O cenrio da habitao informal e da regularizao

fundiria em Porto Alegre-RS*

Mariana Lisboa Pessoa

**

Mestre em Planejamento Urbano e Regional,Pesquisadora

em Geografia da Fundao de Economia e Estatstica (FEE)

Resumo
A ocupao irregular de espaos, pela populao de baixa renda,
um problema inerente urbanizao, especialmente nas grandes cidades, onde essa populao, sem condies financeiras de se inserir
formalmente no mercado imobilirio, acaba ocupando reas imprprias e que apresentam restries de uso. Como em grande parte das
cidades brasileiras, em Porto Alegre, a informalidade atinge uma parcela significativa da populao que reside em reas irregulares. Diante
dessa problemtica, o objetivo desse trabalho mapear os ncleos de
ocupao irregular em Porto Alegre, a fim de criar um panorama da informalidade fundiria na Capital. Verificou-se que as ocupaes irregulares, em Porto Alegre, esto distribudas ao longo de todo o territrio da cidade, que bastante segregado e recortado, com predominncia das favelas nos bairros de menor renda mdia da populao.

Palavras-chave: ocupao irregular; regularizao fundiria;

segregao espacial.
Abstract
The irregular occupation of spaces by the low-income population is a
problem inherent to urbanization, especially in big cities, where low-income people, without the financial means to formally enter the
housing market, end up occupying unsuitable areas which present
restrictions on their use. As in most Brazilian cities, in Porto Alegre
informality affects a significant portion of the population that resides in
irregular areas. Given this issue, the aim of this work is to map the
centers of irregular settlements in Porto Alegre, in order to create an
overview of land informality in the capital city. It has been found that
irregular occupations in Porto Alegre are distributed throughout the
territory of the city, which is quite segregated and cut, with a
predominance of slums in neighborhoods where the population has a
lower-income average.

Keywords: irregular settlement; land tenure regularization;

spatial segregation.
*

Artigo recebido em 14 out. 2014

Revisora de Lngua Portuguesa: Tatiana Zismann.

**

E-mail: mariana@fee.tche.br
Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 42, n.3, p. 109-120, 2015

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1 Introduo
A problemtica da regulao do uso e ocupao
do solo central para se entender o processo de
organizao do espao urbano. Esse processo envolve uma srie de atores, dentre eles o mercado imobilirio, que atua como um dos principais responsveis
pela determinao da configurao espacial das cidades. A especulao imobiliria resulta na elevao
excessiva do preo da terra, tornando-a inacessvel
para uma parcela significativa da populao que, sem
condies de adquirir formalmente um local de moradia, cria ncleos de ocupao irregular as favelas.
Essas reas, de maneira geral, no so de interesse
do mercado e so imprprias para a ocupao humana, seja por apresentarem alguma restrio legal de
uso ou por representarem riscos sade e/ou segurana da populao residente.
Tipicamente, os ncleos de ocupao irregular,
alm de estarem localizados em reas imprprias
como encostas ngremes, topos de morro, beira de
cursos e corpos dgua, reas alagadias, dentre
outros, tambm no possuem infraestrutura adequada (saneamento, energia eltrica, pavimentao de
ruas, etc.) e acesso aos servios bsicos (sade,
educao, segurana e mobilidade). As residncias
neles estabelecidas tambm no possuem padres
mnimos de habitabilidade.
com o objetivo de proporcionar populao
residente nesses assentamentos informais melhores
condies de vida, que o poder pblico passou a desenvolver e executar processos de interveno como
a regularizao fundiria dessas reas por meio de
aes de implantao de melhorias urbansticas e
habitacionais, dentre outras, o que acaba por gerar,
tambm, melhorias ambientais (Abiko; Coelho, 2009).
A regularizao fundiria um processo bastante complexo, uma vez que objetiva no apenas a
formalizao da propriedade da terra ou do imvel
atravs da concesso do ttulo para os moradores,
mas tambm, e principalmente, a adequao e promoo de moradia digna para a populao residente.
Isso com base em normas e padres de habitabilidade que permitam a essa populao ter acesso infraestrutura e aos servios bsicos, visando sua
insero na cidade formal (Alfonsin, 1997; Fernandes,
2002).
Em Porto Alegre, como na maioria das grandes
cidades brasileiras, a informalidade atinge uma parcela significativa da populao que reside em reas
irregulares. essa populao que as polticas habitaIndic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 42, n. 3, p. 109-120, 2015

Mariana Lisboa Pessoa

cionais, promovidas pelas diversas instncias do poder pblico, tm como alvo principal.
Diante dessa problemtica, o objetivo deste trabalho mapear os ncleos de ocupao irregular em
Porto Alegre, a fim de criar um panorama da informalidade fundiria, na Capital, que possa auxiliar na
elaborao e efetivao de polticas pblicas que
visem regularizao fundiria e insero da populao-alvo na cidade formal.

2 A urbanizao e a
formao das favelas
O processo de urbanizao brasileiro foi bastante intenso a partir da segunda metade do sculo XX.
O contingente de pessoas vivendo nas reas urbanas
teve um incremento de mais de 750% entre 1950 e
2010, o que representa cerca de 140 milhes de pessoas a mais vivendo nas cidades (IBGE, 2010). Se
compararmos as taxas de variao da populao total
com as das reas urbanas e rurais, o acentuado processo de urbanizao das ltimas dcadas fica ainda
mais evidente.
Como demonstra o Grfico 1, a taxa de variao
populacional foi positiva na populao total e na urbana em todas as dcadas desde 1950, sendo que a
populao urbana cresceu sempre a taxas acima da
total, com um pico de crescimento na dcada de
1950-60 (mais de 70%). Por outro lado, a populao
rural apresentou, a partir da dcada de 1970, uma
retrao, com taxas negativas desde ento, chegando
a apresentar uma diminuio de quase 12% no perodo de 1990-2000. Comparando-se as taxas de variao populacional urbana e rural, obtm-se uma expresso do forte movimento de migrao do campo
em direo s cidades. O perodo entre 1970 e 1980
foi o que apresentou a maior amplitude, com uma
diminuio da populao rural de cerca de 6%, e um
aumento da populao urbana de mais de 55%
(IBGE, 2010).
Esse grande (e rpido) incremento populacional
nas reas urbanas, ocorrido nas ltimas dcadas do
sculo passado, exigiu desses locais uma preparao
estrutural que elas no dispunham, uma vez que o
nmero de pessoas que o sistema urbano era capaz
de acolher foi superado em muito. Dessa forma, a
infraestrutura e os servios bsicos como educao, sade, segurana e mobilidade urbana foram
ofertados de maneira insuficiente, e apenas para algumas reas das cidades, preferencialmente naque-

111

O cenrio da habitao informal e da regularizao fundiria em Porto Alegre Alegre-RS

las onde a populao dispunha de condies financeiras para pagar e escolher a localizao de sua moradia. O restante da populao acabou sendo negligenciado pelo poder pblico e precisou fixar-se s margens da cidade formal, acelerando o processo de
formao dos ncleos urbanos informais (Maricato,
2001; Villaa, 1986).
Grfico 1
Percentual de variao da populao total, urbana e rural,
no Brasil 1950 e 2010
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10

Legenda:

Total

Urbana

2000-10

1990-2000

1980-90

1970-80

1960-70

1950-60

-20

Rural

FONTE DOS DADOS BRUTOS: IBGE (2010).

Isso ocorreu porque o processo de urbanizao

brasileiro teve como base a organizao do territrio
pautada na terra como uma mercadoria. Dessa forma,
o acesso ao solo urbano depende das condies
financeiras de cada um para a aquisio dessa mercadoria, cujo preo regulado por um mecanismo de
mercado. Isso exige que, na cidade formal, se pague
um preo para a utilizao do espao urbano, seja
adquirindo uma propriedade, seja pagando um aluguel. A valorizao da terra varia de acordo com uma
srie de fatores, sendo o fator locacional, de maneira
geral, o mais importante. Alm da busca por melhor
acesso infraestrutura e servios bsicos, existe
ainda, na lgica de organizao espacial da cidade, a
busca pelo prestgio social da vizinhana, que a
[...] tendncia dos grupos mais ricos de se segregar
do resto da sociedade e da aspirao dos membros
da classe mdia de ascender socialmente (Singer,
1982, p. 27).
Sendo assim, apenas aqueles com capital suficiente para adquirir esse bem que tm o poder de
escolha locacional na cidade, o controle do uso e a
ocupao do solo urbano, restando, para aqueles que

no possuem condies, a ocupao das reas perifricas, que no interessam ao mercado, e que acabam originando as favelas (Rolnik, 2009).
A consequncia desse processo o aumento da
segregao espacial associada excluso social, que
resulta no aparecimento dos ncleos de concentrao
de pobreza [...] em regies nas quais a pobreza
homogeneamente distribuda (Maricato, 1996 p. 55).
Essa segregao resultante do processo natural da
urbanizao capitalista, que responsvel pela
(re)produo do espao urbano, onde a concentrao
e a distribuio desigual do capital so refletidas no
territrio (Villaa, 1986).
A formao das favelas , portanto, um processo
inerente urbanizao e, embora no seja recente,
tem-se tornado mais acentuado, nas ltimas dcadas,
com o crescimento dos ncleos de ocupao irregular, onde a infraestrutura insuficiente e/ou inadequada, e cujas moradias no apresentam padres
mnimos de habitabilidade (Abiko; Coelho, 2009).
Em 1991, 4,4 milhes de pessoas viviam em favelas no Brasil. Esse nmero aumentou para cerca de
6,5 milhes em 2000, e mais de 11 milhes em 2010
(IBGE, 2010). Em termos proporcionais, as pessoas
residentes em favelas, no Pas, equivaliam a 4% da
populao total em 1991, 4,7% em 2000 e cerca de
6% em 2010.
Esse processo de expanso das favelas no Pas
acabou acentuando as desigualdades sociais e econmicas existentes no espao urbano, tornando as
cidades, de maneira geral, mais segregadas e excludentes. Essa segregao socioespacial , portanto,
uma manifestao da lgica de mercado, e caracteriza o processo de urbanizao brasileiro. O acesso
cidade formal se d, fundamentalmente, queles que
possuem o poder aquisitivo para determinar seu local
de moradia segundo padres, normas e regras estabelecidas e aceitas, restando para os demais, as
reas perifricas, a informalidade e a ilegalidade urbanstica. (Santos; Silveira, 2008; Villaa, 1986).

3 Regularizao fundiria
A regularizao fundiria de assentamentos informais em reas urbanas um processo no qual o
poder pblico desenvolve e executa estratgias de
interveno em reas ocupadas, em geral, por populao de baixa renda, a fim de proporcionar melhoria
da qualidade de vida dos moradores e minimizar os
efeitos negativos que tal ocupao oferece para a
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cidade e para o meio ambiente. Segundo Alfonsin

(1997), regularizao fundiria :
[...] o processo de interveno pblica sob os
aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva
legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando acessoriamente melhorias no
ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria (Alfonsin, 1997, p. 163).

Trata-se, portanto, de um processo bastante

complexo e multidisciplinar, que deve englobar diferentes aspectos balizados por preceitos legais, e promover o equilbrio entre interesses sociais, econmicos e ambientais da cidade. Alm disso, deve-se ter
em mente que esse processo acontece depois da
consolidao da ocupao, ou seja, possui um carter mitigatrio e compensatrio, ou curativo, de acordo com Fernandes (2002). Para o autor, a regularizao fundiria deve estar associada a uma srie de
polticas pblicas de planejamento e gesto urbana,
destinadas [...] a reverter o padro excludente de
crescimento urbano (Fernandes, 2002, p. 21). Assim,
a regularizao seria apenas uma parte de todo o
processo de incluso da populao de baixa renda na
cidade formal, que passa por uma reforma urbana
mais ampla, com democratizao do acesso a terra e
melhorias urbansticas, projetos econmicos e sociais
de gerao de emprego e renda, bem como acesso
aos servios bsicos, como educao, sade e segurana.
Historicamente, as polticas de regularizao
fundiria eram estritamente voltadas construo de
unidades habitacionais para a populao de baixa
renda e regularizao das ocupaes em termos
formais. Com o tempo, tais polticas passaram a entender o dficit habitacional para alm da falta de
moradia, incorporando as condies de habitao, ou
seja, passaram de polticas com carter meramente
quantitativo para adotar critrios qualitativos.
Atualmente, as polticas pblicas habitacionais
tentam apresentar abordagens interdisciplinares, conciliando aes de oferta de moradia, melhora das
condies de habitao das j existentes, respeito ao
ambiente natural e relao com o entorno urbano.
Apesar de tentar englobar de maneira ampla os aspectos relevantes para a insero da populao na
cidade formal, a fim de viabilizar tais aes, necessrio, por vezes, que os padres urbansticos adotados na cidade formal (como tamanho das moradias,
iluminao, ventilao, espaos de convivncia, dentre outros) sejam flexibilizados.
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Dessa forma, mesmo quando cria e executa

aes de interveno como a regularizao fundiria,
o poder pblico, na medida em que permite a flexibilizao de padres urbansticos, deixa de cumprir, de
maneira efetiva, seu papel de garantir a essa populao o acesso real cidade. Tais aes devem englobar polticas de sade e habitao que atuem de maneira conjunta, resultando na incluso da populao
na cidade formal, de maneira digna e sustentvel.
Porm, a execuo de tais medidas esbarra em inmeras dificuldades, no apenas sociais e ambientais,
mas tambm, e principalmente, econmicas e polticas. Dessa maneira, preciso desenvolver, de maneira exequvel, estratgias de ao que no prejudiquem a garantia de acesso da populao cidade
formal, e que busquem alternativas aos obstculos
impostos pelos diferentes interesses e atores envolvidos.

3.1 Aspectos legais

A discusso legal sobre a regularizao fundiria
bastante ampla e complexa, pois evoca e potencialmente contrape direitos individuais e coletivos
garantidos pela Constituio Federal, como o direito
propriedade privada (Artigo 5, inciso 22), o direito
moradia (Artigo 6) e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (Artigo 225) (Brasil, 1988).
Isso porque o direito de propriedade est condicionado a deveres e restries legais de uso que se
sobrepem ao direito do proprietrio de usar seu
bem. De acordo com o Cdigo Civil (Lei Federal n
10.406, de 10 de janeiro de 2002), a propriedade
um direito real (Artigo 1.225, inciso 1), e o proprietrio
tem o direito de [...] usar, gozar e dispor da coisa, e o
direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha (Brasil, 2002, artigo
1.228, caput). Porm, esse direito est condicionado
ao dever do cumprimento das funes sociais da
propriedade estabelecidas, no mbito municipal, pelo
Plano Diretor, alm de restries ambientais de uso,
determinadas em leis especficas. Em caso de descumprimento das funes sociais, fica facultado ao
poder pblico tomar as medidas cabveis para se
fazer cumprir tais funes.
Alm disso, existe a sobreposio de competncias que, segundo a Constituio Federal (CF), so
comuns Unio, aos estados, ao Distrito Federal e
aos municpios na elaborao e na execuo de
aes que visam melhoria das condies de moradia e de saneamento, bem como ao combate s cau-

O cenrio da habitao informal e da regularizao fundiria em Porto Alegre Alegre-RS

sas da pobreza e promoo da integrao social

dos setores menos favorecidos da populao (Brasil,
1988, artigo 23, incisos 9 e 10).
A Poltica Urbana (Captulo 2, do Ttulo 7 - Da
Ordem Econmica e Financeira), representada pelos
artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, foi
criada visando ao estabelecimento de normas jurdicas para garantir o cumprimento efetivo das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana. Dentre as
diretrizes estabelecidas pela Poltica, est a obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com mais de
vinte mil habitantes, como instrumento bsico de planejamento e gesto urbana. Assim, uma propriedade
urbana cumprir sua funo social quando atender
[...] s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor (Brasil, 1988, artigo 182, 2). Em caso de no cumprimento dessas
exigncias, fica facultado ao poder pblico tomar as
medidas legais cabveis para seu adequado aproveitamento.
O Estatuto da Cidade (EC) (Lei Federal n
10.257, de 10 de julho de 2001) regulamenta o captulo da Poltica Urbana da CF, estabelecendo normas
que visam regulao do [...] uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurana e bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (Brasil, 2001, artigo 1, caput). Fica claro que o
principal objetivo da instituio dessa norma o de
assegurar o uso e a ocupao do solo urbano de
maneira socialmente justa e em equilbrio com o meio
ambiente natural, visando assegurar outro direito
estabelecido pela CF, que o da cidade sustentvel.
O EC apresenta uma srie de instrumentos legais que viabilizam a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas irregularmente por
populao de baixa renda. Mais do que isso, pretende
estabelecer diretrizes que sejam capazes de modificar o cenrio urbano brasileiro, caracterizado pela
[...] concentrao da riqueza em determinadas regies da cidade a pequena poro
da cidade produzida legalmente e pela condenao da maior parte do territrio a um
abandono pelos servios e investimentos pblicos em funo da condio ilegal (embora
legtima) de sua produo (Alfonsin, 2003, p.
1).

Resumindo, o objetivo principal desse instituto

legal a garantia de acesso real da populao de
baixa renda cidade formal, da qual excluda, articulando polticas habitacionais, ambientais e de saneamento, a fim de assegurar o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o

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direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

(Vanin, 2011).
Nesse sentido, em 2005, foi institudo o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS),
com os principais objetivos de:
I viabilizar para a populao de baixa renda
o acesso terra urbanizada e habitao
digna e sustentvel;
II implementar polticas e programas [...]
viabilizando o acesso habitao voltada
populao de menor renda;
III articular, compatibilizar, acompanhar e
apoiar a atuao das instituies e rgos
que desempenham
funes no setor de habitao (Brasil, 2005,
artigo 2).

Os princpios norteadores desse Sistema so,

dentre outros, o direito moradia digna, a fim de proporcionar a incluso social e a coibio da especulao imobiliria para garantir o cumprimento da funo
social da propriedade urbana e garantir o acesso
terra para toda a populao (Brasil, 2005, artigo 4).
Ainda em mbito nacional, a Lei n 11.977/2009
(Programa Minha Casa, Minha Vida MCMV) dispe,
dentre outras coisas, da regularizao fundiria de
assentamentos urbanos, e a define como:
[...] conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir
o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade
urbana e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado (Brasil, 2009, artigo 46).

Essa norma jurdica est em consonncia com

as premissas trazidas pela poltica urbana estabelecida pelo Estatuto da Cidade, observando que a regularizao fundiria dever observar, dentre outros princpios, a ampliao do acesso terra urbanizada pela
populao de baixa renda, priorizando sua permanncia no local, desde que este propicie condies
adequadas de habitabilidade e a melhoria da qualidade urbanstica, social e ambiental (Brasil, 2009, artigo
48, inciso 1).
A efetivao das polticas pblicas de regularizao fundiria em reas urbanas fica a cargo do Poder
Pblico Municipal, e as diretrizes e estratgias podem
ser determinadas a partir de leis municipais especficas ou contidas no Plano Diretor e na Lei Orgnica do
municpio, e devem estar em consonncia com a
Legislao Federal.

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 43, n. 3, p. 109-120, 2015

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Mariana Lisboa Pessoa

4 Dficit habitacional e
irregularidade fundiria
em Porto Alegre
A alta taxa de informalidade fundiria no Brasil
pode ser explicada, em parte, pelo elevado dficit
habitacional existente no Pas: 5,24 milhes de residncias, equivalente a cerca de 9% do total de domiclios (IPEA, 2013). Esse indicador, composto por
uma srie de variveis extradas dos Censos Demogrficos, tem por objetivo no apenas calcular a falta
de unidades habitacionais, mas analisar a qualidade
das moradias disponveis, especialmente para a populao de mais baixa renda.
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA) considera, para calcular o dficit habitacional,
quatro componentes principais (Quadro 1): habitao
precria, coabitao familiar, nus excessivo com
aluguel e adensamento excessivo em domiclios locados (IPEA, 2013).
Quadro 1
Componentes do clculo do dficit habitacional
Componente 1 Habitaes precrias
As habitaes precrias compreendem dois subcomponentes,
quais sejam:
(a) domiclios improvisados: so os classificados como Particular
Improvisado;
(b) domiclios rsticos: caracterizados quando h Domiclios
Particulares Permanentes (DPP), do tipo casa e apartamentos
que no sejam de alvenaria ou madeira emparelhada, cujo material predominante seja de taipa no revestida, madeira aproveitada, palha ou outro material.
Componente 2 Coabitao familiar
A coabitao familiar definida por dois subcomponentes:
(a) todos os DPP do tipo cmodo, independente da condio de
sua ocupao, sejam eles cedidos, prprios ou alugados;
(b) famlias conviventes (aquelas que residem no mesmo domiclio com pelo menos outra famlia) com inteno declarada de se
mudar. Assim, todo domiclio que apresente mais de uma famlia,
e que tenha inteno de constituir um novo domiclio, caracterizado como convivente.
Componente 3 nus excessivo com aluguel
Caracteriza-se o nus excessivo com aluguel, se o peso do valor
pago como prestao da locao no oramento domiciliar for
superior ou igual a 30% da renda domiciliar. Este indicador
calculado exclusivamente para os DPPs urbanos. Alm disso, s
esto includos neste indicador domiclios com renda total de at
trs salrios mnimos.
Componente 4 Adensamento excessivo em domiclio
locado
A qualificao do adensamento excessivo ocorre nos DPPs
alugados com mais de trs habitantes por cmodo, que sirva,
permanentemente, como dormitrio.
FONTE DOS DADOS BRUTOS: IPEA (2013).

Indic. Econ. FEE, Porto Alegre, v. 42, n. 3, p. 109-120, 2015

Os componentes do dficit habitacional possuem

uma hierarquia de anlise e so mutuamente excludentes, ou seja, independentemente de um domiclio
se enquadrar em mais de uma varivel, ele ser contado apenas uma vez. A hierarquia dos componentes
obedece a seguinte ordem: habitaes precrias,
coabitao, nus excessivo com aluguel e adensamento excessivo em domiclio locado. Quando um
domiclio encaixa-se em um componente de maior
hierarquia, j conta como uma unidade no dficit, no
tendo os demais componentes verificados (Fundao
Joo Pinheiro, 2013).
Esse indicador est relacionado, portanto, falta
de unidades habitacionais e (in)adequao dessas
aos padres urbansticos vigentes, e indica a necessidade de construo de novas unidades. Esses padres visam a proporcionar condies mnimas de
habitabilidade que possam garantir uma melhor qualidade de vida dos moradores. Cabe salientar, no entanto, que no so levados em conta, na estimativa
do dficit habitacional, os aspectos ambientais do
entorno das unidades habitacionais, como a localizao em reas de risco ou com restries legais de
uso e ocupao, como as reas ambientalmente protegidas.
O dficit habitacional consequncia, dentre outras coisas, da dificuldade de acesso da populao de
baixa renda moradia adequada e formal. Pode-se
dizer, dessa forma, que existem moradias suficientes
para as famlias que possuem condies de se inserir
no mercado imobilirio de alguma maneira seja
adquirindo imvel prprio ou alugando. No entanto,
aquelas que no possuem condies financeiras para
isso acabam na informalidade fundiria (Villaa,
1986).
Porto Alegre apresentou, em 2010, um dficit
habitacional de 48.467 domiclios, o que equivale a
9,5% do total de domiclios, de acordo com os dados
da Fundao Joo Pinheiro (com base na metodologia proposta pelo IPEA). O componente que apresentou o maior nmero de domiclios enquadrados foi o
de coabitao familiar, com 39,3% do total do dficit,
seguido pelo nus excessivo com aluguel, 35,3%,
domiclios precrios, 21,5%, e, por ltimo, o adensamento excessivo de domiclios locados, com 3,9% do
total (Grfico 2).

O cenrio da habitao informal e da regularizao fundiria em Porto Alegre Alegre-RS

Grfico 2
Dficit habitacional e seus componentes,
em Porto Alegre 2010
Adensamento
excessivo
de
domiclios
locados
4%

nus
excessivo
com
aluguel
35%

Domiclios
precrios
22%

Coabitao
familiar
39%

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Fundao Joo Pinheiro (2013).

Os domiclios que se enquadram nos critrios do

dficit habitacional localizam-se, de maneira geral, em
reas de ocupao irregular as favelas. No Censo
Demogrfico, a favela corresponde ao Aglomerado
Subnormal que :
O conjunto constitudo de, no mnimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.)
carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado,
at perodo recente, terreno de propriedade
alheia (pblica ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e
densa (IBGE, 2011).

A metodologia para a identificao dos aglomerados segue dois critrios bsicos: ser uma ocupao
irregular em rea de propriedade alheia e apresentar
urbanizao fora dos padres e/ou precariedade de
servios pblicos essenciais (IBGE, 2011). Por considerar apenas as ocupaes com mais de 51 unidades
habitacionais, excluindo da contagem as pequenas
vilas, essa metodologia limitada e acaba subestimando a quantidade (e o tamanho) dos ncleos de
ocupao irregular. Outro problema deve-se ao fato
de que a identificao desses ncleos feita, preferencialmente, a partir da interpretao de imagens de
satlite. Se, por um lado, essa metodologia auxilia na
identificao da dinmica desses ncleos, pois permite analisar o crescimento dos mesmos em uma escala intertemporal, por vezes, dificulta a identificao e
contagem das unidades habitacionais. Essas questes nos levam a acreditar que a informalidade fundiria no Pas muito superior quela demonstrada
pelos dados oficiais.
Tem-se exemplo disso ao comparar os dados
obtidos atravs dessa metodologia com os do Depar-

115

tamento Municipal de Habitao de Porto Alegre

(DEMHAB), que considera como ncleo (ou vila) de
ocupao irregular os assentamentos informais cuja
populao no possui nenhum vnculo formal de posse ou propriedade da terra independente do tamanho e os identifica, preferencialmente, in loco (Moraes, 2007). As diferentes formas de identificao
demonstram uma discrepncia significativa nos dados. Para o IBGE, a Capital possui, atualmente, 108
Aglomerados Subnormais (IBGE, 2010), enquanto
que para o DEMHAB so 488 ncleos de ocupao
irregular (Mapa 1). Embora exista uma diferena temporal de dois anos (os dados do DEMHAB so de
2008, e os do IBGE de 2010), o que poderia justificar
uma pequena discrepncia nos dados, so as questes conceitual e metodolgica as principais responsveis por essa subestimao por parte dos dados
oficiais do IBGE.
Independente dessas disparidades metodolgicas para o clculo da informalidade habitacional no
Pas, notrio que a problemtica da habitao versus irregularidade uma das principais questes
urbanas da atualidade, e traz consigo todas as consequncias malficas da segregao socioespacial
para a sociedade, associando-se pobreza, criminalidade, desigualdade de renda, dentre outros fenmenos. diante dessa problemtica que as polticas de
interveno, como as de regularizao fundiria, devem atuar no intuito de minimizar os efeitos da segregao socioespecial, permitindo o acesso da populao de baixa renda cidade formal.
A elaborao e execuo de polticas habitacionais, como as de regularizao fundiria e diminuio
do dficit habitacional, tm sido cada vez mais frequentes especialmente depois da instituio do
Estatuto da Cidade , tanto em mbito nacional,
quanto municipal.
A principal poltica habitacional em vigor, atualo
mente, est associada Lei Federal n 11.977/2009,
que instituiu o Programa Minha Casa, Minha Vida
(PMCMV). Esse Programa foi elaborado com o objetivo de reduzir o dficit habitacional no Brasil, a partir
da criao de mecanismos de incentivo construo,
aquisio e requalificao de moradias para as camadas de mais baixa renda da populao, alm de
promover a regularizao fundiria de assentamentos
urbanos.
O PMCMV foi dividido em dois subprogramas: o
Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR) e o
Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU),
sendo que esse ltimo concentra a maior parte das

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unidades habitacionais contratadas, bem como dos

recursos disponibilizados.
As famlias beneficiadas pelo PNHU so dividi1
das em trs faixas de renda , a partir das quais os
benefcios so distribudos de maneira diferenciada:
Faixa 1 (prioritria), renda at R$1.600,00;
Faixa 2, renda de R$1.600,00 a R$3.275,00;
Faixa 3, renda de R$3.275,00 a R$5.000,00.
Para as famlias includas na primeira faixa, os
subsdios podem chegar a 95% do valor do imvel, e
para as demais, os incentivos se do na forma de
facilitao de acesso a financiamentos, reduo da
taxa de juros e possibilidade de utilizao dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS).
De acordo com os dados da Caixa Econmica
2
Federal , Porto Alegre contratou, desde o incio do
PMCMV, em 2009, at o final de 2013, 6.238 unidades habitacionais destinadas Faixa 1, com um valor
aproximado de R$320 milhes, o que equivale a quase 30% das contrataes nessa faixa de renda na
Regio Metropolitana de Porto Alegre. J para as
faixas 2 e 3, a Capital teve 8.727 contrataes e mais
de R$765 milhes investidos.
Para ilustrar o panorama da situao fundiria
em Porto Alegre, os bairros foram classificados de
3
acordo com a renda mdia dos domiclios segundo
4
as faixas de renda definidas pelo PMCMV . possvel verificar que a grande maioria das ocupaes
irregulares considerando o levantamento do IBGE
est situada nos bairros cuja renda mdia se encaixaria no Programa: 35 dos 42 bairros que possuem
algum tipo de ocupao irregular (Mapa 2).
De acordo com essa classificao, os bairros
Serraria (Zona Sul) e Mrio Quintana (Zona Norte)
so os que possuem a menor renda mdia, com menos de dois salrios mnimos, e se enquadram, juntamente com mais 31 bairros, na Faixa 1 do PMCMV.
1

As faixas de renda do PMCMV eram, originalmente, definidas

em salrios mnimos (de zero a trs, de trs a seis e de seis a
10). A partir da segunda fase do Programa, em 2011, esses valores foram fixados em Reais e podero ser corrigidos pelo Poder Executivo Federal.

No foi possvel espacializar as contrataes do PMCMV em

Porto Alegre, pois no foram disponibilizados os endereos dos
empreendimentos.

Rendimento mdio dos responsveis por domiclio, em salrios

mnimos (IBGE, 2010).

As faixas de renda do PMCMV foram convertidas para salrios

mnimos, a fim de possibilitar o enquadramento dos dados de
rendimento mdio disponibilizados pelo ObservaPOA: Faixa 1:
at 2,22 salrios; Faixa 2: de 2,22 a 4,29 e Faixa 3: de 4,29 a
6,92.

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Ambos apresentam alto grau de irregularidade fundiria. As Faixas 2 e 3 englobam 25 e 21 bairros, respectivamente, enquanto que os demais ficam fora do
Programa por apresentarem renda mdia superior s
atendidas por ele.
Mais da metade dos bairros da Cidade (52%)
apresenta algum tipo de ocupao irregular, sendo
que sete deles possuem renda mdia superior s
atendidas pelo PMCMV, demonstrando que a irregularidade fundiria, em Porto Alegre, est presente em
todo o territrio, formando um cenrio bastante segregado e recortado, com um mosaico de ocupaes
de populao de rendas bastante distintas.
Os ncleos de ocupao irregular localizados no
eixo leste-norte possuem reas maiores do que os
localizados na Zona Sul da cidade, que so menores
e mais pulverizados pelos bairros. Alguns deles, como Cascata, Santa Tereza e Mrio Quintana, possuem mais da metade de seu territrio ocupados de
maneira irregular.
Somadas ao PMCMV, a Prefeitura de Porto Alegre possui inmeras aes que visam regularizao
fundiria de assentamentos informais. Essas aes
foram intensificadas, nos ltimos anos, em consequncia das inmeras obras para a Copa do Mundo
(como a duplicao de vias e construo de viadutos), que exigiram a remoo e reassentamento de
centenas de famlias que residiam em vilas irregulares. De maneira geral, as aes de regularizao
fundiria priorizam a manuteno da populao no
local, fazendo as adequaes urbansticas necessrias, com exceo dos casos em que h riscos para a
sade ou segurana dos moradores, ou em caso de
obras como as citadas anteriormente, que exigem a
retirada das habitaes.
Um importante instrumento para a facilitao da
execuo de medidas de interveno, como as de
regularizao fundiria, foi criado pelo Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto
Alegre (PDDUA): as reas Especiais de Interesse
Social (AEIS). Essas reas so destinadas [...]
produo e manuteno de Habitao de Interesse
Social, com destinao especfica, normas prprias
de uso e ocupao do solo [...] (Porto Alegre, 2009,
online). Atualmente, Porto Alegre possui oito AEIS,
com cerca de 300 loteamentos irregulares cadastrados.

Mapa 1
Ocupao irregular, de acordo com as metodologias do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
e do Departamento Municipal de Habitao, em Porto Alegre 2008 e 2010

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Departamento Municipal de Habitao (Demhab) (PORTO ALEGRE, 2008).
FONTE DOS DADOS BRUTOS: INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE) (2010).
NOTA: 1. Os dados do Demhab referem-se a 2008.
NOTA: 2. Os dados do IBGE referem-se a 2010.

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Mapa 2
Distribuio das ocupaes irregulares, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,
por faixa de renda, nos bairros de Porto Alegre 2010

FONTE DOS DADOS BRUTOS: IBGE (2010).

FONTE DOS DADOS BRUTOS: ObservaPOA (2014).
NOTA: Dados brutos de renda retirados do Observatrio da Cidade de Porto Alegre, utilizando a classificao das faixas de
renda do Programa Minha Casa, Minha Vida, que foram convertidas para salrios mnimos, a fim de possibilitar o enquadramento dos dados de rendimento mdio.

5 Consideraes Finais
A irregularidade fundiria uma problemtica
cada vez mais presente nas cidades brasileiras, onde
o aumento das favelas (em rea e populao) vem
exigindo do poder pblico a efetivao de polticas
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habitacionais que visem no apenas urbanizao e

regularizao da posse, mas tambm insero da
populao na cidade formal, proporcionando uma
melhora global na sua qualidade de vida.
Em Porto Alegre, essa irregularidade est presente em boa parte do territrio da cidade, que se
caracteriza por ser bastante segregado e recortado.

O cenrio da habitao informal e da regularizao fundiria em Porto Alegre Alegre-RS

As favelas, apesar de estarem mais concentradas nos

bairros cuja renda mdia menor, aparecem intercaladas com ncleos de mdia e alta renda.
Localizar e caracterizar os ncleos de ocupao
irregular possibilita a elaborao e execuo de estratgias para a regularizao fundiria e insero da
populao de mais baixa renda na cidade formal.
Essas estratgias, para sua efetivao, encontram
subsdios financeiros e polticos nas polticas
como o PMCMV. Essas polticas buscam a diminuio do dficit habitacional, tanto em termos de quantidade como de qualidade das moradias, a partir de
aes de construo e readequao de unidades
habitacionais e seus entornos destinadas s
camadas de mais baixa renda da populao. Alm
disso, quando articuladas com polticas sociais e econmicas, como, por exemplo, as de gerao de emprego e renda, proporcionam populao, por elas
atendidas, condies para sua efetiva formalizao.

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