A modernizao do Estado para o desenvolvimento

social - algumas questes-chave*

Bernardo Kliksberg * *

Sumrio: I. Recolocando o problema; 2. O que ocorre nas instituies sociais: 3. Algumas sugestes para a modernizao institucional; 4. Uma questo-chave: a formao
sistemtica de gerentes sociais: 5. Concluso.
Palavras-chave: setor social: descentralizao: redes: participao: gesto descentralizada: flexibilidade normativa e organizacional: profissionalizao da gerncia social;
cooperao: reforma social: gerentes sociais.
Dimenses mais relevantes da situao atual dos setores sociais do Estado no mundo
em desenvolvimento. Sugestes para a reforma do setor social. Disponibilidade de
recursos humanos gerenciai,.

Modernization of the State for the social development: important questions

This article criticizes the analytical frames traditionally used to analyze the organization of the State in the social field, and suggests an alternative approach. As opposed to
the formalistic agenda with which this issue is tackled, a strategic agenda is suggested.
From this. it presents guidelines so that the State will be able to face effectively the
acute social problems in Latin America. Lastly, it examines the crucial problem of the
training of social managers.

1. Recolocando O problema
Como diz o Informe sobre desenvolvimento humano, 1994, do Pnud, "apesar
de todos os nossos avanos tecnolgicos, ainda vivemos num mundo onde a
quinta parte da populao do mundo em desenvolvimento toda noite ao se deitar
est faminta, onde a quarta parte no tem acesso a necessidades bsicas como
gua potvel. e a terceira parte vive em estado de abjeta pobreza, to margem
da existncia humana que no h palavras para descrev-lo. Vivemos tambm
num mundo de inquietantes contrastes: onde tantos padecem de fome, mas h

* Artigo recebido em jul. e aceito em novo 1995.

** Autor de numerosas obras e trabalhos de larga utilizao internacional.

Recentemente foi publicada em portugus sua obra: Pobre:a: lima qllesto inadil'el (Fundo de Cultura, Enap, Unicef).
Criador do Programa de Gerncia Social das Naces Unidas. Coordenador geral do novo Instituto
Interamericano para o Desenvolvimento Social (Indes), criado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento mIO), em Washington.
As opinies expressas neste artigo so de responsabilidade pessoal do autor, no representando
necessariamente as do BID.

RAP

RIO DE JANEIRO 30 (I) 78-90. JAN.lFEV. 1996

tanta comida desperdiada; onde tantas crianas no vivem o suficiente para desfrutar de sua infncia, mas h tantas armas desnecessrias".
Essa grave situao social, que nas ltimas dcadas tendeu a se deteriorar, requer mudanas profundas nas polticas econmicas e sociais. O desafio aquele
apresentado nas concluses finais da Declarao de Copenhagen (1995): "Nosso
desafio estabelecer um modelo de desenvolvimento social centrado nas pessoas, que nos guie, tanto hoje quanto no futuro, na construo de uma cultura de
cooperao e solidariedade, a fim de atender s necessidades imediatas dos mais
afetados pela desgraa humana". Alm de tais mudanas nas polticas, so necessrias refonnas no Estado, de modo a dot-lo da capacidade de levar adiante,
com eficincia, as ousadas polticas sociais exigidas.
Em matria de implementao, surge, em primeiro lugar, um problema crtico de carter conceitual.
Um dos mitos predominantes a respeito, no mundo em desenvolvimento, a
difundida crena na dicotomia poltica-instrumentao. Ela afetou seriamente a
capacidade real de execuo das polticas pblicas e, portanto, das sociais. Segundo tal dicotomia, o problema central circunscreve-se ao campo do planejamento e da fonnulao de estratgias. Superado esse problema, mediante uma
concepo adequada das polticas pblicas, empreender-se-ia a etapa administrativa de "pura implementao", na qual poderia haver dificuldades que, contudo,
seriam de carter secundrio. Tratar-se-ia de meros problemas de ajuste organizacional, de redesenho de estruturas fonnais e, em todo caso, de treinamento para
os novos organogramas e normas.
O campo da poltica social desmentiu amplamente o mito, mas a altos custos.
Demonstrou-se, na prtica, que a etapa da instrumentao altamente complexa.
H nela muito mais do que processos administrativos, e sua dinmica supera inteiramente a viso mecnica segundo a qual a apenas se "executam" instrues.
A implementao das polticas sociais um campo em que se manifestam mltiplos aspectos das lutas dentro do setor pblico, sendo tambm propcio ao desdobramento das estratgias competitivas de diferentes setores da sociedade civil e
disputa pelo poder. Ao mesmo tempo, apresenta problemas organizacionais desconhecidos, cenrios imprevisveis e dificuldades tcnicas muito especficas,
inexistentes em outros campos de gesto.
O mito da dicotomia leva a simplificar e virtualmente encobrir o problema.
Implica uma negao quase patolgica do mesmo, a qual tem um custo elevado.
As dificuldades de instrumentao tenderam repetidamente a paralisar, bloquear
e impedir qualquer viabilidade de desenhos mais estruturados de poltica social.
A subestimao ou o abandono das variveis institucionais e gerenciais resultou
na carncia de estratgias para fazer face a tal problemtica e no surgimento de
queixas insolveis acerca da ineficincia burocrtica. Levou confonnao com
o mito de que o planejamento no responsvel pelo fracasso e de que este deve
ser atribudo exclusivamente aos "irrecuperveis burocratas".

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Para alcanar resultados em poltica social, imprescindvel superar esse

mito paralisante. preciso aceitar a compleXidade, a ambigidade e a multidimensionalidade dos processos de execuo das polticas; tratar de rev-los a partir dessas perspectivas, tentando encontrar chaves para neles se orientar; buscar
estratgias para fazer face a essa complexidade; praticar o ensaio e o erro, e
aprender com a experincia organizacional.
Modernizar o Estado para o desenvolvimento social supe como quadro conceitual prvio a substituio do enfoque mecnico e simplista da execuo por
outro, amplo e mltiplo, que admita os avanos das cincias gerenciais e as anlises, fundadas nos fatos, dos processos de instrumentao das polticas pblicas.
O presente artigo inscreve-se nesse quadro. Pretende fornecer elementos de juzo
sobre alguns aspectos centrais na ampla agenda de questes aberta por essa perspectiva. Em primeiro lugar, abordam-se as dimenses mais relevantes da situao atual dos setores sociais do Estado no mundo em desenvolvimento; posteriormente formulam-se alguns esboos para a reforma do setor social e examinase o problema da disponibilidade de recursos humanos gerenciais. O objetivo no
esgotar as questes tratadas, mas apresentar algumas consideraes no tradicionais que possam fecundar a reflexo e o debate. A anlise realizada a partir
de certas tendncias muito comuns no mundo em desenvolvimento, ainda que
naturalmente existam excees e especificidades nacionais.

2. O que ocorre nas instituies sociais

A cincia gerencial de "fachada tecnolgica" de nosso tempo insiste em que
as organizaes so estruturas sociais que resumem grande parte dos dilemas e
ambigidades, das sociedades modernas. Observa que, para compreender essas
estruturas, preciso passar necessariamente das concepes unilaterais e estticas a vises complexas, que abranjam mltiplas dimenses e sejam de carter dinmico.
A concepo dominante no campo social conformou-se em compreender o
setor social de uma maneira muito formal. Suas caractersticas principais citadas
com mais freqncia so: proliferao de organismos, organogramas globais difusos, superposio de funes, coordenao insuficiente, procedimentos e rotinas pouco precisas e falta de normas detalhadas. As observaes so reais, mas
ser essa realmente a questo central? A cincia gerencial de vanguarda desconfia desses modelos de compreenso, j que nos levam a considerar o problema
mera desordem organizacional formal e, por conseguinte, solucionvel mediante
mecanismos ordenadores. A ateno pode concentrar-se exclusivamente em organogramas, manuais de normas, procedimentos e circuitos, ou buscar a ordem a
todo custo por meio de modelos mais piramidais, como o do superministrio coordenador do social, que imporia sua ditadura de "ordem e progresso" desarticulao atual.

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Os processos organizacionais vo muito alm. Na gerncia moderna, foi claramente demonstrado que as organizaes privadas e pblicas que alcanam a
excelncia no a atingem por meio de minuciosas reordenaes formais, e sim,
entre outros aspectos, pela capacidade de identificar a agenda de decises-chave,
pelo desenvolvimento da rede de contatos, pelo envolvimento do pessoal, pelas
inovaes, pela flexibilidade, pelas polticas de imagem eficientes, pelas relaes
com o meio e pelo desenvolvimento de aptides para lidar com a complexidade.
Cabe destacar que se chegou inclusive a medir que componentes formais que representam uma percentagem muito reduzida da produtividade final das organizaes.
Os problemas de desordem formal existentes no campo social so um obstculo e deveriam ser solucionados, mas imprescindvel ir alm para sermos realmente eficazes. O diagnstico no pode deter-se na mera "topografia formal" do
setor social.
As graves dificuldades de produtividade e operao desse setor no mundo
em desenvolvimento parecem ligadas a questes como as seguintes:
Em termos da macroestrutura organizacional de todo o setor pblico, o social
em seu conjunto tende a ser um setor fraco. Sua influncia nas grandes decises
limitada, e em geral ele as recebe como dados a partir dos quais deve atuar. Seu
"posicionamento" poltico na estrutura de poder real do Estado no se encontra
no topo, mas antes em nveis mdios e no raro inferiores. Na realidade, no dispe da capacidade de deciso necessria para influir, de maneira importante, nos
processos fundamentais para o cumprimento de seus objetivos. Com muita freqncia excludo das decises sobre aspectos fundamentais, tais como negociao da dvida externa, poltica comercial e de preos e remuneraes.
Nas estruturas pblicas tpicas de inmeros pases em desenvolvimento, existem certas organizaes modernas que se caracterizam por indicadores significativos de desenvolvimento gerencial, estabilidade, remuneraes adequadas e utilizao de tecnologias avanadas. Existem tambm diversas organizaes institucionalmente atrasadas e outras em estado intermedirio. As do setor social
localizam-se, com freqncia, nas duas ltimas categorias. Isso diminui-lhes o
poder, tomando-as muito vulnerveis diante das mudanas. Elas tm grande dificuldade para assimilar novos programas no-tradicionais e apresentam srias restries quanto a sua capacidade de gesto.
Os processos de instrumentao das polticas sociais so terreno frtil para lutas
de poder, intrigas, clientelismo e todo tipo de presses econmicas e especulativas, tanto nacionais quanto regionais. Neles, com freqncia se decide "o que
corresponder a quem", relegando-se os supostos objetivos dos programas sociais.
Os "metapoderes" externos, assim denominados pela gerncia moderna, subtraem poder e recursos dos programas sociais. Em conseqncia, os organismos

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do setor social defendem com o mximo zelo o restrito poder restante. Tudo isso
propicia condies que aguam a "luta interorganizacional" por esse poder.
pacfico que a participao da comunidade imprescindvel para a eficincia
dos programas sociais. Entretanto, o setor social costuma constituir-se de organizaes que so manejadas segundo modelos organizacionais de ntido perfil piramidal, acentuadamente formalistas. Tais modelos obstruem a participao, geram
mltiplos conflitos com a comunidade e so incapazes de captar os sinais dela
provenientes (Kliksberg, 1995).

O modelo organizacional prevalecente em instituies intermedirias e atrasadas, como muitas das sociais, o centralizador, e, alm disso, suas resistncias
descentralizao so fortemente arraigadas.
O setor social deveria ter ampla capacidade de ajuste com a sociedade civil. H
um potencial da maior importncia para realizar operaes conjuntas com as organizaes no-governamentais e outras. O modelo prevalecente no favorece
tais possibilidades, que, entre outros aspectos, exigem uma elevada flexibilidade
interna por parte das organizaes; pelo contrrio, tende a tornar rgidas as condutas.
Os setores sociais carecem de uma gesto especializada em gerncia social. Sua
alta direo normalmente constituda de profissionais de campos setoriais (mdicos, educadores etc.), que, independente de sua qualificao, no possuem a
formao especializada necessria para se encarregarem das atividades gerenciais no quadro caracterstico dos programas sociais (incerteza, conflito, escassez
de recursos, presses mltiplas e negociaes permanentes).
O setor social utiliza pouco ou mal a avaliao como instrumento gerencial.
Isso nada tem que ver com dificuldades meramente administrativas, e sim com
os outros problemas mencionados e tambm com discusses no-solucionadas e
da maior importncia acerca de "o que avaliar".
O trabalho do setor social ser baseado, cada vez mais, em operaes multiinstitucionais. Seus objetivos s se cumpriro por meio de projetos que renam os
esforos de diversas entidades de diferentes campos. necessrio desenvolver
capacidades para manejar esses tipos de operao. No setor social, a aprendizagem com as prprias experincias, com os prprios fracassos e sucessos nesse
campo, no tem sido cultivada de modo sistemtico e tampouco tem recebido
uma ateno orgnica.

3. Algumas sugestes para a modernizao institucional

Reformar o Estado para favorecer a gesto eficiente das polticas e programas sociais requer, necessariamente, a formulao de estratgias eficazes para

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cada uma das questes mencionadas, bem como para outras que possam ser
acrescentadas. Uma reforma que no as leve em conta ter efeitos muito limitados. O estilo tradicional de reformar o setor social no incorporou estratgias orgnicas para abordar esse tipo de questo. Concentrou-se, conforme foi destacado, numa determinada ordem de problemas - como os referentes reordenao
formal, sem dvida existentes e ainda aguardando soluo - que apenas tangenciam o conjunto da situao a ser enfrentada. Por outro lado, os sucessos "fceis"
que podem ser obtidos nessa matria criam uma "iluso de reforma" que causa
srios prejuzos, pois impede o avano em direo s questes estratgicas.
Todo esse estilo enquadra-se, por sua vez, numa tica organizacional global,
muito questionada pela gerncia moderna, pois privilegia os elementos formais e
normativos, simplificando os problemas gerenciais reais. No campo social, essa
tica apresenta, inclusive, acentuadas disfunes que podem aumentar as ineficincias ao invs de diminu-las.
Como destaca RondineIli (1983), a insistncia no planejamento detalhado de
projetos, seu estrito controle administrativo e a atribuio dos desvios aos sistemas de planejamento e de controle no correspondem realidade de muitos projetos em execuo no mundo em desenvolvimento:
"Independentemente da abrangncia do planejamento do projeto ou da forma
pela qual foi efetuada a anlise tcnica, raramente se constata que os problemas
encontrados eram impossveis de ser previstos. Tampouco costuma-se mencionar
que os mtodos detalhados e inflexveis e de formulao, anlise e gerncia podem ter originado muitos dos problemas. Por exemplo, as tentativas de impor
normas racionais e sistemticas causaram conflitos e tenses entre o pessoal dos
organismos financeiros, o planejamento central do Estado, os gerentes e tcnicos
de projetos e os diversos grupCls e associaes envolvidos. Os problemas surgem
igualmente em razo da rigidez dos mtodos de planejamento e formulao, especialmente quando os organismos financeiros exigem que os gerentes sigam
orientaes preconcebidas em situaes imprevistas de mudana social, econmica e poltica."

Desenvolvimento de redes
Como encarar o problema da atual desarticulao do setor social em diversos
pases em desenvolvimento? A eficcia de diversas experincias, em muitos casos fortemente influenciadas pela concepo tradicional de reforma, foi muito limitada. As tentativas de estabelecer hierarquias rgidas no setor, a fim de convert-lo em uma pirmide formal, quase sempre conduziram ao agravamento das lutas interorganizacionais por jurisdies e recursos.
Uma perspectiva promissora a ser explorada a que surge de um dos campos
centrais de trabalho em gerncia pblica avanada: a gerncia intergovernamental. Tomam-se como ponto de partida que as organizaes pblicas nunca conseguem atingir seus objetivos de forma isolada; precisam que outras entidades ca-

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minhem em direes semelhantes, porque a natureza e a amplitude desses objetivos requerem uma cooperao multiinstitucional. Isso constitui a essncia
mesma do setor social. Qualquer objetivo em qualquer campo importante (sade,
educao, nutrio, por exemplo) s ser alcanado com avanos coordenados
em outros campos. Os resultados sociais dependero do funcionamento total do
setor social ou de suas reas. A idia lidar de forma efetiva com essas realidades da prtica organizacional: passar do conceito de gerncia isolada de organismos ao de gerncia intergovernamental. Esta insiste na consecuo de objetivos
mediante a configurao de redes organizacionais. Trata-se de desenvolver, em
tais redes, as possveis sinergias entre as entidades que as compem.
As redes devem ser horizontais, com um ponto de coordenao instrumental
capaz de articular o ministrio especializado na problemtica social com seu conjunto; no entanto, sua base de coeso no deve ser a hierarquia, mas antes a identificao de sinergias. O setor social rene potencialidades importantes para esse
tipo de trabalho. possvel visualizar claramente a possibilidade de identificar,
no quadro de uma rede social, projetos comuns em campos crticos como, por
exemplo, a produo de informao estratgica, a busca em comum de fontes de
financiamento e sua negociao coletiva, a formao de recursos humanos especializados e o estabelecimento de nveis de qualidade em matria de avaliao de
programas sociais.
No se trata apenas de substituir a tendncia "feudalizao", atualmente em
destaque no campo social, por uma melhora nas relaes entre as organizaes.
Trata-se de pensar em termos de um sistema de organizaes interdependentes,
que gradualmente desenvolvam sua capacidade de atuar como tais.
O setor pblico nas sociedades mais avanadas est decididamente se encaminhando nessa direo. Como destaca Mandell (1994): "A perspectiva organizacional baseada na coordenao segundo hierarquias e cadeias estritas de autoridade j no tem cabimento. necessria uma nova perspectiva da coordenao
baseada nas relaes interdependentes. Em conseqncia, a idia de que as relaes intergovernamentais se do em redes interorganizacionais e no em entidades organizacionais separadas uma mudana importante em nossa maneira de
conceber a gerncia no cenrio intergovernamental".
Sua nfase plenamente aplicvel ao campo social: "Dadas a complexidade
da sociedade moderna e a necessidade de formar redes interorganizacionais para
lidar com essa complexidade, tal mudana parece inclusive tardia".

Articulao das polticas econmica e social

A concepo aqui esboada acerca do carter imprescindvel do trabalho intergovernamental deveria ter uma aplicao prtica no campo da articulao dos
setores econmico e social do governo. A eficincia social final se ressente das
graves falhas de articulao existentes, as quais abrangem um amplo espectro

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que vai desde o desenho de polticas e a compartimentalizao de sua instrumentao at o uso de sistemas de mensurao diferentes.
Requer-se participao ativa e permanente do setor social na concepo de
polticas econmico-sociais integradas. Isso exige que uma das dimenses bsicas da reforma do setor social seja a formao de espaos organizacionais e de
capacidades apropriadas para sua participao eficiente na questo.
As reformas necessrias so mltiplas. Dever-se-iam criar unidades especializadas nos altos nveis de deciso do setor social, a fim de apoi-los em sua
atuao no debate das polticas econmicas globais. O setor social deveria contar, ainda, com sistemas de informao altura dos processos de discusso de decises dessa complexidade. Por outro lado, surgiu um amplo campo, quase inexplorado, no que diz respeito ao estabelecimento de mecanismos permanentes de
integrao dos setores econmico e social. claro que a mera frmula dos gabinetes conjuntos no permite chegar aos nveis desejveis de coordenao efetiva.
Estes devem resultar do trabalho regular e institucionalizado de unidades mistas
de acompanhamento das polticas econmico-sociais pblicas, visando apoiar os
gabinetes conjuntos, monitorar a execuo de suas decises e retroalimentar seu
processo de elaborao de polticas.

Hierarquizao organizacional do setor social

A relevncia dos problemas sociais requer uma profunda re-hierarquizao
da atual posio organizacional do setor social na estrutura pblica. Deve-se caminhar rumo a um setor social modernizado tecnologicamente, muito mais prximo dos nveis mximos de deciso governamental e que possa projetar uma
imagem de maior peso no conjunto da estrutura pblica e na sociedade.

A via da descentralizao
Numa perspectiva gerencial, de grande significado o potencial de melhorias da produtividade das polticas e dos programas sociais implcito na descentralizao. A natureza desses programas requer um tipo de gerncia adaptativa,
aberta e flexvel, que encontra seu hbitat propcio em modelos de gesto descentralizados. Estes tomaro possvel o contato efetivo com ambientes to fluidos e
instveis quanto os dos programas sociais. Entretanto, as dificuldades oriundas
da prtica da descentralizao so considerveis e devem ser enfrentadas de
modo sistemtico. Inclui-se a o perigo de as elites locais "apoderarem-se" dos
programas sociais. Caso sejam superados esses e outros problemas, os virtuais
benefcios sero da maior importncia. Especialmente interessantes so as perspectivas oferecidas nesse sentido pela municipalizao dos programas sociais
(Schejtman, 1990).

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Incentivo participao comunitria

A reforma do setor social deve visar a criao de condies organizacionais
que facilitem a participao comunitria. Dadas as atuais caractersticas do setor
social, a obteno do consenso total acerca da relevncia estratgica dessa participao depara-se com mltiplos entraves. Alguns referem-se a problemas mais
gerais do setor pblico, os quais bloqueiam a participao geral dos cidados;
outros dizem respeito a fortes resistncias a esta; e outros, ainda, esto ligados
falta de esforos sistemticos para passar da mera participao declarativa prtica cotidiana. A reforma deve abranger desde os sistemas de informao, a fim
de tomar "transparentes" os programas sociais, at a criao, entre os funcionrios, de uma cultura favorvel participao. Alm disso, dever-se-ia iniciar e
'promover a aprendizagem organizacional contnua no sentido de estimular e favorecer a participao com base nas experincias concretas.

Articulao com a sociedade civil

Para mobilizar o enorme potencial de colaborao da sociedade civil quanto
aos objetivos planejados para o setor social pblico, so necessrias reformas
significativas que favoream a articulao com as organizaes no-governamentais e outras entidades da sociedade civil. A reforma deve introduzir espaos
organizativos especificamente voltados para a identificao e promoo de possibilidades de articulao, bem como para o desenvolvimento de capacidades especializadas no que tange aos problemas tcnicos particulares por ela apresentados. Assim, a atual rigidez dos modelos organizacionais do setor social impede
seriamente o aproveitamento de oportunidades nesse campo. A reforma deve ter
como um de seus objetivos a flexibilizao normativa e organizacional.

Profissionalizao da gerncia social

o manejo de um setor social reformado, tecnologicamente modernizado e reestruturado em seus aspectos bsicos requer capacidades adequadas. Estas constituem um aspecto estratgico do problema, e s sero obtidas caso se adote uma
ampla poltica de profissionalizao da gerncia social que preveja a criao de
uma carreira orgnica nesse mbito, critrios avanados e modernos de seleo,
promoo, compensao, avaliao e desenvolvimento gerencial.
A questo do poder
As organizaes do setor social desenvolvem seu trabalho em meio a mltiplas presses. A luta pelo poder e as intrigas tm uma dinmica muito ativa nesse

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campo. O enfoque organizacional ortodoxo praticamente encobre a questo, supondo de fato que a organizao continua fiel a suas diretrizes formais. Essa imagem mtica deixa-a claramente indefesa diante das presses externas. Na gerncia moderna, as lutas de poder no so encobertas; so antes assumidas de modo
realista, buscando-se as estratgias adequadas para lhes fazer frente. A reforma
do setor social pressupe o reconhecimento oficial da existncia dessas lutas e a
conseqente preparao da organizao para encar-las. A introduo de instrumentos modernos de gerncia, como tcnicas de planejamento estratgico, polticas de negociao e elaborao de cenrios mltiplos, pode aumentar de modo
notvel a efetiva capacidade da organizao para manter seus objetivos.

Cooperao regional e inter-regional para a reforma

Uma reforma do setor social com o perfil apresentado implica grande esforo
de ensaio e erro, de aprendizagem contnua com a prpria ao e de abertura para
a experincia de outros pases. Tal esforo pode beneficiar-se muito da cooperao regional e inter-regional.
Trocar experincias, identificar programas que, realizados em conjunto, teriam efeitos muito maiores, investigar comparativamente e em comum problemas cruciais so algumas das possibilidades.

4. Uma questo-chave: a formao sistemtica de gerentes sociais

No mundo contemporneo, a gerncia uma atividade que est dando um
salto paradigmtico ao passar de noes e conceitos tradicionais a desgnios de
maior escala para tomar mais cientficos e rigorosos os conhecimentos de sua
rea. Isso atende a exigncias muito concretas. Sem uma gerncia superior, com
maior arrojo conceitual, solidez epistemolgica e adaptabilidade, as organizaes
tendem a tomar-se incompetentes ante uma realidade caracterizada pela complexidade, pela incerteza e pela internacionalizao geoeconmica e geopoltica.
No campo social, tais exigncias adquirem maior relevncia. Seus programas
se inserem em contextos cuja "turbulncia" requer sistemas complexos e altamente sensveis de interpretao, nos quais a ao possa basear-se com eficincia.
Entretanto, a formao sistemtica de gerentes visando satisfazer s condies particulares de administrao dos programas sociais encontra-se inegavelmente atrasada no mundo em desenvolvimento. Costuma-se preencher esses cargos de gerncia com especialistas de reas setoriais, aos quais, em todo caso,
procura-se oferecer algum tipo de formao em gerncia tradicional.
A gerncia social exige uma formao mais ampla do que a tradicional. e
suas atribuies vo muito alm das do gerente Posdcorb dos compndios ortodoxos, a quem se ensina de modo extremamente formal a planejar, coordenar, or-

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ganizar, dirigir e controlar. A tarefa difere notavelmente desse modelo, assemelhando-se quela descrita por Rondinelli (1983): "A habilidade gerencial mais
valiosa no consiste necessariamente em saber cingir-se ao planejamento prvio
do projeto ou a seu itinerrio, mas antes na capacidade de inovar, experimentar,
modificar, improvisar e conduzir talentos que costumam perder o nimo ou mesmo ser suprimidos pela rigidez do desenho e dos procedimentos centralizados de
gerncia. O que conduz ao xito a habilidade dos gerentes de desenhar e gerir
simultaneamente, bem como de testar continuamente novas idias e mtodos,
quaisquer que sejam as circunstncias em que se encontrem".
Qual deveria ser o perfil do gerente social? Em que consiste sua especificidade? Entre outros aspectos bsicos, ele deveria reunir as seguintes capacidades estratgicas (Kliksberg, 1992). I

Manejo da complexidade

Para lidar com a complexidade do ambiente e com a dinmica instvel dos

programas sociais, o gerente social deve substituir o modelo de apreciao da
realidade do gerente tradicional por outro que implica uma mudana radical de
mentalidade.
O modelo tradicional, como assinala Morgan (1986), encara a realidade a
partir de um ponto de vista fixo; no modelo necessrio, deve-se ter em mente ao
mesmo tempo vrios cenrios. No modelo ortodoxo, o gerente julga e atm-se a
tais juzos; no necessrio, est sempre disposto a mudar e suspender seus juzos,
at obter uma viso integral da situao. No tradicional, caso haja diferenas de
opinio entre ele e seus subordinados ou outros nveis, trata de fazer com que se
amoldem a seu enfoque; no necessrio, ele parte do princpio de que podem existir diversos ngulos de apreciao dos problemas, devendo-se aproveit-los.
Em suma, a aproximao simplificadora ingnua, que costuma servir de base
a solues "nicas", deve ser substituda. Para alcanar eficincia, preciso um
tratamento que parta da ambigidade das situaes, da multiplicidade dos cenrios possveis, da adaptao, do pensamento multidisciplinar e da possibilidade
de caminhos alternativos.

Gesto interorganizacional

A eficincia no campo social estar cada vez mais ligada, como foi destacado,
capacidade de construir redes interorganizacionais e de manej-las adequadamente.
Deve-se preparar o gerente social nessa direo. Como ressalta Coe (1995): "O en1 Vem-se desenvolvendo um amplo esforo sistemtico para estimular a formao de gerentes
sociais no novo Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Social. criado recentemente pelo
BID em Washington.

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foque gerencial mais apropriado caracteriza-se tanto pela percepo de todo o cenrio como uma metaorganizao, quanto pela criao de conscincia, aceitao e estmulo a valores, interesses, idias, funes, liderana e colaborao de toda a gama
de grupos de interesse dentro da dita metaorganizao".
As habilidades para operar em redes ou metaorganizaes so diferentes das
tradicionais. No se trata de empregar a hierarquia ou exibir poder; tem a ver
com imagens como a do chamado "corretor multilateral", que negocia permanentemente programas e relaes dentro da prpria rede e tem a capacidade de identificar pontos comuns, persuadir, promover, negociar e acumular coincidncias.

Desenvolvimento da auto-sustentao

o gerente social deve ter como premissa a idia de que, em todos os casos,
uma meta fundamental de seu trabalho o fortalecimento da articulao social
dos setores assistidos, com vistas sua prpria autonomizao. As tentaes paternalistas e as estratgias manipuladoras devem ser substitudas por uma busca
persistente das condies que perinitam . populao assistida desenvolver suas
prprias energias e potencialidades. Para tanto necessrio apoiar decisivamente
todas as dinmicas que promovam sua maior articulao e organizao. Cumpre
desenvolver no gerente social atitudes favorveis efetiva participao, bem
como lev-lo a tomar conscincia dos sutis e inmeros disfarces do paternalismo
e da manipulao, dotando-o de slidos conhecimentos quanto s dificuldades
previsveis dos processos participativos e das estratgias adequadas.
Agente de mudana organizacional

o gerente social deve ser um agente da mudana nas direes j apontadas.

Por conseguinte, deve-se capacit-lo a redesenhar sua prpria organizao, buscando a flexibilidade, a descentralizao e a articulao constante com a sociedade civil. Ele no deve ver-se, como acontece no modelo gerencial tradicional,
como um onipotente tomador de decises, com papel providencial, mas antes
como ponto focal de um sistema que funcionar com maior eficincia caso consiga ampli-lo atravs da articulao com organizaes externas e melhorar sua
eficincia realizando a descentralizao em direo s regies e aos municpios.
Por outro lado, o funcionamento de uma organizao moderna, aberta e flexvel requer necessariamente a prtica da participao voltada para seu interior.
S assim se obtm engajamento do pessoal com relao s metas, criatividade
organizacional e apreciao a partir de mltiplos ngulos, tornando-se possvel
alterar as decises ao longo do caminho.

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Compromisso com a comunidade

o gerente social conduz programas bastante delicados que podem afetar a

vida cotidiana de milhares de pessoas. As atitudes puramente tecnocrticas nesse
campo devem ser substitudas por um firme compromisso com as metas fixadas e
com a idia de contribuir efetivamente para a soluo dos problemas da comunidade.
5. Concluso

o verdadeiro desafio em matria de reforma do setor social superar as limitaes de seu perfil atual, caracterizado por organizaes isoladas, pouco flexveis, hipercentralizadas, hostis participao real, dissimuladoras dos problemas
de luta pelo poder, resistentes ao acordo, com peso limitado na estrutura pblica
e desprovidas de carreiras gerenciais orgnicas e de gerentes especializados na
questo social. Em suma, organizaes que tm uma participao limitada na definio das polticas econmicas de fundo. A substituio da concepo tradicional de reforma pela agenda mencionada abre caminho para estratgias no-convencionais de mudana que provavelmente daro maior eficincia ao setor.

Referncias bibliogrficas
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