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Auditor Fiscal do Trabalho


2016

ADMINISTRAO PBLICA
Professor: ADRIEL DE S

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AUDITOR-FISCAL DO TRABALHO
Administrao Pblica
Prof. Adriel S
Aula DEMONSTRATIVA

AULA DEMONSTRATIVA
Sumrio
AULA DEMONSTRATIVA ......................................................................................................................................................................2
CONSIDERAES INICIAIS ..................................................................................................................................................................3
CRONOGRAMA DAS AULAS .........................................................................................................................................5
1.

ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA .........................................................................6

1.1.

NOES GERAIS SOBRE ESTADO .......................................................................................................................6

1.2.

ADMINISTRAO PBLICA: CONCEITOS, NATUREZA E FINS ...........................................................................15

1.3.

CENTRALIZAO X DESCONCENTRAO X DESCENTRALIZAO .................................................................25

1.4.

DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA X POLTICA ........................................................................................32

1.5.

MODALIDADES DE DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA ............................................................................33

2.

ADMINISTRAO DIRETA ..................................................................................................................................39

2.1.

CONCEITO E COMPOSIO .............................................................................................................................39

RATEIO

2.2. RGOS PBLICOS ...........................................................................................................................................41


2.2.1. CAPACIDADE PROCESSUAL DOS RGOS PBLICOS .....................................................................................43
2.2.2. CLASSIFICAO DOS RGOS PBLICOS .......................................................................................................45
3.

ADMINISTRAO INDIRETA ..............................................................................................................................52

3.1.

AUTARQUIAS .....................................................................................................................................................53

3.1.1. CONCEITO .........................................................................................................................................................53


3.1.2. CARACTERSTICAS GERAIS.................................................................................................................................54
3.1.3. CLASSIFICAO .................................................................................................................................................60
3.2. EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA .......................................65
3.2.1. CONCEITO .........................................................................................................................................................66
3.2.2. CARACTERSTICAS GERAIS (COMUNS E DIFERENCIAIS) ....................................................................................68
3.3. FUNDAES PBLICAS .....................................................................................................................................80
3.3.1. CONCEITO .........................................................................................................................................................81
3.3.2. CARACTERSTICAS GERAIS.................................................................................................................................82
4.

QUESTES APRESENTADAS EM AULA ..............................................................................................................86

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Consideraes Iniciais
Ol, concursandos de todo o Brasil!
O presente curso voltado especificamente para o prximo concurso de Auditor Fiscal do
Trabalho. Estamos lanando o mdulo pr-edital e, considerando a indefinio da banca para
esse certame, vamos abordar assuntos que compreendem contedos tanto do edital da banca
ESAF (2009) quanto da banca CESPE (2013).
No podemos aguardar o edital, j que a prova desse concurso enorme.
As provas das bancas ESAF e CESPE so construdas com base em diversas literaturas
especializadas e, hoje, at em artigos publicados na internet. Lanar um material terico dessa
envergadura no assim algo fcil, da noite para o dia. Dizemos isso porque nosso material de
Administrao tem sido preparado com muita pesquisa atualizada sobre os assuntos e as
bibliografias que as bancas tm cobrado.
Mas Professor, e o material em pdf? suficiente?
Os alunos, infelizmente, prezam por materiais mais resumidos, sintticos, direto ao ponto. E,
dentro de uma lgica empresarial, os Professores acabam traduzindo a tendncia (passada) das
ilustres organizadoras, com materiais objetivos, pragmticos. Se a tendncia se perpetuar, o
Professor se consagra entre os concursandos. Se a biruta tomar vento de Sudoeste, o material
do Professor no ser suficiente, e, portanto, perder as graas dos concursandos.
Temos a plena convico de que esse material ser suficiente para mais de 90% das questes de
sua prova. Ao lado do nosso material terico, o aluno recebe uma grande quantidade de
questes das bancas ESAF e CESPE, rigorosamente classificadas dentro dos assuntos cobrados
pelos editais.
Novamente, ressaltamos que as aulas deste curso so preparadas de acordo com os melhores e
mais utilizados livros e trabalhos doutrinrios das disciplinas de Administrao, alm de algumas
dissertaes de mestrado e teses de doutorado, tambm referenciadas pelas bancas
organizadoras.
Uma questo imperiosa dizer que a disciplina de Administrao no uma disciplina
codificada, ou seja, imensa e com diversas posies estritamente doutrinrias, o que nos leva a
considerar uma infinidade de autores utilizados pelas bancas.
A ideia do nosso material no criar a disciplina, mas sim organiz-la para simplificar os seus
estudos. Sentimos tambm a necessidade de citarmos todas as referncias bibliogrficas
utilizadas, eis que isso favorece desde a assimilao dos autores mais queridos pelas bancas at
o fornecimento de subsdio terico para possveis recursos de questes objetivas.
Ento, amigos(as), nosso propsito encurtar o seu caminho da aprovao!
Sou professor de Direito Administrativo, Administrao Pblica e Administrao Geral em cursos
preparatrios presenciais e distncia. Prestei e aprovei em alguns concursos pblicos; prestei e
reprovei em outros - a vida de concursando assim, nem sempre se ganha! Sou servidor do
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Ministrio Pblico da Unio - rea administrativa. Formado em Administrao pela Universidade


Federal de Santa Catarina, possuo especializao em Gesto Pblica. Fui militar das Foras
Armadas por 11 anos, atuando em diversas reas, tais como, Recursos Humanos, Comunicao
Social e Licitaes e Contratos. Tambm atuo orientador de grupos focais de estudos.
Forte abrao a todos!
Adriel S.

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Cronograma das aulas


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Contedo

Demonstrativa Organizao do Estado e da Administrao Pblica.


2

Modelos tericos de Administrao Pblica.

Evoluo da Administrao Pblica no Brasil.

Governabilidade, governana, accountability e transparncia.

Governo eletrnico e empreendedorismo governamental.

Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicao na


Administrao Pblica.

Ciclo de Gesto do Governo Federal.

Controle da Administrao Pblica.

Qualidade na Administrao Pblica.

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1. ORGANIZAO DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA

1.1.

Noes gerais sobre Estado

O estudo do Direito Administrativo requer a compreenso de institutos dos mais diversos ramos
do Direito e, especialmente, do Direito Constitucional. Por isso, antes de passarmos ao
detalhamento dos pormenores de to rica disciplina, que o Direito Administrativo,
avanaremos pelos estudos da Teoria Geral do Estado.
O conceito de Estado no fixo no tempo ou no espao. A prpria expresso Estado , de
modo relativo, recente, aparecendo, com o sentido que ora se utiliza, com mais nfase na obra
O Prncipe, de Maquiavel (sc. XVI). Apesar disso, alguns elementos ditos constitutivos
costumam ser constantes: o humano, o geogrfico e o poltico-administrativo. Com outras
palavras, e respeitadas as posies doutrinrias divergentes, a figura do Estado s se faz
presente a partir da constituio, nessa ordem, por um povo, por um territrio e por um
governo soberano.
Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:
POVO elemento humano, a base DEMOGRFICA. Contudo, h uma pequena ressalva.
Na realidade, o povo traduz a ideia de cidado. Com efeito, os cidados compem o povo,
ao passo que populao conceito mais abrangente, envolvendo, ainda, todos aqueles
que, mesmo no sendo cidados, estejam em certo territrio. Exemplo: estrangeiros no
naturalizados fazem parte da populao brasileira, caso aqui vivam, mas no do povo.
TERRITRIO so os limites do Estado, sua base GEOGRFICA.
GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsvel pela organizao
do Estado, afinal, no h Estado real sem soberania!
Ao lado desses, h autores, como Jos Afonso da Silva, que acrescentam o elemento finalidade
como informador do conceito de Estado, verdadeiro elemento teleolgico (finalstico). E essa
opinio se sustenta no fato de que no se pode pensar a figura do Estado sem um projeto para
o futuro, ou seja, de um fim que o mova, o qual vem a ser a sua finalidade (os interesses
pblicos). Muitos autores fazem questo de destacar que os elementos acima so

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INDISSOCIVEIS, ou seja, precisam andar juntos para que se chegue noo conceitual que se
tem, atualmente, de Estado.
Alm disso, registre-se que a uniformidade lingustica no elemento de formao dos Estados,
apesar de excelente para que se d identidade a um povo e facilite a formao de um grande
Estado.
Nosso pas, por exemplo, de grande extenso territorial, sendo a integrao bastante facilitada
por conta da presena de um nico idioma, o portugus. De outro lado, h pases em que se
falam mais de um idioma e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso,
apenas para ilustrar, a Blgica, Sua e Canad. No precisa dizer que h pases da frica com
variados dialetos, e, nem por isso, deixam de ser considerados Estados.
Nesse instante, alguns dos leitores pensam, provavelmente: entendi! O Estado formado pelos
elementos POVO, TERRITRIO E GOVERNO SOBERANO. Mas, por que aqui no Brasil, existe
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios? Qual o sentido jurdico de tais figuras? E os
Territrios, como se situam?
Antes de responder a tais quesitos, deve-se ter em mente que diversas so as formas de Estado,
a depender da poca, do territrio e de razes histricas.
Entre as formas de organizao do poder poltico, destacam-se: a Confederao, o Estado
Unitrio e o Estado Federal. Na Confederao, h a reunio de Estados soberanos. No Estado
Unitrio (puro e impuro) existe um nico centro de poder, responsvel por todas as atribuies
polticas, como a Frana. J no Estado Federal, h diferentes polos de poder poltico, os quais
atuam de forma autnoma entre si, como o Brasil.
Retornemos aos quesitos. Qual o sentido jurdico das figuras: Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios?
Vamos resposta.
A Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios so as pessoas integrantes da
Federao, ou seja, so entes polticos/federados componentes da Federao Brasileira. So
pessoas jurdicas de direito pblico INTERNO.

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Dica de memorizao - A FEderao a FORMA DE ESTADO e


adotada aqui no Brasil.

E os Territrios?
Os territrios, caso voltassem a existir, deteriam competncia exclusivamente administrativa, e,
bem por isso, no so considerados entes federados pela CF/1988. Os territrios so definidos
doutrinariamente como autarquias da Unio (seriam autarquias territoriais). A capacidade de
autogoverno inexistente, porque o Presidente da Repblica responsvel pela nomeao do
Governador do Territrio, depois de arguio (sabatina)a ser promovida pelo Senado Federal.
Sobre o tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988 (competncia exclusiva do Presidente da
Repblica):
(...) nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da
Repblica, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando
determinado em lei.
Voltando conformao jurdica de nossa Federao, h quem sustente que o Brasil seria, nesse
aspecto, espelho do sistema norte-americano. Essa afirmao s metade verdadeira. No
bem um espelho, pois a Federao Brasileira foi formada por desagregao (movimento
centrfugo, segregador), diferentemente do sistema norte-americano (centrpeto ou agregador).
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Noutras palavras, nos EUA havia Estados Soberanos, reunidos em Confederao (desde 1776), os
quais abriram mo de suas soberanias para aglutinarem-se em torno da Federao (ocorrido em
1787). Note: movimento da periferia para o centro - agregao. J no Brasil, tnhamos um Estado
Unitrio, e por desagregao (efeito segregador) foi criada a Federao (CF/1891), atribuindo-se
aos Estados-membros mera autonomia, sendo a Repblica Federativa a guardi do atributo da
soberania. Ento, para o fim de provas, sobretudo discursivas, perceba que h diferenas de
formao das federaes brasileira e americana, ok? Prossigamos.

O Federalismo est ligado, como visto, distribuio interna de poder por diferentes centros
polticos. Todos os entes federativos so autnomos, ou seja, podem criar suas prprias normas
(legislar), mas no so soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania atributo da
Repblica Federativa do Estado Democrtico de Direito Brasil, atributo que significa, em breves
palavras, o reconhecimento que o Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados Soberanos.
Para consolidar o entendimento, vejamos o art. 18 da Constituio Federal:
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
Do dispositivo, depreende-se que todos aqueles que integram a Federao so entes polticos
ou federados, com capacidade de trplice autonomia (legislar, administrar e se autogovernar).
Para Carvalho Filho, autonomia, no sentido tcnico-poltico, significa ter a entidade integrante da
federao capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. No primeiro
caso, a entidade pode criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e
eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus prprios servios.

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Esses traos diferenciam as pessoas polticas das entidades da Administrao Indireta (autarquias,
fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas), pois essas so pessoas
jurdicas exclusivamente administrativas.

A autarquia Federal Banco Central no edita leis (autolegislao); a empresa pblica Federal Caixa
Econmica no elege governador, prefeito, ou presidente (autogoverno).

Pois bem. Analisando a formao da expresso, autnomo deriva dos termos gregos AUTOS
(prprio), mais NOMOS (regras - donde deriva, tambm, o termo normas). Assim, dizer que os
entes federativos so autnomos significa dizer que podem estabelecer as prprias regras, ou
seja, legislam, produzindo normas prprias.
J vimos que o Estado Brasileiro Repblica Federativa e Estado Democrtico de Direito. Dois
novos conceitos para agruparmos ao rol j existente: o que Repblica? O que ser de Direito e
Democrtico?
Na viso de Jos Afonso da Silva, a Repblica (a coisa do povo para o povo) forma de governo,
ao lado da Monarquia, mas desta distinta, referindo-se maneira como se d a instituio do
poder na sociedade e como se d a relao entre governantes e governados. Responde questo
de quem deve exercer o poder e como este se exerce.
Ganha destaque o fato de que, no Regime Republicano, o exerccio de tal poder no vitalcio.
No caso brasileiro, por exemplo, os cargos polticos de chefia do Poder Executivo, alm de
eletivos, no so exercidos nem ocupados em carter permanente, por serem os mandatos
temporrios e seus ocupantes, transitrios.
Em sntese, podem ser apresentadas as seguintes caractersticas da forma de governo Repblica:

Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos (Presidente, Governadores e Prefeitos)


e das Casas Legislativas;
Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da vitaliciedade monrquica);
Prestao de contas pelos gestores pblicos.

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Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito internacional, apenas a
Repblica Federativa do Brasil tem competncia para a formalizao de tratados, dela no
dispondo a Unio, os Estados-membros ou os Municpios. Nesse particular, o Presidente da
Repblica no subscreve os tratados como Chefe de Governo, mas como Chefe de Estado.

STF RE 229096/RS
No direito internacional apenas a Repblica Federativa do Brasil tem competncia para firmar
tratados (art. 52, 2, da CR), dela no dispondo a Unio, os Estados-membros ou os Municpios.
O presidente da Repblica no subscreve tratados como chefe de Governo, mas como chefe de
Estado, o que descaracteriza a existncia de uma iseno heternoma, vedada pelo art. 151, III,
da Constituio.
O que Estado de Direito?
Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz o art. 1 da Constituio Federal
de 1988:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos: (...).
O Estado de Direito, destacado no dispositivo, pode ser assim traduzido: O Estado cria as leis
(em sentido amplo a norma) para que a todos sejam impostas, inclusive a si mesmo. O Estado
no se afasta de cumprir a norma que cria, dado que, como diria o educador Paulo Freire:
educar dar exemplo.
De que valeria o Estado criar a norma para v-la cumprida por todos, se no fosse o Estado o
primeiro cumpridor?
A ideia de Estado de Direito baseia-se na imposio de freios atividade do prprio Estado. A
Lei diz respeito vontade geral, a qual, obviamente, significa a vontade do povo, a conteno
do Estado pelo povo, e no o inverso (pargrafo nico do art. 1 da CF/1988 - todo poder
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emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio).
Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente ao Estado Absolutista,
cujo poder de base divina e contratualista por vezes centrava-se na figura do soberano (rei,
prncipe). No Estado de Direito a conteno do poder feita pela lei. Aplica-se a frmula
ocidentalizada do rule of law (o Estado que cria as regras, mas a estas deve se sujeitar).
De se destacar que esse primado da lei no Estado de Direito gera presuno aplicvel a todo e
qualquer ato que provenha do Estado: a presuno de legitimidade dos atos estatais. De fato, se
o Estado de Direito e, assim, pressupe-se que cumpra a lei,todo e qualquer ato proveniente
do Estado produzido, presumidamente, de acordo com a ordem jurdica, portanto legtimo.
Nesse instante, alguns dos amigos leitores devem estar pensando: ento todos os atos do Estado,
no s os administrativos, possuem a caracterstica da presuno de legitimidade? Resposta: SIM!
Mas, ento, por serem presumidos legtimos, tornam-se inquestionveis? Resposta: NO!
A presuno de legitimidade uma presuno relativa (ou juris tantum, para aqueles que
gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a necessidade de produo de provas
invertida em desfavor dos administrados (particulares).
Isso ocorre porque o Estado, ao fim, composto por seres humanos, os quais so falveis. Por
exemplo, o servidor da Receita Federal o Estado quando atua, assim como boa parte dos
amigos leitores tambm o sero, logo depois das respectivas aprovaes nos concursos que
prestem e do consequente ato de posse. Como qualquer ser humano, o servidor do Fisco
poder falhar. preciso, ento, que se d oportunidade aos prejudicados para questionar o ato
gerador. A presuno de legitimidade dos atos da Administrao , portanto, relativa, para que
no impea o eventual questionamento das potenciais falhas. Fosse absoluta, o que no o
caso, no seria possvel o eventual recurso ou ao contra a deciso administrativa tomada.
E voc, agora, pergunta-se: em que o conceito de Estado de Direito importa para o Direito
Administrativo? A resposta : em tudo! Isso porque o Direito Administrativo nasceu com o Estado
de Direito. Como sinaliza Dirley Cunha, o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter, que
regula as relaes entre a Administrao Pblica e os administrados, assegurando a correta e
legtima gesto do interesse pblico e garantindo os direitos dos administrados.

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Por fim, o que vem a ser Estado Democrtico? A Constituio, ao mencionar Estado
Democrtico de Direito, deixa evidente que no se trata de reunio meramente formal de
elementos, e que os termos Democrtico e Direito, portanto, tm alcances diferenciados, sendo
a democracia mais abrangente do que o direito.

O Estado da Venezuela de Direito? Pode se ter em conta que sim. O problema saber como so
feitas tais leis: ser que com a real participao dos cidados ou meramente semntica ou formal?

Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em inserir expressamente o
termo Democrtico. Foi para afastar, de vez, a ideia de que a Constituio meramente garantia
(negativa ou liberdade, como o caso da norte-americana), assumindo o compromisso formal
de evoluo para a ideia de Constituio Dirigente (leia-se: preocupada com os direitos sociais
de 2 gerao e no to-somente os de 1 gerao civis e polticos).

Elementos constitutivos

Povo: elemento humano, base demogrfica. Traduz a ideia de cidado.


Territrio: limites do Estado, base geogrfica.
Governo soberano: elemento condutor, responsvel pela organizao do Estado.
Finalidade: so os objetivos de interesse pblico a serem perseguidos pelo Estado.

Principais formas de organizao

Confederao: reunio de Estados soberanos.


Estado Unitrio (puro e impuro): centro de poder nico, responsvel por todas as
atribuies polticas (exemplo do Chile).
Estado Federal: diferentes polos de poder poltico atuando de forma autnoma entre si
(exemplo do Estado Brasileiro).

Figuras jurdicas

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Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios: entes polticos/federados


integrantes da Federao. Pessoas jurdicas de Direito Pblico interno.
Territrios: detm competncias exclusivamente administrativas, no sendo
considerados entes federados. Doutrinariamente, so definidos como autarquias da
Unio (autarquias territoriais).

Estado brasileiro - Forma de Estado: Federalismo


Conceito relativo distribuio interna de poder por diferentes centros polticos.

Pessoas polticas: entes da Federao que possuem capacidade de trplice autonomia


(autogoverno, autoadministrao e auto-organizao).
Entidades da Administrao Indireta: autarquias, associaes pblicas, fundaes
pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas so pessoas jurdicas
exclusivamente administrativas.

Estado brasileiro - Forma de Governo: Repblica


Refere-se a quem deve exercer o poder e como este se exerce.

Caractersticas: legitimidade popular (chefes do Poder Executivos e Casas


Legislativas),temporariedade de mandatos eletivos e prestao de contas pelos gestores
pblicos.

Estado Democrtico
Compromisso formal de evoluo para a ideia de Constituio Dirigente, preocupada com os
direitos de 1 gerao (civis e polticos) e 2 gerao (sociais).
Estado de Direito
Estado cria as leis (normas) para que a todos sejam impostas, inclusive a si mesmo (rule of law).

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1.2.

Administrao Pblica: conceitos, natureza e fins

A expresso Administrao Pblica pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que
esteja inserida. Vejamos:

Administrao Pblica
Sentido
AMPLO
Subjetivo, Orgnico ou Formal
Objetivo, Material ou Funcional

RESTRITO

rgos governamentais
Apenas rgos administrativos
e administrativos
Funes polticas e
administrativas

Apenas funes administrativas

O termo Administrao Pblica envolve, em sentido amplo, alm dos rgos e funes
administrativas, os rgos e funes polticas. Vamos, desde logo, entendermos as funes
administrativas e as funes polticas (de Governo).
As funes administrativas so complementares s leis. So realizadas basicamente de forma
vinculada, visando ao atendimento concreto e direto do interesse da coletividade. O concreto
ponto distintivo da funo legislativa, tipicamente abstrata. O direto tem como contraponto a
funo judicante, em que o exerccio d-se por provocao do particular (princpio da inrcia ou
demanda).
J as funes polticas (de Governo) so aquelas realizadas pela alta cpula da Administrao.
So de extrao constitucional, como o ato de declarao de Guerra pelo chefe do Executivo
Federal. Possuem como traos marcantes a coordenao, a direo e o planejamento. So os
ncleos do Estado, marcados pela maior discricionariedade, definidores das polticas pblicas.
Acrescente-se que as funes polticas ou de Governo concentram-se, primariamente, nos
Poderes Executivo e Legislativo. Isso mesmo, primariamente. Afinal, no Brasil, segundo o STF, o
Judicirio, ainda que indiretamente, pode contribuir para a implementao de polticas pblicas.
Sobre o tema, fiquem atentos ao voto do Ministro Celso de Mello na ADPF 45/DF (reserva do
possvel), do qual se extrai que o Poder Judicirio tambm tem misso poltica, embora indireta.

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Em relao ao sentido subjetivo, orgnico ou formal, a expresso diz respeito aos sujeitos, aos
entes que exercem a atividade administrativa (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos). Para
identificar o aspecto orgnico, suficiente a seguinte pergunta: quem exerce a atividade?
J o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da atividade, as funes exercidas
pelos entes, caracterizando, portanto, a prpria funo administrativa, exercida
predominantemente pelo Poder Executivo. Pergunta chave para identificao do sentido: qual a
atividade (funo) exercida?
Apesar de ser bvio, vale reforar que no apenas o Poder Executivo que edita atos
administrativos. Todos os Poderes editam atos administrativos quando, por exemplo, abrem
sindicncia, efetuam aquisio de bens, nomeiam um funcionrio ou concedem frias. A
diferena bsica que compete tipicamente ao Poder Executivo administrar, ao passo que os
outros Poderes, ao exercerem atividades administrativas, encontram-se no desempenho de
atribuies atpicas.
O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de administrao, provenha
esta do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio.
Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgnico, que so vocbulos sinnimos), a expresso
Administrao Pblica abrange rgos, entidades ou agentes, que tenham por papel
desempenhar tarefas administrativas do Estado.

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Na viso objetiva, administrao pblica consiste nas atividades levadas a efeito pelos rgos e
agentes incumbidos de atender as necessidades da coletividade. Nesse contexto, a expresso
deve ser grafada com iniciais minsculas, por se tratar efetivamente da atividade administrativa, a
qual, ao lado da legislativa e da judiciria, forma uma das funes tripartite do Estado.
Sob o ponto de vista material, a administrao pblica abarca as seguintes atividades finalsticas:
fomento, polcia administrativa, servio pblico e interveno. A seguir, breves explicaes:
I fomento: refere-se atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de
utilidade ou interesse pblico, tais como o financiamento em condies especiais, as
desapropriaes que beneficiem entidades privadas desprovidas do intuito do lucro e
que executem atividades teis coletividade.
II polcia administrativa: abrange as atividades administrativas restritivas ao exerccio de
direitos individuais, tendo em vista o interesse de toda coletividade ou do Estado. No se
trata, aqui, das polcias civil, federal e militar, que so rgos da Administrao Pblica, e,
por consequncia, compem a Administrao Pblica, mas no sentido subjetivo(ainda
que exeram atividades de polcia administrativa).

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III servio pblico: diz respeito s atividades executadas direta ou indiretamente pela
Administrao Pblica e em regime predominantemente de direito pblico, em
atendimento s necessidades coletivas.
IV interveno: entendida como sendo a regulamentao e fiscalizao da atividade
econmica de natureza privada (art. 174 da CF/1988), bem assim a atuao do Estado
diretamente na ordem econmica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuao d-se
por intermdio de empresas pblicas e de sociedades de economia mista, institudas e
mantidas pelo Estado.
Quanto interveno, pode ser indireta ou direta.
A forma indireta de interveno a realizada, por exemplo, pelo Banco Central (pessoa jurdica
de Direito Pblico), em atividade tipicamente regulatria, marcada predominantemente por
normas de Direito Pblico. o que prev o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de
regulamentao e fiscalizao do setor econmico, como tendente ao combate da formao de
cartis e trustes).
A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado, em concorrncia com
outras empresas do setor, regidas, portanto, predominantemente por normas de Direito Privado.
Para Maria Sylvia Di Pietro, por exemplo, a atividade que o Estado exerce a ttulo de interveno
direta na ordem econmica no assumida pelo Estado como atividade pblica, e, bem por
isso, no deveria ser considerada funo administrativa.
As atividades finalsticas so vistas de dentro para fora - Administrao Extroversa. No entanto,
temos tambm as atividades que ocorrem no interior do Estado, como as atividades-meio Administrao Introversa ou Instrumental). Exemplos de funo instrumental, meio, interna
Administrao, so as finanas pblicas e a nomeao de um servidor pblico, aprovado em
virtude de concurso pblico.
Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administrao Pblica Extroversa finalstica, dado que
ela atribuda especificamente a cada ente poltico, obedecendo a uma partilha constitucional
de competncias, a Administrao Pblica Introversa instrumental, visto que atribuda
genericamente a todos os entes, para que possam atingir aqueles objetivos.

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Por fim, ao lado dos critrios subjetivo (conjunto de rgos) e material (conjunto de funes) de
Administrao Pblica, Hely Lopes destaca o sentido operacional. Para o autor, em sentido
operacional, a Administrao Pblica o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos
servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade.
Vejamos o conceito de Direito Administrativo apresentado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
"Ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas
que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens
de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica".
Antes de apresentarmos um conceito para a funo administrativa, oportuno esclarecer que o
critrio da Administrao Pblica, em sentido objetivo, divide-se em objetivo material e objetivo
formal.
Como visto, o aspecto subjetivo ou orgnico refere-se aos sujeitos que exercem a funo
administrativa. Se levado ao p da letra, o aspecto subjetivo nos conduziria ao critrio do
Poder Executivo (ou Italiano), no sentido de que, formalmente, o Executivo que administra.

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Acontece que mesmo agentes no pertencentes aos quadros da Administrao Pblica podem
desempenhar atividades administrativas, tais como os delegatrios de servio pblico
(concessionrios e permissionrios). Nesse instante, ganha relevo o critrio objetivo ou funcional,
para enquadr-los na disciplina administrativa, devido ao contedo do ato.
O critrio objetivo leva em considerao o contedo do ato praticado e divide-se, como dito,
em objetivo material e objetivo formal. De acordo com o objetivo material, so levados em
considerao os elementos intrnsecos das funes dos Poderes, nessa ordem:
Legislativo: responsvel pela edio de leis, essas dotadas de generalidade e de
abstrao (elementos intrnsecos);
Judicirio: definio de litgios, pacificando-os (elemento intrnseco resoluo dos
litgios);
Executivo: cabe-lhe a satisfao dos interesses coletivos.
Agora, segundo o objetivo formal, as funes do Estado so determinadas pelas caractersticas
essenciais, tpicas, pelo tratamento normativo que lhe corresponda, nessa ordem:

Legislativo: as leis so originrias, contam com o atributo da novidade;


Judicirio: a resoluo dos litgios dotada de definitividade;
Executivo: a atividade administrativa caracterizar-se-ia por se desenvolver em razo
de comandos infralegais, e, em alguns excepcionais, infraconstitucionais.
Critrio Objetivo
Poderes da Repblica
Poder Executivo
Poder Legislativo
Poder Judicirio

Material (Contedo em
Formal (regime jurdico)
si)
Produo de atos com
efeitos concretos

Produo de atos
complementares s leis

Produo de atos gerais


Atributo da NOVIDADE
e abstratos
Resoluo de litgios

Atributo da
DEFINITIVIDADE

Dessa maneira, pode-se afirmar que um conceito vlido para a funo administrativa o que a
define como a funo que o Estado, ou aquele que lhe faa s vezes, exerce na intimidade de
uma estrutura e regimes hierrquicos e que, no sistema constitucional brasileiro, se caracteriza
pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente,
infraconstitucionais vinculados, submissos ao controle de legalidade pelo Poder Judicirio.
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Esse conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello descreve bem a funo administrativa do
Estado, com alguns destaques:
I) A funo administrativa levada a efeito pelo Estado ou por aquele que lhe faa s vezes.
Nem todas as atividades de administrao pblica sero, necessariamente, realizadas pelo
Estado. Exemplo disso a prestao de servios pblicos, muitas vezes desempenhados por
particulares (concessionrios, permissionrios e autorizatrios, por exemplo), que fazem s vezes
do Estado, uma vez que, ao fim, seria incumbncia do Poder Pblico a prestao de tais servios,
em razo do disposto no art. 175 da CF/88;
II) H toda uma hierarquia posta no desempenho da atividade administrativa. De fato, h chefes
e subordinados responsveis pelo desempenho da atividade administrativa. A presena da
hierarquia trao inerente Administrao. Sem hierarquia, no teramos administrao, mas
desorganizao.
Antecipe-seque no h hierarquia (no sentido de subordinao) no exerccio de atividades
tipicamente legislativas (produzir as leis) ou judiciais (julgar). Na viso da doutrina majoritria, s
h hierarquia, em sentido estrito, no desempenho de atividades tipicamente administrativas;
III) A atividade administrativa pblica infralegal/infraconstitucional (excepcionalmente, no
ltimo caso). Tem razo o autor, quando diz que, EM REGRA, a atividade de administrao
pblica infralegal, ou seja, abaixo e conforme a lei.
Com efeito, a Administrao Pblica deve dar cumprimento inteno contida na lei (mens
legis), a qual o instrumento estabelecedor do interesse pblico. Se tivssemos que posicionar a
atividade administrativa dentro da clssica Pirmide de Kelsen, seria no terceiro patamar, ou
seja, dos atos secundrios, to somente complementares lei, no sentido de que no criam
direitos e obrigaes, mas apenas destrincham, esmiam, detalham, o comando das normas
primrias.
Por exceo, a Administrao Pblica d cumprimento direto Constituio. que, em nossa
ordem normativa, temos as LEIS, que materializam a vontade contida na Constituio.
Todavia, por vezes, a prpria Constituio estabelece, de forma expressa, a conduta a ser
adotada pela Administrao. Embora seja fato raro, pode ocorrer, como o caso dos chamados
decretos autnomos, editados com base no inc. VI do art. 84 da Constituio Federal.
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Esse assunto, a conduta a ser observada pela Administrao, merece um cuidado maior. Por
conta disso, em vrias passagens deste livro falaremos das caractersticas principais inerentes a
tais condutas, que podem ser resumidas a duas palavras: vinculao ou discricionariedade, que
indicaro maior ou menor grau de liberdade no que ser feito pela Administrao. Para parte da
doutrina, a vinculao significa completa ausncia de liberdade da Administrao, a qual deve
agir em estrita conformidade com a Lei. J discricionariedade importaria relativa liberdade, com
limites da Lei, dada Administrao. Mas, como dito, o assunto ser melhor abordado noutros
captulos (Princpios e Atos Administrativos).
IV) Os atos da Administrao Pblica esto sujeitos a controle judicial. Isso decorrncia do
princpio da inafastabilidade de jurisdio ou da jurisdio nica, contido no inc. XXXV do art. 5
da CF/1988: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Notem que nem mesmo sequer a lei exclui da apreciao judicial atos que importem leso,
efetiva ou potencial, de direitos. No por que um ato provm da Administrao que ser
excludo da apreciao do Judicirio. claro que, para o Judicirio pronunciar-se, haver de ser
cumprido o rito necessrio.
Explique-se: em regra, para um tribunal ou juiz apreciar e pronunciar-se sobre alguma questo,
haver de ocorrer a necessria provocao, ou seja, o rgo judicial dever ser demandado. Isso
o que se conhece no processo civil por inrcia processual (princpio da inrcia ou da
demanda): para que o Judicirio se movimente, necessrio que algum provoque sua
atuao.
Todavia, a prpria Administrao pode fazer controle de seus atos, em razo do princpio da
autotutela. Nesse ltimo caso, desnecessria a provocao, dado que a atuao pode ocorrer
de ofcio.

O termo Administrao Pblica envolve, em sentido amplo, os rgos e funes


administrativas e osrgos e funes polticas.
Funes Administrativas:

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- Complementares s leis;
- Realizadas basicamente de forma vinculada, visando ao atendimento concreto e direto do
interesse da coletividade. O concreto ponto distintivo da funo legislativa, tipicamente
abstrata. O direto tem como contraponto a funo judicante, em que o exerccio d-se por
provocao do particular (princpio da inrcia ou demanda).
Funes Polticas (de Governo):
- Realizadas pela alta cpula da Administrao;
- De extrao constitucional, como o ato de declarao de Guerra pelo chefe do Executivo
Federal;
- Possuem como traos marcantes a coordenao, a direo e o planejamento.
Sentido subjetivo, orgnico ou formal:
Diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade administrativa (pessoas jurdicas,
rgos e agentes pblicos). Para identificar o aspecto orgnico, suficiente a seguinte pergunta:
quem exerce a atividade?
A expresso Administrao Pblica abrange rgos, entidades ou agentes, que tenham por
papel desempenhar tarefas administrativas do Estado.
Sentido objetivo, material ou funcional:
Designa a natureza da atividade, as funes exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a
prpria funo administrativa, exercida predominantemente pelo Poder Executivo.
Na viso objetiva, administrao pblica consiste nas atividades levadas a efeito pelos rgos e
agentes incumbidos de atender as necessidades da coletividade.

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Sob o ponto de vista material, a administrao pblica abarca as seguintes atividades finalsticas:
I fomento: refere-se atividade administrativa de incentivo iniciativa privada de utilidade ou
interesse pblico, tais como o financiamento em condies especiais, as desapropriaes que
beneficiem entidades privadas desprovidas do intuito do lucro e que executem atividades teis
coletividade.
II polcia administrativa: abrange as atividades administrativas restritivas ao exerccio de direitos
individuais, tendo em vista o interesse de toda coletividade ou do Estado. No se trata, aqui, das
polcias civil, federal e militar, que so rgos da Administrao Pblica, e, por consequncia,
compem a Administrao Pblica, mas no sentido subjetivo (ainda que exeram atividades de
polcia administrativa).
III servio pblico: diz respeito s atividades executadas direta ou indiretamente pela
Administrao Pblica e em regime predominantemente de direito pblico, em atendimento s
necessidades coletivas.
IV interveno: entendida como sendo a regulamentao e fiscalizao da atividade
econmica de natureza privada (art. 174 da CF/1988), bem assim a atuao do Estado
diretamente na ordem econmica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuao d-se por
intermdio de empresas pblicas e de sociedades de economia mista, institudas e mantidas pelo
Estado.
A interveno pode ser:
- Indireta: realizada, por exemplo, pelo Banco Central (pessoa jurdica de Direito Pblico), em
atividade tipicamente regulatria, marcada predominantemente por normas de Direito Pblico.
o que prev o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentao e fiscalizao do setor
econmico, como tendente ao combate da formao de cartis e trustes).
- Direta: efetua-se por entidades empresariais do Estado, em concorrncia com outras empresas
do setor, regidas, portanto, predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia
Di Pietro, por exemplo, a atividade que o Estado exerce a ttulo de interveno direta na ordem
econmica no assumida pelo Estado como atividade pblica, e, bem por isso, no deveria ser
considerada funo administrativa.

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Em sentido operacional, a Administrao Pblica o desempenho perene e sistemtico, legal e


tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade.
O critrio da Administrao Pblica, em sentido objetivo, divide-se em:
Objetivo Material: so levados em considerao os elementos intrnsecos das funes dos
Poderes, nessa ordem:

Legislativo: responsvel pela edio de leis, essas dotadas de generalidade e de


abstrao (elementos intrnsecos);
Judicirio: definio de litgios, pacificando-os (elemento intrnseco resoluo dos
litgios);
Executivo: cabe-lhe a satisfao dos interesses coletivos.

Objetivo Formal: as funes do Estado so determinadas pelas caractersticas essenciais, tpicas,


pelo tratamento normativo que lhe corresponda, nessa ordem:

Legislativo: as leis so originrias, contam com o atributo da novidade;


Judicirio: a resoluo dos litgios dotada de definitividade;
Executivo: a atividade administrativa caracterizar-se-ia por se desenvolver em razo
de comandos infralegais, e, em alguns excepcionais, infraconstitucionais.

Conceito de funo administrativa (Celso Antnio Bandeira de Mello):


Funo que o Estado, ou aquele que lhe faa s vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e
regimes hierrquicos e que, no sistema constitucional brasileiro, se caracteriza pelo fato de ser
desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais
vinculados, submissos ao controle de legalidade pelo Poder Judicirio.

1.3.

Centralizao X Desconcentrao X Descentralizao

De incio, esclarea-se que ser abordada a forma de agir do Estado na via administrativa, isto ,
no ser tratado, em detalhes, da atuao poltica do Estado. A matria poltica destrinchada,
com riqueza de detalhes, em Manuais de Direito Constitucional.

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No que toca via administrativa, pode-se dizer que o Estado age, basicamente, de duas
maneiras: centralizada (concentrada e desconcentrada) e descentralizada (concentrada e
desconcentrada).
Os conceitos de centralizao e descentralizao no so desconhecidos, por serem decorrentes
da simples formao das palavras. Pensando na vida real, sabemos que pessoas centralizadoras
so aquelas que realizam as tarefas sem qualquer distribuio de parcela da atribuio a outras
pessoas, ao passo que a descentralizao pressupe a existncia de, pelo menos, duas pessoas
distintas.
Depois desse paralelo com o senso comum, temos que, na centralizao administrativa, o
prprio ente federativo quem age (a Unio, por exemplo). No caso, a Unio poderia agir por
meio de um nico rgo (centralizao-concentrada) ou de dois ou mais rgos (centralizaodesconcentrada). No entanto, no campo administrativo, a atuao centralizada por meio de um
nico rgo (concentrada) de aplicao terica, haja vista as diversas atribuies
constitucionais dos entes polticos.
Por sua vez, na descentralizao administrativa, o ente federativo no atua sozinho, repassando
o exerccio de parte de suas atribuies a outras pessoas, fsicas ou jurdicas, conforme o caso.
Por exemplo: a emisso de moeda compete constitucionalmente Unio. Porm, no lugar de
realizar a atribuio por meio de seus prprios rgos (centralizao), outorgou a competncia
Casa da Moeda do Brasil (empresa pblica, nova pessoa jurdica) (descentralizao).
Vencidas as consideraes preliminares sobre os conceitos de centralizao e descentralizao,
aprofundemos a distino entredesconcentrao e descentralizao.
Na atividade centralizada h rgos pblicos, os quais, ao fim, daro conta das tarefas de
incumbncia do Estado. A esta tcnica administrativa tem se denominado de desconcentrao, a
qual para Maria Sylvia Zanella Di Pietro deve ser entendida como uma distribuio interna de
competncias, ou seja, uma distribuio de competncias dentro da mesma pessoa jurdica.
A desconcentrao, portanto, uma tcnica utilizada interna corporis, ou seja, ocorrida no
interior de uma pessoa jurdica. Com a desconcentrao, surgem novas reas, reparties, todas
desprovidas de personalidade jurdica.
As tarefas ou atividades so distribudas de um centro para setores perifricos ou de escales
superiores para escales inferiores, dentro da pessoa jurdica (repartio pblica). Por exemplo:
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O Poder Executivo Federal pode ser desconcentrado em Ministrios (entre outros


rgos), como da Sade, da Previdncia, da Cultura, dos Transportes, logo, em
diversas reas temticas (desconcentrao por matria);
Os Tribunais Federais tm rgos espalhados em Braslia, em Minas Gerais, no Piau e
no Acre. a mesma pessoa jurdica, no caso, a Unio, s que as competncias so
realizadas por rgos em bases geogrficas distintas (desconcentrao territorial ou
geogrfica); e
A Secretaria de Sade de Divinpolis (Minas Gerais) rgo subordinado
hierarquicamente Prefeitura, ambos, por sua vez, so rgos da mesma pessoa
jurdica, no caso do Municpio. o que a doutrina denomina desconcentrao por
hierarquia.

Fcil constatar que os rgos no so pessoas jurdicas, ao contrrio disso, so partes de uma
pessoa, tal como os rgos do corpo humano. Voltar-se- a falar de rgos mais adiante, no
tpico de Administrao Direta.
Vamos trabalhar, agora, o conceito de descentralizao.
Na desconcentrao, h repartio de funes dentro da prpria pessoa jurdica, certo? Ao
contrrio da desconcentrao, NO H na descentralizao relao de hierarquia ou de
subordinao, o que existe um lao de vinculao, de controle finalstico ou de superviso
ministerial (na maior parte das vezes!).

A autarquia federal Banco Central encontra-se vinculada ao Ministrio da Fazenda; a fundao


pblica federal FUNASA est vinculada ao Ministrio da Sade; a sociedade de economia mista
federal Companhia Docas do Estado de So Paulo vinculada Secretaria Especial de Portos.

H uma caracterstica comum em todos os tipos de descentralizao de atividades


administrativas; no caso, o Estado atribui outra pessoa, fsica ou jurdica, a possibilidade de
realizar algo. Na descentralizao haver pelos menos duas pessoas envolvidas: o
descentralizador e o descentralizado. Note que, na desconcentrao, no haver a ampliao de
titulares de atribuies, diversamente da descentralizao, em que novas pessoas se envolvero
com as tarefas.

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QUESTO 01 - Analista-Serpro/CESPE 2013 - A desconcentrao administrativa o fenmeno


da distribuio interna de plexos de competncias, agrupadas em unidades individualizadas.1
Comentrios: desconcentrao uma tcnica administrativa utilizada interna corporis, ou
seja, no interior da repartio pblica. Com a desconcentrao, surgem novas reas,
reparties, todas desprovidas de personalidade jurdica, enfim, os rgos so novos
centros individualizados de competncias.
Alguns candidatos provavelmente tiveram dificuldade com a expresso plexos de
competncias, que na realidade significa cadeias de competncias.
As diferenas fundamentais entre a desconcentrao e a descentralizao podem assim ser
sintetizadas:

DESCONCENTRAO

DESCENTRALIZAO

- Tcnica Administrativa

- Distribuio de Competncia

- Ocorre no interior de UMA s Pessoa Jurdica

- Existe MAIS de UMA pessoa jurdica


OU FSICA

QUESTO 02 - ATA/MF ESAF 2012 - Analise os casos concretos narrados a seguir e


classifique-os como sendo resultado de um dos fenmenos listados de acordo com o seguinte
cdigo:
C = centralizao
D = descentralizao
DCON = desconcentrao.
Aps a anlise, assinale a opo que contenha a sequncia correta.

Gabarito: CERTO
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1.1. Servio de verificao da regularidade fiscal perante o fisco federal e fornecimento da


respectiva certido negativa de dbitos, prestado pela Receita Federal do Brasil.( )
1.2. Extino de unidades de atendimento descentralizadas de determinado rgo pblico
federal para que o atendimento passe a ser feito exclusivamente na unidade central.( )
1.3. Servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia, prestados em mbito
nacional pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.( )
a) D / C / DCON
b) C / DCON / D
c) DCON / D / C
d) D / DCON / C
e) DCON / C / D2
Comentrios: Para esse tipo de questo, a primeira coisa identificar onde h rgos ou
entidades, afinal, dois ou mais rgos do origem ao processo de desconcentrao.
Na primeira frase, tem-se um rgo, a Receita Federal ( uma Secretaria). Logo,
desconcentrao.
Na segunda frase, tambm h um rgo, mas o fenmeno agora reverso (extino).
Assim, a atividade passa a estar concentrada (centralizada tambm seria aceitvel).
Na terceira frase h uma entidade (o IBGE uma Fundao Pblica). Existindo mais de
uma pessoa (a Unio, instituidora, e o IBGE, institudo) tem-se descentralizao.

QUESTO 03 - Cmara dos Deputados Cespe 2012 - A desconcentrao consiste na criao,


pelo poder pblico, de uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado com a atribuio de
titularidade e execuo de determinado servio pblico.3
Comentrios: O processo de desconcentrao no se confunde com o de descentralizao.

Gabarito: letra "E"

Gabarito: ERRADO

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A Administrao Pblica desempenha suas funes por meio dos rgos da Administrao
Direta e entidades da Administrao Indireta ou Descentralizada. A criao de rgos,
unidades despersonalizadas (destitudas de personalidade jurdica), feita pela tcnica
administrativa da desconcentrao. A criao de novas pessoas jurdicas, por sua vez, a
descentralizao administrativa.
Assim, a criao de Ministrios desconcentrao, por serem rgos e no novas pessoas;
enquanto que a criao de autarquias, por exemplo, descentralizao, por se tratar de
pessoa jurdica, e, no caso, de Direito Pblico.
Perceba que a banca s fez inverter os conceitos.
Comentou-se sobre a possibilidade de descentralizao para pessoas fsicas. Vamos detalhar isso
um pouco melhor.
A descentralizao administrativa nem sempre do Estado para o Estado (por exemplo: da
Unio para autarquia, de Estado para empresa pblica ou de Municpio para fundao).
possvel, ainda, que as atribuies estatais sejam entregues a particulares; o que a doutrina
reconhece como descentralizao por colaborao. Nesse caso, o Estado delegar servios
pblicos a particulares: concessionrias, permissionrias e autorizatrias, conforme o caso. E, no
caso de permisses e autorizaes, estas podem ser formalizadas com pessoas fsicas.

Para aqueles que gostam de mnemnicos, fica a dica: quando


se Cria rgo no interior de uma pessoa jurdica, est-se diante da
desCOncentrao. CO: criou rgo - DESCONCENTRAO! Agora,
caso se Crie Entidade - desCENtralizao!

Uma questo que se impe saber se o processo de desconcentrao possvel dentro da


descentralizao. Vejamos.
plenamente possvel que ocorra a desconcentrao em uma entidade descentralizada. A
criao de uma autarquia exemplo de descentralizao administrativa, pois nasce uma nova
entidade da Administrao Indireta. Ao se criar, no interior dessa autarquia, uma
superintendncia, uma gerncia ou uma diretoria, todas essas unidades sero rgos criados na
entidade, a qual, portanto, desconcentra a atividade. Logo, factvel a desconcentrao dentro do
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processo de descentralizao. A seguir, uma questo de concurso pblico que espelha esse
entendimento.

QUESTO 04 - Analista de Sist. MIN/Esaf 2012 - A doutrina ptria costuma classificar a


prestao de servios pblicos entre concentrados e desconcentrados, centralizados e
descentralizados. Tendo em conta tal classificao, correto afirmar que o servio pblico
realizado por rgo com competncia especfica para tanto, integrante da estrutura de uma
entidade que compe a administrao indireta titular de tal servio, configura uma prestao de
servios:
a) descentralizada por colaborao.
b) concentrada descentralizada.
c) desconcentrada centralizada.
d) concentrada centralizada.
e) desconcentrada descentralizada.4
Comentrios: Como visto, possvel a ocorrncia de desconcentrao em uma entidade
descentralizada. Citamos como exemplo a criao de uma superintendncia dentro de
uma autarquia.
Por reforo, registra-se que na desconcentrao h um vnculo de hierarquia a unir os rgos
integrantes de um Poder, o que no acontecer na descentralizao administrativa. A relao
entre o ente poltico e a entidade descentralizada baseada noutros instrumentos, como a
superviso Ministerial, no caso das entidades da Indireta ligadas ao Poder Executivo Federal.
A desconcentrao no fratura a unidade administrativa da Administrao Pblica. Diferente
disso, a repartio interna tem como efeito aproximar o Estado do real cliente de suas
atividades: o cidado. Com efeito, com a existncia de mais rgos, ao menos em tese o cidado
dever ser atendido com mais adequao, uma vez que, muito provavelmente, possuir uma
proximidade maior com a instituio pblica.

- O Estado pode realizar suas tarefas de forma centralizada, desconcentrada e descentralizada;

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- A desconcentrao ocorre internamente pessoa jurdica, representando a criao de rgos


dentro da mesma entidade;
- A desconcentrao admite as seguintes classificaes: territorial ou geogrfica; por matria; e
por hierarquia;
- A desconcentrao, por ser interna, gera subordinao hierrquica entre os rgos e os
agentes;
- A descentralizao um movimento para fora; pressupe, portanto, a existncia de nova
pessoa (jurdica ou fsica);
- Na descentralizao no h subordinao; existe apenas um vnculo.

1.4.

Descentralizao administrativa X poltica

O Brasil adota, enquanto forma de governo, a Repblica; e, enquanto forma de estado, o


Federalismo. O Estado Federal marcado pela multiplicidade de ordens internas; h uma
distribuio interna de poder por diferentes centros polticos, os entes federativos (Unio,
Estados, DF e Municpios). Sobre o tema, faamos a leitura do art. 18 da CF/1988:
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
Ocorre que essa descentralizao poltica (chamada de vertical). A criao de um novo ente
integrante da federao no ser descentralizao administrativa (conhecida como horizontal),
mas sim POLTICA, j que a nova unidade dotada de autonomia poltica.
A caracterstica fundamental da descentralizao poltica que o ente descentralizado exerce
suas atribuies por meio de seu corpo legislativo. A capacidade legislativa, portanto, a
principal caracterstica de diferenciao da descentralizao poltica quando comparada com a
administrativa.

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1.5.

Modalidades de descentralizao administrativa

Com base na doutrina, so identificados quatro tipos de descentralizao administrativa: por


colaborao, por servios, territorial esocial.

A Descentralizao por Colaborao se verifica quando a execuo de um servio pblico


transferida pessoa jurdica de Direito Privado, ou mesmo pessoa fsica, por meio de contrato
ou ato administrativo, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio.
o que ocorre, por exemplo, na concesso ou permisso de servios pblicos (formas de
delegao de servios pblicos), cujo regramento encontrado na Lei 8.987/95 (Lei Geral das
concesses e permisses de servios pblicos).
A Descentralizao por Servios, tambm denominada de descentralizao funcional ou tcnica,
aquela em que o Poder Pblico cria uma pessoa jurdica de Direito Pblico ou Privado,
atribuindo-lhe, alm da execuo, a titularidade de determinado servio pblico.

A FUNASA (Fundao Nacional de Sade) pessoa jurdica de Direito Pblico (fundao pblica),
responsvel pelo servio pblico de sade; a ECT (Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos)
pessoa jurdica de Direito Privado (empresa pblica) e presta servio pblico de correios.

No Brasil, a descentralizao por servios d-se exclusivamente por lei. Por vezes, a lei,
diretamente, cria a entidade, correspondendo figura das autarquias e das fundaes pblicas
de Direito Pblico. Por outras, a lei autoriza a instituio, correspondendo s fundaes pblicas
de direito privado; sociedades de economia mista; e empresas pblicas.

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Com relao s empresas estatais (mistas e empresas pblicas), adianta-se que costumam ter
dois campos de atuao: ora exploram atividades econmicas, em razo do que dispe o art.
173 da CF/1988, sobretudo no seu 1; ora so prestadoras de servios pblicos, nos termos do
art. 175 da CF/1988.
Essa antecipao para revelar que, no caso de atividades econmicas exploradas pelo Estado,
no h que se falar de descentralizao funcional, uma vez que no h prestao de servios
pblicos (a ECT um exemplo de descentralizao funcional ou por servios, pois prestadora de
servios pblicos).
Acrescenta-se que, para parte da doutrina nacional (que no prevalecer nos concursos
pblicos), somente as autarquias so aplicaes da descentralizao por servios. que o prhistrico Decreto-Lei 200/1967 define apenas a autarquia como entidade prestadora de servio
pblico tpico do Estado. Porm, alm das autarquias, foram criadas pessoas jurdicas por parte
do Estado e a elas foram transferidas a titularidade e execuo de servios pblicos. o exemplo
da ECT, prestadora de servio pblico de correspondncia postal, e da Infraero, prestadoras de
servios pblicos aeroporturios.
Antes de prosseguirmos, apresentamos um quadro resumo sobre a distino entre a
descentralizao por servios e por colaborao:

POR SERVIOS (outorga)

POR COLABORAO (delegao)

O Estado cria a entidade.

O Estado, em regra, no criar a entidade que executar a


atividade.

Ocorre a transferncia de
TITULARIDADE e EXECUO da Ocorre a transferncia da EXECUO da atividade, mas no da
atividade objeto da
TITULARIDADE da atividade.
descentralizao.

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Descentralizao ocorre
mediante LEI.

Doutrinariamente, os
so inconfundveis.

Descentralizao ocorre mediante CONTRATOS ou ATOS


ADMINISTRATIVOS.

conceitos

de

outorga

de

delegao

A atribuio conjunta de titularidade e execuo chamada


de OUTORGA. Agora, quando o Estado transfere apenas a execuo,
est-se diante da DELEGAO.
Outro trao distintivo entre outorga e delegao que nesta a entrega
da execuo ocorre por meio de ato ou contrato administrativo,
enquanto na outorga o Estado viabiliza o repasse por lei.

QUESTO 05 - AFTM-SP FCC - 2012 - A criao, pelo Municpio, de uma autarquia para
desempenhar atividade especializada, consistente na gesto do regime previdencirio do
servidor pblico, constitui exemplo de:
a) descentralizao por colaborao, eis que envolve a transferncia da titularidade de servio ou
atividade administrativa a outro ente, dotado de personalidade jurdica prpria.
b) desconcentrao, tambm denominada delegao, correspondendo transferncia da
execuo da atividade ou servio pblico, mantendo-se, contudo, a titularidade do ente
instituidor.
c) descentralizao poltica, caso alcance servidores de outros poderes alm do Executivo.
d) desconcentrao, eis que se trata da criao de ente autnomo ao qual atribuda a
execuo de atividade de titularidade do ente central.
e) descentralizao administrativa, tambm denominada por servios, funcional ou tcnica,
sujeitando-se a autarquia tutela do ente instituidor nos limites da lei.5
Comentrios: Ao criar a Autarquia, o Municpio d origem nova pessoa jurdica. Cria-se
uma entidade. Portanto, est-se diante da descentralizao administrativa por servios,
funcional ou tcnica.

Gabarito: letra "E"


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Mais frente, trabalharemos o conceito de tutela administrativa. Por ora, antecipa-se que
as autarquias no se submetem hierarquia da Administrao Direta. No h
subordinao ou autotutela, mas vinculao, tutela ou controle finalstico.
Na Descentralizao Territorial, uma entidade local, geograficamente delimitada, dotada de
personalidade jurdica prpria, de Direito Pblico, com capacidade administrativa ampla. Este
tipo de descentralizao administrativa vista, com frequncia nos Estados Unitrios impuros
(exemplos da Frana, Portugal e Espanha).
No Brasil, os territrios federais so includos nessa modalidade de descentralizao. So
integrantes da Unio, com a personalidade de Direito Pblico e capacidade administrativa
genrica (no gozam de capacidade poltica). Na atual Constituio Federal, os territrios so
mencionados no 2 do art. 18:
Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou
reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar.
Da, duas observaes:
I) Hoje no mais existem, no Brasil, os territrios, como foram os territrios de Roraima e Amap
(atuais Estados) e Fernando de Noronha (anexado ao Estado de Pernambuco). Contudo, h
possibilidade de criao de novos territrios, por Lei Complementar Federal, segundo estabelece o
texto constitucional;
II) Os territrios integram a Unio, no sendo, portanto, integrantes da Federao (U, E, DF e M).
Assim, territrios no so entes federativos ou polticos, mas sim meras entidades administrativas.
H aqueles que os classificam como autarquias da Unio.

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Por fim, uma forma menos comum em concursos pblicos: a Descentralizao Social.
O Estado contemporneo de natureza gerencial caracterizado, essencialmente, pela
existncia de novos mecanismos de associao e parceria entre o Poder Pblico e a iniciativa
privada.
Rompe-se com a ideia de que o Estado deve, com os prprios rgos e entidades, arcar com
todas as atribuies pblicas constitucionais e legais. Afasta-se, enfim, o pressuposto de que o
Poder Pblico deva ser o executor direto dos servios pblicos.
Nesse contexto, em razo, sobretudo, da escassez dos recursos pblicos, o Poder Pblico busca
na iniciativa privada, ora com fins lucrativos, ora sem fins lucrativos, a formalizao de parcerias.
Assim, para os servios pblicos industriais ou econmicos, geradores de renda (lucro), o Estado
capta, na iniciativa privada, particulares, os quais assumiro o papel de concessionrias,
permissionrias e autorizatrias (Descentralizao por Colaborao).
Agora, tratando-se de atividades pblicas que so, paralelamente, desempenhadas pela iniciativa
privada, sem fins lucrativos, como o caso da sade, educao e preservao ambiental, o
Estado vem firmando parcerias com o Terceiro Setor. Nesse caso, as atividades pblicas, antes
desempenhadas por estruturas estatais, so repassadas para corpos no estatais (so
paraestatais). Destacam-se os exemplos das Organizaes Sociais (OSs) e Organizaes da
Sociedade Civil do Interesse Pblico (Oscips), em que o Estado, nessa ordem, formaliza
contratos de gesto e termos de parceria. Com outras palavras, h a distribuio de
competncias entre pessoas jurdicas diversas (h descentralizao) e com o objetivo no
lucrativo (de cunho, portanto, social). Est-se, assim, diante da Descentralizao Social.
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O autor Diogo de Figueiredo Moreira Neto um dos que aponta a existncia da


descentralizao social.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto:


Consiste em retirar do Estado a execuo direta ou indireta de atividade de relevncia coletiva
que possam ser cometidas a unidades sociais j existentes, personalizadas ou no, como a
famlia, o bairro, as agremiaes esportivas, associaes profissionais, as igrejas, os clubes de
servio, as organizaes comunitrias etc., mediante simples incremento de autoridade e
institucionalizao jurdica adequada, de modo a que possam promover, elas prprias, sua
execuo.
Essas unidades, tambm denominadas de entidades de cooperao, receberiam tais atribuies a
partir de leis especficas e de atos administrativos concretos de reconhecimento, modalidade
assemelhada autorizao e permisso. Trata-se de institutos ainda em desenvolvimento, mas
que tm seu lugar garantido numa sociedade dinmica e participativa.
Por fim, registra-se a confuso conceitual trazida pelo Decreto-Lei 200/1967. No art. 10, previu-se
que a descentralizao ser feita em trs planos:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do
de execuo;
Crtica: a norma no faz referncia, nesse ponto, descentralizao. O conceito est alinhado
desconcentrao administrativa.
b) da Administrao Federal para as unidades federadas, quando estejam devidamente
aparelhadas e mediante convnio;
Crtica: cuida-se de cooperao entre entes Federados. conceito mais prximo de
descentralizao poltica.
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses.

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Crtica: as concesses, de fato, constituem descentralizao administrativa (por colaborao, no


caso). Os contratos, entretanto, so mera execuo indireta de servios internos.
De toda forma, caso a ilustre banca organizadora se refira a um desses trs processos como
sendo formas de descentralizao, aceite-o como correto, desde que o enunciado mencione o
DL 200/1967.

FORMAS DE AGIR NA ESFERA ADMINISTRATIVA

Centralizao

Quando o prprio ente federativo quem age, por meio de um nico


rgo (centralizao concentrada) ou de dois ou mais rgos
(centralizao desconcentrada). No campo administrativo, a atuao
centralizada por meio de um nico rgo de aplicao terica, haja
vista as diversas atribuies constitucionais dos entes polticos.

Distribuio interna de competncias dentro da mesma pessoa jurdica. As


tarefas ou atividades so distribudas de um centro para setores
Desconcentrao
perifricos ou de escales superiores para escales inferiores. Tcnica
Administrativa.
o deslocamento, distribuio ou transferncia da prestao do servio
para a Administrao Indireta ou para um particular. Nesse caso, no h
Descentralizao
relao de hierarquia ou de subordinao, existindo apenas a vinculao,
o controle de finalidade ou a superviso ministerial.

2.

Administrao Direta

2.1.

Conceito e composio

De plano, vejamos como o art. 4 do Decreto-Lei 200/1967 conceitua Administrao Direta:


A administrao federal compreende:

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I - a administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura


administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
Percebe-se que a Administrao Direta, no mbito federal, restou identificada com o Poder
Executivo. Ocorre que a norma em referncia tem de ser lida em comparao com a CF/1988,
mais precisamente do art. 37:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
Observe-se que, pela CF/1988, a Administrao Direta se faz presente em todos os Poderes e
corresponde ao conjunto de rgosque integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuda a
competncia para o exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado
(por Jos dos Santos Carvalho Filho).
Na realidade, a Administrao Direta corresponde a todos os rgos, desprovidos de
personalidade, que sejam ligados prpria pessoa poltica, a qual, no caso federal, a Unio.
Portanto, a Administrao Direta um conjunto de rgos internos a cada um dos Poderes
Polticos da pessoa integrante da Federao, ou seja, a Administrao Direta existe em todos os
Poderes.
Para ilustrar, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) compe a Administrao Direta, na condio
de rgo, e, por consequncia, desprovido de personalidade jurdica.
Registre-se, ainda, que Administrao Direta corresponde a cada ente federativo. Assim,
correto dizer: Administrao Direta da Unio, Administrao Direta do Estado do Maranho,
Administrao Direta do Distrito Federal ou Administrao Direta do Municpio de Aracaju.
No se confunde com a Administrao Indireta, composta por entidades (por novas pessoas
jurdicas).

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QUESTO 06 - TEFC Cespe 2007 - A administrao direta o conjunto de rgos que


integram a Unio e exercem seus poderes e competncias de modo centralizado, ao passo que
a administrao indireta formada pelo conjunto de pessoas administrativas, como autarquias e
empresas pblicas, que exercem suas atividades de forma descentralizada.6
Comentrios: Na Administrao Direta, ocorre a centralizao das atividades no interior da
pessoa poltica. Na Indireta, h descentralizao da atividade para as pessoas
administrativas que a compem (autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e
empresas pblicas).

2.2.

rgos pblicos

Em mbito Federal, o conceito de rgo pblico encontrado na Lei Geral de Processo


Administrativo (Lei 9.784/1999). Vejamos (2 do art. 1o):
2 Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da
estrutura da Administrao indireta.
Perceba que, em leitura atenta ao dispositivo, os rgos integram a estrutura da Administrao
Direta e Indireta. S faz reforar que o processo de desconcentrao (criao de rgos) pode
ocorrer no processo de descentralizao. Enfim, possvel existir um rgo no interior de uma
entidade da Indireta, como as Superintendncias de Autarquia em dois ou mais Estados da
Federao.

A desconcentrao (criao de unidades despersonalizadas) classificada


em: territorial ou geogrfica, por matria e por hierarquia.
A descentralizao, por sua vez, dividida em: territorial, por servios, por
colaborao, e social. Portanto, em futuras questes, as ilustres
organizadoras podem afirmar que, semelhana da desconcentrao, a
descentralizao admite a classificao territorial.

Gabarito: CERTO
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Os rgos pblicos no se configuram entidades concretas, mas sim abstraes do mundo


jurdico, s quais se atribui titularidade de algumas competncias. Os rgos so reais, uma vez
que possuem existncia jurdica, contudo so abstratos.
Os rgos pblicos podem ser entendidos como um centro de competncias despersonalizado,
ou seja, uma unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram,
com o objetivo de expressar a vontade do Estado, na excelente definio da professora Maria
Sylvia Zanella Di Pietro.
Por conseguinte, os rgos atuam em nome do Estado, no tendo personalidade jurdica (so
despersonalizados), tampouco vontade prpria, mas expressam a vontade da entidade a que
pertencem, nas reas de suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional. Todos os
rgos tm, necessariamente, cargos, funes e agentes, sendo certo que esses elementos
podem ser alterados, substitudos ou retirados, sem que isso importe a extino do rgo.
Vejamos como funciona o processo de criao de rgos pblicos.
Pela CF/1988, os rgos devem ser criados por lei, e, por simetria, extintos por lei (princpio da
reserva legal art. 88 da CF). Tanto isso verdade que o chefe do Executivo Federal fica
impedido de expedir Decretos Autnomos para a criao e extino de rgos pblicos,
conforme restrio contida no inc. VI do art. 84 da CF.
No entanto, isso no uma verdade absoluta em termos de concursos pblicos, afinal, para
parte da doutrina, lcito que o Executivo crie rgos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde
que os cargos existentes sejam aproveitados ( uma espcie de reengenharia organizacional).
Trata-se, porm, de uma situao muito peculiar; logo, se o examinador no especificar essa
exceo de forma expressa, aceite como correta a afirmao de que rgos pblicos tm de ser
criados por lei.
Por fim, esclarea-se que a lei prevista no art. 88 da CF de iniciativa reservada do Chefe do
Executivo, tratando-se da criao de rgos na estrutura do Poder Executivo, pois, para os
demais Poderes, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas, a criao de rgos em suas estruturas
de iniciativa destes.

Competncia

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Por meio de

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A quem pode ser


delegada?

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Criao e extino de Ministrios e rgos na Lei de iniciativa privativa


Administrao Pblica Federal (art. 88 da CF)
do PR
mbito do Poder Executivo Lei de iniciativa privativa
Federal (art. 84, VI, a, da CF)
do PR
Criao e
extino de
rgos na(o)

Ministros, AGU e PGR

Poder Legislativo

Resoluo

Ministrio Pblico

Lei de iniciativa do MP

Tribunal de Contas

Lei de iniciativa do TC

Decreto Autnomo
(Privativo do PR)

Ministros, AGU e PGR

Estruturao e atribuies dos cargos (Art.


84, inc. VI)

2.2.1.

PR: Presidente da Repblica

PGR: Procurador-Geral da Repblica

CN: Congresso Nacional

MP: Ministrio Pblico

AGU: Advogado-Geral da Unio

TC: Tribunal de Contas

Capacidade processual dos rgos pblicos

Os rgos pblicos so unidades administrativas despersonalizadas (desprovidas de


personalidade jurdica prpria). Por conta disso, tais unidades, de regra, no podem assumir, em
nome prprio, direitos e obrigaes, e, consequentemente, no podem estar em juzo
(capacidade processual ou judiciria ou personalidade judiciria).
Portanto, quando um rgo precisa mover uma ao, quem figurar no polo ativo ser a pessoa
jurdica da qual ele unidade integrante. Idntico raciocnio vlido para o acionamento dos
rgos (polo passivo), ou seja, ser a pessoa jurdica que responder ao processo. Isso se deve,
basicamente, ao art. 7o do Cdigo de Processo Civil, que diz que toda PESSOA que se acha no
exerccio de seus direitos tem capacidade para estar em juzo. rgo no pessoa, logo, no
pode, em regra, situar-se como parte no processo.
Esse entendimento confirmado pelo STF (Pet. 3674-00/DF), para quem o rgo Conselho
Nacional do Ministrio Pblico no pode integrar o polo passivo de ao popular. Essa, porm,
mais uma daquelas regras cercada de excees. o caso dos rgos de estatura constitucional
(os independentes e os autnomos), para defesa de suas prerrogativas ou atribuies
constitucionais.

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A situao especialmente relevante quando se pensa em conflito entre rgos integrantes da


Administrao Direta de uma mesma pessoa federativa. Por exemplo: supondo que a Receita
Federal se recuse a se submeter a uma auditoria do Tribunal de Contas da Unio (TCU), por
entender que isso implicaria revelar sigilo dos dados fiscais de uma categoria de contribuintes.
Caberia o processo ser movido pela Unio? Mas contra quem? Contra a prpria Unio? Seria um
absurdo jurdico. Em circunstncias como estas que faz sentido, em termos jurdicos, um rgo
assumir o polo, ativo ou passivo, de um processo.
Por outro lado, rgos de menor estatura (superiores e subalternos) no precisam de
capacidade processual. Conflito entre estes pode ser resolvido no plano hierrquico, por meio
de decises dos rgos mais elevados.

Alguns autores usam, volta e meia, a expresso personalidade judiciria para indicar a
capacidade processual de um rgo. Tenha ateno a isso: personalidade JUDICIRIA (e no
jurdica) vem a ser a possibilidade de algum figurar como parte em um processo.
Em todo caso, esclarea-se que a capacidade processual dos rgos, quando existente,
restringe-se defesa de suas prprias prerrogativas institucionais, no podendo avanar na
autonomia de outras estruturas da Administrao Pblica. Sobre o tema, vejamos recente
julgado recente do STJ, em que se afastou a legitimidade da Cmara Legislativa para impugnar,
em juzo, a suposta aplicao irregular dos recursos advindos do Fundo de Participao do
Municpio:

REsp 1429322/AL
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PERSONALIDADE JUDICIRIA DAS CMARAS MUNICIPAIS. A
Cmara Municipal no tem legitimidade para propor ao com objetivo de questionar suposta
reteno irregular de valores do Fundo de Participao dos Municpios. Isso porque a Cmara
Municipal no possui personalidade jurdica, mas apenas personalidade judiciria, a qual lhe
autoriza to somente atuar em juzo para defender os seus interesses estritamente institucionais,
ou seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia e independncia do rgo, no se
enquadrando, nesse rol, o interesse patrimonial do ente municipal.
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Vamos sintetizar os traos distintivos entre os rgos e as entidades:

RGOS

ENTIDADES

NEM TODOS gozam de autonomia.

Tm autonomia administrativa.

NO tm patrimnio prprio.

Tm patrimnio prprio.

REGRA: no tm capacidade processual, por


serem despersonalizados.
EXCEO: alguns possuem personalidade
judiciria (ex.: rgos independentes e
autnomos).

Possuem capacidade processual e


personalidade jurdica.

QUESTO 07 - AUFC/TCU Cespe 2009 - Em regra, os rgos, por no terem personalidade


jurdica, no tm capacidade processual, salvo nas hipteses em que os rgos so titulares de
direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas
e competncias.7
Comentrios: A capacidade judiciria ou personalidade judiciria ou processual atributo
entregue s pessoas fsicas ou jurdicas para figurarem em quaisquer dos polos da relao
processual; com outras palavras, a capacidade de estar em juzo. Portanto, os rgos
estariam despidos da capacidade judiciria, exatamente por no contarem com
personalidade jurdica.
Ocorre que os Tribunais e a doutrina reconhecem que determinados rgos
(independentes e autnomos) podem, por exemplo, impetrar mandado de segurana, na
defesa de suas prerrogativas constitucionais.

2.2.2.

Classificao dos rgos pblicos

O Direito Administrativo o ramo do Direito com mais classificaes. A ausncia de codificao


possibilita que os doutrinadores inventem os signos mais diversos. Em matria de rgos
7

Gabarito: CERTO
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pblicos, a histria no diferente; h um sem-nmero de classificaes, por isso, sero


utilizadas as de maior incidncia nos concursos pblicos.
I) Quanto posio estatal, podem ser:

Independentes ou primrios: so os rgos que decorrem diretamente da


Constituio, sem que tenham subordinao hierrquica a qualquer outro. So os
responsveis por traarem o destino da nao ou, de certa forma, contriburem
para tanto, p. ex.: Chefia do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito); Casas
Legislativas; Tribunais(inclusive o de Contas); e Ministrio Pblico. Para se identificar
um rgo independente, basta sentar na cadeira do chefe e olhar para cima: se
no h outro rgo acima, estamos diante de um rgo independente.
Autnomos: so rgos igualmente localizados no pice da Administrao,
contudo, subordinados diretamente aos independentes, com plena autonomia
financeira, tcnica e administrativa. Por exemplo: Ministrios (e as Secretarias
estaduais e municipais) e Advocacia Geral da Unio. Mais uma vez, fcil de
identific-los: sentamos na cadeira do Chefe da Casa Civil e, olhando para cima.
quem visualizamos? O Presidente da Repblica, no mesmo? E acima deste?
Ningum; logo, est-se diante de rgo autnomo, com a existncia de apenas
uma cadeia hierrquica.
Superiores: denominados diretivos, so os rgos encarregados do controle, da
direo, e de solues tcnicas em geral, e, diferentemente dos autnomos e dos
independentes, no gozam de autonomia financeira e administrativa. So
exemplos: as inspetorias, os gabinetes, as divises.
Subalternos: tambm chamados de subordinados, so os rgos encarregados dos
servios rotineiros, com pouco (ou nenhum) poder decisrio, por exemplo:
portarias, sees de expediente e protocolos.

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QUESTO 08 - TSIET/DNIT - ESAF 2013 - Quanto sua posio estatal, o rgo que possui
atribuies de direo, controle e deciso, mas que sempre est sujeito ao controle hierrquico
de uma chefia mais alta, no tem autonomia administrativa nem financeira, denomina-se:
a) rgo subalterno.
b) rgo autnomo.
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c) rgo singular.
d) rgo independente.
e) rgo superior.8
Comentrios: As informaes fundamentais so que o rgo em questo no tem
autonomia financeira e tem funes diretivas. Pela primeira parte (sem autonomia
financeira), eliminam-se os rgos independentes e autnomos, pois estes possuem
autonomia. Pela ltima parte (atribuies de direo), descartamos os subalternos. Com
isso, restam as letras C e E. Singulares so os rgos em que, embora formados por
uma coletividade de agentes pblicos, a deciso final advm de uma nica autoridade,
como a Presidncia da Repblica. E os superiores correspondem ao conceito exposto!

QUESTO 09 - Delegado/PB Cespe 2009 - Os rgos subalternos, conforme entendimento


do STF, tm capacidade para a propositura de mandado de segurana para a defesa de suas
atribuies.9
Comentrios: S quem tem legitimidade processual para movimentar aes so os rgos
independentes e autnomos.
II) Quanto estrutura, os rgos so divididos em:

Simples: so tambm chamados de unitrios, porque no h outros rgos abaixo


deles, quer dizer, no h desconcentrao do rgo em outros rgos.
Hipoteticamente: a Presidncia rgo composto, porque desconcentrada em
Ministrios, os quais, por sua vez, so igualmente compostos, porque
desconcentrados em gabinetes e em departamentos; j o servio de protocolo,
localizado no departamento de pessoal do Ministrio, rgo unitrio, porque o
ltimo da cadeia de desconcentrao, no havendo outro rgo a seguir. Sntese:
so rgos em que no h mais divises. No confundir o fato de rgo ser
unitrio com o nmero de agentes. No nosso exemplo, o protocolo, apesar de
unitrio, pode contar com vrios servidores lotados.
Compostos: um exemplo bastante citado o de uma Secretaria de Educao, a
qual tem sua funo principaldesempenhada por outras unidades escolares.

Gabarito: letra "E"

Gabarito: ERRADO
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Perceba que estamos diante do processo de desconcentrao, sendo, portanto, o


trao caracterstico da classificao dos rgos em compostos.

III) Quanto atuao funcional, podem ser:

Singulares: reconhecidos como unipessoais, porque a deciso do rgo (a


manifestao de vontade) parte de umnico agente, como o caso da Presidncia
da Repblica. So rgos organizados, de regra, verticalmente, donde decorre
serem chamados por alguns estudiosos de rgos burocrticos.
Colegiados: os chamados pluripessoais ou coletivos. Nesses rgos o que vale o
quorum, no sendo suficiente a deciso isolada do chefe ou de um dos agentes.
So rgos deliberativos, organizados horizontalmente (as pessoas esto em um
mesmo plano, sem hierarquia, verticalidade) em que prevalece a deciso da maioria
para a formao de um nico ato (diga-se de passagem, simples, por decorrer da
vontade de um nico rgo). So exemplos: Conselho Nacional de Justia,
Tribunais de Contas, Conselho de Contribuintes.

O autor Jos dos Santos Carvalho Filho registra dois tipos de rgos coletivos:
a) De Representao Unitria: a exteriorizao da vontade do dirigente do rgo suficiente
para demonstrar a vontade do prprio rgo;

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b) De Representao Plrima: a exteriorizao da vontade do rgo provm da unanimidade ou


da maioria das vontades dos agentes que o integram, em regra, por meio de votaes. o caso
das decises dos Tribunais de Contas, cujas decises, na maior parte das vezes, vm da
composio da vontade do colegiado.

O autor Celso Antnio Bandeira de Mello, em sua classificao, adota a categoria rgos
simples para o que se apresentou como rgos singulares. Inclusive, em razo desta
divergncia doutrinria, a banca organizadora Cespe anulou, em 2013, pelo menos duas
questes. Para as demais bancas, recomendvel no seguirmos o entendimento do autor.
J para a categoria de rgos colegiados, o autor dispe que o Conselho de Contribuinte
rgo contencioso, e o Tribunal de Contas rgo verificador. Neste caso, o entendimento do
autor pode ser seguido sem grandes problemas, pois no houve divergncia do posicionamento
majoritrio, mas apenas a apresentao de conceitos adicionais.

IV) Quanto s funes exercidas:

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rgos ativos: so os que produzem aes, os atos necessrios para o


cumprimento dos fins da pessoa jurdica da qual fazem parte. Os Ministrios e
Secretarias so exemplos desses rgos ativos.
rgos de consulta: produzem os pareceres e as opinies necessrias para a
tomada de deciso por parte dos rgos ativos. Exemplo de rgos consultivos: as
assessorias jurdicas integrantes das estruturas dos Ministrios.
rgos de controle: so aqueles responsveis por acompanhar e fiscalizar outros
rgos, a exemplo do TCU, que rgo essencialmente de controle.

QUESTO 10 - Analista/TRE-RJ Cespe 2012 - Os rgos da administrao pblica classificamse, segundo a funo que exercem, em rgos ativos, rgos consultivos e rgos de controle.10

10

Gabarito: CERTO

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Comentrios: rgos ativos so os que produzem aes, os atos necessrios para o


cumprimento dos fins da pessoa jurdica da qual fazem parte. rgos de consulta so os
que produzem os pareceres e as opinies necessrias para a tomada de deciso por
parte dos rgos ativos. rgos de controle so aqueles responsveis por acompanhar e
fiscalizar outros rgos.
V) Quanto esfera de ao (Maria Sylvia Zanella Di Pietro):

3.

rgos centrais: so aqueles que exercem atribuies em todo o territrio nacional,


estadual ou municipal. So exemplos: as Casas Legislativas, os Ministrios, as
Secretarias de Estado e as de Municpio.
rgos locais: atuam apenas sobre uma parte do territrio, como as Delegacias
Regionais da Receita Federal, as Delegacias de Polcia, os Postos de Sade.
rgos de controle: so aqueles responsveis por acompanhar e fiscalizar outros
rgos, a exemplo do TCU, que rgo essencialmente de controle.

Administrao Indireta

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A Administrao Indireta composta por entidades administrativas, todas dotadas de


personalidade jurdica prpria.
Nos termos da CF/1988 (inc. XIX do art. 37), a Administrao descentralizada do Estado
composta por: autarquias, sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes
pblicas. Acrescenta-se que, com a Lei n 11.107/2005 (Lei dos Consrcios Pblicos), o inc. IV do
art. 41 do Cdigo Civil de 2002 foi alterado, para inserir, ao lado das autarquias, as associaes
pblicas. Estas so pessoas jurdicas de Direito Pblico interno integrantes da Administrao
Indireta de todos os entes polticos eventualmente consorciados.
Antes da anlise pormenorizada das entidades da Administrao Indireta, aponta-se que tais
pessoas podem existir em todas as esferas da Federao, ou seja, podem ser federais, estaduais,
municipais ou distritais. Para que isso fique atestado, faamos a leitura do caput do art. 37 da CF:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...).

QUESTO 11 - DPF Cespe 2004 - possvel a existncia, no plano federal, de entidades da


administrao indireta vinculadas aos Poderes Legislativo e Judicirio.11
Comentrios: Note que o item trata da possibilidade de existncia de uma entidade da
indireta junto aos demais Poderes. O caput do art. 37 da CF engloba todos os Poderes de
todos os Entes Federativos. Portanto, em tese, no h impedimento da existncia de
Administrao Indireta em todos os Poderes do Estado.

3.1.

3.1.1.
11

Autarquias

Conceito

Gabarito: CERTO

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Autarquia, cujo vocbulo formado pela juno de duas expresses (autos - prprio + arquia direo), significa uma entidade que se comanda, que tem sua prpria direo. A palavra
expressa bem o sentido que se deve ter para as entidades da Administrao: entidades
autnomas (administrativamente).
Sobre o tema, vejamos a definio constante no Decreto-Lei 200/1967 (inc. I do art. 5):
Um servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita
prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
A definio de 1967, mas razovel. Todavia, omitiu-se a natureza da personalidade, que de
Direito Pblico. E no poderia ser diferente, porque as autarquias desempenham atividades
exclusivas do Estado, sendo a personalidade de Direito Pblico a garantia de tratamento
diferenciado.

Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, autarquia uma entidade estatal da Administrao
Indireta, criada por lei, com personalidade jurdica de Direito Pblico, descentralizada
funcionalmente, para desempenhar competncias administrativas prprias e especficas, com
autonomia patrimonial, financeira, administrativa e financeira.
Note que o conceito do autor se aproxima do estabelecido no Decreto-Lei. Refora-se que as
atividades a serem desempenhadas pelas autarquias so tpicas da Administrao Pblica. Isto,
alis, sempre despertou polmica na doutrina: o que seriam tais atividades? Passa-se, ento, s
caractersticas das autarquias, para melhor compreenso dos demais trechos do conceito.

3.1.2.

Caractersticas gerais

O ponto de partida estabelecer o que atividade tpica a ser desempenhada por uma
autarquia. O conceito varivel, ou seja, depende do momento histrico vivido.
Para ser mais claro: o que hoje visto como atividade tpica da Administrao pode no o ser
daqui a alguns anos. Um exemplo serve para ilustrar: em nosso pas, prises so administradas
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pelo Estado, pois, na mdia, as pessoas creditam essa atividade a um ente pblico. J nos
Estados Unidos da Amrica, os estabelecimentos prisionais so verdadeiras empresas. Ser que o
nosso pas um dia tambm far isso? Isso depender do que se veja por atividade tpica de
Estado. Percebeu?
Entretanto, o fato que, para os concursos pblicos, as autarquias desenvolvem atividades
tpicas da Administrao, sejam l quais forem essas no momento histrico atravessado. E mais:
no se pode criar autarquia para explorao de atividade econmica, j que esta no tpica da
Administrao, mas sim do mercado.
Eventualmente, qualquer entidade da Administrao Pblica poderia explorar atividades
econmicas; mas, insiste-se que os fins que justificam a criao de uma autarquia no so as
atividades econmicas, mas sim as atividades tpicas da Administrao. Noutras palavras: o INSS,
que uma autarquia federal, eventualmente pode comercializar um imvel de sua
propriedade, mas no seria isso (vender imveis) que justificaria a criao do INSS. Para
explorao de atividades econmicas devero ser criadas outras espcies de entidades estatais,
como sociedades de economia mista ou empresas pblicas.
De acordo com a CF/1988, as autarquias so as nicas entidades da Administrao Indireta que
nascem por Lei, ou, mais precisamente, por lei especfica.12Observe o disposto no inc. XIX do
art. 37 da Constituio:
Somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Destaca-se que a lei ESPECFICA de CRIAO da autarquia ou de AUTORIZAO (tambm
especfica!) das demais entidades da Indireta. Ainda que o efeito prtico seja o mesmo, pois
sempre se exige a lei, tem-se que, juridicamente, a lei que cria diferente da lei que autoriza.

12

Tecnicamente, a lei especfica a fonte criadora de todas as entidades


de Direito Pblico. A citao constitucional restrita s autarquias deve-se ao
fato de serem as pessoas jurdicas de Direito Pblico mais tradicionais do
Estado. No entanto, h mltiplos exemplos de Fundaes do Estado com a
personalidade jurdica de Direito Pblico, as quais tambm so criadas
diretamente por lei especfica.
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De fato, pode-se afirmar que a autarquia nasce com a Lei, enquanto as demais entidades da
indireta esto autorizadas a nascer, dependendo de um ato posterior para que possam
efetivamente funcionar, ou seja, para exercer os direitos inerentes personalidade jurdica.
E para a extino da autarquia tambm necessria a edio de lei especfica. assim por conta
do princpio da simetria ou paralelismo das formas: se a Lei cria, a Lei extingue. Essa a regra: o
instrumento jurdico utilizado para a criao de algo deve ser idntico ao da extino. Entretanto,
tal regra ter excees, como na extino de cargos pblicos, os quais, embora sejam criados
por lei, podem ser extintos, se vagos, por decretos (inc. VI do art. 84 da CF/1988), chamados
doutrinariamente de autnomos.
Uma questo bastante interessante refere-se possibilidade de criao de uma autarquia por
Medida Provisria.
Pelo menos para o STF, no h vedao de que isso ocorra. A Corte declarou a
inconstitucionalidade da Lei 11.516/2007 (converso da MP 366/2007), que criou o Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), mas modulou os efeitos da deciso,
estabelecendo um prazo de dois anos para que o Congresso Nacional edite nova lei para
garantir a continuidade da autarquia. Ou seja, o instituto permanece existindo, e nesse prazo de
dois anos o Congresso poder editar nova lei, respeitando os ditames legais e constitucionais,
para garantir a continuidade das atividades da autarquia.
Importante destacar que a inconstitucionalidade se deu pelo fato de que a MP em questo no
atendeu ao disposto no artigo 62, pargrafo 9, da CF/1988, que assim dispe:
Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar
medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso
Nacional.
(...)
9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisrias
e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio
de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
Em sntese, a inconstitucionalidade ocorreu porque a Medida Provisria do governo convertida
na lei questionada no foi apreciada por uma comisso mista de deputados e senadores, como
previso constitucional, sendo a converso baseada apenas na emisso de parecer individual do
relator, sem manifestao da comisso.
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digno de nota que as fundaes pblicas podem ser de Direito Pblico. E, na viso do STF, as
fundaes de Direito Pblico equiparam-se s autarquias para todos os efeitos. Neste caso, a lei
especfica criar diretamente a fundao, sendo dispensvel o registro do ato constitutivo no
Registro Civil das Pessoas Jurdicas, como condio para a aquisio de sua personalidade
jurdica.
O regime jurdico aplicvel s autarquias , predominantemente, o Direito Pblico, pois sempre
h algo do Direito Privado aplicado queles que so regidos essencialmente pelo Direito Pblico.
Exemplo: um cheque de uma autarquia igual ao cheque de qualquer um de ns. Se no
houver recursos na conta corrente, no vai ser pago. Ou seja, vale para o cheque da autarquia o
Direito Privado, e no o Direito Pblico.
De modo geral, o foro, ou seja, a justia competente para julgar as causas em que as autarquias
FEDERAIS sejam partes a justia FEDERAL (inc. I do art. 109 da CF).

1 - A justia FEDERAL competente para julgar as causas que envolvam as autarquias


FEDERAIS, quando estas estiverem na qualidade de autoras, rs, assistentes ou opoentes. Assim,
autarquias estaduais e municipais tero suas causas julgadas pela justia ESTADUAL.
2 No se fala de justia especializada para as autarquias. De fato, no h como se cogitar de
justia trabalhista para autarquias federais, uma vez que o STF, ao apreciar a Ao Declaratria
de Inconstitucionalidade 2135/DF, fez restabelecer os efeitos da redao originria do art. 39 da
CF/1988. Assim, no mais possvel o regime de emprego pblico nas autarquias. A ADIN
2135/DF, com todas suas repercusses, objeto do tpico de agentes pblicos.
3 - Caso uma autarquia federal, em ao de execuo que tramita na Justia Estadual, postule
preferncia de crdito, a competncia ser de tal alada, no sendo o feito, consequentemente,
deslocado para a Justia Federal.

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QUESTO 12 - AUFC Cespe 2010 - de competncia da justia federal processar e julgar,


nos litgios comuns, as causas em que as autarquias federais sejam autoras, rs, assistentes ou
opoentes.13
Comentrios: Conforme o inciso I do art. 109 da CF/1988, de um modo geral, a justia
competente para julgar as causas em que as autarquias FEDERAIS sejam partes a justia
FEDERAL.
As autarquias possuem uma srie de privilgios processuais, pois exercem atividades tpicas de
Estado, sendo enquadradas no conceito de Fazenda Pblica. Por exemplo: as autarquias
possuem prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer. Contam, ainda, com o
duplo grau de jurisdio obrigatrio, e as sentenas contra as autarquias no produziro seus
efeitos antes de confirmadas por um Tribunal.
H, tambm, a questo dos dbitos judiciais das autarquias. De regra, o pagamento feito via
precatrios. E o prazo prescricional de suas dvidas passivas de cinco anos.
De toda forma, cumpre destacar que tais prerrogativas processuais no so absolutas. O duplo
grau, por exemplo, sofre restrio quando a condenao em desfavor da autarquia no
ultrapassar 60 salrios mnimos ( 2 do art. 475 do CPC) e ou quando a deciso estiver
fundamentada em jurisprudncia do plenrio do STF ou em smula de qualquer Tribunal
Superior competente ( 3 do art. 475 do CPC). Em tais hipteses, a autarquia, caso deseje, ter
que interpor recurso voluntrio, se quiser ver suas razes apreciadas na instncia superior.

QUESTO 13 - AUFC Cespe 2011 - No caso das autarquias, se a deciso judicial estiver
fundada em jurisprudncia do plenrio do STF, em smula do STF ou de tribunal superior
competente, no se aplicar o duplo grau de jurisdio obrigatrio.14
Comentrios: Se uma autarquia sucumbir no processo em juzo singular, no h
necessidade de recurso voluntrio, porque o processo sobe imediatamente para o Tribunal
competente ( o que se denomina de reexame necessrio). No entanto, nem sempre isso
ocorrer automaticamente, pois, dependendo do valor (at 60 salrios mnimos) e da

13

Gabarito: CERTO

14

Gabarito: CERTO

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existncia de jurisprudncia do STF (Plenrio) ou Smula de Tribunal Superior, se a


autarquia pretender o reexame da matria dever interpor o recurso voluntrio.
As autarquias contam, tambm, com imunidade com relao aos impostos que porventura
incidam sobre seu patrimnio, renda e servios ( 2 do art. 150 da CF/1988) vinculados a suas
atividades essenciais. Note que tal imunidade no se refere totalidade detributos, mas sim aos
impostos ligados s atividades essenciais das autarquias.
No demais lembrar, tambm, que as autarquias so pessoas jurdicas de Direito Pblico.
Logo, sujeitam-se responsabilidade civil objetiva, tpica dessas pessoas, por determinaes
constitucionais ( 6 do art. 37 da CF/1988).
Por fim, no que diga respeito ao patrimnio, bens e rendas, como qualquer entidade da Indireta,
a autarquia os tm em seu nome, dado possurem personalidade jurdica prpria. Os bens
pertencentes s autarquias, alis, so pblicos, ante o que estabelece o Cdigo Civil (art. 98), e
sendo bens pblicos, contam com as caractersticas inerentes a estes, como a impenhorabilidade
e a imprescritibilidade.
A seguir, uma sntese das principais prerrogativas extensveis s autarquias e s fundaes
pblicas (de Direito Pblico):

Imunidade tributria recproca: no precisam pagar impostos (no qualquer


tributo, cuidado!) sobre o patrimnio, renda e servios, relativamente s finalidades
essenciais ou s que dela decorram. Por exemplo: autarquias no pagam IPTU de
seus imveis (ainda que alugados a terceiros);
Bens pblicos no sujeitos usucapio: qualquer bem pblico (especial, uso
comum ou dominial) no est sujeito aquisio prescritiva, ou seja, em razo do
tempo de permanncia;
As dvidas passivas (crdito em favor de terceiros) prescrevem em cinco anos;
As dvidas ativas (crdito em favor do Estado) tm execuo por um processo
especial Lei 6.830/1980;
Os bens pblicos so impenhorveis, logo, o pagamento das dvidas passivas ser
feito mediante sistema de precatrios, a no ser que os dbitos sejam de pequeno
valor (dispensam, nesse caso, a inscrio em precatrios);
Os prazos nos processos no Judicirio so diferenciados: dobro para recorrer e
qudruplo para contestar;
Sujeitas ao duplo grau de jurisdio: se uma autarquia perde o processo em juzo
singular, no precisa interpor recurso, porque o processo sobe, imediatamente,

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para o Tribunal competente ( o que se denomina de reexame necessrio). No


entanto, nem sempre isso ocorrer imediatamente, pois, dependendo do valor (at
60 salrios mnimos) e da existncia de jurisprudncia do STF (Plenrio) ou Smula
de Tribunal Superior, se a autarquia pretender o reexame da matria dever
interpor o recurso (leia-se: voluntrio).

3.1.3.

Classificao

A doutrina utiliza os mais diversos critrios para conceituar as autarquias. Sero abordados os
mais recorrentes em concursos pblicos.
As territoriais correspondem aos extintos territrios, que so meras unidades administrativas
descentralizadas por rea geogrfica. Lembre-se de que Territrio no pessoa poltica, mas sim
autarquia geogrfica da Unio.
J institucionais so as autarquias criadas pelas pessoas polticas, para o desempenho de
atividades tpicas destas pessoas, e descentralizadas por uma questo de especialidade. Note
que o critrio utilizado para tais autarquias no o geogrfico, mas sim o material (por tarefa),
em uma espcie de especializao da entidade.

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Dentro do contexto das atividades tpicas, o autor Jos dos Santos Carvalho Filho sugere as
seguintes categorias:
a) autarquias assistenciais: visam a promover auxlio a regies menos desenvolvidas ou a
categorias sociais especficas, para o fim de diminuir as desigualdades regionais e sociais.
Exemplos: a SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste e a SUDAM
Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia;
b) autarquias previdencirias: voltadas para a atividade de previdncia social oficial. Exemplo: o
INSS (Instituto Nacional do Seguro Social);
c) autarquias culturais: dirigidas educao e ao ensino. Exemplo: a UFRJ (Universidade Federal
do Rio de Janeiro);
d) autarquias profissionais (ou corporativas): incumbidas da inscrio de certos profissionais e de
fiscalizao de suas atividades. Exemplo: CRM (Conselho Regional de Medicina) e CORECON
(Conselho Regional de Economia). Registre-se que alguns autores e o STJ costumam se referir aos
Conselhos como autarquias sui generis, afinal desempenham atividade tpica de Estado (poder
de polcia), mas no se vinculam a qualquer rgo ministerial.
Cabe reforar que a jurisprudncia do STF confirma a natureza autrquica dos Conselhos (RE
539224/CE):

Os conselhos de fiscalizao profissional, posto autarquias criadas por lei e ostentando


personalidade jurdica de direito pblico, exercendo atividade tipicamente pblica, qual seja, a
fiscalizao do exerccio profissional, submetem-se s regras encartadas no art. 37 II, da CB/1988,
quando da contratao de servidores.
E sendo autarquias, os conselhos devem fazer concursos para os servidores que l trabalhem.
A seguir, vejamos deciso do STF (MS 24624/DF):

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Mandado de segurana. Acrdos do Tribunal de Contas da Unio. Conselho de fiscalizao


profissional. Concurso pblico. Observncia do art. 37, II, da constituio federal.
1. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal confere natureza autrquica aos conselhos de
fiscalizao profissional, fazendo sobre eles incidir a exigncia do concurso pblico para a
contratao de seus servidores. Precedente: RE 539.224, Rel. Min. Luiz Fux.
2. No caso, o processo de seleo realizado pelo impetrante atendeu aos requisitos do inciso II do
art. 37 da Constituio Federal. Processo de seleo cujo edital foi amplamente divulgado,
contendo critrios objetivos para definir os candidatos aprovados e suas respectivas classificaes.
3. Mandado de segurana concedido.
Fez-se destaque para a expresso servidores, pois quem trabalha nos conselhos , atualmente,
regido pela CLT. Entretanto, possvel que tal situao venha a ser alterada, sobretudo depois
da apreciao da ADI 2135/DF, ainda pendente de julgamento definitivo no STF. Em tal processo,
com cautelar j deferida, o Supremo pronunciou-se pela suspenso da eficcia do art. 39 da
CF/1988. Com isso, voltou a vigorar a redao anterior do dispositivo, que assim dispe:
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua
competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da
administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas.
Ento, com a cautelar na ADI 2135/DF, no subsiste a possibilidade do regime de emprego
pblico nas autarquias. Assim, como os conselhos so considerados autarquias federais sui
generis, deveriam implementar o regime estatutrio. Nesse contexto, sobreveio a seguinte
deciso do STJ (Recurso Especial 507536/DF):
DIREITO ADMINISTRATIVO. CONSELHOS DE FISCALIZAO PROFISSIONAL. NATUREZA
JURDICA. AUTARQUIAS CORPORATIVAS. REGIME DE CONTRATAO DE SEUS EMPREGADOS.
INCIDNCIA DA LEI N 8.112/90
1. A atividade de fiscalizao do exerccio profissional estatal, nos termos dos arts. 5, XIII, 21,
XXIV, e 22, XIV, da Constituio Federal, motivo pelo qual as entidades que exercem esse controle
tm funo tipicamente pblica e, por isso, possuem natureza jurdica de autarquia, sujeitando-se
ao regime jurdico de direito pblico. Precedentes do STJ e do STF.
2. At a promulgao da Constituio Federal de 1988, era possvel, nos termos do Decreto-Lei
968/69, a contratao de servidores, pelos conselhos de fiscalizao profissional, tanto pelo
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regime estatutrio quanto pelo celetista, situao alterada pelo art. 39,caput, em sua redao
original.
3. O 1 do art. 253 da Lei n 8.112/90 regulamentou o disposto na Constituio, fazendo com
que os funcionrios celetistas das autarquias federais passassem a servidores estatutrios,
afastando a possibilidade de contratao em regime privado.
4. Com a Lei n 9.649/98, o legislador buscou afastar a sujeio das autarquias corporativas ao
regime jurdico de direito pblico. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, na ADI n. 1.717/DF,
julgou inconstitucional o dispositivo que tratava da matria. O exame do 3 do art. 58 ficou
prejudicado, na medida em que a superveniente Emenda Constitucional n 19/98 extinguiu a
obrigatoriedade do Regime Jurdico nico.
5. Posteriormente, no julgamento da medida liminar na ADI n 2.135/DF, foi suspensa a vigncia
do caput do art. 39 da Constituio Federal, com a redao atribuda pela EC n 19/98. Dessa
forma, aps todas as mudanas sofridas, subsiste, para a administrao pblica direta,
autrquica e fundacional, a obrigatoriedade de adoo do regime jurdico nico, ressalvadas as
situaes consolidadas na vigncia da legislao editada nos termos da emenda declarada
suspensa.
6. As autarquias corporativas devem adotar o regime jurdico nico, ressalvadas as situaes
consolidadas na vigncia da legislao editada nos termos da Emenda Constitucional n. 19/97.
7. Esse entendimento no se aplica a OAB, pois no julgamento da ADI n 3.026/DF, ao examinar
a constitucionalidade do art. 79, 1, da Lei n 8.906/96, o Excelso Pretrio afastou a natureza
autrquica dessa entidade, para afirmar que seus contratos de trabalho so regidos pela CLT.
8. Recurso especial provido para conceder a segurana e determinar que os impetrados, com
exceo da OAB, tomem as providncias cabveis para a implantao do regime jurdico nico no
mbito dos conselhos de fiscalizao profissional, incidindo no caso a ressalva contida no
julgamento da ADI n 2.135 MC/DF.
Destacou-se o tpico 6 da deciso, pois ele o que deixa claro: ressalvando-se as situaes j
constitudas, os Conselhos de fiscalizao devem adotar a Lei 8.112/1990. Entretanto, o processo
da ADIN ainda no foi decidido em definitivo, em razo de vrios embargos apresentados (uma
espcie de remdio processual). Ento, por ora, os conselhos ainda contratam seus servidores
por meio da CLT. Guarde isso para a prova e fique atento a eventuais evolues na
jurisprudncia.
Uma questo que se impe a classificao da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) um caso todo particular. Na ADIN 3026/DF, o STF
assim se posicionou:

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No procede a alegao de que a Ordem dos Advogados do Brasil OAB sujeita-se aos ditames
impostos administrao pblica direta e indireta. A OAB no uma entidade da administrao
indireta da Unio. A Ordem um servio pblico independente, categoria mpar no elenco das
personalidades jurdicas existentes no direito brasileiro. A OAB no est includa na categoria na
qual se inserem essas que se tem referido como autarquias especiais para pretender-se afirmar
equivocada independncia das hoje chamadas agncias. Por no consubstanciar uma entidade
da administrao indireta, a OAB no est sujeita a controle da administrao, nem a qualquer
das suas partes est vinculada. (...) Improcede o pedido do requerente no sentido de que se d
interpretao conforme o art. 37, II, da Constituio do Brasil ao caput do art. 79 da Lei 8.906,
que determina a aplicao do regime trabalhista aos servidores da OAB. Incabvel a exigncia de
concurso pblico para admisso dos contratados sob o regime trabalhista pela OAB. Princpio da
moralidade. tica da legalidade e moralidade. Confinamento do princpio da moralidade ao
mbito da tica da legalidade, que no pode ser ultrapassada, sob pena de dissoluo do prprio
sistema. Desvio de poder ou de finalidade.
Note que a Suprema Corte no chega a ponto de dizer que a Ordem no um Conselho, mas
afirma com clareza que a OAB mpar, isto , no h ningum que se ponha ao lado da Ordem,
a qual, ento, deve ser compreendida como um servio pblico independente. Na viso do STF,
a OAB no autarquia!
No se deve confundir, ainda, as autarquias corporativas com as instituies do Sistema S, os
servios sociais autnomos, como SEBRAE, SENAI, APEX e ABDI. Tal Sistema integra o Terceiro
Setor.
e) autarquias de controle: nesta categoria esto as agncias reguladoras, que, regularmente,
possuem natureza autrquica. Tem a funo primordial de controle sobre as pessoas que prestam
servios pblicos ou atuam na rea econmica por fora de concesses e permisses de servios
pblicos. Exemplos: ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes) e ANP (Agncia Nacional do
Petrleo).
f) autarquias associativas: so as associaes pblicas, ou seja, os consrcios pblicos, regidos
pela Lei n 11.107/2005. Exemplo dos consrcios pblicos intermunicipais e da Autoridade Pblica
Olmpica, esta criada pela Lei n 12.396/2011, sob a forma de associao pblica de natureza de
autarquia em regime especial, integrando a Administrao Indireta de cada um dos entes
consorciados.
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g) autarquias administrativas: esta uma categoria residual, a ser composta pelas entidades que
se destinam a vrias atividades administrativas, inclusive de fiscalizao, quando essa atribuio
for da pessoa federativa a que estejam vinculadas. o caso do INMETRO (Instituto Nacional de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial) e BACEN (Banco Central do Brasil).

3.2.

Empresas estatais: empresas pblicas e sociedades de economia mista

De incio, esclarea-se que o conceito de empresa estatal ou governamental no coincide com o


de empresa pblica. Empresa estatal gnero, que comporta as espcies: sociedades de
economia mista, empresas pblicas e outras empresas controladas direta ou indiretamente pelo
Estado. Vejamos o que diz o texto constitucional (inc. XVII do art. 37 da CF):
XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias,
fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico.
O destaque no consta do original, servindo para que voc perceba que podem existir outras
empresas controladas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico e que no so enquadradas
no conceito de empresa pblica ou sociedade mista. Enfim, o gnero empresa estatal
bastante abrangente, envolvendo toda e qualquer empresa controlada pelo Estado.
O autor Jos dos Santos Carvalho Filho aponta, ainda, empresas nas quais o Estado participa de
modo minoritrio, por questes afetas poltica econmica. Nesse caso, no se tem uma
empresa estatal, mas uma mera participao, um investimento do Estado. Assim, pode-se
concluir que nem toda empresa que o Estado venha a participar do capital integrar a
Administrao Pblica.

QUESTO 14 - MPTCU/Procurador Cespe 2004 - Toda sociedade em que o Estado tenha


participao acionria integra a administrao indireta.15
Comentrios: empresas nas quais o Estado participa de modo minoritrio, no se tem
uma empresa estatal, mas uma mera participao, um investimento do Estado.
15

Gabarito: ERRADO

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3.2.1.

Conceito

Com relao s empresas pblicas, dispe o Decreto-Lei 200/1967 (inc. II do art. 5):
Entidade de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital
exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao de atividade econmica que o Governo
seja levado a exercer por fora de contingncia ou de convenincia administrativa, podendo
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
O conceito, no entanto, tem algumas arestas a serem efetuadas. Vejamos:
1 - informado que as empresas pblicas sero criadas por lei. Atualmente, isso no est
correto, porque o art. 37, inc. XIX, da CF/88, dispe que so apenas autorizadas por lei;
2 - Informa-se, ainda, que a entidade se destina to s explorao de atividade econmica.
Entretanto, existem muitas empresas pblicas que prestam servios pblicos, como a Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos, a INFRAERO, o METR-SP. Nesse contexto, vejamos julgado do
STF (ADPF 46/DF):

O servio postal conjunto de atividades que torna possvel o envio de correspondncia, ou


objeto postal, de um remetente para endereo final e determinado no consubstancia atividade
econmica em sentido estrito. Servio postal servio pblico. A atividade econmica em sentido
amplo gnero que compreende duas espcies, o servio pblico e a atividade econmica em
sentido estrito. Monoplio de atividade econmica em sentido estrito, empreendida por agentes
econmicos privados. A exclusividade da prestao dos servios pblicos expresso de uma
situao de privilgio. Monoplio e privilgio so distintos entre si; no se os deve confundir no
mbito da linguagem jurdica, qual ocorre no vocabulrio vulgar. A Constituio do Brasil confere
Unio, em carter exclusivo, a explorao do servio postal e o correio areo nacional (artigo
21, inciso X). O servio postal prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT,
empresa pblica, entidade da Administrao Indireta da Unio, criada pelo decreto-lei n. 509, de
10 de maro de 1.969. imprescindvel distinguirmos o regime de privilgio, que diz com a
prestao dos servios pblicos, do regime de monoplio sob o qual, algumas vezes, a explorao
de atividade econmica em sentido estrito empreendida pelo Estado. A Empresa Brasileira de
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Correios e Telgrafos deve atuar em regime de exclusividade na prestao dos servios que lhe
incumbem em situao de privilgio, o privilgio postal. Os regimes jurdicos sob os quais em
regra so prestados os servios pblicos importam em que essa atividade seja desenvolvida sob o
privilgio, inclusive, em regra, o da exclusividade. Arguio de descumprimento de preceito
fundamental julgada improcedente por maioria. O Tribunal deu interpretao conforme a
Constituio ao artigo 42 da Lei n. 6.538 para restringir a sua aplicao s atividades postais
descritas no artigo 9 desse ato normativo.

QUESTO 15 - Cmara dos Deputados Cespe 2012 - A empresa pblica pessoa jurdica de
direito pblico, j que seu capital inteiramente pblico.16
Comentrios: A organizao administrativa dos Entes Federados (U, E, DF e M) composta
por rgos e entidades administrativas.
Os rgos (criados a partir da desconcentrao) so unidades despersonalizadas, como os
Ministrios integrantes da Administrao Direta ou Centralizada.
As entidades, por sua vez, so pessoas jurdicas, componentes da Administrao Indireta
ou Descentralizada, ora com a personalidade jurdica de Direito Pblico (exemplo das
autarquias e algumas fundaes pblicas), ora de Direito Privado (exemplo das empresas
pblicas e sociedades de economia mista).
Perceba que as empresas pblicas so pessoas de Direito Privado, integrantes da
Administrao Indireta. O fato de tais pessoas deterem 100% do capital social pblico no
as converte em pessoas de Direito Pblico, como so, por exemplo, as autarquias (Banco
Central, CVM, CADE, INSS e outras).
Acerca das sociedades de economia mista (SEM), o Decreto-Lei 200/1967, em seu art. 5,
conceitua-a como:
Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a
explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou a entidade da administrao indireta.
16

Gabarito: ERRADO

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Vale aqui o apontamento feito com relao s empresas pblicas: sociedades mistas tambm
podem ser prestadoras de servios pblicos. Vejamos (STF ADI 1642/DF):

Distino entre empresas estatais prestadoras de servio pblico e empresas estatais que
desenvolvem atividade econmica em sentido estrito. (...). As sociedades de economia mista e as
empresas pblicas que explorem atividade econmica em sentido estrito esto sujeitas, nos
termos do disposto no 1 doart. 173 da Constituio do Brasil, ao regime jurdico prprio das
empresas privadas. (...). O 1 do art. 173 da Constituio do Brasil no se aplica s empresas
pblicas, sociedades de economia mista e entidades (estatais) que prestam servio pblico.

3.2.2.

Caractersticas gerais (comuns e diferenciais)

De incio, registre-se que a instituio tanto das sociedades mistas quanto das empresas pblicas
depende de prvia autorizao em lei especfica: como a lei autorizativa de criao, sero
necessrios atos posteriores para que tais entidades possam ser consideradas, efetivamente,
criadas. Tais atos posteriores, que vo possibilitar o funcionamento das sociedades de mista e
das empresas pblicas, no so objeto de estudo do Direito Administrativo, mas sim do Direito
Civil, razo pela qual no sero aqui explorados.
De qualquer forma, tenha ateno para o fato de que empresas governamentais ou entidades
empresariais do Estado no nascem com a lei, mas to s so AUTORIZADAS. E, por simetria, a
extino de tais entidades necessitar de lei autorizativa.

QUESTO 16 - AUFC Cespe 2010 - A consolidao de uma empresa pblica efetiva-se com a
edio da lei que autoriza a sua criao.17
Comentrios: A consolidao da empresa - momento a partir do qual ela pode ser exercer
os direitos inerentes personalidade - a do registro dos demais atos constitutivos, j que

17

Gabarito: ERRADO

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simplesmente com a Lei a instituio ainda no existe efetivamente, mas est to s


autorizada a existir.
Quanto natureza jurdica, ambas so pessoas jurdicas de Direito Privado, com derrogaes
parciais, no entanto, de normas de Direito Pblico, afinal devem, por exemplo, realizar concursos
pblicos para a seleo de seus empregados e licitaes para contratao de seus fornecedores.
Tais deveres (de licitar e de realizar concursos para seleo de pessoal) so derivados de normas
pblicas, razo pela qual os doutrinadores afirmam que no caso de tais entidades h um
hibridismo (mistura). E aqui faz toda diferena a atividade exercida por tais entidades.
Quando exploradoras de atividade econmica, prevalecer o Direito Privado. Por outro lado,
quando prestadoras de servios pblicos, a predominncia ser do Direito Pblico. Nesse
contexto, vejamos trecho de julgado do STF (RE 599628/DF):

Os privilgios da Fazenda Pblica so inextensveis s sociedades de economia mista que


executam atividades em regime de concorrncia ou que tenham como objetivo distribuir lucros
aos seus acionistas.
Destaca-se que a explorao de atividade econmica pelo Estado por intermdio de suas
entidades da Administrao Indireta, de acordo com a CF/1988, deve ser feita por sociedades de
economia mista e empresas pblicas, ou por subsidirias destas. Mais uma vez, vale citar o texto
constitucional ( 1 do art. 173):
A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia
mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III - licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os
princpios da administrao pblica;
IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a
participao de acionistas minoritrios;

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V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores.


Ainda sobre o tema, dispe a CF/1988 ( 2 do art. 173):
2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de
privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
Essa vedao alcana somente as empresas pblicas e sociedades de economia mista
exploradoras de atividades econmicas, e no as prestadoras de servios pblicos. Estas podem
gozar de privilgios fiscais, quando no competirem com empresas privadas. Noutras palavras,
quando o Estado explora atividades econmicas, submete-se s regras gerais do mercado.
Uma questo que tem sido corrente nos concursos pblicos conhecer em que situaes as
empresas governamentais podero gozar de imunidade tributria de impostos.
De pronto, esclarea-se que no h imunidade tributria recproca condicionada para as
entidades empresariais interventoras no domnio econmico. Porm, o STF, no RE 363412/BA,
fixou o entendimento de que a imunidade recproca de impostos alcana as empresas pblicas e
as sociedades de economia mista prestadoras de servios pblicos de natureza monopolstica.
Um bom exemplo para o concurso pblico o da ECT. A Empresa de Correios e Telgrafos
(Correios) prestadora de servios pblicos - servios postais -, os quais, na viso do STF, so
exclusivos do Estado. No h, portanto, paralelo no setor privado, no h concorrncia entre a
ECT e outros do setor, e, bem por isso, o Supremo considerou os bens da ECT impenhorveis,
autorizou o pagamento por meio de precatrios e lhe estendeu a imunidade tributria de
impostos. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, a deciso do STF aceitvel, pois o servio
pblico monopolizado no causar prejuzos ao mercado.

QUESTO 17 - AGU Cespe 2012 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista


no se sujeitam falncia e, ao contrrio destas, aquelas podem obter do Estado imunidade

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tributria e de impostos sobre patrimnio, renda e servios vinculados s suas finalidades


essenciais ou delas decorrentes.18
Comentrios: Em 2005, foi editada a Lei 11.101, a qual trata da recuperao judicial,
extrajudicial e falncia das sociedades empresrias. O inc. I do art. 2 da norma textual
ao afirmar que as mistas e as empresas pblicas no se submetem ao seu texto, e,
consequentemente, no podem ir falncia.
Destaco que a lei de falncia sequer se distingue qual a rea de atuao da entidade, se
prestadora de servio pblico ou se exploradora de atividades econmicas. Ento, fica
assim para a nossa prova: sociedade de economia mista e empresas pblicas NO se
submetem ao processo falimentar, independente de sua rea de atuao.
Ento, nessa primeira parte, no h qualquer reparo afirmao do CESPE. Vamos
prosseguir.
Nos termos da CF/1988, no campo das limitaes ao poder de tributar (captulo do STN),
s autarquias e s fundaes do Estado so estendidas as imunidades tributrias
relativamente aos impostos sobre o patrimnio, renda e servios, atinentes a suas
finalidades essenciais (imunidade tributria recproca condicionada ou extensiva).
Quanto s empresas pblicas, no h qualquer meno expressa no texto constitucional, o
que torna incorreta a segunda parte da sentena.
Acrescento que tais pessoas podem atuar em duas reas: prestao de servios pblicos
(art. 175 da CF) e interveno no domnio econmico (art. 173 da CF). Se os servios
pblicos forem prestados em carter monopolstico, h entendimento do STF de que a tais
pessoas ser estendida a imunidade tributria recproca. Acontece que o enunciado no
especificou a rea de atuao ou se os servios prestados so de natureza monopolstica,
da a incorreo.
Mais uma vez, vejamos o 1 do art. 173 da CF:

18

Gabarito: ERRADO

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A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e


de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de
bens ou de prestao de servios, dispondo sobre: (...)
O dispositivo constitucional dispe que LEI estabelecer o estatuto jurdico prprio das
sociedades de economia mista e empresas pblicas que explorem atividades econmicas ou que
prestem servios. Essa uma norma de eficcia limitada, ou seja, que fica a depender, para a
produo completa de seus efeitos, da edio de lei. E a referida lei ainda no foi editada. Por
isso, muitas incertezas surgem a partir da, em especial se sociedades mistas e empresas pblicas
que explorem atividade econmica se submetem (ou no) ao processo falimentar (obrigao de
natureza comercial).

QUESTO 18 - MPE-TO/Promotor Cespe 2008 - A empresa pblica e a sociedade de


economia mista exploradoras de atividade econmica no so excludas da lei de falncia e
recuperao de empresas, por sujeitarem-se ao regime prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios.19
Comentrios: Como o art. 2o da Lei 11.101/2005, que cuida do processo falimentar, exclui
sociedades mistas e empresas pblicas de seu campo de abrangncia, independente de sua
rea de atuao, tais entidades no podero ir falncia.
No que se refere forma jurdica, h relevante diferena entre tais instituies: todas as
sociedades de economia mista so Sociedades Annimas (S/A). J as empresas pblicas podem
assumir qualquer configurao admitida no direito, inclusive ser S/A.
Com efeito, h algumas empresas pblicas constitudas sob a forma jurdica de S/A, como a
Caixa Econmica Federal (CEF). Contabilmente, h crticas quanto a isso: no faria muito sentido
uma empresa que tem seu capital limitado (somente capital pblico formar o capital da
empresa pblica) adotar a forma de S/A. Mas o caso da CEF emblemtico, porque as normas
do setor bancrio determinam que todo banco seja uma S/A; e a CEF, mesmo sendo uma caixa
(agente financeiro oficial do sistema de habitao), um banco. Logo, tem de ser S/A!

19

Gabarito: ERRADO

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A concesso de um ou outro privilgio seria aceitvel nesse caso em virtude da inexistncia de


ameaa ao mercado e da ausncia do risco de abuso do poder econmico. Com efeito, se o
servio monopolizado, por fora de alguma estratgia especial do Estado, no h regime de
competitividade e nem se pode considerar propriamente o servio executado como atividade
econmica stricto sensu, esta sim suscetvel de exerccio pelas empresas privadas em geral (...).

Toda sociedade mista sempre uma S/A;j as empresas pblicas podem ser constitudas sob essa
ou qualquer outra forma jurdica admitida.
Questo interessante diz respeito adoo de uma forma jurdica NOVA por parte de uma
empresa pblica, isto , algo ainda que no exista em nosso ordenamento.
A doutrina explica que isso possvel sim, desde que se trate de uma empresa pblica FEDERAL,
pois como compete Unio legislar sobre direito civil e comercial (inc. I do art. 22 da CF/88),
caberia a tal ente federativo inovar em tal aspecto, dotando a empresa pblica de uma nova
forma jurdica, a qual, claro, no pode ser contrria ao que dispe a ordem jurdica.
Quanto composio do capital social, nas sociedades de economia mista, a maioria das aes
com direito a voto do Estado, no havendo, portanto, a integralidade de capital pblico. J nas
empresas pblicas, o capital social tem de ser 100% Pblico.
Impe-se desvendar se os 100% do capital das empresas pblicas so provenientes de uma
nica pessoa ou se, para a integralizao, admite-se a composio de dois ou mais entes
pblicos. Vejamos o que dispe o art. 5 do Decreto-Lei 900/69:
Desde que a maioria do capital votante permanea de propriedade da Unio, ser
admitida, no capital da Empresa Pblica, a participao de outras pessoas jurdicas de
direito pblico interno bem como de entidades da Administrao Indireta da Unio, dos
Estados, Distrito Federal e Municpios.
A leitura do dispositivo nos permite concluir pela viabilidade da existncia de diversas origens
PBLICAS de capital. Nesse caso, a empresa pblica ter dois ou mais scios, sendo chamada de
PLURIPESSOAL.

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Todavia, o capital integralizado tem que ser 100% PBLICO, ainda que oriundo de entidades da
Administrao Indireta, sendo este um dos traos distintivos em relao s sociedades de
economia mista.
Para reforar o aprendizado, cite-se o caso da TERRACAP, que empresa pblica do Distrito
Federal, mas que conta com integralizao de capital na ordem de 49% por parte da Unio. A
doutrina assevera que mesmo uma sociedade de economia mista poderia participar da
formao do capital de uma empresa pblica, dado ser tambm uma instituio da
Administrao Pblica.
Ser pluripessoal, no entanto, uma exceo. No h muitos exemplos atuais (TERRACAP e
HEMOBRAS, por exemplo). A regra que as empresas pblicas sejam UNIPESSOAIS, enfim,
quando um s ente responsvel pela integralizao de capital. o caso da Empresa de
Pesquisa Energtica e da Caixa Econmica Federal, em que os capitais foram integralizados
exclusivamente pela Unio.

QUESTO 19 - MPTCU/Procurador Cespe 2004 - O poder pblico pode criar empresa


pblica unipessoal.20
Comentrios: No Direito Comercial, as empresas, de regra, devem contar com dois ou mais
scios. Enfim, exige-se a pluralidade de pessoas. H, no entanto, excees, como as
subsidirias integrais. No Direito Pblico, as empresas pblicas so tambm exceo ideia
de pluralidade de scios, porque podem ser unipessoais, exemplo da CEF.
No que tange ao regime de pessoal, vigora, de regra, o regime celetista, o que, obviamente, no
afasta o princpio do concurso pblico (inc. II do art. 37). Nesse contexto, registra o Tribunal de
Contas da Unio (Smula 231):

A exigncia de concurso pblico para admisso de pessoal se estende a toda a Administrao


20

Gabarito: CERTO

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Indireta, nela compreendidas as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder


Pblico, as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo que visem a objetivos estritamente
econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada.
Abre-se um parntese para esclarecer que a exigncia do concurso pblico no d aos
empregados pblicos direito estabilidade, conforme tem asseverado o STF, uma vez que tal
instituto prprio daqueles que ocupam cargos efetivos (art. 41 da CF/88). Por outro lado, por
exercerem suas atividades laborais em instituies estatais, tais empregados tm direito de ver
sua demisso motivada, dado que tal desligamento se equipara a um ato administrativo, o qual
deve ser devidamente justificado (RE 589998/PI).
Esclarea-se que nem todos aqueles que trabalham em sociedades de economia mista e
empresas pblicas sero, estrito senso, empregados pblicos regidos pela CLT. H uma situao
muito prpria: a dos dirigentes. Estes no so meros empregados, pois, juridicamente, possuem
responsabilidade muito maior. Tambm no so ocupantes de cargos comissionados, pois estes
dizem respeito aos rgos da Administrao Direta, autarquias e fundaes. Em verdade, os
dirigentes de sociedades de economia mista e empresas pblicas so considerados empresrios.

QUESTO 20 - AUFC/TCU Cespe 2009 - Os dirigentes das sociedades de economia mista,


sejam eles empregados ou no da referida empresa, so regidos pela Consolidao das Leis do
Trabalho.21
Comentrios: Os dirigentes de empresas estatais so vistos como empresrios,
respondendo pelas obrigaes com base em contratos especficos decorrentes de tal
situao jurdica. No so, portanto, celetistas.
Conforme o STF no cabe ao legislativo aprovar o nome dos dirigentes das empresas
empresariais do Estado, para que, s ento, os chefes de Executivo possam nome-los. Vejamos
a ADIN 1642/MG do STF, na qual se afirma a tese:

21

Gabarito: ERRADO

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O Tribunal julgou parcialmente procedente pedido formulado em ao direta proposta pelo


Governador do Estado de Minas Gerais para dar interpretao conforme a Constituio Federal
alnea d do inciso XXIII do art. 62 da Constituio estadual, com a redao dada pela EC 26/97
(Art. 62 Compete privativamente Assemblia Legislativa: XXIII aprovar, previamente, por
voto secreto, aps argio pblica, a escolha: d) dos Presidentes das entidades da
administrao pblica indireta, dos Presidentes e Diretores do Sistema Financeiro Estadual;),
para restringir sua aplicao s autarquias e fundaes pblicas, excludas as empresas estatais.
Considerou-se que, embora as sociedades de economia mista e as empresas pblicas
prestadoras de servio pblico no estejam alcanadas pelo disposto no art. 173 e seus
pargrafos, da CF, a intromisso do Poder Legislativo no processo de provimento de suas
diretorias afronta o princpio da harmonia e interdependncia entre os poderes.
Perceba, entretanto, que a anuncia prvia da nomeao dos dirigentes possvel para
autarquias e fundaes. E, ainda que a empresa estatal preste servios pblicos, para o STF no
cabe ao Legislativo ter de aprovar, previamente, o nome de seus dirigentes, pois isso seria uma
intromisso na estrutura de tais entidades.
Com relao ao foro competente para julgamento das causas, faamos a leitura dos trechos
abaixo:
- Nas causas em que seja parte Empresa Pblica FEDERAL, competncia da Justia Comum
Federal (inc. I do art. 109 da CF/88);
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL, competncia da Justia Comum
Estadual (Smula/STF 556); e
- Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL, competncia da Justia Comum
Federal, quando a Unio intervm como assistente ou opoente (Smula/STF 517).
O Federal, em destaque, serve para apontar que as empresas estaduais e municipais tero suas
aes ordinrias processadas e julgadas regularmente pela Justia Comum Estadual.
Cabe a lembrana de que nem todas as causas sero julgadas pela Justia Comum, h litgios de
competncia da Justia Especializada (no caso, do Trabalho). Por exemplo: caso a ao judicial
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tenha por intuito discutir a relao centrada no contrato de trabalho do empregado, a


competncia ser da justia especializada, qual seja, a Justia do Trabalho. Assim, aes judiciais
movidas por empregados de sociedades de economia mista e de empresas pblicas sero
julgadas pela Justia do Trabalho.
Outro caso interessante diz respeito licitao promovida por sociedades de economia mista
federal. Em caso concreto, o STJ entendeu que, na hiptese, seria competncia da Justia
FEDERAL o processo a apreciao de eventual mandado de segurana(Conflito de Competncia
71843/PE). Em tal situao, deve-se levar em conta a POSIO da autoridade coatora (a que
responder pela deciso). Por conseguinte, tratando-se de um dirigente de entidade FEDERAL,
ainda que se cuide de sociedade mista, o foro competente ser o da Justia Federal.
E por falar em Mandado de Segurana (MS), esclarea-se ser possvel a interposio de
Mandado de Segurana contra atos dos dirigentes de tais entidades, quando praticados na
qualidade de autoridade pblica. Nesse contexto, a Smula 333 do STJ:
Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao promovida por sociedade de
economia mista ou empresa pblica.
Em idntica trilha, os atos referentes a concursos pblicos realizados por sociedades mistas e
empresas pblicas so considerados atos de autoridade, e, portanto, questionveis via MS. Esse
o entendimento do STJ no REsp 1186517/RJ.
Por outro lado, no caber o MS quando o ato for de mera gesto econmica, ou seja, quando
a entidade no estiver investida em prerrogativas pblicas. Assim tem se posicionado a doutrina
e a jurisprudncia nacionais.

QUESTO 21 - Senado Federal FGV 2008 - Empresa pblica, instituda sob forma societria,
admite que sociedade de economia mista ou outra empresa pblica, entidades dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, participem de seu capital social.22
Comentrios: As empresas pblicas so, em regra, entidades unipessoais, ou seja, contam
com a presena de um nico scio, como o caso da Caixa Econmica Federal. No
22

Gabarito: CERTO

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entanto, h a possibilidade de as empresas pblicas serem pluripessoais (presena de dois


ou mais scios), sendo que, nesse caso, condio necessria a permanncia em 100% do
capital em pblico. Assim, em tese, factvel que uma sociedade de economia mista
participe como scia de uma empresa pblica, com a condio de que a integralizao do
capital seja com sua parte pblica.
No que se refere aos bens pertencentes s empresas estatais, pela estrita definio do Cdigo
Civil (art. 98), seriam estes PRIVADOS. Vejamos:
Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de
direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.
Empresas estatais no so pessoas de direito pblico. Logo, seus bens, pela estrita definio do
Cdigo Civil, so privados. Contudo, no campo doutrinrio, h distino se a estatal
interventora no domnio econmico (exemplo do Banco do Brasil) ou prestadora de servios
pblicos (exemplo da Infraero).
Se prestadoras de servios pblicos, o regime de bens diferenciado, ou seja, os bens afetados
prestao dos servios contaro com a proteo prpria dos bens pblicos. E, nesse caso, so
caracterizados pela impenhorabilidade, imprescritibilidade e outras garantias prprias aos bens
definidos legalmente como pblicos. Abaixo trecho de deciso do STF (RE 220906/DF):

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, pessoa jurdica equiparada Fazenda Pblica,


aplicvel o privilgio daimpenhorabilidade de seus bens, rendas e servios. Recepo do art. 12 do
DL 509/1969 e no incidncia da restrio contida no art. 173, 1, da CF, que submete a
empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade
econmica ao regime prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas
e tributrias. Empresa pblica que no exerce atividade econmica e presta servio pblico da
competncia da Unio Federal e por ela mantido. Execuo. Observncia ao regime de
precatrio, sob pena de vulnerao do disposto no art. 100 da CF.
Entretanto, alguns doutrinadores entendem que a sociedade de economia mista e a empresa
pblica desde que explorem atividade econmica podem ter seus bens levados penhora, para

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cobrir suas dvidas passivas. Essa concluso decorrncia da leitura do 1 do art. 173 da CF/88,
vejamos:
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia
mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou
comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre:
(...)
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes civis,comerciais, trabalhistas e tributrios; (grifos nossos)
Nesse caso, como tais entidades governamentais no possuem privilgios com relao a
empresas privadas em termos comerciais, seria possvel que seus bens fossem levados
penhora. Esta opinio, ainda que questionada por outra linha doutrinria, no pode ser
desprezada em provas de concurso.

QUESTO 22 - Analista Administrativo Serpro/CESPE 2013 - A sociedade de economia no


se sujeita falncia, mas seus bens so penhorveis e executveis, e a entidade pblica que a
instituiu responde subsidiariamente, pelas suas obrigaes.23
Comentrios: Segundo a Lei de Falncias, a falncia no aplicvel a sociedades mistas e
empresas pblicas. Vejamos:
Art. 2o Esta Lei no se aplica a:
I empresa pblica e sociedade de economia mista;
Ento, independentemente da atividade exercida, uma sociedade de economia mista no
est sujeita ao processo falimentar, dado que a lei que cuida do assunto a exclui de tal
possibilidade.
Por isso, para a doutrina, eventuais dbitos no pagos pelas entidades empresariais do
Estado sero cobrados, subsidiariamente, da Administrao Direta.
Por fim, um quadro resumo sobre os principais traos distintivos entre as SEM e as EP:

23

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Entidades Federais

SEM

EP

Composio do capital

Maioria das aes com direito a


voto do Estado

100% capital pblico (1)

Formao societria

Sempre S/A

Qualquer forma admitida em


direito(2)

Foro de julgamento

Justia Comum Estadual (3)

Justia Comum Federal (4)

(1) O primeiro detalhe que se exige 100% de capital pblico e no de 100% de patrimnio
pblico. O segundo um reforo de que as empresas pblicas podem ser pluripessoais, ou seja,
pode ser constituda com vrios scios, por exemplo: uma autarquia, um municpio, e, em tese, at
mesmo uma sociedade de economia mista. Nesse caso, basta a sociedade de economia mista
integralizar a parte pblica de seu capital, assim, continuaremos a ter 100% de capital PBLICO.
(2) A formao societria nem sempre ser um trao distintivo, j que a EP pode assumir qualquer
configurao admitida em lei, como Sociedade Annima, oportunidade que se igualar SEM.
(3) As sociedades de economia mista federais, estaduais e municipais tm o foro de julgamento na
Justia Comum Estadual. No entanto, temos uma exceo, tratando-se de SEM federais Smula
517 do STF: as sociedades de economia mista s tm foro na Justia Federal quando a Unio
intervm como assistente ou opoente.
(4) A Administrao Direta, autrquica e empresas pblicas FEDERAIS tm foro de julgamento na
Justia Comum Federal. No entanto, para as empresas pblicas municipais e estaduais, o foro de
julgamento a Justia Comum Estadual.

3.3.

Fundaes pblicas

De plano, assinale-se que as fundaes, de que ora se trata, so as pblicas, ou seja, as


constitudas pelo Estado. Apesar de um tanto evidente, isso deve ser dito para evitarmos
confuso, porque, na iniciativa privada, so comuns as fundaes criadas por particulares. Sobre
o tema, observemos o disposto no art. 62 do CC/2002:

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Art. 62. Para criar uma fundao, o seu instituidor far, por escritura pblica ou testamento,
dotao especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se
quiser, a maneira de administr-la.
Pargrafo nico. A fundao somente poder constituir-se para fins religiosos, morais,
culturais ou de assistncia.
Os grifos no constam do texto original, servindo-nos para esclarecer:
1o A figura do instituidor: o sujeito que entrega patrimnio (bens livres) para a criao da
entidade. Isso pode ser feito ainda em vida (escritura pblica) ou post mortem (testamento);
2o Os fins a serem atingidos pela fundao: podem ser vistos como sociais, j que so
religiosos, morais, culturais ou de assistncia.
Ademais, por contarem com fins sociais, destaca-se a ausncia de intuito lucrativo. Na realidade,
as fundaes privadas so um patrimnio livre, voltado ao atendimento de uma finalidade social,
desprovidas de intuito lucrativo. E todos esses pontos valero para as fundaes pblicas, com
as devidas adaptaes.

3.3.1.

Conceito

O inciso IV do art. 5 do Decreto-Lei 200/1967 define a fundao pblica como:


Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam
execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa,
patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado
por recursos da Unio e de outras fontes.
De partida, perceba que est bem claro na norma que as fundaes no podem ter intuito
lucrativo. Isso, alis, dentre as entidades da Administrao Indireta, s possvel para sociedades
mistas e empresas pblicas, entidades empresariais do Estado.

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QUESTO 23 - TEFC/TCU Cespe 2012 - No se admite a criao de fundaes pblicas para


a explorao de atividade econmica.24
Comentrios: As fundaes pblicas so estruturas estatais, as quais, independentemente
da natureza jurdica (de Direito Pblico ou Privado), desempenham atividades sociais. A
explorao direta de atividade econmica feita em carter subsidirio (excepcional) pelo
Estado, por meio de empresas governamentais, como as empresas pblicas.
Conceitualmente, note que o decreto afirma que as atividades a serem desenvolvidas pelas
Fundaes no exigem que tenham de ser rgos ou entidades de Direito Pblico. E deve ser
assim, pois, caso precisassem da natureza de Direito Pblico, necessariamente, deveriam ser
constitudas sob a forma de autarquia. H inclusive um grupo de fundaes que sero chamadas
de autrquicas, pelas razes a seguir demonstradas.

3.3.2.

Caractersticas gerais

O primeiro ponto a se destacar e que o de maior controvrsia na doutrina a natureza da


personalidade jurdica das fundaes. No Decreto-Lei 200/1967, as fundaes pblicas possuem
personalidade jurdica de Direito Privado. Ocorre que a doutrina majoritria admite a existncia
de fundaes com personalidade de Direito Pblico.
Alm disso, conforme entendimento do STF (RE 101126/RJ), caso uma fundao pblica seja
dotada de personalidade jurdica de Direito Pblico, constituir uma espcie do gnero
autarquia. Essa ltima afirmativa, apesar de feita pelo Supremo, vem recebendo crticas da
doutrina.
Com efeito, dizer que uma fundao pblica espcie de autarquia equivale a reconhec-la
como autarquia. De toda forma, ainda que objeto de severas crticas doutrinrias, a matria deve
ser incorporada para fins de concurso pblico. E essas fundaes, pblicas de Direito Pblico,
passaram a ser chamadas pela doutrina de fundaes autrquicas ou autarquias fundacionais.

24

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Portanto, considerando a posio do STF, temos que as fundaes de Direito Pblico, haja vista
a natureza autrquica, sero criadasdiretamente por lei. E, por excluso, as estatais de Direito
Privado sero apenas autorizadas por lei.
Ocorre que a CF/1988 (inc. XIX do art. 37) no revela a natureza jurdica das fundaes, e, bem
por isso, se for afirmado em prova quefundaes tm sua criao autorizada em lei, acate o
quesito como correto. S deve haver preocupao quanto ao processo diferenciado das
fundaes pblicas de Direito Pblico, isso, porm, se a ilustre banca organizadora citar
expressamente.

QUESTO 24 - AUFC/TCU Cespe 2008 - O regime jurdico das fundaes pblicas e o das
autarquias distinguem-se quanto forma de sua criao, pois as fundaes pblicas, ao
contrrio das autarquias, no so criadas por lei e, sim, tm a sua criao autorizada por lei.25
Comentrios: Caso o item no cite a natureza jurdica da fundao pblica, deve-se aceitar
como correta a afirmativa de que estas tm sua criao AUTORIZADA em lei.
Em conformidade com 3 do art. 5o do Decreto-Lei 200/1967, as fundaes pblicas de Direito
Privado adquirem sua personalidade com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no
Registro Civil de Pessoas Jurdicas. Enfim, a lei autoriza a instituio, e o Registro consolida o
incio da personalidade jurdica.
Outra decorrncia da natureza jurdica das fundaes quanto ao regime jurdico que lhes
aplicvel. Se forem de Direito Pblico, haver o predomnio das normas publicsticas, afinal se
trata de uma autarquia. Se forem de Direito Privado, predominar tal regime jurdico, com
derrogaes parciais, no entanto, de normas de Direito Pblico. Perceba que, nesse ltimo caso,
h um hibridismoquanto ao regime jurdico, pois apesar de Direito Privado, devem, por exemplo,
fazer concursos pblicos para selecionar seus empregados.
E, por falar em regime de pessoal, temos que o regime jurdico do pessoal das fundaes de
Direito Pblico o estatutrio, que, no caso federal, o previsto na Lei 8.112/90. Contudo, para
as fundaes de Direito Privado, o regime o celetista, com a contratao de empregados
pblicos.

25

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No que se refere Justia competente para julgamento das causas das fundaes, cabe a
separao segundo a natureza jurdica da entidade. Se a fundao federal pblica de Direito
Pblico, aplicam-se as regras atinentes s autarquias federais; logo, as aes ordinrias sero
julgadas na Justia Federal. Vejamos trecho de deciso do STF (RE 215741/SE):

Fundao Pblica Autarquia Justia Federal.


1. A Fundao Nacional de Sade, que mantida por recursos oramentrios oficiais da Unio e
por ela instituda, entidade de direito pblico.
2. Conflito de competncia entre a Justia Comum e a Federal. Artigo 109, I, da Const. Federal.
Compete Justia Federal processar e julgar ao em que figura como parte fundao pblica,
tendo em vista sua natureza jurdica conceitual assemelhar-se, em sua origem, s autarquias.
3. Ainda que o art. 109, I da Const. Federal no se refira expressamente s fundaes, o
entendimento desta Corte o de que afinalidade, a origem dos recursos e o regime
administrativo de tutela absoluta a que, por lei, esto sujeitas, fazem delas espcie do gnero
autarquia.
4. Recurso extraordinrio conhecido e provido para declarar a competncia da Justia Federal.
Apenas ateno ao fato de que a FUNASA, citada no julgado, fundao de direito PBLICO.
Para as fundaes privadas, o foro competente para julgamento das causas ser a Justia
Comum Estadual.
Retomemos a leitura da Constituio Federal (inc. XIX do art. 37):
Somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.

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Observe que a Constituio exige LEI COMPLEMENTAR para definir a REA DE ATUAO das
fundaes. Note que no autorizao de criao, mas sim rea de atuao. O legislador
constituinte fez isso para que se tratasse, em separado, do que cabe s fundaes realizar, de
maneira a se promover um debate especfico, em termos legislativos, do que estas podem e
devem fazer.
Quanto s prerrogativas processuais relativas a prazos de contestao, recursos e duplo grau
obrigatrio de jurisdio, conforme aponta Jos dos Santos Carvalho Filho, deve entender-se
que no incidem sobre as fundaes governamentais de direito privado, mas apenas sobre as
fundaes de direito pblico por serem espcies de autarquias. Ou seja, tais prerrogativas so
referentes apenas s fundaes autrquicas.
A questo que se impe saber se, das prerrogativas estatais, as fundaes pblicas de Direito
Privado gozam de imunidade tributria recproca de impostos.
Quanto aos privilgios tributrios, a lgica diferente. O 2 do art. 150 da CF/1988 menciona
apenas fundaes, sem distinguir, na espcie, se so de Direito Pblico ou de Direito Privado.
Logo, para o STF, a imunidade aplicvel a todas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico, independente se de direito pblico ou privado.
Relativamente ao regime de bens, tem-se que a natureza dos bens das fundaes varia
conforme a natureza jurdica de tais entidades. Se de Direito Pblico, seus bens so pblicos; se
de Direito Privado, seus bens so privados, os quais, se voltados prestao de servios
pblicos, contaro com a proteo da ordem jurdica, tal como decidido, pelo STF, no caso da
ECT, em que se reconheceu a impenhorabilidade dos bens pblicos.
Por fim, a questo do controle por parte do Ministrio Pblico. Esse um aspecto peculiar das
fundaes, pois o art. 66 do Cdigo Civil prev que o Ministrio Pblico tutelar as fundaes,
onde estas estiverem situadas. Por conseguinte, cada um dos Ministrios Pblicos estaduais tem
essa incumbncia quando se trata de fundao criada por particular.
Ocorre que o 1 do art. 66 do CC/2002 estabelecia caber ao Ministrio Pblico Federal o
encargo de fiscalizar as fundaes em funcionamento no Distrito Federal ou em Territrio, o que
no se amoldava ao ordenamento jurdico. O dispositivo, por consequncia, foi declarado
inconstitucional, cabendo essa funo ao Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, por
ser competncia reservada ao MP dos Estados (STF ADIN 2794/DF).

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Abre-se um parntese para esclarecer que, no caso de fundaes governamentais, para a


doutrina majoritria, dispensvel essa fiscalizao do MP, j que existe o controle por parte dos
rgos da Administrao Direta e tambm por parte dos Tribunais de Contas. Porm, o STF, na
ADI 2794/DF, fez referncia expressa tutela do Ministrio Pblico Federal sobre as fundaes
pblicas de Direito Pblico. Logo, interessante que se verifique se a questo aborda ou no
expressamente o entendimento do STF, caso contrrio, siga o entendimento doutrinrio.

QUESTO 25 - AGU Cespe 2007 - De acordo com o STF, cabe ao Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios velar pelas fundaes pblicas e de direito privado em
funcionamento no DF, sem prejuzo da atribuio, ao Ministrio Pblico Federal, da veladura das
fundaes federais de direito pblico que funcionem, ou no, no DF ou nos eventuais
territrios.26
Comentrios: o item est de acordo com a jurisprudncia da Suprema Corte (STF ADIN
2794/DF).

4.

Questes apresentadas em aula

QUESTO 01 - Analista-Serpro/CESPE 2013 - A desconcentrao administrativa o fenmeno


da distribuio interna de plexos de competncias, agrupadas em unidades individualizadas.
QUESTO 02 - ATA/MF ESAF 2012 - Analise os casos concretos narrados a seguir e
classifique-os como sendo resultado de um dos fenmenos listados de acordo com o seguinte
cdigo:
C = centralizao
D = descentralizao
DCON = desconcentrao.
Aps a anlise, assinale a opo que contenha a sequncia correta.

26

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1.1. Servio de verificao da regularidade fiscal perante o fisco federal e fornecimento da


respectiva certido negativa de dbitos, prestado pela Receita Federal do Brasil.( )
1.2. Extino de unidades de atendimento descentralizadas de determinado rgo pblico
federal para que o atendimento passe a ser feito exclusivamente na unidade central.( )
1.3. Servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia, prestados em mbito
nacional pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.( )
a) D / C / DCON
b) C / DCON / D
c) DCON / D / C
d) D / DCON / C
e) DCON / C / D
QUESTO 03 - Cmara dos Deputados Cespe 2012 - A desconcentrao consiste na criao,
pelo poder pblico, de uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado com a atribuio de
titularidade e execuo de determinado servio pblico.
QUESTO 04 - Analista de Sist. MIN/Esaf 2012 - A doutrina ptria costuma classificar a
prestao de servios pblicos entre concentrados e desconcentrados, centralizados e
descentralizados. Tendo em conta tal classificao, correto afirmar que o servio pblico
realizado por rgo com competncia especfica para tanto, integrante da estrutura de uma
entidade que compe a administrao indireta titular de tal servio, configura uma prestao de
servios:
a) descentralizada por colaborao.
b) concentrada descentralizada.
c) desconcentrada centralizada.
d) concentrada centralizada.
e) desconcentrada descentralizada
QUESTO 05 - AFTM-SP FCC - 2012 - A criao, pelo Municpio, de uma autarquia para
desempenhar atividade especializada, consistente na gesto do regime previdencirio do
servidor pblico, constitui exemplo de:
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a) descentralizao por colaborao, eis que envolve a transferncia da titularidade de servio ou


atividade administrativa a outro ente, dotado de personalidade jurdica prpria.
b) desconcentrao, tambm denominada delegao, correspondendo transferncia da
execuo da atividade ou servio pblico, mantendo-se, contudo, a titularidade do ente
instituidor.
c) descentralizao poltica, caso alcance servidores de outros poderes alm do Executivo.
d) desconcentrao, eis que se trata da criao de ente autnomo ao qual atribuda a
execuo de atividade de titularidade do ente central.
e) descentralizao administrativa, tambm denominada por servios, funcional ou tcnica,
sujeitando-se a autarquia tutela do ente instituidor nos limites da lei
QUESTO 06 - TEFC Cespe 2007 - A administrao direta o conjunto de rgos que
integram a Unio e exercem seus poderes e competncias de modo centralizado, ao passo que
a administrao indireta formada pelo conjunto de pessoas administrativas, como autarquias e
empresas pblicas, que exercem suas atividades de forma descentralizada.
QUESTO 07 - AUFC/TCU Cespe 2009 - Em regra, os rgos, por no terem personalidade
jurdica, no tm capacidade processual, salvo nas hipteses em que os rgos so titulares de
direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas
e competncias
QUESTO 08 - TSIET/DNIT - ESAF 2013 - Quanto sua posio estatal, o rgo que possui
atribuies de direo, controle e deciso, mas que sempre est sujeito ao controle hierrquico
de uma chefia mais alta, no tem autonomia administrativa nem financeira, denomina-se:
a) rgo subalterno.
b) rgo autnomo.
c) rgo singular.
d) rgo independente.
e) rgo superior.
QUESTO 09 - Delegado/PB Cespe 2009 - Os rgos subalternos, conforme entendimento
do STF, tm capacidade para a propositura de mandado de segurana para a defesa de suas
atribuies.

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QUESTO 10 - Analista/TRE-RJ Cespe 2012 - Os rgos da administrao pblica classificamse, segundo a funo que exercem, em rgos ativos, rgos consultivos e rgos de controle
QUESTO 11 - DPF Cespe 2004 - possvel a existncia, no plano federal, de entidades da
administrao indireta vinculadas aos Poderes Legislativo e Judicirio.
QUESTO 12 - AUFC Cespe 2010 - de competncia da justia federal processar e julgar,
nos litgios comuns, as causas em que as autarquias federais sejam autoras, rs, assistentes ou
opoentes.
QUESTO 13 - AUFC Cespe 2011 - No caso das autarquias, se a deciso judicial estiver
fundada em jurisprudncia do plenrio do STF, em smula do STF ou de tribunal superior
competente, no se aplicar o duplo grau de jurisdio obrigatrio.
QUESTO 14 - MPTCU/Procurador Cespe 2004 - Toda sociedade em que o Estado tenha
participao acionria integra a administrao indireta.
QUESTO 15 - Cmara dos Deputados Cespe 2012 - A empresa pblica pessoa jurdica de
direito pblico, j que seu capital inteiramente pblico.
QUESTO 16 - AUFC Cespe 2010 - A consolidao de uma empresa pblica efetiva-se com a
edio da lei que autoriza a sua criao
QUESTO 18 - MPE-TO/Promotor Cespe 2008 - A empresa pblica e a sociedade de
economia mista exploradoras de atividade econmica no so excludas da lei de falncia e
recuperao de empresas, por sujeitarem-se ao regime prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios.
QUESTO 19 - MPTCU/Procurador Cespe 2004 - O poder pblico pode criar empresa
pblica unipessoal.
QUESTO 20 - AUFC/TCU Cespe 2009 - Os dirigentes das sociedades de economia mista,
sejam eles empregados ou no da referida empresa, so regidos pela Consolidao das Leis do
Trabalho.

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QUESTO 21 - Senado Federal FGV 2008 - Empresa pblica, instituda sob forma societria,
admite que sociedade de economia mista ou outra empresa pblica, entidades dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, participem de seu capital social.
QUESTO 22 - Analista Administrativo Serpro/CESPE 2013 - A sociedade de economia no
se sujeita falncia, mas seus bens so penhorveis e executveis, e a entidade pblica que a
instituiu responde subsidiariamente, pelas suas obrigaes.
QUESTO 23 - TEFC/TCU Cespe 2012 - No se admite a criao de fundaes pblicas para
a explorao de atividade econmica.
QUESTO 24 - AUFC/TCU Cespe 2008 - O regime jurdico das fundaes pblicas e o das
autarquias distinguem-se quanto forma de sua criao, pois as fundaes pblicas, ao
contrrio das autarquias, no so criadas por lei e, sim, tm a sua criao autorizada por lei.
QUESTO 25 - AGU Cespe 2007 - De acordo com o STF, cabe ao Ministrio Pblico do
Distrito Federal e Territrios velar pelas fundaes pblicas e de direito privado em
funcionamento no DF, sem prejuzo da atribuio, ao Ministrio Pblico Federal, da veladura das
fundaes federais de direito pblico que funcionem, ou no, no DF ou nos eventuais territrios
GABARITOS:
1 CERTO

2E

3 ERRADO

4E

5E

6 CERTO

7 CERTO

8 - ERRADO

9 ERRADO

10 CERTO

11 CERTO

12 CERTO

13 - CERTO

14 ERRADO 15 - ERRADO

16 ERRADO

17 ERRADO

18 ERRADO 19 CERTO

21 CERTO

22 CERTO 23 CERTO

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24 CERTO

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20 ERRADO
25 - CERTO

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