Redesenho do Estado para o desenvolvimento

scio-econmico e a mudana: uma agenda estratgica

para a discusso*
Bernardo Kliksberg

Smnrio: L Rmno a mn debate com vistas ao sculo XXI; 2. Um cOlexto mlDldial marcado pela
incerteza; 3. Em terno do "Estado necessrio"; 4. Redesenhando o Estado; 5. Uma agenda de
questes estratgicas para Toluca 93.
Palavras-chave: refcnna do Estado; gerncia pblica; processos de transfcnnao.
COIexto mlDldial em que se discute o redesenho do Estado. Tipo de Estado do sculo XXI. Novo
Estado com uma gerncia pblica modificada. Questes estratgicas.

A rede.lgn 01 the State lor .ocloeconomlc development and change: a .treteglcal agenda
lor the dl,culllon
The article intcnds to expound lhe issue: State's redesign before lhe new problerns and demands,
and for that it examines foor successive moments of anaIysis. Firstly, it states lhe world ccntext in
which redesigning of lhe State is being discussed. Secondly, it conunents about lhe type of State
suitable to lhe 21th century. Thirdly, it advocates lhe need to JrOvide lhe new State wilh a new type
of public managemcnt. Finally, an agenda of open questicns, of strategical character, is presented.

1. Rumo a um debate com vistas ao sculo XXI

Toluca 93 acontece em meio a vertiginosas mudanas no planeta, que apontam para

um sculo XXI nruito diferente de tudo que conhecemos. Essas realidades pressupem
um desafio para a imaginao, a criatividade e a capacidade de inovao. Precisamos de
respostas no-<onvencionais, de uma nova cincia, de novas propostas em nnltiplos
campos.
Umas delas, e fundametal para o futuro, a proposta da Toluca 93: o redesenho do
Estado em face dos novos problemas e demandas.
Para expor o tema, examinaremos quatro momentos sucessivos de anlise. Em
primeiro lugar, cremos ser imprescindvel situar o contexto nrundial em que estamos
discutindo o redesenho do Estado. Em segundo, situados alguns aspectos centrais desse
contexto, queremos abordar a questo de qual o tipo de Estado do sculo XXI: quais so
algumas das tendncias mais consistentes observadas nos profimdos processos de nrudarta em marcha? Em terceiro lugar, desejamos expor a necessidade de dotar o novo Estado
de uma gerncia pblica modificada em relao anterior, que represente um verdadeiro
encontro entre as novas fronteiras tecnolgicas das cincias gerenciais e as tarefas a cargo
*

Dissertao inaugural da ltima Ccnfancia IntemacicnaI de Cincias Administrativas (foluca, Mxico,

1993), cuja direo cientfica geraI e relatoria geraI foram entregues ao autcr pelo Intemational Institute of
Administrative Sriences (lIAS). O trabalho foi publicado em espanhol pela Revista do Clad, RefonNJ Y
D~mocracia.

** Diretcr do Projeto RegicnaI das Naes Unidas para a Amrica Latina, que atua em modernizao do Estado
e gerncia social (Pnud-Clad). Assessor da OIT, 8ID, OEA, FNVP e outros crganismos internacionais. Autcr
de mnnaosas olras sobre gerncia de cpula, refcnna do Estado e gerncia social. (Endereo: Apartado Postal
4.181, Caracas 1010-A, Venezuela.)

do novo Estado. E, por ltimo, com base nos desenvolvimentos anteriores, queremos
oferecer mna agenda de questes abertas, de carter estratgico.
Trataremos cada um desses temas, desde logo, de fonna exploratria, consideradas
as limitaes prprias deste docmnento, cuja funo introdutria. No pretendemos
desenvolver em detalhe nenhum deles, mas apenas ajudar a abrir e estimularmna discusso
coletiva, fecunda e til.
Do mesmo modo, embora tendo bem presente que h mna importante diversidade de
situaes histricas entre os 82 pases, de todos os continentes, participantes da Toluca 93,
procuraremos focalizar o docmnento sobre certos aspectos de carter relevante que podem
ter interesse comum, apesar da mencionada diversidade.

2. Um contexto mundial marcado pela incerteza

Em fms do sculo XX, mudanas inditas, de enorme amplitude e grande profundidade, ocorrem no mundo, transfonnando-o estruturalmente.
Em reas econncas bsicas, acham-se em curso revolues tecnolgicas simultneas, que afet2m a produo da maior parte dos bens e servios e a vida cotidiana.
Produziram-se verdadeiras "rupturas epistemolgicas", com fortes conseqncias em
mltiplos campos tcnico-cientficos. O sculo XXI vai-se iniciar como o sculo dollnado pela ncroeletrnica, a biotecnologia, as telecomunicaes revolucionadas, a infonntica, a robtica e as novas linhas de trabalho em produo de materiais que substituem as
matrias-primas tradicionais.
De outra parte, desenvolvem-se transfonnaes substanciais na geopoltica. Toda a
atmosfera poltica que acompanhou o sculo XX foi substituda por um novo quadro em
processo de fonnao. A desapario de um dos grandes blocos mundiais, o tnnino da
Guerra Fria, as possibilidades de desannamento em larga escala modificam totalmente o
hbitat poltico, que alterado tambm por outro tipo de movimento em evoluo: a
existncia de aspiraes cada vez mais intensas e generalizadas na populao mundial,
quanto a mna real participao nos sistemas polticos. Existe aquilo que o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) chama, adequadamente, de "um impulso
irresistvel em prol da participao".l O povo quer democracias genunas, em que
realmente intervenha e nas quais tenha o controle de seu destino.
Juntamente com as revolues tecnolgicas e polticas, est mudando a estrutura
bsica da econona mundial. O sculo XXI parece estar destinado a ser um sculo de
grandes blocos econmicos. Como salienta Paul Collins, o mundo est evoluindo para um
sistema de blocos regionais de comrcio. 2 Entre eles se destacam os eixos: Comunidade
Econmica Europia ampliada, EUA-Canad-Mxico, Japo com seus prximos. Espetam-se aberturas muito amplas do comrcio para o interior desses blocos, mas tambm
fortes obstrues e barreiras, antepostas queles que queiram chegar, de fora dos blocos.
Essas e outras decisivas transfonnaes esto-se produzindo em meio a um novo
contexto de inter-relaes, a internacionalizao da econona, que converteu o planeta
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). Informe sobre Desenvolvimento Humano.
1993.

2 Collins, Paul. The posr..uljustmenl Srace and lhe new inteTMlional economic and /echnological conleXI. lIAS,
Toluca 93.

em mna "aldeia global". As mudanas em mna rea importante trazem reaes em cadeia
em "tempo real" em mltiplos pontos do sistema mundial.
A velocidade das transformaes, por sua vez, no tem comparao histrica. S se
pode falar em termos de mudanas ultra-aceleradas, em que o presente quase fundido
com o futuro, porque as distncias so encurtadas por uma taxa indita de cmbio.
Uma "aldeia" global sacudida por alteraes profundas, onde o passado perde
significao como referncia; a realidade dos fins de sculo. Porm, esto aqui perguntas
inquietantes: quais so as direes fmais das mudanas? Para onde se orientam? Que tipo
de htnnan.idade esto preparando?
Vozes muito autorizadas tm-se levantado para sustentar a fragilidade daquelas teses
que se deixam levar pela impresso de que apenas o progresso tecnolgico solucionar
magicamente os problemas, ou daquelas outras que, h alguns anos, proclamavam o "fun
da histria" e o comeo de uma "histria enfadonha".
As primeiras esto repetindo as fraquezas do otimismo positivista de pocas anteriores; as segundas foram redondamente desmentidas pelos fatos. Em lugar de "histria
enfadonha", mna histria agitada e aberta a mltiplos desenlaces. Edgard Morin entende
que os processos de mudana em marcha so contraditrios e conflitantes. O mundo
converteu-se em um lugar muitssimo mais complexo que no passado e, nessa complexidade de difcil investigao, reduziram-se totalmente os umbrais da previsibilidade, e
todas as possibilidades positivas e negativas esto abertas. O real - acentue-se - que
a incerteza se apoderou da histria.
Urge um novo tipo de racionalidade superior, mna racionalidade autocritica. O mundo
hoje, para o grande pensador europeu, "um astro errante". 3
No mesmo sentido, a ciocia da instabilidade, criada por llya Prigogine, reclama a
necessidade da penetrao na complexidade com novas ferramentas. V a instabilidade
como a situao normal, a partir da qual - e no de supostos equihbrios - necessrio
refletir e operar, e salienta que o que sobressai so "as estruturas dissipativas de fmal
aberto". O que ir suceder ser defmido pelas opes que os prprios homens adotem 4
Nessas condies de complexidade e incerteza pronunciadas, o conhecimento demonstra ter limites muito marcados. Por isso, o Oube de Roma concluiu que temos, mais
do que nunca, mais informao, porm menos sabedoria.5
O carter contraditrio dos processos de transformao evidenciado por mltiplos
sinais e, entre outros, destacam-se os que se seguem
A revoluo tecnolgica, aberta em tantas frentes, mna promessa de prodigiosos
avanos, mas, ao mesmo tempo, como advertiu La Cumbre de la Tierra (Conferncia das
Naes UJdas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de
Janeiro), o desenvolvimento cego e no-regulado da tecnologia pode contribuir para o
desmoronamento rpido de sistemas vitais de equihbrio ecolgico. Q.ra.q~~imento da
atmosfera do planeta e os perigos que ameaam a camada de ozJo so apenas exemplos
de alguns dos desequihbrios em gestao.
As mudanas politicas internacionais carregam, em geral, um sinal positivo, abrem
possibilidades amplas para a democratizao. Contudo, ao mesmo tempo, tm sido
reabertos nacionalismos exacerbados, prprios de outros sculos; eclodiram guerras
Morin, Edgard. El astro emue. In: Un nolNeau commeTlCeme1!l. Paris, Seuil, 1991.
Prigogine, fiya. Tan solo una ilusin.

~Una

exploraci6n dei caos ai orden? Barcelooa, Tusquets, 1988.

Clube de Roma, reunio anual, Punia dei Este, nov. 1991.

ferozes sobre a base de hostilidades reprimidas de distante passado; apareceram com mna fora
crescente a xenofobia, o racismo, a discriminao, o ataque violento a minorias nacionais
indefesas. H apenas 50 anos da derrota de mn sistema condenado por toda a humanidade, o
nazisrro, que petpetrou genocdios atrozes como o holocausto, ultrapassando os limites do
gnero humano, o neonazisrro comeou a rn>Strar sua face em diversos lugares.
As mudanas econmicas prometedoras de cooperao internacional e ampliao de
mercados tm sido acompanhadas, por outro lado, de mn recrudescimento dos protecionismos e das guerras econmicas. Assim, 20 de 24 pases industrializados tinham, em
1992, barreirdS alfandegrias mais altas que h 10 anos. 6
As tendncias econmicas intemacionais mostram mn sinal negativo preocupante. A
taxa de crescimento dos anos 80 foi acentuadamente inferior dos anos 70. Por outro lado,
ficou demonstrado que o tipo de crescimento econmico produzido ocorre junto com o
decrscimo dos empregos.
Algumas polticas aplicadas em amplas regies para corrigir os desequilIbrios econmicos parecem haver cometido graves erros ou inadvertncias. Assim, observa Collins,
para o caso da frica, "que o ajuste estrutural levado a cabo tem sido muito criticado como
de curto prazo, preocupado com o aspecto fiscal; o ajuste ocorrendo em mn tempo em que
o Estado africano passa por mna crise de legitimidade e, em alguns casos, de viabilidade
geogrfica. Os aspectos sociais so, com freqncia, negligenciados e todo o enfoque
parece ter sido imposto de fora, sem considerar a opinio pblica africana". 7
Um aspecto absolutamente alarmante do novo mundo em gestao o dos graus de
iniqidade.
Segundo a reconstituio da distribuio mundial da riqueza, realizada pelas Naes
Unidas em 1989,20% da populao mundial eram os donos de 82,7% do produto bruto
mundial, detinham 81,2% do comrcio mundial, 94,8% dos emprstimos comerciais,
80,8 % da poupana interna e 80,5 % dos investimentos mundiais. Muito pouco ficava para
os restantes 80% da populao do planeta. Assim, a tendncia era absolutamente alarmante; a disparidade das receitas entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres havia
duplicado, entre 1960 e 199().8
O Fundo de Populao das Naes Unidas advertiu recentemente sobre o que esse
panorama global est precipitando, no campo das migraes. Sua diretora, Nafis Sadik,
chamou a ateno mundial para a "crise humana de nossa poca", em que 100 milhes
de pessoas esto migrando em 1993, o dobro do que ocorreu em 1989, as cifras seguindo
em contnua ascenso. Destaca ela: " uma magnitude que no tem precedentes na histria
... as pessoas se desenrazame emigram em busca de mna vida melhor'?
Numerosas democracias, novas ou antigas, de pases em desenvolvimento correm
srio perigo com dificuldades econmicas e sociais como as indicadas. "O impulso
irresistivel partic ipao " , antes mencionado, choca-se com realidades de excluso soe ial
de grandes setores que surgem das mesmas. O Pnud descreve vividamente a situao em
1993:
"Os perigos surgem quando o impulso irresistivel em prol da participao se choca
com sistemas inflexveis. Ainda que nos trs ltimos decnios tenha havido sucessos
6

8
9

Pnud. lnfonne sobre Desenvolvimeruo Humano, 1992.

Collins, Paul. Op. cil.
Pnud. Op. cil., 1992.
Fundo de Populao das Naes Unidas. Siruao da populao mundial. juI. 1993.

importantes quanto ao desenvolvimento humano, a realidade que ainda se continua

excluindo muita gente. Mais de 1 bilho de pessoas, em todo o mundo,_ continuam
padecendo de pobreza absoluta e os 20% mais pobres enfrentam a situao em que os 20%
mais ricos dispem de mna renda mais de 150 vezes superior sua. As mulheres continuam
ganhando apenas a metade do que ganham os homens e, embora representem mais da
metade dos votos, tm grande dificuldade para conseguir mna representao que nem
chega a 10% nos parlamentos. A populao rural dos pases em desenvolvimento continua
recebendo menos da metade das oportunidades de renda e dos servios sociais de que
dispe a populao urbana. Muitas minorias tnicas vo vivendo como mna nao
separada dentro de seus prprios pases. E a democracia poltica e econmica segue como
um processo cheio de dificuldades em vrios pases. Nosso mundo continua sendo um
mundo de diferenas. "lO
O decano da Sloan School ofBusiness Admirstration, do MIT, Lester Thurrow, lana
um forte brado de alerta na mesma direo: "Os mercados livres tambm tendem a
produzir nveis de desigualdade nas receitas que so politicamente incompatveis com o
governo democrtico ".1I
O contexto mundial apresenta essas direes claramente opostas. Progressos em certas
direes com potencialidades importantes, ao mesmo tempo que pronunciadas dificuldades de fundo em continentes inteiros, como Amrica Latina, frica e grandes zonas da
sia; srios problemas na transio das economias da Europa oriental no rumo de novos
modelos econmicos, crescimentos econmicos lirrtados, ou recesses no mundo desenvolvido, tudo isso no mencionado clima de iJqidades no econmico e no poltico. Em
estimativa de conjunto, as Naes Urdas consideram que 90% da populao mundial no
controlam hoje sua prpria vida. 12
O futuro, fms abertos, dominados pela incerteza. Do erro ou acerto das polticas
nacionais, da busca de novas formas de cooperao mundial, depender o perfil defirtivo
do sculo XXI. Um dos atores centrais ser o Estado. Que tipo de Estado requerido, em
face da agenda de problemas que est aberta?

3. Em torno do "Estado necessrio"

A discusso em relao ao Estado adquiriu um tom altamente ideologizado. So
abundantes os rrtos, dogmas, clichs, slogans, peties de princpios, truques lgicos,
sofismas e outros recursos de baixo Jvel cientfico. Declaraes cortantes so feitas, sem
respaldo em evidncia emprica. No conjunto, muitas vezes o debate de qualidade muito
precria.
Tratemos de ir mais alm desse tipo de debate, superando as "etiquetas" e tomando
contato com o que est realmente sucedendo. Carlos Almada faz mna advertncia que
deve ser muito acatada: "O que importa no o grau de interveno do Estado, mas sim
as formas e os meios ".13
10

Pnud. Op. cit., 1993.

Lester. Head to head. LA guerra dei siglo XXI. Vergara, 1992. ed. em espanhol.
Pnud. Op. cit., 1993.

11 ThIDTOW,
12

13 Ahnada, Carlos. Economic inlegralion, developmenl anil public adminislralion: lhe experil!nce of lhe
European Communiry anil Nafla. lIAS, Toluca 93.

Em vrios traballios temos procurado demonstrar que o tema no se pode reduzir,

como se fez com freqncia, mera questo do tamanho. O tema real o do papel do
Estado ante os problemas da economia e da sociedade, a fonna de inter-relao que se
estabelece entre Estado e sociedade civil e a capacidade de gesto efetiva do Estado para
cwnprir o papel que seria conveniente, historicamente, levar a cabo. 14
Quais seriam os papis do Estado ps-ajuste? Como deveria articular-se com a
sociedade civil? Que podemos aprender, a respeito, com as experincias em andamento?
As observaes que se seguem, explorando essas questes, provavelmente, so teis.

Estado, desenvolvimento e progresso

Nas extensas reas do mtmdo no-desenvolvido, ou em desenvolvimento, da Amrica
Latina, frica, sia e Europa oriental, um ponto firndamental a examinar quanto ao
possvel papel do Estado a discusso em que consiste o fato de urna sociedade progredir.
Diferentes organismos internacionais, entre eles o Pnud, o Unicef, a Unesco, a Organizao Mundial da Sade e outros, expuseram, recentemente, em diversos trabalhos, os
critrios puramente economicistas sobre a matria. Existe consenso em que urna sociedade, para avanar, necessita conseguir certos equihbrios macroeconmicos bsicos, eliminar a inflao, ter estabilidade; esses so meios imprescindveis, mas no so o fun ltimo.
Progresso, segundo o enfoque de desenvolvimento humano do Pnud, envolve aumentar o
nmero de anos que as pessoas vivem, melhorar a qualidade com que esses anos so
vividos, incrementar o controle de cada um sobre sua prpria vida, dar-lhe acesso aos bem
culturais e a um conjunto de elementos que fazem a essncia do ser humano, como entidade
pensante, livre, participativa.
Contudo, essa meta fmal, o desenvolvimento humano, tem sido com freqncia
negligenciada ou marginalizada. Tem-se tentado, de maneira simplista, medir o progresso
exclusivamente por indicadores como produto bruto per capita, que h muitos anos
eminentes economistas, como Simon Kusnetz, consideram uma medida enganosa, que
encobre as realidades concretas. 15
Corresponde, em defmitivo, e mediante indicadores amplos, a verificar se h uma
melhora efetiva na vida das pessoas. nisso que est o progresso e essa , claramente,
uma abordagem inovadora da classificao dos pases segundo seu desenvolvimento
humano (tipo Pnud), ou mensurae5 qualificadas do desenvolvimento. 16
Por outro lado, os trabalhos do Pnud sobre a evoluo de mais de 160 pases, nos
ltimos 30 anos, e os do Unicef e da Cepal 11 tm demonstrado categoricamente que
14 O autoc trabalha detalhadarnente o tema em suas obras: Kliksberg, B. LComo transformnr el estadn? Mds ali
de mitos y dngmas. 2 ed. Fondo de Cultura Econmica de Mxico, 1992; e Gerencia pblica en tiempos de
incertidumbre. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espana, 1991. Va tambm o sugestivo
trabalho de Constantino Nalda Garcia, Administraci6n pblica para In democracia (Clad, 1993).
15 Destacava Kusnetz que "a taxa de crescimento do PIB , em si, mn indicador enganoso do desenvolvimento
toda vez que estiver fortemente pondaada pelas propores da renda dos ricos. Problems in ccmparing recent
growth rales for developed and less developed countries. In: Economic development and cultural change. 1972.
16 Ver, entre outros, os trabalhos do prof. Richard Estes, da Uni versidade da Pensil vnia, a respeito do tema, em
Kliksbag, Bernardo (ccmp.). La pobrew: un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial. Fondo
de Cultura Econmica de Mxico, Pnud, Clad, 1993.
11 Ver Pnud. Informe sobre Desenvolvimento Humano. 1990, 1991, 1992, 1993; Zmnbado, Fernando (diretor
do Pnud para a Amrica Latina). En el camino dei desarrollo humano. Pnud, 1993; Comia, G.; Jolly, R. &

mellioras nos indicadores econmicos no significam, automaticamente, melhoras na vida

das pessoas. O desenvol vimeJo econmico no se transfere mecanicamente populao.
Pelo contrrio, nos anos 80, foi freqente, em diversos pases do mundo em desenvolvimento, a coexistncia de crescimento do produto bruto e melliores equihbrios macroeconmicos com agravamentos srios na situao das maiorias.
A chamada "Teoria do Derrame" no funciona nos fatos. Pases pequenos e com
poucos recursos, como Costa Rica e Sri Lanka, tm conseguido melhores Jveis de vida
para sua populao que outros grandes e com muitos recursos, como o Brasil. Por trs do
fracasso social acham-se fatores como a pssima distribuio de renda, o papel deficiele
do Estado, a falta de articulao das polticas econmicas e sociais. Os trabalhos sintetizados por Pedro Zorrilla, relator do respectivo tema na Conferncia Internacional de
Toluca, so coincideles quanto a assinalar certos enfoques. W. P. Hojnacki (EUA)
salienta que a poltica social de responsabilidade primordial do Estado e deve proceder
com cuidado. A pobreza, mostra Raul Olmedo (Mxico), um efeito e produto do sistema
econmico-industrial predominate que, ao destruir os sistemas tradicionais, no os
substitui por outro modo de produo. necessrio classificar os grupos de pobres, pede
Olowu (Nigria). A descetralizao dos programas sociais pode dar-lhes maior efetividade, sublinham S. AbdU'> Samad (Malasia), F. FueJes Mohr (Guatemala) e E. Jeannetti
(Mxico). Pestoff (Sucia) e Yolanda de los Reyes (Mxico) enfatizam a necessidade de
que a gerncia social respeite a vontade dos grupos sociais e contribua para que essa
vontade se manifeste.

Mas deve-se ir mais longe ainda. Klvinlevi (Finlndia) ressalta que o objetivo
integrarpolticas econmicas e sociais e destaca a importncia da scio-economia. Medina
Aguilar (Mxico) destaca a utilidade dos projetos multinacionais para enfrentar a pobreza,
mas adverte sobre as conseqncias do emprego de variadas metodologias, por diversas
agncias pblicas e privadas, que gera cotradies pouco recomendveis. Pedro Zorrilla,
relator do tema, conclui, entre outros aspectos, que os documentos examinados "mostram
a convico generalizada de que o mercado no tem, entre suas virtudes, a de por si mesmo
gerar bem-estar e que essa tarefa corresponde ao Estado, que pode associar execuo de
polticas sociais organizaes particulares e, necessariamente, as prprias comtmidades
pobres". 18
Uma primeira realidade observvel essa exigncia feita ao Estado para que, sob
novos modelos e em estreita inter-relao com as organizaes no-governamentais e as
corntmidades pobres, enfrente a exploso de pobreza que se observa em muitos pases.
Na Amrica Latina, a pobreza cresceu consistentemente nos ltimos anos; abaixo da
linha de pobreza est quase metade da populao e h uma profunda deteriorao das
classes mdias, que se es~o convertendo nos "novos pobres".
Uma recele retmio de cpula social, realizada em Washington pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Pnud, examinou detalhadamente o problema e lanou
um alerta maior: destacou que, se a deteriorao social coJinuar crescendo, aumentar a
instabilidade poltica e sero anuladas as condies para a estabilidade e o crescimento
Stewart, F. AjUSle con rastro humano, siglo XXI. Unicef, 1987; Cepa!. Transformaci6n productim con
equidad. Chile, 1990.
18 Martinez, Pedro Zorrilla. Reestructurando el Estado para la lucha por la superacin de la pobreza.
Toluca 93.

econmico. 19 Fernando Zwnbado destacou, a respeito, que o continente americano o

que tem maiores desigualdades sociais no mundo inteiro e, por sua vez, menor capacidade
de presso. Impe-se mn profundo redesenho do Estado, de seu papel, suas inter-relaes,
parte do qual. como salientou Enrique Iglesias, presidente do BID, dever ser a transformao das polticas sociais de mn deteDTnado governo em polticas de Estado. 20

Papel do Estado na redemocratizao

A democracia aparece como o modelo escolhido pela maior parte da hmnanidade.
Avanar em direo a ela requermn redesenho profundo do Estado. Em lugar de wnEstado
burocrtico, alheio a seus cidados, impenetrvel, desalentador da participao, de estilo
gerencial autoritrio, o que se requer o contrrio.
Abrir plenamente o Estado participao da cidadania: descentralizar, criar transparncia dos atos pblicos, desburocratizar, favorecer todas as formas de co-gesto dos
cidados, ativar instituies de participao permanente como os referendos, os ombudsmen, renovar constituies, implantar sistemas polticos que amaduream cada vez mais
a cidadania e favoream a organizao e a expresso da sociedade civiPl

As opes: Estado versus sociedade civil ou Estado mais sociedade civil

A histria recente demonstra que a maior produtividade e competitividade internacional correspondem aos modelos econmicos como o Japo, os tigres asiticos, a Coria e
pases-<:have da Comtmidade Econmica Europia, que marcaram distncias considerveis em termos de eficincia e competitividade sobre os EUA e a Inglaterra. Neste ltimo
caso, preconizou-se e praticou-se o afastamento do Estado da economia. Reduziu-se
drasticamente e, virtualmente, "ilegitimizou-se" de maneira sistemtica, em amplos
setores, a atividade estatal. O desemprego e a recesso amnentaram e ambos os pases
perderam posies nos mercados mundiais. O crescimento da produtividade nos EUA foi
negativo assim que se aplicou essa poltica e esses pases atingiram alto dficit comercial.
Entre muitos outros analistas norte-americanos, Robert Kuttner demonstra, detalhadamente, as brechas desfavorveis que tal poltica criou para os Estados em campos cruciais,
como a capacitao de mo-de-obra, o funcionamento do mercado fmanceiro (a extrema
desregulao propiciou a quebra do sistema de poupana e emprstimo), a sade. 22 Mesmo
a opinio pblica norte-americana v a gerncia japonesa como muito mais eficiente que
a dos EUA. Cerca de 48 % a consideram superior e apenas uns 11 % pensam o contrrioP
IDB, UNDP. Social reformandpoverty. Washington, 1993.
Podem-se encmlraT ITopostas de atuao e experincias sociais significativas C<IIlO a da Villa El Salvador,
no Peru, louvada mlUldialmente, em Kliksberg, B. (C<IIlp.) "Como e nfre rua r la pobreZll? Aporres para la accin.
2 ed. Buenos Ayres, Grupo Editor Latinoarnericano, Pnud, Clad, 1992.
21 A contribuio de Juan Villareal Toluca, ConocimienlO, exclusin y accin social, desenvolve, cmceptualmente, os mltiplos Vlculos entre democratizao e incluso social (lIAS, Toluca 93).
22 Kuttner, Robert. Why business need a strmger and wiser Uncle Saro. Business Week,june 2,1991.
23 Mencimado por Lester Thurrow, op. cil.
19

20

o outro modelo entendeu que o Estado pode facilitar e criar condies apropriadas
para a empresa privada e a sociedade civil.
Nele, o Estado fonnula polticas estratgicas para captar, em combinao com o setor
privado, novos mercados e desenvolver tecnologias inovadoras. As taxas de pesquisa e
desenvolvimento so maiores. O Estado trata de propiciar e de facilitar a combinao entre
empresa e mo-de-obra. Um sistema de bem-estar social generalizado demonstra ao povo
que as utilidaies de esforo nacional foram compartilhadas. O tema no passa pelo
enfrentamento entre investimento pblico e privado, seno sobre como aumentar o
investimemo total da economia. Pases como o Japo, a Coria e os tigres asiticos no
tiveram dvida em praticar um protecionismo industrial ativo, oferecendo um mercado
protegido s suas empresas, ao mesmo tempo que promoviam investimentos bsicos, que
criaram melliores condies para que as mesmas se lanassem com xito competio
extema. 24 Tudo aquilo vinculado capacitao, formao de uma mo-de-obra preparada
para a indstria do sculo XXI, o que envolve universalizao da educao, programas
generalizados e avanados de capacitao profissional, foi priorizado, e o Estado interveio
ativamente nos respectivos processos.
O papel representado pelo Estado aquele que Lind descreve como . 'papel cataltico" .2.'5
As potencialidades e a superioridade do modelo Estado mais sociedade civil,
em lugar do modelo que os enfrenta como excludentes, esto amplamente destacadas nas contribuies recebidas na conferncia conduzida por Vasant Moharir. 16
Oscar Oszlak (Argentina) salienta que se elaborou urna questo de tamanho de um
problema muito mais complexo, atacando as dimenses do Estado em lugar de se
centrar em suas deformaes.
Moharir ressalta que mediante uma relao cooperativa entre Estado e sociedade
que os melliores interesses dos cidados sero mais bem atendidos. Bekk. e Van der Kraap
identificam novos papis regulatrios do Estado, imprescindveis aos pases. Knott indica
que no a propriedade pblica ou privada das organizaes o que determina a eficincia,
seno a qualidade de sua gerncia. Moharir conclui que o afastamento do Estado de certas
atividades no implica seu enfraquecimento. Fazendo-se as mudanas necessrias, o papel
do Estado ser, na realidade, mais importante do que ames, porque se concentrar em
questes muito mais estratgicas. Ele sugere a criao de uma agncia especial na estrutura
do governo que se encarregue de promover e desenvolver as inter-relaes entre governo,
organizaes no-governamentais e sociedades privadas voluntrias.
Mercado e economia
O mercado aparece como um ftrndameral produtor de bens e servios. Contudo, os
modelos de maior sucesso em ruvel internacional aprenderam a conhecer suas possibilidades e suas debilidades, e tratam de estabelecer um sistema de regulaes que aproveite
as primeiras e limite as segundas. Lester Thurrow lana, a respeito, uma advertncia geral,
Ressalta Jcnathan Story, do Instituto Europeu de Negcios: "O xito da Cocia no se explica sem a
intervmo do Estado, que, embora no sendo proprietrio, reduz os riscos de mais investimentos e programas".
El Universal, Ca;acas, 4 ocl. 1992.
2~ Lind, Michael. The catalytic State. The Nalionnl Interesl (27), 1992.
26 Ver Moharir, Vasanl. Nuevasfronteras entre Estado y sociedade. lIAS, Toluca 93.

24

assinalando: "Nas sentenas de Adam Smith, a busca individual dos benefcios sempre
promover o crescimento econmico de mna nao. Mas, na prtica, manifesta-se mn
problema. Com muita freqncia, a 'mo invisvel' de Adam Smith transfonna-se na mo
de mn batedor de carteira. Os mercados livres e sem ligaes tm o costume de descobrir
atividades muito rentveis, mas improdutivas. A experincia prtica ensina que a maximizao dos benefcios nem sempre conduz maxirrzao do produto". 27
As regulaes antimonopolsticas, de proteo dos consumidores, de padres de
qualidade, de proteo do meio ambiente etc. aparecem como imprescindveis, para limitar
os vcios possveis. O caso da privatizao ilustra a respeito. Para extrair-se da privatizao
suas potencialidades de melhoria dos problemas nacionais, deve ela serrnanejada cuidadosamente. Moharir previne que a questo das necessidades de privatizao deve ser vista
no contexto da si tuao scio-econmica prevalecente em cada pas. Analisando mltiplas
experincias reais de privatizao, o Setor de Desenvolvimento Humano do Pnud detecta
sete "pecados" nas privatizaes usuais. 28

Os sete pecados da privatizao

1. "No se lirrtar a elevar ao mximo as receitas; criar mn clima competitivo.
2. No substituir os monoplios pblicos por monoplios privados.
3. No vender com procedimentos discricionrios e no-transparentes, que provocam
denncias de corrupo e nepotismo.
4. No utilizar a receita das vendas para fmanciar dficits oramentrios: amortizar a
dvida nacional.
5. No 'atulhar' os mercaeos fmanceiros com emprstimos pblicos em momentos de
desinvestimento pblico.
6. No fazer promessas falsas aos trabalhadores: retrein-Ios para novas indstrias.
7. No recorrer meramente a ordens autoritrias: criar mn consenso poltico."
O Pnud e numerosos enfoques modernos indicam que os mercados devem estar a
servio das pessoas e no ao contrrio, e que possvel e necessrio que, em defmitivo,
Estado e mercado trabalhem conjuntamente e que o povo "disponha de poder suficiente
para exercer uma influncia mais eficaz sobre ambos.' '29

Corrupo e Estado

A elirrnao da corrupo aparece como uma questo central para enfrentar seriamente os problemas do desenvolvimento, a situao social e fazer avanar a dernocrati27
28

29

Thurrow, Lester. Op. cit.

Pnud. Op. cit., 1993.
Pnud.Op. cit., , 1993.

zao. A corrupo mostrou tendncia a crescer e so necessrias anlises muito mais

profundas que as tradicionais, para chegar a respostas adequadas. 30 Tendo peso significativo em certos pases em desenvolvimento, ela no exclusividade dos mesmos, como
indica sua incidncia em Estados modernos, que se viram obrigados a enfrent-la decididamente ou a perder sua credibilidade (caso da Itlia), ou a produzir reformas polticas
que dem realmente ao cidado a impresso de que esto de fato agindo contra ela (caso
do Japo).
O tema no , tampouco, um problema que tennina no mbito estatal. um detenninado modo de inter-relao de Estado e sociedade civil, o que gera as prticas conuptoras
realmente relevantes. Como defmiram diversos especialistas no tema, nonna1mente por
trs de um ato importante de corrupo pblica costuma haver, em muitos casos, algum
tipo de associao com setores privados.
O Estado necessrio deve atuar com uma poltica preventiva enrgica e com a maior
severidade contra esse mal. A sociedade civil, por seu lado, deve penalizar energicamente
os interesses que estimulam a COtnlpo pblica.
As anlises anteriores mostram que se requer um Estado que persiga o desenvolvimento humano como meta fInal, que fortalea e aprofunde a democracia, que trabalhe em
equipe com a iniciativa privada e a sociedade civil na direo de um projeto nacional de
produtividade, competitividade e crescimento, que faa efIcaz combinao como mercado, que erradique a cotrupo, que se retire de setores onde no h razo para que esteja
e que promova e apie, de toda maneira, a organizao e o desenvolvimento da sociedade
civil. Um Estado que elabore polticas estratgicas, que pense em tennos de longo prazo,
que, entre outros aspectos, como salienta Collins, aproxime a pesquisa e o desenvolvimento das pequenas e mdias empresas e as fortalea,31 que crie condies favorveis
crescente articulao da sociedade, estimulando sua preparao para a competncia em
conhecimento e criatividade, que ser caracterstica do sculo XXI.
Tudo isso envolve, basicamente, o que poderiamoschamarde um "Estado inteligente".
Quais deveriam ser suas caractersticas institucionais? Como deveria ser o seu estilo
de gerncia? Esse ser o momento seguinte desta anlise.

4. Redesenhanc!o O Estado
Para que se possa levar adiante os novos papis do Estado e o modelo renovado de
inter-relao Estado-sociedade civil, necessrio ir mais alm dos enfoques que defInitivamente se circunscrevem a "alm do mesmo "; e pensar o problema da perspectiva de
novos planos de anlise.
Nas cincias gerenciais esto-se produzindo mudanas revolucionrias. H uma
verdadeira "ruptura epistemolgica" nesse campo. Um paradigma que dominou durante
muito tempo os estilos gerenciais e os desenhos organizacionais est sendo substitudo
por outro que emerge. 32
30 Ver, a respeito, o original e sugestivo trabalho de Jorge Etkin, La falsa tica en las organiwciones (lIAS,
Toluca 93).
31 Collins, Paul. Op. dI.
32 O aute.- examina, sistematicamente, os lineamentos do novo paradigma em Kliksberg, B. El pensamiento
organiwtivo: de los dogmas a un nuevo paradigma gerencial. 13 ed. Buenos Ayres, Tesis-Norrna, 1993.

o novo paradi 6ma est sendo incorporado na prtica por algmnas organizaes
de vanguarda e lhes tem proporcionado claras vantagens competitivas. Orienta empresas privadas de liderana mundial. Sua entrada na rea pblica parece mais lenta,
embora j tenha presena significativa em alguns dos Estados mais modernos de nosso
tempo.
O encontro do Estado com o novo paradigma gerencial parece ser uma das grandes
direes para se fazer "reengenharia governamental".
Esse "encontro" no se deve produzir de maneira neutra, mas como o sinal da maneira
como pr o novo paradigma, desde o Estado, a servio dos papis que o mesmo deveria
exercer, nos diversos contextos nacionais. Papis, como vimos, ligados competitividade,
ao desenvolvimento, democratizao, eqidade, ao fortalecimento da sociedade civil,
participao.
Entre os traos institucionais e gerenciais bsicos do Estado reformulado, do "Estado
inteligente", deveriam estar os aspectos que se seguem
Concentrao do governo central na realizao de um processo eficiente de formulao,
avaliao e retroalinhamento das politicas pblicas
Esse aspecto, abordado extensamente na poca pelo relator Louis Picard, envolve
a reestruturao do trabalho do governo central e sua focalizao na produo de
adequadas polticas industriais, de educao, sade, meio ambiente etc. Pressupe a
instalao de mecanismos institucionais muito diferentes daqueles que predominam
em muitos governos de pases em desenvolvimento e j experimentados, com resultados significativos, em alguns pases desenvolvidos. Entre tais mecanismos, a modernizao integral dos gabinetes do presidente, a utilizao de sistemas de informao
estratgica para a formulao de polticas, a criao de unidades de polticas e de
equipes assessoriais de alto nvel, ou think tanks, a avaliao sistemtica dos efeitos
e impactos das polticas.
Os trabalhos apresentados na rea de Toluca coordenada por Picard formulam
mltiplas sugestes de interesse em todos esses e em outros planos. 33 Entre elas, Ayes
(Gana) sublinha a tremenda complexidade do processo da poltica pblica; Kyosti
Pekonen enfatiza a falta de representao entre governo e sociedade e prope "um
modelo de representao interativa, muito importante em sociedades modernas complexas". B. Guy Peters esboa os traos de um "Estado participativo". Turo Vortanen
(Finlndia) ressalta a necessidade de se apoiar a coordenao no processo da poltica
pblica mediante sistemas de informao interorganizacional; Xu Zhenhuan (China)
v o melhoramento das coordenaes governo e empresas estatais como parte integrante das reformas a introduzir. Marcel B. Weenswijk dedica-se aos sistemas atuais
de avaliao, demonstrando que falham em corresponder complexidade e ambigidade do processo de implementao de polticas, enquanto que Paula R. Bilinsky
destaca, entre outros erros desses sistemas, sua nfase em medir indicadores macroeconmicos e no padres de vida.
33 Ver Picard, Louis. Slralegic reform in lhe public policy processe formulalion, implementalion, moniloring
and assessment. lIAS, Toluca 93.

A descentralizao da ao do Estado

o progresso at wna descentralizao crescente da gesto estatal, como processo

generalizado em nvel internacional, tem mltiplas implicaes em termos de democratizao e participao, bem como de eficincia gerencial. As regies e os municpios podem
estar em muito melhores condies que o aparelho central quanto a ajustar toda a
administrao s reais necessidades dos cidados, fazendo isso com utilizao mais
eficiente dos recursos.
Contudo, deveriam ser muito consideradas as observaes formuladas por Grard
Marcou, relator encarregado da rea que mostra que a descentralizao no promove,
necessariamente, a democratizao. Devem ser estabelecidas certas condies para que
isso se produza, e a descentralizao no constitui o nico meio de democratizar. Marcou
adverte que podem ser dados numerosos exemplos de descentralizao do poder nos quais
as pessoas tm limitada interveno nos processos de tomada de decises. Entre as
condies deve haver wna participao real dos cidados (e no s das elites locais) na
gesto de admiJstrao municipal, a referida administrao deve ser provida de capacidade e meios para enfrentar as demandas da populao, devem ser fixados mecanismos
de controle sobre sua gestao. Os cidados devem ter informao generalizada sobre a
gesto local. Como previne Marcou, se essas e outras condies no se configurarem, "a
autonomia local pode derivar para o confisco do poder e, por conseguinte, dos recursos
que vm com ele, por um grupo poltico ou social dominante".34
Salienta o autor que a descentralizao cria problemas complexos, que no tm wna
nica resposta e cuja soluo deve estar ligada ao contexto histrico especfico, no tendo
funcionalidade as comparaes. Entre essas, como no pr em jogo, em certos pases, a
prpria integridade do Estado? Como conseguir que funcionem mecanismos de solidariedade na distribuio de recursos para regies e municpios, tendo-se em conta que os
mesmos podem apresentar situaes de desenvolvimento muito diferentes? Como se
administrar instncias adequadas de coordenao?
Um Estado "rede" em lugar de um Estado ''pirmide''
Como prenuncia Andrew Dunsire, a estrutura dos Estados mais avanados tender a
substituir, cada vez mais, a atual organizao piramidal por um esquema de "redes". 3~ O
problema central como otimizar os recursos limitados, e isso pode ser conseguido com
o novo paradigma gerencial muito melhor, com redes de instituies inter-relacionadas,
que maximizem a coordenao, a obteno de economias de escalas, a explorao de
sinergias. As velhas pirmides burocrticas so portadoras de grandes possibilidades de
rigidez, inrcia, disputas estreis pelo poder, lentido, superposies e mau aproveitamento de recursos.
34

Marcou, Grard. Democratiwrion and decentraliwrion of the State. Toluca 93.

3~ Dunsire, Andrew. Una perspectiva ciberntica de la direccin: el control y la evaluacin en el sector pblico.
In: Kaulmann, Majoney & Ostrorn. Control and evaluation in the public sector. Gruytter, 1986.

Desenvolvendo as capacidades para a administrao intergovernamental

o gerenciatnento de redes, a conexo do governo central com regies e municpios

altamente descentralizados e a impulso de um processo de produo de polticas pblicas
orgnico no mesmo governo central exigem desenvolvidas capacidades de gerncia
intergovernamental. No se trata s de coordenar melhor, seno de coordenar mais longe,
visualizar que os objetivos do setor pblico no se cumprem a no ser por intermdio da
ao combinada de diversas instituies. Portanto, deve-se levar adiante uma gerncia
interinstitucional, que maximize o impacto de conjunto.
Modelos organizacionais flexveis
As antigas estruturas weberianas, a "burocracia ideal", no respondem s condies
de incerteza e mudana contnua dos contextos atuais. Nelas se impe contar com
estruturas flexveis, que pennitam a readaptao sobre a marcha das organizaes. As
organizaes matriciais por projetos, ambguas etc. do respostas muito mais efetivas.
Ternos chegado, inclusive em nosso tempo, "organizao virtual", 36 combinao de
vrias dezenas de empresas que apenas se somam para conseguir um objetivo de mercado,
ou aproveitar uma possibilidade de desenvolvimento tecnolgico, tenninada a organizao ao ser atingida a meta. 37

Um novo estilo gerencial pblico

o novo paradigma em clencias gerenciais indica que a excelncia no est no

administrador fechado em seu gabinete, ligado organizao formal por memorandos,
dedicado a planejar, apoiado no organograma, nos manuais de normas, nos procedimentos.
Sendo necessria e til a organizao formal, o rendimento fmal tem mui to mais a ver com
um estilo gerencial ativo. Um gerente que se relaciona com todos os atores, que negocia
pennanentemente com outras entidades, que consegue focalizar quais so realmente os
problemas estratgicos em que deve se concentrar, que descentraliza. O que se verifica
efetivamente, a esse respeito, muito consistente. 38
Entre outras, Stephanie Winston mostra como a jornada de um gerente eficiente
compreende, hoje em dia, apenas duas horas de compromissos planificados, sendo as
demais preenchidas com reunies base das reaes aos sinais mutveis do contexto. 39
Willis Hannanresume agudamente a situao. Gerncia, no velho esquema, era dirigir
recursos humanos, materiais e financeiros at detenninadas metas. No paradigma emerVer The virtual corporation. lr.ternational Business Week, Feb. 8, 1993.
Na rea de Loui5 Picard vrios trabalhos fazem significativas contribuies a respeito. Fntre essas, Guy Peters
prope "urna forna alternativa de organizao" (Toluca 93).
38 Ver, entre outros tr:l.balhos, as concluses da investigao de John Kotter, em Harvard, e Henry Mirzberg,
em McGill.
36

37

39

Ver The Ceo's secret ofmanaging time. Fortune, June I, 1992.

gente, facilitar as condies para que os membros de uma organizao respondam

criativamente: "A administrao que antes consistia no exerccio do poder, agora mais se
parece com a entrega do poder".40
A nova gerncia deve alcanar o setor pblico. Naquelas organizaes pblicas de
vanguarda que a aplicam, os resultados de produtividade so muito superiores. A fonnao
dos gerentes pblicos do tipo requerido envolver processos planificados de preparao
e a protimda profissionalizao da fimo pblica superior. 41
Um dos componentes centrais da fonnao requerida h de ser a orientao de
"gerncia pblica". Gerenciar, no setor pblico, fimo especfica, diferente daquela
praticada em outros setores da economia, e essa especificidade deve ser explorada em
profimdidade, na fonnao e na gesto.

A reva/orizao do pessoal

o paradigma emergente pe em primeiro lugar o pessoal. Na empresa japonesa, de

sucesso, tem prioridade o pessoal, depois o cliente e, por ltimo, o acionista. Nela, e em
outras empresas pblicas e privadas de alta eficincia, o tema pessoal tem a mxima
hierarquia organizacional; h uma vice-presidncia criada para tal ftm, garante-se a
estabilidade, a tendncia no sentido de reduzidas distncias de remunerao entre os
diferentes nveis organizacionais, fomenta-se por todos os meios o trabalho em equipe e
se d alta importncia ao desenvolvimento pela via da capacitao.
Nos pases em desenvolvimento, imprescindvel estabelecer uma fimo pblica com
critrios totalmente modernos, profissionalizada, avaliada pelo rendimento, bem-remunerada, com amplas possibilidades de capacitao permanente, infonnada, participativa.
Focalizao fi(; cidado
Reinventar o governo significa dar o poder real aos clientes, os cidados. Trabalhar
sob a chamada "orientao de servio pblico", ajustando-se s suas necessidades reais.
Identific-los cuidadosamente e prestar-llies conta, como salienta Michel Barzelay, dar
nfase ao resultado para o cidado. 42 Quais so esses resultados? Qual a implicao, por
exemplo, da "qualidade total" no servio pblico? Isso, em si mesmo, constitui um tema,
que Cristopher POllir'3 examina com muita profimdidade, mostrando que h uma clara
contradio entre as vises de qualidade do servio que tm os polticos, os altos
administradores pblicos, os fimcionrios e os prprios cidados. 44
40 Hannan, Willis. Nuevas visiones de lideralgo. 1989. mimeog.
41 Em trabalho apresentado na rea de Louis Picard, AI-Motairi (Arbia Saudita) destaca traos bsicos do perfil
desejvel do alto funcionrio ~blico, entre esses, especialmente, sua capacidade de autocrtica e de criar um
ambiente que motive os demais.
42 Barzelay, Michel (com a colalxrao de Babok J. Armajani). Breaking through bureaucracy. A new wisdom
for managemenJ in government. Univasity of Califomia Press, 1992.
43 Pollit, Cristopher. The policies of quality assessment in professiooaIJ.y provided public services.ln: Kliksberg,
B. La pobrew; un tema impostergable. Nuevas respuestas internacionales. Op. cil.
44 Constantino Nalda Garcia expe, em trabalho apresentado na rea de Louis Picard, reflexes de alto interesse
sotre cemo seria u:n processo de poltica e gesto ~blica compatvel cem democracia e pluralismo.

Cultura corporativa pblica

A produo de mudanas propostas , desde logo, um longo caminho que exigir
intervenes graduais e muito cuidadosamente escolhidas. Um ponto central tratar de
influir sobre a cultura corporativa pblica, para modificar regras, mitos, atitudes que
constituam entraves renovao. Sugestes como as de WarenBennis podem ser de muita
utilidade: "Os novos gerentes pblicos inovadores deveriam fazer todo o possvel para
localizar e aproveitar outros inovadores na organizao, criar um ambiente em que seus
elementos possam desafiar a sabedoria convencional e no qual se admitam os erros, em
lugar de recha-los ".45

Credibilidade
necessrio RCupe~-ar o clima de credibilidade na funo pblica em numerosos
pases onde o mesmo foi erodido por ineficincias reais e por verses muito ideologizadas
que, de antemo, procuravam associar funo pblica com ineficincia.
Um clima de credibilidade fundamental para que um "Estado inteligente" possa
cumprir suas delicadas tarefas. essencial para que se possa estabelecer a operao de
organizao Estado-sociedade civil que foi proposta. bsico para que os funcionrios
possam sentir que sua tarefa apreciada e reconhecida pela sociedade.
Cabe destacar que, apesar das ofensivas maneiras de encarar negativamente a funo
pblica, um amplo estudo feito nos EUA e nos principais pases industrializados da Europa
indica que os cidados confiavam mais na funo pblica do que nas grandes empresas,
para a soluo de seus problemas. 46
Isso mostra que o potencial para recuperao da credibilidade continua sendo muito
elevado.
O redesenho do Estado para seus novos papis e inter-relaes com a socidade civil,
no novo contexto mundial, envolve, entre outras orientaes, as que foram assinaladas.
Como chegar a esse desenho? Numerosas questes se apresentam.

5. Uma agenda de questes estratgicas para Toluca 93

Toluca 93 deve aspirar a superar as perguntas tradicionais e as respostas aparentemente modernizadas, mas no fundo colocadas como formas de compreenso da realidade, que
j no correspondem s mudanas radicais que esto ocorrendo no mundo.
necessria mna abordagem frontal dos problemas, muitos dos quais inditos, que
as mudanas propem em matria de papel do Estado, seu desenho institucional, possvel
contribuio das cincias administrativas.
So necessrias perguntas de urna nova qualidade, que alcancem muito alm do
passado e tambm de dogmas do presente, mais alm das ideologias, e que partam das
problemticas centrais que afligem a maior parte das sociedades de nosso tempo.
45

Bennis, Waren. Elller y el gerente en un ambienre lk cambio. Conferencia, Caracas, 21 oct. 1992.

Peters, Guy. La mocal eu la funcin pblica: estudio comparado. Revista Intemncionallk Ciencias Administrativas, sel. 1991.
46

Tem sido muito freqere a colocao das questes sobre o Estado na direo do
interior do prprio Estado. Entendemos que pode ser muito produtivo formul-las partindo
de wna problemtica nacional e internacional ampla e procurando descobrir como o
redesenho do Estado poderia ser wna contribuio a essa problemtica. E isso envolve
colocar os problemas em um plano integrado de anlise, inter-relacionando e<.:Onolla-sociedade e Estado.
Em tal sentido, cremos que seria til refletir sobre a seguinte agenda bsica, que no
inclui, desde logo, todos os temas possveis, mas apenas alguns dos mais estratgicos.

Como chegar a um desenvolvimento humano generalizado e auto-sustentado?

A Assemblia Geral das Naes Unidas, profundamente preocupada com a situao
social da humanidade, acaba de dar a esse tema a mxima importncia, tendo convocado
wna Reunio de Cpula Mundial Social para 1995. Nmnerosas outras organizaes
internacionais, como a Organizao dos Estados Americanos, a Unesco, o Clube de Roma,
o Banco Interamericano de Desenvolvimero, entre outras, tm colocado em primeiro
lugar nas suas preocupaes e programas esse problema. O Oube de Roma declarou: "A
brecha que separa os pases ricos dos pobres ser o principal problema que a humanidade
enfrerar nos prximos anos", ressaltando "as atuais diferenas econllcas mundiais,
a vasta e extrema pobreza que enfrenta o excesso de riqueza" e "o muro da falta de
solidariedade" .47
O conssrio especial do secretrio-geral da ONU para a Reunio de Cpula Mundial
Social, Juan Somavia, salienta que "as pessoas e os sistemas polticos deram-se conta de
que, se queremos salvar a econolla, nada conseguiremos se essa salvao for obtida
matando pessoas".48
Que papis deve desempenhar o Estado nesse plano fimdamenta1? Que novas maneiras de interao com a sociedade devem ser estabelecidas?49 O ex-presidente da Venezuela
e eminente historiador, Ramn J. Velasquez, resumiu muito bem a situao em comentrio
provavelmente aplicvel a muitos outros pases em desenvolvimento: "O problema social
responsabilidade no apenas do setor pblico, mas da sociedade em conjunto e,
especialmente, daqueles que mais tm e podem. Nessa rea, mais do que em qualquer
outra, esto sendo jogadas a estabilidade e a viabilidade poltica do pas".50

Como frear a fendncia mundial ao estancamento ou reduo de empregos produtivos?

A esse respeito, os desenvolvimentos so inquietantes. Como se assinalou, no mundo
em desenvolvimento, e principalmente em conseqncia da busca de novos empregos,
alcanou-se o recorde de 100 Illhes de ingrantes, em 1993. Por outro lado, como acaba
de estimar a reunio das sete grandes potncias econllcas, em Tquio, mais de 23
47 Clube de Roma. Documenlo-base. Moo.tevidu, novo 1991.
48

Juan Somavia, embaixada- do Chile nas Naes Unidas. Ansa, 22 jan. 1993.

49 Podem ser encoo.tradas perspicazes sugestes no trabalho oferecido poc Brian Thcmpson, do BID,
cooferncia: This is nol a pipe. lIAS, Toluca 93.
Velasquez, Rarnon J. Discurso ao pais. EI Uniyersal. 8-7-1993.

50

milhes de pessoas naqueles pases esto sem emprego, e a Comunidade Econmica

Europia, fOlTl13.da por 12 naes, prev que ter, em 1994, um lvel de desemprego
superior a 12%.51
Quais devem ser as funes do Estado diante desta questo central? Como devem
atuar, em conjunto, Estado e sociedade civil? Que novas frmulas adotar?

Como conseguir um efetivo cumprimento das polticas fIXadas na Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Brasil, 1992)?

o tema est cheio de interrogaes. Observa-se que continua o avano das rupturas
dos equihbrios ambientais e no se observam polticas agressivas diante dos grandes
perigos incipientes. Como reformular o Estado e sua ao combinada com a sociedade,
nessa matria?
Como incrementar efetivamente o comrcio mundial e conseguir que favorea a soluo
de problemas como o melhoramento econmico dos pases pobres, a falta de emprego
produtivo, as grandes desigualdades internacionais?

So necessirios poderosos movimentos de integrao, mudanas nas regras do jogo,

a possibilidade de real acesso do mundo em desenvolvimento aos mercados centrais.
Como caminhar nessa direo, quando h poderosas tendncias em contrrio? Qual a
contribuio que o redesenho do Estado pode dar, nesse aspecto?

Como encarar o crescimento persistente da dvida externa, que oprime duramente as

possibilidades de as economias em desenvolvimento sarem dos crculos viciosos em que
esto envolvidas?

Por exemplo, a dvida extema da Amrica Latina, apesar dos enormes esforos e
sacrifcios realizados para pag-la e refinanci-la, duplicou desde o comeo dos anos 80
at o presente, quando est na ordem de US$430 bilhes. Que se pode alegar, quanto a
esse problema, do ponto de vista do redesenho do Estado, suas relaes com a sociedade
e o prprio cenrio da cooperao internacional?

Como formar uma fora de trabalho moderna na maior parte dos pases em desenvolvimento?

Sem a referida precondio, tais pases dificilmente tero oSlveis de competitividade

necessrios para atender s novas exigncias dos mercados mundiais, o que pressupe
reformas profundas nos sistemas educativos e muito trabalho no campo da capacitao
51 Comllllicado do G-7 (EUA, Gr-Bretanha, Alemanha, Canad, Frana, Itlia e Japo). Rellllio de cpula de
g de julho de 1993.

profissional. A interessante frmula europia "escola mais empresa" deveria merecer

muita considerao. 52 Como redesenhar o Estado para que sirva de apoio a esse tema-chave?

Como melhorar as estruturas de distribuio de renda em muitos paises em desenvolvimento para que tenham perfis razoveis, que favoream o crescimento dos mercados
internos, aformao de mo-ele-obra, a produtividade, e preservem os direitosfundamentais das pessoas?
preciso olhar na direo dos pases que tenham conseguido vitrias significativas
nesse campo, pequenos e grandes. Como fizeram isso? Entre outros aspectos: como
estabelecer polticas fiscais eficientes, econmica e socialmente, em pases que quase no
as tm? Como criar uma rede de seguridade social? Como proteger de modo especial os
mais discriminados, as mulheres e as crianas? Como favorecer o fortalecimento das
pequenas e mdias empresas?

Como potencializar as enormes possibilidades produtivas e de democratizao da descentralizao do Estado e superar os perigos e riscos existentes?

o Setor de Desenvolvimento Humano, 1993, do Pnud, salienta a respeito, com base

na experincia comparada, uma significativa concluso: "A descentralizao pode acabar
por conferir mais poder s elites locais que populao local. Ou seja, que nunca pode
existir uma participao local eficaz nos pases em desenvolvimento, se no h uma
redistribuio do poder. Se se aspira a que a descentralizao promova o Desenvolvimento
Humano, deve ela ser acompanhada por uma democracia autntica, a nvel local ".53
Como abrir amplas vias para a participao do cidado? Juntamente com a descentralizao, que outros meios usar? Como fona/ecer a sociedade civil? Como podem trabalhar em conjunto Estado, organizaes no-governamentais e organizaes populares?54
Todos esses atores so imprescindveis, no-excludentes e, ao contrrio, devem
complementar-se. Como redesenhar o Estado, partindo dessa perspectiva?
52 Na Amrica Latina, h interessantes experincias recentes para a focrnao, p<r mtodos inovadores, de
funcionrios pblicos de IveJ superioc e de adrnilstradoces. Entre outras: a formao a distncia dos altos Iveis
municipais pela Escuela Superioc de Adrninistracirn Pblica de Colocnbia; o Programa de Focrnacirn de
Administradoces Gubemarnentales e o Sinap, desenvolvidos pelo Inap da Argentina; a inovadora experincia de
educao a distncia desenvolvid~ pela Facultad de Ciencias Ecoo.micas da UIversidade de Buenos Aires (ver,
sooce isso, documento de Marta Mena, sua coo.dutora, apresentado Toluca 93); o Instituto de Alta Gancia
Pblica, criado p<r i."l..iciativa da COJre, na Venemela (ver contribuio de Trino Mrquez, Jresidente da COJre,
Toluca 93).
53 Pnud. Op. cit., 1993.

So muito interessante~, a esse respeito, na Amrica Latina, as experincias em grande escala, corno a da Villa
El Salvador, no Peru, e o Programa Nacional de Solidaridad, no Mxico.

54

Como introduzir a revoluo gerencial no setor pblico, em muitos Estados que esto
muito longe dela? Como modificar culturas organizacionais e criar uma nova liderana
gerencial pblica competente eformatos organizacionais renovados? Como enfrentar os
mltiplos problemas que decorrem do que Joan Corkery denomina "a dimenso internacional das reformas institucionais "?

As significativas observaes da autora definem um quadro de dilemas no resolvidos

de grande relevncia.
Entre eles, o que sublinha Lee Metcalfe, quando destaca que a internacionalizao
provoca temores de perdas de soberania e independncia, que requerem mais - e no
menos - dos governos nacionais. 55

Como criar em todos esses aspectos um sistema de cooperao internacional realmente

eficiente?
Muitos autores, como Dems Rondinelli,56 no mundo desenvolvido, ou Ignacio Prez
Salgado, nos pases em desenvolvimento,s7 e outros, tm indicado as ineficincias e os
erros em que tm incorrido muitos programas de ajuda. Como melhorar o desempenho
geral e a ao do Estado nessa matria?

Como conseguir os amplos pactos sociais necessrios para reformular o Estado e formar
a equipe "Estado mais sociedcuie civil"?
Jos Sulbrandt desenvclveu um completo inventrio de possibilidades e dificuldades
a enfrentar. 58
A meta um dos requisitos principais de nossa poca, como sublinha Gert Rosenthal,
secretrio-geral da Cepal: "Trata-se de aumentar o impacto positivo da ao pblica sobre
a eficincia e eficcia do sistema econmico em seu conjunto. 59 Como redesenhar o Estado
para isso?"60
Esta uma agenda bsica para Toluca 93, qual devem ser agregados nruitos outros
temas tambm cruciais. No mundo desenvolvido, os problemas so diferentes dos que
existem no mundo em desenvolvimento. Contudo, apoiando essa agenda h um encadeamento corrrum, que pe o tema no foco do debate, como, sem ambigidade, o faz o Pnud,
no Desenvolvimento Humano 93: "Desapareceu o motivo de antes, o combate Guerra
55 Ver Corkery, Joan. The internarional dimension of narional insrirurional reformo lIAS, Toluca 93.
56 Rondinelli, Dennis. Developmenr projects as policy experiments: an adaptariye approach lO deyelopment
adminisrrarion. New York, Methuc:n, 1983.
57 Salgado, 19nacio Pcez. Desafios deI seclOr pblico larinoamericano en la presente tMcada. lIAS, ToIuca, 93.
58 SuIbrandt, Jos. La concerraci6n social para Ia reforma deI Estado. Clad, 1993.
59 Rosenthal, Gat. Retos de la econOIIa latinoarnericana". In: Estado, nue\lO orden econ6mico y democracia
en Amirica Larina. Nueva Sociedad, 1992.
60 Podem-se c:ncrntrar boas contribuies e o trajeto e ensinamentos de uma experincia pirneira na Amrica
Latina, em matria de reforma do Estado e crnciliao social, corno a da Coolisso Presidencial para a Reforma
do Estado, em Branco, Carlos (::ornp.). Elfuturo hoy. Un proyecro nacional para Venezuela. Nueva Sociedad,
1993.

Fria. O novo motivo deve ser a guerra contra a pobreza, baseada no reconhecimento de
que no se trata s de um investimento no desenvolvimento das naes pobres, mas
tambm na segurana das naes ricas. A ameaa real dos prximos anos que a pobreza
mundial comece a deslocar-se sem passaporte, de muitas founas desagradveis: drogas,
enfennidades, terrorismo, migraes. A pobreza, em qualquer parte, constitui uma ameaa
prosperidade de qualquer parte" .61
aplicvel a esta agenda e ao ltimo problema salientado a advertncia que a outro
propsito faz Jacques Atal, em sua recente obra Millennium. Primeiro fimdamental que
se aceitem os problemas: "Nada pode resolver um problema que a gente se nega a ver" .62
imprescindvel desenvolver-se um amplo esforo coletivo procura de solues
para questes que, como as mencionadas, dificultam hoje a vida cotidiana da grande
maioria dos habitantes do mundo.

61

Pnud. Op. cit., 1993.

62

Atal, Jacques. Millennilun: wi1lM~ anil losers in lhe coming order. Random House, Time Books, 1991.