement
parler de partage de la mission publique avec des organisations associatives et communautaires, mais bien de contrats passs avec le secteur
priv (entreprises et particuliers) o ltat entend mettre plus immdiate contribution les ressources du milieu dans laccomplissement de sa
mission propre. Sans tenir de la privatisation, cette formule heureuse de
conciliation des intrts privs et publics permet aux acteurs de la communaut de profiter dune mise en commun des efforts et des ressources
dun plus grand nombre dacteurs, ce qui permet de mieux atteindre des
objectifs bnficiant lensemble de la communaut.
Les nouveaux dfis relever par la fonction publique qubcoise1
Les principaux lments signals en ce qui a trait lenvironnement
national et international et aux changements qui sont en voie de soprer
en ce qui concerne ltat qubcois ne sont pas sans avoir une influence
considrable sur la fonction publique du Qubec ni sans lui poser un
certain nombre de dfis majeurs. La fonction publique nous semble ainsi
interpelle tout autant du ct des services quelle fournit que de celui de
son mode dorganisation et de fonctionnement.

1. Le lecteur peut consulter le document ministriel sur Internet intitul Moderniser ltat. Pour des
services de qualit aux citoyens. Briller parmi les meilleurs, <www.tresor.gouv.qc.ca/fr/publications/
modernisation/plan_modernisation.pdf>.

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

55

Encadr 1.4

LAgence des partenariats public-priv du Qubec


LAgence des partenariats public-priv du Qubec (PPP Qubec) a t
cre en 2005 aprs lentre en vigueur du projet de loi maintenant connu
sous la rfrence L.R.Q., chapitre A-7.002.
Personne morale, mandataire de ltat, PPP Qubec a pour rle de
conseiller le gouvernement sur toute question relative aux PPP et constitue
galement un centre dexpertise et dinformation en matire de PPP.
Compose de professionnels de haut niveau, experts en PPP et bnficiant dune exprience internationale, PPP Qubec possde des bureaux
Qubec (sige social) et Montral.

Sur le plan des produits et des services offerts


Sur le plan des services offerts, le dfi fondamental nous parat rsider
dans le ncessaire quilibre assurer entre les attentes des citoyens-clients
et celles des citoyens-contribuables. Cela exige une action soutenue sur
plusieurs fronts la fois. Ltat cherchera probablement recentrer son
action et ses ressources vers ses rles fondamentaux et les fonctions qui
lui appartiennent en propre, rvaluer les diverses interventions gouvernementales et explorer de nouvelles faons de fournir ou de financer les
services que le gouvernement entend prserver. ces fins, les ministres
devront tre mis contribution afin de revoir systmatiquement le contenu
de leurs programmes. Cet examen devra sans doute tre plus pouss dans
le cas des grands domaines des dpenses sant et services sociaux,
ducation, scurit du revenu et, compte tenu des nouveaux enjeux sur
le plan international, dans ce cas-ci lexamen devra porter sur le rapport
entretenir avec les entreprises et la communaut comme lieu dimplantation. Cette rvision en profondeur pourrait mener, dans certains cas,
labolition de programmes, mais plus gnralement elle donnera lieu des
modifications permettant un meilleur ciblage de la clientle, une rduction
du niveau des services, une utilisation plus intensive de la tarification.
Sur le plan de lorganisation et du fonctionnement
Sur le plan de lorganisation et du fonctionnement de lappareil gouvernemental, la volont de rduire les cots, dallger la bureaucratie et damliorer la qualit des services aux citoyens a dj impliqu la rvision des
modes de fonctionnement antrieurs de lappareil public de services.

56

La gestion intgre par rsultats

La premire avenue a trait la dcentralisation du pouvoir de dcision


dans lappareil public. Ltendue du territoire qubcois et la dispersion
dune bonne partie de sa population font que cette dvolution simposait
dj. Mais cela nentranait pas la responsabilisation des acteurs. Ce qui
aura t amorc avec les contrats individuels et de groupes passs avec
ces derniers au terme de la rforme du mode de gouvernance dont il a
t trait dans ce chapitre. Lobligation de rendre compte des acteurs,
la prestation des services, nallait pas sans une dlgation du pouvoir
de dcider, sans laquelle on ne peut exiger des comptes de ceux qui ne
contrlent pas leur travail.
La seconde avenue concerne lallgement des structures gouvernementales par des mesures telles que la rduction du nombre de ministres
ou des organismes, la limitation du nombre de paliers de gestion ou la
diminution du poids des units de soutien au profit des units oprationnelles. cet gard, la rduction des effectifs dans la fonction publique, par
attrition et non par compression, peut avoir eu un effet rducteur positif.
Mais le nombre dorganismes comme tels, et non celui des cadres ou du
personnel, na pas vraiment donn lieu quelque grand coup de balai que
ce soit pour recentrer lactivit autour des missions premires de ltat.
Bien sr, des choix dchirants devront tre faits; mais la capacit de ltat
nest pas illimite, mme si sa volont dtre partout peut encore ltre.
La troisime avenue, qui ntait pas la plus simple mettre en place,
est celle laquelle ltat qubcois sest dabord attaqu, soit celle dun
mode de gestion ax sur les rsultats et limputabilit. Or, puisquune
bonne partie de ce chapitre et de louvrage tout entier porte sur ce mode
de gouvernance nouvelle, nous nallons pas reprendre ici tout ce quil y a
lieu de penser de cette initiative et de ses rsultats. Contentons-nous de
dire quelle suit la tendance des pays dvelopps repenser leur tat et
son mode de services publics, sinon son mode dorganisation politique et
son mode daction conomique et social.
Un regard global sur lvolution de ltat
et de lAdministration publique au Qubec
Que penser de cette lecture gnrale de lvolution de ltat qubcois et
surtout des perspectives dajustement de son administration publique au
cours des annes qui suivront? Disons tout dabord que les facteurs identifis comme devant conditionner cette volution vont effectivement jouer
un grand rle sur le devenir de ltat au Qubec. Au plan dmographique,
le vieillissement de la population ainsi que sa diversification ethnique et

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

57

culturelle, qui se poursuivent, doivent tre dsormais compris travers le


mouvement daffirmation internationale que supposent la mondialisation
des changes et la libralisation des marchs conomiques.
Encadr 1.5

Lorganisation politico-administrative du Qubec


En ce qui a trait lvolution de larchitecture du systme politico-administratif qubcois, deux tendances ont marqu la scne depuis 1960:
la multiplication et la diversification des structures administratives,
ce qui a donn du tonus ltat comme principal vecteur de la croissance conomique et du dveloppement social (sant, services sociaux,
ducation, infrastructures);
la restructuration et la concentration des structures administratives
(commissions scolaires, regroupements dtablissements de sant,
rgionalisation de structures diverses de services).
POUVOIR
EXCUTIF

POUVOIR
LGISLATIF

Premier ministre
Ministres, rgies,
organismes

Dputs
Grands commis dtat
Assemble nationale
Commissions
parlementaires

Conseil des ministres


Comits ministriels
Ministres
Directions rgionales

RSEAU-SANT

RSEAU-DUCATION

Hpitaux
Centres communautaires

Commissions scolaires
coles
Cgeps
Universits
Collges privs

Cliniques
Rsidences

POUVOIR
JUDICIAIRE
Cour suprieure
Cour dappel
Cour du Qubec

RSEAU-SCURIT
Cour suprieure
Cour dappel
Cour du Qubec

ADMINISTRATIONS MUNICIPALES
Municipalits

Villages
Arrondissements
Confrences des lus

Source: Observatoire de ladministration publique du Qubec (2007), Ltat qubcois.

Avec la mondialisation, plusieurs imaginent que la rgionalisation


de lactivit (ALENA, par exemple), pourrait savrer un mode de renforcement des avantages communs des pays participants. Mais la monte de
nations-continents, comme la Chine et lInde, pourrait remettre en cause les

58

La gestion intgre par rsultats

quilibres prcaires de cette bi- ou multilatralit des changes. Dailleurs,


lOrganisation mondiale du commerce (OMC) nest sans doute pas prte
favoriser les ententes exclusives basse chelle, elle qui, lvidence, veut
rgir lensemble des espaces-marchs de la plante. Dans ce jeu dchecs
global, lintrt dconomies minuscules, bien quoprantes, comme
celle du Qubec, ne peut que stimuler limagination des membres de la
communaut quant au regroupement de toutes les ressources disponibles
pour un meilleur positionnement sur lchiquier de lactivit conomique
et du dveloppement social.
Le Qubec, sauf perdre des nergies folles dbattre dune option
constitutionnelle ou dune autre, nest pas un mauvais choix dimplantation pour lentreprise qui veut profiter davantages comparatifs et concurrentiels additionnels. Cependant, les ressources financires dont dispose
ltat pour jouer son rle de promoteur de la croissance conomique et
de promoteur du dveloppement social ne sont pas illimites, loin de
l. Pour rpondre son mandat ltat postmoderne, ce que le Qubec
est en phase de devenir, doit non seulement contenir ses cots de fonctionnement, mais procder des choix doption stratgique quant ses
domaines dintervention. Or, ce qui est advenu hier ne lui sert que de
bien pitre rfrence pour juger des rsultats dune action fonde sur des
conditions de socit et dconomie qui nont rien dautre que dtre du
jamais-vu-de-toute-lhistoire-de-lhumanit.
Ltat doit se repositionner, non plus lintrieur de son domaine
mais sur lchiquier mondial, l o personne na lavantage dune comptence immanente. Le Qubec, dans ces conditions, doit savoir composer
avec ses avantages et mettre en valeur ses potentialits conomiques et
sociales. Le gouvernement ne peut grer les yeux braqus sur le guidon.
Il doit agir lil sur les voies de lavenir. Et rorganiser son espace interne,
sa structure de fonctionnement (sa fonction publique) nest pas suffisant,
bien que ncessaire, pour regagner du gallon sur lchiquier mondial des
lieux dactivit conomique et daffirmation sociale. Le gouvernement doit
trouver le courage de rorganiser son espace externe, sa stratgie de positionnement (son action politique), sil veut concilier la croissance conomique et le dveloppement social sur son territoire propre. En somme,
la structure doit suivre la stratgie, et l comme en entreprise, ltat doit
accomplir sa mission en recentrant sa vision sur les bons projets et les
bons objectifs de ralisation collective.
En 1984, le gouvernement du Qubec avait institu une formule de
concertation exceptionnellement riche de retombes utiles lgard des
choix de socit privilgier pour se dmarquer comme tat moderne.
La formule des sommets conomiques, que les tables de concertation

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

59

compltaient, prsentait lavantage de mettre laccent sur la recherche


de consensus daction plutt que sur la qute dactions obstructives. Les
sommets conomiques, qui sont une faon pratique en petite socit de
dgager des projets communs daction, nont pas eu de suite, comme si
la formule tait associe un parti politique plus qu un autre. Or, le
Qubec, et partant son gouvernement, bien que dirig par des lus appartenant tous des partis politiques distincts, nest pas un souk o se joue
la garantie dun profit sur projets mis en avant par un intress, mais
une institution publique dont la mission doit tre de servir la communaut dans lintrt de celle-ci et non dun groupe dintrts compris
dans celle-l. La distance que le gouvernement a prise avec la collectivit
est palpable, et depuis longtemps dj. Et si des partis politiques en ont
pay le prix fort au scrutin, il demeure que ltat, durant ce temps, na
pas accompli sa mission. Mission qui, redisons-le, na plus lheur dtre
contenue dans un projet de restructuration des mcanismes de services
la population. Ces services sont utiles, voire indispensables, bien que
tous ne le soient pas. Mais les choix de services doivent dsormais guider
l action publique et transcender les rformes administratives, sans quoi ces
dernires nauront pas deffet long terme sur la communaut desservie.
Des services rendus fonds perdus, la communaut peut sen dispenser,
mme si les cots la pice de ces services sont relativement minces. Ce
qui nest pas au rendez-vous, dans le discours actuel, sur la gouvernance
publique, cest le rle de ltat comme moyen de concertation de la population dans sa croissance conomique et dans son dveloppement social.
En jargon qubcois, on dira que la commande est grosse, mais elle ne sera
jamais assez redite pour quelle saccomplisse lavantage non du secteur
public, non plus que du gouvernement ou de ltat, mais de la socit
do tout part et o tout revient.
La transition vers un tat-partenaire, un tat qui ne prtend plus
dfinir lui seul le bien commun, est possible, voire doit tre possible.
Au plan conomique, ltat intervient encore, mais il sagit dinterventions
plus ponctuelles que structurelles, comme ctait le cas auparavant. Lapproche parteneuriale a remplac lapproche paternaliste, ce qui facilite le
rapprochement des parties et la concertation des efforts tout autant que
la conciliation des intrts dans lensemble de la communaut. Il ne sagit
pas tant dinstituer une conomie sociale que dassurer le dveloppement
social. part les artifices de langage, il nest pas deux conomies au
Qubec, mais une seule, la prive, que des intrts divers servent dans
diffrentes avenues de croissance et de dveloppement. Lconomique et
le social se rejoignent au stade de la socit, comme lieu (espace et temps)
de convergence oblig des impacts inhrents aux actions conomiques,
sociales et politiques menes par divers agents. Et puisquil en est ainsi,

60

La gestion intgre par rsultats

Encadr 1.6

Rsum de ltude sur les effets


de la Loi sur ladministration publique, sur la qualit des services
et sur la gestion dans les ministres et les organismes
Dans un rapport dtape, intitul Les effets de la Loi sur ladministration publique
sur la qualit des services et sur la gestion dans les ministres et les organismes,
dpos le 20 septembre 2005 la demande du Sous-secrtariat la modernisation (Conseil du trsor), Ct et Mazouz, qui ont enqut sur les effets de la
mise en application de la Loi sur ladministration publique (LAP) sur la qualit
des services et de la gestion des ministres/organismes (M/O), le tout auprs de
358 rpondants appartenant quinze groupes de personnes diffrentes (taux de
rponse exploitable de 28,8% 30 questions), tirent des conclusions et avancent
des recommandations que nous pourrions rsumer comme suit:

1. La gestion de la qualit des services


Les rponses fournies donnent penser que les M/O dans lensemble ont abord
dans un mme esprit llaboration de la Dclaration de services aux citoyens
(DSC) de mme que la mise en place des mcanismes permettant de mieux
connatre les attentes, les besoins et le degr de satisfaction des clientles, ce
qui permettait dassurer le suivi de lamlioration de la qualit des services.
Les rpondants ont prcis que la LAP avait permis une meilleure prise
de conscience de limportance des services aux citoyens, ce qui a favoris la
rflexion sur la place des citoyens, leurs besoins et leurs attentes.
Par contre, on dplorait que les DSC soient en gnral peu connues du public.
Ce qui remet en question les activits de communication conduites par les M/O
afin de faire connatre leur clientle leurs engagements de service. Ajoutons
que les rpondants ont vivement regrett le manque de moyens dans la collecte
dinformations et la mesure du degr de connaissance des attentes, des besoins
et de la satisfaction des clientles, de mme que dans le suivi de lamlioration
de la qualit des services.
Les perspectives damlioration
Les rpondants ont exprim le vu que le gouvernement dveloppe et fasse
connatre sa vision densemble de la prestation des services, y compris le
gouvernement en ligne, de mme que les services intgrs ou grappes.
On a suggr que le gouvernement, par lentremise des organismes centraux
(Services Qubec, Centre de services partags), ralise des sondages auprs des
citoyens, des analyses comparatives des pratiques ministrielles, afin de dgager
et de diffuser les meilleures pratiques.
Source: Ct et Mazouz (2005).

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

61

Des dfis relever


Il faut noter que lapprciation touchant la qualit de la prestation des services
et la satisfaction des usagers a t moindre que celle porte sur la gestion de
la qualit des services.

2. Le cadre de gestion
La planification et le cycle annuel de gestion
Les rpondants ont indiqu que la planification stratgique a permis de mieux
orienter laction et a facilit la mobilisation du personnel. La rdaction du
rapport annuel de gestion a favoris une meilleure reddition de comptes. La
LAP aurait donc cr des conditions pour une meilleure gestion publique.
Par ailleurs, il faut savoir que, selon le bilan dress en 2003-2004, 23% des
M/O ont fait tat dans leur rapport annuel de gestion de difficults avec les
indicateurs, 18% reconnaissant ne pas avoir mesur latteinte des objectifs quils
staient fixs faute dindicateurs adquats, alors que seulement 15% reconnaissaient que les indicateurs dont ils disposaient taient pertinents et adquats.
On a regrett que les parlementaires aient encore une tendance nette sarrter aux activits ou aux oprations plutt que daborder les rsultats.
On a galement souhait que les plans stratgiques soient mieux cibls, et
on a prconis la modulation de la frquence de dpt des plans stratgiques
et oprationnels et mme des rapports de gestion, en tenant mieux compte de
la spcificit des M/O.

Les perspectives damlioration


On a recommand que le Conseil du trsor et son secrtariat prennent davantage en compte les spcificits organisationnelles au lieu de sen tenir des
mesures universelles.
On a souhait que les rgles conventionnes ou non soient assouplies afin
de permettre une meilleure reconnaissance de la performance.

3. Les rapports entre les organismes centraux et les M/O


Les rapports entre les organismes centraux et les M/O
Certains ont dplor que la sparation entre le ministre du Conseil excutif,
responsable de la planification stratgique, et le Secrtariat du Conseil du trsor
ait t juge non fonctionnelle.

62

La gestion intgre par rsultats

lide du rassemblement, par lintermdiaire des sommets conomiques et


des tables de concertation, aurait vite intrt refaire surface au Qubec.
Les PPP, dont nous avons trait, sont certes utiles comme forme de mise
en commun de projets courte porte, mais les projets de socit sont
longue porte et concernent tous les agents et tous les groupes dans le
milieu. Cela dit, rien nempche de commencer par le plus simple, soit
ladaptation du service public, et, cet effet, rien de plus patent que de
poursuivre dans la foule de la Loi sur ladministration publique (LAP).
1.4.2. Le projet dune gouvernance nouvelle
du gouvernement du Qubec
Le projet actuel du gouvernement du Qubec visant la modernisation de
ltat suppose le renouvellement des effectifs (ressources humaines) et
lutilisation accrue des nouvelles technologies de linformation et de la
communication un premier effort, pas trs heureux en loccurrence, de
dveloppement de lInforoute gouvernementale a t consacr la mise
en place dun systme informatique de gestion intgre des informations
concernant les ressources humaines, financires et matrielles (GIRES).
Ltendue du primtre de laction publique ainsi que la diversit des
logiques qui la sous-tendent et des intrts qui laniment veulent que linformatisation des ministres soit assez ingale et que la politique gnrale
du gouvernement cet gard, sauf sen remettre certaines dclarations
politiques ministrielles, ne soit pas trs vidente.
Pour lessentiel, la Loi sur ladministration publique, ce nouveau
cadre de gestion qui vise, avant toute chose, amliorer la qualit des
services rendus aux citoyens, a dj commenc produire plus de transparence par limputabilit quil suppose dans lensemble des ministres
et rgies o il sapplique. La gestion par rsultats, qui lui sert dassise
conceptuelle, a t mise en place graduellement. Pour les annes venir,
elle devrait tre module davantage en fonction des ralits des ministres
et des organismes assujettis la Loi.
La gestion par rsultats (GPR), laquelle cet ouvrage est consacr,
sarticule donc autour dun modle exploratoire de production de rsultats
adapt aux nouvelles ralits de lAdministration publique. Ce modle
est destin surtout soutenir les gestionnaires publics proccups par
des questions lies la gestion de la performance dans lAdministration
publique. Pour lillustration, les volutions enregistres la suite de ladoption et la mise en application de la Loi sur ladministration publique, dont
la gestion par rsultats est la principale composante, seront abordes

De ladministration la Bonne Gouvernance publique

63

travers les effets sur la gestion des ministres et des organismes publics ainsi
que sur la qualit et la gestion de la qualit des services rendus aux citoyens
(Ct et Mazouz, 2005).

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Chapitre

Les impratifs
dorganisation et
de gestion de la
performance dans
la sphre publique
Des objectifs et des
moyens aux rsultats
Toutes fois que les gouvernements prtendent faire nos affaires,
ils les font plus mal et plus dispendieusement que nous.
Benjamin Constant, 1767-1830

ans lensemble des pays membres de lOCDE, ds la fin des


annes 1970, les gouvernements nationaux, aprs avoir constat
lampleur des dficits budgtaires cumuls et la complexit des
impasses et des difficults auxquelles avaient t confronts mme les fiers
dfenseurs de ltat providence, ont dabord tent de redfinir le primtre
de laction publique (Lacasse, 2003) avant de sintresser aux options organisationnelles et managriales. Par consquent, les dbats sur la performance des organisations publiques, tout comme sa dfinition, rsultent
des besoins defficacit et defficience prouvs par tous les systmes de
gouvernance publique qui ont merg ds la fin des annes 1970.
Nous abordons dans ce chapitre, dans un premier temps, les volutions organisationnelles et managriales ayant conduit lgitimer la
recherche dune plus grande performance dans la sphre publique. En
particulier, nous tenterons de situer les tentatives de modernisation de la
gestion publique par rapport lvolution des paradigmes et des cadres de
gestion. Nous nous attarderons, dans un deuxime temps, dcrire des

68

La gestion intgre par rsultats

expriences dinstrumentation managriale menes par de nombreux pays


de lOCDE. Ce faisant, nous illustrerons les liens que nous tablissons entre
les dmarches de modernisation de ltat et les impratifs organisationnels
et managriaux de la performance dans lAdministration publique.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

69

Historiquement les tentatives de remise en question du rle de ltat ou


des modes dintervention publique avaient prcd les expriences dinstrumentation organisationnelle et managriale dans la sphre publique.
Autrement dit, aprs tre devenus sujets controverse, objets de dbats
passionns et trs souvent de contestation ou dacquiescement social, les
mouvements de rforme se sont progressivement produits, voire imposs,
entre 1980 et 1996, en soutien aux vagues de rationalisation, de rduction
de la taille de ltat, de privatisation, et, un peu plus tard, de drglementation conomique. En effet, quil sagisse de drglementation de secteurs
importants de lconomie (tels le transport, les tlcommunications, ou
encore la production et la distribution de lnergie) ou du devenir de la
socit civile (programmes sociaux, scurit des biens et des personnes,
ducation et sant), la porte interventionniste de laction publique na pas
cess de faiblir dans presque tous les pays du monde. Quant la nature
et la perception des rponses ayant accompagn ce recul des frontires
du rgalien (Lacasse, 2003, p.26), elles furent multiples.
Sur le plan de la nature des rponses apportes par les gouvernements, bien que celles-ci aient t trs varies dun pays un autre,
parfois mme selon les orientations idologiques, la formation politique au
pouvoir ou la conjoncture conomique, deux courants de pense eurent
prsance.
a) Moins de gouvernement, mais une meilleure gouvernance: En
rduisant le primtre dintervention de ltat, laccent tait mis sur
la recherche dun rendement suprieur sur leffort fiscal fourni par
les citoyens (populations et entreprises). Les processus dcisionnels
portant sur le choix de politiques, de programmes et de projets
publics taient devenus dans ce cas une sorte de garantie de services
publics en quantit et en qualit satisfaisantes, mais dans certains
secteurs publics.
b) Faire plus avec moins: En misant sur les changements organisationnels et sur linstrumentation managriale, les gouvernements
ayant choisi cette approche prnaient une amlioration dans la
gestion des ministres et des organismes publics afin dobtenir de
meilleurs services publics. Laccent tait mis dans ce cas sur une
rforme axe sur la mesure et lvaluation des rsultats obtenus par
lAdministration publique.
Quoique des similitudes puissent tre constates dans la dmarche
densemble des rformes entames entre 1970 et 2000, tant sur le plan
de la porte de lintervention de ltat que sur celui de lorganisation et du
cadre de gestion (Mazouz et Tremblay, 2006, p.264), il nen demeure pas

70

La gestion intgre par rsultats

moins quelles ont t modules par la prise en compte des spcificits


politiques, institutionnelles et conomiques propres aux contextes et aux
communauts concerns.
Dans tous les pays du monde, lAdministration publique avait
t confronte lvidence du changement au fur et mesure que les
questionnements relatifs au rle de ltat providence et ses modes
dintervention sintensifiaient. Et pour cause, Lacasse note: la rforme
interne et la rduction du primtre du politique sont alles si troitement
de pair quil est parfois difficile de distinguer lune de lautre (2003,
p.34). Cependant, les changements qui simposaient lAdministration
publique staient vite rvls dune nature extrmement complexe, ardue,
prilleuse et incertaine quant son aboutissement court et moyen
terme. Contrairement aux rformes conomiques et institutionnelles
menes sur un fond idologique et politique, les rformes administratives,
elles, ont t entreprises sur un fond defficacit, defficience et dconomie
de ressources (Mazouz, 2001).
En effet, la rduction de la taille de ltat, que prnaient les premires
gnrations de rforme, tait, le plus souvent, confondue avec la suppression de postes de travail, les primes de dpart volontaire, labolition
dunits administratives entires et le licenciement massif de travailleurs
de grandes socits privatises et de fonctionnaires responsables de ces
secteurs dans lAdministration publique. De mme que la rduction du
train de vie de ltat et les efforts de rationalisation exigs par une conjoncture de ralentissement conomique qui sest tale sur plusieurs annes
avaient t confondus avec les compressions budgtaires draconiennes et
les contrles renforcs des dpenses publiques. Au fil des annes et des
expriences, parfois traumatisantes et souvent surprenantes, les politiques
et les hauts fonctionnaires de ltat avaient fini par comprendre quil ne
sagissait pas uniquement de changements dans les procdures et dans
les protocoles respecter, ni de rgles appliquer en matire dallocation,
daffectation, dautorisation et de liquidation des dpenses publiques.
Les acteurs de la sphre publique semblent avoir saisi, mais des degrs
diffrents et par secteur dactivit, principalement dans des pays anglosaxons, misant sur des amliorations (voire des mutations) au niveau des
faons de penser et des faons de faire, que cette perception les auraient
amens continuer servir des populations et des entreprises de plus en
plus informes de leurs droits. Prcisons, cet gard, que ces exprimentations organisationnelles et managriales, regroupes plus tard sous la
bannire du nouveau management public, ont t menes sur fond de raret
des ressources, de pressions et de contraintes de toute nature, y compris
politiques, mdiatiques, institutionnelles et communautaires.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

71

Proccups par des enjeux qui, aux yeux des hauts fonctionnaires
de ltat, narrtaient pas de se complexifier, les administrateurs publics
voyaient peu peu merger, saffirmer et se rpandre une lgitimit des
interrogations relevant tant de lordre institutionnel et politique que de
lordre organisationnel et managrial. En effet, le degr de ralisation et
daccomplissement des diffrentes missions qui leur taient confies par
ltat, notamment en ce qui a trait aux services aux citoyens, les avait
conduits au fil des annes et des difficults rencontres par la rforme
faire face des interrogations du genre: QUOI faire pour sacquitter au
mieux des mandats confis par les politiques et baliss par les rgles,
normes et protocoles administratifs? Au bnfice de QUI devrait-on
le faire? COMMENT devrait-on le faire? De COMBIEN de ressources
dispose-t-on pour y arriver? QUAND devrait-on le faire pour pouvoir
satisfaire les destinataires des services en question? Tant dinterrogations
qui se sont avres plus complexes aborder et mettre en uvre qu
formuler et faire adopter par des parlementaires sous forme de lois
diverses. En bref, les volutions opres tant au niveau de la porte qu
celui du mode dintervention tatique auraient conduit lAdministration
publique se rendre lvidence des impratifs dorganisation et dinstrumentation managriale. Corollaire ou alternative la rforme de ltat, cette
Arlsienne trop souvent dcrite par une plthore dcrits qui lui ont t
consacrs, les options menant la performance dans la sphre publique
seront dfinitivement celles de la ralisation dobjectifs defficacit, defficience, de transparence et de dynamisme [qui] implique des mesures
autrement plus complexes et ambitieuses que la simple observation du
primtre public (Lacasse, 2003, p.27).
Au Qubec, par exemple, entre 1990 et 1995, dans la foule de la
rationalisation entame par le gouvernement, lOffice de la protection du
consommateur (OPC) a vu son effectif passer de 252 117 personnes
temps plein et son budget a t amput de moiti, passant de 14,5millions
de dollars 7,9 millions de dollars. Au mme moment, le nombre de
plaintes dposes par les citoyens sest multipli par deux, passant de
250 000 500 000 appels tlphoniques, contre des commerants
devenus peu ou pas du tout scrupuleux avec la monte en puissance du
libre-change issu de la mondialisation. En 2001, une enqute mene
par le Bureau du Vrificateur gnral du Qubec (VG) a rvl diverses
failles dans les services aux consommateurs. Quarante recommandations,
remarques et observations ont t adresses lOPC dans le but damliorer sa gestion et son organisation. Un an plus tard, en 2002, lOPC
faisait lobjet dune opration de suivi de la part du Vrificateur gnral
et, dj, des amliorations notables avaient t ralises. Entre-temps, avec
un dbut dimplantation russie dun cadre de gestion par rsultats, sans

72

La gestion intgre par rsultats

changement majeur dans sa mission et avec beaucoup moins de ressources


que ce que ses dirigeants et employs nauraient espres, lOffice de la
protection du consommateur ralisait une performance notable en matire
de gestion, de prestation, dorientation et damlioration globale (Nol,
2002).

2.1. Covolution rcente des modes


de gestion prive et publique
Au cours de la deuxime moiti du xxe sicle et de la premire dcennie
du prsent sicle, lvolution des modes de gestion dans les sphres prive
et publique aura t marque par de nombreuses tentatives demprunt
et de transposition doutils et de concepts. Certains auteurs (critiques)
diront mme que le nouveau management public rsulte de lapplication
de concepts et de mthodes de management ayant dmontr leur efficacit dans le priv. Dautres, linstar des auteurs du prsent ouvrage,
rappellent les origines publiques du diagramme de Gantt, de la gestion
par objectifs, du PPBS, du budget base-zro, de la gestion par projets et
de la planification. De plus, nous pensons quau-del des effets de vogue,
dont les cabinets-conseils et les gourous autoproclams du management
ont t les artisans par excellence, des phnomnes induits par la nature
mme des choix politiques et des actions opres par les gouvernements
et les entreprises, ds le dbut des Trente Glorieuses, auront conduit une
covolution conceptuelle et empirique du priv et du public. De faon
globale, en raison des objectifs pdagogiques de cet ouvrage, nous retenons trois approches, distinctes, mais lies par une certaine logique de
transition et de transposition conceptuelle entre les deux sphres: a)une
approche que nous qualifions de stratgique, axe sur lallocation optimale des ressources; b) une approche managriale, axe sur les rsultats, en
passant par des tentatives dapplication du paradigme de la qualit totale;
et c)une approche axe sur la qualit de loffre en termes de conformit.
Dans la sphre prive, nous associons lapproche dite des portefeuilles stratgiques, dont les matrices du Boston Consulting Group sont
aujourdhui inscrites dans les annales de la gestion stratgiques des firmes,
aux efforts dploys par les administrations publiques pour accompagner
le dveloppement de politiques, de programmes et de projets publics que ltat
providence avait mis en uvre. En effet, les stratgies de diversification
dployes par les grandes firmes multinationales ne seraient pas trangres
aux investissements publics qui se sont intensifis danne en anne dans
tous les secteurs conomiques, culturels, sociaux, industriels et technologiques. Au moment o les administrations publiques sinterrogeaient sur

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

73

les critres de choix des politiques publiques et sur les mthodes doptimisation des ressources disponibles, les entreprises prives, elles, saffairaient
trouver la meilleure faon de bnficier des retombes financires et de
limiter les risques dinvestissement lis aux marchs publics et privs. De
mme, larrive dans la sphre publique de lmergence et de la consolidation des concepts et des pratiques dorganisation et de gestion drivs
des approches dites de qualit totale et de gestion axe sur les rsultats ne
seraient pas compltement isoles de lintensification de la concurrence
(par les firmes) et de la course effrne la comptitivit internationale
(par les tats). Alors que les ressources commenaient se rarfier et
que les dficits dmocratiques salourdissaient au fur et mesure que la
qualit de loffre de services publics se faisait sentir chez les populations,
lAdministration publique avait jug utile, tout comme avait commenc
le faire lentreprise aprs lintensification de la concurrence, de miser sur
une approche qui conduirait une amlioration durable de ses rsultats
(nous reviendrons sur cette question de manire plus dtaille dans le
chapitre 3).
En Europe occidentale, il fallait reconstruire une bonne partie des
infrastructures publiques et des conomies dtruites par la guerre de
1939-1945. Dans les autres pays en voie dindustrialisation, l aussi, la
course la comptitivit internationale avaient dict ses impratifs de
dveloppement industriel, conomique et social (cas du Japon, de la Core
du Sud et de la Finlande). En Amrique du Nord, lamlioration des conditions de travail dans les entreprises et du niveau de vie des populations
devait tre conditionne par un souci de comptitivit (tats-Unis) et par
un choix politique et socioconomique (Canada, Australie et NouvelleZlande, de mme que dans les pays scandinaves). Ailleurs, notamment
dans les pays issus de la dcolonisation, les dfis auxquels devaient faire
face les gouvernements et les administrations publiques taient normes.
Partout, les acteurs de ltat providence devaient relever des dfis de dveloppement social, culturel, conomique et industriel cot de dizaines
voire de centaines de milliards de dollars. Pour tous les pays, dfaut de
faire fonctionner sans risque dinflation la planche billets ou dabuser
dune sur-fiscalisation terme trs pnalisante en matire de comptitivit, le recours systmatique la dette publique tait devenu incontournable. Mais qui dit emprunt dit aussi remboursement, tt au tard!
Comme retombes positives des Trente Glorieuses, laccs universel
aux services publics et la multiplication des programmes socioconomiques et culturels taient devenus des symboles de russite de ltat
providence. Mais, ds la fin des annes 1970 et le dbut des annes
1980, avec la hausse spectaculaire des taux dintrt et le ralentissement
durable des activits conomiques observs lchelle de la plante, les

74

La gestion intgre par rsultats

consquences des dficits budgtaires cumuls taient devenues trop


dangereuses aux yeux des analystes et des reprsentants des institutions
financires internationales (Banque mondiale et Fonds montaire international). Pour illustrer ce fait, mentionnons lextrme gravit de la situation
dans laquelle se trouvait le gouvernement de la Nouvelle-Zlande qui aura
forc les dcideurs de lpoque tirer le signal dalarme. Se succdrent,
rationalisation des dpenses publiques, compressions budgtaires et
plans dajustement structurel. Il fallait sen douter, la qualit (mais aussi
la quantit) de loffre publique en services allait tre mise risque dune
manire ou dune autre.
Cest ces moments-l que sont ns des principes et des techniques
dun management fond sur la qualit totale (ci-aprs TQM, pour Total
Quality Management), lequel donnera prise certaines initiatives mergentes dont les cercles de qualit dans le secteur de lentreprise prive.
Les contextes de concurrence de lentreprise diffreront certes, mais le
cadre gnral de rflexion ayant men ladoption du concept de qualit
totale dans la gestion des affaires courantes de ltat sera essentiellement
le mme partout en Occident comme en Orient. Cependant, les rsultats
des choix stratgiques lis lapproche TQM seront, eux, fort diffrents.
La direction des entreprises oprant en Occident sera plus souvent
quautrement due, parce quayant trop compt sur un accroissement
de la valeur la cote de leurs titres boursiers immdiatement aprs
implantation des mesures donnant prise la gestion de la qualit totale.
La direction des entreprises nipponnes et du Sud-Est asiatique, quant
elle, sera gnralement plus satisfaite des rsultats, puisquelle aura naturellement escompt et su sinspirer de lapproche kazen, cest--dire une
amlioration graduelle et continue du service rendu par les fournisseurs
auxquels taient destins ses efforts de mise en march.
Dans la sphre publique, par contre, la concurrence ne jouant pas
rellement, du moins en termes doffre, puisquil ny a pas de services rellement de substitution, lapproche TQM aura t applique sensiblement
sous la bannire de lamlioration continue des services aux citoyens ds la
fin des annes 1990. Or, son avnement au sein de la sphre publique
aurait t, sans doute, attribuable la rponse politique apporte par les
gouvernements pour faire face aux consquences nfastes, constates
ou anticipes, des vagues de compressions et de rduction des dpenses
en tout genre. linstar de Daniel Lozeau (2002, p.113), force est de
constater quen labsence dune culture et dune dynamique organisationnelle marque par la concurrence directe dans loffre des services rendus
par les organisations publiques et but non lucratif, lexpression des
besoins des usagers risque, dun point de vue stratgique, de passer au

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

75

second plan en raison de labsence dincitation conomique. Cela expliquera en partie le retard mis par nombre dadministrations publiques dans
ladoption de cadres de gestion et de structures dorganisation inspirs de
lapproche TQM.
Durant les annes 1980, leffort des gouvernements portait principalement sur la compression des dpenses publiques et, marginalement,
sur la rduction de la dette. Dix ans plus tard, cause dune reprise
conomique lente qui a perdur et de perspectives de dlocalisations
successives de lactivit au profit de pays en voie de dveloppement, les
gouvernements des pays dvelopps ont amorc des rductions marques
de services dans lensemble de lappareil doffre public, ce qui naura pas
t sans provoquer linsatisfaction de nombre de contribuables. Faute
dentrevoir un redressement de la situation long terme, les administrations publiques se rsolvent enfin llaboration de solutions autres que
la simple compression des dpenses et limpitoyable rduction des services
publics. La gestion par rsultats apparat alors comme une rponse plus
certaine aux attentes exprimes par les citoyens eu gard lamlioration
des services publics, voire leur augmentation, sans alourdissement indu
de la ponction fiscale. Une logique du rendement sinstallera alors dans
lappareil doffre des services dans tous les pays de lOCDE, o la qualit
devrait dcouler dune gestion plus efficiente et non dune rationalisation
plus efficace de lAdministration publique. En somme, il sagira de faire
mieux (plus de services) avec moins (defforts conomiques). Et si cette
proccupation, dornavant cristallise dans la notion de rsultats suprieurs dans le service public rendu, devait russir imposer une meilleure
gestion des projets par appareil doffre interpos (fonction publique), rien
naurait pour autant prouv quelle ait donn lieu une meilleure gestion
des programmes publics (fonction ministrielle).
Les changements survenus dans les structures dorganisation et les
pratiques, qui ont entran la vague des rformes visant la gouvernance
publique, auraient t conus, excuts et valus sous langle de simples
mesures de contrle de lefficience comptable de lappareil doffre (rsultats
de gestion), bien plus quils nont t dvelopps, mis en uvre et rvalus comme de vritables instruments de choix politiques et stratgiques
des services offrir aux populations concernes (rsultats dorientation).
La gestion axe sur les rsultats, ayant comme finalit de rsorber les dficits
budgtaires, naura pas induit, au profit des communauts et des populations vises, tous les bienfaits que celles-ci pouvaient attendre dune
administration publique sachant se rformer dans son principe et non
seulement dans ses pratiques et dans ses structures dorganisation. Cette
dernire proccupation fera sans doute lobjet dune nouvelle gnration

76

La gestion intgre par rsultats

de concepts et doutils de management public misant sur une gestion


par r sultats. Ces derniers seront considrs comme des moyens (et non
comme une fin), la fois sous langle de la prestation du service public,
de la gestion des oprations, des choix stratgiques et politiques et, enfin,
des amliorations globales attendues dans les sphres organisationnelles
et publiques (nous reviendrons sur la dfinition de ces concepts dans le
prochain chapitre).

2.2. La recherche de la performance partir


de lexprience de pays de lOCDE
2.2.1. En Grande-Bretagne
Pour procder la modernisation de son service civil, le gouvernement
de la Grande-Bretagne sest donn le programme Next Steps (Deschnes
et Sarault, 1994). Plus rcemment, en Grande-Bretagne, le march est
devenu le moteur des rformes administratives et la mise en uvre de la
rforme compte l-dessus pour soutenir des options librales, telles que:
la privatisation, limpartition, le partenariat public-priv et la comptition entre public et priv. En somme, la privatisation servira de prtexte
la rforme administrative de ltat en Grande-Bretagne lpoque de
Margaret Thatcher, comme dailleurs aux tats-Unis durant toute la prsidence de Ronald Reagan, bien plus quil ne sera question dy instituer une
administration publique performante dans son ensemble.
Bref historique de la rforme administrative en Grande-Bretagne
Les auteurs nous font remarquer que le service civil en GrandeBretagne, en 1993, comptait 565 000 employs (23% de moins quen
1979), tandis que lensemble de la sphre publique (sant, ducation,
arme, etc.) regroupait 4,9 millions demploys (6,6 millions en 1979, soit
avant la vague de privatisations du gouvernement Thatcher). noter que
20% seulement des fonctionnaires travaillent Londres.
Les politiques gnrales de gestion du personnel sont partages
entre lOffice of Public Service and Science (OPSS) et le Conseil du
trsor. LOPSS uvre lintrieur du Cabinet et est constitu de petites
quipes, dont lEfficiency Unit (5 personnes), le Next Steps Team (15
20personnes) et le Citizen Charters Unit (19 personnes).

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

77

Le Next Steps trouve ses racines dans un important rapport de 1968


sur lAdministration publique britannique. Ce rapport (Fulton) critiquait
svrement la gestion de lorganisation gouvernementale et recommandait
un Accountable Management (une grance imputable) au sein de toutes les
units administratives du gouvernement. Dailleurs, on insistait dans ce
rapport sur la ncessit davoir des objectifs mesurables pour toute priode
donne.
En raison de la premire crise du ptrole (1973), ce rapport a couv
sous les cendres jusquen 1978. En 1979, aprs llection de Mme Thatcher,
on a cr lEfficiency Unit et nomm Derek Rayner pour diriger une quipe
de six personnes de haut calibre, dont trois venaient du secteur priv.
Leur mandat tait daccrotre le rendement des ressources utilises.
De 1979 1991, cette quipe effectua prs de 350 examens totalisant des
conomies de 2 milliards de livres sterling.
En 1983, le gouvernement mit sur pied la Financial Management
Initiative. Cette innovation prnait les concepts de gestion par objectifs, de
dcentralisation du processus de dcision, le dveloppement des systmes
dinformation et les budgets-performance avec indicateurs de rsultats.
En 1987, lEfficiency Unit a publi le rapport intitul Improving Management in Government: The Next Steps, dans lequel elle recommandait une
vaste dcentralisation du management des services, des ententes entre des
agences crer et les ministres correspondants, ainsi que des objectifs
la fois prcis, vrifiables et transparents ( publier annuellement).
En 1991, le nouveau premier ministre, John Major, ajoutait une
nouvelle initiative, la Charte du citoyen (Citizens Charter), qui obligeait
chaque organisation rendre publiques des normes de services axes
sur la qualit. Cet exercice devait entraner des tests de march (Market
Testing), soit une ouverture obligatoire la concurrence pour plusieurs
types de services, quils soient professionnels, juridiques, informatiques,
de secrtariat, de gestion mobilire ou darchivage.
En dcembre 1992, conformment la rforme, on a amend le
Civil Service Act, afin daccrotre la possibilit pour les grandes agences de
ngocier elles-mmes des conventions collectives avec les syndicats.

78

La gestion intgre par rsultats

Synthse de la nature de Next Steps, son implantation et son application


Particularits des agences
Buts des agences:
crer de la comptition entre les agences;
assurer lefficacit et lefficience.
Modes de gestion:
gestion par objectifs;
contrle des activits oprationnelles par le respect des rsultats.
Principes de gestion:
regroupement des oprations mesurables dun ministre autour
dune agence gouvernementale (Executive Agency);
direction assume par un PDG qui fixe les objectifs de performance, de productivit et de qualit des services laide
d indicateurs.
Outils de base:
documents dencadrement dfinissant:
1) la mission;
2) les relations avec les ministres;
3) les indicateurs de rsultats;
4) les marges de manuvre du PDG.
Avantages des agences:
plus de libert en matire dorientation managriale;
plus grande marge de manuvre sur lorganisation du travail;
aucun contrle des effectifs du niveau intermdiaire;
plus de latitude sur les effectifs et les conditions de travail (depuis
1994, les agences ngocient directement les conditions de travail
avec leur personnel).
Nombre de personnes par agence:
moins de 20 personnes;
nomination de deux ou trois ans;
rle: reprer les activits sujettes lamlioration.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

79

Nombre dagences:
premire anne: 3 agences;
deuxime anne: 7 agences;
troisime anne: 25 agences;
quatrime anne: 92 agences, pour 355000 employs, soit 60%
de la fonction publique;
cinquime anne: 102 agences;
en 1997: 138 agences regroupant 76% de la fonction publique.
Nombre dobjectifs / agences:
en 1992-1993: 600 cibles de performance pour 92 agences;
en 1996-1997: 1422 cibles de performance pour 138 agences.
Degr datteinte des rsultats:
en 1996-1997: 75% des 1422 actions de performance entreprises
furent ralises.
Mcanisme dapprciation des rsultats:
prsentation annuelle dun rapport la Chambre des Communes
sur latteinte des rsultats fixs lors du dpt du Plan stratgique.
Conclusion du premier rapport du Vrificateur gnral:
confirmation de lidentit des agences;
renforcement du sentiment dappartenance;
augmentation du souci de lamlioration continue;
accroissement de la productivit;
clarification des liens avec les clientles.
Aspects positifs de la rforme Next Steps
Donner un cadre de rfrence global la fonction publique en termes
de:
promotion dune philosophie commune de gestion;
uniformisation des rgles du jeu;
dynamisation des relations, en insistant sur les objectifs, les rsultats et les moyens;
stimulation de la culture gouvernementale;
dveloppement dun langage commun;
renforcement du sentiment dappartenance.

80

La gestion intgre par rsultats

Faciliter la classification des rles et de limputabilit lgard de la:


rdaction dun accord-cadre;
dtermination dobjectifs mesurables;
publication dindicateurs mesurables;
responsabilisation du personnel;
dfinition de limputabilit administrative et politique.
tablir une approche managriale commune de la faon suivante:
en influenant lanalyse, les dcisions et le rythme de mise en
uvre des programmes;
en vitant les mimtismes simplistes;
en distinguant la gestion des services et llaboration des poli
tiques gouvernementales.
La plupart des documents produits par lAgence (objectifs atteindre,
rapport sur les rsultats) sont rendus publics, assurant ainsi la transparence du processus et limputabilit de ladministration dans lensemble
de lappareil dtat. Dans ce courant de rforme, la Grande-Bretagne a t
suivie de la Nouvelle-Zlande.
2.2.2. En Nouvelle-Zlande
Les rformes des quinze dernires annes ont remani lensemble de
lappareil gouvernemental no-zlandais, sa structure doffre ainsi que
son cadre de gestion, passant dun contrle hirarchique central une
dcentralisation massive. Soutenues par un remaniement de la lgislation,
ces rformes ont contribu, depuis 1988, accrotre significativement la
performance et limputabilit de la fonction publique. Dautres transformations de la procdure parlementaire autorisent dsormais tout dput
proposer des projets de loi ou des amendements touchant la position ou
la performance de la fiscalit de la Couronne ainsi qu la composition
des votes. Faisant office de pionnire en matire de rforme de lAdministration publique, la Nouvelle-Zlande constitue aujourdhui lexemple
dune refonte radicale des services publics (OCDE, PUMA, 1995; 1997)
qui a permis le redressement de son administration en sinspirant des
pratiques de gestion de la performance du secteur priv.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

81

Au cours des annes 1970, deux vnements ont caus en NouvelleZlande un choc important: 1) la premire crise du ptrole (1973); 2) linclusion du Royaume-Uni dans lconomie europenne, ce qui a entran la
perte de privilges commerciaux no-zlandais. Intervenant pour relancer
son conomie, ltat dut accrotre sa dette et son dficit (Ouellet, 1994).
En Nouvelle-Zlande, un exemple que suivra le Qubec, la contractualisation progressive des rsultats a tent damener lAdministration
publique vers une gestion par rsultats qui soit effective parce quil y a
reconnaissance de lautonomie daction du gestionnaire dans sa gestion
courante. Aussi, la mise en uvre sest actualise travers lautonomie
de gestion (agence, unit autonome de gestion) des porteurs du projet de
rforme que sont dans les faits les fonctionnaires chargs de lapplication
des politiques de rforme de lAdministration publique.
Budget et structure
compter de 1986, les rformes entreprises ont profondment boulevers
le fonctionnement du budget ainsi que la structure administrative de ltat
no-zlandais. Avec la dcentralisation des responsabilits sest galement
opre une dlgation des budgets, accroissant ainsi les responsabilits
des Chief Executives des ministres (Departments) et des entits de la
Couronne. Le dveloppement du caractre stratgique du budget a par
surcrot entran des transformations dans la planification. Dsormais,
celle-ci est pluriannuelle (Schick, 1996).
Objectifs
Ramener lendettement public un niveau prudent par le contrle
des excdents budgtaires.
Lier daussi prs que possible lallocation des ressources la performance.
Grer les risques budgtaires avec circonspection.
Sparer la cration des programmes publics de la prestation des
services.
Accentuer le rle stratgique des agences centrales.
Dvelopper un cadre dcisionnel pluriannuel, pour cibler des objectifs moyen et long terme.
Allouer les ressources de manire cohrente avec le cadre de rfrences.

82

La gestion intgre par rsultats

Spcifier les rsultats attendus et les moyens de les atteindre.


liminer la concurrence entre les ministres et renforcer la coordination de leurs activits.
Porte
Ces rformes touchent lensemble de la fonction publique et des
entits de la Couronne.
Acteurs
La State Services Commission nomme et gre les Chief Executives
(CE), administre le State Sector Act et remplit des fonctions de conseil
et dvaluation pour le gouvernement en matire de performance
publique et demploi.
Le Treasury gre les dpenses et les revenus de la Couronne ainsi
que la dette.
Le Department of the Prime Minister and Cabinet conseille le premier
ministre et veille la coordination interministrielle.
Ces trois entits sont dnommes agences centrales.
Moyens
Dmantlement de plusieurs ministres, remplacs par des entits
autonomes (Crown Agencies), charges de dispenser les services
publics (1988).
Remplacement des commissions scolaires par des conseils de direction locaux (1988).
Sparation de llaboration des politiques publiques et de la production des services (1985).
Implantation dune comptabilit dentreprise (Accrual Accounty).
Privatisation et vente de plusieurs entreprises de la Couronne.
Instauration dun cadre budgtaire trimestriel en lien avec le Fiscal
Responsability Act.
Mise en place dune tape de politique stratgique au dbut du cycle
de prparation annuelle du budget.
Obligation pour les ministres et les Crown Agencies de prparer des
plans dentreprise stratgiques.
Mcanismes favorisant la redistribution interne des ressources
ministrielles plutt que la rvision du budget.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

83

Allocation du budget des ministres sur la base des rsultats.


laboration par le Treasury dun nouveau systme de tarification des
services publics.
NN Cadre lgislatif
Nouvelles rgles de fonctionnement de la House of Representatives
relatives au budget (1996).
Fiscal Responsibility Act (1994).
Public Finance Act (1989).
State Sector Act (1988).
State Owned Enterprises Act (1986).
Ressources humaines
Les principales transformations dans le domaine des ressources humaines ont
contribu ajuster la fonction publique sur le modle de lentreprise prive.
Autrefois sous la responsabilit de la State Services Commission, la gestion
du personnel est dsormais dvolue au Chief Executive de chaque ministre.
Ces Chief Executives agissent dsormais sur une base contractuelle, par des
ententes ngocies avec les ministres (State Services Commission, 1994).
Objectifs
Rduire les cots de la fonction publique.
Amliorer limputabilit et la performance des gestionnaires publics.
Implanter dans le secteur public une gestion du personnel analogue
celle du secteur priv.
Porte
Ces rformes portent sur lensemble du personnel de la fonction
publique.
Acteurs
Les principaux acteurs des rformes touchant les ressources
humaines sont la State Services Commission et les Chief Executives
(CE) des ministres.

84

La gestion intgre par rsultats

Moyens
Cration dun Management Development Centre pour veiller aux
besoins des gestionnaires publics (1996).
Cration dune Public Sector Training Organization pour coordonner
la formation intersectorielle (1995).
Engagement de Chief Executives sur une base contractuelle terme
fixe (1988).
Nomination de CE des entits de la Couronne par un conseil de
direction autonome.
Ringnierie de 88 000 postes dans la fonction publique.
Gestion, par les CE, du recrutement et des conditions de travail du
personnel de leurs ministres (1988).
Abolition du Public Service Manual (dterminant les conditions
d emploi).
Dfinition des conditions de travail de chaque employ par un
contrat individuel ou collectif avec le CE.
Latitude et imputabilit des CE quant la gestion du personnel
comparables celles du secteur priv.
Rmunration base sur la performance dans la majorit des ministres.
Adhsion syndicale optionnelle.
NN Cadre lgislatif
Employment Contracts Act (1991).
Public Service Code of Conduct (1990).
State Sector Act (1988).
Labour Relations Act (1987).
Performance
Cible privilgie des rformes, lamlioration de la performance publique
sest concrtise par une dlgation massive des responsabilits et des
pouvoirs ministriels aux Chief Executives, alors que soprait, en parallle,
une accentuation de la fonction stratgique des trois agences centrales.
Cette dcentralisation, troitement lie la reddition des comptes, allait

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

85

conduire ltat redfinir le processus de gestion et de fonctionnement


des ministres et des entits de la Couronne, de manire analogue ceux
de lentreprise prive (Matheson et al., 1997).
Objectifs
Retirer ltat des champs o le secteur priv pourrait mieux intervenir.
Amliorer lefficience et lefficacit des entreprises publiques en
prenant modle sur le secteur priv.
Accrotre la performance des gestionnaires en rduisant leurs
contraintes et en accroissant leurs responsabilits.
valuer lefficacit des programmes publics et les corriger au
besoin.
Associer les cibles de performance aux objectifs stratgiques.
tablir des conditions de march dans lachat et loffre des extrants
(outputs) entre les ministres.
Clarifier les rles et les fonctions des ministres et des entreprises
dtat.
Porte
Ces rformes touchent lensemble de la fonction publique et particulirement les ministres.
Acteurs
Les principaux acteurs de cette rforme sont les lus, la State Services
Commission et les Chief Executives (CE).
Moyens
Dfinition dobjectifs stratgiques de haut niveau en Strategic Results
Areas (SRA) et en Key Results Areas (KRA) plus oprationnels. Le
ministre ngocie les KRA avec le Chief Executive, qui a la responsabilit de les appliquer (OCDE, 1997).
Ngociation de contrats de performance entre chaque CE et son
ministre sur les rsultats attendus.
Rvision par la State Services Commission des bauches des KRA pour
valuer leur niveau de stratgie, de pertinence, de mise en opration,
de cohrence, de consultation et dintrt collectif.

86

La gestion intgre par rsultats

Ngociation de contrats dachat au niveau interministriel spcifiant la qualit, la quantit, le prix et la dure des biens (outputs)
livrables.
Accentuation de la mesure et de lvaluation des outputs ministriels.
Mesure de la satisfaction des besoins du client.
Diffusion ministrielle de mesure dauto-valuation de la performance.
Diminution ou disparition des contrles centraux.
NN Cadre lgislatif
Fiscal Responsibility Act (1994).
Public Finance Act (1989).
State Sector Act (1988).
State Owned Enterprises Act (1986).
Imputabilit et reddition de comptes
Si la performance constituait laxe principal de la rforme, la clarification
des attentes et des responsabilits a grandement contribu accrotre
limputabilit des gestionnaires publics et particulirement celle des Chief
Executives. La rvision des processus affrents au budget est aussi responsable de la plus grande clart des finances publiques; en tmoignent les
multiples rapports et obligations de diffusion des instances publiques
(Martin, 1997).
Objectifs
Favoriser la transparence et la cohrence.
Clarifier les responsabilits et limputabilit.
Dlguer lautorit et les ressources au niveau de comptence le
plus bas.
Porte
Ces rformes touchent lensemble de la fonction publique et spcialement les Chief Executives ainsi que les autorits locales (depuis
1996).

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

87

Acteurs
Les principaux acteurs de cette rforme sont les lus, la State Services
Commission et les Chief Executives.
Moyens
Imposition aux autorits locales dexigences de transparence et dimputabilit identiques celles du gouvernement central (1996).
Prsentation des stratgies fiscales moyen terme (3 ans) dans un
Budget Policy Statement (BPS) publi plusieurs mois avant la prsentation du budget du Parlement (1994).
Publication dun Economic & Fiscal Update (EFU) sur les stratgies
pluriannuelles du BPS (1994).
Institution de limputabilit des CE devant les ministres pour leurs
ministres (1988).
Clarification des objectifs, des responsabilits et de limputabilit des
Chief Executives.
Dtermination par le gouvernement dobjectifs de politiques jusquen
2010 et publication de rapports annuels de progression vers latteinte
de ces objectifs.
Diffusion par le Treasury de rapports annuels sur la gestion financire
pour valuer et amliorer la performance ministrielle.
Publication de Departmental Forecast Reports (DFR).
Publication de rapports annuels par les ministres.
Obligation pour le Cabinet dinclure un Compliance Costs Statement
dans ses rapports.
Obligation pour les ministres de produire un Compliance Costs
Assessment pour les risques levs.
Diffusion publique de la performance des ministres.
NN Cadre lgislatif
Local Government Act (1996).
Compliance Costs Assessment Framework (1996).
Fiscal Responsibility Act (1994).
Official Information Act (1982) qui remplace le Official Secrets Act
(1951) en renversant le caractre confidentiel des informations
gouvernementales.

88

La gestion intgre par rsultats

Technologies de linformation et des communications (TIC)


Le gouvernement na jamais prsent de stratgie en faveur du dploiement
des technologies de linformation et des communications (TIC) au sein de
lAdministration publique comme lont fait la plupart des pays de lOCDE.
Malgr cela, les initiatives ministrielles se sont multiplies. La plupart
des ministres et organismes publics possdent et offrent divers services
la population par lentremise dun site Internet. De mme, les organismes
publics utilisent les TI dans leur gestion quotidienne.
Pour ne pas accuser de retard par rapport aux pays de la couronne
britannique, la France, son tour, a senti le besoin dajuster son
Administration publique lheure de la performance.
2.2.3. En France
En relativement peu de temps, les dbats provoqus par la mise en uvre
des projets de service et des centres de responsabilit lance par Michel
Rocard, alors premier ministre de France, aura volu vers une rflexion
profonde et des pratiques devant mener terme une mutation annonce
(Rouban, 2003, p.153). Sont ports lordre du jour de la rforme: la
dcentralisation, la Loi de finances, les rgimes de retraite, une plus
grande participation citoyenne et une certaine autonomie de gestion au
sein de la sphre publique franaise. Press par des enjeux la fois cono
miques, politiques, administratifs et de solidarit communautaire, tout en
faisant face des inerties, sans doute dues une certaine conception de
la rforme de ltat, le gouvernement franais semble dtermin, depuis
2002, placer la qualit des services aux usagers au cur de la rforme de
lAdministration publique (Mazouz et Rochet, 2005, p.73).
Pour illustrer cette volont dapprofondir la modernisation de ltat,
consolide par ladoption lunanimit de la Loi organique sur les lois de
finances (LOLF) en 2001, le gouvernement franais, par lintermdiaire de
son premier ministre, a runi le 12 octobre 2000 le Comit interministriel pour la rforme de ltat (CIRE). On laura compris, cest le politique
qui, en France, se fera linitiateur des changements, alors que la mise en
uvre de la rforme administrative de ltat soprera par lactualisation
des lois et des dcrets laquelle ce dernier procdera (Mazouz et Rochet,
2005, p.71).

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

89

En France, comme au Qubec dailleurs, on a relev que, malgr


des diffrences institutionnelles et administratives marques au chapitre
de lorganisation des systmes, les administrations publiques ont eu
tendance aborder dune manire identique la rforme de la gouvernance
publique:
rexamen de la mission;
alignement des structures dexcution sur les stratgies de positionnement;
rorganisation de la tche;
ajustements ponctuels des mcanismes doffre;
changements dordre culturel dans lorganisation.
Le passage la gestion par rsultats en France na pas t sans consquences pour lAdministration publique, puisque les dpenses publiques
grugent 20% du PIB. En ce qui a trait aux dpenses de sant, elles en
prennent 24%, alors que les dpenses pour les collectivits locales en
absorbent 8%. Au total, cest plus de la moiti de la richesse nationale
franaise produite qui est voue la sphre publique. Ladoption dun
cadre de gestion par rsultats par ltat franais, comme mode nouveau
de gestion de la chose publique, ne vise pas tant rduire cette proportion qu grer conformment aux enjeux stratgiques des politiques publiques
lensemble de la sphre publique (Mazouz et Rochet, 2005, p.72).
Cest Michel Rocard, en 1990, que la France doit ses toutes premires
tentatives dtablir un lien entre lactivit de lAdministration publique et
son utilit sociale. Les projets de service auxquels ce premier ministre
voulut donner vie se heurtrent rapidement aux rigidits de systme de
lappareil public franais, parce que les moyens proposs pour leur excution apparurent inconsquents avec la gestion par les rsultats recherche
terme. Une premire tentative fut faite en vue dtablir un lien entre
la qualit de la gestion du service et la qualit de la dcision doffre, par
lintermdiaire du Conseil scientifique de lvaluation. La culture administrative ntant pas encore prte faire lexprience de lvaluation, ce
sera lchec (Mazouz et Rochet, 2005; Trosa, 2003).
Cependant, tout au long des annes 1990 et jusqu la mise en application effective de la LOLF en 2006, le ministre franais responsable de
la modernisation de ltat sest attard pour lessentiel aux trois impratifs
de gestion suivants:

90

La gestion intgre par rsultats

Rpondre aux attentes du citoyen


Allger les dmarches administratives, pour faciliter la vie au quotidien
des usagers du service public, tout en rduisant la charge des services
de ltat.
Placer la qualit au cur de laction de ltat:
en amliorant la qualit de laccueil et des services aux usagers:
1. chaque ministre dfinira ses axes prioritaires et sa politique de
qualit;
2. chaque service et tablissement dfinira ses engagements en
matire de qualit;
3. des centres de ressources seront constitus cette fin.
en amliorant la qualit de la rglementation par la simplification du
langage de ladministration.
Chaque service verra la simplification de ses formulaires.
Rendre compte aux citoyens par lvaluation des politiques publiques.
Chaque ministre produira annuellement un rapport dactivit.
Donner une impulsion nouvelle ladministration lectronique (un
point dentre au web public):
en dveloppant des tlprocdures pour les particuliers, les entreprises
et les associations;
en facilitant laccs aux textes et la consultation des citoyens;
en multipliant les voies daccs aux services publics pour combler le
foss numrique.
Grer dune faon efficace et transparente
Moderniser la gestion de ltat (procdures budgtaires et modes de
gestion), afin de rendre les gestionnaires la fois plus autonomes (permettant de rallouer plus facilement les crdits) et plus responsables (recours
un contrle a posteriori plus gnralis et des contrats de services plus
formaliss:
en tablissant une structure de pilotage interministrielle dans
chaque ministre;
en ralisant des progrs immdiats en matire de gestion budgtaire:
1. budget orient vers les rsultats;

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

91

2. gestion des dpenses du personnel fonde sur une identification


des emplois par corps plutt que par grade;
3. prsentation des dpenses par ministre en cot budgtaire
complet, intgrant les charges du personnel;
4. allgement du contrle a priori;
5. instauration pour les nouveaux programmes dune procdure de
rexamen base sur les rsultats, et ce, de faon permanente;
en gnralisant le contrle de gestion dans ladministration dici
2003:
1. laboration par chaque ministre dun plan triennal de gnralisation du contrle de gestion;
2. suivi et coordination des projets ministriels de dveloppement
de contrle de gestion par une structure interministrielle de
pilotage;
en dveloppant la contractualisation au sein des administrations:
1. gnralisation tablie en fonction de lvaluation des rsultats;
2. tablissement dun contrat dobjectifs cet gard;
3. dmarche assortie de globalisation des moyens, de fonction
nement et de rmunration;
4. diffusion dun guide mthodologique sur le dveloppement de la
dmarche de contractualisation et de contrle de gestion;
en modernisant la gestion immobilire:
1. prparation dun guide en matire de maintenance, dacquisition
et de cessions;
en modernisant les systmes dinformation budgtaire et comptable:
1. mise en place dun systme (progiciel) de gestion intgre
ACCORD permettant de traiter lensemble des donnes budgtaires, comptables et de gestion selon des processus communs aux
ordonnateurs, aux contrleurs financiers et aux comptables;
Amliorer la gestion des ressources humaines de ltat (les freins
statutaires la mobilit des agents seront supprims et le recrutement
diversifi):
en instaurant une gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois et
des comptences:
1. adaptation programme de ladministration lvolution de ses
missions et des attentes des clients;

92

La gestion intgre par rsultats

2. cration de lObservatoire de lemploi public;


3. mise en uvre dun plan de gestion prvisionnelle, des emplois
et des comptences dans chaque ministre;
en dynamisant la gestion des ressources humaines de ltat:
1. gestion rnove de lencadrement suprieur des administrations
de ltat;
2. mobilit et recrutement des agents (en supprimant les freins
statutaires la mobilit au sein de la fonction publique);
3. recrutement de personnes ayant acquis une comptence et une
exprience antrieures adaptes ses besoins.
Dconcentrer les dcisions et sappuyer sur les agents
et les acteurs de la modernisation
Crer les nouvelles conditions dune dynamique locale et poursuivre
la dconcentration:
en consolidant les stratgies territoriales de ltat:
1. adaptation des politiques de ltat aux enjeux des projets territoriaux;
2. limination des obstacles techniques qui psent sur le dvelop
pement des dlgations interservices;
en dynamisant le dialogue social interministriel au niveau local:
1. dveloppement conomique et social des territoires garanti en
augmentant la collaboration entre les ministres, et ce, en mettant
en place des commissions interministrielles de coordination;
Amliorer la formation des agents publics et soutenir les innovateurs;
en formant mieux les agents:
1. partenariat pour la tlformation professionnelle;
2. mise en place dun extranet entre les services de formation et dun
site Internet ouvert aux agents publics;
Moderniser les mthodes de travail dans ladministration:
en soutenant et en mettant en rseaux les innovateurs:
1. mise disposition dune adresse lectronique publique pour
chaque service de ltat;
2. mise disposition dun accs lintranet ministriel, dune adresse
lectronique externe et dun accs Internet pour chaque agent
quip dun poste de travail informatique;

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

93

en facilitant la transmission dinformation entre les agents et le


travail coopratif en ligne:
1. mise en place dune nouvelle organisation du travail;
2. dveloppement du travail en commun des services de ltat;
3. implantation des systmes dinformation territoriaux dans tous
les dpartements.
En dautres mots, le gouvernement franais, pour dmontrer sa
ferme intention de moderniser son appareil dtat, sest impos les mots
dordre suivants:
Rapprocher ltat des citoyens:
amliorer les relations entre les administrations et les citoyens;
simplifier les dmarches administratives;
moderniser les moyens de paiement;
amliorer la qualit des services rendus aux citoyens;
faire progresser la dconcentration;
amliorer loffre des services publics de proximit;
faciliter laccs des citoyens ladministration par Internet.
Rendre ltat plus efficace:
rnover ladministration des ressources humaines;
rnover la procdure budgtaire;
rnover les administrations centrales;
mieux prparer les textes de loi;
responsabiliser les services oprationnels;
poursuivre la dconcentration;
renforcer le pilotage des entreprises publiques;
conduire une vraie politique immobilire;
prendre en compte la dimension internationale de la rforme
dtat;
renforcer lefficacit interne de ltat par lutilisation des NTIC.
2.2.4. Aux tats-Unis
En raison de linfluence considrable quexercent les tats-Unis sur le
monde, en particulier sur llaboration de politiques publiques, sur le
choix de stratgies et de structures doffre et sur les projets de rforme

94

La gestion intgre par rsultats

publique, force nous est dinsister, ce stade-ci, sur les dimensions latentes
de la politique amricaine, tout simplement parce quil sagit en loccurrence du pays phare que tout le monde veut regarder, copier et estimer.
Or, du fait que pour Frank et Cook (1995) cest le pays du Winner-Take-All
par excellence, il est de lintrt du thme de louvrage davoir un regard
critique sur la dmarche de la rforme amricaine.
Aux tats-Unis, pour minimiser lendettement national et satisfaire
ses citoyens, le gouvernement amricain a opt pour le National Partnership
for Reinventing Government (NPR) (Auger et Rondeau, 1996). Depuis le
New Deal en gnral (Arnold, 1998), et plus particulirement au cours
des dernires dcennies (Kettl, 1996), le gouvernement des tats-Unis
a expriment plusieurs mthodes pour amliorer son Administration
publique: le Planning Programming Budgeting System (PPBS) du prsident
Kennedy, les travaux de lOffice of Management and Budget sur le contrle
budgtaire, les lois Omnibus Budget Reconciliation Act (1981) et Federalism
Initiative Act (1982) sous ladministration Reagan. Plus tard, la Commission
Volcker (1989) a propos une stratgie de dcentralisation vers les tats et
une autre de drglementation et de rduction des effectifs.
Ces initiatives, que certains ont tent de qualifier de solutions de
continuit (Peters, 2003), auront plutt eu lallure dune valse-hsitation
entre la non-rgulation (1830-1920) et la rgulation (1929-1973), dune
part, et entre la privatisation (1985-1990) et la drgulation (1985-2000),
dautre part. En somme, et lencontre de ce qui aura pu advenir dans
nombre de pays europens au cours des mmes priodes, on semble
avoir assist aux tats-Unis, travers ce cheminement, un dcaissement de dnonciations de la part de lentreprise lencontre du pouvoir
de lgifrer de ltat paralllement un encaissement de la part de cette
mme entreprise des fonds de dveloppement allous par ltat. Cest
moins, dans une telle dmarche, un tat veillant aux intrts quon lui
avait confis quun tat conscient de ce quon lui subtilisait. Nul doute
que lentreprise actuelle, selon Cain et Hopkins (1993), se satisfait mieux
dun noble capitalisme de gentlemen que dune vile socit de farmer,
comme elle le fit lpoque victorienne. Ses dirigeants, qui dnoncent
cor et cri la mauvaise gestion aux affaires des employs de ltat,
oublient que, tout comme eux, ils sont officiers de service. Or, la loi de
Baumol allgue que la productivit dans les occupations de services nest
pas plus leve aujourdhui quelle ne la t hier, du moins au regard de
la capacit de prestation professionnelle dun individu (la personne na pas
deux prsences chaque engagement nouveau, parce quelle a dornavant
deux agendas son actif, lun papier et lautre lectronique). linstar
de Kuttner (1998), rappelons que le niveau de productivit dun quatuor

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

95

cordes de Mozart excut en 1797 est encore le mme en 1997, bien


que ses excutants commandent dsormais un niveau de rmunration
nettement plus lev qu lpoque du compositeur.
Contrairement lensemble des pays de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), lesquels avaient
entrepris, depuis les annes 1980, la rvision de leur administration, ce
nest quen 1990 que les tats-Unis ont pris conscience de lampleur de
leur crise budgtaire et accept effectivement dattnuer ou dliminer les
lments structurants tenus responsables de cette crise sur fonds publics.
Il semble que, dans cet exercice de dnonciation de la performance de
ltat, le gouvernement, comme instance politique, devait rpondre aux
attentes qui lui venaient de la socit. Or, depuis la fondation de ltat
amricain, Benda et Levine (1988) affirment que cest le profond mpris
pour l Administration publique, et non pour la politique partisane, qui
a aliment les dbats la prsidence du pays. Plusieurs reconnaissent
aujourdhui que ladministration Reagan a laiss un gouvernement fdral
plus politis quelle ne lavait trouv (Hill, 1995). Pourtant, ce mme
Reagan, qui lon doit lconomie vaudou, a su lguer, selon Bayly (2006),
une prsidence marque de dficits monstrueux (llphantiasis dans la
gestion budgtaire et la pyramidiotie de lendettement).
Plus tard, la campagne Clinton-Gore (premier mandat), qui stait
inscrite sur un fond de lutte finir avec le cafouillage Washington, sest
solde par ladoption dune timide rforme, la National Performance Review,
et ce, la suite des travaux de la Commission Gore (1993). Commission
qui avait pour objet un meilleur travail du gouvernement moindre cot.
Reconnaissons tout de mme qu cette initiative de ladministration
Clinton sest ajout, en 1993, le Government Performance and Results Act,
qui devait avoir pour effet dimplanter un systme dindicateurs de la
performance lchelle de lappareil public fdral amricain. ce sujet,
les observateurs se sont demand si lefficience administrative de ltat
tait vritablement recherche travers cet effort de mesure tous azimuts,
ou, au contraire, sil sagissait simplement de justifier, chiffres lappui,
les revendications de la Maison-Blanche en matire de rtablissement
dun meilleur quilibre entre le Congrs et la Prsidence au chapitre des
allocations budgtaires. Cependant, la prsidence comptait bien avoir les
coudes plus franches en vue de lobtention des crdits quelle recherchait pour le financement de ses programmes daide sociale: Medicare
et Medicaid. En somme, si, comme la soutenu Michel Foucault (Badie,
1999), la gouvernementalit a dbord le cadre de ltat pour comprendre
toutes les institutions que suppose une socit organise, nul ne pourra
srieusement prtendre quaux tats-Unis, quel quen ait t le prsident

96

La gestion intgre par rsultats

depuis Jimmy Carter, on ait voulu aller plus loin que la gouvernabilit
administrative des services publics sans pour cela inclure la gouvernance
politique des affaires publiques dans la rforme amorce.
La rforme de la structure doffre en services publics sest arrte, aux
tats-Unis, limputabilit des dpenses effectives (celles inhrentes aux
dcisions des gestionnaires publics), et ce, sans sattarder limputabilit
des choix de programmes (ceux inhrents aux lus politiques). Dans cette
perspective, la dnonciation des incursions de ltat dans lconomie de
march via les services nest pas incriminante pour llu moyen, moins
quil naccepte dassumer une responsabilit personnelle lgard des faits
et gestes de lappareil public. Actuellement, chose que le jeu politique
ne prvoit pas, et qui explique que le pouvoir de dcision est retenu par
le haut (lus), alors que le devoir dexcution/rsultats est dvolu vers le
bas (gestionnaires publics) dans lappareil dtat. Rsultat, la reddition
de comptes se fait gnralement dans lharmonie des avantages pour les
lus et dans le dsarroi des consquences pour les gestionnaires publics,
puisque la responsabilit des actes de ces derniers devant ces premiers
entrane limputabilit de choix quils ne contrlaient pas au dpart. La
mesure des rsultats, mme la lumire des engagements formels de servir
la population des gestionnaires contractualiss par la gouvernance
mise en place, risque de nengager comme redressement que les modes de
comptabilisation des dpenses relles. Les choix de services, qui tiennent
aux stratgies de positionnement public de ltat en matire de services
la communaut, sont rarement, selon les observateurs, remis en question.
Cest ce que lexprience amricaine des trente dernires annes pourrait
bien avoir illustr!
Le gouvernement fdral amricain sest, depuis longtemps, fait le
chevalier de la gouvernance dclaratoire, celle que nous associons ici aux
engagements du candidat la prsidence corriger ltat. Il na jamais
donn dans la gouvernance conditionnelle, que nous rangeons ici
dans le camp des modes actifs de redressement du cadre dexercice du
pouvoir de ltat. Toujours, il sest bien gard den rester une gouvernance procdurale, celle qui peut tre qualifie de technique, si mesure
soit-elle. On a invoqu souvent des mutations dans les modalits doffre
du systme de services publics, mais, sil ny a pas eu de transformation
majeure dans le rgime de gestion du gouvernement, alors l on nagera
en pleine confusion desgenres.
La professionnalisation de la bureaucratie (Schested, 2002), comme
semble lavoir poursuivie ltat amricain depuis vingt ans, nest pas la
professionnalisation des institutions, dont ltat fait tout autant partie
que lappareil public de prestation des services aux citoyens. Or, la

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

97

Bonne Gouvernance, qui passe par la personnalisation de loffre dans le


service public, aux termes des engagements contractuels que signent les
gestionnaires dans plusieurs pays, na pas empch, des fins lectoralistes, une certaine walmartisation du systme politique en lgitimant la
ngociation permanente avec les agents du march (conomique). En
somme, les instances publiques, et surtout aux tats-Unis o ne prvaut
pas lapproche contractualiste, rclament un rating system sur lappareil
doffre publique de services, mais rarement un rating agency sur le rgime
politique de dtermination des programmes publics de services. Ainsi,
aux concepts de rules-based, process-driven et results-oriented management
quvoquent les analyses consacres la gouvernance publique, en loccurrence Reinventing the Government de Osborne et Gaebler (1992), lobjectif
des rformateurs amricains ne serait pas de rformer ltat, mais bien
de grer, moindre cot financier, lappareil public amricain. Prceptes
associs, soit dit en passant, par le gouvernement canadien, lide de
gouvernement adapt (responsive government), laquelle se fonderait sur les
trois instruments du changement dans la sphre publique: a) lajustement
aux cots effectifs; b) ladoption de processus daffaires; c) latteinte de
rsultats significatifs (Conseil du trsor du Canada, 2005).
Contenu du rapport Gore (1993)
Six mois aprs sa cration, la Commission Gore dposait, comme premire
phase du projet de rforme, un rapport intitul Creating a Government That
Works Better and Costs Less. Le rapport comprend 384 recommandations.
Laccent y est mis plus sur lefficacit gouvernementale comme appareil de
gestion des services publics que sur le rle de ltat comme instrument
de dcision et dorientation politique face lAdministration publique. On
y propose des compressions de 8% du budget, de 1993 1998, et une
diminution du nombre des fonctionnaires fdraux de lordre de 12%,
soit 252 000 personnes.
NN Axes centraux du rapport de 1993
Phase I: Modalits dintervention
Rduire la bureaucratie.
Minimiser la rglementation.
Transfrer certains pouvoirs aux tats et aux municipalits.
Rendre le processus budgtaire semestriel.

98

La gestion intgre par rsultats

Dcentraliser la gestion du personnel et lacquisition des biens et


des services.
Accorder la priorit aux clients-citoyens:
amliorer la qualit des services;
offrir un choix de services;
faire intervenir la comptition prive.
Fournir aux employs les outils ncessaires pour rduire les cots
et les dlais dans les services en:
dcentralisant le pouvoir de dcision;
recourant aux nouvelles technologies.
Revenir lessentiel en:
rduisant le nombre de programmes;
modifiant les activits desdits programmes.
NN Axes prioritaires du rapport de 1994
Phase II: Mission du gouvernement fdral
Principaux objectifs:
la restructuration des organismes gouvernementaux;
la dvolution des responsabilits aux tats et aux municipalits;
la drglementation;
la recherche dune plus grande efficacit dans les interventions.
Outils utiliss pour appliquer les recommandations:
les mesures de performance et dtalonnage:
1. superviser le travail laide de la mthode du Performance-Based
Organization.
la drglementation:
1. modifier les rglements inutiles;
2. favoriser le partenariat avec le secteur priv;
3. se concentrer sur latteinte des rsultats plutt que sur les
procdures.
la dvolution et la collaboration:
1. grer en partenariat avec les tats et les municipalits;
2. modifier les relations avec public.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

99

la ringnierie au moyen des technologies de linformation:


1. fournir aux citoyens un accs facile aux services et linformation.
la gestion des ressources humaines:
1. sinspirer des mthodes du secteur priv;
2. mettre laccent sur des principes directeurs plutt que des
rgles strictes et rigides (gestion flexible);
3. instaurer un programme de formation continue;
4. encourager la crativit et la responsabilisation des employs.
NN Aspects cardinaux du Blair House Report de 1997
Phase III: Gestion de la performance
Principaux objectifs:
amliorer la confiance du public envers le gouvernement;
assurer aux administrateurs un soutien adquat en vue de
permettre une amlioration constante de lAdministration
publique;
fournir au congrs les informations ncessaires sur la performance des programmes afin de permettre aux reprsentants et
aux snateurs de prendre des dcisions claires.
Outils privilgis pour en raliser les objectifs:
Government Performance and Results Act (GPRA)
1. Dposer auprs du prsident et du congrs un plan stratgique
qui doit contenir une description de la mission de lorganisme,
lidentification des objectifs associs aux principales fonctions
et oprations de lorganisme et une description de la faon dont
les objectifs seront atteints.
2. Dposer auprs du prsident et du congrs un plan de gestion
de la performance qui doit contenir lidentification dobjectifs
oprationnels et quantifiables, une description des mesures de
performance et la preuve quelles sont lies aux objectifs poursuivis, une description de la procdure dvaluation et, enfin,
une chance dimplantation.
3. Prsenter au prsident et au congrs un rapport sur la performance de lanne prcdente.

100

La gestion intgre par rsultats

Government-wide Performance Plan (GWPP)


1. Dmontrer que la gestion de la performance doit compter sur
le soutien des cadres suprieurs du gouvernement tant au
niveau de la performance fiscale qu ceux de la performance
administrative et de la performance des programmes.
Performance-based Organization (PBO)
1. Librer ladministration gouvernementale des contraintes
administratives traditionnelles;
2. Rendre les administrations responsables des rsultats obtenus;
3. Permettre aux gestionnaires de grer comme sils taient dans
le secteur priv.
NN Principales ralisations du rapport Gore / NPR aprs cinq ans
Labolition de 348 000 postes fdraux, soit 18% du 1,9 million de
postes quon y trouvait en 1993.
La ralisation denviron 75% des 1 500 actions prconises dans
le rapport.
La diminution du dficit de 203 milliards en 1994 22 milliards
en 1998.
Llimination de 16 000 pages de rglementation.
Llaboration de prs de 4000 normes de qualit.
La mise en place de 325 laboratoires de rinvention.
Ladoption des 75 nouvelles lois ncessaires la mise en application
des recommandations du NPR.
Inspir par les modifications drastiques de son voisin, le Canada
accepte demboter le pas de la performance en imposant son administration une srie de rformes.
2.2.5. Au Canada
Dans une tentative sans prcdent, depuis le Rapport de la Commission Glassco (1962), visant le remaniement et le renouvellement des
programmes de ltat fdral, dornavant connue par lExamen des
programmes, le gouvernement du Canada a procd ds 1994 une
rforme en profondeur de son Administration publique. La lutte aux dficits, par la matrise des dpenses publiques, ne distinguera pas beaucoup

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

101

la dmarche canadienne des autres, mais ds lors quelle sest place sous
le gnrique prospectif Fonction 2000, lanc entre 1989 et 1990, cette
modernisation de lappareil administratif aura t des plus inspirantes
pour le reste du monde.
Comme son nom lindique, laccent sera mis par les concepteurs
de lExamen des programmes dabord et avant tout sur lefficacit des
programmes/projets publics retenus, lefficience des services aux Canadiens et latteinte des priorits gouvernementales. En effet, le fardeau de la
dette publique, celle-ci tant estime 514 milliards de dollars en 2006,
poussera les autorits politiques canadiennes revoir, entre autres, les
modalits daffectation, les objectifs atteindre et les montants allous
chaque programme/projet public retenu par les autorits gouvernementales. Cela amnera puis lgitimera, en trs peu de temps et de manire
criante, des dbats sur la qualit des services offerts aux Canadiens, pour
qui lInitiative sur les services de qualit constituera une rponse gouvernementale ds 1995. La problmatique de la modernisation administrative
sera formule, l aussi, dans des termes de choix, dorganisation et de
management. Autrement dit, comment faire plus et mieux avec moins?
Le pari des autorits politiques et administratives canadiennes sur
la comptence professionnelle des fonctionnaires deviendra le dterminant
de la modernisation administrative de ltat. La mise en uvre se fera
dornavant par lapprentissage et par la professionnalisation des fonctionnaires, ces derniers ayant mandat de dcider des moyens et des mthodes
doffre, dadaptation et dvaluation des services aux citoyens (Maltais et
Mazouz, 2004).
Par ailleurs, influencs ou largement inspirs par la vogue des
meilleures pratiques dorganisation et de gestion, que vhiculent les
rapports dtudes publis par lOCDE et nombre dinstituts de recherche
qui commencent merger ici et l ds la fin des annes 1970, souvent
avec une rfrence aux pratiques et ralisations de la sphre prive, les
fonctionnaires canadiens auront abord la rforme de la gouvernance
dans une perspective de gestion diffrente de lAdministration publique.
Cest certainement en joignant, trs tt, lcole de pense qui veut que la
sphre publique soit centre sur la norme, le protocole et la rgle administrative, que ladministration canadienne sest distingue. Les paramtres
qui fondent cette approche innovante dans la gestion du service public
sont les suivants:
1. client vs citoyen: service une clientle cible vs service une population donne;

102

La gestion intgre par rsultats

2. autonomie du gestionnaire: innovations organisationnelles, marge


de manuvre, rsultats, imputabilit;
3. sparation entre llaboration des politiques et lexcution des
services;
4. conventions, accords et plans annuels de service;
5. dconcentration des lieux doffre de services: dlgation aux
agences;
6. ringnierie des processus administratifs: baisse des cots et rduction des dlais;
7. dcentralisation: dvolution du pouvoir de dcision, responsabilits
et imputabilit.
Budget et structure
Un nouveau cadre pour la production du budget est mis en place ds
1994. Ce nouveau processus oblige dsormais les ministres prsenter
la planification de leurs activits et dposer un rapport sur latteinte de
leurs objectifs la Chambre des Communes.
Objectifs
Ramener le dficit budgtaire, estim 32,7 milliards de dollars en
1994-1995, 24,3 milliards ou 3% du PIB en 1996-1997.
Rendre le processus budgtaire plus transparent.
Matriser les dpenses publiques.
Rviser lensemble des programmes publics afin de rduire le primtre des interventions du gouvernement fdral.
Porte
Lensemble des ministres et des organismes fdraux.
Acteurs
Secrtariat du Conseil du trsor.
Bureau du Conseil priv.
Bureau du Vrificateur gnral du Canada.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

103

Ministre du Renouveau de la fonction publique.


Ministre des Finances.
Parlement.
Moyens
Ralisation et publication, par chaque ministre, dun rapport sur
les plans et priorits.
Publication, par chaque ministre, dun rapport sur le rendement.
limination de plusieurs milliers de postes par attrition et mises
pied (1995).
Examen des programmes (1994).
Nomination dun ministre responsable du Renouveau de la fonction
publique (1993).
Compression des dpenses (1993).
Mise en place du principe de recouvrement des cots.
Diminution des transferts sociaux aux provinces.
Dvolution de responsabilits aux provinces et au secteur priv.
Commercialisation des services gouvernementaux.
Privatisations de socits de la couronne (Canadien National, PetroCanada, Systme de navigation arienne de Transports Canada,
Groupe Communication Canada).
Ressources humaines
Mens sur fond de Fonction publique 2000, Examen des programmes et
Initiatives sur les services de qualit, les efforts de modernisation de lappareil administratif dploys par le gouvernement fdral canadien se
sont concentrs aussi sur les effets engendrs par la rduction de la taille
de sa fonction publique. Sur une priode de trois ans, de 1995 1997,
45 000 postes ont t abolis, soit par attrition, soit par mises pied.
Objectifs
Rduire les dpenses.
Assurer une formation continue au personnel dencadrement de la
fonction publique.

104

La gestion intgre par rsultats

Porte
Lensemble des ministres et organismes fdraux.
Acteurs
Conseil priv.
Secrtariat du Conseil du trsor.
Commission de la fonction publique.
Moyens
Abolition de postes.
Programmes daide la transition.
Programme de formation pour le personnel-cadre.
NN Cadre lgislatif
Loi rgissant la fonction publique.
Performance
En 1989-1990, le gouvernement fdral canadien lance le programme
Fonction publique 2000 ax sur linnovation, le service la clientle et la
responsabilisation des fonctionnaires. Sur les plans organisationnel et
managrial, linstar des agences dexcution mises en place au RoyaumeUni, la cration, au Canada, dOrganismes de services spciaux (OSS)
confirmera loption de miser sur une plus grande libert de gestion en
matire des ressources, notamment humaines, financires et matrielles.
Il faudra attendre 1995 pour voir le gouvernement fdral canadien
sintresser de prs aux potentialits dune approche de gestion axe sur les
rsultats. Il prnera et institutionnalisera progressivement des principes
visant :
tablir des cibles de rsultats claires et mesurables pour les
programmes de ltat.
mesurer les rsultats obtenus et en informer le Parlement.
rendre publics les cibles de rsultats et les rsultats obtenus afin
de favoriser ladoption de pratiques exemplaires et damliorer le
rendement.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

105

Objectifs
Amliorer le rendement des organismes gouvernementaux.
Rendre les gestionnaires plus responsables.
Porte
Ministres et organismes fdraux.
Acteurs
Secrtariat du Conseil du trsor.
Parlementaires.
Moyens
Mise en place de quelques agences dexcution.
Dfinition, par les ministres et organismes publics, de plans
d affaires avec des objectifs mesurables.
Diffusion publique de plans et de rapports annuels de gestion
prcisant et justifiant la nature des rsultats (cibls et obtenus).
NN Cadre lgislatif
Rapports annuels du Conseil du trsor.
Imputabilit et reddition de comptes
Cest principalement aux travaux de la Commission Lambert (1977-1979)
et du Rgime daccroissement des pouvoirs et des responsabilits
du ministre (1985) que doivent beaucoup les dbats et les pratiques
concernant lobligation de rendre compte des fonctionnaires canadiens.
Limputabilit comporte deux volets.
Un processus de comparution des fonctionnaires devant des
comits parlementaires permanents: il sagit l dune forme de
reddition de comptes administrative laquelle les hauts fonctionnaires fdraux sont soumis et qui relve des comits permanents
de la Chambre des communes. Ces derniers tudient, en prsence
des fonctionnaires et des ministres concerns, les questions ayant
trait ladministration de leurs organisations.

106

La gestion intgre par rsultats

Un mcanisme li au cycle budgtaire: il sagit dune forme de


reddition de comptes qui dcoule de la mise sur pied, en 1996, du
Projet damlioration des rapports destins au Parlement, une initiative
pilote du Conseil du trsor du gouvernement du Canada. Cette
initiative sera, ds 1998, tendue lensemble des ministres et
des organismes. Depuis, ces derniers doivent prsenter annuel
lement des Rapports sur le rendement et des Rapports sur les plans
et priorits afin quil soit possible dapprcier leurs rsultats.
Objectifs
Assurer la transparence de lAdministration publique.
Augmenter lefficience de lAdministration publique.
Porte
Lensemble des organismes publics financs sur la base de crdits
gouvernementaux.
Acteurs
Parlementaires, par lintermdiaire des comits permanents de la
Chambre des communes.
Fonctionnaires.
Ministres.
Bureau du Vrificateur gnral du Canada.
Moyens
Comparution de fonctionnaires devant des lus.
Publication des Rapports sur le rendement et des Plans de priorits.
NN Cadre lgislatif
Rglements de la Chambre des communes.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

107

Technologies de linformation et des communications (TIC)


Cest certainement grce une initiative lance en 1994 sous lintitul Un
Canada branch que six programmes des plus stratgiques ont pu mettre
contribution le dveloppement spectaculaire des technologies de linformation et des communications la modernisation de ltat fdral. Il
sagit des programmes suivants:
le Canada en ligne;
les collectivits ingnieuses;
le contenu canadien en ligne;
le commerce lectronique;
les gouvernements canadiens en ligne;
le Canada branch au reste du monde.
Les tudes dmontrant lavancement de la rflexion dans tous ces
domaines ont t ralises par ou grce au soutien du Comit consultatif
sur lautoroute de linformation (1994-1997) et du Dirigeant principal
de linformation. Des initiatives interministrielles portant sur des
sujets prcis, tels le commerce lectronique ou linfrastructure cl publique,
auraient vraisemblablement pouss une plus grande transversalit dans
la conception, lexcution et lvaluation de laction publique.
Objectifs
Faire du Canada une nation branche, axe sur lconomie du
savoir et lutilisation des technologies de linformation.
Permettre tous les Canadiens de participer la socit de linformation.
Favoriser le branchement des communauts loignes.
Favoriser le dveloppement des services lectroniques par les
ministres.
Porte
Lensemble de ladministration fdrale.

108

La gestion intgre par rsultats

Acteurs



Secrtariat du Conseil du trsor.


Dirigeant principal de linformation.
Industrie Canada.
Groupe de travail sur le commerce lectronique.

Moyens




Guichet unique pour les entreprises canadiennes.


Branchement des communauts isoles.
Diffusion dinformation gouvernementale par Internet.
Branchement des coles canadiennes.
Dveloppement dune infrastructure perfectionne et ddie aux
besoins scolaires.
Plusieurs initiatives ministrielles favorisant lutilisation des TIC.
NN Cadre lgislatif
Politiques sur le dploiement des technologies de linformation dans
le secteur priv.
Il fallait sy attendre, les rformes effectivement mises en uvre par
le gouvernement fdral du Canada devaient, tt au tard, affecter certains
gouvernements des provinces canadiennes. Le gouvernement de lAlberta
sera le premier apporter des modifications ses faons de penser et ses
faons de faire.
2.2.6. En Alberta
Fortement inspir des mesures radicales et des rsultats obtenus en
Nouvelle-Zlande, ds son arrive au pouvoir, en 1992, le premier ministre
Ralph Klein fera de lassainissement des dpenses publiques une proccupation lgitime. La rvision des finances publiques de lAlberta deviendra
ds lors la pierre angulaire dune dmarche qui aura, en trs peu de temps,
donn droit de cit au gouvernement Klein dans les annales de la nouvelle
gouvernance publique (Mazouz, Tremblay et Facal, 2005, p.9 et 10).

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

109

Budget et structure
Un vaste processus de rvision des finances publiques est lanc.
Objectifs





Crer une province prospre.


Prsenter un budget quilibr ds lanne financire 1996-1997.
Modifier les faons de faire du gouvernement.
Diminuer les dpenses gouvernementales et liminer le gaspillage.
tre lcoute des citoyens.
Crer un climat favorable au secteur priv.

Porte
Lensemble du secteur desservi par la sphre publique, y compris les
secteurs de la sant, de lducation et de laide sociale.
Acteurs
Bureau du premier ministre.
Ministre des Finances.
Moyens




Abolition de la caisse de retraite des dputs.


Rduction des ministres, de 26 17.
Compressions dans les dpenses gouvernementales de 20%.
Rduction de 5% du salaire des fonctionnaires.
Privatisation de certains services publics, tels que la vente dalcool
et lenregistrement des permis de conduire.

NN Cadre lgislatif
Deficit Elimination Act (1993).
Ressources humaines
La rforme albertaine affecte directement les ressources humaines
travaillant dans la sphre publique.

110

La gestion intgre par rsultats

Objectif
Rduire les dpenses gouvernementales: en amputant la fonction
publique de 20% de ses effectifs, en rduisant les salaires des fonctionnaires de 5% sur une priode dun an et en dcidant dun gel
des salaires verss dans la sphre publique pendant deux annes.
Porte
Lensemble des secteurs de la sphre publique.
Acteurs
Bureau du premier ministre.
Ministre des Finances.
Moyens
Suppression de postes de travail dans la fonction publique sur une
priode de quatre ans.
Rduction dans les salaires des fonctionnaires et leur gel pour deux
annes conscutives.
NN Cadre lgislatif
Deficit Elimination Act (1993).
Performance
En matire de mesure de la performance, le gouvernement de Ralph Klein
aura dcid de revoir les modes daction de tous les acteurs de la sphre
publique albertaine. En sinspirant du secteur priv, le gouvernement institutionnalise et gnralise les mesures de performance et les pratiques de
plans daffaires (Business Plans) tous les ministres et organismes publics.
Dornavant, des objectifs stratgiques et des indicateurs pour en mesurer
latteinte devront tre explicits par les ministres et organismes.
Objectifs
Augmenter la qualit de la gestion.
Accrotre la transparence du gouvernement.
Amliorer le processus de dcision.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

111

Porte
Lensemble des ministres et organismes publics.
Acteurs
Bureau du Vrificateur gnral de lAlberta.
Ministres et organismes publics.
Moyens
Publication des Business Plans pour chaque ministre et chaque
organisme public.
Publication des Priorits gouvernementales sous forme dobjectifs
mesurables.
Publication trimestrielle des rsultats portant sur la lutte au
dficit.
NN Cadre lgislatif
Deficit Elimination Act (1993).
Measuring Up (1994).
Imputabilit et reddition de comptes
Toujours dans loptique dun meilleur contrle des dpenses et dune
rvision des faons de faire dans la sphre publique, le Parlement albertain
vote une loi obligeant les ministres rendre compte de leur gestion et des
rsultats qui en dcouleront devant les lus. La plus grande dlgation de
pouvoirs exige par une gestion par rsultats ncessite la mise en place
de mcanismes efficaces dimputabilit et de reddition de comptes. Ainsi,
en Alberta, le processus dimputabilit sera intimement li la mesure
de la performance. Les ministres, accompagns de leurs sous-ministres,
comparaissent devant le Public Accounts Committee, instance parlementaire
charge de lexamen de la gestion des fonds publics. Lexamen se fait sur
la base du rapport annuel du Vrificateur gnral.
Objectifs
Augmenter la responsabilit des ministres et des gestionnaires publics.
Favoriser la saine gestion.
Favoriser latteinte des rsultats.

112

La gestion intgre par rsultats

Porte
Lensemble des ministres et des organismes publics.
Acteurs
Vrificateur gnral.
Ministres et hauts fonctionnaires.
Parlementaires.
Moyens
Comparution des ministres et hauts fonctionnaires devant un comit
parlementaire.
Publication des rsultats des ministres.
NN Cadre lgislatif
Government Accountability Act (1995).
Technologies de linformation et des communications (TIC)
Le gouvernement albertain a mis en place, en 1995, un Chief Information
Officer (CIO). Le CIO est responsable de la coordination et de la gestion
des technologies de linformation pour lensemble de lAdministration
publique de la province. En 1997, le CIO lanait la politique Information
Resources Strategic Plan, qui encadrait la gestion des ressources informationnelles au sein des ministres et des organismes albertains. Plus tard, le
CIO du gouvernement de lAlberta (1999) dposa son Operationnal Plan.
Objectif
Utiliser de manire optimale les ressources informationnelles et les
technologies de linformation afin de mieux servir la population et
de favoriser la croissance conomique.
Porte
Lensemble des ministres et des organismes.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

113

Acteurs
Chief Information Officer.
CIO Council, qui regroupe lensemble des CIO de chaque ministre.
Des comits interministriels et consultatifs.
Moyens
Plusieurs initiatives ministrielles.
NN Cadre lgislatif
Politiques encadrant le dploiement et lutilisation des technologies
de linformation (protection de la vie prive, signature numrique,
etc.).
Les expriences albertaine et no-zlandaise, de mme que la modernisation de lappareil administratif de ltat fdr du New Jersey, auraient
aussi russi sduire le gouvernement de lOntarien, ds 1995 (Mazouz,
Tremblay et Facal, 2005, p. 10).
2.2.7. En Ontario
Ds son arrive au pouvoir, en 1995, la tte du gouvernement de
l Ontario, Mike Harris lance sa rvolution du bon sens. son ordre du jour
politique et administratif sont inscrites et pralablement annonces des
rformes draconiennes visant la restructuration dune fonction publique
quon veut plus rduite, plus imputable et plus efficace (Mazouz, Tremblay et Facal, 2005, p. 10).
Budget et structure
Respectant ses engagements lectoraux, le gouvernement de Mike Harris
sattaque la rduction des dpenses gouvernementales, lallgement
de sa structure bureaucratique, la baisse des impts et latteinte du
dficit zro.

114

La gestion intgre par rsultats

Objectifs
Rduire les dpenses gouvernementales de 20% sur une priode de
trois ans (1995-1998).
Diminuer le nombre de ministres.
Diminuer limpt sur le revenu de 30%, dont 15% ds la premire
anne du mandat.
Atteindre le dficit zro pour lexercice financier 2000-2001.
Porte
Lensemble de la fonction publique ontarienne.
Acteurs




Bureau du premier ministre.


Ministre des Finances.
Conseil de gestion.
Commission de rvision des formalits administratives (1996).
Secrtariat la restructuration.

Moyens
Cration de la Commission de rvision des formalits administratives (1996).
Cration du Secrtariat la restructuration (1997).
Rduction des dpenses gouvernementales.
Privatisation dorganismes publics.
Dveloppement de partenariats public-priv, sous-traitance et octroi
de franchises.
NN Cadre lgislatif
Loi encadrant la gestion des ressources humaines.
Performance
La gnralisation et le renforcement, anne aprs anne, de la mesure
et de lvaluation tous les niveaux de lAdministration publique onta-

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

115

rienne constitue sans doute le pivot du programme de rforme de Mike


Harris. Les employs, les programmes, les projets, les ministres et le
gouvernement nchappent pas lvaluation.
Objectifs
Rendre la fonction publique plus efficiente et imputable.
Favoriser lmergence dune nouvelle philosophie de gestion publique
axe sur la mesure et lvaluation des rsultats.
Porte
Lensemble de lAdministration publique.
Acteurs
Groupe dtude sur les organismes, conseils et commissions.
Bureau du premier ministre.
Conseil de gestion.
Moyens
limination des organismes dont le mandat est prim.
Professionnalisation des postes de hauts fonctionnaires, par une
identification des qualits requises pour devenir un haut fonctionnaire.
NN Cadre lgislatif
Lois rgissant la gestion publique.
Politiques et normes encadrant la mesure de la performance.
Imputabilit et reddition de comptes
Ds 1995, la diffusion de linformation, tant auprs de la population que
du Parlement, servira de perspective de responsabilisation. La reddition de
comptes administrative seffectuera dabord devant les comits parlementaires et, au premier chef, devant le Comit des comptes publics. Celui-ci
travaillera partir des recommandations du Vrificateur gnral; chaque
sous-ministre qui sera appel y comparatre devra se faire accompagner
de ses cadres suprieurs.

116

La gestion intgre par rsultats

Des plans dactivits permettront, ds 1996-1997, de porter un jugement plus clair sur les objectifs poursuivis et sur les priorits. Ces
mmes plans seront prsents au Conseil de gestion, puis lAssemble
lgislative lors de lexamen annuel des crdits budgtaires.
Laccent mis par le gouvernement sur le rendement, les rsultats
et la performance aura dpass largement la production des documents
budgtaires destins au Parlement. En effet, en septembre 1997, le conseil
de gestion mettra une directive dimputabilit (Accountability Directive),
afin dinstitutionnaliser un cadre de responsabilit pour lensemble de
la fonction publique ontarienne. Cette directive prcisera les niveaux de
responsabilit et de reddition de comptes pour les fonctionnaires, tant
linterne quavec les partenaires externes; cest donc lensemble des liens
hirarchiques et contractuels de la fonction publique qui seront rgis par
cette directive.
Objectifs
Mettre au point des mcanismes efficaces dimputabilit.
Amliorer linformation au public.
Clarifier les responsabilits des fonctionnaires.
Porte
Lensemble de hauts fonctionnaires des ministres et organismes
gouvernementaux.
Acteurs
Parlementaires.
Hauts fonctionnaires.
Conseil de gestion.
Moyens
Comparution devant des comits parlementaires.
Publication des Plans dactivits.
NN Cadre lgislatif
Loi sur lamlioration de la responsabilisation (1996).

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

117

Technologies de linformation et des communications (TIC)


Lutilisation des TIC devrait permettre le dveloppement dune plus grande
responsabilisation des agents publics. En effet, ds 1998, le gouvernement
ontarien prsenta sa politique en matire de dploiement des technologies
de linformation au sein de son administration et auprs de la population.
Les technologies de linformation devaient y tre considres comme un
moteur de la rforme administrative.
Objectifs
Augmenter la comptitivit de lOntario.
Amliorer le service la clientle (populations et entreprises).
Augmenter lefficience de lAdministration publique.
Porte
Lensemble de lAdministration publique.
Acteurs
Conseil de gestion.
Chef de groupe du service de linformation: gestionnaire responsable
des technologies de linformation au sein du gouvernement, tant sur
le plan de llaboration des politiques que sur celui de la gestion de
larchitecture et de linfrastructure des systmes dinformation.
Moyens
Cration dune unit centrale de coordination du dploiement des
technologies de linformation au sein de lAdministration publique.
laboration dune infrastructure commune.
laboration des normes et des politiques rgissant lutilisation des
technologies de linformation.
NN Cadre lgislatif
Politiques et normes portant sur le dploiement et lutilisation des
technologies de linformation et la gestion de linformation.

118

La gestion intgre par rsultats

2.2.8. Au Qubec
Le Rapport de la Commission Bisaillon (1981) aura certainement marqu
le point de dpart dune srie de rformes administratives au Qubec.
Cependant, les initiatives radicales mises en place par le gouvernement
du Canada et par les autres provinces canadiennes auront, elles aussi,
marqu les annes de rforme de 1981 2005 (Mazouz et Tremblay,
2006, p.265).
Figure 2.1

Dates marquant la rforme administrative au Qubec


limination du dficit

1981 1983 1985

1991

1992

1993

LFP
Pour une rnovation
de ladministration
publique

Bisaillon

Ralignement :
QSAC efficacit
de la gestion

1994-1995

Rationalisation,
responsabilisation,
organisation
du travail, UAS

Amlioration des services


aux citoyens

Imputabilit des
sous-ministres et
dirigeants dorganismes publics

Administration

1997

1998

2000

Intgration
des ressources
(GIRES, inforoute)

valuation,
allgement
rglementaire,
managrialisation
de la FP

LAP

LAP

Gestion publique

Cadre de gestion
gouvernementale

conomie, efficience
et efficacit (GPR)

s
tablissement des rgles
et contrle des moyens

LFP: Loi sur la fonction publique


QSAC: Qualit des services aux citoyens
UAS: Units autonomes de service (inspires des agences britanniques)
FP:
Fonction publique
GIRES: Gestion intgre des ressources
LAP: Loi sur ladministration publique, adopte par lAssemble nationale du Qubec en

mai 2000
GPR: Gestion par rsultats
Source: B. Mazouz, B. Tremblay et J. Facal, Revue franaise dAdministration publique, no115,

2005.

Avec ladoption de la Loi sur ladministration publique, lunanimit


des voix lAssemble nationale, la gestion par rsultats aura prsid
llaboration, par le gouvernement du Qubec, de la rforme de la gouvernance publique. Lobjectif vis aura bel et bien t le rsultat de lAdministration publique, ce qui traduira le souci dune mthode dorganisation
et le choix dinstruments managriaux mieux adapts aux ralits des
organisations publiques et aux attentes des citoyens. Cette approche aura
t dicte par la recherche dun meilleur rendement la prestation des

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

119

services et de la professionnalisation des prestataires de services publics


(Ct et Mazouz, 2005). Cela vise la fois loptimisation dans lallocation
des ressources et lutilisation responsable des deniers publics sans remettre
en question de manire fondamentale le rle de ltat, du moins jusquau
printemps 2003. Les efforts seront concentrs sur la modernisation de
lappareil public qubcois qui, en juin 2003, comptera vingt-deux units
autonomes de service dont certaines sont dj conventionnes (agences) et
dautres en voie de ltre. Ces units regroupaient 15000 employs, soit
20% de la fonction publique totale (Roy et Giard, 2003).
La rforme, ses proccupations et ses effets
Le souci du rendement et de la professionnalisation
Suivant lexemple des pays dvelopps, le Qubec, la fin des annes
1980, a t confront une perspective de manque gagner rcurrent sur
le budget public. Bien quau cours des deux dcennies prcdentes ltat
qubcois ait souvent eu recours lendettement pour soutenir ses engagements financiers, lordre de ses projets publics navait plus lenvergure
des grands chantiers des annes 1970. Avec une dette nette reprsentant
prs de 40% du PIB qubcois (ce qui plaait la province au 3e rang des
pays les plus endetts de lOCDE [Joanis et Montmarquette, 2004, p.2]),
le Qubec, dont le vieillissement acclr de la population ntait pas
moins inquitant que celui des autres socits, dut opter ds 1996 pour
la formule du budget quilibr (dit dficit zro), sil voulait continuer
maintenir un niveau acceptable de services publics sa population.
Des rductions dans les projections des dpenses, sinon des compressions budgtaires, ont commenc apparatre dans les annes 1990, qui
affectrent lenveloppe de certains programmes de services notamment
lgard du social et du culturel. Le rle de ltat dans laffirmation sociale,
la porte de ses interventions dans lconomie, la structure et le mode
de fonctionnement de son appareil public ont alors donn lieu de vifs
dbats dans la socit.
Une rforme administrative mene sur fond dententes de gestion
et de conventions de performance et dimputabilit
Le modle de gestion qubcois prsente toutes les caractristiques dun
modle hybride dont certains lments sassocient au paradigme de la
mesure du rendement et dautres, plus subtils, rpondent aux critres
du paradigme de la fonction publique professionnelle, dominant dans la

120

La gestion intgre par rsultats

fonction publique canadienne (L. Rouillard, 2001). Il sagit l dun des


aspects les plus intressants de la rforme qubcoise, car il implique,
comme le mentionne Peter Aucoin (2000), une grande flexibilit face
au changement ainsi quune grande capacit dexprimentation et
d apprentissage continu.
Les gestionnaires doivent grer
Contrairement la philosophie qui a sous-tendu la rforme administrative
prvalant durant les annes 1960 et 1970, o le discours, plus que les
actes, conviait les gestionnaires grer par eux-mmes, lapproche dite
contractualiste, qui devait simposer compter de 1995 et qua retenue
le gouvernement du Qubec, aura consacr le laisser agir et dcider les
gestionnaires publics lgard des politiques et des programmes publics.
Dsormais, il revient aux lus (politiques) de dcider des services offrir,
et aux gestionnaires (fonctionnaires) de concevoir et de mettre en uvre
les voies et moyens de ralisation des politiques et des programmes publics
adopts. En somme, les politiques sengagent au nom de linstitution quest
ltat offrir des services, alors que les gestionnaires sengagent au nom
de la fonction publique qui les emploie dispenser les services convenus.
Le gouvernement sengage donc pourvoir au financement des services,
lAdministration publique (les fonctionnaires) sassurer de la conformit
aux rgles et aux procdures en vigueur et les dirigeants dorganismes
publics et dunits administratives (gestionnaires) livrer les prestations
de manire efficace et efficiente (Maltais et Mazouz, 2004, p. 83). Le
gouvernement dcide des stratgies publiques, en ce quil se rserve le
choix des services offrir par ladoption quil fait des programmes et des
projets publics, alors que les gestionnaires usent des structures doffre
que leur permettent dimplanter les budgets dont ils disposent pour
assurer les services requis. Finalement, les parlementaires, notamment
par la Commission de la fonction publique, et les organismes indpendants,
comme le Bureau du Vrificateur gnral du Qubec et la Protectrice du
citoyen, veillent au respect des engagements consigns dans les Dclarations
de services aux citoyens, lutilisation optimale des ressources affectes
et la conformit des pratiques aux rgles administratives en vigueur,
aux Ententes de gestion et aux Conventions de performance et dimputabilit
conclues entre ltat et ses fonctionnaires.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

121

Des gestionnaires responsables


Adopts sur une base volontaire et exprimentale, ds 1995, avant mme
que la Loi sur ladministration publique ne soit vote, des Dclarations
de services aux citoyens (DSC), des Conventions de performance et dimputabilit, des Ententes de gestion, des Plans stratgiques, des Plans annuels
de gestion, des Plans de contingence et de gestion des risques et des
rapports annuels de gestion nont cess de transformer la dynamique de
gouvernance de ltat au Qubec, ministres, organismes et rgies publics
confondus. Certes, de tous ces outils de gestion les DSC ont eu des effets
structurants sur toute la dmarche de transformation de lappareil public
qubcois (Ct et Mazouz, 2005). Cependant, lensemble des mesures
administratives, dont lobjet est de soutenir la mise en uvre de la gestion
par rsultats comme assise la Bonne Gouvernance, a transform les modalits de conception, darticulation et dexercice du service public quassure
lappareil dtat qubcois (Mazouz et Tremblay, 2006).
Une meilleure collaboration entre les acteurs de la sphre publique
Lautonomie consentie aux gestionnaires, lesquels ont accept dexprimenter la gestion par rsultats, a renforc la collaboration entre politiques,
fonctionnaires uvrant au sein des ministres centraux et gestionnaires
tous les niveaux de lappareil public. Lutilisation des tableaux de bord,
comme mcanique de gestion contrle, a permis de suivre et de mesurer
latteinte des rsultats escompts. Rsultats auxquels staient engags
par conventions de performance et dimputabilit ou ententes de gestion les
gestionnaires publics. La population, disposant dsormais dindicateurs
de performance dans lappareil public, peut mieux juger sinon de la
pertinence du service offert, tout au moins de lconomie sur services
rendus.
Quant la collaboration qui sest tablie entre politiques, administrateurs centraux et dirigeants dorganismes publics, outre quelle a lallure
dun partage dinformation plus intense entre preneurs de dcisions et
prestataires de services publics, elle explique lefficience oprationnelle
nouvelle de la prestation du service dans lensemble de lappareil public.
Cette collaboration nest pas parfaite et des difficults de communication, des diffrences de perception et des jeux dacteurs, qui ont des
consquences quil faudrait pouvoir mesurer, font leur apparition lors de
ngociations portant sur les moyens, les ressources et mme les rsultats
atteindre (Ct et Mazouz, 2005).

122

La gestion intgre par rsultats

Encadr 2.1

Rsum des objectifs


de la Dclaration de services aux citoyens
Dans le contexte de la Loi sur ladministration publique, la Dclaration
de services aux citoyens (DSC) devient, au mme titre que le Plan stratgique et le Plan annuel de gestion des dpenses, un objet de reddition de
comptes. Le Rapport annuel de gestion, dpos lAssemble nationale,
rend compte de latteinte des engagements de service formuls dans la
DSC et des moyens mis en place pour assurer une amlioration continue
de la qualit des services (Gouvernement du Qubec, Dclaration de
services aux citoyens, 2000).
Globalement, une DSC sert formuler les engagements de ladministration envers les citoyens et les en informer dans un souci de transparence,
de sensibilisation et damlioration continue dans les services rendus. Plus
prcisment, une DSC sert :
sassurer dune adquation aussi grande que possible entre les besoins
et les attentes des citoyens, dune part, et les services rendus, dautre
part, un niveau raisonnable ou acceptable et dans la mesure de la
disponibilit des ressources;
permettre aux citoyens ainsi quau personnel dapprcier la performance et la qualit de ces services et dexercer un certain contrle sur
leur volution;
dvelopper et entretenir un lien de confiance avec les citoyens;
permettre une mesure de lvolution de latteinte de la norme de qualit
des services;
rendre compte de la prestation de services devant la population et ses
reprsentants lus;
laborer le contenu dun plan damlioration des services;
comparer son organisation dautres.

Une plus grande sensibilit la mesure et lvaluation des services rendus


La clarification des responsabilits par les engagements pris de part et
dautre a permis des ralisations managriales dont on peut dsormais
apprcier les effets tant au niveau de la gestion dans les ministres et
les organismes qu celui de la qualit des prestations de services (Ct
et Mazouz, 2005, p.34). Sur le volet gestion, lutilisation de tableaux de
bord et de rapports priodiques de gestion est quasi gnralise. Non
seulement lappareil public est-il mieux mesur, contrl et fait-il preuve

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

123

dimputabilit, mais il est mieux gr, mieux dcentralis et mieux


dconcentr. En relativement peu de temps, de 2000 2005, lAdministration publique qubcoise est passe dune culture hostile la mesure,
o tout ou presque y tait non mesurable, une culture o tout ou
presque y est indiciable (indicateurs). La pratique de la mesure nest
plus linstrument de surveillance dantan, mais elle est devenue un outil
damlioration continue des rsultats. Ltalonnage (benchmarking) sest
impos au sein de lappareil dtat, sans quaucun organisme public soit
devenu concurrentiel pour autant. Cest latteinte des engagements de
rsultats qui compte, bien plus que la course la performance conomique
entre les diffrents ministres, agences ou rgies.
Des structures adapter
Dans le cadre dune mission donne, les activits ncessaires son accomplissement devraient dicter aux dirigeants la faon dont lorganisation
doit tre structure. Si, dans les faits, les activits de planification et les
mcanismes de reddition de comptes ont dmontr quel point certains
ministres et organismes publics assujettis la Loi sur ladministration
publique ont mieux fait quauparavant, il demeure difficile datteindre tous
les rsultats attendus (Ct et Mazouz, 2005, p.19). La convergence, entre
les intrts des politiciens et ceux des gestionnaires, na pas pleinement
abouti, sans doute du dfaut de fusion entre les stratgies de positionnement du gouvernement et les structures de fonctionnement de la fonction
publique. cet gard, Mazouz, Tremblay et Facal (2005) notent:
En thorie, ce sont les stratgies et la nature des activits qui dictent
aux dirigeants la faon dont lorganisation doit tre structure. Ce
nest malheureusement pas le cas de toutes les organisations publiques. Dans un ministre, les activits de planification et de reddition de comptes ont clairement dmontr que la faon dont il tait
structur ntait en aucune manire base sur la logique des activits
raliser, ni sur celle des rsultats attendus. Des intrts divers, y
compris personnels et politiques, peuvent interfrer avec ceux des
directeurs de secteur pour dcider des structures adopter.

Une nouvelle dualit Opration-Soutien


Tous souhaitent que la gestion par rsultats valorise les activits de lorganisation publique quest lappareil de ltat. Tous les acteurs dans la
sphre publique voudraient que la performance dans le service rendu
soit son comble. Mais la ralit des choses fait que la dualit persiste
entre les dimensions structuro-fonctionnelles de ltat et les dimensions

124

La gestion intgre par rsultats

oprationnelles de lAdministration publique. En somme, pse trop contre


la bonne, pleine et juste gouvernance, une charge antirendement optimal,
parce que les stratgies politiquement dcides et les structures dexcution administrativement gres sopposent encore travers le processus
global doffre des services publics. Mais tout nest pas perdu pour autant.
Il sopre, entre les politiques et les gestionnaires, au profit des units
Encadr 2.2

La rforme de lAdministration publique au Qubec:


des progrs significatifs.
Tmoignage de Joseph Facal
Prsident du Conseil du trsor et ministre dtat lAdministration et
la Fonction publique du gouvernement du Qubec (2002-2003)
Actuellement professeur HEC Montral
Jai eu le privilge doccuper la fonction de prsident du Conseil du trsor
et de ministre dtat lAdministration et la Fonction publique du
gouvernement du Qubec entre janvier 2002 et avril 2003. Javais auparavant t responsable du ministre de lImmigration et des Relations avec
les citoyens ainsi que du Secrtariat aux Affaires intergouvernementales
canadiennes. Au Conseil du trsor, jai donc succd monsieur Sylvain
Simard qui, lui-mme, avait pris le relais de monsieur Jacques Lonard.
Sept ans aprs ladoption par lAssemble nationale du Qubec, en mai
2000, du projet de loi 82, devenu la Loi sur ladministration publique,
pice matresse de la vaste rforme du fonctionnement de la fonction
publique qubcoise entreprise ce moment, on me demande aujourdhui
de jeter sur cette rforme un regard rtrospectif. Ce regard sera ncessairement partiel et assurment partial.
Donnons dabord Jacques Lonard tout le crdit qui lui revient. Cest
lui qui lana la rforme, pilota et fit adopter la loi 82. Ceux qui, comme
moi, vinrent aprs lui firent de leur mieux pour prolonger ce que lui avait
lanc.
Il faut dabord se rappeler le contexte conomique, politique et social
qui prvalait la fin des annes 1990. Le gouvernement du Qubec du
temps, dirig par Lucien Bouchard, avait ce moment intrioris quil
ny aurait plus vraisemblablement, pour lavenir prvisible, de nouveau
rendez-vous rfrendaire portant sur la souverainet du Qubec, raison
dtre fondamentale du parti alors au pouvoir, aprs la dure dfaite de

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

125

doffre que sont les diffrents ministres, agences et rgies, une volont
partage dajouter la valeur du service public rendu. Plutt que de tendre
la bureaucratisation de lappareil dtat, le modle nouveau de gouvernance dans le secteur public, grce la gestion par rsultats, donne dans
le sens dune plus grande continuit dans les rapports entre les stratgies
(politiques) et les structures (administrateurs).
1995. Les finances publiques venaient aussi de subir une dure cure
minceur avec latteinte du dficit zro en 1998, mais elles demeuraient
dune extrme fragilit.
tort ou raison, la population percevait galement les services
publics comme inefficaces eu gard leffort fiscal exig pour les financer.
La fonction publique vivait aussi des dparts la retraite massifs, contexte
propice un profond renouvellement des pratiques de gestion. On ralisait plus clairement quauparavant le formidable potentiel offert par les
nouvelles technologies de linformation. Enfin, le climat intellectuel et
politique du moment, notamment en raison des expriences menes dans
ces annes en Ontario et en Alberta, faisait la part belle lide selon
laquelle le secteur priv pourrait mieux sacquitter de certaines tches
que lappareil de ltat.
Tout cela, en plus de la clairvoyance et de la formidable dtermination de Jacques Lonard, incitait donc le gouvernement aller de lavant
avec un ambitieux projet de modernisation de lAdministration publique
qubcoise.
Le but essentiel qui tait vis tait damliorer la qualit des services
aux citoyens. Il fut convenu dessayer dy parvenir par lintroduction dun
cadre de gestion ax sur latteinte de rsultats, mais aussi, plus largement,
en simplifiant, en rendant plus transparente et en rajeunissant lAdministration publique. Politiquement, mon souvenir est que le gouvernement
du temps, se refusant demprunter les voies radicales exprimentes en
Ontario et en Alberta, stait particulirement souci de combiner la
recherche dune plus grande efficacit administrative avec la prservation
de la cohsion sociale.
Je ne reviens pas en dtail sur les changements introduits dans la
foule de ce virage vers une culture administrative favorable une
gestion par rsultats et qui ont t fort bien dcrits dans de nombreuses
publications: assouplissement de certaines rgles, reddition de comptes
accrue des hauts fonctionnaires devant les lus de lAssemble nationale,
acclration de limplantation graduelle de la prestation lectronique de
services, gnralisation de lembauche par concours, obligation pour les
ministres et organismes de rendre publics des planifications stratgiques

126

La gestion intgre par rsultats

pluriannuelles et des rapports annuels de gestion, introduction de dclarations de services aux citoyens dans lesquelles des engagements prcis
defficacit taient contracts par ltat, et ainsi de suite (voir Mazouz,
Tremblay et Facal, 2005).
Avec lavantage que donne le recul du temps, quel jugement est-ce que
je me permets de porter sur les rsultats obtenus? Un jugement nuanc,
mais globalement positif.
Il me semble en effet que simplante progressivement une nouvelle
culture de gestion qui donne dj des rsultats apprciables, ce qui ne
signifie pas quil ne serait pas possible de faire mieux, plus ou plus vite.
Je note en tout cas avec satisfaction que, dans leurs grandes lignes, les
transformations introduites font suffisamment consensus pour rsister
aux changements de gouvernement.
Il me semble que linformation sur les services gouvernementaux est
plus accessible et que ces derniers ont gagn en rapidit. videmment,
les progrs sont ingaux selon les secteurs. Jchappe difficilement
limpression que les organismes ont fait des progrs plus sensibles que
les ministres.
Limplantation des nouvelles technologies de linformation sest avre,
quant elle, beaucoup plus complexe quon ne lavait envisag. Les efforts
faits pour allger la rglementation et diminuer le nombre dorganismes
ont donn, il faut en convenir avec humilit, des rsultats mitigs: on cre
dune main ce que lon abolit de lautre. Sans doute pourrait-on mieux,
mais je crois aussi quil faut se rconcilier une fois pour toutes avec le
fait que les gouvernements dans les socits modernes sont forcment des
organisations dune extraordinaire complexit et donc, jusqu un certain
point, dune invitable lourdeur. Je crois aussi sentir que nos fonctionnaires estiment que les ressources nont pas tout fait suivi les nouvelles
exigences leur endroit introduites par le lgislateur. Et ils ont raison.
Il va galement de soi que les structures se changent plus facilement que
les habitudes.
Rien nest jamais acquis dfinitivement, mais au total je demeure
convaincu que la fonction publique qubcoise a su trouver sa propre voie
originale de modernisation, sachant souvrir aux ides venues dailleurs,
les adaptant nos particularits, inventant parfois. Tout peut toujours
samliorer, et les dfis auxquels est confront le Qubec, principalement
son insertion dans la mondialisation et son volution dmographique,
nous forceront de plus en plus jeter un regard sans cesse renouvel
sur nos pratiques administratives. Mais cela ne doit pas nous empcher
de prendre note et de nous rjouir des indniables progrs raliss ces
dernires annes.

Les impratifs dorganisation et de gestion de la performance

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Chapitre

Des pralables
la mesure et
lvaluation dans
la sphre publique
La gestion publique
linterface
politico-administrative
Peut-tre quavec tout cela,
la performance (le dpassement) publique nest plus loin.
Robert Fouchet, 1998

rs dun quart de sicle aprs les premires tentatives de rforme,


notamment celles engages par les gouvernements britannique et
amricain, la performance na toujours pas entirement marqu le
cadre de gestion ni les pratiques dans la sphre publique. Mme si elle a
retenu lattention des rformateurs, la rhtorique sur la mesure et sur
lvaluation en tmoigne, depuis les toutes dernires annes, elle ne semble
pas avoir franchi le cap du discours idologique et institutionnel pour
devenir un vritable instrument de calibration, de contrle et damlioration
continue de lappareil public.
La gestion de la performance, qui est une question cl dans la modernisation de lappareil dtat parce que beaucoup de principes managriaux
y sont rattachs, demeurera lettre morte tant et aussi longtemps que
les quipes de gestion dans la sphre publique ne pourront tre values
partir de critres fonds sur des ralisations organisationnelles. Pour
cerner quelques-unes des spcificits de la gestion de la performance
dans la sphre publique, nous laborderons, dans un premier volet,
par rfrence lamlioration des services aux citoyens. Parce que les

132

La gestion intgre par rsultats

changements rclams par les contribuables gravitent autour de ces deux


impratifs managriaux, nous nous attarderons, dans un deuxime volet,
la performance vue en fonction de lefficience interne et de lefficacit
externe de lorganisation publique. Pour soutenir une telle approche de
la performance dans la sphre publique, il nous semble utile de disposer
dun cadre danalyse articul autour de la notion de rsultats. Pour ce qui
est de la gestion par rsultats dans la sphre publique, elle sera aborde
dans un quatrime volet. En dernier lieu, force nous est de suggrer une
approche globale de la performance de lappareil public qui va au-del de
la performance la tche.

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

133

On ne peut escompter apprcier la valeur relle des services rendus la


population et aux entreprises que si lon peut apprcier et valuer justement la performance de lappareil dtat comme instrument dispensant
les services publics. Pour y arriver, encore faudrait-il savoir comprendre
la mission, la vision et les valeurs la base mme des choix des politiques/
programmes publics, des stratgies daction, des rgles, des protocoles et
des structures de fonctionnement rgissant tout lappareil dtat. Cependant, les services que ces organisations dispensent ne sauraient tre
dfinis entirement par ces dimensions de configuration de lappareil
public (Emery, Ct et Mazouz, 2004). Il faudra ajouter lanalyse les
modes, les pratiques et les outils de gestion des organisations publiques
par le truchement desquelles sont effectivement dispenss les services aux
citoyens. En cela, on aura abord de manire politique, administrative
et managriale la dynamique de fonctionnement et de structuration de
l Administration publique. Mais, si lon veut vraiment juger de la pertinence des services rendus, il faudra inclure dans lexercice de rflexion
les rsultats.
Ces rsultats, que nous dfinirons plus en dtail dans le chapitre 4,
prennent la forme dune prestation bien assure (dlais, quantit, conditions daccueil), dune saine gestion (optimisation des ressources, des
activits, qualit des communications internes), dune orientation cohrente (choix stratgiques, processus adapts, projets bien formuls) et,
enfin, dune amlioration globale apprciable (priorits justifies, progrs
constats, apprentissages organisationnels). Le rsultat se jauge donc
la performance au quotidien ou par priode dexercice de lappareil public.
Ce tour dhorizon nous permettrait de considrer sous trois dimensions
la complexit qui sous-tend la gestion de la performance dans lappareil
public, puisque nous en arriverions porter un jugement sur son adaptation, sur son efficacit et sur son efficience (Mayston, 1985) comme systme
de production et de prestation de services aux citoyens.
Mme si nous pouvions valuer le cadre de gestion en usant dindicateurs de performance, et savoir comparer le rendement la tche des
responsables du service public, dun organisme, dun ministre, dune
politique ou dun programme tout la fois (Fouchet, 1999; Boyne et
Walker, 2005), pour des raisons pdagogiques et de temps nous nous limiterons ici limportance du renouvellement de lAdministration publique,
la dfinition de la performance et sa gestion (la performance) comme
mode dencadrement gnral de la gouvernance publique.

134

La gestion intgre par rsultats

3.1. LA PERFORMANCE SUR FOND DAMLIORATION


DES SERVICES AUX CITOYENS
Les nombreux dbats quaura soulevs principalement la qualit des
services rendus aux populations et aux entreprises dans diffrents pays
auront entran le mouvement gnral de rforme auquel on assiste dans
la sphre publique. Les dficits budgtaires rcurrents, lalourdissement
des charges fiscales et laugmentation de la dette publique, sans amlioration vritable dans lensemble de lappareil doffre en services publics,
expliqueront en partie les exigences nouvelles des populations en matire
dimputabilit des agents publics. Si ces exigences nallaient pas dans le
sens dun bouleversement complet de lAdministration publique, elles
sinscrivaient manifestement dans celui dune optimisation des ressources
mises la disposition de ltat (Jones et Kettl, 2003; OCDE, 1997), dune
meilleure qualit doffre des services aux populations et aux entreprises
(Mazouz, Tremblay et Facal, 2005) et dune adaptation continue des organisations publiques aux besoins et la dynamique de la socit civile et
de lconomie (Mazouz et Tardif, paratre en 2008).
Somme toute, nul ne remettait fondamentalement en cause le rle
de ltat, comme vecteur doffre dans le service public aux populations,
mais tous ou presque interrogeaient la qualit et les cots et, travers eux,
les modes dorganisation et de gestion des ministres et des organismes
chargs de llaboration, de la mise en uvre et du suivi des politiques,
des programmes/projets publics. Ce qui tait attendu dsormais, ctait un
mode de gouvernance publique justifiant les attentes des contribuables en
matire defficacit et defficience dans le service public rendu.
Cest ce type particulier de questionnement, men sur fond defficacit (prestations fournies), defficience (optimisation de la gestion des
ressources) et dadaptabilit (orientation et amlioration des systmes et
des structures), que rpond le modle Mazouz-Leclerc de gestion par
rsultats (voir figure 4.1). Modle qui veut faire le lien entre concepts et
pratiques travers une dclinaison des principales notions rattaches
la gestion de la performance pour obtenir des rsultats.
Partout, ladoption dune gestion par rsultats sest solde par des
transformations notoires dans lorganisation publique. Les tudes et
recherches empiriques ralises ce jour (Ct et Mazouz, 2005; Long et
Franklin, 2004; Roy et Giard, 2003; Jorjani, 1998; Kravchuk et Schack,
1996; Kimm, 1995; Mazouz et Rochet, 2005) dmontrent que, mme
si tout na pas encore donn lieu des performances spectaculaires,
lamlioration de la qualit et lvaluation du niveau de satisfaction aprs
prestation de services semblent avoir t constates un peu partout.

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

135

Encadr 3.1

Mode dinstitutionnalisation de la gestion par rsultats


Qubec, comme aux tats-Unis et en France, la gestion par rsultats
(GPR) est devenue la voie privilgie vers latteinte de la performance dans
le service public (Mazouz et Rochet, 2005). Cest par voie lgislative que la
GPR sest impose ltat et ses organisations:
1. aux tats-Unis, The Government Performance and Results Act (GPRA,
1993);
2. au Qubec, Loi sur ladministration publique (LAP, 2000);
3. en France, Loi organique sur les lois des finances (LOLF, 2001).

Au Qubec, avant mme que la GPR ne soit institutionnalise par


la Loi sur ladministration publique (en mai 2001), on a not des progrs
certains sur le plan de la qualit des services rendus et dans la gestion des
ministres et des organismes publics layant adopte sur une base exprimentale (voir encadr 3.2). En peu de temps, des units administratives
appeles units autonomes de service (UAS), puis units conventionnes ou
encore agences, bien quelles soient distinctes de celles existant en GrandeBretagne ont pu amliorer la qualit des services offerts aux citoyens
des cots financiers mieux matriss. Certaines dentre elles, notamment
la Rgie des rentes du Qubec (RRQ), le Centre de perception fiscale (CPF), la
Commission administrative des rgimes de retraite et dassurance (CARRA) ou
encore le Centre dexpertise hydrique (CEH), bnficient dune reconnaissance institutionnelle et sociale de plus en plus large (Roy et Giard, 2003).
Parce que les quipes de gestion en place avaient accept dexprimenter la
gestion axe sur les rsultats ds son introduction au Qubec, soit vers 19941995, une certaine autonomie leur avait t accorde par ladministration
centrale, notamment en ce qui concerne la gestion des ressources mises
leur disposition dans le cadre de la poursuite de leur mission. Des engagements de ralisation considrs par les auteurs de cet ouvrage comme
une quasi-obligation morale de rsultats pris par les dirigeants de ces
UAS en contrepartie de moyens et de ressources ncessaires latteinte
des objectifs (devenus rsultats anticips) les ont rendus ncessairement
imputables. En effet, les engagements pris par les dirigeants dorganismes
publics, vis- vis des reprsentants de ladministration centrale, et consigns dans une dclaration de services aux citoyens, un plan stratgique, un
plan de gestion, une convention de performance et dimputabilit ou encore
dans une Entente de gestion, servent la responsabilisation et la reddition de comptes des acteurs. Ni la culture administrative ni les structures bureaucratiques et encore moins les rles et les fonctions assums
jusque-l par diffrents intervenants dans la chose publique ntaient

136

La gestion intgre par rsultats

Encadr 3.2

Lexprience des units autonomes de service (dites aussi


agences conventionnes) qubcoises: quelques constats positifs
Centre de perception fiscale (CPF) du ministre du Revenu
n Entre 1994-1995 et 2001-2002: a fait passer les recettes fiscales de
550millions de dollars 1 037 milliards.
n Pendant la mme priode:
les gains de productivit ont dpass les 50%;
le cot de fonctionnement par dollar peru a t ramen de

7,6 5,5.

Rgie des rentes du Qubec (RRQ)


n Entre 1997-1998 et 2001-2002: a fait baisser le cot par bnficiaire de
70,72$ 65,12$.
n Pendant la mme priode:
la vitesse moyenne de rponse son centre dappels est passe de
44% 80% sur la base dun objectif de rpondre 70% des appels
en moins de 20 secondes.
Le Centre de conservation du ministre de la Culture et des Communications.
n Entre 1995 et 2001: a augment sa production annuelle moyenne,
mesure en termes dheures dintervention sur les uvres dart et les
objets patrimoniaux, de 13 500 25 300 heures.
n Pendant la mme priode:
a augment sa productivit denviron 7% annuellement.
Centre de gestion de lquipement roulant du ministre des Transports
n Entre 1997 2001: a accru la productivit de ses 57 ateliers mcaniques
de 30%.
n Pendant la mme priode:
le centre commenait offrir des taux de location de vhicules
fort comptitifs, soit de lordre de 36,5% infrieurs ceux du
march.
Fort Qubec (relevant du ministre des Ressources naturelles du Qubec)
n Entre 1998-1999 et 2000-2001: le dlai moyen de facturation des droits
de coupe (facturation mensuelle) est pass de 51,7 jours en 1998-1999
23,1 jours.
n Pendant la mme priode:
le nombre total annuel de formulaires traits excdait les
700000.
Source: tude publie par Paul-Ren Roy et Pierre Giard (juin 2003).

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

137

rellement prts faire face aux changements organisationnels qui allaient


se produire en si peu de temps (ds 1995), dans une vingtaine dorganismes et dunits administratives qubcoises. Tantt, les avis sont trs
favorables, tantt ils sont empreints dhsitation voire de mfiance
lgard du nouveau cadre de gestion expriment par les UAS.
Le lecteur laura remarqu, il aura fallu en moyenne moins de
cinq annes des quipes de gestion dunits administratives devenues
relativement autonomes pour raliser des performances qui, encore
aujourdhui, dans lesprit de quelques thoriciens et praticiens de la chose
publique, relvent de lexploit. Les rsultats obtenus sont, certes, formuls
en termes de gestion et de prestations uniquement, mais ne sagit-il pas l
de comptes rendus dexercice se lisant comme des indicateurs de mesure,
de contrle et dvaluation de la performance dorganisations transformant
des ressources et offrant des services la population et aux entreprises?
Il demeure que la juste mesure de la performance reste difficile
saisir dans lensemble de lappareil dtat, notamment cause du fait que
des units administratives ou des ministres ne dispensent pas direc
tement de services aux citoyens (le Conseil excutif, les diffrentes directions ministrielles assurant des services internes, par exemple). Mme si
lvaluation du rendement ninclut pas toujours toutes les politiques et tous
les programmes/projets publics, et quelle sest surtout concentre, jusqu
maintenant, sur des variables de prestation de services aux citoyens, il
demeure que lvaluation par les rsultats dans les ministres et dans les
organismes responsables de loffre influe directement sur (1) la qualit
des prestations, (2) le cadre de gestion, (3) les formes dadaptation organisationnelle et (4) lamlioration globale du systme doffre publique de
services. Cest au terme dune analyse rigoureuse portant sur ces quatre
catgories de rsultats quune valuation de la performance devient non
seulement possible mais surtout pertinente.
3.1.1. Que devrait signifier la performance
pour les acteurs dans la sphre publique?
La dfinition de la performance, sauf fixer des objectifs de ralisation
ou adopter des indicateurs de mesure, nest pas chose simple, dautant
que, pour tre signifiante, elle doit tre laboutissement dune lecture des
rsultats effectivement obtenus pour chacune des quatre catgories de
rsultats voques plus haut. Ce qui suppose que nous procdions un
cas la fois, compter de donnes appropries la situation, aux voies et
moyens, de mme quaux contraintes et limites propres chaque organisa-

138

La gestion intgre par rsultats

tion analyse. Cela pourrait expliquer que, jusquici, nous ne retrouvions


que fort peu de dfinitions applicables de cette notion pourtant centrale
dans la comprhension non seulement du rendement, mais surtout des
amliorations globales des systmes doffre dans le service public do
quil soit. Ce qui fera dire plusieurs auteurs que, cerner la performance,
surtout dans la sphre publique o les comparaisons sont complexes du
fait de la nature particulire de certains ministres, cest chose complique
(Thomas, 2005).
Pour pouvoir mesurer la performance, lobservateur devrait tenir
compte, lgard de chaque ministre ou de chaque organisme public
concern, de variables relatives aux dimensions suivantes:
a) mission, vision, valeurs et cibles de rsultats;
b) stratgies et structures;
c) comptences cls;
d) attentes des clientles.
En thorie de la firme, on dirait que lanalyste devrait tenir compte
des environnements externe et interne de lorganisation pour pouvoir
juger de sa performance. Pour le dire autrement, sagissant ici de la sphre
publique, la formulation dun jugement clair sur la performance supposerait que lanalyste puisse cerner avec rigueur les lments relevant des
particularits suivantes.
a) contexte: population et entreprise desservies, conomie, institutions politico-administratives et structure socioculturelle.
b) intrants ou inputs: ressources ncessaires, dont linformation sur
la demande, pour raliser les services attendus par les bnficiaires. Ces ressources sont humaines, matrielles (quipements),
financires, informationnelles et relatives la matire premire.
c) extrants ou outputs: les services rendus et leurs effets immdiats
induits sur les citoyens bnficiaires.
d) impacts ou outcomes: les amliorations dans la communaut.
Et si ce mme analyste voulait pousser plus loin sa mesure, il
devrait comparer entre eux, suivant une mthode longitudinale (anne
aprs anne), les ministres et organismes faisant lobjet de ses analyses.
Finalement, sil voulait rendre la mesure plus utile la collectivit dimplantation, il ajouterait lordre de ses considrations les effets court,
moyen et long terme sur lconomie nationale et sur la qualit de vie
sociale rsultant des services publics fournis la communaut. Ce faisant,

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

139

il aurait dbord le cadre simple de lanalyse comparative du rendement


administratif pour inclure, comme il se doit, la mesure des engagements
que sous-tendent les services publics lgard de la socit (Mazouz et
Tardif, 2006).
3.1.2. Comment devrait-on apprcier la performance?
La mesure de la performance doit permettre dapprcier, en fonction de
critres prcis, connus et souscrits, le rendement la tche que rend
possible le mode de gouvernance en place. Limputabilit, dans la fonction
publique, est sans doute ncessaire pour identifier les lieux et les temps
damlioration requis dans le service offert, mais elle nest pas suffisante
pour comprendre lavance de la qualit dans le service rendu. Pour
corriger la situation, autrement dit pour agir sur les pratiques doffre
qui ne rpondent pas aux attentes, il faut aller au-del des intentions,
potentialits et engagements dans le service. Il faut pouvoir mesurer les
rsultats sur la base des critres qui fondent la performance dans la sphre
publique, savoir:
1. le degr de transparence dans le choix de loffre;
2. la responsabilisation des prestataires loffre relle;
3. lefficacit et lefficience des services, respectivement sur une base
dinputs, doutputs et doutcomes;
4. la diffusion de linformation avant, pendant et aprs la mesure du
rendement;
5. linstauration dun climat de confiance mutuelle entre prestataires
et bnficiaires;
6. la tolrance, lquit, mais aussi la durabilit de linstrument doffre;
7. la sparation des pouvoirs et la professionnalisation de la gestion
publique;
8. la participation au processus de prise de dcisions, de mise en uvre
et dvaluation;
9. la flexibilit dans lattribution de lespace politique, social et conomique;
10. la dcentralisation de la dcision et la dconcentration de lactivit
(Jorjani, 1998).

140

La gestion intgre par rsultats

En termes pratiques, il conviendrait de mesurer les rsultats en


conjuguant les facteurs mmes qui permettent de porter un jugement
valable sur le rendement de lappareil dtat. Rien de mieux, pour ce faire,
que dadopter un mtamodle servant de jauge au rendement.
Tableau 3.1

Facteurs expliquant le rendement dans la sphre publique


Voies et moyens
des intervenants
(comptences)

Voies et moyens de
lorganisation

Rsultats conjugus

Organisation

Comprendre

Orienter

Stratgie

Changer

Grer

Management

Livrer

Servir

Apprentissage

Amliorer

Progresser

Source: Mazouz et Tardif (2006), p.36.

3.2. LA PERFORMANCE VUE TRAVERS Lefficience


interne et Lefficacit externe
La modernisation de la sphre publique, dans cette perspective plus
fonctionnelle quinstitutionnelle, sest effectue sans grand heurt dans
les pays de lOCDE, puisque la rforme de la gouvernance publique ny
a t aborde qu travers des modalits de prestation et non comme un
choix stratgique de services publics devant se soucier imprativement
de la satisfaction des citoyens-clients. En somme, il sagissait de rformer
lappareil administratif, et non de remettre en cause linstrument politique
inhrent aux services offerts. Lattention fut centre sur lamlioration des
conditions de lefficience interne, et non sur laugmentation de lefficacit
externe de lAdministration publique, comme si la performance loffre
de la fonction publique (les fonctionnaires) devait rpondre du rendement des choix de services dcids par les instances gouvernementales
(le politique). Cela a t confirm par les rapprochements tablis entre le
degr dimplantation des rformes et le degr dutilisation doutils et de mthodes
de gestion (voir ltude publie par lObservatoire de lAdministration
publique, 1997). En dautres mots, plus on aura recours aux outils de
gestion, mieux ce sera pour limplantation des rformes.

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

141

Les mesures de rforme qui ont dcoul de cette approche la


modernisation de la gouvernance dans la sphre publique ont indniablement eu une incidence heureuse sur les services rendus aux populations.
Mais elles ont galement connu et engendr des problmes dapplication.
Par exemple, au Canada comme en Australie, ladoption de versions
simplifies des formulaires de prestation de laide sociale et la rduction
du temps pass traiter les dossiers que cela reprsente peuvent diminuer
les cots totaux de ladministration des programmes dun gouvernement,
mais elles peuvent en contrepartie surcharger dans lintervalle le travail
des fonctionnaires responsables tout en allongeant le temps de rponse
la demande pendante provenant du reste des communauts servies.
Lamlioration de lefficience dans le service public, mme lorsquelle est
limite lappareil doffre, si souhaitable soit-elle, nest pas exempte de
problmes de mise en uvre.
Or, lvolution des rapports entre les citoyens et ltat, parce quelle
oscille au gr des situations conomiques, sociales et culturelles des populations concernes, commande de constants ajustements dans la gestion
de la gouvernance publique. Les modles anciens dattribution des comptences et de distribution du pouvoir de dcision de lappareil dtat ne
peuvent rpondre adquatement aux valeurs, attentes et besoins nouveaux
qui sexpriment, se renforcent et sexercent dans le corps social et conomique que constituent les populations servies par le gouvernement. Non
seulement cela impose-t-il un changement culturel et un dfi nouveau
dans le mode de gestion de la chose publique, mais cela doit faire lobjet
dune attention plus grande des enjeux nouveaux de la part de lappareil
doffre quest ltat, et dont le gouvernement nest que ladministrateur
dune fonction publique prestataire des services rendus.
La demande de rforme, sans quelle ait t exprime par le menu,
transcendait, dans la majorit sinon dans la totalit des pays de lOCDE, les
attentes dajustement en surface de la structure de prestation des services
pour inclure en profondeur les choix politiques et la stratgie doffre des
services publics. Telle demande a-t-elle abouti des rsultats notables et
heureux dans lensemble des pays concerns? Seule une analyse longitudinale permettait de rpondre correctement cette question. Certes, des
rserves et des mises en garde srieuses prdisaient que la poursuite
simultane de la rforme et de la rduction du primtre entranerait
une domination de la seconde sur la premire et, probablement, pas mal
derreurs de conception tout comme de doutes quant la prennit des
changements organisationnels (Lacasse, 2003, p.34). Cependant, en
juger par les quelques bilans disponibles, dont celui consacr aux effets
de la Loi qubcoise sur ladministration publique (Ct et Mazouz,

142

La gestion intgre par rsultats

2005), il est permis de penser que les rformes entames sont porteuses
damlioration des conditions doffre sinon daugmentation du niveau de
satisfaction quant aux services offerts aux citoyens.
LAdministration publique, en se dotant dun cadre de rfrence
propre, devenait un domaine dactivit managriale spcifique, dont les
aspects de la gestion publique, donc de la gouvernance, devaient dsormais tre apprcis en fonction de la spcificit nouvelle qui dcoulait
pour ltat de ladministration de ses services. Et puisque tous les pays
navaient pas les mmes besoins et attentes en matire de gouvernance,
tous les tats ne pourraient ni ne devraient rpondre dune mme formule
de gestion nouvelle dans les services publics. Les principes, par contre,
sous-tendant la rforme des administrations publiques, comme loptimisation des ressources, limputabilit des fonctionnaires et lamlioration continue
des services aux citoyens, tendraient se rejoindre sinon se rpter.
Le mouvement de rforme allait suivre une trajectoire comparable dans
ses voies et moyens de justification autour dun triptyque dterminant la
performance publique (voir la figure ci-aprs).
Figure 3.1

Le triptyque de la performance dans la sphre publique


Amlioration des services
aux citoyens

Reddition
de comptes
et imputabilit

Grer par
rsultats

Optimisation
des ressources
et des moyens

Ainsi, la performance publique serait la rsultante dun pacte institutionnel conclu entre les reprsentants politiques de ltat (lus) tentant
dobtenir lengagement formel de ses administrateurs (hauts fonctionnaires) en faveur de lamlioration des services aux citoyens (population
et entreprises), sous contrainte de raret des ressources et dimputabilit
(optimisation et reddition de comptes). Les hauts fonctionnaires garantissent
aux dirigeants (devenus de vritables gestionnaires publics) des units
administratives, des agences et des organismes publics une autonomie de

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

143

gestion et une maximisation de leurs intrts (sectoriels, organisationnels


et professionnels). Des mcanismes de reddition de comptes et dimputabilit
devraient assurer ltat, aux administrateurs et aux gestionnaires publics
un fonctionnement optimal. La gestion par rsultats est au cur de ce
nouveau pacte institutionnel en faveur dune gestion publique renouvele
(Mazouz et Tardif, 2006).
Une fois le mouvement de rforme enclench sur fond de crise et
dimpasse budgtaires, tous les gouvernements se sont empresss de
regarder ailleurs pour se doter de meilleures pratiques de gestion, comme
le veut cette pratique de lentreprise prive, ltalonnage (benchmarking),
qui consiste recourir, par mimtisme, de meilleures techniques de
conception, de production et de suivi sur les oprations, en vue dune
amlioration plus certaine des fonctions propres de lorganisation. Les
administrations publiques, trop longtemps isoles du march, voire
centres sur elles-mmes, sans pour cela reproduire tous les instruments
managriaux de lentreprise prive, allaient devenir plus sensibles la
concurrence que supposerait la circulation des ides nouvelles en
matire de cadre dexercice amlior de fonctions chappant peu peu au
rgalien (Mazouz et Tremblay, 2006; Mazouz et Tardif, 2006). Lorganisation de lappareil dtat ne serait plus limite aux conditions historiques
doffre, mais aux potentialits damlioration de la prestation des services
offerts aux citoyens. Or, les ides nouvelles ntaient et ne pouvaient tre
lexclusivit de quelque tat que ce soit, et les gouvernements, en passe
de rforme dans leurs systmes de gouvernance, se devaient de regarder
ailleurs et de se comparer pour mieux effectuer et justifier leurs dcisions,
y compris celles portant sur la modernisation de lappareil doffre en
services publics (ladministration rforme).
Lobjectif consistait non seulement se dpasser soi-mme, mais
devancer les autres administrations publiques en voie de modernisation
elles aussi. La mise en uvre des outils renouvels de la gestion des
activits courantes de ltat, sil convient de qualifier ainsi les services
rendus aux populations et aux entreprises relevant de sa lgislation, se
devrait dsormais dtre plus efficiente quauparavant. Le dispositif doffre
en services publics, dont les choix dpendent toujours des lus, bien que
sa mise en uvre relve des fonctionnaires de ltat, devrait inclure, au
terme des changements entrepris au niveau du mode de gouvernance des
affaires publiques, une capacit plus certaine damlioration et dinnovation dans ses conditions propres dorganisation et de gestion. Il ne suffirait
plus dinvoquer les conomies ralises par la rduction des services, en
nombre et en valeur, pour rpondre de lefficience de ltat, alors que les
attentes des citoyens allaient sans cesse grandissant dans lensemble des
pays de lOCDE. Les gouvernements procdant la rforme de leur rgime

144

La gestion intgre par rsultats

de gouvernance, pour qualifier ainsi leur mode nouveau dadministration


publique, se devaient daccrotre la capacit de leurs appareils doffre en
services publics changer, donc moderniser de manire continue. Et
cela nallait pas sans tenir compte de lexprience des autres pays, lieux
dtablissement concurrentiels de leurs populations propres advenant leur
incapacit mieux se gouverner.
Pour amliorer la prestation de leurs services publics, les gouvernements pourraient adopter plusieurs mesures plus ou moins prouves.
Nous rsumons ci-aprs les sept leviers que suggrait lOCDE en vue
dengager le changement systmique dans lappareil dtat au cours de la
dcennie en cours (voir lencadr ci-dessous).
Encadr 3.3

Les leviers qui mnent au changement systmique


Adapt de locde (ocde, Observateur, 2003,
La modernisation du secteur public, p.7)
1. Changements en profondeur de la gestion budgtaire et financire,
pour une meilleure transparence dans la structure de gestion des
affaires (processus comptables et instruments de planification).
2. Changements majeurs dans la fonction publique, pour des effets plus
sentis long terme sur lAdministration publique (rgles de gestion des
services).
3. Changements de premier plan dans la gestion de la transparence, pour
une responsabilisation plus certaine des acteurs
(ladoption de chartes du consommateur par exemple)
4. Changements administratifs, pour de meilleures retombes dans la
gestion courante
(miser sur lamlioration des comptences du personnel)
5. Mieux grer la cration et le dmantlement des organismes publics
(viter la rcurrence des problmes antrieurs par le cumul dexpriences).
6. Recours des mthodes de march, pour contenir les cots et acclrer
la prestation de certains services
(favoriser les ententes de type PPP partenariats public-priv)
7. Mieux dcentraliser le pouvoir de dcision, pour rpondre au mieux
aux situations dune demande changeante (viter les blocages dans la
gouvernance, parce que les dcisions sont retenues un niveau autre
que celui du prestataire immdiat du service attendu).

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

145

3.3. La performance de lAdministration publique


passe ncessairement par un cadre
de gestion par rsultats
On admet gnralement que la finalit de la sphre publique tire sa lgitimit, du moins dans un pays dmocratique, de la mission publique, de
lintrt gnral et du service public imputables linstitution quest ltat.
On reconnat, par ailleurs, quen ce qui concerne sa performance il en va
tout autrement, celle-ci prenant racine dans les formes de lorganisation
publique (Johnsen, 2005) ou ce quil est convenu dappeler ses structures
de fonctionnement interne (Behn, 2003). Nous proposons un peu plus loin
dans cet ouvrage, afin de complter cette configuration de la performance
des organisations publiques, un modle de gestion intgre par rsultats
labor par Mazouz et Leclerc (voir le chapitre 4, figure 4.1).
En somme, la performance rpond des critres defficacit et
defficience conomiques particuliers aux populations et aux entreprises
qui en bnficient, en rclament loffre et en paient les cots. Loffre de
services publics rsulte terme en un fardeau fiscal plus ou moins lourd
pour les contribuables, dont ltat, travers ses choix politiques, devra
tenir compte. Mieux, il devra y arriver, ds lors quil voudra associer plus
srement les gestionnaires publics (dirigeants dorganismes) la russite
de lAdministration publique (centrale) quil voudra pratiquer (Maltais et
Mazouz, 2004). Les services publics ne sont pas uniquement dcids par
les dirigeants politiques; ils sont galement dispenss par les fonctionnaires de ltat.
Le rle de ltat nest en rien remis en cause ce faisant, bien que
ses choix de services le soient par le mode de gouvernance quil retient
comme instrument de justification, damlioration et de renforcement de
la structure doffre en services publics aux populations quil sert. Lorganisation, la gestion et lvaluation de la performance de ltat ne vont
jamais sans lapprciation en parallle des choix politiques (par les lus)
comme de la prestation de services publics (par les fonctionnaires). La
Bonne Gouvernance englobe donc le politique et ladministratif, comme le
service public comprend la stratgie doffre et la structure doffre de lappareil dtat. La performance dans la sphre publique, pour qui souscrit
un cadre de gestion par rsultats, ne peut tre valablement juge qu
la lumire de cette capacit conjointe de rponse adquate aux impratifs
de socit que traduit la satisfaction des citoyens face aux services effecti
vement reus. Cest du moins ce que nous retenons comme enseignement
tir des expriences menes dans certains pays de lOCDE.

146

La gestion intgre par rsultats

3.3.1. La performance vue travers


le prisme de la gestion par rsultats
La gestion par rsultats, qui porte la fois sur lefficacit du systme doffre
en services publics (apprcie travers des variables organisationnelles),
sur son efficience (apprcie travers loptimisation des ressources, loffre
et linterface politico-administrative) et sur son adaptation (apprcie
travers la gestion du changement), repose sur des voies et des moyens
propres aux prestataires (comptences de lquipe de gestion et du
personnel), voies et moyens inhrents lorganisation (mission et niveau
de ressources du systme), et sur des amliorations ralises au niveau
de loffre (stratgie, structure, culture, processus oprationnels et projets).
Il sagit de multiplier les uns par les autres, soit les comptences par les
ressources mises contribution, pour obtenir la mesure de la performance organisationnelle potentielle. En pondrant les diffrents facteurs
de mesure compris dans le modle (voir la figure 3.1, ci-avant), suivant
des critres propres aux situations vcues, on obtiendra une apprciation
de la performance du ministre ou de lorganisme vis.
Les voies et moyens des intervenants, donc les comptences,
lesquelles supposent la matrise de savoirs appropris la tche, renvoient
aux capacits, donc aux habilets, des prestataires de services. Ce qui
permet de porter un jugement sur la dvolution du travail dans lorga
nisation, sur ladoption des stratgies de positionnement des services, sur
les aptitudes au management de lquipe de direction et sur la capacit
dapprentissage professionnel des acteurs.
Les voies et les moyens de lorganisation, donc les ressources mises
contribution lors de toute prestation des services publics, lesquelles autorisent lamlioration de la qualit du service offert, renvoient des modalits de configuration de lorganisation qui dcoulent des mission, vision,
cibles de rsultats et du degr de ralisation de celles-ci. Ce qui permet de
comprendre lorganisation, en vue den changer les modes de fonction
nement, si lon veut livrer les services au niveau des attentes exprimes et
damliorer lensemble du systme doffre dans le service public.
Les rsultats, donc la performance la tche (celle de la prestation
du service public), qui commande une mesure des ralisations qui tienne
compte du contexte, des intrants et des extrants de lorganisation, permettent de suivre dans le temps et dans lespace lvolution des capacits
dadaptation de lorganisation face la demande qui lui est adresse. Cette
capacit dadaptation est elle-mme fonction de variables de stratgie, de
structure, de culture, de leadership, de processus et de projets.

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

147

3.3.2. Les principes qui devraient guider


la mesure de la performance
Plusieurs principes devraient guider, dans lensemble des administrations
publiques, ladoption de critres de mesure de la performance de lappareil
de services publics lui-mme. Tenons-nous-en aux plus susceptibles dagir
sur la mesure effective de la performance dans loffre du service public.
Bien sr, ces principes sont dapplication universelle, bien que des adaptations de circonstances et de situations simposent dans chaque cas.
Encadr 3.4

Principes de mesure de la performance


1. Dfinir lordre de la mesure, quantitativement et qualitativement, des
rsultats attendus, dans le temps et dans lespace, mais aussi en tenant
compte du niveau de tche, du niveau du programme et des types de
processus fonctionnels et oprationnels dans lorganisation.
2. Juger les progrs accomplis, en fonction des rsultats obtenus, des
effets de la contingence sur les plans dexcution et des voies et moyens
mis contribution pour laccomplissement des engagements de dpart
(cibles de rsultats).
3. Mesurer, comparer et publier les rsultats atteints, en tenant compte du
pouvoir exerc par les prestataires sur la dfinition, la mise en uvre
et lvaluation des services rendus.
4. Prvoir, pourvoir et soutenir leffort damlioration du service en
fonction des engagements pris et des capacits relles de livraison de
ceux-ci par le systme doffre sollicit.
Parlant dadaptation au cadre de gestion propre chaque administration,
au Qubec, aux termes de la Loi sur ladministration publique (LAP),
entre en vigueur en mai 2000, o lon a privilgi une approche dite
contractualiste (Mazouz et Tremblay, 2006), la performance ne saurait tre
correctement apprcie sans quil soit tenu compte de limpact des instruments dencadrement, dexercice et dvaluation de la tche que sont:
1. la convention de performance et dimputabilit;
2. lentente de gestion;
3. le plan stratgique;
4. le plan annuel de gestion;
5. le plan de contingence et de gestion des risques;
6. le rapport annuel de gestion.

148

La gestion intgre par rsultats

3.3.3. Les limites la mesure de la performance


Bien que la gestion par rsultats, comme cadre de gestion, nen soit qu
ses dbuts, les initiatives dinstitutionnalisation, voire dexprimentation,
tant encore fort peu nombreuses, plusieurs crits remettent dj en question sa porte valuative. En dautres termes, des limites au systme de
mesure qui la sous-tend ont t soulignes partir dexpriences menes
ici et l (Mazouz et Tremblay, 2006; Jobin 2005; Martin et Jobin, 2004;
Carroll, 2003; Lindquist, 1998; English et Lindquist, 1998; Thomas,
2005). Nous retenons, ci-dessous, trois catgories de questionnements
des plus srieux quant aux limites de la mesure et de lvaluation par les
rsultats:
Questionnements conceptuels et mthodologiques
Dans labsolu, aucune tude srieuse ne peut prtendre avoir totalement russi tablir des liens de causalit entre des variables dimpacts
(outcomes), portant sur la qualit de vie des communauts vises, et des
variables de gestion de loffre, portant sur les prestations (outputs) gouvernementales, quelles que soient les prcautions mthodologiques que lon
ait prises pour valuer le cadre de gestion en place. Tous ne sentendent
pas au dpart sur la juste dfinition des impacts (outcomes), et fort peu
souscrivent encore ltablissement de standards universels de calibration
des services (outputs). Ce qui a souvent pour effet de dissocier les rsultats
atteints des objectifs annoncs, rendant du coup les engagements pris
en matire de qualit amliore de services plus ou moins consquents.
Finalement, les indicateurs de mesure retenus pour juger de lamlioration
des conditions de vie pour la communaut vise sont sans valeur relle
(Alberta, 1999).
Questionnements sur la finalit de lexercice
La diversit des mcanismes de contrle des cots et les contraintes administratives dans lexcution des services et dans la mesure rendent souvent
inintressante la gestion par rsultats pour ceux qui doivent lappliquer
(Eden et Hyndman, 2005).
Lexercice tend devenir une mthode de communication du rendement, bien plus quun instrument utile lamlioration de la qualit de
la gestion. Les rsultats dclars sont ceux de linstitution offrant le
service, et non ceux des prestataires des services agissant pour le compte

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

149

de lorganisation. En somme, la mesure en est une de rsultats dagence


(Kettl, 1995), et non celle des comptences du personnel ayant obtenu
ces rsultats. Cela ressemble une sommation de donnes statistiques
dappareil public (administration), plutt qu une rponse effective dtat
une demande sociale.
Problmes institutionnels
Trop souvent, les ministres et organismes prestataires de services ne
disposent pas des ressources requises pour sacquitter pleinement de
la tche qui leur est confie. Les engagements politiques pris envers les
populations, lgard desquels on devrait juger les outcomes, excdent la
capacit de rponse de lappareil doffre. Le ministriel prfre lannonce
des bonnes nouvelles aux mauvaises (Thomas, 2002), et rend imputable
lappareil administratif comme excutant de ses engagements publics,
alors quil na pas pourvu aux crdits budgtaires ncessaires la tche.
Lengagement servir les populations est institutionnel (politique), quand,
de fait, leffort rendu laccomplissement du service est organisationnel
(fonctionnaire). Il y a dissociation entre la fin et les moyens, alors que la
gouvernance responsable commanderait que les engagements soient pris
en fonction de rendements conjointement atteignables; de la sorte, il y
aurait compatibilit entre les objectifs poursuivis et les rsultats obtenus
(Moreau-Desfarges, 2003). Plutt que de reconnatre quune organisation
donne a atteint sa capacit de prestation, le politique met en cause trop
souvent une mauvaise organisation du travail. Cette raction trop facile
engendre de la dmobilisation, voire de la dmotivation auprs des fonctionnaires et des prestataires les plus dvous.
Questionnements sur la frquence des changements politiques
La frquence et lampleur des dplacements de structures, de programmes
et de services entre les ministres et les organismes publics, avant et
aprs chaque lection, rend le processus de mesure et dvaluation par les
rsultats difficile grer dans la cohrence. Or lexercice devrait tendre
vers lamlioration, ce qui, au-del des outputs (immdiats), devrait rendre
les outcomes ( moyen et long terme) plus profitables lensemble de la
communaut servie. Lintrt public, compris dans le sens dune amlioration des conditions de vie sociale de la communaut, tend trop souvent
tre relgu au second rang des proccupations de ltat, alors que la justification des engagements politiques fonde leffort rel de modernisation
de lappareil public (Thomas, 2005).

150

La gestion intgre par rsultats

3.4. UN CADRE CONCEPTUEL ET MTHODOLOGIQUE


DE gestion de LA PERFORMANCE
Mieux grer la performance, dans la sphre publique, supposerait au
pralable de disposer dun outil danalyse couvrant les principaux aspects
de la rflexion stratgique (choix de services) et du fonctionnement de la
structure (prestation de services) propres ce type dorganisation. Cet
outil devrait idalement inclure les dimensions politique, conomique, sociale, technique et environnementale de lorganisation quest lappareil public. Pour tous ces champs danalyse, nous
prsentons, en squence, trois aspects positifs et trois aspects ngatifs
lgard des concepts et des mthodes quils recoupent au chapitre de la
performance.
Reprenons, champ par champ et dimension par dimension, les
aspects positifs et les aspects ngatifs de cette grille mthodologique de
contrle de la performance, pour mieux en comprendre la porte.
Champ politique
Dun point de vue conceptuel, la gestion de la performance dans la sphre
publique, en termes positifs, nous amnera traiter de gouvernance, dengagement et de coproduction dans les services offerts. Les aspects ngatifs,
pour leur part, nous feront aborder la gestion de la performance sous des
rapports de propagande, de rituel et de produit simples dans la livraison
des services publics.
Dun point de vue mthodologique, les aspects positifs nous feront
traiter des variables de management renouvel de lappareil public, de
progrs social du milieu et de niveau de satisfaction des bnficiaires. En
ce qui concerne les aspects ngatifs, nous serons contraints de juger de
mesures quantifiables, de rendement rel la pice plutt que de bien
public et de ratio conomique plutt que damlioration qualitative au
profit de la communaut.
Champ conomique
Sur le plan conomique, les aspects conceptuels positifs nous demanderont daborder la gestion de la performance en termes de demande finale,
dvolution dans le service et dlargissement horizontal de loffre aux

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

151

clientles, alors que les aspects ngatifs nous obligeront traiter doffre
simple, de rponse prdtermine aux besoins identifis et de gestion en
silo de la structure doffre.
Tableau 3.2

Dimensions conceptuelles et mthodologiques du contrle


de la performance dans la sphre publique
Champs

Politique

conomique

Social

Technique

Aspects positifs

Aspects ngatifs

Conceptuels

Mthodologiques Conceptuels

Mthodologiques

Gouvernance

Management

Propagande

Mesures

Engagement

Progrs

Rituel

Rel

Coproduit

Satisfaction

Produit

Ratio

Demande

Comment?

Offre

Combien?

volutif

Monitoring

Dtermin

Rapports

Horizontal

Performance

Vertical

conomies

Mission

Bottom-up

Services

Top-down

Participatif

Objectifs

Directif

Rsultats

Reconfiguration

Accomplissement Restructuration

Effort

Mthode

Intgr

Mcanisme

clat

Programme

valuation

Projet

Audit

Long terme

Voies

Court terme

Moyens

Institutionnel

Durabilit

Organisationnel

Imputabilit

Disruption

Quantitatif

Incrmental

Impacts

Analyse

Effets

Environnemental Qualitatif
Apprentissage

Source: Mazouz et Tardif (2006), p.46.

Mthodologiquement, on sinterrogera positivement sur le comment


(processus) ou sur le combien (ressources) de services requis, sur les
potentialits quoffrent les techniques de monitoring de la qualit ou sur la
lourdeur et la frquence des rapports, ainsi que sur le degr rel de performance compare ou encore sur les conomies ralises sur la prestation des
services publics.

152

La gestion intgre par rsultats

Champ social
Au sujet du volet social de la gestion de la performance dans la sphre
publique, les considrations conceptuelles iront la mission de loffrant
ou aux services de lappareil, lapproche participative dans ladoption de
la politique et dans la mcanique de mise en uvre des services ou
lapproche directive tel gard et la reconfiguration globale du rgime de
gouvernance ou, encore, la simple reconstruction du systme doffre.
Les considrations mthodologiques, quant elles, nous feront
aborder la gestion de la performance en mode bottom-up (avec participation) ou en mode top-down (sans participation), avec comme vise
datteindre des objectifs sociaux ou des rsultats dappareil public, et daccomplissement de la mission de lorganisation ou deffort dployer pour
satisfaire la demande en services publics.
Champ technique
Au regard du champ technique, la mthode dapproche la gestion de la
performance aura le dessus sur la mcanique dimplantation de tout cadre
de gestion (y compris la GPR), laccent devra tre mis sur le programme
plutt que le projet immdiat, lobjectif du contrle de la performance sera
dtermin sur la base du long terme.
Quant aux variables portant sur la gouvernance, une approche
intgre lensemble de lappareil dtat, et non pas clate par lots de
gestion de services, sera de mise. Ainsi, lobjet effectif de la gestion de la
performance sera atteint par le truchement de lvaluation de la performance
compare et non pas par laudit annuel du rendement dans chacune des
composantes de lappareil public. La prfrence dans le mode de gestion
du service ira aux voies, donc aux finalits servir, et non pas aux moyens
seuls utiliser pour rpondre la demande publique de services.
Champ environnement
Enfin, en matire denvironnement, lattention portera plus sur linstitutionnel que sur lorganisationnel comme cadre dexercice global du service
public, sur loffre qualitative plutt que quantitative de services, et sur les
potentialits dapprentissage la tche plutt que sur les capacits danalyse
technique du service offert.

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

153

Dun point de vue mthodologique, la gestion de la performance


dans un environnement institutionnel se fera grce des variables relevant de la durabilit des progrs raliss collectivement bien plus que de
limputabilit des personnes physiques, avec une attention accorde aux
phnomnes lis la disruption vs lincrmentalisme dans la rforme de
lappareil dtat et aux impacts sociaux (outcomes) vs les effets de systmes
(outputs).

3.5. Au-del de LA PERFORMANCE la tche:


La ncessit dune approche globale
de lappareil public
Personne ne remet en cause le fait que la performance dans la sphre
publique doive inclure les prestataires de services, ceux qui dispensent
ceux-ci. Mais leur performance dpend aussi de la manire dont les
ministres et les organismes oprent. Ainsi le contexte de lorganisation
dont ils dpendent, comme employs, a-t-il une incidence directe sur
leur rendement la tche. Partant, les intrants de telles organisations,
soit la nature des demandes et les ressources mises contribution en vue
de lexcution de leurs tches, portent galement consquence sur leur
performance au travail. Aussi, si lon ne fait que mesurer leurs rsultats
au travail, sans tenir compte de la perception et des convictions quils ont
de la mission, de la vision, des valeurs, des stratgies et des structures des
organisations quils reprsentent, le jugement port sur leur rendement
la tche sera non seulement incomplet mais biais. De fait, lvaluation de
la performance lgard de toute tche ne doit se faire que sur la partie du
travail dont une personne a le vritable contrle. Sans quoi, on est appel
lui imputer une responsabilit lendroit dun rsultat sur lequel elle ne
peut avoir eu quune influence marginale. Par consquent, dans la gestion
et lvaluation par les rsultats, on ne saurait inclure que les rsultats, sans
les objectifs poursuivis et lis directement la tche accomplir, si lon
veut dgager une comprhension correcte de la ralit de lorganisation et
des limites du systme doffre quelle constitue. Tout ce qui peut instituer
dans lorganisation une distorsion sur ce qui pourrait avoir rsult des
actions poses par lemploy, sil avait eu le contrle complet sur sa tche,
doit tre pris en compte.
Cela est dautant plus vrai que, dsormais, la performance dans
la sphre publique risque de se faire, si les exigences des populations
en ce sens sont satisfaites, dune manire qui inclut dans la mesure du
rsultat non seulement le produit (les services livrs), mais galement la
valeur ajoute la communaut dimplantation (satisfaction lgard des

154

La gestion intgre par rsultats

services) et les conomies de ressources (optimisation des ressources).


LAdministration publique na de vritable raison dtre (finalit) que sil y a
une satisfaction exprime vis- vis des services rendus aux communauts
desservies. Ce qui suppose que la mesure de la performance, partir de
variables portant sur la prestation du service public, doit englober les
outcomes, cest--dire le bien commun devant tre pris en considration si
lon veut juger correctement les outputs (services livrs).
Grer et valuer par rsultats devrait tre synonyme de responsabilisation et donc dimputabilit. Toutefois, tre responsable, tant
linterne (reddition de comptes) qu lexterne (imputabilit), ne se limite
pas dresser linventaire des rsultats obtenus sans que ceux-ci soient
aligns et apprcis la lumire des engagements pris au dpart, soit une
fois quon a tenu compte des mission, vision, valeurs, stratgies, ressources
et structures propres de lorganisation dispensant les services valus.
Alors seulement se proccupera-t-on des comptences et comportements la
tche des prestataires de services, sans risque dinduire dans le processus
dvaluation une grave distorsion. Comparer des rsultats dexercice aux
objectifs de dpart nest pas tout; encore faut-il faire la dmonstration
que le rendement allgu la tche a trouv preneurs dans les processus
doprationnalisation, de gestion (le gestionnaire) et de dcision (le politique). Les contribuables, pour qui devraient tre faites les valuations de
la performance dans la sphre publique, entendent bien que des outcomes
soient la hauteur de leurs attentes, tout comme ils escomptent que les
outputs seront la mesure de leurs contributions fiscales pour de tels
services.
La Bonne Gouvernance suppose que la chane de valeur englobe,
au-del des inputs (les deniers publics) et des outputs (les services rendus),
les outcomes (les impacts souhaits via le bien public). Or, le bien public,
soit la valeur ajoute la communaut par laction du secteur public, doit
svaluer dans le contexte o volue la collectivit, puisque cest l que se
trouve ancr son rgime public. Do, pour une amlioration des conditions de vie sociale, vers laquelle devrait tendre le service dispens, une
valuation de la performance du secteur public qui devrait tre globale,
cest--dire inclure et la structure de prestation des services et le systme
dexploitation.
La gestion de la performance, dans ces conditions, ne peut tre
que plus quitable. Si lon sen tient trop troitement lvaluation de
linstrument doffre technique (le gestionnaire), on risque de juger de
rsultats sans gard linstrument dorientation du service (les politiques
du gouvernement). valuer la performance dans la sphre publique en

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

155

limitant lordre de la mesure aux seuls rsultats obtenus par le gestionnaire, cest prsumer que le choix doffre des services rendre, donc celui
des programmes, lui appartient en totalit. Ce que ne constate aucune
recherche, o que ce soit dans le monde.
Les dcideurs (les lus), dans tout rgime politique dmocratique,
dcident dordinaire seuls de la nature, de la porte et de la continuit
dans loffre des services aux populations. trangement, ils ont tendance
imputer la qualit de la prestation du service aux seuls gestionnaires
de lappareil public, leurs employs, comme si la performance la tche
de ces derniers pouvait tre justifie sans que ladministration globale de
ltat soit prise en considration. Malheureusement, rares sont les mcanismes dvaluation de la performance dans les sphres publiques qui
comprennent dans lquation du rendement autre chose que les services
publics rendus. La gestion axe sur les rsultats sen trouve fausse,
puisque lexclusion des choix des services (stratgies doffre) donne
limpression que seuls les mcanismes et les grilles dvaluation retenus
peuvent rendre justice la qualit des prestations de services (gestionnaires publics). Ainsi, une valuation sur la base de rsultats, en management public, na de vritable utilit que si lexercice ne se limite pas
la dpense (les cots et mthodes de prestation), mais inclut les choix
daffection de la dpense publique (les cots de la dcision).
Des rsultats de tout genre dans la sphre publique, il y en aura
toujours. Et le fait quils se fondent sur des donnes dvaluation inadquates ne rgle en rien lobligation morale quont les agents publics de
rendre des comptes non pas aux gouvernements seulement mais surtout
aux communauts desservies. De fait, cest la communaut qui doit
profiter des outcomes que lui valent en termes dconomie sociale les
services offerts par la sphre publique, mme si les outputs de la structure
administrative du service public ne bnficient quaux personnes recevant les services rendus. Et lorsque le modle dvaluation de la performance inclura lefficacit institutionnelle (le gouvernement) et lefficience
organisationnelle (les organismes publics), alors on pourra sinterroger
valablement sur les comptences cls requises (voir le chapitre 9) des
agents publics (gestionnaires) pour accomplir le mandat que supposent
une gestion et une valuation par rsultats adaptes loffre de services
publics.

156

La gestion intgre par rsultats

Encadr 3.5

La gestion par rsultats et la reddition de comptes


Tmoignage de Pierre Roy, prsident-directeur gnral de la
Rgie de lassurance maladie du Qubec (RAMQ)
Mettre en place une gestion axe sur la finalit mme de lAdministration
publique, soit le service aux citoyens, tel tait lobjectif de la rforme
du cadre de la gestion gouvernementale mene au Qubec au tournant
de lan 2000.
Les trois grands axes de cette rforme taient laccent mis sur latteinte
de rsultats mesurables, loctroi aux gestionnaires publics dune plus
grande marge de manuvre dans le choix des moyens et une plus grande
imputabilit de ceux-ci dans latteinte de ces rsultats.
Le prsent texte sattardera sur le troisime axe, celui de limputabilit
et de la reddition de comptes des gestionnaires publics.
Le cadre lgal de la reddition de comptes
La Loi sur ladministration publique adopte en mai 2000 est venue dfinir
le cadre de la reddition de comptes de deux manires.
1. Dabord, en exigeant de chaque ministre ou organisme assujetti la
prparation dun rapport annuel de gestion ax sur les rsultats obtenus
par rapport aux objectifs prvus dans le plan stratgique.
Ce rapport annuel de gestion devait remplacer lancien rapport annuel
ax davantage sur les activits ralises au cours de la priode de rfrence.
2. Ensuite, en ritrant limputabilit des sous-ministres et dirigeants
dorganismes devant lAssemble nationale en regard de leur gestion
administrative et en en largissant la porte.
Il convient de rappeler que le principe de limputabilit des sousministres et dirigeants dorganismes devant lAssemble nationale
avait t dict ds 1993 et quune commission parlementaire ddie
spcifiquement cet exercice de reddition de comptes, la Commission
de ladministration publique, avait t institue en avril 1997.
La Loi sur ladministration publique de 2000 a repris les dispositions des lois antrieures en spcifiant notamment que la reddition
de comptes peut porter sur toute matire de nature administrative
signale dans un rapport du Vrificateur gnral ou du Protecteur du
citoyen, et en y ajoutant les rsultats obtenus par rapport aux aspects
administratifs du plan stratgique du ministre ou de lorganisme.

Des pralables la mesure et lvaluation dans la sphre publique

157

En somme, le cadre lgal a cherch traduire fidlement lobjectif


nonc de la rforme cet gard, savoir que limputabilit doit tre
publique et ce sont les commissions parlementaires qui constituent la
forme approprie pour cette reddition de comptes.
Lexercice pratique de la reddition de comptes
Au cours des dix dernires annes, jai eu le privilge doccuper plusieurs
postes de sous-ministre ou dirigeant dorganismes qui mont amen vivre
de multiples reprises lexercice de la reddition de comptes devant les
parlementaires. De fait, jai t appel tmoigner devant la Commission
de ladministration publique quatorze reprises, parfois seul, parfois
avec des collgues dautres ministres ou organismes. Il importe aussi de
souligner que treize de ces audiences ont port sur une matire de nature
administrative signale dans un rapport du Vrificateur gnral et une sur
un rapport annuel de gestion.
Cest sur la base de cette exprience que les commentaires qui suivent
sont bass et non sur la base dune analyse exhaustive de lexprience
de reddition de comptes depuis ladoption de la Loi sur ladministration
publique, que lon peut retrouver dans dautres documents.
A. Le droulement des travaux
Lexercice de reddition de comptes des gestionnaires publics devant les
parlementaires a permis un rapprochement entre ces deux niveaux que
sont ladministratif et le lgislatif.
Dans un contexte o le partage entre les dimensions administratives
et politiques a gnralement bien t tabli et respect, lexercice
a favoris une plus grande transparence de lAdministration et une
rponse immdiate et concrte aux proccupations des parlementaires.
Ltablissement de rgles du jeu claires a permis de vritables changes
dans un climat de respect mutuel.
B. La porte des travaux
La reddition de comptes devant les parlementaires a amen les
gestionnaires publics accorder une considration accrue au suivi des
recommandations du Vrificateur gnral, compte tenu de lexigence de
produire un plan daction et de le dfendre devant ces parlementaires.
Elle a aussi donn aux parlementaires lopportunit dexercer une plus
grande vigilance sur lactivit de lAdministration.

158

La gestion intgre par rsultats

C. Les limites du processus


Depuis ladoption de la Loi sur ladministration publique, peu de sousministres et dirigeants dorganismes ont t amens rendre compte
des rsultats obtenus en regard du plan stratgique, mme si la Loi
prvoit quils doivent tre entendus au moins une fois par anne.
Les contraintes cet gard rsident plus dans lorganisation des travaux
parlementaires que dans une quelconque rsistance des gestionnaires
publics.
Par ailleurs, une reddition de comptes plus systmatique sur les rsultats obtenus au regard du plan stratgique posera en termes nouveaux
le rapport politique-administratif. En effet, le plan stratgique est
un document dorientations politiques, dpos lAssemble nationale;
la reddition de comptes sur les aspects proprement administratifs du
plan stratgique ncessitera une vigilance accrue.
LES CONSTATS GNRAUX
La gestion par rsultats a fait des progrs significatifs au cours des
dernires annes, particulirement quant laccent mis sur la qualit des
services aux citoyens.
Quant la reddition de comptes, elle aura enregistr elle aussi des
avances importantes:
des rapports annuels davantage orients sur les rsultats obtenus, bien
que la mesure de la performance et le dveloppement dindicateurs
pertinents demeurent des dfis constants;
une imputabilit affirme des gestionnaires publics quant leur gestion
administrative, qui sest traduite par un exercice de reddition de
comptes devant les parlementaires maintenant bien tabli, o les rgles
du jeu sont claires et o tant ladministratif que le politique trouvent
leur profit.
En ce sens, la reddition de comptes aura contribu positivement
limplantation dune gestion par rsultats au sein de lAdministration
publique qubcoise.

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Chapitre

La gestion
par rsultats
Un cadre conceptuel
Quand il faut faire mieux et pour moins cher,
il faut faire autrement
Herv Srieyx, 1990

e chapitre se fonde sur une lecture attentive des cadres de


gestion qua institutionnalise, depuis maintenant trois dcennies,
la modernisation de la gouvernance publique dans lensemble
des pays de lOCDE. Une incessante insatisfaction de la part dun nombre
lev de citoyens y aura forc les gouvernements effectuer des changements considrables en matire dadministration de lappareil public et,
partant, du cadre de gestion et de lorganisation du travail quil suppose
(Leclerc, 2001). La presse nationale dans ces pays sest faite le rapporteur officiel, pour ainsi dire, des rcriminations populaires en matire de
fonctionnement de ltat, et plus particulirement doffre de services. Tout
tait vis: le public (les ministres), le parapublic (la sant et lducation)
et le pripublic (les agences). On dnonait non seulement la lenteur
des services, mais leurs cots et lincapacit des structures doffre se
mettre en mode postbureaucratique dAdministration publique (Mazouz et
Tremblay, 2006). Si, selon Popovich (1998), lon saluait hier la constance
et la stabilit dans le service public, aujourdhui on en attend plus de
flexibilit, dadaptabilit, dinitiative, dapprentissage et damlioration
continue. Ltat na pas dautre choix que de se refaire une administration
la hauteur des attentes nouvelles des citoyens, cest--dire efficace (ajuste
aux besoins de la socit), efficiente (conomique) et adapte (ajuste aux
volutions marquant son poque).
Les mots qui revenaient le plus souvent pour exprimer cette insatisfaction gnralise tournaient de fait autour de ce que nous considrons comme la mal gestion publique, comprise dans le sens de la

162

La gestion intgre par rsultats

non-optimalisation des ressources, de linadquation de loffre par rapport


la demande relle et du manque flagrant dimputabilit des acteurs.
Nous apercevons travers ces trois constats une matire rflexion sur
la nature des rsultats de laction publique.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

163

Dans le prsent chapitre, nous offrons un modle de gestion intgre par


rsultats autour duquel sarticule lensemble de louvrage. Nous disposerons
en premier lieu des proccupations lies la gestion dans l Administration
publique, lesquelles auront t avives par les mouvements de rforme de
lappareil public. Nous proposerons ensuite des principes dencadrement
conceptuel de la gestion par rsultats (GPR) comme cadre de gestion en
exprimentation par les organisations publiques. Aprs quoi, nous prsenterons comme tel un modle de gestion intgre par rsultats articul
autour de quatre capacits dynamiques. Nous tayerons notre propos
des capacits comprendre, livrer, sadapter et apprendre que vise
dvelopper ledit modle. Toujours par rfrence la notion de rsultats,
nous dfinirons lorganisation publique en tant quinstrument daction
par lequel la nouvelle gouvernance publique sinstituera sur la base des
rsultats perus, bien sr, mais travers les diffrentes dimensions de
la performance que refltent les grilles de lecture de ces mmes rsultats. Par la suite, nous aborderons la notion de cycle de la GPR et nous
discuterons de lutilit des indicateurs de performance. Finalement, nous
prsenterons un ensemble de raisons managriales pour justifier de la
mesure des rsultats comme moyen de suivre les progrs de la nouvelle
gouvernance publique. Ainsi le modle propos sera-t-il mieux dcompos
en instruments potentiels de soutien leffort damlioration continue des
stratgies et des structures doffre du service public.

4.1. Des proccupations lies la gestion


dans LADMINISTRATION PUBLIQUE
Au Qubec comme ailleurs dans les pays dvelopps, les citoyens attendent de leurs gouvernements une capacit dmontre sadapter au
contexte socioconomique nouveau que suppose une socit postmoderne
dans une conomie mondialise. Suivant les prescriptions de Osborne et
Gaebler (1992) un journaliste et un gestionnaire municipal auteurs du
clbre Reinventing the Government , la nouvelle ralit exige dj que les
gestionnaires publics travaillent mieux, non pas plus, moindres cots,
soit donc dans lintelligence des situations et les limites des capacits.
Dans Rethinking America, Smith (1995) affirmait que les gouvernements
doivent se donner un nouveau cadre de rfrence en matire de management. Berman (1998) a jug lexercice difficile, mais pas impossible.
Partant, lamlioration de la performance, dans la sphre publique, devrait
tre atteignable. Au-del de llaboration et de la rvision des politiques et
programmes publics, de lallgement ou du renforcement des rgles et des
normes de contrle administratif, de la rationalisation des dpenses et de
lvaluation des actions publiques au-del de toutes les dmarches que

164

La gestion intgre par rsultats

nous avions qualifies dinstitutionnelles (voir le chapitre 1, figure 1.1),


que devrait-on faire de plus et quel niveau devrait-on uvrer encore
pour mieux satisfaire cet objectif dsormais incontournable de bonne
gestion publique?
Loption organisationnelle et managriale sest progressivement
impose, dabord sur la base de rsultats constats empiriquement par
les rformateurs amricains, australiens, anglais et no-zlandais, et plus
rcemment qubcois et franais (Mazouz et Rochet, 2005). Les desiderata des annes 1970 au sujet de la capacit de grer des gestionnaires
publics ont vite t vents. Au fil des exprimentations courageuses
entreprises ici et l, de nombreuses voix se sont exprimes en faveur du
laisser les gestionnaires publics grer en paix. Cela intervint aussi
un moment o les thories de lorganisation confirmaient limportance pour
une organisation, quelle quelle soit, prive ou publique, de miser sur le
leadership, lentrepreneurship et lintrapreneurship, sur la gestion stratgique des ressources humaines, le changement, la gestion des processus
et lorganisation du travail, la gestion de linnovation, du risque et des
apprentissages. Ds lors, linstrumentation managriale dans la sphre
publique sest vue soutenue empiriquement et thoriquement par des
cadres conceptuels reposant sur les axes qui suivent.
NN Relations avec les populations et offre de services publics
Accrotre le niveau de confiance des citoyens dans lappareil
public.
Inclure les clientles dans le dveloppement et lvaluation des
services pour mieux les responsabiliser.
Amliorer la frquence et surtout la qualit des communications avec
les citoyens.
Coordonner laction des diffrents organismes publics dans loffre
des services.
NN Gestion par rsultats
Assurer lefficacit du systme en visant une offre axe sur la
demande relle et non sur le choix politique.
Assurer lefficience des services en reconfigurant la structure organisationnelle et en redfinissant, laide des systmes dinformation
de gestion, les processus oprationnels, les activits, les tches, les
flux dinformation, les technologies, les lieux dactivits, les dlais
et les cots de revient.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

165

Matriser les cots de lensemble des services et optimiser laffectation des ressources disponibles.
liminer les dysfonctions, notamment en matire de rupture doffre,
de dlai de livraison, de non-suivi de dossiers.
Rendre imputables lensemble des acteurs affects aux services
publics dans le cadre de lexercice de leurs rles et fonctions.
Amliorer les cadres de gestion par lexprimentation et linstitutionnalisation de bonnes pratiques de dlgation, de coordination et de
dlgation du pouvoir de dcision.
Mettre contribution les technologies de linformation et de communications.
Former le personnel de manire plus continue.
Institutionnaliser de nouvelles approches au travail, dont le tl
travail et les quipes autonomes et semi-autonomes.
Repenser la rmunration en fonction de latteinte de rsultats
la tche et miser sur une reconnaissance relle la ralisation des
mandats comme facteurs dintressement.
NN Gestion des fonds publics et fiscalit nationale
Repenser et adapter le rgime de services universels (par exemple,
quand cela est permis par le lgislateur, mettre en uvre un systme
de facturation lusager qui, sur les excdents de consommation, fixe
un seuil minimal en fonction de la capacit de payer de chacun.
Mieux expliquer aux populations les cots et les avantages des
services publics, pour une meilleure prise de conscience des
possibilits et des limites du systme.
Non seulement faut-il pouvoir disposer dorganisations publiques
qui rpondent aux critres actuels de Bonne Gouvernance (Smarter, Better,
Faster, Cheaper), mais il faut encore que ces entits puissent donner des
rsultats en termes comparatifs (Value for Your Money ou la ponction
fiscale aux citoyens vs le cot dacquisition des services alternatifs par le
bnficiaire). Cest une erreur grossire dimaginer que les organisations
publiques ne subissent pas la concurrence du march, cause de la situation de monopole de ltat dans ses domaines dintervention. Le citoyen
connat la valeur relative des services quil reoit, et il peut comparer
ceux-ci, en termes conomiques pour lui et en termes sociaux pour sa
communaut, avec ceux qui pourraient lui tre dispenss par les entreprises prives. en juger par les services publics, en nombre et en valeur,
la question de luniversalit pourrait bien navoir t quune chimre de
dmocratisation, alors quen fait la distribution de la charge fiscale naura
vraiment avantag que les plus nantis de la socit.

166

La gestion intgre par rsultats

Le temps des remises en cause est venu, et celles-ci sont plus


profondes quil ny parat trop souvent aux moins aviss en affaires
publiques. Plus que jamais, les gouvernements, tents par le laissons les
gestionnaires grer, auront besoin dun cadre conceptuel leur permettant
dorienter laction publique vers des rsultats probants. Lre est donc
aux rsultats, la mesure, au contrle et lvaluation systmatique de
la sphre publique.

4.2. La GESTIOn par rsultats: Prmisses


et principes dun cadre conceptuel intgr
Auger (1999) affirme que, sur la base dune analyse critique des modles
de gestion dvelopps dans diffrents pays, il est impossible duniformiser
la mesure de la performance dans les appareils dtat. Bien sr, pour qui
veut souscrire des prceptes de transposition dinstruments de gestion
sans effort dadaptation, le pari est non seulement risqu mais insens
(Mazouz et Tardif, 2006). Or, ce quil faut faire de nos jours, cest se
fonder sur lexprience des autres pays, et partant dorganisations autres,
pour viter leurs erreurs de parcours, mais surtout adapter les meilleures
pratiques aux exigences de sa propre situation. Personne ne propose de
gestion mcanique des politiques et des programmes publics, et encore
moins des organisations publiques, qui consisterait rpter la dmarche
des autres, sans gard aux prmisses et aux principes la base mme de
la spcificit de lappareil public (historique, culture et fonctionnement
confondus).
Ds lors que la nouvelle gouvernance rsulte en un cadre de gestion
publique, qui en principe doit sinscrire dans la prise en compte et le
respect des attentes des citoyens, le reste nest quaffaire datteinte dobjectifs formuls en termes de qualit de services aux citoyens, defficience
et dimputabilit. Choses auxquelles sont sensibles tous les gestionnaires
responsables, quils soient du secteur priv ou de la sphre publique. Il ne
sagit pas de suivre la cohue des rformateurs de lappareil dtat partout
dans le monde, pour disposer enfin dun service public la hauteur des
attentes de ses populations et entreprises, comme il ne sagit pas de reconfigurer le service public chez soi pour prtendre des rsultats suprieurs
la gouvernance publique. Dun ct, des principes de gestion simposent,
comme mcanique de mise en uvre de la nouvelle gouvernance et,
dun autre ct, des rgles dans le choix des services simposent, comme
modalits de dfinition de loffre, des procdures et des procds.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

167

Par ailleurs, la gestion des affaires publiques passe dune prmisse


fonde sur la bonne intention une autre fonde sur une bonne ralisation.
Autrement dit, il ne suffit plus dnoncer des objectifs, aussi louables
quils puissent tre; il faut obtenir des rsultats. Ainsi, les soucis de la
Bonne Gouvernance ne sarrtent plus la conformit des procdures et des
rgles, la nomenclature des activits, des prrogatives, des rles et des
fonctions, mais ils imposent linstitutionnalisation dune logique dengagement la ralisation des objectifs noncs et dvaluation systmatique des
rsultats obtenus. Lobligation de rsultat lgitimera ainsi lautonomie et,
par consquent, limputabilit des politiques, de ladministration centrale
et des gestionnaires dorganismes publics et dunits ministrielles.
Enfin, la Bonne Gouvernance publique, pour tre mieux comprise
dans ces prmisses, mieux amorce dans sa dmarche dimplantation et
mieux soutenue au niveau des organisations de ltat, doit pouvoir sapprcier dans la perspective dun cadre organisationnel et managrial de
rfrences systmiques. Cest ce que suggre le modle intgr de gestion par
rsultats (GPR, ci-aprs) propos par Mazouz et Leclerc (voir la figure 4.1,
ci-aprs).
Figure 4.1

Le modle Mazouz-Leclerc de gestion intgre par rsultats


Facteur organisationnel
Connatre lorganisation :
Mission, vision, cibles de rsultats,
niveau des ressources, performances

Facteur
adaptatif
Adapter :
Stratgies,
structures,
culture,
leadership,
processus,
projets

Capacit comprendre
Forces et faiblesses / opportunits
et menaces
En termes
dorientation

Capacit
changer

Facteur
managrial
Manager :

En termes
de prestations

Capacit
livrer

Rsultats
En termes
damlioration globale

En termes
de gestion

Capacit apprendre :
acquis et amliorations

Facteur valuatif
valuer :
Latteinte des cibles de rsultats,
le cadre de gestion,
les effets du changement

Offre,
ressources,
interface
politicoadministrative

168

La gestion intgre par rsultats

Orientes par une recherche constante damlioration de leurs


r sultats, les organisations de ltat devraient dabord satisfaire des impratifs dorganisation (comme entits finalit distincte), de management
(cadres de gestion), dadaptation (amlioration continue) et dvaluation
(apprentissages organisationnels). Ces impratifs devraient tre considrs
sous langle de quatre catgories de rsultats:
Figure 4.2

Catgories de rsultats
En termes dorientation

En termes de prestation de services

Exemple : option stratgique


clairement formule
et historiquement prouve

Exemple : accueil, courtoisie,


entregent, respect des dlais

Rsultats
En termes damlioration globale

En termes de gestion

Exemple : respect des engagements


et des attentes signifis

Exemple : rduction des dficits,


rtention des employs qualifis

Des combinaisons faites des catgories de rsultats dotent lorganisation publique de quatre capacits organisationnelles interdpendantes. Ces
dernires assurent la survie et le renouvellement du tissu organisationnel
de la sphre publique. Ces capacits sont les suivantes.
1. Capacit comprendre. Elle est apprcie travers le degr de
connaissance de la ralit de lorganisation, elle-mme fonction de la
comprhension que dveloppent les gestionnaires, les employs et les
autres parties prenantes de lorganisation au regard de cinq variables
organisationnelles (mission, vision, cibles de rsultats, ressources
disponibles, performances antrieures). Une bonne connaissance
de la ralit organisationnelle devrait se traduire par des rsultats
mesurables en termes de prestation (p. ex.: un degr de satisfaction lev ou une amlioration continue) et en termes de dcisions
engageant lavenir de lorganisation (p. ex.: ladoption dune vision
stratgique dont la pertinence est justifie au fil des annes par des
cibles/rsultats tangibles).
2. Capacit livrer. Elle est apprcie travers des rsultats portant sur
les efforts de gestion dploys et sur les gains raliss tant au niveau
de linterface politico-administrative (p. ex.: le pouvoir de ngociation
des cadres de lorganisation auprs des lus et de ladministration
centrale) que de loptimisation des ressources (p. ex.: organisation rti-

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

169

culaire des systmes, conomie des oprations, rduction du dficit,


rtention du personnel qualifi, mise en place de bases de donnes
raffines, adaptation des quipements aux besoins) et, enfin, dveloppement de loffre (p. ex.: une rponse adquate aux attentes et
aux besoins signifis des citoyens).
3. Capacit dadaptation. Elle est apprcie travers des rsultats
obtenus en matire de mises en uvre stratgiques, de restructurations,
de rvisions des processus oprationnels, de conception/excution des
projets, de renouvellement du leadership et de transformations culturelles majeures. Il sagit l de savoir si lorganisation, tenant compte
de sa mission, de sa vision, de ses cibles de rsultats, de ses performances et du niveau de ses ressources, est capable dvoluer ou est
condamne limpartition ou la disparition.
4. Capacit apprendre. Elle est apprcie travers le sous-systme
dvaluation de lorganisation. Les rsultats obtenus, mais aussi
les carts sur cibles de rsultats, en termes de gestion courante
des oprations, de qualit des prestations assures, dorientation
stratgique et, enfin, damlioration globale, devraient servir pour
raliser des apprentissages la fois individuels et organisationnels.
Ces apprentissages sont utiles tant lamlioration de la connaissance
de la ralit organisationnelle qu celle de ladaptation et de la livraison
de services aux citoyens.
4.2.1. Quelques prcisions terminologiques
relatives la gestion par rsultats (GPR)
Ne dexprimentations et dtudes de cas, la gestion par rsultats (GPR)
constitue dabord et avant tout une rponse empirique des proccupations de mesure et dvaluation dans la sphre publique. Institutionnalise
par des agences gouvernementales nationales et internationales (telle
lAgence canadienne de dveloppement international ACDI) sous la
terminologie gestion axe sur les rsultats, elle a servi particulirement
promouvoir la transparence des organismes publics et limputabilit des
gestionnaires soumis la reddition de comptes. En labsence de rfrences
thoriques et de cadres conceptuels, pour guider laction managriale, cet
accent mis sur les rsultats lui a valu la fois mfiance et esprance. Le
rsultat ntant pas une finalit en soi mais un moyen, on craignait que
laction managriale ne corrompe toute laction publique. Le rsultat tant
mesurable, ou du moins apprciable qualitativement, on esprait pouvoir
sen servir correctement pour veiller le got de lamlioration continue, de
la performance et, par-dessus tout, de lexcellence dans la sphre publique.

170

La gestion intgre par rsultats

lgard des consquences relatives labsence dun cadre conceptuel de la GPR, le Vrificateur gnral du Canada (2000) avouait que ce
cadre de gestion ntait pas encore trs rpandu et quil faudrait plusieurs
annes pour en percevoir les effets. Quant au Vrificateur gnral du
Qubec (1999), il na jamais cess de mentionner les nombreuses lacunes
entourant linstitutionnalisation de la GPR par la Loi sur la modernisation
de la gestion publique (adopte en 2000). Il en dplorait notamment les
aspects suivants:
trs peu de cibles quantitatives situes dans le temps;
des objectifs exprims sous forme de moyens et non pas de rsultats en termes deffets;
des indicateurs ne fournissant pas une image reprsentative des
rsultats de lorganisation;
Encadr 4.1

Lexicographie de la GPR
Lavnement de la GPR a fait merger un nouveau vocabulaire, que les
gestionnaires se doivent de bien matriser. On admet volontiers quil
est peu probable que les termes et les principes relatifs la GPR soient
utiliss partout de la mme manire. Cependant, il faut pouvoir viter la
dilution du sens; ce qui nous amne effectuer, au bnfice du lecteur,
une brve lexicographie son sujet. Dans plusieurs cas, nous avons
cependant constat que les expressions variaient dun auteur lautre. Ne
pouvant rpertorier toutes les dfinitions, nous nous sommes limits aux
dfinitions qui nous sont apparues les plus heureuses.
Activits: Ensemble de procds ou dtapes qui visent la transformation des ressources en produits ou en services (Vrificateur gnral
du Qubec, 1999) ou ensemble des actions, des tches, des oprations,
des mthodes et des outils servant la ralisation dun bien ou dun
service (Leclerc, 2001). La gestion des activits relatives au flux des
processus peut tre effectue par un type de gestion oriente sur lactivit (Activity-based Management) qui vise lamlioration continue de la
valeur du produit remis un client, et ce, en effectuant de plus en plus
dconomies (Helms, 2000).
Axes dintervention: Ensemble dapproches, de mthodes, de moyens
et de stratgies qui sont utiliss pour atteindre un rsultat (Vrificateur
gnral du Qubec, 1999) ou encore ensemble des moyens allous pour
atteindre les fins dun projet dvaluation (Simard, ENAP, 2001).

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

171

une planification stratgique lie au nombre lev dindicateurs;


une valuation en devenir;
des plans dvaluation incomplets;
des cadres dvaluation inexistants;
des plans daction pas assez concrets.

Depuis, lchelle des pays de lOCDE, des avances considrables


ont t ralises tant sur les plans thorique et conceptuel que sur le plan
empirique (Tlescope, automne 2005). la lumire de ces avances, il nous
semble important de continuer mieux documenter, voire mieux doter
doutils danalyse et dinstruments de gestion ceux qui sont prsentement
proccups par lobligation de performer: les gestionnaires publics.
Benchmarking (talonnage): Mode de vigie qui mesure les produits, les
services et les pratiques des organisations concurrentes. Cette mthode
comparative permet de savoir si lorganisation est comptitive, efficace
et efficiente. Lun des objectifs fondamentaux de cette activit permet de
dcider ce qui sera avantageux pour lorganisation en termes de pratiques
managriales, de performance, de mthodes, de technologies, etc. (Helms,
2000).
Cibles de rsultats: Ce qui est vis en termes de modification ou encore
lnonc de ce quune organisation prvoit atteindre dans une priode
donne. Les cibles sont prcises et normalement quantifiables (Vrificateur gnral du Qubec, 1999).



Que favorise particulirement la cible?


la cration de nouveaux processus pour motiver le personnel;
la satisfaction de la clientle;
la dfinition des divers effets (outputs) et des impacts (outcomes);
lorientation clients (Popovich, 1998).

conomie: Le souci de rduire les cots relatifs lacquisition des


ressources humaines, matrielles, financires, informationnelles et
autres ncessaires la mise en place du programme, de la stratgie ou
du service. Cest aussi lacquisition des intrants au meilleur cot possible
(Voyer, 1999).
Efficacit: Mesure du rapport entre les rsultats obtenus et les objectifs
tablis (Vrificateur gnral du Qubec, 1999). Pour dautres, lefficacit
signifie do the right things (Helms, 2000).

172

La gestion intgre par rsultats

Efficience: Rapport entre les biens ou les services produits et les


ressources utilises (productivit), tabli en fonction du niveau de
services requis (qualit des services) pour latteinte des rsultats dun
programme (Vrificateur gnral du Qubec, 1999). Pour dautres, lefficience signifie do the things right, cest--dire se soucier du degr
dconomie avec lequel le processus consomme des ressources en termes
de cots, dnergie, de temps, de gchis (Helms, 2000). Toutes les activits, les tches, les oprations, les mthodes ou tous les outils qui ne
crent pas de valeur ajoute lors de la production sont considrs comme
inefficients.
valuation de programmes: Dmarche rigoureuse qui, partir de
donnes qualitatives et quantitatives, vise analyser les liens entre les
ressources, les processus, les produits et les services ainsi qu mesurer
les effets et indiquer la pertinence des services rendus (Vrificateur
gnral du Qubec, 1999).
valuation stratgique: Analyse systmatique des rsultats produits
par les politiques et les programmes gouvernementaux. Celle-ci sexerce
au-del de lvaluation traditionnelle des programmes en effectuant
lanalyse des causes et des effets avec les outputs et les outcomes. Elle sert
aussi ltablissement de liens entre les effets des programmes et ceux
des retombes sur la socit titre dajustement pour le futur (Osborne
et Plastrik, 1998).
Extrants/outputs: Volume dactivits gnres par le programme ou la
stratgie (Popovich, 1998), ou encore le produit ou le service livr pour
atteindre les effets dsirs (Vrificateur gnral du Qubec, 1999).
Fins managriales de la mesure: Motifs pour lesquels on a dcid de
vrifier les niveaux de performance de lorganisation. Normalement, on
fixe des fins managriales pour valuer, selon le cas, le degr dconomie,
defficience, defficacit ou le cot-efficacit des intrants, des processus,
des extrants ou des effets.
Gestion par rsultats (GPR): Cest un cadre de gestion ax sur la vrification permanente (plus dune anne) des extrants (outputs) lis au fonctionnement gnral de lorganisation. Ces derniers manent des objectifs
et des sous-objectifs de chaque unit. En dautres mots, la GPR focalise
sur les rsultats de lorganisation plutt que sur les rsultats individuels
en accordant, selon les situations, le choix des moyens (Gouvernement du
Qubec, 2000). Laspect le plus positif de ce courant de pense consiste
dlguer le pouvoir de solution en habilitant davantage les employs de
premire ligne (empowerment).

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

173

Indicateur: Paramtre servant valuer les rsultats dune organisation


ou de lune de ses composantes: cot de revient, taux de russite, ratio
(Gouvernement du Qubec, 2000). Mesure quantitative ou qualitative
des rsultats obtenus (efficacit), de ltat davancement des travaux ou
encore du contexte dans lequel sinscrit laction (Vrificateur gnral du
Qubec, 1999). Cest aussi lensemble des lments dinformation significative traduits par un indice reprsentatif, une statistique cible, une
donne contextuelle, un rsultat, un tat de fait, une manifestation dun
phnomne ou une ralisation dcoulant dun rsultat de fonctionnement
(Voyer, 1999).
Intrants: En lien avec une demande ou une commande, ressources
consenties pour la mise en place dun programme ou dune stratgie
(Popovich, 1999). Ces dernires sont constitues de ressources humaines,
matrielles financires et informationnelles qui sont utilises pour
produire les rsultats souhaits (Vrificateur gnral du Qubec, 1999).
Mesures de la performance: Mesures quantifiables refltant la stratgie
retenue pour assurer latteinte des effets immdiats, intermdiaires et
ultimes des programmes et des politiques proposs (Popovich, 1998). En
principe, il existe des:
1. mesures deffets, soit le reflet dun tat ou dune situation sociale, conomique, culturelle ou environnementale de type rgional ou national
que lon souhaite amliorer;
2. mesures dextrants, soit le reflet du volume ou du produit dune activit
atteinte par une initiative ou par un programme;
3. mesures dintrants, soit le ref let du niveau defforts consentis
(ressources) dans la mise en place dune initiative, dune activit ou
dun programme.
Mesure de la productivit: Reflet de lindicateur qui privilgie le cot
de revient unitaire pour les produits ou le cot de revient horaire pour les
services (Loi sur ladministration publique, Qubec, 2000).
Mission: Raison dtre de lorganisation, cest--dire la formulation
qui en dcrit le motif dexistence. Elle se dfinit laide dune dizaine de
mots en ayant soin de dcrire sommairement la raison dtre de lorganisation, les secteurs gographiques et dmographiques de son action,
leurs conditions de survie, de croissance, de profitabilit ou de crdibilit. Mais, avant de redfinir la mission, la direction doit avoir prcis la
vision, soit lavenir souhaitable de lorganisation en matire de direction
stratgique.

174

La gestion intgre par rsultats

Objectifs: Fin mesurable, quantifiable que lon se propose datteindre


dans un dlai donn (Leclerc, 1997). nonc des rsultats atteindre au
cours dune priode prcise (Vrificateur gnral du Qubec, 1999). Bref,
une cible dsigne pour assurer latteinte dun rsultat manant dun
programme ou dune politique (Popovich, 1998).
Organisation performante: Organisation forme de groupes demploys
affects la production de biens ou de services de qualit dont lconomie
des ressources fait lobjet de proccupations particulires (Popovich,
1998).
Organisation systmique: Organisation compare un systme ouvert,
constitu de sous-systmes interdpendants, responsable dune mission
particulire. Conformment cette dernire, ce systme reoit des
intrants quil transforme en extrants pour lenvironnement. En raction
aux extrants produits, celui-ci envoie des signaux qui permettent lajustement de lorganisation (Kast et Rosenzweig, 1974).
Organisation: Groupes de personnes engages dans des activits de
production (spcialises) en vue datteindre des buts en lien avec une
mission commune (Gortner et al., 1998).
Orientation stratgique: Intention gnrale qui dirige les actions (Vrificateur gnral du Qubec, 1999). galement, grands objectifs axs sur
la mission de lorganisation permettant de comprendre les enjeux et les
choix privilgis par cette dernire (Loi sur ladministration publique,
Qubec, 2000).
Outcome: Limpact des interventions, de la stratgie, du programme et
des rglements tablis par le lgislateur ou le gestionnaire pour raliser
la politique.
Types dimpacts (ou deffets):
immdiats, cest--dire directement lis aux rsultats de la production;
intermdiaires, soit troitement lis aux objectifs et aux cibles;
ultimes, cest--dire lis la mission de lorganisation.
Exemples:
Impact de la politique/ Policy Outcome Goal: efficacit relle de
la politique pour amliorer la situation ou rsoudre le problme
socioconomico-culturel ou environnemental.
Impact du budget/ Budgeting Outcome Goal: efficacit relle du
budget dans latteinte des objectifs de lorganisation (Osborne et
Gaebler, 1992, p.45).

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

175

Impact du programme / Program Outcome Goal: efficacit relle du


programme pour latteinte de la politique.
Performance: Degr datteinte de ralisation des cibles dune organisation (Gouvernement du Qubec, 2000).
Planification stratgique: Activit dune organisation qui consiste
dfinir sa mission, ses clientles, ses partenaires, ses grands enjeux, ses
orientations, ses objectifs, ses cibles, ses moyens dintervention et ses
indicateurs de mesure. Ces informations sont consignes dans un document cette fin. La principale caractristique dun plan stratgique est
davoir une mission claire, des objectifs prcis et des rsultats mesurables
(Vrificateur gnral du Qubec, 1999).
Processus: Ensemble dactivits organises visant la transformation de ressources en produits ou en services (Loi sur ladministration
publique, Qubec, 2000). Aussi, interaction entre les personnes et les
autres ressources servant la production des services ou des programmes
(Popovich, 1998).
Productivit: Une mesure qui indique le degr dhabilets ou defforts consentis, malgr linstabilit de lenvironnement, pour produire
un service requis, dans les cots, dans les temps, avec les personnes
et les quipements prvus. Plus spcialement, cette notion renvoie au
comment ou lajustement des ressources, et suppose une gestion qui
assure le rendement impos par lenvironnement en termes de quantit
(volume, nombre) et de qualit (conformit, satisfaction, pertinence,
excellence). Exemple: Rpondre au problme immdiat face une situation). Productivit = extrants/adaptabilit/intrants (Leclerc, 2001).
Les facteurs qui affectent gnralement la productivit sont: le budget,
les conomies dchelle, la technologie, lquipement, la force de travail,
les connaissances, les habilets, les mthodes de travail, les procdures, la
qualit des produits, la qualit des processus, la qualit du management,
les rgles, le climat organisationnel, la culture, les facteurs gographiques
(Helms, 2000).
Rendement: Quoique cette notion soit rserve notamment au secteur
financier (notion qui tablit un rapport entre les cots investis et les revenus
quon en retire), ici nous lassocions la notion dextrant (efficience)
court, moyen et long terme (p.ex.: conomie de 10 millions de dollars
sur les prestations de scurit du revenu la suite dun investissement
deun million de dollars dans un programme de formation de retour au
travail pour une catgorie de chmeurs donne).

176

La gestion intgre par rsultats

Service: Rsultat dune srie dactivits dont lultime destinataire est


un client externe ou interne (Loi sur ladministration publique, Qubec
2000).
Stratgie: Cest le processus qui dcrit la faon que privilgie une
organisation pour atteindre sa mission, sa vision et ses objectifs (Osborne
et Plastrik, 2000).
Unit oprationnelle: Unit produisant des biens ou des services
destins une clientle situe lextrieur de lorganisation. galement,
unit de soutien la gestion ou unit de services spcialiss auprs
dautres units administratives (Loi sur ladministration publique,
Qubec, 2000).
Valeur ajoute: Toute action qui apporte un plus aux activits, aux
tches, aux oprations, aux mthodes et aux outils du processus responsable de la production dun bien ou dun service. Encore, toutes actions qui
contribuent laugmentation du degr de satisfaction dun client interne
ou externe (Harrington, 1994).
Valeur ajoute de linformation: Tout ce qui fait parler un indicateur
plus prcisment, plus largement et plus clairement afin den amliorer
linterprtation (Voyer, 1999).

4.2.2. Des rfrences thoriques systmiques


Pour faciliter llaboration dune Dclaration de services aux citoyens, dun
plan stratgique ou dun plan annuel de gestion, les gestionnaires doivent
interroger de manire systmique un certain nombre de variables.
Organisationnelles: portant sur la mission de lorganisation, ses
ressources, ses cibles de rsultats, ses performances antrieures
et le niveau de ses ressources.
Managriales: le cadre de gestion qui balise les dcisions et les
actions entreprises linterne, notamment en ce qui concerne la
relation avec ladministration centrale (ministres centraux) et les
lus au pouvoir, les mthodes doptimisation des ressources et la
gestion de loffre de services.
Adaptatives: les projets, les processus, la stratgie, les structures,
le leadership et la culture. Ces variables permettent lorganisation doprer les changements ncessaires sa survie et sa
prennit.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

177

valuatives: le cadre formel ainsi que les mcanismes et les outils


dvaluation permettent lorganisation dapprendre, par une
revue priodique et systmatique de ses ralisations, de son cadre
de gestion et des effets/impacts des mesures de changement prises
antrieurement.
Le cadre conceptuel que nous proposons ici sarticule autour des
principes de lorganisation systmique, dans la mesure o il met en
interrelation des sous-systmes dune organisation soumise des objectifs
paradoxaux, des impratifs divers, des jeux dacteurs multiples et des
logiques daction complexes (dans le sens dambigus, dimprvisibles, de
risques, dincertaines et de paradoxales).
Historiquement, lavnement de pratiques et doutils relevant de la
GPR est justifi par le fait:
de contribuer la rationalisation des dpenses publiques dans un
secteur o les dpenses sont largement rcurrentes et difficilement
compressibles;
damliorer les relations humaines entre les acteurs qui travaillent
dans les domaines administratif et professionnel;
dassurer, dans lorganisation, lalignement des objectifs fonctionnels et oprationnels mesurables ainsi que la prise en compte des
proccupations individuelles, organisationnelles et gouvernementales;
de crer un partenariat ax sur la recherche du consensus et le
respect de la mission fondamentale des ministres, des organisations ou des services;
de favoriser des projets organisationnels grables et rpondant
aux attentes et aux pressions croissantes du milieu;
dencourager lexamen critique des actions et lvaluation des
rsultats atteints;
de composer avec la complexit des lois et le cadre des conventions collectives de travail de la fonction publique, parapublique
et pripublique.
De plus, depuis quelques annes, lAdministration publique volue
dans un systme dynamique (rticulaire) o sont en relation de plus en
plus dacteurs dont les proccupations varient, sinon divergent significativement. La diversit des intrts pose quelques-uns dentre eux
dimportants problmes dharmonisation et dajustement. Dune part, la
multiplicit des acteurs entrane la ncessit de coordonner sinon duniformiser tout cadre de gestion dans lAdministration publique. Dautre part,

178

La gestion intgre par rsultats

le caractre monopolistique de la sphre publique suppose une attention


particulire la mission de lorganisation, les organismes de ltat ayant
le mandat implicite de rsultats face aux populations et aux entreprises
(clientles) quils desservent.
Ce cadre conceptuel, loin dtre thorique, se veut une approche
adapte la spcificit des organisations publiques du xxie sicle.

4.3. LORGANISATiON PUBLIQUE VUE


SOUS LANGLE DES RSULTATS
On ne peut avoir un entendement intelligent des rsultats dune structure doffre publique, ds lors quon aborde le vaste thme de la nouvelle
gouvernance publique, sans dabord dfinir cette notion fondamentale la
performance quest son contexte dapplication, de gestion et dvaluation,
savoir lorganisation (comme entit).
Pour Kast et Rosenzweig (1974), lorganisation est un systme ouvert,
constitu de sous-systmes dont chacun est porteur dune partie de la
mission. Ce systme gre des intrants quil transforme, conformment aux
prescriptions de la mission, afin den dgager des extrants (services ou
produits), le tout en tenant compte du contexte ou de lenvironnement
externe dudit systme. Pour Gortner et al. (1994), lorganisation est un
groupe de personnes engages dans diverses activits spcialises mais
interdpendantes qui, toutes ensemble, visent latteinte des buts ou de la
mission commune du systme quelle constitue. Quant Morgan (1990),
il estime que lorganisation pourrait tre dfinie comme un organisme
vivant dont les cellules, travers un processus (cycle de vie) daccomplissement, puisent leurs ressources dans lenvironnement (nature) pour les
transformer (produits) et les renvoyer lextrieur sous forme dnergie
(impacts).
Ces trois dfinitions systmiques de lorganisation renvoient en
dernier lieu lextrant (produits ou services) et limpact (retombes) de
toute action organise et finalise. Autrement dit, les efforts de transformation sont guids par la finalit de lorganisation, laquelle devrait tre
atteinte si les produits ou services taient jugs conformment aux buts
poursuivis par ses membres et parties prenantes. Ainsi, les rsultats dune
structure doffre publique ne se limitent pas aux services rendus (rsultats
de prestations de services) ni aux retombes des activits de transfor
mation (rsultats de gestion), mais vont englober les choix stratgiques
entrepris par sa direction (rsultats dorientation). La capacit de lorgani-

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

179

sation matriser ses trois catgories de rsultats est apprcie (value)


par le truchement des amliorations globales, lesquelles dfiniront son
niveau de performance.
4.3.1. Notions de performance et de rsultats organisationnels
Depuis le dbut du mouvement de rforme de la gouvernance publique,
et plus particulirement depuis la fin des annes 1990, la performance,
comme mode dapprciation de lutilit organisationnelle de la structure
doffre en services publics, est devenue la principale sinon lunique proccupation des chercheurs spcialiss, des lus politiques et des fonctionnaires un peu partout dans le monde. De faon incessante, la critique
lendroit de lappareil dtat sest faite cinglante, les pertes defficacit
et defficience lui tant lourdement reproches, ce qui ntait pas sans
rapport avec la crise des finances publiques laquelle tout gouvernement
a d faire face. Et si des conomies de systme taient attendues de la
part des populations, personne navait prtendu que les gouvernements
devaient tre confondus avec des entreprises prives dans la gestion de
leurs ressources. Par contre, plusieurs navaient pas suffisamment ralis
que les ressources de la sphre publique proviennent du secteur priv. Si,
selon Osborne et Gaebler (1992), la sphre publique et le secteur priv font
deux, toutes leurs diffrences nimpliquent pas quils ne puissent trouver
des points de comparaison sur le plan de leur efficacit et de leur efficience
relatives. Que lentreprise prive soit guide par la notion de profit, quand
le gouvernement lest par le bien public en termes de rduction de cots, il
nempche que les deux disposent de ressources limites et vivent dans un
mme contexte socioconomique national. En somme, que leur mission
soit distincte, ce qui tombe sous le sens commun, ne prive ni le secteur
priv ni la sphre publique de rpondre de critres de performance la
tche qui leur soient propres. Par ailleurs, des objectifs diffrents, des
structures distinctes et des services divers naltrent en rien les mathmatiques de lvaluation, ds lors quil devient ncessaire de jauger des
rsultats la tche du secteur public ou du secteur priv. Les indicateurs
peuvent varier, pour tenir compte de la spcificit des organisations
dans les deux types de systmes, mais la justification socioconomique
des deux entits demeure sujette lapprciation des mmes personnes,
quelles soient citoyens ou quelles soient consommateurs.
Lexprience de lentreprise prive, depuis les annes 1980, en matire
dajustement et de rduction des cots, sest longtemps fonde sur le downsizing (quil faut viter de confondre avec laplatissement de lorganisation),
cette mesure qui consistait dgraisser court terme la structure de

180

La gestion intgre par rsultats

fonctionnement sans gard la mission long terme de lorganisation. Les


consquences se sont fait sentir partout, et le plus souvent au dsavantage
des entreprises qui lont pratique abondamment. La dcentralisation du
pouvoir de dcision, la rponse rapide la demande et la conformit la
mission de lorganisation ont moins voir avec lpaisseur de la structure
de fonctionnement quavec le cadre de gestion des ressources. On na pas
besoin dtre propritaire de ses moyens pour accomplir correctement
sa fin comme organisation responsable. Sil devait en tre autrement, les
gouvernements devraient se lancer en affaires pour rpondre de leurs
mandats nouveaux. Ce que suppose la nouvelle gouvernance, lorsquon
laborde sous langle de la GPR, cest un style de gestion, une application
des prceptes de gestion et une adaptation des rgles et des procdures de
gestion qui collent mieux la thorie de lorganisation postbureaucratique.
Thories qui, comprenons-le, nont pas pour particularit de diviser le
monde en deux segments parfaitement dissocis de la ralit socioconomique: les organisations prives et les organisations publiques. Si les
entreprises prives entre elles procdent des applications diffrencies
en matire de concurrence, cest quelles estiment tre diffrentes. Il en est
de mme entre les organismes publics. Mieux encore, la mme rgle vaut
entre le secteur priv et la sphre publique. La pense managriale nest
pas double revers, elle est unique dans son volution philosophique bien
que diverse dans ses modalits dapplication pratique. titre danalogie,
la loi de la gravit naura pas chang parce quune orange sera tombe au
sol plutt quune pomme.
Chose certaine, cest que le nouveau management public (NMP)
est devenu loutil privilgi pour interroger, de faon responsable, les
pratiques et la gestion de la performance des organisations publiques.
Pour Nol de Tilly (1999), la nouvelle vision de ltat doit tre axe sur la
qualit des services aux citoyens et sur lefficience du secteur public. Swiss
(1991) tient pour acquis que le management dans la sphre publique va
devenir de plus en plus complexe. Qui en douterait, puisque le monde
se complexifie, technologiquement, conomiquement et socialement?
Deviendra-t-il instable pour autant? Bien des manifestations rcentes
pourraient nous amener rpondre par laffirmative cette question.
Pour autant, le management public demeurera une forme de gestion aussi
spcifique que ne lest celle qui sapplique au secteur priv. Thorie de
lorganisation oblige, ladaptation aux contextes donns simpose chaque
application. Cela dit, il demeure des domaines de questionnement dans
la sphre publique o des remises en cause sont de rigueur.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

181

1. Dterminer les normes applicables la GPR:


limiter et dfinir prcisment les buts de lorganisation;
mettre contribution les populations dans llaboration, la mise
en uvre et lvaluation des services;
dcentraliser le pouvoir de dcision (structure globale) et dconcentrer lactivit (structures rgionales).
2. Valider la progression des rsultats et latteinte des objectifs:
compulser les donnes en fonction des indicateurs de mesure
appropris, pour relever la performance et en contrler la progression en fonction des objectifs atteindre.
3. Repenser lensemble de la structure doffre, pour rendre le service
public efficace et efficient:
former le personnel la GPR, non seulement dans une perspective comptable de la performance, mais dans une perspective de
professionnalisation plus accomplie;
accorder aux acteurs la marge de dcisions que suppose leur
niveau dimplication, de sorte que les temps de rponse soient
rduits et que la qualit de prestation entrane un niveau de
satisfaction suprieur des clientles;
induire dans lensemble du systme une dynamique de concurrence qui assure la progression constante de la qualit dans loffre
des services, dont le principe pourrait bien se rapprocher des
partenariats publics-privs.
Bien sr, ces quelques indications nont pas lieu de rendre au
management public une personnalit de management priv. Cependant, si
les capitaux et les biens circulent et si les services se propagent, comme
les personnes ont commenc se dplacer en masse, les ides vont se
bousculer partout dans la communaut, et personne ne voudra plus que
ce qui est bon pour lconomie de la personne ne le soit pas aussi pour
lconomie du contribuable. La sphre publique doit se rinventer, sans
prtendre pouvoir le faire labri de toute comparaison conomique,
sociale, culturelle ou communautaire. La performance commence l
o sarrtent les considrations de diffrenciation quand les moyens de
satisfaire ses fins peuvent tre dports vers des fournisseurs de services
substituts.

182

La gestion intgre par rsultats

4.3.2. Mesure de la performance vue sous langle des rsultats


Si la performance est un concept rcent dans le discours managrial de
lAdministration publique, la mesure de la performance, pour sa part, est
encore fort peu dveloppe dans la sphre publique. Les indicateurs de
rsultats, sur lesquels elle devrait sappuyer sont encore rares et, lorsquils
existent, ils sont souvent trop diffrents pour quon puisse en tirer des
comparaisons valables (Ct et Mazouz, 2005). Ce qui rend la lecture de
lefficacit et de lefficience globales de lappareil dtat dautant plus alatoire. Or, ce nest pas que la performance des personnes, des programmes
ou des organismes quil faut savoir mesurer, mais aussi celle de la sphre
publique dans sa globalit. Et celle-l nest pas la sommation des rsultats
mesurs la pice par ministre, organisme par organisme ou agence par
agence.
Lapprciation de la performance, celle qui se mesure aux rsultats
de lorganisation, exige, de la part des gestionnaires, une instrumentation
adquate. Pour Voyer (1999), la mesure de la performance est fondamentale dans un systme organisationnel, si lon veut baliser, suivre et valuer
la progression de ses rsultats.
Nul ne doute que la mesure de la performance occasionnera, l o
elle ne sest jamais pratique, un certain choc culturel:
Le but de la mesure de la performance est de motiver le compor
tement menant lamlioration continue de la satisfaction du client,
de la flexibilit et de la productivit (Lynch et Cross, 1994).
On sait dj que, lorsquil est bien conu, un mode dvaluation de
la performance permet de cerner la contribution attendue de chaque
employ de bien meilleure faon que les descriptions de tches
traditionnelles (Gosselin et Murphy, 1994).
Ce qui est mesur attire lattention, en particulier lorsque des
rcompenses sont attaches ces mesures (Eccles, 1991).

La GPR suppose moins une harmonisation des ressources dispo


nibles quune distribution module de celles-ci en fonction des services
rendre. Mais, en toute circonstance, latteinte de rsultats prcis suppose
de fixer des points dancrage qui permettent dassurer larrimage entre les
engagements pris et les stratgies dployes pour satisfaire les ayants droit.
Des rsultats pour des rsultats, ce nest jamais quun calcul du rendement sans gard aux engagements pris au dpart. Or, la performance doit
rpondre de la capacit de lorganisation de satisfaire les objectifs quelle
se fixe dans le cadre de sa mission. La mesure du rendement devient alors
performance relle de lorganisation.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

183

Mais avant de mesurer sa performance, donc dvaluer ses rsultats


comme organisation responsable de ses engagements de ralisation, il
est crucial de savoir ce quest la mesure et ce que sont les instruments
qui y mnent. Popovich (1998) rappelle que les gestionnaires ne peuvent
mesurer utilement la valeur de contribution dune organisation, dont lapprciation ne sera faite que ponctuellement. Lvaluation de la performance
ne doit pas tre un moyen occasionnel de justifier les dpenses courantes,
mais bien le fruit dun processus itratif qui permettra au nouveau management public daborder organiquement et non plus mcaniquement le
service public.
4.3.3. Mesure de la performance organisationnelle
vue sous langle des rsultats
Sils veulent mettre en place un cadre de gestion nouveau, qui soit ax sur
les rsultats, les responsables de limplantation auront besoin dinformation, de savoirs et de comptences, outre les outils lis laccomplissement
technique de la tche qui leur permettront de russir celle-ci. Or, cela
supposera quils sachent dfinir les choses dans les mmes termes. En
somme, il faudra dabord uniformiser le discours menant la GPR. Dans
les organisations publiques, on parle souvent de performance, de rsultats,
dintrants (inputs), dextrants (outputs), dimpacts (outcomes), defficacit,
defficience, dconomie, de productivit, de rendement, de valeur ajoute,
de benchmarking, et de quoi dautre encore, sans jamais savoir si dans
lensemble de lappareil public on dsigne les mmes choses en usant des
mmes mots. Or, la thorie de lorganisation nest peut-tre pas la pratique
de lorganisation incarne, mais elle en fonde lintelligence, sinon avant
le fait trs souvent aprs le fait. Ne pas dire les bonnes choses suppose
quon nutilisera pas les bons moyens et, partant, quon natteindra pas la
bonne fin. Lapplication doit suivre la thorie, tout comme la structure
doit suivre la stratgie, pour que lorganisation agisse de faon efficace
et efficiente. Le dploiement dactivits nest pas une coordination des
moyens, comme lannonce dun rsultat nest pas la satisfaction de la fin
de lorganisation.
Selon Swiss (1991), il existe plusieurs faons de mesurer la performance dans lorganisation publique. La plus usuelle serait celle qui met
laccent sur les extrants (Outputs-Oriented Management). la jonction de
la gestion par objectifs (GPO) et de la gestion de la qualit totale (GQT),
la GPR vise, par contre, lensemble du processus de transformation li au
systme de production; on parle alors de monitoring de la performance

184

La gestion intgre par rsultats

globale dans lorganisation. Si ces deux modles de gestion ont en


commun les extrants (outputs), seule la GPR englobe les impacts (outcomes)
de lorganisation.
La gestion par objectifs tend focaliser le temps, les nergies et
les fonctions de lorganisation sur lamlioration des activits plutt que
dappuyer sur les rsultats. La gestion par rsultats centre lattention sur
la mesure des extrants (outputs) et sur limpact de ceux-ci sur lenvironnement (outcomes). En cela, la GPR transcende le systme doffre public pour
sintresser aux consquences de celui-ci sur les communauts desservies.
Lapprciation est globale, en matire de dmarche, puisque, dans la sphre
publique, la seule performance du systme nest pas satisfaisante pour
parler de rsultats justifiables. La responsabilit du secteur public ne va
pas ceux qui ladministrent, mais ceux pour qui il est administr,
cest--dire les citoyens.
La dfinition de la performance, voire celle des rsultats, dans
lorganisation, na pas la mme teneur pour tous. Le Petit Robert (1961)
associe la performance laccomplissement dun rsultat dans lexcution dune action, tandis quil dfinit le rsultat par tout ce qui arrive ou
commence exister la suite et comme effet de quelque chose ayant un
caractre durable. Par ailleurs, dans la plupart des pays o sest amorce la
rforme de la gouvernance, on semble lier la performance la gestion par
rsultats, soit un cadre de gestion fond sur la ralisation des engagements
de rsultats pralables, le tout dans la transparence, par la reddition
de comptes et limputabilit, en vue dune meilleure qualit des
services aux citoyens. Cest dans cet esprit que la performance a t
comprise, ds les annes 1980, en Grande-Bretagne. Entendement quen
ont eu galement la majorit des administrations publiques dans le reste
du monde qui, depuis, se sont mises en frais de repenser leur systme de
gouvernance propre.
Osborne et Gaebler (1992) ont allgu que la gestion gouvernementale oriente sur les rsultats se proccupait plus des impacts (outcomes)
que des intrants (inputs), voire des effets (outputs). Ce que traduit assez
fidlement la dfinition qua donne de la performance le gouvernement
du Qubec. Aussi, dans un contexte de rationalisation oblige (faute de
ressources financires), les appareils publics devront porter une attention
particulire la consommation des ressources dans les processus oprationnels (ceux concernant les prestations).
En effet, le Guide sur la convention de performance et dimputabilit et
sur lentente de gestion du gouvernement du Qubec nonait que:

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

185

Grer par rsultats signifie concentrer lessentiel de son attention


latteinte de rsultats dans un cadre de gestion nous donnant le choix
des moyens les plus appropris chaque situation. Fonde sur une
responsabilisation qui comporte, dune part, la latitude daction dans
un contexte de transparence et dquit dans les processus et, dautre
part, [sur] la reddition de comptes [ lgard] des rsultats atteints en
fonction des ressources disponibles [] (2000, p.5).

Ajoutons que le document intitul Rle de lvaluation de la modernisation de la fonction de contrleur dans ladministration fdrale du Canada
(2001, p.2), pour mieux situer la performance comme objectif ralis dans
lorganisation, stipulait que lvaluation devait donner lieu :
1. un dplacement de laccent mis sur le contrle financier en faveur
du contrle du rendement auquel se rattachent une large gamme
de questions touchant la grance, la gestion des risques, la mesure
du rendement et la responsabilisation;
2. une fonction centre sur la gestion, cest--dire assurer aux
gestionnaires un environnement dinformation financire et
non financire intgre, une approche raisonne la gestion des
risques, des systmes de contrle appropris ainsi quun ensemble
de valeurs et de rgles dthique communes;
3. lintgration de linformation financire touchant les dpenses,
les recettes, les ressources et charges avec linformation non
financire touchant les rsultats prvus et le rendement rel,
notamment lextrant des processus, les rsultats des programmes
et les rpercussions sur les citoyens;
4. la gestion axe sur les valeurs et oriente vers les rsultats,
cest--dire exercer une saine gestion des ressources afin dobtenir
des r sultats ou une valeur ajoute en termes de services pour les
citoyens.

On laura compris, au Qubec comme au Canada, les gouvernements


souhaitent sengager, sur la foi dobjectifs connus, atteindre des rsultats
mesurables, ce qui ne peut supposer, compte tenu des pratiques antrieures de gouvernance quon pouvait leur attribuer, quune faon de faire
autrement ou, si lon prfre, de servir diffremment.
La gestion par rsultats dcoule dune logique et de rgles diffrentes
de pratique dans la gestion du service public. De fait, pour amliorer
les extrants des gouvernements, Osborne et Plastrik (2000) affirment
quil faudra modifier les processus et les activits de production. Ce qui,
vraisemblablement, va requrir de nouveaux intrants. Quant Popovich

186

La gestion intgre par rsultats

(1998), il soutient que la performance des organisations est lie la


mobilisation des employs, mme si ceux-ci doivent travailler avec moins
de ressources quauparavant. Or, si les objectifs de rendement varient
danne en anne, les attentes de performance seront toujours plus leves,
mme si la mission de lorganisation a tendance demeurer constante et
ses moyens tre rduits.
4.3.4 Variables de la performance organisationnelle
Le virage vers la performance exige, de la part des gestionnaires publics,
une bonne comprhension des facteurs inhrents sa ralisation. Pour
Rummler et Brache (1995), la vraie performance des organisations mane
de la prise en compte de neuf variables distinctes, lesquelles sont regroupes en trois niveaux daction et trois facteurs de besoins que lon pourrait
associer au fonctionnement de lappareil public. Les niveaux daction
sont:
lorganisation;
les processus;
les tches.
Quant aux facteurs de besoins, il sagit:
en termes dobjectifs: de lorganisation, du processus et des excutants/
tches qui doivent se fixer des cibles de rsultats refltant les attentes
des clients;
en termes de design: de la structure de lorganisation, de la configuration des processus et des schmas des tches qui doivent faciliter
latteinte des objectifs et les rsultats attendus en matire defficacit et
defficience;
en termes de gestion: de lensemble des trois niveaux daction prcits
qui exigent des pratiques managriales assurant latteinte des objectifs
ou des rsultats.
Pour une meilleure comprhension de ces facteurs de besoins et
de ces niveaux daction, nous prsentons, au tableau 4.1, les variables
inhrentes la performance des organisations.
En somme, lorganisation, pour tre performante, doit tre configure, gre et value en fonction dobjectifs ralistes et de rsultats
mesurables lis aux trois niveaux daction prcits.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

187

Tableau 4.1

Neuf variables de la performance


Facteurs de besoins
Niveaux daction Objectifs

Design

Gestion

Organisation

Objectifs de
lorganisation

Design de
lorganisation

Gestion de
lorganisation


Processus

Objectifs du
processus

Design du
processus

Gestion du
processus

Objectifs de
lexcutant/tche

Design de la
tche/excutant

Gestion de la
tche/excutant

Excutant/tche

Source: Rummler et Brache (1995).

Pour couvrir lensemble des variables de cette grille, la nouvelle


gouvernance, fonde sur la GPR, devra permettre aux gestionnaires de
satisfaire aux conditions qui suivent dans lorganisation.
1. Objectifs: ajuster lorganisation sa mission, reformuler les processus
doffre de lorganisation et rendre la tche excutable par niveaux
dengagement et de programmes.
2 Design: reconfigurer lorganisation par rapport son contexte,
recentrer ses processus sur la demande relle et moduler la tche en
fonction du besoin de satisfaction des clientles.
3 Gestion: penser lorganisation en termes defficacit et le service en
termes defficience, aligner les processus fonctionnels et oprationnels sur les indicateurs de performance retenus et valuer la tche
en tenant compte des attentes et des contraintes matrielles et autres
des acteurs.
Lorganisation, sans processus de fonctionnement, est une aberration
de lesprit, comme les processus sans excutants sont une ineptie organisationnelle. De mme, des objectifs sans architecture organisationnelle
sont des vux pieux, alors quun design sans audit de gestion (rpertoires
des objectifs defficacit et defficience) est une incongruit.

188

La gestion intgre par rsultats

4.3.5. Lutilit de la mesure des rsultats


Tous les jours, dans tout ce quentreprend ltre humain, on constate
combien utile se rvle la mesure de sa performance leffort rendu. Les
ressources disponibles sont toujours insuffisantes, et les besoins, impos
sibles satisfaire tous la fois. Une affectation raisonne des ressources doit
tre faite, laquelle suppose quun contrle de leur utilisation sera excut
aprs le fait. Car cest bien la mesure des rsultats qui donne la juste utilit
de leffort et qui permet de rajuster le tir lors dune prochaine affectation
des ressources. En somme, cest moins le besoin qui dicte le rsultat que
lapplication que lon met le satisfaire compter des ressources dont
on dispose pour y arriver. Toutefois, un rsultat, sans gard au besoin
quil devait satisfaire initialement, na pas dutilit, ni conomique ni
sociale. Dans le pass, les administrations publiques ont comptabilis des
dpenses dopration, puisque la proccupation premire tait de justifier
des prlvements dimpts. Dsormais, on leur demandera de comptabiliser des dpenses deffort (en lien avec la satisfaction des citoyens et les
conomies ralises), puisque la proccupation premire sera damliorer
les conditions de vie dans la communaut dimplantation.
Paraphrasant Osborne et Plastrik (2000), nous dirons que la mesure
des rsultats de lorganisation, dans la sphre publique, devrait avoir pour
effet de:
1. lier engagement et ralisation (objectifs et performance) dans lactivit publique;
2. responsabiliser plus srement les acteurs dans et autour de lorganisation;
3. pallier les carences de lorganisation;
4. amliorer de manire continue la qualit des services;
5. valoriser le service public auprs des diffrentes clientles et de la
population.
Or, tout nest pas quaffaire de mesure aprs le fait. Dans le service
public comme ailleurs, tout part et tout revient aux objectifs de lorganisation et la motivation qua son personnel de satisfaire la mission que
se donne cette premire. Les savoirs, les habilets et les comptences
la gestion des affaires dpendent immanquablement de linsistance que
met la direction de lorganisation bien encadrer son action. Encadrement qui suppose des stratgies, des structures, des objectifs, mais aussi
des contrles et une rtroaction (feedback). Les rsultats la tche ne

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

189

sont jamais aussi probants que lorsque le personnel valu sait lui-mme
mesurer dans lensemble de lorganisation la valeur dapport de ses
efforts propres. En dautres mots, les pratiques de contrle et de mesure
ne doivent pas tre perues par les employs comme des mcanismes
dclarant la chasse aux improductifs plutt qu limproductivit.
linstar dOsborne et Gaebler (1992), nous soutiendrons que la
mesure des rsultats devrait permettre de faire des constats utiles au
regard de lavancement de lorganisation, parmi lesquels:
lorganisation qui associe la reconnaissance leffort des acteurs
aux objectifs et rsultats la tche peut mieux juger de la pertinence de laffectation quelle fait de ses enveloppes budgtaires, et
donc savoir si ses indicateurs de mesure sont ajusts sa ralit
et propices sa transformation;
lorganisation qui prconise tout autant la mesure des impacts/
outcomes que la mesure des intrants/inputs et des effets/outputs
atteindra plus srement des rsultats qualitatifs et quantitatifs qui
rpondront mieux aux attentes des citoyens;
lorganisation qui sait se remettre en cause globalement prdispose
mieux ses gestionnaires soulever les bonnes questions dans la
redfinition quils devront faire des problmes de lappareil public
en vue de mieux rpondre aux attentes lgitimes des citoyens;
lorganisation qui ne constitue pas uniquement un instrument
de justification de ses politiques administratives peut mieux
comprendre la critique quon lui adresse et modifier ses modes
de rponse la demande subsquente.
La mesure de la performance ne suppose pas que les rsultats soient
noys dans une mer dindicateurs. Un tableau de bord, contrairement ce
que lon rencontre trop souvent dans lorganisation publique, ce nest pas
une panoplie dindicateurs, mais un nombre limit de points de repre
qui justement peuvent rendre intelligible la lecture du rendement que
lon veut en faire.
La mesure fait partie dun mcanisme dvaluation qui, pour tre
valable, doit tre comprise et donc applique de la mme manire par tous
les acteurs de lorganisation. Et, en raison de la complexit croissante des
organisations, la base de la structure de fonctionnement de lorganisation
doit se sentir tout aussi interpelle par cet impratif duniformisation
dans lapprciation du rendement, donc de ses rsultats, que ne lest le
sommet. Selon Commarmond et Exiga (1998), aucun dirigeant ne peut,
seul, tre responsable des rsultats, des programmes et des procdures

190

La gestion intgre par rsultats

de lorganisation, mme si dordinaire la direction dfinit les orientations,


donne limpulsion au changement et contrle les rsultats densemble.
Laction, dans toute organisation moderne, suppose lintervention de
plusieurs acteurs plusieurs niveaux, lesquels doivent agir dans la
concertation et, par consquent, dans une mme logique partenariale de
gestion des rsultats, des programmes et des procdures. Chacun doit y
souscrire, et la meilleure garantie cet gard, cest encore de participer
leur conception, mise en uvre et valuation. Voil pourquoi il est
gnralement question, dans lorganisation efficace et efficiente, dune
coordination des actions et des acteurs.
Tableau 4.2

Architecture des objets de mesure


Composantes Signification Exemples
Effet de

la politique
(Policy
Outcomes)

Limpact de lintention
gouvernementale dans latteinte
de leurs buts lgard
de la nation.

Taux de criminalit
Qualit de lair
Taux danalphabtisme

Effet du

Limpact des interventions,

programme
de la stratgie, des rglements
(Program
tablis par le lgislateur ou

Outcomes)
le gestionnaire pour mettre en

uvre la politique.

Dlinquants rduqus aprs


le programme de formation
Rduction de la pollution
de lair par les industries
Augmentation de la capacit
de lecture chez les personnes
de plus de 20 ans

Extrants

Les rsultats manant des

(Outputs)
activits du processus


de production.

Dlinquants rduqus
Permis accords respectant
les normes de lair
Personnes de plus de
20 ans inscrites aux cours
de lecture

Processus

Recrutement du personnel
valuation des dlinquants
Administration des permis
Admission des lves
Slection des analphabtes

Le rendement de la production
(Process)
dun bien ou dun service en

raison des ressources, des

procds et des moyens requis.

Intrants

(Inputs)



Ensemble des ressources

humaines, matrielles, financires,


informationnelles alloues par
le lgislateur et ladministrateur
au fonctionnement du processus
de production.

Employs, finances,
difices, quipements,
matriel, sous-traitants,
fournisseurs, partenaires

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

191

Le plus souvent, on juge du bon fonctionnement de lorganisation publique ou prive par la mesure dobjets tels les intrants (inputs),
les ressources consommes, les effets (outputs) ou encore les impacts
(outcomes). Pour atteindre ses objectifs et, ce faisant, satisfaire sa mission,
lorganisation doit produire des extrants (outputs), compter dintrants
(inputs) traiter par des processus de transformation. Il lui faut alors
disposer, en fonction de la demande, de ressources humaines, matrielles,
financires et informationnelles suffisantes pour y arriver, coordonner
linteraction entre ces facteurs pour un meilleur rendement et valuer
correctement leur incidence sur lactivit globale.
Chez un fabricant automobile, lextrant est un vhicule moteur. Dans
le service public, les extrants sont dordinaire des services professionnels
rendus des individus ou des groupes. Dans le tableau 4.2, nous avons
vu des exemples lis larchitecture des objets dun systme de mesure
dans lorganisation.
Dans le tableau 4.3, nous illustrons la chane des objets qui mne
la mesure du rendement de lorganisation. Suivant la squence logique
dentre en matire des facteurs, les objets sont ainsi squencs dans le
but de singulariser la dynamique opratoire propre lorganisation vise,
ici une chane de montage dans le secteur industriel.
Tableau 4.3

Chane relative aux objets de la mesure


Intrants Processus Extrants
Effets
Effets


transformation
du programme
de la politique
(Inputs) (Throughput)
(Outputs) (Program Outcomes) (Policy Outcomes)

Combien? Comment?
Quoi?
Dans quoi?
Pourquoi?

linstar de Kast et Rosenzwieg (1974), Rummler et Brache (1995)


dfinissent la chane des objets de mesure travers des considrants inhrents lorganisation, que nous pouvons rsumer comme suit.
1. Lorganisation est un systme finalis;
2. qui transforme des ressources (intrants/inputs);
3. et, ce faisant, produit des biens ou des services (extrants/outputs);
4. lesquels rpondent des besoins identifis de clients donns;

192

La gestion intgre par rsultats

5. le tout travers des processus de fonctionnement qui lui sont


propres;
6. et ce, en tenant compte de son environnement immdiat (exigences
du march);
7. tout en sachant que ses actions ont une incidence sur la concurrence;
8. et que lenvironnement social, conomique, politique et technique
gnral influe sur ses oprations tout moment;
9. travers ses sous-systmes, lesquels reoivent aussi de lextrieur
comme de lintrieur des intrants/inputs manant de demandes
complmentaires afin dy livrer des extrants /outputs inter
mdiaires;
10. et que, pour se perptuer, elle doit disposer de mcanismes dvaluation qui lui permettent dinterprter rapidement et correctement
la situation.
Concrtement, les objets de mesure dans lorganisation voluent de
manire systmique, comme lillustre la figure 4.3.
Figure 4.3

Relation systmique des objets de mesure


INTRANTS
(Inputs)
Inputs

PROCESSUS
(Process)
Process

Ressources
(H,F,M,I)

EXTRANTS
(Outputs)
Outputs
Rsultats de
production (Outputs)
Outputs

Programmes
(Throughputs/Process)
Throughputs/Process

Besoins
du client

Rsultats deffets
(Program
Outcomes)
Program Outcomes

Rsultats dimpacts
(Policy
Outcomes)
Policy Outcomes

ENVIRONNEMENT et SOCIT

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

193

Si lon prenait le cas dune cole, la relation systmique serait la


suivante:
Les intrants (inputs) allous la gestion et la formation de llve
sont le directeur dcole, les enseignants, les professionnels, le
personnel de soutien, les classes, le matriel didactique, les mthodes
pdagog iques, etc., dans lacte pdagogique sont celles relatives
aux processus denseignement, dapprentissage et de didactique
(Leclerc, 1996) alors que les extrants peuvent correspondre aux lves
diplms, aux dcrocheurs rintgrs, aux tudiants embauchs sur
le march du travail tandis que les impacts peuvent sapparenter
aux parents satisfaits de la formation reue par leurs enfants sans
compter lapport la capacit concurrentielle de la communaut
en termes dimplantation ventuelle dentreprises diverses sur le
territoire immdiat.

Si lon prenait comme exemple un gouvernement, cela donnerait ceci:


En conformit avec la loi via les politiques cibles (guides daction),
il consacrerait des ressources (humaines, matrielles, financires,
informationnelles), travers des programmes constitus dactivits
matriser (trhroughputs), en vue de produire des extrants (outputs)
ayant des impacts (outcomes) ou des rpercussions sur la communaut
ou la socit en gnral. Ce que restitue la figure 4.2 (Leclerc, 1996).
Figure 4.4

Systme global des objets de mesure


Rtroaction

Plaintes, demandes,
pressions
Ress. humaines
Ress. matrielles
Ress. financires

Gouvernement
I
N
T
R
A
N
T
S

PROCESSUS
Throughput
(Throughput)

Socit

EXTRANTS
(Outputs)
Outputs

s %ffets de la politique
(Policy
Outcomes)
Policy Outcomes
s %ffets du programme
(Program
Outcomes)
Program Outcomes

Ress. informationnelles

Swiss (1991) note que les extrants dcoulent habituellement dobjectifs organisationnels que suscite la mission de lorganisation. Mme lanalyse des rsultats, il peut tre difficile pour un gestionnaire expriment de

194

La gestion intgre par rsultats

faire une nette distinction entre les extrants et les intrants, ds lors quil
sagit de services rendus par des personnes. Le prestataire de services est
souvent identifi comme le service (intrant et extrant), dans le sens o
McLuhan disait que le mdium tait le message. Constitus dactivits, de
tches, doprations, de mthodes et doutils, les processus permettent la
production des extrants, lesquels exercent, dans le temps, certains effets
directs ou indirects ou ont des impacts intermdiaires ou ultimes sur la
communaut.
Il peut sagir dextrants effets court terme (short term outputs),
dextrants impacts moyen terme (middle range outcomes) ou dextrants impacts long terme (long term outcomes). Pour mieux apprcier le sens donner ces incidences, nous prsentons au tableau 4.4
la chane des extrants dun Programme de formation en alimentation.
Tableau 4.4

Chane des extrants


dun Programme de formation en alimentation
Extrants
effets
intermdiaires
(Intermediate
Output: Outcome)

Processus ou
extrants
effets immdiats
(Immediate
Output: Output)
Programme
pour
personnes
demeurant
la maison

Nombre
de sessions
de
formation
tenues

Nombre de
personnes
commenant
la session



Nombre de
personnes
compltant
la session

Nombre de
personnes
augmentant
leurs
connaissances

Extrants
effets
ultimes
(Ultimate
Output: Impact)
Nombre de
personnes
ayant de
meilleures
habitudes

Nombre de
personnes
ayant une
meilleure
sant

Nombre de
pesonnes
tant plus
heureuses

Contribution des
Nombre de
participants quant connaissances
la conscientisation
acquises
de la communaut
en alimentation

On le voit, la chane des extrants permet aux gestionnaires de vrifier les divers effets et impacts des extrants lis au programme dont ils
ont la responsabilit administrative. Pour en valuer la performance, les
gestionnaires ont recours un systme de mesure prouv.
Afin de faciliter au lecteur la comprhension des objets de mesure,
nous renvoyons celui-ci aux dfinitions que propose Pierre Voyer (1999).

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

195

1. Ceux concernant les clients-patients, en termes de besoins, de


demande de services et doccasions dinterventions.

Exemple
Le degr de rponse aux besoins et aux attentes des patients et
des institutions mdicales en matire dinformation (admissions,
demandes de soins, collaboration de soins, prts de personnel, etc.),
sur le plan de la satisfaction (conformit, excellence).

2. Ceux concernant les intrants ou les ressources humaines, matrielles, financires, informationnelles affectes aux oprations,
lembauche, aux achats, aux locations, aux conditions structurelles, organisationnelles et managriales, la mise en uvre, aux
fournisseurs et aux partenaires.

Exemples
Les moyens vous la mise en place et au fonctionnement des
programmes de soins et de services spcialiss (ressources financires: budget; ressources humaines: mdecins, infirmires,
professionnels de la sant, personnel de soutien et administratif;
ressources matrielles: immeubles, quipements, matriel de soins,
systmes de gestion des dossiers; ressources informationnelles: ordinateurs, nouvelles techniques dinformation et de communication.

3. Ceux concernant les processus au plan de la ralisation de programmes, tels que les activits, les tches, les oprations, les
mthodes et les outils.

Exemples
Le fonctionnement de programmes ou dactivits dintervention
(urgence, radiologie, cardiologie, laboratoire, bloc opratoire, etc.);
les tches (rpartition des actes professionnels); les oprations
(description des actes professionnels); les mthodes (faons de
faire, frquence, tendue, valeur ajoute et coordination des actes
professionnels, mcanismes damlioration continue de la qualit
des soins, etc.); et les outils ou quipements ncessaires la gestion
et lapplication des actes mdicaux .

4. Ceux concernant les extrants/outputs en lien avec la production et


les ralisations.

Exemples
Le degr de rponse aux besoins, le nombre de patients rencontrs;
les diagnostics rendus; les soins dispenss, les patients oprs; les
patients librs; les recherches mdicales ralises; etc.

196

La gestion intgre par rsultats

5. Ceux concernant les effets/outcomes quengendrent les extrants


manant des programmes et des politiques mis en place pour
rpondre aux besoins de la communaut concerne ou de la socit.

Exemples
Les effets immdiats des programmes de soins (nombre de patients
soulags, de patients guris, de patients revenus la vie normale,
etc.); les effets intermdiaires des programmes de soins (degr
damlioration de ltat de sant de la communaut); et les effets
ultimes (tat de sant de la socit en gnral).

6. Ceux concernant les retombes long terme ou les impacts plus


gnraux, tels lenvironnement ou les autres secteurs dactivits
socioconomiques.

Exemples
Limpact du programme ou de la politique sur les cots de la sant;
ltat de sant de la socit; lconomie nationale; la crdibilit du
ministre; la stabilit gouvernementale, etc.).

Aussi, en complment aux dfinitions suggres par Voyer (1999)


au point 3 concernant les processus sur le plan des programmes, le
monde manufacturier a lgu lAdministration publique dautres objets
de mesure essentiels la rationalisation des oprations. Ces derniers
concernent lefficience des processus de transformation, soit la mesure des
rsultats inhrents aux oprations des clients-fournisseurs internes associs au flux de la chane de production ou de la prestation. Ces objets de
mesure consistent quantifier en termes de fluidit rticulaire, de valeur
ajoute (degr de satisfaction des clients internes), de temps, de cots de
revient, de dlais (goulots dtranglement/mise en attente), domission,
derreurs, de reprises, etc., les activits, les tches, les mthodes, les flux
dinformation, les technologies, les lieux dactivits, etc., indispensables
lobtention des extrants (outputs) et des impacts positifs (outcomes).
Une fois les concepts bien matriss, les gestionnaires devront
revenir, laide des objets de mesure, sur les composantes du cycle de
gestion de la performance dans leur organisation.

4.4. Composantes du cycle


de gestion de la performance
Pour pouvoir grer de manire systmique la performance dune organisation publique, le gestionnaire aura certes besoin de systmatiser la mesure,
mais aussi den dfinir les composantes, le cycle et les indicateurs.

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

197

4.4.1. Composantes et cycle de gestion de la performance


Pour identifier les composantes du cycle de gestion de la performance,
les gestionnaires sinspirent souvent de celles rpertories par les tudes
compares en matire de rformes administratives. Ces tudes sont
menes par des instituts, tel lObservatoire de ladministration publique
de lcole nationale dadministration publique du Qubec (ENAP). Quant
aux auteurs dinspiration systmique, ils ont tendance les dfinir suivant
une approche managriale et organisationnelle intgre, cest--dire en
termes dimpacts (outcomes) relatifs aux extrants (outputs), imputables
aux processus auxquels a recours lorganisation pour lexcution de ses
programmes/projets.
Par cycle de gestion de la performance, nous entendons une
dmarche systmatique de mesure en trois temps: a) lorientation, soit le
choix des stratgies dactions fondes sur lanalyse des options stratgiques
possibles soffrant lorganisation; b) la prestation, soit la ralisation des
programmes, projets et services comme moyens de mise en uvre de la
stratgie daction retenue par lorganisation; c) la gestion, soit le contrle
des services, ressources et processus mis contribution par lorganisation
pour donner suite ses stratgies daction propres. En somme, le cycle de
gestion de la performance, quil ne faut pas confondre avec lvaluation
de la performance comme rsultat des actions poses par lorganisation,
sert dterminer, sur la foi doptions daction, de projets mis en uvre
et du produit des actions poses, si les stratgies retenues ont bel et bien
men aux rsultats escompts au dpart.
Le fait dtablir des cibles de rsultats ne veut pas automatiquement
dire que celles-ci seront atteintes, tout comme la dotation dun cadre
de gestion du cycle de la performance ne dit rien de la pertinence de la
formule tant et aussi longtemps quelle na pas t prouve dans le temps
et dans lespace. Lorganisation nest donc pas efficiente parce quelle a
recours des mthodes de gestion, mais parce quelle privilgie de bonnes
mthodes daction, soit celles qui conviennent la ralit de ses temps
et espace dintervention. Quant au cycle lui-mme, tous les programmes,
projets et services, dont il permet la mise en uvre intelligente, nen sont
pas au mme stade dvolution, tout simplement parce quils sont excuts
dans le cadre dinterventions propres aux mmes instances de dcision de
lorganisation. Les gestionnaires auront donc grer un cycle de gestion
de la performance, qui suivra logiquement une mme trajectoire, bien
quvoluant en fonction du stade de progression des programmes, projets
et services dont il faudra valuer le rendement aprs sa mise en place. Et
comme toute formule technique, elle doit tre appele une remise en

198

La gestion intgre par rsultats

cause si, daventure, elle ne semble pas correspondre lvolution que


connatra lorganisation. Le cycle de gestion de la performance nest pas
une recette magique. Cest un cadre de rfrence, o se dfinissent les
tapes qui autorisent la direction de lorganisation suivre la progression
de ses actions, dans une logique de gestion de ses choix stratgiques dintervention. Et la logique ne tient pas la dclinaison des tapes du cycle
de gestion, comme nous lavons soulign, mais au fait que linstrument
quil constitue convient la ralit de lorganisation vise.
Figure 4.5

Cycle de gestion de la performance

1
Orientation
(Choix stratgique)

2
Prestation
(Programmes, projets et services)

3
Gestion
(Service/Ressources/Processus)

Quant aux composantes du cycle de gestion de la performance, il


sagit de la stratgie, des programmes/projets, des processus et du produit.
NN Mesure des rsultats de la stratgie
(ou rsultats en termes dorientation)
Ce type de mesure des rsultats vise le degr de coordination des
actions et la mise en uvre des programmes en vue de latteinte de
la finalit recherche par lorganisation. Leffort de mesure, que nous
qualifions de mesures de rsultats dorientation, se concentre sur:
la pertinence actuelle de la mission de lorganisation;
lordre des forces et des faiblesses inhrentes lorganisation;
le niveau de satisfaction des clients;
le degr dadhsion du personnel la vision;
l-propos des options stratgiques privilgies par lquipe de
direction;

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

199

la contribution la communaut;
lutilit des programmes/projets poursuivis.
NN Mesure des rsultats du programme/projet
(ou rsultats en termes de prestations)
Cette catgorie de mesure sattarde la vrification de la dmarche
connexe la planification et lorganisation de la structure, du
design des activits et du choix des ressources et des procds.
Leffort de mesure se concentre sur:
la dotation: recrutement, slection, embauche, formation des
ressources humaines;
la ralisation: mise en place du programme et rglage du
processus.
NN Mesure des rsultats lis au processus de production
(ou rsultats en termes de gestion)
Cette forme de mesure vise assurer la coordination, lestimation
des montants, la qualit, la valeur ajoute et les efforts consentis
la production. Cette catgorie de mesure concerne particulirement lharmonisation des intrants (inputs) et le bon droulement du
processus des fins de productivit.
Les efforts de mesure que nous qualifions de mesures de rsultats de gestion doivent porter particulirement sur les dimensions
suivantes:
la qualit des ressources, des procds et des quipements
utiliss;
le droulement des activits, des tches et des oprations;
ladaptation des mthodes et des outils servant la production;
lestimation des besoins et allocations en ressources et leur degr
dutilisation;
le calcul de la valeur, des cots et des dlais.
NN Mesure des rsultats du produit manant du processus
Ce dernier type de mesure se soucie de lvaluation des rsultats de
production (contrle), de la vigie organisationnelle (comparaison des
rsultats de production avec ceux obtenus par dautres organisations)

200

La gestion intgre par rsultats

et des dcisions inhrentes la rtroaction (correctifs aprs analyse).


Les objets de mesure inhrents aux rsultats du produit sont, notamment, les extrants.
Les efforts de mesure sattardent particulirement aux aspects
suivants:
le volume de loffre effectivement assure;
la capacit de production effective;
la valeur ajoute aux produits et aux services rendus;
les amliorations introduites ces trois niveaux;
le niveau datteinte des cibles de rsultats.
Parce que la performance est un concept englobant (Voyer, 1999),
elle est difficile dfinir et mesurer la pice (orientation, prestation
ou gestion). Considre sous langle des rsultats (cibles et atteintes) de
lorganisation, la performance peut tre aussi vue sous langle des amliorations globales ralises en tenant compte la fois des rsultats en termes
de prestation, de gestion et dorientation, ainsi que lindique le modle de
gestion intgre par rsultats. Ces amliorations sont apprcier travers
les facteurs suivants:
la valeur ajoute la condition initiale et lamlioration de ltat
global du systme doffre en services publics;
latteinte dun rsultat minimum requis pour la survie de lorganisation;
la rduction du non-dsirable: telles llimination des pertes ou des
listes dattentes, la correction des erreurs et la diminution des
charges.
la rponse un besoin signifi, en nombre, en valeur et en impacts.
En rsum, les gestionnaires ayant rpondre de la gestion faite par
lorganisation doivent bien mesurer les composantes du cycle de gestion
de la performance, en tenant compte des objets de mesure que sont les
intrants/outputs, le processus, les extrants/outputs et les effets/outcomes. Ce
faisant, ils auront besoin dindicateurs.
4.4.2. Les indicateurs de performance
Depuis quelques annes, les ouvrages et guides divers traitant des tableaux
de bord de gestion (TBG), de la mesure et de lvaluation nous invitent
grer la performance des organisations en recourant des indicateurs de

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

201

rsultats. L aussi, les dfinitions et les pratiques se comptent au nombre


dorganisations publiques obliges par des textes de loi ou ayant volontairement emprunt, sans doute sous linfluence des ides vhicules
par le nouveau management public, le chemin de la performance. Pour des
considrations la fois pdagogiques et pratiques, nous nous contentons
ce stade-ci de notre ouvrage de limiter nos propos limportance que
devraient reprsenter aux yeux des gestionnaires publics la dfinition et
llaboration dindicateurs de rsultats.
Voyer (1999) dfinit un indicateur comme tant un lment ou un
ensemble dlments dinformation significative, un indice reprsentatif,
une statistique cible et contextuelle, rsultant de la mesure dun tat, de
la manifestation dun phnomne ou dune ralisation dun rsultat du
fonctionnement dune organisation.
Popovich (2000) associe ce concept des lments spcifiques
ou des standards lis au succs des programmes, des processus ou des
intrants.
Pour le Vrificateur gnral du Qubec (1999), il sagit dune mesure
quantitative ou qualitative des rsultats obtenus (efficacit) dans lutilisation des ressources (efficience), dans ltat davancement des travaux ou
encore dans le contexte o sinscrit laction.
Les concepteurs du Guide sur les indicateurs produit par le Secrtariat
du Conseil du trsor du gouvernement du Qubec (2003) dfinissent le
concept dindicateur par toute mesure significative, relative ou non,
utilise pour apprcier les rsultats obtenus, lutilisation des ressources,
ltat davancement des travaux ou le contexte externe.
Nous retenons des dfinitions proposes ci-dessus, les deux premires
tant acadmiques et les deux autres institutionnelles, que les indicateurs,
vus travers le prisme de la GPR, sont des indices qui permettent de vrifier
ladquation entre les engagements organisationnels, les cibles de rsultats, les
comportements adopts, les comptences mises la contribution, les voies et
moyens utiliss et les ressources affectes la ralisation des programmes/projets
devant satisfaire les besoins lgitimes des citoyens.
De cette dfinition nous retenons quil est crucial pour une quipe
de direction, mais aussi pour des valuateurs internes et externes, pour les
besoins dune juste reddition des comptes et dune imputabilit accomplie,
didentifier des catgories dindicateurs et des critres de choix dindicateurs
suffisamment prcis pour justement pouvoir grer adquatement la performance organisationnelle et convenablement rendre compte des actions
entreprises et des rsultats obtenus.

202

La gestion intgre par rsultats

Catgories dindicateurs de mesure


Lconomie, lefficacit et lefficience des objets de mesure peuvent tre
vrifies par lidentification dindicateurs appropris. Les nomenclatures
dindicateurs sont aujourdhui fort nombreuses et viennent dexprimentations menes dans des organisations publiques engages dans
une dmarche de gestion de la performance. Voici quelques notions qui,
outre quelles ont aid dfinir la performance, ont guid les efforts des
quipes de gestion dans leur recherche et leur laboration de tableaux de
bord de gestion:
NN Quantit: cet indicateur correspond linterrogation portant sur le
combien. Il permet de vrifier, en nombre et en valeur, les ressources
transformes par lappareil public de services. Cet indicateur, la
Socit de lassurance automobile par exemple, aurait servi des fins
managriales lies lefficacit et la satisfaction des clients.
Exemples
le nombre de personnes formes la dlivrance du service-clients;
le nombre de services dispenss sur une priode donne;
le taux de satisfaction moyen des citoyens servis;
le volume de permis dlivrs
NN Qualit: cet indice permet de vrifier la valeur dusage dun produit
ou dun service par le degr dattention accord en termes de
conformit, de satisfaction, de pertinence (adquation de la rponse
aux besoins exprims), dexcellence (absence domission, derreurs,
de dysfonctions ou dinsatisfaction) et de prvention (efforts pour
viter les insatisfactions ou les gchis). Cet indicateur sert des fins
managriales lies lefficience et au changement (adaptation).
Exemples
la valeur du service rendu;
lempressement accord rpondre la demande;
laccessibilit du service;
lempathie du personnel lendroit du citoyen servi;
la prestation du service comme telle;
lcoute du besoin de la personne servie;
la politesse et le respect du personnel lendroit des citoyens

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

203

NN Montant: cet indicateur fait rfrence au prix, au montant, la valeur


montaire estime pour produire un bien ou dispenser un service.
Il sexprime normalement en termes dargent, dnergie, defforts ou
de valeur dchange. Cet indicateur sert des fins managriales lies
lconomie et lefficience.
Exemples
le prix des fournitures pour le fonctionnement du processus;
le cot total dune prestation;
le budget allou aux ressources humaines;
le cot de la non-qualit;
le nombre de personnes ncessaires pour effectuer une seule prestation;
les efforts consacrs la correction des erreurs commises
NN Temps: celui-ci sexprime en termes de dlai, de dure et de frquence
mesurables. Cet indicateur sert une fin managriale lie lefficience.
Exemples
le retard accus dans la livraison du service attendu;
la longueur de la liste dattente;
la dure dune consultation;
lintervalle de temps entre deux prestations;
la priode dattente au tlphone
Critres de choix dindicateurs
Avant de procder au choix dun indicateur, il savre utile de se donner
une mthode dapprciation de la performance. Les mthodes les plus
systmatiques, selon Commarmond et Exiga (1998), sinspirent de
lapproche par objectifs et de celle des comportements et des comptences.
La premire, en lien avec les premires variables de la performance de
Rummler et Brache (1995), a lavantage de lobjectivit, cest--dire que
chacun sait prcisment ce quon attend de lui selon larchitecture des
objectifs souhaits. Ltablissement de priorits guide le personnel dans
la matrise des activits qui produisent les rsultats escompts. Lapproche
par comportements prend forme lorsque les comptences sexercent lintrieur dattitudes efficaces. Toujours selon Commarmond et Exiga (1998),
les critres dapprciation relatifs aux comptences et aux comportements
individuels doivent satisfaire les conditions suivantes:

204

La gestion intgre par rsultats

validit: correspondre ce qui fait la diffrence entre les meilleurs


et les moins bons;
observabilit: dcrire la manire dont les uns et les autres se
comportent par rapport la performance attendue.
Pour que chaque critre donne lieu des indicateurs susceptibles
de guider laction, les gestionnaires doivent se poser la question suivante:
Quest-ce qui est attendu de lorganisation et sur quoi les membres de lorgani
sation seront-ils valus en tant quemploys ou gestionnaires? En dautres mots,
il faudrait tablir des points de repre, par talonnage par exemple, pour
juger de la position que souhaitent occuper sur lchiquier de la performance (relative) les membres de lorganisation. Ce faisant, lorganisation
doit prciser ce quelle souhaite mesurer (le quoi). Ce qui suppose que
lon se sera entendu au pralable sur la notion de critre.
De manire gnrale, un critre est dfini comme un paramtre
permettant dapprcier un rsultat, de porter un jugement, de prendre
une dcision ou deffectuer un choix.
Pour Voyer (1999), les critres de choix dindicateurs de rsultats
doivent se distinguer par les aspects suivants:
pertinence: correspondre une proccupation, un objectif ou
une attente, bref, signifier quelque chose pour les clients;
prcision: tre clairs par leur formulation, adaptables aux particularits de lactivit, spcifiques par rapport lobjet de mesure,
valides et fidles dans le sens statistique et constants dans le
temps;
faisabilit: avoir la capacit dinformer le gestionnaire quant aux
dcisions prendre par la suite;
convivialit: tre la fois accessibles, intelligibles, vocateurs et
interprtables.
Pour sa part, Popovich (1998) recommande que la mesure de lindicateur, en tant que source dinformation, satisfasse aux conditions
suivantes:
complte: quelle reflte la totalit de linformation relative aux
objectifs;
propos: quelle soit assez pertinente et rvlatrice pour identifier
le problme;
prcise: quelle permette den dtecter lutilit;

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

205

peu coteuse: quelle soit conomique dapplication;


interprtable: quelle soit facile comprendre et analyser;
importante: quelle identifie les bonnes choses;
distinctive dans le temps: quelle fasse la diffrence entre le court
terme et le long terme;
pondre motionnellement: quelle tablisse un quilibre entre
la pression de la concurrence et lesprit dquipe des employs.
La gestion par rsultats, par la rigueur quelle impose tant au niveau
de la dfinition des rsultats qu celui des indicateurs de mesure et dvaluation de ceux-ci, peut inquiter, voire rebuter, certains gestionnaires.
Pour que les difficults entourant la dmarche quelle sous-tend soient
supportables pour les quipes de direction et les employs, il faudrait
donner un sens, une finalit lexercice. Autrement dit, lidentification
des objets de mesure, des indicateurs de rsultats et des composantes du
cycle de gestion de la performance devrait reprsenter pour les gestionnaires publics des moyens de cultiver le got de lamlioration continue
et par-dessus tout viser lexcellence dans le service.

4.5. Raisons managriales justifiant


la mesure des rsultats
Pour dterminer le niveau de performance dune organisation, le gestionnaire responsable doit soumettre cette dernire un test dvaluation
fond sur des fins managriales prcises. En ralit, le gestionnaire
souhaitera savoir si lorganisation opre de faon conomique, efficace et
efficiente. Pour le savoir, il interrogera, de faon systmatique, les objets
de mesure (intrants, processus, extrants, effets et impacts) relatifs aux
composantes du cycle de gestion (stratgie, programmes, processus et produit).
Les fins managriales (raisons) qui inciteront le gestionnaire vrifier le
niveau de performance de son organisation peuvent snoncer en fonction
des lments qui suivent.
NN conomie gnrale: montants relatifs lacquisition des ressources
humaines, matrielles, financires, informationnelles et en matires
premires ncessaires la ralisation de ses programmes.
Exemples
les cots relatifs au recrutement, la formation et lencadrement
du personnel;

206

La gestion intgre par rsultats

les cots connexes aux difices, au mobilier, aux quipements et au


matriel ncessaires pour lexcution des programmes;
les cots lis la collaboration des partenaires et des fournisseurs.
NN Efficience: notion dfinie en termes de ratio, cest--dire la quantit de
ressources utilises (intrants/inputs) pour obtenir les effets/outputs
ou les impacts/outcomes dsirs. Cette notion peut tre lie aux
actions ou aux ressources que ncessitent les processus pour raliser
les extrants/outputs ou les impacts/outcomes. Ce ratio li aux oprations
peut tre tabli en fonction du budget, du temps, des dlais, du nombre
dactivits, des tches, des mthodes et des outils pour produire le
service requis.
Exemples
le cot par activit pour atteindre le rsultat souhait;
le cot par extrant ou par processus relativement aux activits, aux
tches ou aux mthodes;
le ratio par rapport aux inputs, aux outputs ou aux outcomes;
les cots des fonctions, des programmes ou des projets par rapport
au cot global;
le ratio inputs/outputs (combien de clients pouvons-nous satisfaire
avec les moyens mis contribution?);
NN Efficacit: notion correspondant au niveau ou au degr des rsultats
constats. Ces rsultats sont exprims en termes dextrants (outputs) et
dimpacts (outcomes).
Les extrants/outputs de production sont les produits court terme
des activits du processus, tandis que les impacts/outcomes sont lapport
de lorganisation la communaut.
Exemples
le nombre darrestations effectues par un policier;
le nombre dtudiants diplms par un collge public;
laugmentation des habilets de lecture au primaire;
le nombre de personnes ayant complt le programme (extrant/
output de production);
les connaissances additionnelles acquises grce au programme
(impact/ Program Outcomes Goal);

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

207

le nombre de personnes ayant une meilleure sant grce la mise


en uvre dune politique (impact/ Policy Outcomes Goal).
Il est remarquer que la sphre publique, en gnral, est plus
encline se soucier de la notion defficience des extrants/outputs, et donc
du service immdiatement rendu, que des impacts/outcomes, et donc de
lefficacit de lorganisation par rapport sa mission.
Exemples
disposer dun service 911 (urgence, incendie et police) expditif;
former des enseignants qui enseignent bien;
construire des routes qui rduisent au minimum les bouchons de
circulation;
offrir des services publics en dbut de soire;
tablir des mcanismes rigoureux dinspection des aliments;
implanter des centres locaux de sant communautaire (CLSC) sur
chaque territoire.
Pour une saine gestion publique, mme si lexamen de lefficience
savre un exercice exigeant, les quipes de direction devraient rpondre
des questions du genre:
quel niveau deffets peut tre atteint pour les sommes dpenses?
combien de valeur produisons-nous par rapport au budget allou?
quelle est la valeur de la stratgie, du programme ou du projet
poursuivi par rapport leffort financier consenti?
Le lecteur retrouvera (au tableau 4.5, ci-aprs) des exemples de motifs
managriaux vrifier en lien avec les composantes du cycle de gestion
de la performance telle quaborde lorsque nous avons trait de notions
de mesure organisationnelle. Ce modle est une adaptation de la matrice
de Osborne et Plastrik (2000).
La matrise des concepts, mthodes et outils de gestion nest daucune
utilit ceux qui ne savent pas les mettre en uvre. Cette affirmation
est dautant plus pertinente, dans le cas de la GPR, que lavnement du
management au cur dorganisations traditionnellement axes sur les
moyens, les rgles et les protocoles bouleverse les faons de penser (la
culture administrative) et les faons de faire (les structures et lorganisation du travail). Il importe donc de considrer, dans le chapitre qui suit,
les conditions dune mise en uvre salutaire de la GPR.

conomie Efficience Efficacit

taux de dlinquance + le cot dpens


niveau de pollution + le cot dpens
taux danalphabtisme + le cot dpens

Cot-efficacit

Intrants / inputs:
employs, finances, difices, cots de recrutement,
pourcentage
taux demploys qui possdent les
quipements, matriels, dembauche, des difices, des cots directs habilets requises
fournisseurs, partenaires de lquipement, par rapport aux cots
taux ddifices, dquipements faisant
du matriel indirects partie de limmobilisation

N/A

Processus / throughputs:
rducation / dlinquants
N/A
cots par rducation
pourcentage de russite / premire
N/A
intervention
mission de permis
cots par permis
taux de russite au premier avis de pollution
slection analphabtes
cots par slection
taux de russite ds le premier cours

cots par lve

Extrants/ outputs:
dlinquants rduqus
N/A
cot par dlinquant rduqu pourcentage de rducation
N/A
permis accords/air
cot par permis
volume de rduction des missions
polluantes par les entreprises
personnes diplmes
cot par personne
taux de russite en lecture
ayant russi le cours

Effets / programme:
dlinquants rhabilits
N/A
N/A
taux de rduction de crimes
rduction des crimes violents + le cot
rduction pollution/air
taux de rduction des missions polluantes
volume dmissions polluantes du secteur
en gnral industriel + le cot
capacit de lecture
pourcentage dlves ayant russi lexamen
taux dlves qui russissent + le cot

Effets / politique :
taux de criminalit
N/A (non applicable)
N/A
taux de rduction de dlinquance / socit
qualit de lair
taux de la qualit de lair
taux danalphabtisme
taux de rduction de
lanalphabtisme / socit

Motifs
Composantes

Exemples de fins managriales lies aux objets de mesure


des composantes du cycle de gestion de la performance

Tableau 4.5

208
La gestion intgre par rsultats

La gestion par rsultats: un cadre conceptuel

209

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Chapitre

Connatre la ralit
de lorganisation
Matriser le facteur
organisationnel
Connatre, cest comprendre toute chose
au mieux de nos intrts.
Friedrich Nietzsche, 1844-1900

a gestion par rsultats (GPR) exige de la part des gestionnaires


publics une rappropriation des organisations dont ils sont responsables devant les reprsentants de ltat et de lAdministration
publique. Cette rappropriation doit tre comprise au sens organisationnel
et managrial. Elle est pralable laction responsable, voire lgitime
dans un systme o les gestionnaires publics sont dots dautonomie de
gestion et, par consquent, doivent accepter de rendre compte linterne (reddition de comptes) et lexterne (imputabilit). Lappropriation
par les gestionnaires publics de lespace-temps organisationnel ne sera
rendue possible que sils ralisent pleinement que la mise en uvre des
changements culturel, structurel et processuel quimpose une dmarche
oriente par les rsultats (Results-based Management) exige deux, mais
aussi des autres parties prenantes (stakeholders), une pralable et vritable connaissance de la ralit de lorganisation. Ils en dduiront une
meilleure connaissance de ltat du pass et du prsent de lorganisation
mais aussi des options sur le futur. Ds les analyses faites des donnes
disponibles sur lorganisation, sur les prfrences des dcideurs et sur les
tendances lourdes qui se dessinent dans ses environnements, il se dgage
une projection de la vision de lorganisation. Des choix stratgiques et des
projets-rsultats viendront concrtiser cette vision. Cela ncessite par
moments des ajustements mineurs, des rvisions majeures ou une refonte
des diffrents plans. Des mcanismes de contrles et de suivis, faits de
tableaux de bord de gestion et dindicateurs de mesure, orienteront les
efforts dvaluation et baliseront la voie qui mne aux rsultats.

Connatre la ralit de lorganisation

213

Dans ce chapitre, afin de prciser le contenu et la logique du cadre conceptuel que nous proposons, nous dvelopperons sur les variables composant
le facteur organisationnel qui en font la spcificit. Ainsi, nous poserons
que le gestionnaire public doit dabord connatre son organisation et le
contexte institutionnel de celle-ci avant damorcer quelque action visant
amliorer ses rsultats. Nous verrons ensuite que la gestion par rsultats doit affecter positivement la capacit dadaptation de lorganisation
publique et sa capacit livrer. Ce qui commandera que nous dclinions
les conditions de la russite de la GPR, et ce, dans une perspective de
qualit du service rendre aux communauts dimplantation. Nous soulignerons de surcrot les prceptes respecter en vue de limplantation de
la GPR dans lensemble de la sphre publique, prceptes concernant les
membres du conseil dadministration, les gestionnaires, les professionnels
et le personnel de soutien travaillant au sein de lorganisation publique.
Nous indiquerons par la suite que lorganisation du travail est repenser,
en tenant compte des perceptions traditionnelles et postbureaucratiques
lies aux structures et la gestion des postes de travail.

5.1. Connatre lorganisation


et son contexte institutionnel daction
pour dvelopper sa capacit de survie
La mise en uvre des diffrents plans de gestion, dadaptation et dvaluation (par rfrence aux quatre facteurs du modle Mazouz-Leclerc, voir
le chapitre 4, figure 4.1) dcoule dune analyse fine et la plus complte
possible, faite par les gestionnaires, du facteur organisationnel. Ce dernier
est compos de la mission, de la vision, des cibles de rsultats, des niveaux
de ressources et de performance. Lanalyse du facteur organisationnel est
pralable toute action managriale, adaptative ou valuative oriente
sur les rsultats. Les thories des organisations qualifient cette dmarche
de tlologique; cest--dire guide par une finalit ou un but prcis.
Dun point de vue thorique, cela suppose que la dmarche dimplantation dune GPR sapparente une approche systmique planifie du
changement; ce dernier rsulte dinterdpendances dynamiques entre la
mesure, lamlioration continue des rsultats et la performance perue
de lorganisation. Autrement dit, une meilleure connaissance de la ralit
de lorganisation par lquipe de direction permet une amlioration de son
cadre de gestion et rend cette dernire responsable de son adaptation.
De mme, un cadre de gestion adapt la ralit de lorganisation invite
gnralement les gestionnaires raliser des amliorations au niveau des
autres facteurs et en tre imput leur tour. Ces interdpendances sont
dynamiques et complexes.

214

La gestion intgre par rsultats

Dun point de vue empirique, le processus dimplantation dune GPR


dans un organisme public ne diffre pas trop de celui dcrit par Paterson,
Purkey et Parker (1986), savoir ce qui suit.
Rflchir. Le leader accepte de modifier son projet.
Planifier. Le leader labore une stratgie pour mettre en uvre
son projet.
Articuler. Le leader dfinit les termes de son projet.
Agir. Le leader mobilise les acteurs autour de son projet.
valuer. Le leader value le rsultat de son projet.
Le but de lexercice tant lamlioration continue des rsultats,
chaque tape du cadre englobe les diffrentes responsabilits incombant
aux gestionnaires publics. Pour viter les vux pieux, les gestionnaires
recourent des outils et des pratiques de gestion, des plans strat
giques et oprationnels et des mesures qui se traduiront par des rsultats
prcis tenant compte de la ralit de leurs organisations. Ministres, sousministres, directeurs gnraux, directeurs de divisions, chefs de service,
responsables dunit, professionnels, agents de bureau et employs de
soutien doivent tre informs de cette ralit. Plus encore, les groupes
de citoyens qui les services sont destins devraient tre sensibiliss
et informs. cet gard, certains auteurs voqueront avec insistance
l importance des efforts dploys dans lducation de la clientle servie!
Pour que le cadre conceptuel que nous prsentons ici conserve son
utilit pratique et que lapplication quon en fera ait du sens dans un
contexte public, les tapes quil suppose doivent tre abordes dans une
logique systmique; les quatre catgories de variables (organisationnelles,
managriales, adaptatives et valuatives) quon y retrouve sont corrles.
En effet, la GPR exige de la part des gestionnaires une comprhension
pralable aux engagements (une Dclaration de services aux citoyens, par
exemple). Cest sur la base de cette connaissance que seront rendus
possibles, et de manire dynamique, llaboration dun plan daction
appropri, des mesures adaptatives cibles (une rorganisation du travail,
par exemple) ainsi que des plans de suivi et dvaluation suffisamment
prcis pour guider et ajuster les actions et les attentes. Autrement dit,
parce qu un instant T les gestionnaires devront sengager donner des
rsultats, ils doivent dabord, un instant T-1, cerner la nature des facteurs
(un ensemble de variables) qui influent directement, voire indirectement
sur la performance de lorganisme ou de lunit administrative quils
grent. Considr sous langle managrial et organisationnel, le rendement
de lorganisation, T+1, dpendra au premier chef de la comprhension

Connatre la ralit de lorganisation

215

quont les gestionnaires de la ralit de leur organisation propre et des


ajustements intervenus au fil des actions et des rsultats obtenus. Les
ajustements dont il est question ici sont ceux relatifs la perception et
lentendement que dveloppent les participants actifs dans et autour dune
organisation donne. Ils concernent les variables suivantes:
a) la mission de lorganisation;
b) la vision dominante et celle en mergence pour guider les actions
venir;
c) les cibles de rsultats;
d) le niveau de ressources;
e) la performance antrieure vue travers les ralisations passes.
Nous agrgeons lensemble de ces variables pour en former un facteur
organisationnel. Ce facteur permet de cerner les frontires dune organisation et de caractriser sa personnalit. Pour les gestionnaires, il rend
possible une meilleure comprhension de ses environnements, interne et
externe, dans le but didentifier les variables et les actions poser lintrieur mme de lorganisation. En dautres mots, en connaissant mieux
leur organisation, les gestionnaires seront mieux outills pour identifier
et, partant, composer et modifier, le cas chant, les rapports entre les
forces et les faiblesses de celle-ci et les opportunits saisir et les menaces
auxquelles celle-ci peut par ailleurs avoir faire face. Les gestionnaires
doivent avoir une comprhension certaine de la ralit de leur organisation
propre, compter dabord du facteur organisationnel, sils veulent atteindre,
au meilleur cot et dans les meilleurs dlais possible, les rsultats auxquels
ils se seront engags selon leurs mandats de management.
Ce que les gestionnaires doivent dabord savoir dfinir, ce sont
les variables composant le facteur organisationnel et qui sont relatives
respectivement la mission, la vision, aux cibles de rsultats, au niveau
des ressources et la performance antrieure de leur organisation, sils
veulent engager des actions consquentes par rapport la situation et aux
potentialits de celle-ci. Et nul ne peut comprendre son organisation, sans
en faire lexprience personnellement. Ce nest pas travers des rapports
dactivits que lon vit la ralit de son organisation, mais bien travers les
engagements quon prend vis--vis de ses membres et les motions quon
ressent y uvrer directement, et ce, laide des changes informationnels et intercommunicationnels quon y fait dire et agir personnellement
et la socialisation quon y pratique tablir et maintenir des relations
avec les autres acteurs quelle mobilise.

216

La gestion intgre par rsultats

Le facteur organisationnel agrge des donnes de base en vue de


lintelligence de la ralit de toute organisation pour le gestionnaire qui
se voit dornavant tenu de mieux orchestrer ses interventions tant
lintrieur quen dehors de celle-ci. Lorganisation, si elle est un moyen
daccomplissement de mandats donns, par la structure daction quelle
suppose, est galement un instrument de positionnement dans un espace
dchange, cest--dire, en ce qui a trait la sphre publique, le domaine
de services quelle occupe. Ainsi, laction de lorganisation est-elle situe
non plus in abstracto, mais in concreto, puisque son contexte lui sert de
rfrent avant, pendant et aprs livraison des services quelle fournit
ses clientles.
Le contexte daction de toute organisation, mme dans le cas
de monopoles (naturels ou dtat), volue au gr des conditions de la
demande et de loffre. Cette demande, qui provient des clientles, change
parce que les biens et les services de remplacement qui arrivent dans le
march permettent sinon des substitutions tout au moins des comparaisons en termes de nombre et de valeur. Les prestataires de services,
dans la sphre publique, doivent en tenir compte, mme sils se disent
gestionnaires de loffre. Cependant, leur domaine dintervention leur est
reconnu en exclusivit aux termes dune loi dapplication, parce que leurs
clientles, elles, nont pas les mmes attentes dune poque lautre face
aux services ainsi dispenss. Que les variables du facteur organisationnel
aient t interprtes satit par les gestionnaires publics, et assimiles au point quils en rvent, ne rgle rien au chapitre des adaptations
stratgiques et du design organisationnel que leurs organisations doivent
amorcer pour rpondre aux conditions changeantes de leurs environnements. Et la comprhension dont nous traitons ici nest pas statique, mais
bien dynamique, par rapport aux dimensions internes (forces et faiblesses)
et aux dimensions externes (opportunits et menaces) de leur organisation. Et si les clientles devaient tre composes des mmes personnes,
dun ministre lautre, parce que la population dun territoire nest jamais
que laccumulation de ses rsidents, il demeure que les services dispenss
par diffrentes organisations seraient chaque fois compris, apprcis et
requis en vertu de considrations distinctes. La ralit de lappareil de
services publics quest ltat, mme si un seul et mme gouvernement est
au pouvoir tout moment donn, ne forme pas un tout ressemblant mais
des touts distinguer sur la base des organisations qui les composent.
Le contexte organisationnel dont nous parlons nest donc pas celui
du gouvernement entendu comme mcanisme politique (lus), mais bien
celui des structures dtat reconnues comme services publics (fonction
publique). La configuration des systmes de gouvernance publique

Connatre la ralit de lorganisation

217

veut que, par la primaut du jeu politique, lensemble du systme que


reprsente ltat, dont les candidats llection revendiquent la charge
priodiquement (aux quatre ans), soit peru cet instant prcis comme
un appareil de services unique. Mais les dolances quexpriment les
lecteurs, lorsquils dfont un gouvernement aux urnes, ne sont pas
ncessairement limites, voire lies, aux prestations de services dont ils
ont t lobjet en cours de mandat public comme des choix politiques de
services quils remettent en cause par leurs votes. Et si lappareil quest la
fonction publique se trouve blm par procuration, pour ainsi dire, par les
candidats aux lections, cela na pas tre confondu avec la qualit de lensemble des services reus par les populations lectrices auprs desquelles
le ministre risquant de subir la dfaite lectorale critique ladministration
du systme public. La ralit organisationnelle que nous voquons ici na
rien de commun avec celle dlus en passe de renouvellement de mandat
gouvernemental. Les gestionnaires publics administrent des services
publics, pour satisfaire une mission circonscrite le plus souvent par le
menu dune loi qui institue leur organisation et leur confre un mandat.
Et cest celle-l quils doivent satisfaire, bien quils soient tenus de bien la
contextualiser sils veulent la grer convenablement.
5.1.1. Connatre le contexte institutionnel
avant dengager laction
Ce que nous avons dvelopp plus haut, cest la connaissance globale
du contexte daction dans lequel se situe lorganisation. Somme toute,
il sagissait de poser les variables, dans leur totalit, pour articuler une
pense cohrente par rapport ses potentialits de gestion et de rsultats
aprs laction. Ce qui explique que nous ayons voqu le caractre macrostructurel de cette approche relative aux variables lies aux frontires de
lorganisation. Il reste encore aborder la dimension microstructurelle
de lorganisation, soit chacun des facteurs dont la composition traduira
au total la personnalit de celle-ci pour pouvoir agir efficacement en vue
dobtenir les rsultats quon en attend.
La Bonne Gouvernance, qui est un objectif de redressement de la
condition gnrale de performance de la sphre publique, nest pas la
gestion au quotidien de la structure de services que procure la fonction
publique. La Bonne Gouvernance est un cadre de rfrence global, dans
lequel se situe lensemble des faits et gestes imputables la structure dexcution des services que reprsente la fonction publique. Mais cest bien

218

La gestion intgre par rsultats

Encadr 5.1

Quelques donnes statistiques issues


du rapport dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets
de la Loi sur ladministration publique, en lien avec
la connaissance de la ralit de lorganisation publique
1. Donnes de ltude
Dans les encadrs qui suivent, nous ferons tat de certains rsultats de
lenqute mene par Ct et Mazouz (2005) pour le compte du Soussecrtariat la modernisation du Secrtariat du Conseil du trsor du
gouvernement du Qubec. Cette tude portait sur les effets de la Loi sur
ladministration publique cinq ans aprs son entre en vigueur (mai 2000
mai 2005).
Le questionnaire a t transmis 1 242 gestionnaires (cadres) publics,
membres de 6 catgories diffrentes daffiliation professionnelle et issus de
15 groupes distincts dorganisations dappartenance. Sur les 418 rponses
reues, 358 taient exploitables. La rpartition par dure daffiliation
aux groupes allait de 6 mois plus de 5 ans. Quant la taille des organisations dappartenance do venaient les rpondants, elle allait de 1
2 000 employs et plus.
lanalyse statistique des donnes, les auteurs de ltude ont retenu les
deux types de regroupements de rponses suivants.
a) Affiliation professionnelle: 1) hauts fonctionnaires, 2) fonctions centrales,
3) gestionnaires oprationnels, 4) gestionnaires de ressources, 5)appartenances multiples, 6) tables dexperts consults paralllement.
b) Organisations dappartenance: 1) ministres servant des citoyens,
2) organismes servant des citoyens, 3) autres ministres, 4) autres
organismes.
Nous limiterons nos rfrences et commentaires propres, en nincluant
que les taux de rponse les plus marquants chaque fois et la cote dapprciation des items retenus par ltude.
Pour mieux comprendre la signification des donnes auxquelles nous
nous rfrerons, la grille de lecture et dinterprtation se fait sur une
chelle de mesure allant de 1, insatisfaisant, 4, trs bon:
Moins de 2,4
De 2,4 2,79
De 2,8 2,99
De 3,0 4

=
=
=
=

insatisfaisant
satisfaisant
bon
trs bon

Connatre la ralit de lorganisation

219

la fonction publique qui, en usant de structures dites organisationnelles,


accomplit les mandats de services de ltat. Et ce sont ces mandats quil
faut honorer, si lon veut tre performant comme entit organisationnelle
publique, quand on est gestionnaire de ltat. Or, ces mandats exigent des
temps dexcution mais aussi des modes dorganisation de laction. Tout
cela compose la toile de fond des interventions du gestionnaire public, qui,
pour rpondre de ses actions, doit savoir qui il sadresse, comment il doit
sy adresser, quand il doit le faire et avec quels rsultats il doit composer
pour pouvoir le faire. On parle alors de variables dterminantes pour
lengagement de ralisation quil va devoir prendre, puisquil sagit l de
variables qui relvent du facteur organisationnel manant du contexte de
lorganisation. Ces variables doivent tre considres pour laction dans
lorganisation et de lorganisation, si les gestionnaires qui en assument la
ralisation souhaitent grer la mission.
Si la mission (statutaire) dicte les frontires de lengagement de
lorganisation, elle nen prescrit pas les modalits dexcution des cibles
de rsultats ni les niveaux de ressources et de performance. Ce sont les
verbes daction dfinissant la mission et le design organisationnel la
base de la ralisation de la tche qui facilitent latteinte des rsultats en
usant de ressources et en enregistrant des performances. Les structures
organisationnelles dont nous nous proccupons ici ne sont pas contraintes
la dclinaison des postes et la hirarchisation des paliers dautorit
dans lorganisation. Ces structures matrialises, pour ainsi les qualifier,
sont celles auxquelles on pense dabord, parce quelles se prsentent
dordinaire sous forme dorganigramme. Elles ne sont pas les seules
orienter les niveaux daction dans lorganisation. Les structures immatrialises, pour les distinguer des prcdentes, sont dans les ttes (Hafsi,
1995, p.12) et rarement schmatises. Livres trop souvent de manire
abstraite par des discours sur la culture de lorganisation, ou dfinies
en bloc mais dans des termes peu accessibles sans efforts intellectuels,
ces configurations fonctionnelles sont de vritables cartes mentales pour
lorganisation. Elles traduisent des perceptions faites de la mission et de
la vision de lorganisation. Partant, elles imputent, laction managriale
quelles cadrent, un sens (dfinition), une forme (contenu) et un fond
(orientation) lorganisation.
La mission, nous lavons dit, est gnralement dfinie, dans lorganisation publique, par la loi. Elle peut tre interprte, pour une meilleure
application, mais na pas tre reconstruite. Ce qui nimplique pas quelle
soit explicite, compte tenu des espaces, temps et modes de services de
lorganisation publique dont elle encadre laction. La mission nest jamais
quun cadre de rfrence sur la nature des services propres lorganisation.

220

La gestion intgre par rsultats

Mais la mission nimplique aucunement que les circonstances de prestation des services de lappareil public soient toutes gales dans un espacetemps commun. Des adaptations doivent tre faites au gr des vnements
qui, sans distordre la mission, rendent possible la livraison consquente
des services attendus. Pour lentreprise prive, ce sont les opportunits
du march (la demande) qui donnent le ton la rponse (loffre) que
doit fournir lorganisation. Pour un organisme public, la demande se
prsente sous forme dattentes latentes ou de besoins immdiats perus
et transforms par les lus en politiques, en programmes et en projets
publics. Cest aux gestionnaires publics quil revient de grer loffre qui
en dcoule. Do limportance pour ces derniers didentifier les opportunits qui se prsentent dans leur contexte institutionnel pour assurer
adquatement loffre de services relevant des mandats et de la mission
de leur organisation. Ainsi, les opportunits ne sont pas des commandes
expresses provenant des citoyens, mais des situations ou des potentialits
que le gestionnaire sait reconnatre comme telles travers le contexte
institutionnel de son organisation. Comprendre son organisation, qui
suppose une capacit apprendre de la part du gestionnaire public, cest
tre capable de savoir non seulement si la mission peut tre satisfaite par
telles actions managriales/adaptatives ou non, mais galement si elle
devrait ltre par telle autre opportunit ou en se prservant de telle autre
menace.
La vision, cause du caractre prescriptif de la mission de lorganisation publique, suit cette dernire. On na donc pas affaire, comme
dans le secteur priv, un projet qui situe avant le fait la mission venir,
mais une feuille de route qui donne aprs le fait la porte dapplication limite de la mission de lorganisation publique. La vision suppose
donc dans cette perspective que le gestionnaire puisse entrevoir non des
marchs hors mandat, mais des projets, des processus, des mthodes et
des procds de livraison des services attendus qui soient innovants et
adapts la ralit de lorganisation. Et pour comprendre lorganisation
qui lemploie, le gestionnaire doit avoir compris la mission de celle-ci,
dont la vision nest quune option actualise (ou prise par anticipation)
sur linstrument dapplication de laction et non un objet de rforme du
domaine daction. La vision ne peut alors sinscrire en faux par rapport
la mission de lorganisation, ce qui suppose que le gestionnaire sera
prudent dans ltablissement des cibles de rsultats et des plans daction
quil se fixera. Ainsi, pour pouvoir laborer, formuler et mettre en uvre
une vision porteuse despoir et dinnovation pour laccomplissement de
la mission, il doit considrer, en plus des prfrences des dcideurs (lus
au pouvoir), la fois les tendances lourdes qui se dessinent dans son
environnement externe (le vieillissement de la population, par exemple)

Connatre la ralit de lorganisation

221

et les forces et faiblesses de son organisation (des quipements technologiques et des comptences de pointe, par exemple). Cest cette vision qui
dictera au gestionnaire, aprs la lecture de la ralit (ltat de lactualisation
des verbes daction dfinissant la mission), le choix des voies et moyens
adapts son mandat, soit les cibles de rsultats qui en dpendent.
Les cibles de rsultats sont des objectifs prcis de ralisation que
se fixe lorganisation et que doivent atteindre par laction managriale et
adaptative les gestionnaires de cette dernire. Sil est des variables bien
dterminer, avant dentreprendre un projet, ce sont bien les cibles de
rsultats. Non pas que la performance puisse tre dcrte davance, mais
parce que toute action cohrente, consquente et conomique suppose un
objectif et des engagements de ralisation convenus dentre de jeu. Toute
dcision non appuye au pralable sur des cibles de rsultats spcifiques
clairement formules, mesurables, ralistes, dlimites dans le temps et
porteuses de valeur ajoute est par dfinition sinon inapproprie tout au
moins risque en termes damlioration de la performance de lorgani
sation. Les gestionnaires ne peuvent prtendre connatre leur organisation,
et son contexte institutionnel, sils ne peuvent justifier de cibles de rsultats rpondant ces critres. Or, la clart ne vient pas tant de la brivet
des mandats excuter que de la pertinence et de la spcificit des cibles
fixes. Les proccupations de mesure et de ralisme des cibles de rsultats,
pour leur part, viennent de ladquation qui stablira tout naturellement
entre les moyens consacrs aux mandats satisfaire, un moment donn
T, et laccomplissement de la mission qui en dcoulera. Quant la valeur
ajoute, elle dcoulera de la productivit, cest--dire des rsultats attendus
des actions convenues, la suite des mandats confis par lorganisation, et
svaluera la lumire des engagements de dpart, des contraintes dexcution et des barmes satisfaits aux livrables. Comprendre la ralit de
son organisation, pour le gestionnaire public, cest galement cela. tablir
brle-pourpoint des objectifs (intentions), pour pater la galerie, tout
le monde peut le faire. Mais la gouvernance fonde sur limputabilit des
personnes et des structures, dans un contexte de responsabilit publique
lgard des voies et moyens consentis, na rien de commun avec celle
recherche par le mouvement de rforme de lappareil public ces annesci. Sil ne faut pas cibler sous la norme, non plus quau-del de celle-ci, le
juste milieu en toute affaire dorganisation nest jamais simple maintenir.
Il demeure que les gestionnaires publics doivent viser l o il faut, pour
que leurs cibles de rsultats soient vues, admises et dfendues comme de
vritables efforts damlioration des services inhrents lappareil dtat
quils reprsentent. En somme, il ne suffit pas pour eux de savoir compter
avant comme aprs dpenses les fonds publics engags, entre autres, sous
forme de ressources; il leur faut pouvoir comprendre les enjeux publics

222

La gestion intgre par rsultats

de lappareil dtat, dont la fonction essentielle est de dispenser dans les


limites des ressources disponibles, dans lordre et dans la mesure des
rsultats attendus les services rpondant aux besoins des populations.
Le niveau de ressources est une variable gnralement facile saisir,
ds lors quon sait grer un budget. Les gestionnaires auraient, cependant,
tort de les traiter en priorit par rapport lensemble des autres variables
que suppose une comprhension approprie du facteur organisationnel.
Les ressources sont les moyens de laction, non le motif dagir, non plus
que la mise en uvre du plan daction. Les ressources sont toujours rares,
o que ce soit et pour qui que ce soit. La rationalisation des effectifs nest
pas particulire lappareil public de services. Elle est constante dans toute
organisation, surtout si lorganisation subit la concurrence des marchs.
Les gestionnaires publics doivent user de leurs ressources avec dautant
plus de circonspection quils nont pas la marge de manuvre quil faut
pour les multiplier. Hormis les fusions de municipalits, il nest pas de
Encadr 5.2

Quelques donnes statistiques issues


du rapport dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets
de la Loi sur ladministration publique, en lien avec
la connaissance de la ralit de lorganisation publique (suite)
2. Connaissance du cadre de gestion
I. La gestion des ressources
1) Cadre de gestion: adaptation la situation des M/O cote globale:
2,58
a) les hauts fonctionnaires ont donn la plus forte cote: 2,78;
b) les fonctions centrales, la cote la moins leve: 2,33;
c) les gestionnaires des organismes desservant les citoyens ont
donn la cote la plus haute: 2,66;
d) les gestionnaires des ministres desservant les citoyens, la cote
la plus faible: 2,50.
2) Les allgements en matire de gestion des ressources humaines
cote globale: 1,97
a) les hauts fonctionnaires ont donn la plus forte cote: 2,15;
b) les gestionnaires oprationnels, la cote la moins leve: 1,83;
c) les gestionnaires dorganismes desservant les citoyens ont fourni
la cote la plus haute: 2,06;
d) les gestionnaires des autres ministres, la cote la plus faible: 1,87.

Connatre la ralit de lorganisation

223

fusion-acquisition dorganisations dans la sphre publique qui permette


de raliser des conomies dchelle sur la production des services tout en
augmentant ses conomies denvergure (Mazouz, Tardif et Viola, 2003).
Le domaine dactivit, champ daction, est ferm par dfinition administrative pour ne pas dire par destination lgislative. Les conomies sont
ralises par la compression des dpenses, laffectation plus judicieuse des
fonds et le contrle des effets dinflation dans la demande des crdits et
dans lengagement des deniers. Comprendre lorganisation, plus spcifiquement la ralit qui lui est propre, pour les gestionnaires publics, cest
savoir mesurer en nombre et en valeur les ressources disponibles et savoir
mesurer la capacit doffre effective de services, pour ajuster au mieux
les deux ordres de considrations. Nul nest tenu limpossible, mais
personne nest cens disposer des ressources sans gard aux conditions de
service dans lorganisation publique, et ce, dautant plus que ses revenus
sont des emprunts sur la capacit de payer des citoyens.

II. Des conditions pour une meilleure gestion publique (10 questions)
1) La planification stratgique: information des citoyens et des
parlementaires cote globale: 3,01
a) les hauts fonctionnaires: 3,16;
b) les gestionnaires oprationnels: 2,79;
c) les gestionnaires des autres ministres: 3,03;
d) les gestionnaires des organismes desservant les citoyens: 2,97.
2) Lengagement du personnel cote globale: 2,57
a) les hauts fonctionnaires ont donn la cote la plus haute: 2,80;
b) les fonctions centrales, la cote la plus faible: 2,42;
c) les gestionnaires des autres organismes ont fourni la cote la plus
haute: 2,76;
d) les gestionnaires des autres ministres et les ministres desservant les citoyens, la cote la plus faible: 2,43.
Commentaires des auteurs de ltude
a) Plusieurs gestionnaires reconnaissent linsuffisance des marges de
manuvre octroyes aux M/O de la part les organismes centraux,
nommment par le Conseil du trsor.
b) On juge que celui-ci continue dintervenir au plan du dtail plutt
que de sen tenir aux grands enjeux de la modernisation de la gestion
publique.

224

La gestion intgre par rsultats

Encadr 5.3

Quelques donnes statistiques issues


du rapport dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets
de la Loi sur ladministration publique, en lien avec
la connaissance de la ralit de lorganisation publique (suite)
3. Connaissance du niveau de performance relative
la gestion de la qualit des services aux citoyens
I. Gestion des dclarations de services aux citoyens (DSC): 3,00
les hauts fonctionnaires: 3,02;
les gestionnaires oprationnels: 2,90;
les gestionnaires des organismes servant directement les citoyens:
3,14;
les gestionnaires des ministres servant les citoyens: 2,89.
II. Connaissances des attentes, des besoins et du degr de satisfaction des
clientles cote globale: 2,82
les gestionnaires de ressources: 2,83;
les fonctions centrales: 2,67;
les gestionnaires des organismes servant les citoyens: 2,96;
les gestionnaires des ministres servant les citoyens: 2,75.
Commentaires des auteurs de ltude
a) La vision gouvernementale densemble touchant la prestation de
services est sinon inexistante, du moins mal connue des fonctionnaires tout autant que des citoyens.
b) Il faudrait assurer un meilleur arrimage entre la DSC et la planification
stratgique.
c) Il faudrait faire connatre davantage la DSC auprs des clientles.

La performance antrieure de lorganisation nest quune apprciation


historique de son rendement. Elle traduit aux yeux des gestionnaires et
des analystes un niveau daccomplissement, voire un pas franchi dans
et vers la continuit des affaires de lorganisation. Cest une mesure de
cumul des rsultats atteints la fois par une action, un dpartement et
une personne dans lensemble de lorganisation. La performance ne peut
tre un barme fixe; elle est un stade de ralisation qui commande rvision chaque dbut dexercice nouveau. Pour avancer, les gestionnaires
doivent non seulement apprcier les ralisations passes et atteindre les
cibles de rsultats quils staient fixes pour que lorganisation satisfasse
terme la performance quelle recherchait, mais savoir projeter les tapes

Connatre la ralit de lorganisation

225

III. Les effets sur la prestation de services et la satisfaction des usagers


(en termes damliorations constates)
1) Accessibilit aux programmes et aux services cote globale: 2,64
a) les gestionnaires de ressources ont donn la plus forte cote:
2,75;
b) les gestionnaires oprationnels, la cote la moins leve: 2,48;
c) les gestionnaires des autres ministres ont fourni la cote la plus
haute: 2,76;
d) les gestionnaires des ministres desservant les citoyens, la cote
la plus faible: 2,57.
2) Usagers plus satisfaits des services rendus cote globale: 2,67
a) les gestionnaires de ressources ont donn la plus forte cote:
2,62;
b) les gestionnaires oprationnels, la cote la moins leve: 2,54;
c) les gestionnaires des autres ministres ont fourni la cote la plus
haute: 2,77;
d) les gestionnaires des ministres desservant les citoyens, la cote
la plus faible: 2,60.
Commentaires des auteurs de ltude
a) Le gouvernement devrait dvelopper et faire connatre sa vision densemble de la prestation des services, y compris le gouvernement en
ligne, de mme que les services intgrs ou grappes de services.
b) On compte beaucoup sur lamlioration des services, par une meilleure
accessibilit linformation et aux services, la rapidit du service,
la simplification des dmarches et des procdures.
c) Les rpondants venant dorganismes portent souvent des apprciations
suprieures celles des personnes venant des ministres.

de la performance venir de leur organisation. Lavancement des choses


est cette condition. Et aucune performance nest vraiment signifiante, si
elle nest que compare historiquement la seule organisation concerne.
Celle-ci est alors juge et partie ses conditions de rendement, et ne
saurait se flouer elle-mme, histoire de se distinguer. La performance, qui
commence bien sr par lvaluation de son rendement propre, na deffet
stimulant sur lavenir de lorganisation que si elle est compare dautres
organisations (benchmarking). Et si la sphre publique est labri de la
concurrence, par les monopoles quelle regroupe et se force justifier,
aucune de ses organisations ne dispense de services des extraterrestres.
Les vrais juges de la performance de lappareil de ltat ne sont pas (ni

226

La gestion intgre par rsultats

devraient tre) ses dcideurs, dirigeants ou agents, mais ses clients; tout
comme les vritables juges de la performance de lentreprise ne sont pas
ses actionnaires, dirigeants ou acteurs, mais ses clients. La performance,
dans cette perspective, nest plus une mesure de la dpense stricte, mais
une mesure du rendement de la dpense par rapport ses effets et son
impact sur le milieu. Do linsistance que nous avons mise parler de
gouvernance globale, et non de gouvernance structurelle, pour dfinir la
gestion par rsultats dans le cadre de cet ouvrage.
En rsum, la connaissance de la ralit de lorganisation doit
dcouler dune comprhension actualise et contextualise de lensemble
des variables composant le facteur organisationnel du modle auquel nous
nous rfrons (voir le chapitre 4, figure 4.1). Elle doit trouver rsonance
dans les actions quotidiennes du gestionnaire et les actions priodiques,
Encadr 5.4

Quelques donnes statistiques issues


du rapport dtude Ct-Mazouz (2005) sur les effets
de la Loi sur ladministration publique, en lien avec
la connaissance de la ralit de lorganisation publique
4. Gestion de linterface politico-administrative
1) Connaissances des attentes gouvernementales cote globale: 2,64
a) les hauts fonctionnaires: 2,74;
b) les gestionnaires oprationnels: 2,43;
c) les gestionnaires des organismes servant les citoyens: 2,77;
d) les gestionnaires des ministres servant les citoyens la cote: 2,51.
2) Soutien qualit des services cote globale: 2,47
a) les gestionnaires de ressources: 2,46;
b) les gestionnaires oprationnels: 2,09;
c) les gestionnaires des autres organismes: 2,72;
d) les gestionnaires des ministres servant les citoyens: 2,34.
3) Soutien des ministres centraux la gestion axe sur les rsultats
cote globale: 2,46
a) les hauts fonctionnaires: 2,47;
b) les gestionnaires oprationnels: 2,11;
c) les gestionnaires des autres organismes: 2,67;
d) les gestionnaires des ministres servant les citoyens: 2,32.

Connatre la ralit de lorganisation

227

moyen et long termes, de lquipe de direction. Cest travers les actions


affectant des variables du facteur managrial (offre, ressources et interface
politico-administrative) et des variables du facteur adaptatif (stratgie,
structure, leadership, culture, processus et projets) que les gestionnaires
assurent la mission de lorganisation. Ces trois premiers facteurs du
systme sont indissociables dans laction managriale, puisquils sont
la base dune architecture dexcution (structure organisationnelle) et de
positionnement (environnement externe) de lorganisation. Les menaces,
comme les opportunits, sont dans le march et dans le contexte institutionnel de lorganisation, soit ce quil est convenu dappeler lenvironnement externe de celle-ci. Lenvironnement interne, pour sa part, qui se
situe dans lorganisation, recouvre les forces et les faiblesses de celle-ci.

4) Soutien des ministres centraux la gestion axe sur les ressources


cote globale: 2,22
a) les gestionnaires de ressources: 2,42;
b) les gestionnaires oprationnels: 1,92;
c) les gestionnaires des autres organismes: 2,67;
d) les gestionnaires des ministres servant les citoyens: 2,10.
Commentaires des auteurs de ltude
a) Les rapports entre les organismes centraux et les ministres et organismes publics sont marqus par certaines insatisfactions.
b) Plusieurs gestionnaires publics ont dnonc la multiplication des
exigences et des priorits imposes aux M/O par les organismes
centraux.
c) Certains ont dplor que le Secrtariat du Conseil du trsor soit ax sur
le contrle des moyens, sans que soient suffisamment pris en compte
les rsultats cibls et obtenus.
Commentaires des auteurs du prsent ouvrage
a) Ce qui semble le plus tonnant, cest sans doute lcart de perception
de la dmarche entre les hauts fonctionnaires et les gestionnaires, soit
des oprations, soit des ressources.
b) Finalement, il semble assez vident que la procdure est connue
linterne, et semble tre inconnue lexterne, ce qui explique la rcurrence de mentions selon lesquelles trop peu defforts sont consacrs
linformation des populations non pas sur les programmes gouvernementaux, mais sur les engagements de services des employs de ltat
au cur mme de cette rforme administrative.

228

La gestion intgre par rsultats

Le quatrime facteur du systme, dit valuatif, servira de structure de


pilotage des apprentissages ncessaires lamlioration globale; ce facteur
est compos de variables cernant les amliorations dans les rsultats
raliss grce au cadre de gestion, au changement et la ralit de lorganisation. Ces amliorations dans les rsultats conditionneront, leur tour,
court terme, son fonctionnement et, moyen et long terme, sa prennit.
Ds lors, une gestion par rsultats se traduira par le renforcement des
capacits de survie et de dveloppement de lorganisation publique.
5.1.2. La gestion par rsultats affectera la capacit
de survie et de dveloppement de lorganisation
Dans leur qute incessante de rsultats, les gestionnaires publics, par leur
matrise des variables qui composent les quatre facteurs que nous avons
identifis, doteront lorganisation de vritables capacits lui assurant sa
survie et son dveloppement. Il sagit respectivement de la capacit de
comprendre, la capacit de livrer, la capacit de changer et la capacit
dapprendre.
Des analyses effectues sur le facteur organisationnel, lquipe de
direction dune organisation dduira ses forces et ses faiblesses ainsi
que les opportunits qui soffrent elle et les menaces qui guettent son
dveloppement. Les forces sont propres toute structure dorganisation,
comme les faiblesses, les opportunits et les menaces dailleurs. On aurait
tort de les identifier sans y revenir par les diagnostics (organisationnel et
stratgique) des conditions nouvelles de lorganisation ou par lvaluation des effets des actions entreprises dans le pass, pour prtendre les
connatre. Les forces et faiblesses / opportunits et menaces ne sont pas
inhrentes aux personnes, mais aux structures et aux conditions dans
lesquelles celles-ci sexpriment par leur travail. Et le contexte institutionnel de lorganisation agissant sans cesse sur celles-ci, il est normal
que les personnes et que les structures dexcution de la tche en son sein
sen trouvent affectes. Ces personnes et ces structures doivent tre revues
et recentres systmatiquement sur les nouvelles ralits de lorganisation
par le diagnostic et lvaluation. Apprendre cest changer, et changer cest
choisir mieux quhier.
En principe, lorganisation agit sur ses forces et ses faiblesses,
travers les dcisions quelle prend tout au cours de son existence. Tous
admettront que les forces de lorganisation se veulent tre le rsultat de
ses meilleurs efforts. Quant ses faiblesses, elles devraient tre le reflet
de ses moins bons efforts. Mais la chose nest pas si simple. Les forces

Connatre la ralit de lorganisation

229

et les faiblesses de lorganisation ne sont telles que parce quelles sont


compares celles dautres organisations. Rien ne sert de prtendre quon
est fort tel gard ou tel autre, sans savoir ce que le mot signifie. Or,
les forces ne sont pas acquises par dcret des personnes ou des organisations, peu importe les prtentions des gestionnaires cet effet. Elles
sont lexpression dune capacit agir dans un contexte donn, laquelle
ne peut tre valablement dfinie, du moins en organisation productive,
qu travers une comparaison des rsultats dj atteints. Les potentialits,
mme de dpassement par rapport ses rsultats antrieurs, ne disent
rien qui tienne durablement en matire de forces relles de lorganisation.
Les forces constates sont celles dhier, sur lesquelles un jugement de
valeur a pu tre port. Les forces potentielles sont celles qui partent des
constats dhier, sur lesquelles on veut compter pour ajouter un plus la
valeur de comptence de lorganisation. En aucun cas de figure les forces
sont-elles des acquis de situation, surtout dans un contexte institutionnel
et conomique qui change rapidement comme celui daujourdhui. Il en
est de mme des faiblesses de lorganisation, lesquelles sont plus ou moins
prononces suivant lordre des forces des organisations avec lesquelles on
se compare. Et allguer la non-concurrence dans lespace public, pour
viter de dresser le vrai portrait des forces et des faiblesses de son organisation, cest pour les fonctionnaires publics une fuite en avant, dautant
plus dplorable que les nombreuses techniques dtalonnage exhortent
des valuations compares tout fait justifiables entre lentreprise et lorganisation publique. Ces comparaisons doteront lorganisation publique
dune capacit comprendre pralable tout effort dadaptation de son
offre de services, de la gestion de ses ressources et de linterface politicoadministrative.
La capacit livrer des personnes ou des organisations se mesure
sans doute. Mais elle nest pas simple juger. Les rsultats, en termes
de services rendus, ne livrent pas tout des secrets de la dmarche de
prestation qui les supposaient. Or, pour rendre justice cette mesure,
lvaluation de la capacit livrer doit particulirement tenir compte dun
ensemble de variables plutt que dune lecture des seuls services rendus
en nombre et en valeur. De fait, la capacit livrer peut tre sous-estime
si les variables qui auront permis de ltablir taient insuffisamment reprsentatives des potentialits relles et des contraintes daction effectives de
ceux qui devaient livrer les services attendus. Pour une validation correcte
de la capacit livrer, lexercice dvaluation final devrait inclure des
facteurs de pondration lis aux objectifs de rsultats tablis au dpart, aux
services rendus larrive, en passant par les voies et moyens dexcution
des mandats viss en cours de ralisation, de mme que des modes de
participation aux buts poursuivis par lorganisation et des mcanismes

230

La gestion intgre par rsultats

dvaluation de la tche (politiques organisationnelles). Et, l encore,


aurait-il fallu replacer cette mcanique mathmatique dvaluation dans
une perspective dvolution de lorganisation, et ce, travers son environnement externe dabord (besoin courant par rapport la demande
antrieurement satisfaite) et de son environnement interne (offre actuelle
par rapport loffre antrieure). La capacit livrer nest pas une donne
chiffre, que lon dgage partir des seuls outputs, voire des outcomes. Cest
une lecture justifie, dans le temps et dans lespace, de ce qui a permis de
satisfaire aux attentes de rsultats quon avait places dans les personnes
et dans les organisations. Et cette justification ne saurait tre valable sans
quon ait mis dans lquation valuative les variables prcites. juger trop
rapidement du quantitatif, les services cumuls rendus aux populations
par les personnes ou les organisations, on omet dinclure dans lordre des
considrants les facteurs qui auront pes pour ou contre la capacit potentielle de rendement de la structure dexcution mise contribution en vue
des services soumis examen. Car, si les services mis en examen sont le
point de dpart de lvaluation de la capacit livrer des personnes ou
des organisations, ils ne sont pas les seuls qui puissent donner la mesure
vraie de telle capacit. moins, bien sr, que lon ait dfini cette capacit
moins comme une potentialit quun rsultat. Or, la capacit livrer, pour
tre signifiante, doit tre aborde comme flux dexercice et non comme
stock dorganisation. Donc, tenir compte de lenvironnement (les deux
battants que sont lexterne et linterne) de lorganisation, de son systme
de management (voies et moyens daccomplissement de la tche), de son
systme de contrle (mode dvaluation), le tout dans une perspective
de reconnaissance et de rmunration adaptes aux rsultats attendus,
risque de mieux rendre compte de la vraie capacit des employs livrer
les services attendus.
Les gestionnaires publics nont de valeur potentielle pour lorganisation postbureaucratique que sils dmontrent quils peuvent lui garantir
une capacit apprendre. Lorganisation apprenante, que plusieurs auteurs
ont dcrite, et quil ne convient pas ici de dcliner par le menu, cest
celle qui peut apprendre de ses ralisations et de ses checs pour mieux
sadapter aux conditions volutives de ses facteurs organisationnels et
managriaux. Et personne napprend rien de valable dun point de vue
organisationnel, sil apprend en marge des besoins de lorganisation
voluer. En particulier, les apprentissages raliss par les gestionnaires
publics ne sont pas affligs dune fatalit qui les mne invariablement
la sous-performance organisationnelle chaque fois quils sengagent dans
des projets denvergure. Les attentes quon place dans lappareil public,
surtout quand cest linstance politique qui sen mle, sont souvent telles
quelles excdent les potentialits mme les plus leves quon pourrait lui

Connatre la ralit de lorganisation

231

attribuer. Ce nest donc pas la fonction publique qui ne sait pas apprendre,
mais la classe politique qui ne sait pas de quoi retournent les nouvelles
obligations de lappareil dtat dans un contexte postbureaucratique, et
qui, quand mme, lui dicte lordre de ses mandats nouveaux. Moduler ses
promesses (lus) au gr de la faconde Opposition officielle, pour mieux
gagner lemprise attendue sur le vote venir, ce nest pas pondrer ses
programmes de services publics (dcideurs) en lien avec les besoins des
citoyens. Les gestionnaires de ltat ne sont pas des tampons entre le
politique et ladministration centrale; ce sont des acteurs prts rpondre
aux attentes des clientles, dans la mesure de la marge de manuvre quon
leur accorde sur les actions lies leur service. Et le changement constant
de stratgies et de structures publiques, par ministriels interposs, naide
en rien capitaliser sur les apprentissages raliss; la capacit apprendre
des organisations publiques dpend aussi des apprentissages individuels associs lexercice dune fonction ou laccomplissement dun
programme/projet public. Or, cest tout juste si les gestionnaires peuvent
faire une mise niveau de leurs comptences, avant dtre engags dans
un programme hier encore inconnu ou dans des changements qui se
perptuent.
La capacit changer des personnes et des organisations est essentielle, si lon veut assurer la prennit des structures doffre qui assurent,
moins par leur prsence que par leur adaptation, une contribution utile en
services la communaut dimplantation travers lappareil public dont
cette dernire dispose. trangement, la capacit changer nintervient
jamais en bout de piste, mais en dbut dopration. Elle vient dune volont
dinsertion, dinteraction et daffirmation dans et travers la mcanique
organisationnelle des personnes engages dans laction. La mission, la
vision, les valeurs de partage et les objectifs de rsultats, pour ne citer
queux, sont dclencheurs dengagements individuel et collectif dans lorganisation. La confirmation dun leadership stimulant et lautonomie la
tche, outre le partage du pouvoir de dcision avant le fait et le dpartage
des avantages aprs le fait dans lorganisation, sont de puissants acclrateurs de motivation lendroit des acteurs aux projets-rsultats de cette
dernire. En somme, la capacit de changer, donc de sadapter non pas
tant par la mise niveau, mais surtout en suivant la courbe dvolution
que dcrit la trajectoire de lorganisation dans ses rsultats positifs, nest
jamais quune manire dtre plutt quune manire davoir comme acteur.
Autrement dit, les acteurs ne sont pas des lieux figs, mais des cibles
mouvantes, ds lors quil sagit de les apprcier sous langle du changement. Constater un changement najoute rien la situation, sauf juger de
lcart combl entre les moments pass et prsent de lecture du rendement
la tche. Ce qui compte, cest de savoir quelle force dynamique alimente

232

La gestion intgre par rsultats

la volont de sadapter, dont on dira aprs analyse quelle confirmait la


capacit de changer des personnes et des organisations. Sengager vient
donc en dbut de processus de changement, alors que le dsengagement,
lui, arrive au point daboutissement de la chane de motivation dans lorganisation. On en conclura donc que les organisations les moins susceptibles de changer sont celles o la concentration du pouvoir de dcision
repose tout entire entre les mains dune seule personne, le dirigeant
autocrate. Par contre, on ne confondra pas la hirarchisation des tches
dans lorganisation comme un phnomne de sclrose bureaucratique.
Les structures peuvent tre paralysantes, mais ce sont le plus souvent les
personnes qui instituent des retards dans lajustement de lorganisation
selon les conditions volutives des marchs. Et blmer les autres en toute
Encadr 5.5

Le diagnostic organisationnel ax sur les rsultats


Une mthode et des techniques pour mieux connatre la ralit de
lorganisation
Une meilleure connaissance de la ralit dune organisation (CRO) est
pralable toute dmarche damlioration globale articule autour des
quatre catgories de rsultats identifis par le modle Mazouz-Leclerc
(voir le chapitre 4, figure 4.1). En effet, une quipe de gestion qui souhaite
institutionnaliser la GPR doit apprendre user du diagnostic organisationnel par rfrence aux rsultats de gestion, de prestation et dorientation. Ce type de diagnostic est qualifi de diagnostic organisationnel ax
sur les rsultats (DOAR).
Les techniques pour mener bien un DOAR sont nombreuses, mais la
dmarche est quasiment la mme que celle pour un diagnostic organisationnel conu sur une base systmique.
Le but du DOAR
Cerner les forces et les faiblesses dune organisation qui se prpare
changer
La dmarche du DOAR
1. tape 1: Dresser un inventaire (raliser un constat)
Des rsultats antrieurs de lorganisation (= identifier ses forces)
Des dysfonctionnements (= identifier ses faiblesses)
Des tats souhaits (= rpertorier les amliorations raliser)
Des carts sur performance globale (= identifier les potentialits)

Connatre la ralit de lorganisation

233

circonstance ne rsout rien, cela ne fait qutablir haut et clair son incapacit changer soi-mme. Ne pas tout contrler des situations, cest le fait
de tout le monde, depuis que la plante existe. Ne rien faire pour changer
soi-mme, son organisation, cest abandonner le contrle de sa personne,
physique ou morale, aux vnements et aux autres.
Sil faut connatre lorganisation pour dvelopper sa capacit
comprendre, pour la doter de capacits dapprentissage et de changements
oprationnels et stratgiques, encore faut-il savoir runir les conditions
de russite quil faut pour atteindre, comme service public, les rsultats
sous-jacents la Bonne Gouvernance. La GPR simpose, se prpare et se
contrle. Cest que nous aborderons ci-aprs.
2. tape 2: Analyser les environnements de lorganisation (porter un
jugement)
Lenvironnement interne (= forces et faiblesses des composantes
internes)
Lenvironnement externe (= menaces viter et opportunits
saisir)
3. tape 3: Rpertorier des solutions (laborer des scnarios)
Solutions axes sur les besoins de la clientle (= pertinence du
changement)
Suscitant la mobilisation des employs et des gestionnaires (= adhsion au projet de changement)
la porte des moyens et ressources disponibles (= reddition de
comptes)
Acceptables aux yeux des dcideurs (= lgitimit du changement)
Les avantages dun DOAR
Le diagnostic est ralis dans un objectif prcis: identifier des carts sur la
performance globale. Les grilles dinventaire sont dfinies plus facilement
que dans le cas dune analyse stratgique de lorganisation.
Les limites du DOAR
Une trop grande focalisation sur une catgorie donne de rsultats (par
exemple, rsultats de gestion) pourrait miner le but du diagnostic: les
amliorations globales.

234

La gestion intgre par rsultats

5.2. Conditions la russite de la GPR


Dans une perspective de valeur ajoute sur le service rendu aux citoyens, la
gestion par rsultats doit inclure les intrants, les processus (administratifs,
oprationnels), les extrants, qui sont de deux ordres: les effets (outputs)
et les impacts (outcomes) de lorganisation. Cette approche systmique
la gestion des affaires dans lorganisation publique se dmarque des
mthodes classiques de management de lentreprise, o la prise de dcisions seffectuait tout en haut de la pyramide (top-down). La responsabilisation dans laccomplissement de la tche, que lon associe dsormais
la GPR dans la sphre publique, repose sur une plus large participation
la prise de dcision (bottum-up). La structure dexcution du travail nest
plus de type vertical ( lgard de la tche) mais de type horizontal (
lgard du projet). Tous les acteurs dans lorganisation, peu importe leur
niveau respectif dengagement, sont impliqus titre de partenaires dans
la ralisation des projets-rsultats que lorganisation sest donns, depuis
ltablissement des cibles de rsultats jusqu lvaluation des rsultats.
Les personnes uvrent dans un contexte global dorganisation, comme
parties des quipes de travail, et sont donc des instruments de ralisation
de la mission de cette dernire. Cette faon daborder le management et
lorganisation dans la sphre publique suppose une approche qui sappuie
sur des conditions de russite sinspirant des prceptes de gestion de la
qualit totale (voir le tableau 5.1 ci-aprs).
Tableau 5.1

Conditions essentielles lamlioration de la qualit des services


Items

P.Crosby W.E Deming J. Juran K. Albrecht G.E Hayes

Projet concret

Travail dquipe

Nouvelle culture

Priorit au client

Souci de la qualit

Formation continue

valuation continue

Mobilisation de tous

Source: Pursell et Spanbauer (1992), cits par Leclerc (2001), p. 122.

Connatre la ralit de lorganisation

235

Toutefois, ces conditions, mme satisfaites, ne font pas pour autant


que tous les acteurs dans lorganisation adhreront instantanment aux
mmes valeurs et aux mmes croyances. Des rsistances administratives
existent tous les niveaux, et elles sont plus ou moins durables. Le passage
de lorganisation une GPR devra se fonder sur une adhsion la plus large
possible, aprs initiation et sensibilisation, des prceptes essentiels
limplantation dune gestion, par la qualit, de la performance globale.
5.2.1. Des prceptes respecter en vue de limplantation
de la GPR dans la sphre publique
Pour les auteurs que sont Ouchi (1982), Srieyx (1982), Deming (1982),
Decker (1988), Imai (1989), Atkinson (1990), Glasser (1992), Spanbauer
(1992), Sizer (1992), Fields (1993) et Rinehart (1993), lorganisation qui
veut russir sa gestion de la qualit totale devrait souscrire un certain
nombre de prceptes. Sans traiter chacun en dtail, nous en donnerons
tout de mme un aperu sinon une dfinition en bonne et due forme:
Prceptes concernant les membres du conseil dadministration
Administrer conformment aux prescriptions de la loi qui rgit les
membres.
Avoir une vision claire de lavenir et des potentialits du march.
Dfinir les projets (services) qui rpondent aux cibles de rsultats
retenues.
Grer dans une perspective damlioration constante des pratiques,
des processus et des procdures.
Admettre la critique et lessai-erreur.
Satisfaire la clientle.
Favoriser la participation des employs la prise de dcisions managriale.
Considrer les employs comme de vritables partenaires.
Investir dans la formation continue du personnel.
Adopter des mcanismes de rcompense et de reconnaissance consquents par rapport aux rsultats attendus.

236

La gestion intgre par rsultats

Prceptes concernant les gestionnaires publics


Grer la mission, les programmes et les services conformment aux
lois.
Informer tous les acteurs, depuis les membres du conseil dadministration jusquau personnel de soutien, des forces et des faiblesses de
lorganisation ainsi que des opportunits et menaces qui psent sur
elle.
Soutenir les ministres, sous-ministres, prsidents et membres du
conseil dadministration dans laccomplissement de la mission de
lorganisation.
Rpondre adquatement la demande et satisfaire les clientles.
Affecter les bonnes ressources aux bons endroits.
Rviser les processus oprationnels, administratifs et informa
tionnels.
Soutenir le personnel dans la poursuite des cibles de rsultats de
lorganisation.
Encourager lmergence et la consolidation dune culture de direction qui mise sur les habilets managriales dvelopper par les
gestionnaires publics:
Un patron contrle vs Un leader dirige.
Un patron mise sur lautorit vs Un leader mise sur la coopration.
Un patron dit je vs Un leader dit nous.
Un patron se sert de la peur vs Un leader se sert de la
confiance.
Un patron sait comment faire vs Un leader montre comment
faire.
Un patron cherche des coupables vs Un leader cherche des
erreurs.
Un patron cre le ressentiment vs Un leader cre lenthousiasme.
Un patron rend le travail monotone vs Un leader rend le travail
intressant.
Miser sur des leaders-mobilisateurs, en sinspirant des 14 principes
formuls par Deming (1982), adapts au secteur public:
1. garder vue lobjectif damlioration des services;
2. passer en mode gestion de la qualit;

Connatre la ralit de lorganisation

237

3. mettre fin linspection et contrle de la tche pour en arriver


lvaluation de la performance par la qualit totale;
4. pratiquer la relation-fournisseur long terme, plutt que de pratiquer lachat des biens et services au plus bas prix possible;
5. amliorer en permanence le service;
6. former le personnel et le soutenir dans ses efforts damlioration
des comptences;
7. prcher par lexemple (faire montre de leadership);
8. remplacer la peur par les encouragements;
9. liminer les barrires (abolir les privilges);
10. viter les discours vides de sens;
11. proscrire les quotas (rcompenser le dpassement la tche);
12. tre lcoute des employs et rpondre leurs besoins;
13. promouvoir lacquisition de connaissances et de nouvelles
habilets;
14. mettre en uvre les 13 pratiques prcdentes.
Considrer les employs comme de vrais collaborateurs.
Faire en sorte que lvaluation mne lamlioration des processus
oprationnels, administratifs et informationnels.
Reconnatre que lefficience nat de lautogestion, cest--dire du
partage du pouvoir de dcision et par laction en quipes autonomes
de travail.
Prceptes concernant les employs professionnels
Adopter les modalits dintervention oprationnelle qui correspondent aux besoins et aux objectifs fixs de chaque groupe demploys.
Opter pour des instruments dvaluation consquents par rapport
aux cibles de rsultats retenus, aux contraintes et aux voies et
moyens mis contribution.
Inclure dans lvaluation les intrants, les extrants, les effets et les
impacts.
Concevoir la qualit des processus oprationnels en fonction des
attentes des clients.
Jouer un rle de leader plutt que dexcutant dans lamlioration
du service.

238

La gestion intgre par rsultats

Mobiliser ses quipes de travail.


Adhrer aux principes des quipes autogres ou autonomes pour
amliorer de faon continue les processus des divers services.
Participer leffort dinnovation.
Collaborer avec les nouveaux employs.
Prceptes concernant le personnel de soutien
Assumer son rle de soutien dans le service.
Adhrer aux objectifs et contribuer aux rsultats.
Collaborer aux activits.
Mme sils ont adhr aux prceptes susmentionns, les dirigeants
devront, pour assurer la performance de lorganisation, modifier leur faon
de faire diffrents gards.
5.2.2. Une organisation du travail repenser
De nos jours, les changements dans lorganisation du travail sont dautant
plus frquents que les technologies et les techniques novatrices pour mieux
laccomplir se succdent un rythme sans prcdent. Non seulement le
cot et le temps dexcution de la tche, mais la nature du service rendu
dans la sphre publique sen trouvent affects. Lconomie du systme
public suit en cela celle du secteur priv, et les gestionnaires doivent
ajuster leur mode de gestion de lappareil aux exigences nouvelles de la
situation et savoir rpondre une demande qui crot mme si les moyens
pour y arriver sont de moins en moins nombreux. Les nouveaux objectifs
de productivit, en loccurrence, exigent des gestionnaires quils repensent
lorganisation mme du travail dans lensemble de la fonction publique.
Selon Huber et Glick (1993), la reconfiguration du travail suppose
une redfinition de lensemble des actions managriales permettant laccomplissement de la tche, savoir les technologies, les processus (flux
oprationnels) et la structure de fonctionnement (relations inter services)
de lorganisation. La recomposition du systme de travail doit amliorer la
performance, donc lever terme la productivit. Ce qui ne peut tre fait
sans que lenvironnement interne (processus de prise de dcisions) soit
ajust lenvironnement externe (rponse la demande). Daprs ONeil
(1994), le besoin dajustement de lespace de travail a t grandement
influenc par les notions de ringnierie des processus, daplatissement de

Connatre la ralit de lorganisation

239

la structure hirarchique et de repositionnement des organisations. Chose


certaine, si les gestionnaires de ltat veulent mieux satisfaire les citoyens,
ils devront avoir un meilleur entendement de leur organisation respective.
Sans quoi, toutes les mesures de redressement du mode dexcution du
travail auxquelles ils donneront prise nauront pas leffet dsir, soit le
relvement de la productivit. Et la productivit dans la sphre publique,
peut-tre plus que dans le secteur priv parce que les fonds inhrents
lexcution du travail proviennent de la communaut, nest pas une simple
affaire daugmentation du nombre dunits de production par prestataire,
mais la dmonstration que ladquation entre la demande citoyenne et
la rponse gouvernementale a t satisfaite dans les meilleurs termes
socioconomiques possible.
En ce qui concerne la ralit des organisations, nous pouvons
observer que certaines disparaissent et dautres apparaissent. Pour Daft
(1998), cette mouvance dans le cycle de vie des organisations dpasse le
cadre habituel dmergence des thories de la firme. La circulation des
ides, grce aux technologies de linformation et des communications
issues de la rvolution numrique, fait que, les connaissances se gnralisant plus vite, elles se fertilisent plus rapidement dans le monde de lorganisation. Ce qui amne des expriences plus frquentes dans les modes de
conception, de gestion et dvaluation du travail effectu par les membres
de lorganisation. Les checs et les succs obtenus dans lexcution des
tches confies aux employs sont, eux aussi, porteurs damlioration des
processus de fonctionnement. Il en rsulte une nouvelle organisation du
travail, laquelle donne lieu des configurations organisationnelles mieux
adaptes la mission de lorganisation et ses ressources, sans quon ait
attendu llaboration dune thorie nouvelle de la firme pour procder.
Sinstituent alors, dans lorganisation nouvelle du travail, plus de flexibilit, plus dinteractions et plus de comptences dans laccomplissement
de la tche.
Pour paraphraser Mukherji et Mukherji (1998), disons que bon
nombre dorganisations rpondent de nos jours aux caractristiques
suivantes de flexibilit dans la gestion du travail:
1. une distribution du rseau travail travers un rseau de tches;
2. une disparition ou du moins un flou accru des frontires dans et
hors de lorganisation;
3. une attente de performance la tche suprieure;
4. une dlgation plus grande du pouvoir de dcision et lmergence
dquipes autonomes de travail;

240

La gestion intgre par rsultats

5. une dfinition partage des valeurs et une adhsion plus large aux
croyances de lorganisation;
6. une implantation mieux distribue de la technologie dans lensemble
de la structure de fonctionnement;
7. une rotation des acteurs et un enrichissement de la tche;
8. une meilleure intgration multipalier;
9. le dveloppement dhabilets stratgiques depuis la base jusquau
sommet;
10. lusage dindicateurs de performance plus adapts et lvaluation du
rendement en fonction des rsultats atteints mais aussi des cibles de
rsultats fixes au dpart.
Nul naura vu un cadre daction ossifi par une hirarchisation
outrance de la tche, suivant lapproche traditionnelle du travail, mais un
canevas adapt une implantation dune GPR dans lorganisation. Or, la
nouvelle gouvernance dans le secteur public tend justement sinspirer
de tout ce qui touche de prs ou de loin linstrumentation managriale. Ce canevas devrait donc trouver application dans un contexte de
modernisation de lorganisation du travail.
Perception traditionnelle de la structure et de lorganisation du travail
Le contexte dans lequel voluent les organisations de nos jours remet
en cause lexistence des bureaucraties mcanistes, dont les paramtres
taient dicts dune conception, dune distribution et dun contrle tayloriens du travail: dcoupage de lactivit par segment, spcialisation de la
tche, individualisation du poste de travail, cloisonnement des secteurs
et niveaux de production, sparation de la conception et de lexcution du travail (De Montmollin, 1981; Mintzberg, 1982; Savall, 1989).
Aujourdhui, lintensit, mais aussi la rcurrence de la demande, ont
contraint lorganisation sajuster plus profondment et plus rapidement
aux besoins et attentes de sa clientle. La structure de rponse de lorganisation, son mode de gestion du travail en dautres mots, doit tendre
vers plus de flexibilit pour tre plus efficace et plus efficiente. Les anciens
modes de gestion des capacits, processus et procdures de lorganisation
doivent tre remplacs par dautres plus dynamiques. La gestion de lorganisation, et partant celle du travail quaccomplit celle-ci, doit tendre tre
organique, non mcanique. Cest la condition sine qua non satisfaire,

Connatre la ralit de lorganisation

241

si lorganisation veut desservir ses clients plus rapidement et mieux que


ses concurrents (Mohrman, Galbraith et Lawler, 1998), que l organisation
ressorte du secteur priv ou du secteur public.
Heckscher et Donnellon (1994) nous rappellent que la rigidit de
toute bureaucratie engendre de linertie organisationnelle. Il y a alors
flchissement graduel de lefficience dans la rponse quelle fournit la
demande quon lui adresse. On constate au fil du temps les occurrences
suivantes qui expliquent cette situation de fait sclrosante pour lensemble
de lorganisation.
1. Les rgles ont tendance saccumuler, la rsolution des problmes
tendant soprer par le dcret de normes plutt que par la dlgation du pouvoir de dcision. Paralllement, on vite de repenser les
processus de gestion en cause, omettant du coup la rcurrence des
situations problme.
2. La prise en charge des situations, donc des dcisions, se fait par ajout
daires de contrle au profit du haut de la pyramide, au dtriment
dune plus sre responsabilisation des acteurs au niveau mme des
oprations.
3. Les rgles font foi de solutions avant le fait, alors que les situations
ne peuvent toutes tre prvues et que les outils de travail les plus
adapts devraient tre ceux les mieux appropris aux conditions
changeantes de la tche.
Lensemble du systme de gestion du travail na dautres fins que de
permettre une rponse de lorganisation la demande qui lui est adresse.
Or, celle-ci varie au gr des circonstances. Des rgles de fonctionnement
dans laccomplissement de la tche ne peuvent prvoir toutes ces circonstances, la demande devant tre satisfaite en des temps et en des lieux de
rponse diffrents le plus souvent. La flexibilit, dans la gestion de la
demande, exige donc que la dcision soit assume par lacteur prestataire
du service rendu.
Dans la sphre publique, la non-dlgation du pouvoir de dcision vers les acteurs de premire ligne tient le plus souvent dun refus
de responsabilisation des employs que la direction imagine mal arms
pour rpondre de la mission et des rsultats de lorganisation. Ce qui est
en cause, ce ne sont pas les comptences des premiers, mais le manque
de confiance de cette dernire lgard dune gestion dcentralise,
cest--dire adaptable (flexible). ce sujet, le manque de confiance ne
rside jamais dans la personne qui lon dlgue, mais dans celle qui
dlgue. Les employs qui ont prise sur leur tche savent sen rendre

242

La gestion intgre par rsultats

responsables et satisfaire aux attentes quon place en eux. Le contraire


est tout aussi vrifiable. Dans un tel contexte de travail, les responsables
doivent dlaisser leur statut de gestionnaire-contrleur de la tche et revtir
celui de gestionnaire-coach plus soucieux de lconomie de la finalit (le
rsultat) que de lconomie de la conformit (le prescriptif).
Lenvironnement dans lequel baigne lorganisation publique, compte
tenu des choix de socit multiples qui soffrent aux citoyens de nos jours,
ne sera pas moins impitoyable lavenir, parce que les fonds pour assurer
le niveau de service antrieur ne sont plus disponibles. Bien au contraire,
les pressions vont sexercer sur le secteur public de faon plus intense. Les
gestionnaires qui uvrent dans le secteur public vont devoir rviser leurs
modes de gestion du travail, sils veulent faire plus avec autant sinon avec
moins. Et pour faire mieux avec moins, cela suppose quil faudra grer,
cest--dire apprendre mieux composer avec ce dont on dispose dj,
ce qui ne concerne pas que le virage technologique mais avant tout le
personnel concern. Mukherji et Mukherji (1998) ont raison de souligner
que grer le changement, dans ces conditions, savrera un impratif de
survie pour lorganisation. De fait, le succs de lorganisation nest jamais
celui quon attend (prvision) mais celui quon atteint (ralisation). Rien ne
sert dtre blind au niveau des rgles de fonctionnement, il faut liminer
les dysfonctions processuelles et ajuster le travail la demande avec ceux qui
sont appels la satisfaire.
Figure 5.1

Schma vertical ou fonctionnel


de la structure dune organisation (organigramme)
3e
niveau

ORGANISATION

RECHERCHE ET
&
DVELOPPEMENT

P
POSTE

PRODUCTION
(Programmes)

P
POSTE

POSTE

PROMOTION
ET PRESTATION

P
POSTE

POSTE

P: processus

Source: Modle adapt de Rummler et Brache, 1995.

2e
niveau

P
POSTE

POSTE

1er
niveau

POSTE

Connatre la ralit de lorganisation

243

Les rgles, les procdures et les descriptions de tches ont eu par le


pass prsance sur la responsabilisation des acteurs. Encore aujourdhui,
dans maintes organisations publiques, les rsultats se dfinissent
in abstracto plutt que in concreto. On a limpression que sy pratique une
gestion a posteriori (par lvaluation) plutt qua priori (par lappropriation).
Pas tonnant, comme le remarquent Rummler et Brache (1995), que leurs
gestionnaires sempressent desquisser un nouvel organigramme ds lors
quon leur demande de repenser leur organisation du travail. La gestion
par design des fonctions ne remplacera jamais la gestion par personnalisation des responsabilits. Or, la gouvernance nouvelle dans la sphre
publique, celle justement fonde sur limputabilit des acteurs, commande
que lhomme (ce partenaire) et non la structure (statuts hirarchiques) soit
le point dancrage de toute reformulation du travail dans lorganisation.
Le schma qui prcde, quon associera une organisation marque
par la hirarchisation des fonctions, propose aux acteurs la subordination au cadre dexcution plutt que lappropriation de la tche. Non
seulement la structure y est verticale, mais elle traduit la linarit dans le
fonctionnement du systme de dcisions quelle sous-tend. Chacun y gre
une portion du mandat de lorganisation, comme si le service rendu au
client pouvait, lui, tre apprci en actes dcomposs. Le systme institue,
sarticule et se prolonge raison de silos. Or, la raison dtre (mission) de
lorganisation, qui est nonce, vcue et value comme un tout (plus
grand que la somme des parties), suppose, pour tre accomplie, une
intgration des fins et des moyens faisant abstraction la catgorisation
des acteurs par niveaux de tche. En dautres mots, le rle des employs
et des gestionnaires change diamtralement. Pour ces derniers, Carlzon
(1988) allgue ceci: Plus on est lev dans la structure organisationnelle, plus
on est au service des employs (processus dexcution).
Lorganisation, travers laction conjugue de ses membres, doit
tenter doptimiser son rendement (but), non sa structure (moyens). Bien
sr, elle se fixe des cibles de rsultats, et dispose de ressources pour
raliser ses mandats. Et parce quelle est imputable, elle doit rendre des
comptes. On la dclare productive et responsable, si elle atteint, voire
dpasse, par ses rsultats, les cibles quelle stait donnes au dpart. Ce
faisant, lorganisation rpond un devoir implicite doptimisation institutionnelle et non pas que fonctionnelle de mandat public. Ce nest plus le
cadre dexcution des mandats (structure) qui est considr, mais lactivit de lorganisation (mission). Lapprciation de la performance, dans
une perspective de nouvelle gouvernance publique, ne saurait se limiter
lvaluation des conomies du systme, aprs prestation des services.
Elle doit comprendre le fond et la forme, donc la valeur ajoute du service

244

La gestion intgre par rsultats

rendu. Et, dans cette perspective, la gestion par rsultats dans la sphre
publique ne peut dissocier la stratgie (choix) de la structure (prestation),
soit au stade de ladoption, soit au stade de lexcution des services.
Perception postmoderne des structures et de lorganisation du travail
Plus il y a, dans lorganisation, de frontires (fonctionnelles, processuelles),
de formalisation, plus cela est prjudiciable la responsabilisation des
acteurs, parce que ces derniers ne sont plus imputables de leurs actes face
aux rsultats. Ceux-ci relvent dautres intervenants, et ce titre, il leur
revient de contrler la conformit de leurs actes. Dans la sphre publique,
o trop souvent la verticalit des structures de fonctionnement et la hirarchisation des rapports interindividuels scellent lorganisation du travail,
les communications sont dautant moins frquentes entre les niveaux
de tches que tout est norm davance. Alors que lajustement mutuel
devrait tre facilit par la distribution du pouvoir de dcision. ce sujet,
Bourgault et Lapierre (2000) dplorent quon continue y grer en silo,
voire en balkan. Lisolement des personnes travers la tche ne peut tre
compens par le rapprochement des fonctions travers l organigramme.
Dans le sens que prtent Heckscher et Donnellon (1994) lorganisation efficace, on devrait procder aux transformations suivantes dans
nombre de nos organisations publiques.
1. Impliquer tous les employs dans la rsolution des problmes.
2. Recourir des quipes transfonctionnelles et transdpartementales.
3. Reconnatre la contribution des acteurs.
4. Dvelopper des rseaux de communication plus intenses.
5. Diffuser les meilleures pratiques.
6. liminer les frontires de toute sorte dans lorganisation.
7. Informer le personnel sur les rsultats et les modes dvaluation de
ces derniers.
Bourgault et Lapierre (2000) associent ces critres une gestion de
type horizontal plutt que vertical, o les gestionnaires et les employs
assument, dans leur fond et dans leur forme, la responsabilit de lorganisation. Il ny a plus de dcoupage par niveaux de tches des intrts,
des ressources et des contraintes, mais association, partage et conjonction

Connatre la ralit de lorganisation

245

defforts dans lorganisation (culture partenariale). La fin de lorganisation


incombe tous les acteurs, et ceux-ci nont pas que la responsabilit des
moyens affects au poste quils occupent. Limputabilit devient solidarit,
et le rsultat, rendement global. Lvaluation de la performance repose sur
laction commune, dans une architecture structurelle dexcution intgrative et non plus dissociative. La mission de lorganisation a alors lallure
dun but commun, et la fonction occupe par chaque acteur devient moins
une charge impose quun but personnel atteindre. En bref, on passe
dune imputabilit solitaire une imputabilit solidaire.
Or, la matrise de lhorizontalit dans la gestion du travail exige
ladoption dune structure de fonctionnement de lorganisation qui favorise
lharmonisation transversale du systme de production ou de servuction
(nologisme de Eiglier et Langeard, 1987). Il convient de remplacer par
des agents de liaison ou des groupes dintgration (Galbraith, 2002), donc
de coordination de lactivit, les frontires ou barrires interfonctionnelles
qui y existent encore. Lajustement mutuel des acteurs, dans lexcution
des tches, en milieu professionnel de services, sinscrit dans une logique
dhorizontalit plutt que de verticalit du rapport de travail.
Les principaux aspects de la structure horizontale sont les suivants
(Rummler et Brache, 1995):
le client, le bien ou le service et le flux de travail;
le travail effectu travers des processus qui recoupent plusieurs
fonctions et plusieurs dpartements;
la relation client-fournisseur associant le service lorganisation
plutt quau prestataire.
Les gestionnaires qui pratiquent la gestion horizontale doivent
obligatoirement dlaisser lorganigramme traditionnel pour lorganigraphe
(Mintzberg et Van der Heyden, 1999), cest--dire ce type de diagramme
qui esquisse la logistique fonctionnelle et oprationnelle en termes de
liens latraux que suppose lensemble des activits dans lorganisation.
Les gestionnaires qui sattardent aux processus de travail (oprationnel)
sintressent au flux processuel une fois la chane de valeur (assises
servant, selon Porter [1986], la schmatisation de lorganigramme
et la logistique fonctionnelle des organisations) tablie en termes de
dpartements (fonctions) responsables de lanalyse de linformation,
de la conception des systmes, de la mise en place des changements,
de la production/servuction, du marketing (publicit), des services la
clientle et de lvaluation de la performance des services dispenss. Ce
qui impose, aux organismes publics, des mcanismes de gestion mieux

246

La gestion intgre par rsultats

adapts la rorganisation du travail. Aux fins de comprhension, voyons


la figure 5.2 lenchevtrement ordonnanc des fonctions de base dans
une organisation publique ou prive.
Figure 5.2

Chane de valeur des dpartements dans une organisation publique


(logistique interfonctionnelle, une adaptation de Porter [1986])
RD
Analyse
des
donnes

Conception
des
changements
et mise
en place

Production
des
prestations

Marketing/
publicit

Services
la
clientle

valuation
des
services

Les interfaces fonctionnelles quimplique la gestion horizontale se


rvlent propices lamlioration du rendement dans lorganisation, parce
quil y a cohsion dans lactivit travers laction coordonne des acteurs
quel que soit leur dpartement dappartenance lorigine.
La gestion traditionnelle du travail a pour but de grer des fonctions,
des niveaux de responsabilit et des relations sociales dans le travail.
Elle ne comprend pas comme telles la gestion des mandats, les affaires
de lorganisation. Or, dans la sphre publique, cest le bien public qui est
en cause chaque fois. Lorganisation ne peut prtendre lefficacit que si
elle gre ses mandats dans lesprit de sa mission. Elle ne peut sen tenir
une gestion des ressources dans un but de justification politique de son
activit.
Pour assurer lajustement mutuel des acteurs dans laccomplissement
de leurs mandats communs de services publics, la gestion de lorganisation
doit tre fluide. Ce qui suppose sinon labsence de niveaux de postes tout
au moins un aplanissement du processus de prise de dcisions. Lawler
III (1986) estime que le nombre de niveaux de responsabilit doit tre
rduit, de quatre trois, voire deux, selon lorganisation. On retrouve
l le principe de la structure aplatie. Les mandats comptent plus que les
niveaux de tche accomplie, et les gestionnaires sont plus proches des
employs. Dans ce contexte de travail, les gestionnaires sont davantage
appels jouer un rle de coach, de mentor, de formateur ou de facilitateur
que de contrleur.

247

Connatre la ralit de lorganisation

Figure 5.3

Schma horizontal ou transfonctionnel


de larchitecture structurelle dune organisation
(organigraphe des liens latraux interfonctionnels)
ORGANISATION

Recherche et
dveloppement

Production/
Programmes

Promotion
et prestation

Ides de nouveaux changements

3.

2.
Plan du
programme

Recherche

4.

Spcification
Production

Conception du
programme

Spcifications
Production

Promotion

Plan du
programme

Population
Promotions

5.
Plan du
programme

1.
Besoins

8.
Ordre
de
modifications

Prestation

9.
Demandes

7.

Ordre de
modifications

6.

Services

Modle adapt de Rummler et Brache, 1995

Les schmas horizontaux de gestion du travail, galement appels


transversaux, sont des outils certains dintroduction dans lorganisation
postbureaucratique de la flexibilit requise latteinte dune performance
suprieure. Ils permettent aux gestionnaires de reprsenter graphiquement
les flux de travail compter de processus situationnels (Process Map) propres
lactivit globale de lorganisation. Ces diagrammes fonctionnels (schmas
de la logistique interdpartementale) et oprationnels (schmas du flux
des tches), qui ne se substituent pas laction, situent les gestionnaires
par rapport au fonctionnement de lorganisation, depuis ses objectifs
jusqu ses rsultats. Ils identifient les acteurs et leurs niveaux de tches,
la squence dexcution des oprations, les mthodes et les outils de travail
(quipement, technologies), suivant les tapes du mandat.

248

La gestion intgre par rsultats

Les diagrammes les plus connus sont les suivants (Harrington,


1994; Livian, 1998):
le diagramme gnral: qui permet une vue densemble du
processus;
le diagramme normatif: qui rpond aux normes internationales/
ANSI (American National Standards Institute);
le diagramme fonctionnel: qui reprsente le droulement du
processus;
le diagramme gographique: qui illustre les diffrents lieux daffectation du travail;
le diagramme dinformation et de communication: qui dtermine
linformation et les communications dans le processus;
le diagramme de circulation des documents: qui indique le parcours
des documents dans le processus.
En nous inspirant dune demande de service, nous prsentons un
exemple de diagramme de type fonctionnel-normatif.
Pour grer de faon plus rationnelle les activits par les tches dans
lorganisation, Leclerc (2000), Hammer et Champy (1993), Harrington
(1994), Johann (1995), Rummler et Brache (1995) donnent penser quil
faudrait remettre en question les processus de travail et les reconfigurer
selon les facteurs suivants:
1. la configuration globale des activits;
2. linventaire des tches en lien avec les activits;
3. le flux dinformation essentiel la ralisation des activits;
4. les technologies en place pour assurer les flux dinformation;
5. les lieux o se droulent les activits;
6. le mode dvaluation des rsultats (valeur ajoute, temps et cots de
revient);
7. les procdures permettant lapplication de la rglementation.

Connatre la ralit de lorganisation

249

Figure 5.4

Diagramme fonctionnel et oprationnel-normatif


dun processus de production
tapes

Analyse

Acceptation

1
Demande
des citoyens

7-8.4
Analyse
du
dossier

8-8.5
Conditions
acceptables

Sous-ministre

2
Rception
de la
demande

6-8.3
Vrification
du
dossier

RD

3
Dterminer
les
spcifications

5-8.2
Prparer
le
dossier

Production

4
valuation
de
ressources

Fonctions

Conception

Prestation

Intrant
Ministre

Non

Oui

8.1
Refaire
le
dossier

Rapports
sur le nombre
de ressources

9
Offre du
programme

Limites du
processus
Extrant

10
Programme
dispens

Cadrer la rforme du travail dans lorganisation


Le travail dans lorganisation constitue le mode de rponse de cette
dernire aux mandats quelle assume. Ces mandats sinscrivent dans la
foule de la mission de lorganisation. Cela suppose que les gestionnaires
laient dfinie, comprise et mise en uvre dans le cadre dune stratgie et

250

La gestion intgre par rsultats

travers des projets-rsultats. Ces derniers doivent tre matrialiss par des
cibles de rsultats partags par lensemble des membres de l organisation
aprs discussion.
Or, note Weisbord (1989), les buts de lorganisation ne sont pas
les seuls en cause, quand il sagit dordonnancer laction de celle-ci.
Les structures dexcution des mandats doivent tre oprationnelles,
cest--dire permettre lorganisation de satisfaire ses fins travers ses
mandats. Peu importe la forme quadoptera cette architecture structurelle,
le travail doit sy pratiquer dans le sens convenu des buts poursuivis par
lorganisation.
Par ailleurs, les structures de fonctionnement de lorganisation sont
des instruments daccomplissement de la tche, laquelle requiert pour tre
accomplie dans la foule de la mission des relations entre les preneurs
lactivit. Ces relations, qui se traduisent en rapports interindividuels
dans le milieu de travail quest lorganisation, reposent sur la fluidit des
communications interpersonnelles. Ces communications supposent des
voies et des moyens qui facilitent les changes entre les acteurs, dans la
poursuite des buts de lorganisation, pour une tche mieux accomplie
toutes les tapes des mandats oprationnels.
La coordination dans la ralisation des mandats, que permettent
de meilleures communications entre les acteurs, commande une mise
en place de mcanismes de contrle de la part des gestionnaires de lorganisation. Ceux-ci ne vont jamais sans budgets. Budgets qui, le plus
souvent, sont consentis aprs constatation de la performance antrieure
de l organisation travers ses mandats.
Cela exigera laffirmation dun leadership certain de la part des
gestionnaires en vue de latteinte des rsultats escompts par lorgani
sation. Mais, avant tout, la mission, les valeurs et les cibles de rsultats de
cette dernire devront avoir t comprises et admises par les gestionnaires
et les employs.
Si tous conviennent que cela ne va jamais sans une connaissance
profonde de lenvironnement externe (le march) et de lenvironnement
interne (la structure) de lorganisation, trop peu prennent conscience
que le systme de compensation du personnel dcide bien plus que de
la mission dans laccomplissement de la tche individuelle. Or, dans la
sphre publique, la compensation du personnel se conforme dordinaire
ce principe duniversalit qui veut que les conditions ngocies ailleurs
dans lappareil public dictent celles qui sont applicables lorganisation
suivante dans lordre des ngociations de conventions collectives. Les

Connatre la ralit de lorganisation

251

employs sont donc traits semblablement, en vertu de considrations


lies au niveau des postes, alors quils devraient ltre quitablement en
fonction de la spcificit des organisations qui sont leurs. Le mode de
rmunration retenu fait porter lattention sur la tche, alors quil devrait
la centrer sur le client. Le personnel pose des actes, quand il devrait livrer
des services. Quoi quil en soit, lAdministration publique attend toujours
de son personnel quil soit performant. Cette performance, si elle doit
sinscrire dans la perspective dune gouvernance axe sur la gestion par
rsultats, ne peut tre comprise qu la lumire des conomies ralises
lors de la prestation du service (justification de moyens). Elle doit ltre
galement laulne des conomies de socit dcoulant de la rponse
fournie la demande publique de services (justification de la finalit).
Et l, le march, plus que le poste occup, dicte les conditions relles
dexcution de la tche des employs. Tche qui nest jamais aussi bien
accomplie que lorsque la rmunration invite la satisfaction des vrais
buts de lorganisation.

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Chapitre

Grer lorganisation
Grer loffre,
loptimisation
des ressources
et linterface
politico-administrative
If you want more money you have to work harder
and smarter to save the money from somewhere else.
Waddy Wadsworth, 2002

organisation publique diffre aussi dans sa gestion des oprations


(quotidiennes) de lentreprise prive. Aux variables relatives
loffre et aux ressources sajoutent celles portant sur la relation
au quotidien de lorganisation avec les milieux politique et administratif.
Ainsi, cest toute la dynamique interne du facteur managrial (en rfrence
au modle Mazouz-Leclerc; voir le chapitre 4, figure 4.1) qui sen trouve
affecte. Quil sagisse de la gestion quotidienne de loffre, des ressources
ou des relations avec les reprsentants du gouvernement et de ladministration, les gestionnaires publics doivent prendre en compte les questionnements rcents relatifs aux monopoles naturels dtat. Ils ne grent pas
la demande en tant que telle, mais loffre en services publics. La demande
en services, au sens du march, est prise en charge et dfinie par les lus
par le truchement de politiques, de programmes et de projets publics. En
rpondant un besoin social, par exemple laide financire aux familles
trs endettes, les lus au pouvoir dfinissent la fois la porte (segment
du march) et le mode dintervention (la gamme de produits/services) de
ltat. Il revient ladministration et aux diffrents organismes publics la
responsabilit de grer en nombre et en valeur loffre pour rpondre
la demande sociale, rendue lgitime par laction politique et signifie aux
gestionnaires publics. Ce faisant, le monopole naturel dtat ne peut plus
tre revendiqu comme raison valable et suffisante pour justifier labsence

256

La gestion intgre par rsultats

dune comptabilit analytique au sein des ministres et organismes. La


dtermination et loptimisation des ressources disponibles lies aux services
rendus aux citoyens sont devenues incontournables. Cela est dautant plus
important que les pressions budgtaires et mdiatiques entourant les
processus de redditions de comptes et dimputabilit ainsi que la monte en
puissance des revendications de transparence et dthique dans la gestion
des deniers publics obligent les gestionnaires faire preuve dutilisation
judicieuse, deffort doptimisation, voire dconomie.

Grer lorganisation

257

Nous abordons dans ce chapitre des lments de rflexion relatifs


lutilisation judicieuse et lorganisation des ressources; celles lies aux
stratgies et aux structures fonctionnelles et processuelles qui permettent
aux gestionnaires publics dassurer une offre en services publics qui
rpond la demande et aux attentes signifies par les reprsentants de
ltat. De manire plus interrogative, nous tenterons dattirer lattention
du lecteur sur la problmatique de la gestion des interfaces entre lappareil
gouvernemental, ladministration et la gestion courante des organismes
publics; soit le processus dintgration des fonctions dans lensemble
de lappareil public auquel mneront lamlioration de la prestation des
services, la gestion des ressources disponibles et des relations entre les
acteurs publics.

6.1. La gestion de loffre de services examine


la lumire de la qualit
et de loptimisation des ressources
Loffre des services dans lorganisation publique, surtout sil sagit de
situer la dmarche dans la perspective de la Bonne Gouvernance, ne peut
tre envisage de manire pertinente que si elle est tourne vers latteinte
des rsultats de lappareil public. Les perspectives analytiques que nous
offrent les thories des organisations, notamment la perspective dites des
ressources (Resources-based View), mettent laccent sur les mthodes doptimisation des stratgies doffre et des structures de prestation des services.
Ces dernires (stratgies et structures doffre) seront apprcies par le
rendement la tche, lequel se mesure et se comptabilise partir de la
consommation de ressources humaines, financires, matrielles (qui
pements), informationnelles et des matires premires juges ncessaires
la production et la prestation des services effectivement rendus aux
citoyens. Ds lors, une comptabilit analytique simpose aux organisations
publiques dans le but de sassurer la fois de lconomie, de lefficacit et
de lefficience de tout projet-rsultat retenu par lquipe de direction en
vue damliorer la qualit (en nombre et en valeur) de loffre de services
la population et aux entreprises.
Par ailleurs, si lon admet quun projet, dans lentreprise prive,
tout comme nous pouvons lappliquer la sphre publique, sapparente
un ensemble dactivits finalises (finalit), situes dans le temps et
qui permettent de mettre en uvre des politiques/programmes publics,
force est de convenir, linstar de Campbell, Devine et Young (1992),
de limportance des changements quil induit au niveau des attitudes et
des comportements de lorganisation ou des personnes qui y uvrent.

258

La gestion intgre par rsultats

Ajoutons au projet (comme intention) une dimension dengagement de


ralisation, et cest toute la puissance analytique et empirique que nous
dcouvrons dans les projets-rsultats comme faisant partie des stratgies
doffre de lorganisation, laquelle se fera en rfrence sa culture. Ainsi,
les stratgies modulent loffre, par le choix des moyens et laffectation
des ressources disponibles en guise de rponse aux attentes signifies,
et celle-ci commande lajustement constant des activits, pour fournir
les services en question. Or, le service rendu, sur le plan des rsultats de
prestation, est influenc aussi par la culture (us et coutumes), cest--dire
par les valeurs, les croyances, lthique et les pratiques managriales de
lorganisation.
La performance de lorganisation, pour sa part, devrait, si lon veut
vritablement parler de Bonne Gouvernance publique, tenir compte du
taux de satisfaction des citoyens desservis (valorisation de loutput) et des
apports socioconomiques la communaut dimplantation (valorisation
de loutcome). De la sorte, la mesure des rsultats ne se limitera pas
une optimisation comptable des moyens et des ressources disponibles,
mais sera plus complte, puisquelle aura tenu compte des stratgies et
des structures doffre (rsultats de gestion) et des besoins et des attentes
des communauts (rsultats de prestation). Cest cette condition que la
gestion harmonise des stratgies/structures doffre et de la culture de
lorganisation donnera lieu un modle de prise en charge du service dans
lorganisation publique. On parlera alors de philosophie managriale
propre, o politique (ministre), organisme (personnel) et service (offre)
tendront vers une intgration des voies et moyens de rponse la demande
finale des populations et des entreprises. La philosophie managriale, dans
la foule du credo que constituent les noncs dengagement moraux de
lorganisation, sert encadrer lengagement, laction et les comportements
des acteurs. En somme, la performance des organisations publiques
doit sinterprter sous langle de rapports dynamiques tablis entre des
rsultats dorientation, des rsultats de gestion et des rsultats de prestation (en
rfrence au modle Mazouz-Leclerc).
Lobjet premier, non la finalit, de la gestion par rsultats dans la
sphre publique demeure loptimisation du rendement de lensemble de
lappareil doffre en services aux populations et aux entreprises. Au cur
de cette proccupation, nous retrouvons le degr datteinte de la performance suprieure que suppose la Bonne Gouvernance publique. Ce qui
impose de mettre en perspective toutes les dimensions relatives loptimisation des ressources quun cadre de gestion doit assurer lorganisation
publique dans ses dmarches damlioration globale du systme doffre
de services. Un management systmique par projets-rsultats devrait, en

Grer lorganisation

259

raison dune logique de projet axe sur la dynamique des interactions


engendres par le qui, quoi, comment, quand et combien, constituer
notre avis une rponse en matire defficacit, defficience et dconomie
(dfinition de loptimisation) pour lensemble de lappareil public.
6.1.1. Lapproche systmique applique la gestion
de lorganisation publique
Lapproche systmique, en gestion publique, est justifie par des considrations relatives au primtre daction et au mode dintervention de
ltat. Plus nombreux et diversifis sont les secteurs couverts par la sphre
publique, plus se fera sentir le besoin dun niveau de cohrence que devrait
caractriser les stratgies et les structures doffre de services publics. Cela
requiert des gestionnaires dorganismes publics, en particulier, une prise
en compte de lensemble des acteurs, des enjeux, des facteurs, des problmatiques, des processus et des ressources humaines, matrielles, financires et informationnelles mises contribution, directe ou indirecte, tant
au moment de la conception qu celui de lexcution de projets-rsultats.
Ce qui suppose que le cadre de gestion retenu tiendra compte du caractre
spcifique des organisations publiques, parapubliques et pripubliques qui
composent lappareil doffre de services publics.
laide de la figure 6.1, ci-aprs, nous avons adapt le modle de
Kast et Rosenzweig (1974) aux principales dimensions quil faut prendre
en considration dans la gestion dune organisation publique. Le recours
une approche systmique suppose que les gestionnaires tiendront compte
chaque fois de la mission ou de la finalit (spcifique) de lorganisation o
ils lappliquent. Les dimensions organisationnelles, dont ils devront tenir
compte, sont les parties interdpendantes qui donnent au systme quelles
constituent son caractre densemble.
Dimension environnement de lorganisation publique
Lenvironnement externe de lorganisation, dans le secteur public, ne
comprend pas le gouvernement comme tel, puisque ce dernier est par
dfinition lAdministration publique. Lappareil doffre quest la structure
de services, dans le secteur public, relve des ministriels mais rpond
de sa performance devant lensemble des lus. Rares sont les auteurs
qui auront trait de ces aspects particuliers de lenvironnement, dans
le secteur public, bien que ce genre de distinction simpose pour mieux
comprendre lordre des responsabilits quand viendra le temps de juger de

260

La gestion intgre par rsultats

la performance de lappareil en fonction des attentes exprimes et tacites


en provenance justement de lenvironnement externe de lorganisation
vise.
Figure 6.1

Organisation systmique dun organisme public


!TTENTESDUMINISTRE
Dimension environnement
"ESOINSTECHNIQUES

"ESOINSCONOMIQUES
s-ISSION
s#HAMPSDINTERVENTION
s6ALEURS CROYANCES PRATIQUES THIQUE
s2SULTATSATTENDUS
Dimension raison dtre

Dimension psychosociale
s#LIMATORGANISATIONNEL
s%SPRITDQUIPE
s-OTIVATION
s-OBILISATION
s2ECONNAISSANCEx

Dimension structure

Dimension managriale
s'02

Dimension technique

s,OISENVIGUEUR
s#ONVENTIONS
COLLECTIVES
s/RGANIGRAMME
s/RGANIGRAPHE
s$FINITION
DESTCHES
s0ROCDURES
s2GLEMENTSx

s#ONSTRUCTION ACHATS LOCATIONS


s%NTRETIENBIENSETIMMEUBLES
sGESTIONRESSOURCESHUMAINES FINANCIRES MATRIELLES INFORMATIONNELLES
s0ROCESSUSPRODUCTION ADMINISTRATIFETSERVICES
s-THODESETTECHNIQUESDETRAVAIL
s(ABILETS CONNAISSANCES ATTITUDES

"ESOINSPOLITIQUES

"ESOINSSOCIAUX
!TTENTESDESCITOYENS

De concert avec le conseil dadministration ou le sous-ministre, le


directeur gnral, les directeurs de services (comit dorientation) de lorganisme concern verront non seulement mettre en avant, mais valuer
les projets-rsultats organisationnels de celui-ci. Ils le feront la suite
dune analyse des composantes (ressources/logistique) et de la dynamique
(tendances) de lenvironnement de lorganisation. Les rsultats devront
avoir rpondu aux besoins et attentes spcifiques (lis la mission) signals

Grer lorganisation

261

lorganisation par lvolution de son environnement. Mieux, ils devront


avoir satisfait, travers loffre des services que supposaient les projetsrsultats mis en uvre, une utilisation optimale des ressources.
Lorganisation devra donc analyser, comprendre, saisir la porte
stratgique de loffre et intgrer les besoins et attentes lgitimes exprims
dans lenvironnement quelle dessert. Un ajustement stratgique biennal
ou triennal, si parfait soit-il, parce quil aura tenu compte dun nombre
significatif de considrations lies aux besoins et aux attentes des populations servir, ne saurait tre acceptable en GPR. La conception des
projets-rsultats comme leur valuation ne peuvent tre imagines quen
fonction de leur pertinence, laquelle, conomiquement et socialement
parlant, suit la dynamique volutive des besoins et attentes de la socit
dans laquelle sinscrit laction publique. Or, les pressions au relvement
du niveau des services, comme lamlioration de la qualit des services,
dans la sphre publique ne se manifestent pas quaux deux ou trois ans,
mais changent, au gr des pressions, des demandes, de la concurrence
(comparaisons intergouvernementales, marchs mondiaux) les stratgies,
les structures et les techniques doffre des services de substitution. Lenvironnement externe du secteur public est large, exigeant et changeant tout
la fois. Aussi, lorganisation publique, en tant que systme ouvert sur
son milieu, doit ragir de faon adquate aux besoins et attentes de son
environnement en se dotant dune structure doffre qui tienne compte de
cinq sous-systmes essentiels la ralisation de tout projet-rsultat, et ce,
dans lordre chronologique suivant: le sous-systme raison dtre (partie
crbrale de lorganisation), le sous-systme psychosocial (partie motive
de lorganisation), le sous-systme managrial (partie neurologique de
lorganisation), le sous-systme technique (parties organique, viscrale et
hormonale de lorganisation) et le sous-systme structure (parties osseuse
et musculaire de lorganisation).
La raison dtre de lorganisation, soit le systme crbral, est justifie
par ltat de sa mission. Par sa mission, lorganisation publique devrait tre
perue, tant par son action que par sa finalit, comme unique et lgitime
servir les citoyens. Pour sassurer de son caractre unique et de sa lgitimit, ses gestionnaires devraient sinterroger priodiquement.
Quels sont les services que leur organisation doit offrir pour
rpondre sa mission spcifique?
Qui sont ses clientles propres?
Quels besoins et quelles attentes doivent satisfaire ses services?

262

La gestion intgre par rsultats

Quel est le taux de satisfaction atteint par lorganisation ou toute


autre organisation comparable par le pass?
Quelles ressources doivent tre mises contribution et quels
modes dvaluation du rendement doivent tre prvus pour justifier des rsultats poursuivis et atteints?
ces questions, Spanbauer (1992) rpondait que lAdministration
publique doit tre une structure qui soit au service de sa clientle. Lexpression anglaise Civil Servant, qui traduit lide de qui rend le service, doit
aussi tre comprise dans le sens de bien public, savoir qui reoit le
service. Et puisque la fonction publique suppose que lorganisation est
au service dautrui, elle doit sattendre ce que les exigences de rendement
son endroit soient leves. La qualit dans le service rendu ne saurait
tre alatoire. Elle doit rpondre des critres dautant plus certains que
les ressources qui sont mises contribution par lappareil doffre sont
empruntes aux autres. Comme la raison dtre justifie la lgitimit de
lorganisation, celle-ci doit tre arrime au plus juste avec les besoins et
attentes satisfaire auprs de la population par lintermdiaire des stratgies et des structures doffre de cette premire. La figure 6.2, ci-aprs,
dcompose les volets de la mission de lorganisation, pour une meilleure
comprhension des diffrentes tapes et des diffrentes dimensions quelle
comprend.
Lobligation de servir de lorganisation, dans la sphre publique,
dcoule de sa mission. Jusque-l, tous sentendront. Mais il reste encore
dfinir le domaine de service qui sera sien, pour mettre le doigt sur sa
mission vritable terme. La raison dtre dune organisation publique ne
peut tre entendue par lensemble des projets-rsultats que cette dernire
est susceptible de mettre en uvre. La mission prcde, dans lordre
des choses, le choix des stratgies et des structures doffre de services,
lesquelles vont exprimer la raison dtre de lorganisation. Les projetsrsultats de lorganisation ne dfinissent donc pas la mission de celle-ci,
mais sont dfinis par la raison dtre de loffrant de services. Lobligation
de satisfaire sa mission, pour lAdministration publique, cest dabord de
choisir les bons services (pertinence de loffre) avant de bien livrer ses
services (efficacit de la structure). La satisfaction des citoyens ne tient pas
uniquement la qualit du service rendu, mais la pertinence du service
offert. Dans cette perspective, la performance du secteur public lie, par
missions interposes des organismes qui le composent, la fin (le service aux
citoyens) et les moyens (stratgies et structures doffre) de lorganisation.
La GPR ne se limite donc pas apprcier la raison dtre de lorganisation
travers ses projets-rsultats. Elle doit permettre de juger de ltat de la
mission de lorganisation, avant que les projets-rsultats de lorganisation

Grer lorganisation

263

ne soient valus en termes dconomie sur les ressources utilises ou


defficience. La mission doit en quelque sorte, par le truchement des choix
de services pratiqus par lAdministration publique, dans le temps et dans
lespace des organismes qui en sont larmature, tre revisite, puisque les
besoins et les attentes de services dans les populations bnficiaires auront
chang depuis leur premire identification, souvent la date de cration
de l organisation elle-mme.
Figure 6.2

Composantes de la raison dtre


dune organisation dans lAdministration publique
OBLIGATIONS
DE LORGANISATION
ENVERS LA
SOCIT
RPERTOIRE
ET
ATTENTES
DES CLIENTS
DFINITION
DES
SERVICES
RSULTATS

ATTEINDRE

s)NFORMATION
s2ELATIONDAIDE
s%XPERTISE CONSEIL
s3OUTIENTECHNIQUE
s%TC

s MISSION/ORGANISATION
s CHAMPS DINTERVENTION

Clients
EXTERNES
ACTUELS

INTERNES
POTENTIELS

EXTERNES

ACTUELS
Services

POTENTIELS
INTERNES

0ROGRAMMES

0ROGRAMMES

!CTIVITS

!CTIVITS
Rsultats

-OTIFDCONOMIE
0RVISION

-OTIFDEFFICACIT
CART

-OTIFDEFFICIENCE
2SULTAT

s-OTIFDCONOMIEDELORGANISATIONFONCTIONNERDESCOTSMOINDRES
s-OTIFDEFFICACITDELORGANISATION: SATISFAIREUNPOURCENTAGEADDITIONNELDESPERSONNES
s-OTIFDEFFICIENCEDELORGANISATION: VITERLESDLAIS LESERREURS LESOMISSIONS

La mission nest en rien une notion thre, mais la traduction de la


raison dtre de lorganisation. Elle sexprime simplement, travers un
nonc de mission qui dicte clairement, en verbes daction et non dtat,
la nature des services que sous-tend cette mme raison dtre de lorganisation. Lorsque la mission est bien comprise, les projets-rsultats de
lorganisation ne peuvent que permettre de satisfaire aux besoins et aux
attentes des clientles quelle doit servir. En somme, la mission commande,

264

La gestion intgre par rsultats

loffre des services, les choix (voies) mais aussi les comportements
(moyens) de lorganisation (Campbell, Devine et Young, 1992). Et puisque
la mission de toute organisation publique sinscrit dans une perspective de
bien commun, dintrt gnral ou dintrt public, dispenser aux citoyens
les services quils attendent devrait autoriser ltat remplir les divers
rles et fonctions que lui dictent son primtre daction et ses modes
d intervention (Rosanvallon, 1983).
Ltat rgalien assure la scurit collective et la justice sociale
par lavnement dun gouvernement dmocratique. Ainsi, ltat
devient serviteur de la socit, en prenant sous sa responsabilit
larme, la police, les douanes, la justice, la sant, lducation.
Ltat producteur et instaurateur de bien commun instaure la
cohsion sociale en identifiant et contenant la nation, en dterminant la citoyennet, en intervenant sur la conduite des citoyens
(prisons, radaptation).
Ltat garant assure la sant collective en agissant sur la qualit
des services la population, sur lhygine, sur le droit, sur
l environnement.
Ltat providence gre la scurit sociale.
Ltat rgulateur encadre lconomie.
Pour assurer lefficacit de ses choix et lefficience de ses interventions, ltat confie ladministration et aux organisations publiques
le mandat dorganiser les services et de mettre en uvre des projetsrsultats en fonction des missions retenues, lesquelles seront confies
des organismes relevant de la sphre publique. Tous ne servent pas les
mmes clientles, et tous nont pas les mmes moyens. Pour sassurer de la
pertinence de ses projets-rsultats, et donc de leur degr de rponse aux
besoins et attentes des populations desservies, lorganisation verra, par son
comit dorientation (prsident du CA ou sous-ministre, directeur gnral,
directeurs de services) ou son comit de pilotage (directeurs de services,
agents de matrise, chefs dquipe, facilitateurs), ajuster son offre aux
conditions de la demande courante. Selon la spcificit de lorganisation,
ses gestionnaires sinterrogeront ces propos.
Est-ce que la mission rpond encore aux conditions de la
demande?
Est-ce que les voies et moyens de rponse la demande sont
suffisants?
Est-ce que le niveau de satisfaction des clientles est la hauteur
des engagements?

Grer lorganisation

265

Est-ce que le niveau de performance atteint est satisfaisant et


est-ce que les mesures appropries ont t prises pour corriger le tir?
Suivant les rponses fournies aux questions prcdentes, les gestionnaires voudront sans doute sinterroger plus fond sur lAdministration
publique, en rflchissant sur les choix de champs daction tablir pour
assurer une plus grande satisfaction des citoyens.
Il incombe aux gestionnaires, si lorganisme dont ils relvent doit
rpondre correctement de sa mission, de dterminer le mode de gestion et
la mthode dvaluation des services que fournit leur organisation. Pour
tre consquents, mais aussi pour tre performants, les gestionnaires
doivent rationnaliser lusage quils font des deniers publics. Puisquils ne
disposent pas de ressources illimites, ils doivent contenir leurs projetsrsultats par rapport une gamme de services donne. Les champs
dintervention de lorganisation quils dirigent ne comprennent pas tous
les domaines de comptence de ltat. Les gestionnaires doivent donc
savoir identifier les divers champs de comptence qui correspondent
la mission de leur organisation, et axer leurs projets-rsultats en fonction
des limites que cela suppose. L encore, les gestionnaires se demanderont
ce qui suit.
Tous les champs de comptence que suppose la mission de leur
organisation ont-ils t investis?
Des dbordements de comptence ont-ils eu lieu?
Tous les moyens disponibles ont-ils t mis contribution en vue
dun usage optimal des ressources matrielles, technologiques,
financires, humaines, informationnelles?
Les indicateurs de performance utiliss permettent-ils de juger
adquatement des rsultats atteints, le tout en fonction des engagements pris?
Les mandats ont-ils t excuts conformment aux objectifs de
ralisation?
Les projets-rsultats adopts ont-ils permis de rpondre la
demande relle?
Les taux de satisfaction des clientles justifient-ils le maintien des
mesures doffre courantes?
Laccent mis par la GPR sur latteinte des objectifs fixs dans le
cadre dune mission publique et sur le degr de satisfaction des citoyens
rvle aussi limportance du concept de client. Ce dernier est tout aussi

266

La gestion intgre par rsultats

valable dans lAdministration publique quil lest dans le secteur priv


de lconomie. Cependant, comme lindique la Loi sur ladministration
publique (Gouvernement du Qubec, 2000), les organisations publiques,
qui sont tenues de livrer des services de qualit, se doivent dtre au
service des citoyens. Et sil doit y avoir amlioration dans le service
public, cela obligera les gestionnaires passer dune gestion ractive
une gestion proactive (Rapport du Vrificateur gnral, 1999). La qualit
des services rendus contraint ces derniers planifier, offrir et valuer
leurs prestations en termes de largeur (nombre dactivits offertes) et de
profondeur (adaptation de lactivit aux besoins du client) du service.
Ce qui ne suggre aucunement les dpassements budgtaires, mais loptimisation des ressources, si les gestionnaires veulent grer de manire
responsable.
6.1.2. Lapproche de la performance par la qualit des services
La Bonne Gouvernance, pour rpondre aux attentes actuellement formules
lgard de la performance dans la sphre publique, ne peut tre qu la
mesure de la qualit dans le service qui viendra dune gestion plus attentive et, partant, plus consquente des affaires de ltat. Ce qui suppose
que la gestion des affaires se fera partir dun cadre de rfrence qui
conciliera plus manifestement encore quactuellement le changement et
la qualit dans les services rendus.
Dans certains pays, et jusqu trs rcemment au Qubec, on voyait
mal un gouvernement obtenir une certification ISO 9000 pour confirmer
plus officiellement sa conformit la qualit gnrale de son cadre de
gestion. Or, rien ne soppose vraiment ce que les gouvernements, entre
eux, se dotent dinstruments du genre pour centrer leur gestion sur ce
qui compte. Le cadre de gestion des affaires courantes noblitre en rien
la spcificit des organisations, bien quil aide mesurer les rsultats du
systme administratif en place. Bien sr, laccrditation des administrations publiques posera problme. Mais qui demande aux gouvernements
dtre approuvs, ds lors quils sont lus et ont de ce fait mandat
daccomplir le service public attendu. Ce qui demeure, par contre, cest
lapplication de rgles de gestion, axes sur lamlioration de la qualit des
processus de management. Qui imaginerait un gouvernement attendre
laccrditation dlivre par lun de ses propres commettants avant dagir
comme organisation publique? Personne, bien sr. Le Conseil qubcois ou le Conseil canadien dagrment, au-del de ce quils font dj et
sans toutefois accrditer lAssemble nationale, pourraient tre parties
ltablissement de critres de gestion et lvaluation de la performance

Grer lorganisation

267

des hpitaux et aux centres dhbergement, de mme quaux rsidences


de personnes ges, sans que personne sen porte moins bien. Pour un
gouvernement qui veut favoriser les partenariats publics-privs, voil une
avenue de collaboration non ngligeable. ce sujet, les divers gouvernements canadiens seront bientt confronts aux pressions quexercent dans
plusieurs pays de lOCDE les diffrentes chartes des citoyens. Ces dernires
exposent les gouvernements qui y souscrivent des recours collectifs ou
individuels lorsque les normes ou les standards annoncs dans les Dclarations de services aux citoyens ne sont pas respects (la Charte Marianne
en France, 2005).
Les fondements de la gestion de qualit peuvent, si lon reformule
les facteurs identifis, tre ramens six considrants.
1. Une conception large de la qualit, qui renvoie autant au produit de
lactivit (le service rendu) quau processus dexcution de la tche
(activit mise contribution dans lorganisation en vue de livrer le
service);
2. Une approche partage en matire de qualit dans lensemble de
lorganisation, le tout compris dans une perspective de valorisation
du service rendu;
3. Une comprhension certaine des besoins des clientles servir, en
vue dune lvation du niveau de satisfaction chez elles;
4. Une volont de changement continu qui englobe toutes les dimensions, toutes les actions et toutes les personnes dans l organisation;
5. Un leadership exerc tous les chelons de lorganisation, qui sappuie sur un effort de formation permanent des acteurs quel que soit
leur niveau de tche;
6. Une implication de lensemble des acteurs directs (employs) et indirects (clients) dans le processus de conception, de mise en uvre et
dvaluation du service public.
Somme toute, il sagit de faire en sorte que le cadre de rfrence
adopt par lorganisation soit autre chose quun assemblage de bons
vux et participe vritablement lamlioration continue de la qualit
travers la gestion des oprations. Les nouvelles pratiques de management
doivent instituer dans lorganisation un mode particulier de penser ledit
service public, cest--dire passer dune structure de services une
structure au service, et ce, en sinspirant de pratiques fondes sur une
philosophie daction partage par tous et tous les niveaux dexcution de

268

La gestion intgre par rsultats

la tche. Le cadre de rfrence doit constituer un mode de management


adapt lorganisation qui institutionnalise lapproche qualitative quelle
prconise dans la prestation du service offert. La culture de lorganisation
sen trouvera modifie, renforce et recentre sur lessentiel de la mission,
dont le service traduira la ralit matrielle. Cela impliquera, dans bon
nombre de cas, que lorganisation doive aligner son renouvellement sur la
capacit apprendre de ses acteurs, puisque le changement dattitudes et
de comportements de ces derniers adviendra dune redfinition par elle de
son mode de gestion, donc des techniques et des processus susceptibles
dassurer une meilleure qualit de ses services (Kanter, 1983).
La gouvernance publique, interprte de la sorte, devient alors pour
le service public une qute permanente damlioration de la performance.
Et la finalit de lorganisation sen trouvera plus srement accomplie,
puisque ladoption du cadre de rfrence, sans lequel celle-ci na pas
dossature (structure) ferme, donnera prise une meilleure gestion de la
qualit de ses services. Les rsultats obtenus la tche par ses gestionnaires, et ce, pour un niveau de performance plus lev encore, empruntera un parcours dont les tapes qui suivent sont les jalons principaux.
1. Identification des processus dinnovation.
2. Mise contribution des leaders dopinion acquis au changement.
3. Dveloppement dune vision partage du changement.
4. Comprhension, application et valuation des indicateurs de performance.
5. Renouvellement des modes de gestion de lorganisation, suivant les
conditions gnrales du contexte, la nature des intrants et la porte
des extrants.
Ce cheminement global dans la gestion de la qualit merge souvent
de lidentification des processus dinnovation, lesquels ne sont pas
vidents dans la majeure partie des cas, mais conviendrait si lesprit avec
lequel elle est entreprise rpondait, selon Davenport (1993), aux questions
suivantes:
1. Quels processus lorganisation suit-elle prsentement pour assurer
son changement?
2. Quelles sont les frontires naturelles de lorganisation?
3. Quelle est la valeur dapport au changement dans lorganisation de
chacun de ses processus de gestion?

Grer lorganisation

269

4. Quel niveau de changement est dsirable pour atteindre les objectifs


de ralisation que sest fixe lorganisation?
5. Quelle place la culture de lorganisation accorde-t-elle au changement
dans lordre de ses priorits managriales?
Au total, une gouvernance, soit celle qui se voudra axe sur la
qualit dans le service comme manifestation de la finalit de lorganisation publique, doit sinscrire dans un contexte global de reconfiguration
de lappareil dtat. De ce prolongement, la rforme de la gouvernance,
donc le renouvellement de lappareil public, portera sur les processus, les
contenus et les contextes particuliers du service public quil implique.
Figure 6.3

Catgories des clients en lien


avec les rles de lorganisation publique

MINISTRE /RGIE/AGENCE...
Sous-ministre ou prsident
Dir. gnral/conseillers

Lgislateur

Fournisseurs

Dir. des services


Resp. dquipes
Employs

Clients
internes

Clients-utilisateurs
Clients-payeurs
Organisations
Socit

Clients
externes

La ralit de la clientle, dans la gestion publique des services, na


pas lieu dentraner un rapport dautorit fonctionnaires/bnficiaires o le
traitement se fasse en mode top-down, cest--dire o les derniers se sentent
les obligs des premiers. La relation offrants-clients, dans le secteur
public, nen est pas une demployeur dominant employ domin, mais
de demandeur (client-interne) prestataire (fournisseur-interne), comme
le veut le principe du bottum-up.Et si lon souhaite amliorer lefficacit,
lefficience et lconomie du rgime public, il faudra que les organisations de la sphre publique soient comprises, gres et values sur la

270

La gestion intgre par rsultats

foi de prceptes de biens publics dispenss travers un appareil doffres


dont personne dautre que le collectif nest vritablement le propritaireactionnaire. Les prestataires comme les bnficiaires des services que
propose la sphre publique doivent tenir leurs rles propres et agir dans
les limites que ceux-l suggrent implicitement.
Par consquent, les rles doivent tre diffrencis pour que les
rapports soient entendus dans leur juste perspective. Cela suggre de
revenir sur certains questionnements.
Dans quel type de rapports-clients fonctionne lorganisation?
un systme employeur-employ, o prdomine un rapport dautorit
et doblig permanent?
un systme fournisseur-client, o saffirme un rapport de demandeur
perptuel?
un systme prestataire-bnficiaire, o se confirme le bien public
dans le rapport entretenu?
Qui sont les vritables clients de lorganisation?
lexterne (citoyens, usagers, bnficiaires, patients, entreprises,
organismes)?
linterne (ministres, services, quipes, professionnels, employs)?
Quelles sont les caractristiques des clients actuels de lorganisation?
quel est leur nombre?
quels sont leur localisation gographique, leur profil conomique et
leur situation sociale?
quelles sont leurs particularits dmographiques: ge, sexe, nationalit, statut?
quels sont leurs besoins (administratifs, sociaux, culturels, conomiques, industriels)?
Qui sont les clients potentiels?
clientles qui influenceront lavenir de lorganisation;
clientles qui exigeront la cration de nouveaux programmes;
clientles qui utiliseront des informations, des installations, des
quipements, spcifiques.
Quelles sont les attentes de chaque catgorie de clients?
en matire de besoins court, moyen et long terme;
en matire de prestations de services;
en matire de dlais dattente.

Grer lorganisation

271

Figure 6.4

Configuration des rles dune organisation publique

Ministre /rgie /agence


Conseil dadministration
Directeur
gnral
Professionnels

Personnel
fonctionnel

Dir. de services
Resp. dquipes autogres
Employs

Niveau
stratgique
Technostructure

Niveau
intermdiaire

Niveau
oprationnel

Quant la structure de lorganisation publique, rien ne justifie sa


conception et son fonctionnement en silos. ce sujet, Jacques Bourgault
(2007, p.283) note le fonctionnement en silos constitue une des tares
les plus courantes que dcrivent les professionnels qui pratiquent au sein
des administrations. Elle devrait tre conue sur la base dun systme
constitu dlments distincts, mais interdpendants, qui forment une
structure de fonctionnement (schma de larchitecture/logistique interservices) o les projets-rsultats permettent aux gestionnaires de satisfaire
aux objectifs communs. Ce systme rpond des modes de conception,
de gestion et dvaluation qui doivent permettre la finalit de lorganisation de saccomplir. Et ce sont les rsultats obtenus, par comparaison
avec les cibles de rsultats, qui informent les gestionnaires sur lefficacit
des structures et sur lefficience des procdures, des processus oprationnels en termes dactivits, de mcanismes dallocation de ressources, de
procds et de coordination mis contribution dans la chane de valeur
pour satisfaire la demande qui lui a t adresse la suite de lvaluation du degr de satisfaction de sa clientle. Ce faisant, lorganisation
publique, qui veut accomplir son mandat dans la perspective de la GPR,
se dote dune structure organisationnelle qui lui permette de satisfaire la
demande externe de services laquelle la mission de celle-ci lui commande
de donner suite. En dautres mots, le systme se traduira en une structure
doffre, dont la configuration sera adapte la stratgie doffre qui, elle,
dfinira le degr de contextualisation de la mission de lorganisation. Pour

272

La gestion intgre par rsultats

raliser cette harmonisation fonctionnelle et oprationnelle, les gestionnaires publics devront amorcer une vritable rflexion en sinspirant de
lorganigraphe que Mintzberg et Van der Heyden (1999) suggrent.
Les ajustements structurels que recommande la gestion par rsultats
toucheront invitablement les processus de production, les activits, les
tches, les oprations, les mthodes et les outils de travail. Services,
quipes autogres ou quipes autonomes adapteront leurs besoins en
quipement technologique de manire ce quils puissent atteindre le
niveau de performance souhait. Lorganisation quant elle, dans son
ensemble, tendra optimiser le travail en fonction des aspects physiques
et techniques des composantes de sa structure.
Sur le plan psychosocial, le passage dune structure formelle centralise des structures aplanies, orientes par latteinte de rsultats, prsente
une forme de cassure par rapport lapproche hirarchique; cest--dire
quil rompt avec les faons de faire du pass, par le pouvoir de dcision/
solutions quil suppose chaque niveau dintervenants pour une plus
grande amlioration des processus dans lorganisation. Lapproche est
dite responsabilisante, en ce quelle commande que lon situe le pouvoir
rel dagir au niveau o les problmes rsoudre dans lorganisation se
trouvent. Et si la mission nappartient en propre aucun intervenant individuel dans la structure de fonctionnement de lorganisation, elle doit se
vrifier travers tous les projets-rsultats de cette dernire. En dautres
mots, si lefficacit des choix de programmes nappartient personne
individuellement, la prestation des services, elle, est lapanage des intervenants personnellement. Do limportance, pour satisfaire la mission de
lorganisation, que tous les intervenants, et non pas les seuls gestionnaires,
partagent les valeurs de celle-ci.
Pour obtenir ladhsion du personnel aux valeurs managriales de
lorganisation, la structure de fonctionnement que cette dernire suppose
doit sinscrire dans le prolongement de la stratgie doffre par laquelle
la mission de telle organisation sera accomplie. Les gestionnaires et le
personnel comprendront la mission travers les structures dexcution
des services quelle met en place et, partant, seront plus mme den
assimiler pour eux-mmes les valeurs quelle promeut. Et dans la sphre
publique, pas moins que dans lentreprise prive, le partage des valeurs
de lorganisation ne sopre sans une participation aux noncs de mission
auxquels ils renvoient. Ainsi, lempowerment nest pas un mode de gestion,
mais un impratif dintgration des acteurs dans lorganisation, puisquil
donne prise sur le sens de la mission de cette dernire. Leffort managrial
pour raliser ladite intgration est plus que dterminant; il est vital pour
une organisation publique qui se veut, par la doctrine bureaucratique,
impersonnelle.

Grer lorganisation

273

Figure 6.5

Nouvelle structure fonctionnelle (verticale)


dune organisation publique
Conseil
dadministration ou
des sous-ministres

Ministre

Syndicats

Direction gnrale

1.

Services
de soutien

2.
3.

Direction
service

2.

Prestation

4.

Ressources
humaines

quipe

Ressources
matrielles

Client Fournisseur

Ressources
financires

1. Secteur stratgique
2. Secteur fonctionnel
3. Secteur techno-structure
4. Secteur oprationnel

Ressources
informationnelles

Socit

Pour grer de faon systmique lorganisation, lments complexes, comme nous lavons suggr antrieurement, les gestionnaires
doivent privilgier un modle de gestion ax sur la contribution personnelle des acteurs (High-Involvement Management). Ce qui nest pas habituel
dans une structure de fonctionnement o il y a eu csure entre le dcisionnel et lexcution. Or, la GPR, parce quelle se fonde sur le principe
de la responsabilisation individuelle et collective de latteinte des rsultats,
doit supposer une distribution du pouvoir de dcision dans lorganisation

274

La gestion intgre par rsultats

qui satisfasse cette condition implicite de reddition de comptes et dimputabilit. Si tous les intervenants nont pas un statut de gestionnaires,
cela implique que tous les acteurs doivent, par rapport leur tche propre,
faire montre de prise dinitiative dans la rsolution de problmes et de
leadership.
En rsum, une approche systmique de lorganisation publique
considre que les conditions dexcution de la tche, tous les niveaux
dintervention dans lorganisation, doivent permettre lensemble des
acteurs datteindre la cohrence que requirent en particulier deux facteurs
touchs par les activits de gestion.
Le facteur managrial: les efforts doptimisation des ressources,
dploys par les gestionnaires, dfiniront le niveau de la performance de lorganisation sur la base de rapprochements rationnels
entre les rsultats obtenus en matire de prestation de services
et les rsultats obtenus en matire de gestion, le tout en tenant
compte de ltat de la mission. En effet, sans sombrer dans le managrialisme, ou la performance pour la performance, la conjoncture
conomique commande lamlioration continue des rsultats dans
lorganisation, publique comme prive. Si les cots de prestation
des services comptent, la rduction de ceux-ci, comme des dlais
doffre, compte plus encore. Limputabilit individuelle dans lorganisation publique, plus encore que dans lorganisation prive,
rend les objectifs non moins ralisables quimprativement atteignables une fois les engagements initiaux de rsultats connus.
La performance nest jamais affaire de chance uniquement, elle
suppose au dpart une mthode et des outils de gestion qui
permettent dy donner suite dans le sens des objectifs viss par
lorganisation. Considrant cette problmatique, Albrecht (1988)
propose, pour le secteur public, un renversement de lapproche au
management de Carlzon (1988), o la gestion du haut vers le bas
(top-down) sera remplace par une gestion participative (bottumup). Le renversement de rle que cela dicte veut que les acteurs de
premire ligne dans le service public, plus que les gestionnaires,
soient investis du pouvoir de dcision quexige limmdiatet de
leur rapport avec les clients desservis. Cette transformation est
plus que structurelle; elle est culturelle, voire institutionnelle.
Lorganisation du travail, dans le secteur public, nest pas lapanage
des gestionnaires, mais la condition dexcution de la tche par
ceux et celles qui sont en rapport avec les clientles servies. Si les
acteurs doivent tre imputables de leurs prestations, cest quils
doivent galement tre responsables de:

Grer lorganisation

275

lautonomie des quipes de travail;


lautocritique de leur rendement;
latteinte de leurs engagements de service;
lvaluation de leur performance;
lapprciation de leur condition demploi.
Figure 6.6

Rle ascendant des gestionnaires axs


sur la gestion par rsultats en lien avec les clients

CLIENTLE EXTERNE
(Clients-utilisateurs, citoyens-payeurs, socit)

Employs
et
Responsables dquipes autogres
Directeurs
de services

Nouvelle culture
de gestion

Prsident
Sous-ministre

nts

inte

rnes

Conseillers
Directeur gnral

Clie

Nouvelle
organisation
du travail

Nouvelle structure

Le facteur adaptatif: en agissant sur le plan des variables de stratgie, de structure, de culture, de leadership, de processus et de
projets, les gestionnaires de lorganisation amliorent la capacit

276

La gestion intgre par rsultats

dadaptation de celle-ci lvolution de son environnement. Cette


capacit dadaptation dpend de leffort concert de tous ceux
et de toutes celles qui rpondent du mode de fonctionnement
moyen et long terme de cette dernire. En bref, une organisation
o tout le pouvoir de dcision est log au plus haut de sa structure
de fonctionnement na la capacit dadaptation que de ces seuls
hauts dirigeants. Or, la GPR ne saccommode pas dune culture
du solitaire dans le service public mais implique une culture du
solidaire dans laction au quotidien. Par culture organisationnelle,
nous entendons lensemble des traditions et des savoir-faire qui
assurent un comportement donn, donc une cohsion, lorganisation (Petit Larousse, 1993). Et la cohsion dans laction vient
dune philosophie de gestion o lorganisation moule le comportement de ses acteurs sur le principe du self-management. Ainsi,
les acteurs ne peuvent jamais tre responsables de ce quils ne
contrlent pas. Et ce quils contrlent tient ce qui leur a t
dvolu comme pouvoir de dcision dans lexercice de leur fonction. En dautres mots, dans une organisation fonctionnant en
mode GPR le pouvoir de solutions se trouve entre les mains de
ceux qui sont en relation directe avec la clientle. cet gard, les
hauts dirigeants doivent concevoir leur rle comme celui de facilitateurs dcisionnels en termes de ressources et de changements
fonctionnels et processuels. Il y a l toute une rvolution culturelle
qui simpose aux acteurs de la sphre publique.

6.2. Gestion par rsultats et harmonisation


des notions rendement et productivit
sur fond damlioration
de la performance globale
La performance globale de lAdministration publique, voil ce quattendent
les citoyens ds lors quil est question de services publics. Et rformer le
mode de gouvernance dans la sphre publique ne peut tre tenu pour
un exercice de recomposition la pice du systme public sans que des
amliorations soient perues par les destinataires des services. Parler de
performance dans le systme public, cest parler de rendement et de
productivit sur fond damliorations globales dans lappareil dtat.
Bien sr, personne ne donne la performance une signification lie au
profit, bien que tous entendent que les conomies du rgime indiquent
le rendement quon prte celui-ci.

Grer lorganisation

277

Si la notion de rendement nous vient du domaine financier, elle


est rserve aux considrations dengagements budgtaires uniquement
dans lorganisation. La mission, comme les services de lorganisation, peut
tre conomiquement et socialement rentable dans le contexte particulier
de lorganisation. La notion de bnfices que lorganisation peut tirer
de son activit nest pas limite aux carts de revenus par rapport aux
dpenses engages. Surtout dans le secteur public, le rendement sapprciera en termes davantages dgags par les bnficiaires (les clients)
et par les membres de la communaut dimplantation (les contribuables).
En somme, la performance, que trop souvent on calcule en fonction de
services rendus par rapport aux obligations de services convenues au
dpart de lexercice, ne tient pas compte du fait que les outputs (services
rendus aux bnficiaires) sont distinguer des outcomes (valeur ajoute la
communaut) dans le secteur public. Ce qui peut expliquer la tentation
laquelle on cde le plus souvent de dissocier choix des services (demandes
satisfaire, limites aux lus) et services dispenss (stratgie et structures
doffre, confies aux gestionnaires leur personnel).
Figure 6.7

Modle propice lharmonisation des notions


rendement et productivit
RENDEMENT
(efficacit)

02/$5#4)6)4
(efficience)

LMENTS :
s1UANTIT
s1UALIT
s-ONTANTS
s$LAIS
s/RDONNANCEMENT
s!DAPTABILIT

P : performance

P
Structure formelle
de la communication
de la progression des
projets-rsultats

s 0rojets-rsultats
organisationnels
s 0rojets-rsultats
individuels

Structure informelle
des groupes volontaires
damlioration continue
(quipes autogres)

278

La gestion intgre par rsultats

Par productivit, on entend souvent la mesure qui permet, aprs


l effort consenti, de produire les services effectivement livrs (Helms,
2000). Cette notion renvoie au combien du rsultat plus quau pourquoi et au comment du rsultat. En somme, les ressources de lorganisation sont dcomptes, par niveau dengagements de celles-ci, sans que le
rendement sur lenvironnement de lorganisation soit pris en compte. On
dgage un score de performance de type structurel, qui nest en rien un
indice de rendement organisationnel. La valeur ajoute de lactivit nest pas
mesure au point daboutissement du systme, au niveau de la communaut, mais au point de chute de ses services, au niveau des bnficiaires.
Si les engagements pris au dpart ont t considrs, les conditions de
leur ralisation et le choix de services ne lont pas t. Lactivit a sans
doute fait ses frais financiers, mais lorganisation publique et lopration
de services publics nont pas ncessairement fait les leurs.
6.2.1. La performance par lamlioration
des processus de gestion
La gestion par rsultats, comme toute autre mthode ou tout cadre de
gestion, ne va pas sans mcanismes vous lajustement des processus
internes lorganisation. La qualit des services rendus dpend au
premier chef des conditions dans lesquelles lexcution des tches a lieu,
de mme que lamlioration des mcanismes prvus pour la solution des
problmes (Deming, 1982). Lencadrement managrial joue l un rle
primordial. Mais ce sont surtout les modes de ralisation du travail qui
influent le plus directement sur le cot et la qualit de la tche. Donc, les
processus administratifs adopts par lorganisation seront dterminants
en vue de lamlioration continue de la qualit des services quelle rendra.
cet gard, lorganisation peut se doter de groupes damlioration continue
(GAC), sortes dquipes autogres ou autonomes de travail, dont lobjet
est dassurer le renouvellement (adaptation) des processus daccomplissement de la tche.
Groupes damlioration continue (GAC)
Dans beaucoup de pays de lOCDE, dont le Qubec, la macrostructure
de lAdministration publique se dcline en trois niveaux: 1) le niveau
stratgique; 2) le niveau intermdiaire; 3) le niveau oprationnel. Au
niveau stratgique, on trouve le comit dorientation, form du prsident,
des membres du conseil dadministration ou sous-ministres et du directeur gnral. Au niveau intermdiaire, on a le comit de pilotage, qui est

Grer lorganisation

279

constitu du directeur gnral assist des diffrents directeurs de services


(ressources humaines, matrielles, financires, informationnelles, etc.) et
des chefs dquipe. Enfin, au niveau oprationnel, on doit trouver des
quipes autogres ou autonomes formes du chef dunit et des agents
de premire ligne. Pour assurer la gestion et la coordination de chacun
des niveaux, un membre du niveau de lexcution des tches joue le rle
dagent de liaison.
Les pressions lamlioration que subit lorganisation publique lui
viennent de deux sources: la premire, endogne, donc propre au facteur
organisationnel, vise les dysfonctionnements lis la prestation des
services (efficacit, efficience); la seconde est exogne, donc inhrente
au contexte externe de lorganisation, et elle vise le choix des services
dispenss (pressions sociales, conomiques, techniques, cologiques et
autres). Pour pouvoir faire face ces pressions, lorganisation publique
devrait recourir la mise en place de groupes damlioration continue
(GAC). Il sagit dquipes de travail dotes dautonomie, donc volontairement composes, dont les membres veulent par laction commune
favoriser lmergence de solutions nouvelles aux problmes courants
de lorganisation. Ces groupes tenteront dlever le niveau de la qualit
dans les services rendus, dabaisser les cots doffre de tels services, den
rduire les dlais de prestation et de respecter les normes de conformit
applicables. Ils se runissent plus ou moins rgulirement, se dsignent un
coordonnateur (facilitateur), choisissent leurs coquipiers, et rsolvent les
problmes relatifs aux processus administratifs relevant de leur domaine
dintervention. Leur mode de fonctionnement peut varier, mais, pour
lessentiel, il suit une ligne de conduite qui nous permet de classer ces
groupes par niveau dintervention:
Comit dorientation
Ses membres sigent au conseil dadministration. Il sagit dun comit
stratgique, qui joue un rle dagent par rapport aux grandes orientations
de lorganisation. Ils assurent la coordination gnrale de lorganisation,
et voient ce que la mission soit satisfaite par le portefeuille de projetsrsultats quelle gre. Sans tre un frein laction, ils convient tous les
acteurs dans lorganisation au maintien de lalignement des politiques et
des programmes. Ils sont soutenus dans leur action par le prsident ou le
sous-ministre et par le directeur gnral de lorganisation. Ils se runissent
une ou deux fois par mois, et reoivent pour analyse les recommandations
du comit de pilotage.

280

La gestion intgre par rsultats

Pour assurer une meilleure cohsion entre les principaux niveaux


de concertation (comits dorientation, de pilotage, des services des
quipes), le directeur gnral sassocie un conseiller interne que lon appelle
coordonnateur de la GPR. Ce dernier voit la gestion des projetsrsultats organisationnels et individuels, ainsi quau fonctionnement des
groupes damlioration continue qui travaillent aux divers niveaux de
l organisation.
Dans un souci defficacit et defficience, notre modle suppose la
tenue de sessions de formation des membres de ce comit dont lobjet est
de sensibiliser ces derniers la GPR.
Comit de pilotage
Au comit dorientation se greffe un comit de pilotage, dont le rle est de
coordonner les proccupations du niveau intermdiaire de lorganisation.
Ce groupe, comme lindique son nom, sert piloter lamlioration de
la gestion des processus dans lorganisation. Il est responsable de lalignement des projets-rsultats des services par rapport aux projetsrsultats corporatifs. Il tablit un pont entre les niveaux stratgique
et oprationnel de lorganisation. Compos dau plus sept personnes,
dont le directeur gnral, les directeurs des services, les animateurs des
comits de services concerns et le reprsentant syndical, ce comit se
dsigne un coordonnateur dassemble. Il se runit une ou plusieurs fois
par semaine et analyse les recommandations manant du niveau oprationnel et transmet ses recommandations au comit dorientation le cas
chant. Son rle premier consiste amliorer les relations interservices
en vue datteindre plus srement et plus conomiquement les objectifs
de l organisation.
Par ailleurs, le comit de pilotage monitore la progression des rsultats de lorganisation en vue dassurer latteinte des cibles de rsultats de
celle-ci.
Comit de service
Notre modle prvoit, pour une meilleure coordination de laction entre
le comit de pilotage et les quipes autonomes, la cration de comits
de service. Le comit de service, compos dau plus quatre personnes,
se consacre, sous la direction dun animateur choisi par ses membres,

Grer lorganisation

281

lanalyse des problmes courants et la recherche de solutions visant


lamlioration du fonctionnement des processus oprationnels. Il se runit
une ou plusieurs fois par semaine.
Lors de ses rencontres, le comit de service sinterroge sur le niveau
de satisfaction des clients et entrevoit des mesures de redressement de
la situation. La qualit du service doit reposer sur une coute active du
client, une gestion des processus de prestation du service et les mthodes
de rsolution des problmes. Les problmes sur lesquels il se penche sont
ceux identifis par les quipes autonomes.
quipe autonome
Pour amliorer la qualit des services, notre modle prvoit la constitution
de groupes de travail dont lobjet est lamlioration de la prestation des
services. Composes dau plus trois personnes, les quipes autonomes
tentent dapporter des solutions aux problmes immdiatement lis la
prestation des services. Elles se runissent au besoin.
6.2.2. Cycle, tapes et outils de lamlioration des processus
Pour grer avec plus defficacit les processus dans la sphre publique,
il faudrait abolir toutes les barrires fonctionnelles et oprationnelles qui
existent entre les services et les personnes. Ce sont l des freins lintgration des oprations, et des obstacles la coopration dans lorganisation
dont ne peut que souffrir la gestion par rsultats. De fait, la GPR ncessite
une dmarche de gestion non seulement comprise mais aussi accepte
par tous les acteurs de lorganisation. La performance de celle-ci ne peut
tre optimale si une partie seulement entend la mission de lorganisation
de la mme faon et gre ses projets-rsultats sur un mme mode. Et
lamlioration des choses dans lorganisation ne peut tre possible que si
tous ses acteurs sengagent soutenir leffort gnral damlioration de la
qualit dans le service rendu.
Le modle que nous proposons ci-aprs, pour grer lamlioration
continue des processus dans lorganisation publique, sinspire du cycle
managrial PLAN, DO, CHECK, ACTION de Deming. Comme on le voit
la figure qui suit, nous avons traduit les tapes du cycle PDCA en
Planification, Ralisation, Vrification et Modification PRVM.

282

La gestion intgre par rsultats

Les spcialistes de la gestion de la qualit (Deming [1982], Juran


[1987], Crosby [1984], Feigenbaum [1956], Imai [1989]) ont vite compris
que les correctifs a posteriori ntaient pas suffisants pour assurer lefficience de lorganisation. Il fallait agir avant et non aprs la prestation du
service. En somme, lorganisation devait se mettre en mode proactif et
cesser de ragir aux situations aprs leur fait.
Figure 6.8

Cycle de gestion de la qualit dans la sphre publique

MODIFICATION

PLANIFICATION

PRVM

VRIFICATION

RALISATION

Le cycle, qui vise terme la ralisation R de projets-rsultats,


est compos dune suite logique doprations susceptibles dassurer
une qualit suprieure des services. Pour viter les incohrences dans
les processus de gestion, on reproduira par niveau de tche le cycle
managrial de Deming. Ainsi, ltape DO / Ralisation supposera que
lenchanement des processus se confirme pour une harmonisation des
fonctions (logistique de la chane de valeur) dans lorganisation. Ainsi
que lillustre la figure suivante, le cycle de la PRVM se rpte, suivant
la mme logique daction, depuis la direction de lorganisation jusquaux
quipes autogres. Chaque niveau de tche assume ses mandats, mais
dans la coordination gnrale daccomplissement de la tche. De la sorte,
la qualit se retrouve toutes les tapes de la prestation des services et
justifie la performance suprieure de lorganisation.

Grer lorganisation

283

Figure 6.9

Cycle PRVM par niveau dintervention dans lorganisation

ORGANISATION PUBLIQUE

M
V

P
R1 : SERVICE
M
V

P
M
V

P
M

R2 : QUIPE
R3 : EMPLOY

Cette faon daborder la gestion de la qualit dans lorganisation


publique, parce quelle fait appel la participation de tous les acteurs, ne
peut tre efficace que si elle suit la logique de la dlgation du pouvoir
de dcision/solution. On ne peut imaginer coordonner laction dans
lorganisation sans la coopration des acteurs. Or, ceux-ci ne sintgrent
jamais autant que lorsquils sont matres de leur mode de fonctionnement.
Ce que dailleurs suppose la formule des quipes autonomes de travail
dont nous avons trait. Et la prsence dquipes autonomes de travail
dans lorganisation ne conduit pas un fractionnement de la culture
de celle-ci, non plus qu une balkanisation de sa mission. La gestion de
lorganisation seffectue non moins centralement et plus certainement en
priphrie afin que son fonctionnement se fasse avec toute la flexibilit
que requiert la rsolution des problmes inhrents une demande changeante de services. La coordination des actes nentrane pas la rvocation
des objectifs de lorganisation. Des personnes que la tche responsabilise
savent cela, et se comportent en consquence.

284

La gestion intgre par rsultats

Figure 6.10

Cycle, tapes et outils de lamlioration continue


OUTILS DES TAPES

s#YCLE.26s#AHIERDES
N
INDICATEURS ou orma
l
c
din hang isatio
dic eme n
ate nt
ur 9.

1.

2.

CYCLE
DAMLIORATION
lyse ts
Ana sulta

r
des

V
7.

s2EMUE MNINGES
s$IAGRAMME
n#AUSES %FFET
o
i
t
ina
rm uses
e
t
a
s$303
D es c
s-#3
3. d Recherche
s-03
de
x
oi
ch
et
s-0#
4. la solution

5. d labo

6.

e la

ra
solu tion
tion

tion
lica on
App soluti
a
de l

TAPES DU CYCLE

8.

de Mesu
la s re
olu
tio
n

s4ABLEAUX
DEBORD
s$IAGRAMMES
DECONTRLE
s $IAGRAMME
0ARETO

10.

Inven
Localistaaire
et dfi tion
du probnition
lme
Co
inf llect
orm e d
ati es
on
s

re
aut
un ou
ix d me re
Cho robl e aut tion
p n a
du lior
am

s2EMUE MNINGES
s-THODES
DEPRIORISATION
s,ISTEDESPRIORITSPROBLMES s"LOC
s111/##0
DIAGRAMME
OUAMLIORATIONS
s$IAGRAMME
0ARETO

s111/##0
s$IAGRAMME
DE'ANTT

s-ODIFICATIONDUBLOC DIAGRAMME
s$IAGRAMMEDEMESURE
s $ESCRIPTEURDINDICATEURS SCHMADORGANISATION
0 0LANIFICATION
2 2ALISATION
6 6RIFICATION
- -ODIFICATION

Diffrentes mthodes de travail peuvent tre imagines pour


complter le cycle de gestion de la qualit. Des ouvrages spcialiss existent qui dcrivent par le menu la nature des gestes poser pour y arriver.
Nous nous attarderons dans ce qui suit aux tapes du cycle de gestion
de la qualit.

Grer lorganisation

285

Phase 1: Planification de lamlioration souhaite


Pour favoriser une amlioration continue dans lorganisation, ltape
planification suppose que lon sinterrogera sur les processus de fonctionnement de celle-ci. Ce qui implique que lon fera appel un certain
nombre doutils didentification et de formulation de problmes:
Tableau 6.1

tape et outils de lamlioration continue


tapes franchir

Outils

Inventaire, choix,
localisation et
dfinition du problme
/ Description du
processus

Remue-mninges

Collecte dinformations
sur le problme

Quoi? Qui? Quand? O? Comment? Combien? Pourquoi?

Dtermination des
causes du problme

Diagramme causes / effet

Recherche et choix
de la solution

Diagramme de solution par suggestions


Mthode du choix de la solution
Mthode de pondration des solutions
Mthode de pondration des critres

Priorisation des problmes: mthodes de lentonnoir, de la


grille des critres, de la pondration des problmes et de la
pondration des critres
Bloc-diagramme
Diagramme de Pareto

tape 1: Inventaire, choix, localisation et dfinition du problme


Cette tape consiste identifier le problme correctement. Des sances
de remue-mninges (brainstorming) auront pour but de produire, dans
un temps relativement court et dans des conditions facilitantes, le plus
grand nombre dides sur un thme prcis. Le remue-mninges favorise la
crativit des participants, tout en suscitant lmergence dides nouvelles.
Parmi les problmes que le groupe aura dcels, les coquipiers sattarderont sur celui qui leur semble porter prjudice limage de lorganisation.
Ils le feront laide de mthodes efficaces, tel le bloc-diagramme.
Pour illustrer nos propos, nous prendrons le cas du processus dinformation interne, vcu il y a quelque temps par la SAAQ, qui permet
de dterminer les tapes, les intervenants et les activits lis un appel

286

La gestion intgre par rsultats

type de client. Cette reprsentation visuelle schmatise le systme dans


sa totalit et indique les sources potentielles de dysfonctionnement avant
de proposer des solutions possibles au problme.
Figure 6.11

Bloc-diagramme du processus de renseignement


tlphonique aux victimes. Cas de la Socit de lassurance
automobile du Qubec (SAAQ)

ACTIVITS TRANSFONCTIONNELLES
Fournisseurs
s
s
s
s
s
s

Tlphonistes
Agents
-decins
Spcialistes
Policiers
Etc.

NON
Dossier
en cours
SAAQ/
Victime

-ESSAGE
ou
transfert

ARRT

ARRT

Contacter
un employ

OUI

Besoin de
tlphoner

Prpos
aux
informations

Clients

ARRT

Contester

NON

Arrt du
dlai et
message
lagent
Sinformer

Besoin
exprim

Autres
questions?

s
s
s
s
s

Accidents
Parents
Conjoints
Rclamants
Etc.

OUI

SUJET?

Intrants
s
s
s
s
s
s
s

Informations
Renseignements
Rencontres
Explications
Clarifications
Inscurit
Refus de
paiement
s Rappels
tlphoniques
s Etc.

Extrants
Dcisions
initiales

Indemnits

Frais

Squelles

ARRT
NON
OUI

Autres
questions ?

Cas
spciaux

Autres

ARRT
OUI

Rponse
complte ?

NON

OUI
Transfert ou
message lagent

s Satisfaction
des accidents
s Satisfaction
des rclamants
s Acheminement
des appels
aux bonnes
personnes
s Etc.

Une fois le premier bloc-diagramme dcrit, le groupe damlioration


continue (GAC) sinterrogeait sur la nature des appels et sur ce pourquoi
les victimes de la route tlphonaient de plus en plus. Une fois les motifs
de la cause circonscrits, le GAC prenait connaissance du deuxime blocdiagramme, savoir celui qui dcrivait le parcours du processus relatif aux
demandes dindemnits. premire vue, nous constatons, laide de ces
deux diagrammes transfonctionnels, o dans le processus dindemnisation peuvent se situer les problmes et qui sont les secteurs ou les acteurs
auprs desquels intervenir au besoin.

Grer lorganisation

287

Figure 6.12

Bloc-diagramme du processus abrg dindemnisation / SAAQ

ACTIVITS TRANSFONCTIONNELLES
Fournisseurs
s
s
s
s
s

Appel
victime

6.P. rgionale
Agents sectoriels
-decins Retour dappel
Spcialistes de la victime
Etc.
Accident

1.

2.

Accidents dauto
Rclamations
Explications
Clarifications
Confusion
Inscurit
Remboursements
Refus de paiement
Coupures
de paiement
s Etc.

Appel au
prpos aux
renseignements

!224

non
oui
non
Remplir
Formulaire
formulaire
compris

Envoi
de pices
justificatives

3.
Assignation/
4raitement
agent

Avis du
$3-2

Clients

oui

auto

Accus
rception

Intrants
s
s
s
s
s
s
s
s
s

6ictime
prsente
non
oui
-ESSAGE

Envoi
formule

4.

5.

Communic.
crite de
agent

Communic.
comprise
non

Demande
information
additionnelle
oui
Comprhension
demande
non
Appel au
prpos aux
renseignements

Appel au
prpos

oui

oui

6.

non
oui 7.
Dcision
Nouv.
accepte
rclamations
non

Appel au prpos
arrter appel

oui
Rappel
squelles
non

&%2-%452%
DOSSIER

Analyse
du dossier
Dcision
accepte

8.

oui

non
Demande
rvision

s Accidents
s Conjoints des
accidents
s Parents
des accidents
s Reprsentants
lgaux des
accidents
s Etc.

Extrants
s Satisfaction des
accidents-clients
s Satisfaction des
citoyens-payeurs
s Satisfaction des
reprsentants des
accidents
s Rduction des
cots
s -inimisation des
fraudes
s Etc.

Rvision
ou Appel

tape 2: Collecte dinformations sur le problme


Cette tape vise obtenir le plus dinformations possible sur les symptmes
du problme relev par lquipe. cette fin, lAssociation franaise pour la
qualit (AFCIQ/AFQ,1990) propose un diagramme articul autour de sept
questions: les Qui, Quoi, Quand, O, Comment, Combien
et Pourquoi dun problme donn. Ce diagramme aide formuler des
lments de rponse prcis aux six interrogations sous-jacentes la grande
question que constitue le Pourquoi (voir la figure 6.13, ci-aprs). Le
questionnement qui dcoule du Pourquoi permet dlargir la perception des membres de lquipe lgard du problme et dlaborer un
diagramme servant sparer les donnes, en mettant en vidence (visuellement) les lments corriger.

288

La gestion intgre par rsultats

Figure 6.13

Diagramme des sept questions


Qui est concern par
la dysfonction ?
De quoi
sagit-il ?
Quand se produit
la dysfonction ?
O se produit
la dysfonction ?
Comment se produit
la dysfonction ?

s 4ypes dagents ou de prposs


concerns par la hausse
des appels, p. ex.
s Renseignements sur les:
dcisions, indemnits, frais,
squelles, cas spciaux, autres, etc.
s -oment o surviennent les appels :
aprs la demande, aprs
la rponse crite, en labsence
de rponses ou de prcisions, etc.
s Domaines, secteurs, activits,
spcialits, etc.

POURQUOI
CEST...?

s Faits explicitant lmergence de la


dysfonction en matire de retard,
de non-paiement, de refus, de retour
du courrier, du suivi du dossier, etc.

Combien de fois se
s Frquence, nombre, pourcentage,
dans chacun des cas relevs, etc.
produit la dysfonction?

En guise dillustration, pour faciliter la prise de dcisions, nous


reportons sur le tableau qui suit les donnes numriques et graphiques
dappel la SAAQ afin de mieux situer le lieu dintervention o apporter
une solution.
Tableau 6.2

Donnes sur les appels tlphoniques la SAAQ


But des appels tlphoniques

Nombre dappels

Connatre le traitement venir


Connatre le dlai dmission des chques
Connatre ladmissibilit de certains frais
Vrifier si tous les documents ont t reus
Obtenir un formulaire
Connatre la date de lvaluation du dossier

(36%)
(23%)
(17%)
(11%)
(8%)
(5%)

10 800
6 900
5 100
3 300
2 400
1 500

Total mensuel dappels

100%

30 000

Grer lorganisation

289

Figure 6.14

Diagramme de Pareto / types dappels tlphoniques

Courbe relative des types dappels

27 000

24 000
21 000

90 %

(etc.)

(10 800 + 6 900 + 5 100)

80 %
70 %

Loi du 80 / 20

18 000

15 000
12 000

100 %

30 000

10 800 jours

9 000

60 %
(10 800 + 6 900)
50 %
40 %

30 %
6 900
5 100

6 000

20 %
3 300

3 000
0

2 400

10 %
1 500

COLE

Traitement
venir

mission
Admissibilit/ Documents
Obtenir
des chques rclamations
reus
formulaire
Total des appels tlphoniques mensuels = 30 000

valuation
du dossier

La loi du 80 / 20 sapplique aux types tels que traitement venir, mission des chques et
admissibilit aux rclamations . Pour corriger 80 % une situation, on na qu rgler 20% du problme.

tape 3: Dtermination des causes de la dysfonction


Une fois que le groupe damlioration continue aura obtenu les informations juges suffisantes sur la manifestation du problme, cest--dire le
symptme, il tentera den dterminer la ou les causes probantes. L aussi,
des sances de remue-mninges auront pour but de produire trs court
terme le plus grand nombre dides pour pouvoir identifier les causes du
dysfonctionnement reconnu. Munis dun diagramme causes/effet (appel
aussi diagramme dIshikawa du nom de son concepteur Koaru Ishikawa,
1985), les membres dun GAC procderont une recherche systmatique
des causes conduisant un effet donn. Le principe de ce diagramme
consiste associer des familles et des sous-familles de causes les motifs
de leffet constat.

290

La gestion intgre par rsultats

Figure 6.15

Diagramme de causes / effet appels tlphoniques


Demande dindemnit
traiter
Connatre len
traitement venir

Vrifier si tous
nles documents
nnont t reus

Squelles
Connatrenn
le dlai dmissionn
du chque

Vrifier si le formulaire
na t reu

Comprendren
la lettre reue

Retour dappel

Savoir o est n
rendu le dossier

Comprendre la
nlettre de lagent

Autres

Retour dappel
Autres

Contester
nConnatre le
traitement venir
Contester

Nous informer
du dlain
de pr-rvisionnn

Autorisation
de dbutern
nConnatre le dlai
des traitementsnn
des chques

nSavoir o est
rendu le dossier

Indemnisation
forfaitaire verser,
contrler /finaliser

Obtenir
nun document
Retourn
dappels divers

Obtenir
nun formulaire
Connatre le
ntraitement venir Savoir o est n
rendu le dossier

Savoir o est n
rendu le dossier

Comprendre
la lettren

Changement
ndadresse

Dposern
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la lettre reue
nnVrifier si tous
nles documents
ont t reus

Remboursement
des frais

Fin dtudes
Dcs

Augmentation
des appels
tlphoniques:
30 000/mois

2 ans et +
CSST
Hors Qubec
5 ans et +

Autres

nSavoir o est
rendu le dossier

Cas spciaux

Ce diagramme a lallure dun squelette de poisson dont les artes


regroupent par famille les causes possibles de laugmentation des appels
tlphoniques la SAAQ.
tape 4: Recherche et choix dune solution approprie
La recherche dune solution durable et un cot raisonnable ncessite
lutilisation dun moyen efficace et qui facilite la prise de dcisions
lchelle des oprations quotidiennes de lorganisation. Le diagramme de
solution par suggestions en fait partie.

Grer lorganisation

291

Tableau 6.3

Diagramme de solutions par suggestions

CAUSE PRINCIPALE DU PROBLME


Exemple : Savoir o est rendu le dossier

Sous-causes

Solutions prvues

(Remue-mninges)

(Remue-mninges)

s Absence dinformation de la part 1...................................................................


de lagent responsable du dossier
2...................................................................

s Dlai dmission des chques

1...................................................................
2...................................................................

s 5rgence de commencer
les traitements spcialiss

1...................................................................

s Connatre les traitements


venir

1...................................................................

s %tc.

2...................................................................

2...................................................................

Source: J. Leclerc (1992), ENAP.

Dans le cas qui nous intresse, celui de la SAAQ, imaginons que


le groupe a reconnu la requte dinformation propos du cheminement
dun dossier comme la cause principale de laugmentation des appels
tlphoniques. Le choix de la solution reprsentera pour le GAC la phase
critique de lamlioration continue. En effet, toutes les nergies dpenses
jusque-l risquent de demeurer vaines si la solution choisie ne parvient
pas rsoudre le problme de laugmentation des appels tlphoniques.
Afin de simplifier la dmarche, il est recommand de se limiter aux cinq
critres mentionns dans la grille. Et, pour tablir la pondration des
facteurs en vue dune solution approprie au problme, il faudra attribuer
une valeur aux critres retenus.

292

La gestion intgre par rsultats

Tableau 6.4

Pondration des critres


SOLUTIONS
N 1

N 2

CRITRES
sCONOMIQUE
COEFFICIENTIMPORTANCE
s%FFICACE
COEFFICIENTIMPORTANCE
s!CCEPTABLE
COEFFICIENTIMPORTANCE
s2APIDE
COEFFICIENTIMPORTANCE
s$URABLE
COEFFICIENTIMPORTANCE

       




   8


TOTAL
Source: J. Leclerc (1992), ENAP.

Tableau 6.5

Pondration des solutions


SOLUTIONS
N 1

CRITRES
sCONOMIQUE
s%FFICACE

       


   8

s!CCEPTABLE
s2APIDE
s$URABLE
TOTAL
Source: J. Leclerc (1992), ENAP.

N 2

Grer lorganisation

293

Phase 2: Ralisation de lamlioration propose


La mise en uvre dune dmarche damlioration continue des processus
administratifs exige de la part des gestionnaires et des membres du GAC
de faire preuve de beaucoup de rigueur et de perspicacit. Lquipe devra
laborer un plan daction comportant un calendrier dtaill des diverses
activits. Lutilisation dun diagramme de Gantt aide les gestionnaires
identifier les tches, rpartir les responsabilits et les rles jouer par
les membres du GAC et estimer la dure ncessaire lexcution du plan
damlioration (Bruneau et mond, 1989).
Tableau 6.6

Diagramme de Gantt
1. SOLUTION RETENUE
2.
Inventaire des
activits requises

3.
Resp.

4.
Dure

5.
Ordre
act.

6.
Configuration du graphe/temps

7. Ressources $
hum.

mat.

fin.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Total

Source: J. Bruneau et P. mond (1989).

La mise en uvre des solutions retenues ne suppose pas de proposition prdtermine ni de rigidits, quelles quelles soient. Le responsable
de lamlioration jouera un rle danimateur, sa principale proccupation
tant dobtenir la collaboration de tous les membres du GAC pour la
russite de la dmarche. Par ce fait, lexcution du plan damlioration
deviendra un moyen, sans plus. Le leadership de lanimateur sera donc
lun des facteurs importants du succs de cette tape. Une dlgation de
pouvoir devra exister dans lorganisation les quipes autonomes de
travail lexigeront , si lon veut que les acteurs concerns trouvent les
moyens requis pour appliquer la solution retenue.

294

La gestion intgre par rsultats

Phase 3: Vrification de lamlioration propose


En gnral, les processus administratifs dans la sphre publique sont
souvent mal connus et plus rarement valus. Les indicateurs de mesure
sont inexistants au mieux et mal conus au pire. Ce qui engendre invitablement un manque dinformation pertinente sur le rel rendement
des processus en place. Or, si lon ne sait pas comment mesurer le
travail, on ne peut savoir quelle partie du processus (activits, tches,
mthodes, outils) doit tre modifie pour amliorer la performance de
l organisation.
Une tude dtaille des effets (symptmes) provoqus par lapplication de la solution retenue suppose lvaluation et lanalyse des rsultats
obtenus. Toutefois, lutilisation de relevs errons risque de causer des
distorsions plus graves encore dans les processus dont on recherche lamlioration. Il faut procder la vrification en deux tapes, respectivement
la mesure de la solution, moyennant des tableaux de bord de gestion
et des diagrammes de mesure et lanalyse des rsultats, moyennant des
diagrammes de contrle et un diagramme de Pareto.
Figure 6.16

Diagramme de contrle de non-qualit


Tlphones inutiles
8 000
7 000

6 000

s
s

Comportement de la
dysfonction

5 000

4 000

3 000

Norme souhaite

Objectif
(solution)
1 000
1

Temps

Grer lorganisation

295

Des analyses continues porteront de manire priodique sur


les rsultats obtenus, aprs limplantation de la solution retenue, et
permettront de rduire leur variabilit dans lorganisation. Lutilisation
de diagrammes de contrle (appels communment cartes de contrle)
servira reprsenter graphiquement des donnes sur la qualit des
processus et la performance de lorganisation. Aussi, des zones de nonqualit, de gaspillage de temps, dnergie ou de ressources seront retraces
grce ce type de diagrammes.
En rsum, la problmatique de lamlioration, aussi totale ou
continue soit-elle, dans lAdministration publique, doit dcouler dune
rponse just-in-time face la demande relle et non plus dune offre
Just-in-case, dans le service. En dautres mots, les gestionnaires publics
doivent apprendre composer avec les perspectives quoffre le DemandPull plutt que celles du Supply-Push. Ce qui suppose que lconomie de temps prvaudra, comme approche la gestion des affaires
dans l Administration publique, en matire de fonctions, de ressources
et de services, plutt que lconomie dchelle o les moyens sont
plus importants que les services rendus. Faire plus avec moins na jamais
suppos quil fallait rduire les services, faire moins vite et plus uniformment. En fait, lide a toujours voulu quil faille faire plus, mieux et
de faon plus personnalise. Ce qui suppose quun jour ou lautre les
organisations de lAdministration publique vont devoir se demander sil
convient encore doffrir des services mur mur des populations
qui veulent des services de plus en plus personnaliss, de plus en plus
temps et de moins en moins coteux parce que mieux grs. Une batterie
de mthodes, doutils statistiques et de diagrammes permettront sans
doute de contrler lexcution des tches essentielles la performance de
lorganisation, de retracer au quotidien et de suivre, des fins danalyse
de la qualit des services et de loptimisation des ressources disponibles,
les progrs tmoignant de ses capacits livrer et sadapter ses environnements. Ce faisant, ses gestionnaires devront se doter dindicateurs
managriaux, non seulement pour assurer le respect de la conformit aux
rgles administratives dusage, mais aussi pour ngocier des conditions
de travail, une reconnaissance institutionnelle et mme des ressources,
des moyens et des cibles de rsultats pour assurer aux clientles vises
la meilleure qualit de service qui soit. La GPR exigera des gestionnaires
publics et des autres parties prenantes laction publique une utilisation
judicieuse des informations portant sur loptimisation des ressources
afin dtablir des rapports harmonieux et une saine gestion de linterface
politico-administrative que suppose la Bonne Gouvernance.

296

La gestion intgre par rsultats

6.3. LA GESTION DES INTERFACES


POLITICO-ADMINISTRATIVES
Sur la base de rsultats, de nouveaux rapports professionnels entre lus
ministriels, administrateurs centraux et dirigeants dorganismes publics
mergeront. Sans vouloir les faire reposer entirement sur les Dclarations
de services aux citoyens (DSAC), Conventions de performance et dimputabilit (CPI) et Ententes de gestion (EG), que signent les organisations et non
les personnes depuis ladoption de la Loi sur ladministration publique
(mai 2000), la gestion par rsultats, qui devait donner prise la Bonne
Gouvernance publique au Qubec, il demeure que plusieurs chercheurs
semblent reconnatre une potentialit de forte valeur ajoute aux services
publics rendus aux termes de linstrument dengagement la tche que
reprsentent ces mmes outils.
Sauf en ce qui concerne des donnes issues de ltude mene par
Ct et Mazouz (2005), qui confirme les effets structurants des DSAC
comme outil de contractualisation au sein de la sphre publique, nous ne
disposons pas, ce jour, denqute qui nous autorise conclure dans un
sens ou dans lautre eu gard la pertinence, pour le gestionnaire public,
de grer linterface politico-administrative de son organisation. Cependant,
nous pouvons nous interroger sur les tenants et les aboutissants de cette
pratique. Les engagements de ralisation, telle la convention de performance et dimputabilit que certains prsentent comme un contrat,
ne sont excutables par aucune des parties devant aucun tribunal civil
ou administratif. CPI et EG (ententes de gestion) font partie dune entente
bona fide, ou dun gentlemens agreement, qui repose sur la logique de
l engagement dhonneur tacite entre ltat et ses gestionnaires.
Bien quelles soient considres parmi les pices les plus importantes dun mcanisme de reddition de comptes et dimputabilit, lesdites
DSAC, CPI et EG ne sont assorties daucun mcanisme de sanction ou
de rcompense individuelle, aprs valuation de la performance de lorganisation (non des gestionnaires pris individuellement, rappelons-le). On
peut alors se demander ce que retiendrait de cette formule administrative
un Mancur Olson, dont la Logique de laction collective (Olson, 1978) veut
quun acteur nait dintrt dployer deffort personnel qu la condition que sa participation soit rattache un quelconque bien individuel
venir (thorie des selective incentives Boudon 1979), quand le bien
public que produira leffort des autres aura des retombes (positives ou
ngatives) invitables pour lui (Boudon, 1979). Et puisque la mme rgle
vaut pour tout le monde, aucune action ne sera pose qui suppose un
cot additionnel pour la personne, mme si, terme, celle-ci pourrait tirer

Grer lorganisation

297

avantage du changement imputable laction amorce. Ici, la qualit des


personnes nest aucunement en cause; seule la dynamique dcoulant du
cadre daction lest, en loccurrence les DSAC, CPI et EG. Le bien commun,
qui pourrait advenir dune action collective, ne sen trouvera ni diminu ni
accru, puisquil ny aura pas eu de changement dtat dans lorganisation,
du dfaut dagir de chacun des acteurs. Personne naura pay individuellement, ni naura rcolt collectivement quoi que ce soit. Le statu quo ante
se sera impos, du calcul conomique des personnes concernes.
La loi dairain de Michels (1959), qui veut quun entrepreneur au
sens schumpetrien du terme prenne la relve de tout acteur dfaillant afin
dexploiter lopportunit de substitution qua cre son inaction face au
bien collectif escompt, est inoprante. De fait, aucune entreprise prive ne
peut offrir ce que ltat se rserve en monopole. Or, les services publics,
du moins ceux qui sont lapanage de lAdministration publique au Qubec,
sont non remplaables par lentreprise prive.
Les gestionnaires publics, dont la CPI/EG signe par lorganisation
o ils uvrent fait office de contrat engageant moralement ces premiers
remplir leurs mandats avec diligence, imputabilit et rsultats, nont pas,
au sens de Hirschman (1972), attendre quelque compensation suffisante
dune dsertion ou dune protestation personnelle lgard des engagements
pris en leur nom par leur organisation respective. Pourquoi devraient-ils
sen soucier, quand leur engagement performer nentrane pas de
sanction pour eux, advenant que lorganisation sous-performe par
rapport aux rsultats quannonaient ses cibles de dpart? Et pourquoi
protester (dnoncer), si la CPI/EG conclue en leur nom risque peu dtre
amende la suite de leurs revendications. En se taisant et en demeurant
en poste, ils sont assimils de loyaux sujets? Une loyaut que lorganisation confondra avantageusement avec un acquiescement (empress) de
leur part souscrire aux principes de la performance et de limputabilit,
alors quelle dissimulera peut-tre un constat dimpuissance (gnant) face
une machine (ltat) qui aime mieux rpondre de ses actes travers
la conformit des autres ses propres prescriptions. Peut-tre aurionsnous raison den revenir au questionnement prosaque dun Knight sur
la coutume, le consensus et lautorit (1947). Et ce, dautant plus, comme
lestimait Milliband (1973), que le state system is not synonymous with the
political system (ltat, comme systme, nest pas lquivalent du systme
politique Milliband, 1973). confondre les genres, au chapitre de la
gestion du service public au Qubec, on en vient parler dengagement
moral comme on prsente un contrat demploi prendre ou laisser par
lemploy!

298

La gestion intgre par rsultats

Ce qui tait recherch, par ces instruments dengagement moral,


ctait la responsabilisation des gestionnaires en regard de leur tche.
Objectif dfendable, surtout dans une perspective de gouvernance o
limputabilit est place au cur de la dmarche. Mais on semble avoir
oubli quaucune personne nest responsable de ce quelle ne contrle pas
elle-mme. Or, les engagements par organisations interposes, du type
CPI/EG, laissent perplexe, surtout quand on les replace dans leur contexte
dorigine, savoir un rgime dimputabilit personnelle face la tche.
Les gestionnaires sont-ils mieux arms pour grer la demande grce
cette convention? Ou sont-ils contraints de grer uniquement le prescriptif de loffre, faute dune dlgation relle de pouvoir pour ajuster les
modalits de loffre? Lengagement personnel la tche, compris travers
cette convention, est-il propice limputabilit des acteurs dans le service
public et sinscrit-il dans la foule dune gouvernance renouvele? Les
clientles sont-elles plus rassures du fait des Dclarations de services aux
citoyens, auxquelles on pourrait rattacher une valeur morale plus grande
quune valeur conomique relle? Quels rsultats faut-il attendre dintrts individuels confondus avec des intrts collectifs, quand ces derniers
mnent limpasse en matire de sanction ou de rcompense face la
tche individuelle? Limputabilit vraie irait-elle de pair avec la reconnaissance de lapport propre, la rmunration concurrentielle et le pouvoir de
dcision rel des gestionnaires? Ou les auteurs, que nous sommes, de ce
questionnement auraient-ils confondu eux-mmes ralisme et idalisme
en matire de gouvernance publique?
La Bonne Gouvernance, contrairement ce que plusieurs esprits
par trop entreprenants voudraient que ltat devienne, ne doit pas tre
loccasion de gains personnels pour ceux qui en seront les porteurs. Ce
nest pas ce que nous disons, et surtout pas la voie que nous indiquons.
Limputabilit force, si elle lest, et lon peut sinterroger profondment
sur le sens correct donner aux engagements dorganisation du travail
qui lient leurs gestionnaires sans leur reconnatre de la latitude sur leur
travail (structures et processus confondus), ne peut convier des personnes
se responsabiliser, sauf en surface. Lexcution de la tche, dans
l Administration publique, ne doit pas avoir lair dun contrat formel, mais
dune rponse empathique au service public. Les gestionnaires, si lon veut
quils soient individuellement responsables, doivent avoir consenti personnellement excuter leurs mandats aux termes dengagements quils ont
compris, admis et appliqus aprs les avoir discuts, ngocis et adapts.
La gouvernance publique, vue sous langle de gestion par rsultats, pour
tre pleinement accomplie doit convier leffort concert de tous les
acteurs dans lappareil dtat. Personne ne se sent vraiment invit, ds
lors que lobligation de participation est confirme. Pourtant, il y aurait

Grer lorganisation

299

tant et plus de bienfaits attendre dune formule de gestion des affaires


publiques, o le principe de gouvernance ne serait pas tant une astuce
pour transfrer une responsabilit politique sur un personnel administratif. Les fonctionnaires ne demandent pas mieux que dtre impliqus
dans tous leurs rapports demploi, et de se rendre responsables de leurs
actes, si cela veut dire tre partie intgrante au contrat de tche.
La fiert du travail vient de la conviction que lon a le pouvoir de
lexcuter avec initiative, inventivit et intrt, et non pas avec indolence,
indiffrence et inconfort. Et plus lapport personnel lamlioration de
la tche sera lev, plus on saura que la personne sest investie dans le
travail plutt quinstrumentalise en laccomplissant. Une fois le cadre de
gestion transform, les rsultats suprieurs que lon attend des personnes
sont le fruit dimplications soutenues, immdiates et signifiantes des
personnes dans la conception et dans le droulement de leur tche et
non pas seulement dans lidentification et dans lordonnancement des
actes que celle-ci suppose. La fiert du travail rendu commande celle de
la tche assume. Et celle-ci ne peut ltre si elle nest pas approprie par
ceux qui lexcutent. Rendre des comptes, dans ces conditions, nest plus
un mauvais moment passer, mais un instant souhaiter, parce que ce
sera loccasion de mettre en valeur lapport personnel de sa contribution
laccomplissement de la mission de lorganisation. tre imputable par
procuration ne stimule personne; au mieux, on rend ses comptes dans
lordre des prescriptions applicables, au pire, on sapplique omettre
certains faits et gestes moins reluisants. Cela sappelle la mmoire slective celle qui serait active, semble-t-il, par les commissions denqute
publique o lon ne cherche pas lerreur corriger (improductivit) mais
le coupable pingler (improductif).
Les gains attendre dune implication consciente, consentie et
continue dans la tche, par convention, entente ou autre formule officielle
du genre, sont multiples. Toutefois, au-del de la fiert dont on vient de
faire tat, on peut les assimiler une optimisation des lments suivants:
1) hausse de la valeur ajoute (satisfaction) auprs du citoyen; 2)rduction
des cots de prestation des services; 3) ajout de services par une gestion
mieux ordonnance des temps de travail; 4)innovations dans les modes de
prestation des services et dans la coordination des tches; 5) plus grande
socialisation dans le milieu du travail; 6) relations plus harmonieuses
avec les clientles servies; 7)flchissement des taux dabsentisme ou de
dsistement la tche; 8)allongement volontaire des temps de prsence
au travail, surtout en priode de pointe; 9) meilleure coordination des
mandats par programmes intra et inter-organisationnels; 10) communications plus riches et plus directes entre les partenaires aux mandats;
11)reddition de comptes moins pointilleuse et plus axe sur les impacts

300

La gestion intgre par rsultats

de socit que sur les effets de systme public. Au total, les personnes, les
organisations et les clientles gagneraient ce jeu de la transparence dans
lengagement (avant le fait) et dans la reddition de comptes (aprs le fait).
Et la gouvernance en sortirait grandie, et pas qulargie.
Enfin, pour la gestion des interfaces politico-administratives, il est
risqu pour les gestionnaires de rechercher tout prix des quilibres
dappareil par la conformit des organisations plus que par la loyaut des
personnes. Le dsengagement progressif des gestionnaires face lamlioration continue de la tche vient en premier au chapitre des dissonances
fonctionnelles dans un systme organisationnel fond sur lengagement
oblig des personnes plutt que sur celui consenti par elles. Les jeux de
coulisse seront nombreux, et parfois tonnants dinspiration pour les
resquilleurs invtrs, qui feront paratre meilleurs des rsultats modestes,
quand lorganisation, par ses acteurs, pouvait faire mieux comme performance globale. Les risques personnels nauront pas t lagus du fait
dune convention de performance commune dans lorganisation, mais accentus, en ce sens que tous les gestionnaires se verront coincs par un engagement collectivement uniforme, mais individuellement applicable. Car
si la performance peut tre impute au groupe, les dcisions ne peuvent
ltre quaux personnes impliques dans son adoption. Dailleurs, lAdministration publique serait un lieu dapesanteur quand sonne lheure de la
dcision, cest--dire o tout flotte dans tous les sens, et dappesantissement au chapitre de la responsabilit, cest--dire o tout pse comme une
chape de plomb quand vient lheure de la reddition de comptes. Le jeu du
qui-perd-gagne, que les plus expriments matrisent merveille, simpose presque toujours, alors que celui du qui-gagne-perd, que les novices
et plus nafs veulent encore essayer, se pratique parfois. Ni le service, ni
la gouvernance, ni lappareil dtat ne profitent de cette incongruit de
systme. Le rapport gagnant-gagnant est ailleurs, soit dans lentendement,
lengagement et le management des ressources et des personnes, dans une
mutualit dintrts servir la population et non se servir soi-mme
aussi subtilement cela soit-il fait.

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Chapitre

Adapter
lorganisation
Vision, stratgies,
structure et
projets-rsultats
When there is a general change of conditions,
it is as if the entire creation had changed
and the whole world been altered,
as if it were a new repeated creation,