AO DE LA PROMOCION DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE

Y DEL COMPROMISO CLIMTICO

TEMA:
TEORIA DE SISTEMAS Y SU APLICACIN EN LA
ADMINISTRACION PBLICA.
NOMBRE:
RUTH LAGUNA GARCIA
CICLO:
II
CURSO:
ADMINISTRACIN PBLICA
PROFESOR:
JOSE RAUL ORTIZ

2014

SUMARIO

Contenido
SUMARIO................................................................................................................ 2
DEDICATORIA......................................................................................................... 4
INTRODUCCION...................................................................................................... 5
CAPITULO I.............................................................................................................. 6
1.
1.1.

DEFINICION................................................................................................... 6
BASAMENTOS LEGALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA........................6

1.2. LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR

PBLICO.............................................................................................................. 6
1.3 CONCEPTO:................................................................................................... 6
1.4 CARACTERSTICAS:........................................................................................ 6
1.5 IMPORTANCIA:............................................................................................... 8
CAPITULO II........................................................................................................... 10
2 LEY DE PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA...............................10
2.1. CONCEPTO:................................................................................................ 10
2.2. CARACTERSTICAS:..................................................................................... 10
2.3. IMPORTANCIA:............................................................................................ 11
CAPITULO III.......................................................................................................... 12
3. REGLAMENTO DE LA LEY DE PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA............................................................................................................. 12
3.1 CONCEPTO:................................................................................................. 12
3.2 CARACTERSTICAS:...................................................................................... 12
3.3. IMPORTANCIA:............................................................................................ 14
CAPITULO IV......................................................................................................... 15
4. PAPEL E IMPORTANCIA DE LA TEORA..........................................................15
4.1 LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO REALIDAD ORGANIZATIVA
DIFERENCIADA.................................................................................................. 16
4.2. EL ESTRUCTURALISMO DE WEBER, APORTES Y CRTICAS...........................18
4.3 INSUFICIENCIA DE LA VISIN WEBERIANA PARA COMPRENDER Y EXPLICAR
LA COMPLEJIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO ORGANIZACIN.....19
4.4. OTRAS VISIONES NECESARIAS...................................................................21
4.5. CARACTERIZACIN ORGANIZACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
VENEZOLANA....................................................................................................... 22
CAPITULO V.......................................................................................................... 27
5. ENFOQUE SISTEMICO DE LA ADMINISTRACION PBLICA...............................27
5.1 TEORIA DE SISTEMAS ................................................................................. 27
5.2 SISTEMA:..................................................................................................... 27

5.3. VISION HOLISTICA:..................................................................................... 27

5.4. CONCEPTO DE SISTEMAS........................................................................... 27
5.5 CARACTERSTICAS DE LOS SISTEMAS..........................................................27
6. REPRESENTACIN GENRICA DE UN SISTEMA..................................................28
6.1 CONCEPTOS CLAVE DE LA TEORIA DE SISTEMAS RECURSIVIDAD...............28
6.2 LA ADMINISTRACION PBLICA.....................................................................28
6.3 RELACIN ESTADO...................................................................................... 28
6.4 LEYES QUE ENMARCAN LA ADMINISTRACION PUBLICA PERUANA................28
6.5 CUADRO DE CANTIDADES DE INSTITUCIONES PBLICAS............................29
6.6 ENFOQUE SISTEMICO (1)............................................................................. 29
6.7 ENFOQUE SISTEMICO (2)............................................................................. 29
6.8 ENFOQUE SISTEMICO (3)............................................................................. 29
6.9 PASOS PARA EL ANALISIS (4).......................................................................29
6.10 SISTEMA TRIDIMENSIONAL DEL DR. JUAN IGNACIO JIMNEZ NIETO (5).....29
6.11 ENFOQUE SISTMICO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA (6)......................29
6.12 LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DE APLICACIN NACIONAL...................31
6.13 CRTICAS AL ENFOQUE SISTMICO............................................................31
CONCLUSIONES.................................................................................................... 32
BIBLIOGRAFA....................................................................................................... 33

DEDICATORIA
Agradezco a dios por un da ms de
vida, agradezco a mis padres por el
apoyo incondicional para un futuro
mejor y a usted profesor por la
enseanza de cada da para en
adelantes
ser
mejores
seres
humanos
y
profesionales
competentes

INTRODUCCION

Los Sistemas Administrativos en el Sector Pblico, se definen como el conjunto de normas,

procedimientos, principios de aplicacin, referidos a cada una de las actividades
desarrolladas por la administracin gubernamental, los mismos que estn orientados por un
conjunto de dispositivos legales y reglamentan y establecen procedimientos para su
ejecucin; por lo tanto, cada uno delos sistemas tiene objetivos propios y especficos.
Los sistemas que forman parte de la Administracin Pblica tienen la caracterstica principal
en toda Gestin Pblica, es decir, que incluyen y alcanzan horizontal y verticalmente a todas
las instituciones del Estado, para que cada una de los sistemas opere en forma estructural,
normando y promoviendo mecanismos de evaluacin y control, a fin de darle coherencia a
su funcionamiento y ejecucin, as como las unidades administrativas y ejecutoras que lo
operen, a fin que su gestin se lleve a cabo descentralizada y eficientemente; por lo tanto, la
descentralizacin operativa significa que las unidades ejecutoras actan con cierta
autonoma en la aplicacin y ejecucin de sus procesos, dependiendo de un rgano central.

Es un trmino de lmites imprecisos que comprende el conjunto de organizaciones

pblicas que realizan la funcin administrativa y de gestin del Estado y de otros
entes pblicos con personalidad jurdica, ya sean de mbito regional o local.
Por su funcin, la Administracin Pblica pone en contacto directo a la ciudadana
con el poder poltico, satisfaciendo los intereses pblicos de forma inmediata, por
contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.
Se puede definir como el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder
Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma
desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y
permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien
general, dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al
marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la
emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos exprofeso.

CAPITULO I

1. DEFINICION.
1.1. BASAMENTOS LEGALES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
1.2. LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR
PBLICO
1.3 CONCEPTO: Artculo 1.- Esta Ley tiene por objeto regular la administracin
financiera, el sistema de control interno del sector pblico, y los aspectos referidos a
la coordinacin macroeconmica, al Fondo de Estabilizacin Macroeconmica y al
Fondo de Ahorro Intergeneracional.
Artculo 2.- La administracin financiera del sector pblico comprende el conjunto de
sistemas, rganos, normas y procedimientos que intervienen en la captacin de
ingresos pblicos y en su aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado, y
estar regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia,
transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinacin macroeconmica.
1.4 CARACTERSTICAS:
La Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico emana
disposiciones en relacin con el sistema presupuestario en cuanto a:

La vinculacin del sistema presupuestario con el Ministerio de Finanzas y su

coordinacin con los otros sistemas de administracin financiera: Tesorera,

Crdito Pblico, Contabilidad y Control Interno.

Vinculacin de lo Presupuesto pblicos con los planes nacionales, regionales
y locales, elaborados siguiendo los lineamientos del plan de desarrollo
econmico y social, al mismo tiempo, que se ajustara a los dispuesto en el
Marco Plurianual del presupuesto como el Plan Operativo anual.

Las Responsabilidades que son aplicadas a los funcionarios encargados de la

administracin financiera del sector pblico.

En materia presupuestaria, el reglamento seala disposiciones especficas a
las cuales se deben ceir los entes descentralizados sin fines empresariales,
de conformidad con el artculo 6 de esta ley.

Artculo 6.- Estn sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las especificidades
que la misma establece, los entes u organismos que conforman el sector pblico,
enumerados seguidamente:
1. La Repblica.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas.
4. Los distritos.
5. Los municipios.
6. Los institutos autnomos.
7. Las personas jurdicas estatales de derecho pblico.
8. Las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica o las dems personas a
que se refiere el presente artculo tengan participacin igual o mayor al cincuenta por
ciento del capital social. Quedarn comprendidas adems, las sociedades de
propiedad totalmente estatal, cuya funcin, a travs de la posesin de acciones de
otras sociedades, sea coordinarla gestin empresarial pblica de un sector de la
economa nacional.
9. Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el numeral
anterior tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social.
10. Las fundaciones, asociaciones civiles y dems instituciones constituidas con
fondos pblicos o dirigidas por algunas de las personas referidas en este artculo,
cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio
efectuados por una o varias de las personas referidas en el presente artculo,
represente el cincuenta por ciento o ms de su presupuesto.

As mismo, contempla que los rganos y entes mencionados cumplirn el proceso

presupuestario con base en el plan de cuentas presupuestario prescrito por la
Oficina Nacional de presupuesto (Onapre).
1.5 IMPORTANCIA:
Esta ley se refiere a las disposiciones que manifiestan los aspectos ms importantes
y relevantes existentes en la administracin pblica del estado venezolano. En ella
se encuentran objetivos como por ejemplo el que dice que all se regula la
administracin financiera, el sistema de control interno del sector pblico, y los
aspectos referidos a la coordinacin macroeconmica, al Fondo de Estabilizacin
Macroeconmica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional. Tambin se dice que los
sistemas de presupuestos como crdito pblico, tesorera y contabilidad y la
administracin de bienes, conforman en conjunto la administracin financiera del
sector pblico.
Se habla tambin de los entes descentralizados sin fines empresariales, a los que no
realizan actividades de produccin de bienes o servicios destinados ala venta y
cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente del presupuesto de la
Repblica; mientras que, por entes descentralizados con fines empresariales se
conocen aquellos cuya actividad principal es la produccin de bienes o servicios
destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamentalmente de
esa actividad. Los ingresos de capital, son aquellos ingresos por concepto de ventas
de activos y por concepto de transferencias con fines de capital. Todo esto es de
gran importancia para el sector pblico porque estos van a influenciar en los bienes
producidos por dicho sector.
En esta ley, se presenta todo lo concerniente a los presupuestos, donde se indicarn
las unidades administrativas que tengan a su cargo la produccin de bienes y
servicios prevista. Cuando en dichos presupuestos se incluyan crditos para obras,
bienes o servicios, a su vez se incluir la informacin correspondiente a su monto
total, el cronograma de ejecucin, los recursos erogados en ejercicios precedentes,
los que se erogarn en el futuro y la respectiva autorizacin para gastar en el
ejercicio presupuestario correspondiente; tambin, para el presupuesto de gastos de
la Repblica se identificar la produccin de bienes y servicios que cada uno de los
organismos ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los crditos
presupuestarios correspondientes.

Los presupuestos de los entes descentralizados, comprendern los ingresos, gasto

todo esto correspondiente al ejercicio econmico en el que se encuentre. Los
presupuestos de gastos identificarn la produccin de bienes y servicios, as como
los crditos presupuestarios requeridos para ello.
Los funcionarios que se encargan de la administracin y liquidacin de ingresos
nacionales o de la recepcin, custodian y manejan los fondos o bienes pblicos, los
cuales prestarn caucin antes de entrar en ejercicio de sus funciones, en la cuanta
y forma que determine el reglamento de esta Ley. La siguiente ley busca la
sistematizacin de toda la informacin financiera, en aras de construir un verdadero
sistema de informacin, como herramienta clave para el ejercicio equilibrado y
transparente de la funcin financiera del sector pblico.
Esta ley orgnica tiene como objeto de regulacin la compilacin jurdica del rgimen
de administracin financiera del sector pblico, de materias antes dispersas en el
ordenamiento

jurdico.

As

mismo

persigue

la

organizacin

del

sistema

presupuestario, ordenndose as la creacin las Oficinas Nacionales, dentro de las

cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto, ONAPRE, con facultades de
coordinador de la poltica financiera en materia presupuestaria (art. 21 LOAFSP).

CAPITULO II

2 LEY DE PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

2.1. CONCEPTO:
La presente Ley tiene como objeto establecer los principios y bases que rigen la
organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica; los principios y
lineamientos de la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica
Nacional y de la administracin descentralizada funcionalmente; as como regular los
compromisos de gestin; crear mecanismos para promover la participacin y el
control sobre las polticas y resultados pblicos; y establecer las normas bsicas
sobre los archivos y registros pblicos.
2.2. CARACTERSTICAS:
La ley orgnica de la administracin pblica expresa los principios y lineamientos
que rigen la organizacin, funcionamiento de la Administracin Pblica. Indica las
responsabilidades civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria derivada
de la violacin o menos cabo de los derechos humanos de un particular, por un acto
a orden de un funcionario pblico.
La Administracin Publica, es una organizacin que esta conformada por las
personas jurdicas estatales (entes) y por sus rganos, como lo precisa la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica en el Artculo 15: "Los rganos y entes de la
Administracin Pblica se crean, modifican y suprimen por los titulares de la
potestad organizativa, conforme a lo establecido en la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela y la ley.
Tendr el carcter de ente toda organizacin administrativa descentralizada
funcionalmente con personalidad jurdica propia distinta de la Repblica, de los
estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios.
Son rganos las unidades administrativas de la Repblica, los estados, los distritos
metropolitanos y entes pblicos a las que se les atribuyan funciones que tengan
efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter preceptivo."

2.3. IMPORTANCIA:
Esta Ley fue creada con la finalidad de ampliar y organizar la administracin del
Estado atendiendo a la organizacin y competencia de los poderes pblicos,
establecidos en la Constitucin de forma descentralizada, regulando polticas
administrativas y estableciendo normas bsicas sobre los archivos y registros
pblicos.

CAPITULO III
3. REGLAMENTO DE LA LEY DE PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA.
3.1 CONCEPTO: Artculo 1. Este Reglamento tiene por objeto desarrollar los
aspectos inherentes al sistema presupuestario, establecidos en la Ley Orgnica de
la Administracin Financiera del Sector Pblico.
Artculo 2. Los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico, formularn y aplicarn la tcnica de elaboracin del
presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas como las
categoras presupuestarias de mayor nivel y por acciones especficas como
categoras de menor nivel. Esta tcnica se aplicar en las restantes etapas o fases
del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte
la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual podr crear de oficio o autorizar a
solicitud de los rganos o entes, categoras presupuestarias equivalentes a las
sealadas en este artculo.

3.2 CARACTERSTICAS:
El reglamento n 1 de la ley orgnica de la administracin financiera del sector
pblico, sobre el sistema presupuestario es explcito en la tcnica de programacin
presupuestaria a utilizar. As pues, la tcnica de elaboracin del presupuesto por
programa es la que deben formular y aplicar en las distintas etapas del proceso
presupuestario los rganos y entes sujetos a la Ley orgnica e administracin
financiera el sector pblico. As mismo, contempla que los rganos y entes
mencionados cumplirn el proceso presupuestario con base en el plan de cuentas
presupuestario prescrito por la Oficina Nacional de presupuesto.
Hace especial mencin a las normas relacionadas con la elaboracin del
presupuesto en los entes descentralizados sin fines empresariales. Detalla el
correcto proceder en lo referente a la formulacin, ejecucin y liquidacin del
presupuesto, entre otros aspectos.

Los Artculos 49, 50 y 51 sealan disposiciones con respecto a la facultad de la

delegacin de autoridad en cuanto a ordenar compromisos de pagos, manejar los
crditos presupuestarios y la centralizacin de gastos, segn el artculo 99. "Los
responsables de los fondos en anticipo y de las cajas chicas debern reintegrar los
remanentes de fondos que tengan en su poder, en los trminos y en la oportunidad
que se establezcan en las normas que al efecto dicten la Oficina Nacional de
Contabilidad Pblica y la Oficina Nacional de Presupuesto."
En el captulo IV del Reglamento en mencin, el artculo 93 seala las disposiciones
con respecto a los ajustes al anteproyecto de presupuesto.
Artculo 93. "Se denominan reprogramaciones de la ejecucin del presupuesto, a las
variaciones en la programacin inicialmente aprobada de las metas y volmenes de
trabajo y de los gastos causados en cada una de las categoras presupuestarias,
partidas, genricas, especficas y sub especficas, as como del presupuesto de caja
y dems estados financieros, que surjan como consecuencia de modificaciones
presupuestarias aprobadas por el nivel Competente o de desviaciones significativas
de la ejecucin en relacin con la programacin por su perodos, siempre que no
modifiquen los totales anuales de los crditos presupuestarios, las cuales sern
aprobadas segn se indica en los apartes siguientes, a los fines del control de la
ejecucin fsica y financiera del presupuesto.
Las reprogramaciones originadas por las modificaciones presupuestarias cuya
autorizacin le compete al rgano o ente de adscripcin o tutela, debern ser
aprobadas por el citado rgano o ente en la oportunidad de la aprobacin de las
correspondientes modificaciones.
El resto de las reprogramaciones originadas en las modificaciones de aprobacin
interna, as como aquellas que surjan por las desviaciones significativas entre los
montos programados y los ejecutados por su perodos, sern autorizadas por el
respectivo ente.
Las reprogramaciones en referencia, se tramitarn de conformidad con las normas
que establece este Reglamento y las que establezcan la Oficina Nacional de
Presupuesto."
En los artculo subsiguientes 94, 95, 96, 97 y 98 se hace referencia a la distribucin
administrativa; y a la programacin y reprogramacin de la ejecucin presupuestaria.
Con respecto a las modificaciones de los crditos previstos a los entes
descentralizados, el artculo 113 especifica que estos deben ser aprobados por la
ONAPRE. Si dicha oficina no se pronuncia en trmino de treinta (30) das hbiles, el
sistema propuesto se considerar aprobado.
Artculo 113. "Las sociedades mercantiles y los entes descentralizados con fines
empresariales, de acuerdo a las instrucciones que emita la Oficina Nacional de
Presupuesto, tramitarn las modificaciones presupuestarias referidas a: la
disminucin de los resultados operativos o econmicos previstos, que alteren
sustancialmente la inversin programada o incrementen el endeudamiento

autorizado, a travs del rgano o ente de adscripcin a la citada Oficina, la cual

emitir opinin y la someter a la aprobacin del Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros, todo de conformidad con lo previsto en el artculo 72 de la Ley
Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico."

3.3. IMPORTANCIA:

Es importante ya que debido a la importancia que reviste la correcta formulacin,

ejecucin y control del presupuesto pblico es necesario, que los funcionarios que
tienen la responsabilidad de estimar los ingresos y egresos del estado contaran con
un documento que explicara la manera en que deben desarrollar el proceso
presupuestario cumpliendo con lo establecido en las leyes.

CAPITULO IV
4. PAPEL E IMPORTANCIA DE LA TEORA
La extensa variedad de concepciones existentes sobre las organizaciones, nos
indica, por una parte la dificultad de acuerdo que se deriva del carcter polifactico y
complejo de las organizaciones, situacin que como indican Rami y Ballart (1999),
nos ha llevado a un estado de confusin y fragmentacin terica. Sin embargo de
todas las visiones y perspectivas con que se trata a las organizaciones, (si se revisa
la bibliografa utilizada queda patente la enorme cantidad de definiciones y
tipologas) es posible extraer ciertos principios y paradigmas aplicables y vlidos, ya
que la organizacin como entidad compleja, admite variedad de tratamientos, por lo
que ms que existir corrientes validas o erradas, lo que existe es ausencia de
estudios de las organizaciones desde una perspectiva global.
Las organizaciones constituyen realidades conformadas por mltiples dimensiones.
De esta afirmacin pueden extraerse algunas conclusiones: por una parte su estudio
ha generado diversas corrientes o visiones. En segundo lugar, las organizaciones
constituyen el objeto de estudio de diversas disciplinas, de all que la teora de la
organizacin sea considerada como una ciencia social de segunda generacin y su
campo como seala Zan (1989 en Rami y Ballart, 1993. Vol. II) no slo se limite a
empresas y organizaciones econmicas, sino que abarque partidos, asociaciones,
iglesias y la administracin pblica. Por ltimo, que nos encontramos ante un campo
de estudios bastante joven.
En otro sentido se observa que desde el surgimiento de las posiciones de Taylor,
Fayol y Weber hasta nuestros das, el cuerpo terico de las organizaciones ha ido
adquiriendo sentido prctico, aunque las distintas corrientes han incurrido en el error
de basar sus posturas en enfoques parciales, como nicos, sin considerar otras
dimensiones importantes de las organizaciones, aspecto que si fue interpretado por
la Teora General de los Sistemas, que comprendi que las organizaciones como
fenmenos multidimensionales deben analizarse integralmente.
A juicio de autores como Pfeffer (1982) y Roberts, Hulin y Rousseau (1978, en
Rami y BaIIart, op.cit) esto es consecuencia de los distintos niveles de anlisis que
emplean las disciplinas que estudia a las organizaciones, as la sociologa, la ciencia

poltica y la economa tienden a estudiar a las organizaciones como unidad, desde

una visin macro, mientras que la psicologa ha tomado generalmente al individuo
miembro de una organizacin como unidad de anlisis.
Otro factor a considerar, es la importancia que han adquirido las organizaciones en
el mundo actual. En la medida en que fueron adquiriendo peso especfico en la
sociedad y la economa, dejaron de ser objeto de estudio exclusivo en si mismas, y
se comenz a indagar sobre los efectos que sus actuaciones podan tener en los
individuos, la sociedad y la economa del espacio geogrfico donde tuvieran su
influencia. La Teora de la Organizacin, busca reconstruir, mediante un anlisis
emprico las regularidades en el comportamiento que caracterizan a las relaciones
entre una pluralidad de variables organizativas. Todo esto partiendo de la
conviccin de que independientemente de los fines que cada organizacin persiga
y de los sectores especficos en los que opere, esta tendr en todo caso
comportamientos tpicos y recurrentes, precisamente por ser una organizacin.
(Zan, Op. Cit.).
En cuanto a la definicin de organizacin, es notable la dificultad de un acuerdo
entre los tericos. Sin embargo, de la revisin de algunas nociones encontramos
como elementos caracterizadores: las finalidades u objetivos, el entorno, y la forma
como se organizan y estructuran los comportamientos individuales dentro de las
organizaciones, entre otros. Todos estos y otros elementos pueden tener aplicacin
general en el mbito de la administracin pblica. Para finalizar este punto puede ser
til resaltar los elementos que delimitan a las organizaciones:
1. Un grupo de personas asociadas.
2. para el logro de un fin comn;
3. que establecen entre ellas, a tal fin, relaciones formalizadas:
4. con pretensin de continuidad en el tiempo;
5. legitimadas por el sistema social externo, y
6. Con la posibilidad de sustituir a sus propios miembros sin que peligre la
supervivencia de la propia organizacin. (Rami,op.cit)
De esta enumeracin puede intuirse la existencia de ciertas dimensiones
organizacionales fundamentales, que han sido estudiadas por la teora de la
organizacin, dndoseles segn la corriente de que se trate mayor peso a unas en
detrimento de otras, lo que a nuestro juicio constituye un error, ya que para una
comprensin global de la organizacin, todas son importantes .
4.1 LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO REALIDAD ORGANIZATIVA
DIFERENCIADA.
En cuanto al estudio de la Administracin pblica como realidad organizativa, la
revisin de aspectos jurdicos, econmicos, sociolgicos y politolgicos por si solos,

parecen insuficientes toda vez que las administraciones pblicas han adquirido
nuevas funciones y objetivos que han originado sustanciales cambios en su
composicin y estructura, de tal forma que la aproximacin organizativa parece
ineludible. (Rami, op. Cit). Harmon y Mayer indican que los administradores
pblicos trabajan en un contexto organizacional o complejo orgnico, en el que se
toman decisiones que afectan la vida de los particulares, y para las que se emplean
recursos pblicos, sus decisiones se realizan con base a las leyes y normas
pblicas, y se justifican en la necesidad de que resuelvan los problemas que pueden
surgir en la sociedad, adems sealan que la actividad gubernativa se ocupa casi
exclusivamente en la mediacin entre una parte de la sociedad y otra (Harmon y
Mayer, 1999.).
Con estas caractersticas tan propias de la administracin pblica como
organizacin, un problema doctrinario frecuente, ha sido el del mecanismo de
acercamiento entre las administraciones pblicas y la teora de la organizacin, es
decir, la determinacin sobre si las organizaciones pblicas y privadas difieren
significativamente o no, otros autores como Rami y Stefano Zan, tambin revisan
esta discusin, y explican que una primera postura considera que todas las
organizaciones son fundamentalmente idnticas en cuanto a elementos,
caractersticas y problemas. Esta corriente definida como All alike paradigm,
considera que independientemente de las diferencias, las organizaciones
reproducen las mismas dinmicas y comportamientos. Una segunda postura, la del
All unique paradigm seala que las organizaciones son todas diferentes, y que en
consecuencia es intil buscar regularidad en el comportamiento de cada
organizacin, en ella se distinguen las organizaciones gubernamentales o pblicas
de las privadas, como idea de gran importancia en el estudio de la administracin
pblica, y ha contado entre sus partidarios a importantes autores como Appelby,
Dahl y Waldo.
La primera postura es dominante en la mayor parte del pensamiento organizativo,
con algunas reservas, pese a lo cual nuestra posicin en relacin con el tratamiento
que debe drsele a las organizaciones pblicas, coincide con la de la segunda
postura, que justificamos ya que si bien, las organizaciones pblicas de alguna
forma tienen las mismas necesidades que las organizaciones privadas en lo relativo
a objetivos y eficiencia, (y en sus zonas ms operativas pueden nutrirse de los
conocimientos y herramientas que aporta la teora de la organizacin) en cuanto a
su naturaleza se trata de organizaciones diferentes debido a su orientacin
normativa, derivada de los valores propios del entorno pblico. Este hecho obliga a
discriminar de manera general al conjunto de tcnicas e instrumentos gerenciales
provenientes del sector privado (Rami, op.cit.).
La existencia de razones que justifican la diferenciacin organizativa para las
administraciones pblicas, de acuerdo con algunos argumentos tomados de la
literatura especializada, sealan, de acuerdo con Lewis Gunn, que:
La administracin pblica siempre tiene en ltimo trmino el monopolio del
poder sancionador y coactivo;

 El entorno de las administraciones pblicas suele ser ms complejo dado que

las polticas y programas pblicos acostumbran a estar sujetos a mltiples
presiones de todo tipo
Ello obliga a acomodar una pluralidad de valores e intereses en los procesos
de decisin poltica, lo que se traduce en objetivos generales y abstractos,
confusos y hasta contradictorios, e implica una dificultad objetiva a la hora de
intentar medir y evaluar a actividad de las administraciones pblicas.
Las demandas de mayor apertura, visibilidad, y en general, responsabilidad
por los hechos y por los procedimientos seguidos, suponen reforzar los
mecanismos que garantizan la consistencia en el tiempo, la equidad, la
justicia y la igualdad en el trato de los casos individuales. (Gunn en Rami y
Ballart. Op.Cit )
Mientras las administraciones Pblicas desarrollen este tipo de funciones sern
organizaciones complejas, y al mismo tiempo el empleo de un modelo organizativo
nico que no se corresponda a la diversidad de funciones generar procesos de
crisis. Ante estos problemas se advierte sin embargo, que no pueden ser sustituidos
por modelos privados y de gestin que pretendan abarcarlo todo, ya que estaran
condenados al fracaso.
4.2. EL ESTRUCTURALISMO DE WEBER, APORTES Y CRTICAS.
La teora Weberiana, Estructuralista o Burocrtica, tiene como supuestos principales
el problema de la Administracin eficiente y sienta las bases de funcionamiento de la
organizacin burocrtica. La obra de Weber, muestra una revisin fascinante del
funcionamiento de la sociedad, y sus planteamientos constituyen un punto de
referencia indiscutible para la teora de la organizacin. El modelo de organizacin
weberiano se ha convertido en el marco terico en el que operan las estructuras y
los procesos de la mayora de las organizaciones pblicas. Para Weber, la
burocracia constitua un mecanismo de racionalizacin debido a su superioridad
tcnica frente a otras formas organizativas, ya que optimiza rapidez, claridad,
conocimiento de archivos, continuidad, discrecin, unidad, estricta subordinacin,
reduccin de fricciones y de costos materiales y personales (Weber. 1969). Adems
ofrece la posibilidad de emplear las funciones administrativas segn criterios
puramente objetivos de manera de eliminar de asuntos oficiales los elementos
subjetivos propios del ser humano.
Algunos autores advierten, sin embargo que esta nocin conlleva riesgos cuando su
formulacin como modelo ideal no se hace de forma explcita. Uno de estos riesgos
se produce cuando la base sobre la que se funda el tipo ideal queda oculta tanto de
los cientficos sociales, como del observador externo. El otro se produce cuando al
confundirlo, en lugar de ser considerado como una construccin del observador,
aparece como una manifestacin de la realidad.
La administracin burocrtica weberiana, significa dominacin por el conocimiento,
implica la transferencia del poder del lder al experto, esto es lo que la hace racional.

Como organizacin constituye un medio eficaz para desempear las funciones que
tenga asignadas, a travs de la separacin de la vida pblica de la privada, la
creacin de documentos, la fundamentacin del trabajo en un conjunto de funciones
establecidas mediante normas legales racionales, escritas y exhaustivas. En ella, el
poder de cada individuo dentro de la organizacin es impersonal y proviene de la
norma que crea el cargo. Los cargos se organizan jerrquicamente y su desempeo
se basa en la especializacin de quien lo detenta. Los miembros de la organizacin
no poseen la propiedad de los medios de produccin, sino que son profesionales,
especialistas y asalariados. El trabajo se divide sistemticamente hay
especializacin y departamentalizacin.
Ahora bien, un error comn es el de considerar que la Administracin pblica es
sinnimo de Burocracia, independientemente del tipo de sistema poltico, rgimen
poltico o de la realidad de los distintos pases, conviene sealar que no podemos
confundir la burocracia weberiana con las administraciones pblicas de forma
absoluta. Sanz (1996) seala que los funcionarios pblicos trabajan de forma
profesional, lo que supone que no son propietarios de los medios de produccin, y
que por ello devengan un salario; que son seleccionados, como en la organizacin
burocrtica por sus mritos y capacidades, y que su poder est determinado por sus
conocimientos especializados. Adems toda actuacin pblica debe hacerse por
escrito, en forma de expediente, para asegurar la sujecin al derecho y su
neutralidad. Todos estos elementos provenientes de la burocracia de Weber, estn
presentes en las administraciones pblicas, y continan vigentes, siendo de Utilidad.
4.3 INSUFICIENCIA DE LA VISIN WEBERIANA PARA COMPRENDER Y
EXPLICAR LA COMPLEJIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO
ORGANIZACIN.
Esta organizacin ideal propuesta por Weber es revisada de forma crtica por
algunos autores, quienes terminan de configurar la Teora Estructuralista o
Burocrtica. Merton consider que no poda existir una organizacin totalmente
racional debido a que cuando el modelo propuesto por Weber se transforma en un
sistema organizativo real, se evidencian las disfunciones que produce el choque
entre la estructura ideal y las personas. Considera como las principales fallas del
modelo: La excesiva rigidez, el exagerado apego literal a las normas escritas sin
posibilidad de su interpretacin, excesivo formalismo (papeleo) y relaciones difciles
ente clientes (ciudadanos, en el caso de las administraciones pblicas) y burcratas,
debido a que estos estn concentrados en la organizacin y no en el entorno,
adems denunci la tendencia de la desviacin que opera cuando el burcrata utiliza
a la organizacin para aumentar su poder, estatus o estabilidad, lo que hace es
mostrar los efectos perversos del modelo burocrtico pensado ms como deber
ser que como ser. Por su parte Selznick, estudia la adaptacin de la burocracia a
las exigencias externas fijadas por los clientes o ciudadanos, y propone la
implantacin de un anlisis funcional que permita la relacin entre el comportamiento
originado por intereses y metas divergentes de los actores interorganizativos, las
fuerzas del entorno; y el sistema estable de necesidades y mecanismos. Con esto,

reconoce la existencia de una dimensin formal y estable y una informal de entorno

social que las hace variables y dinmicas. Sugiere que las organizaciones, tienen
que encontrar los mecanismos necesarios para asegurar su supervivencia y
estabilidad. Introduce el concepto de cooptacin como el proceso de absorber
nuevos elementos en la cpula directiva de una organizacin como medio para
evitar las amenazas a su estabilidad o supervivencia. (Selznick en Rami,
Op.Cit).Evidentemente, los aportes de Merton y Selznick, son de fundamental
importancia para esta corriente. Con ellos el modelo burocrtico gan flexibilidad al
aportar elementos relacionados con sus problemas de funcionamiento y control. Sin
embargo, con el paso de los aos mucho han cambiados las funciones de las
administraciones pblicas, y ms an su entorno, por lo que la aplicacin del modelo
burocrtico debe adaptarse a los cambios si se pretende que su aplicacin
mantenga vigencia. Este problema se puede ilustrar si recordamos la advertencia de
que mientras las administraciones pblicas desarrollen sus variadas funciones que
las convierten en organizaciones complejas, y mantengan el modelo organizativo
nico que emplean, se generaran procesos de crisis. El punto est en diferenciar las
estructuras para que sean coherentes con las diversas funciones y racionalidades, y
frente a este hecho sera necesario emplear diversos modelos organizativos.
G. Morgan, en su trabajo Imgenes de la Organizacin (1990.) seala que la rigidez
e inercia de las organizaciones (entindase Burocrticas) genera tensin cuando las
personas preservan las estructuras existentes para mantener el poder que deriva de
ellas, como sucede cuando los procesos diseados por la organizacin burocrtica
para controlar a los empleados se utilizan para controlar a los superiores. Esta
denuncia es especialmente significativa en los actuales momentos cuando las
organizaciones pblicas manejan mayor nmero de funciones y requieren
estructuras ms flexibles y adaptadas a cada una de ellas.
Como se explic al resaltar el carcter especial de la administracin pblica la
evolucin de las sociedades democrticas ha generado un proceso de crecimiento
y fragmentacin administrativa tal, que es recomendable hablar, no ya de
administracin pblica, sino de administraciones pblicas, para as reflejar mejor la
pluralidad de realidades que se esconden en la actualidad bajo el nombre genrico
de administracin. (Sanz, op.cit.).
Adems de la ampliacin de funciones y tareas y del aumento de la complejidad del
entorno, el cambio tecnolgico es tambin un factor que puede amenazar lavigencia
de las organizaciones pblicas inspiradas en el modelo burocrtico, toda vez que
estos cambios se producen demasiado rpido para ser digeridos.

Tambin conviene resaltar el hecho de que en la realidad, las organizaciones

pblicas por su contenido poltico, son amplias redes de actores con intereses
divergentes y donde las coaliciones constituyen una dimensin importante. Esta
divergencia de intereses puede dar lugar a conflictos que estn presentes, y que no
fueron considerados en la rgida estructura burocrtica weberiana.

4.4. OTRAS VISIONES NECESARIAS.

Por todo lo antes expuesto deben tenerse en consideracin otros elementos a la
hora de comprender a las organizaciones pblicas o de iniciar procesos de cambio
en ellas. Estos elementos que constituyen nuestra propuesta, y se basan en las
caractersticas comunes de las organizaciones pblicas ya revisadas. En este
sentido las organizaciones son entidades sociales con una variedad de mbitos
(Rami), agrupados en: mbito socio - tcnico que integra entorno, objetivos,
estructuras, recursos tecnolgicos, financieros y materiales y procesos
administrativos. Hay que aadir un mbito poltico cultural, en el que se encuentran
elementos de poder, propios de las dinmicas polticas de la organizacin y
culturales como los valores o la ideologa de sus miembros. Un tercer mbito, que se
ha llamado de control y mejora, se encuentra relacionado con el control de sus
elementos, procesos y actos, necesarios por las constantes transformaciones, tanto
internas como del entorno.
Estos tres mbitos, se agrupan en crculos concntricos con puntos de contacto en
comn y son de gran importancia, no slo para el logro de los fines y la
supervivencia de la organizacin, sino que deben tenerse en cuenta al desarrollar un
proceso de cambio organizacional. La combinacin de estos mbitos con las
relaciones inter organizacionales e entra organizacional (Harmon y Mayer), y el
contexto normativo, constituyen un excelente marco para el anlisis de las
organizaciones pblicas dentro de la teora de la organizacin. Los principios del
mbito normativo a los que nos referimos son los que regula el
Derecho administrativo, que encuentran sutiles diferencias respecto a cada pas o
regin y que deben tomarse en consideracin. Entre estos puede sealarse el
Principio de legalidad, que establece que la Administracin Pblica como complejo
organizacional debe sujetarse en todas sus actuaciones a lo dispuesto en las
normas que la regula, a diferencia de las organizaciones privadas que pueden hacer
todo aquello que no est prohibido por la ley. Otros principios Jurdico
administrativos, y que se desprenden del de legalidad, son el de la competencia que
puede definirse como el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que le han
sido asignadas legalmente para actuar en sus relaciones con otros rganos del
Estado y con los particulares; el de jerarqua; la descentralizacin ( territorial y
funcional); y el de coordinacin.
El estudio de los aspectos jurdicos es de vital importancia, ms an cuando se
observa que tienen ciertas deficiencias, algunas de las cuales son expuestas por
Joan Prats (1996) cuando denuncia la incapacidad del derecho administrativo para
comprender y asimilar elementos y herramientas de gestin propias de la teora de
la organizacin. Este divorcio entre el Derecho administrativo, mecanismos de
gestin y la teora de la organizacin no debe sorprendernos, dado que ... El

Derecho Administrativo todava dominante se encuentra aprisionado en un

paradigma que no responde ya a la dinmica de los hechos, lo que conduce a la
estril negacin y crtica de los mismos y que impide el dialogo fecundo con el
managment pblico. (Prats, op.cit). Creemos, sin embargo que algunos sectores
doctrinarios de peso comienzan a abandonar la nocin de Administracin Pblica
como mera ejecucin normativa, para sustituirlo por la visin sistemtica de conjunto
de recursos (humanos, financieros, tecnolgicos, entre otros) para el logro de
determinados fines, en distintos entornos y con marcos normativos determinados.
Despus de esta revisin, consideramos que deben hacerse esfuerzos para superar
las visiones tpicas de los 70 y 80, y que todava son vendidas. Estas visiones
generalmente han pretendido introducir transformaciones en la Administracin
Pblica fundamentadas en herramientas de gestin privada, obviando las profundas
diferencias y las especificidades propias de las organizaciones pblicas anotadas
durante este trabajo, lo que puede llevar a hacer ms eficientemente lo que es
incorrecto. Con esto queremos resaltar la importancia de conocer y comprender, no
slo que las organizaciones pblicas son diferentes a las privadas y que tienen
ciertas caractersticas que las hacen complejas y especiales, sino ms importante
an que esa misma complejidad puede hacerlas muy distintas entre si, por lo que se
tiene que atender a sus caractersticas comunes (en cuanto que pblicas), y a sus
caractersticas especiales (en cuanto que cada una es diferente otras
organizaciones pblicas).
Por otra parte queremos destacar que los factores jurdicos son tan importantes
como los polticos, culturales y organizacionales, por lo que se hace necesaria una
renovacin de algunos postulados y principios del Derecho Administrativo
complementado con el anlisis sistmico de las organizaciones pblicas.

4.5. CARACTERIZACIN ORGANIZACIONAL DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA VENEZOLANA.
Principios Jurdicos.
Como sea que hasta ahora se han tratado referencias tericas y principios
organizacionales, se intentar en esta parte hacer una revisin de la administracin
pblica venezolana. En este sentido solo a manera de ejemplo, y no con nimo de
realizar un anlisis prctico y detallado, se revisar muy sucintamente el contexto
organizacional de la Administracin Pblica venezolana desde un punto de vista
jurdico, lo que es til para complementar los principios sealados en el contenido
antes expuesto. Se trata, si se quiere de un anexo, una manera de presentar la
realidad palpable de la realidad administrativa venezolana. Esto permite que en un
trabajo ms detallado puedan complementarse ambos tipos de principios: los
organizacionales y los jurdicos. Para tratar de identificar el conjunto de entes y
rganos que configuran la administracin del Estado venezolano debemos enmarcar
a la Administracin pblica como complejo orgnico dentro de la estructura general
del Estado, teniendo en cuenta sus peculiaridades federales. El Estado venezolano
esta constitucionalmente configurado como un Estado Federal, en el que se

distinguen tres niveles de organizacin poltica: el nivel nacional, que corresponde a

la Repblica; el nivel estatal, que corresponde a los estados miembros de la
federacin; y el nivel municipal. En cada uno de estos niveles existe una
Administracin Pblica que es el instrumento de la accin poltica al servicio de la
comunidad, compuesta por un conjunto de entes y rganos que le sirven para el
desarrollo de sus funciones y el logro de los fines que tienen constitucionalmente
prescritos. Ahora bien, debe quedar claro que en las referencias normativas no se
establecen en general principios organizacionales como los revisados en la primera
parte de este trabajo.
Antes de continuar conviene recordar que doctrinariamente se distingue entre
Administracin Pblica como organizacin con personalidad jurdica y carcter
servicial que est integrada por pluralidad de entes y rganos; y la administracin
pblica como funcin caracterizada por mltiples actividades que buscan realizar
concretamente los objetivos estadales. En este sentido, la Administracin Pblica
venezolana como organizacin, tiene una serie de caractersticas entre las que cabe
destacar la unidad, la uniformidad, la autonoma, la responsabilidad, la
subordinacin y la universalidad. Algunos de estos principios responden a elementos
propios de la estructura burocrtica, antes comentada; otros ms novedosos
incluidos en la nueva Ley Orgnica de Administracin Pblica, entre otros
instrumentos normativos, buscan romper la rigidez propia del modelo burocrtico,
este punto ser ampliado ms adelante.
En el caso del principio de uniformidad, se comprende que su necesidad
entendiendo que la diversidad de entes y rganos que integran una Administracin
Pblica puede ser descomunal, as como el nmero de funciones que debencumplir,
sin embargo si se incurre en excesos puede convertirse en factor disfuncional.
Puede decirse que en Venezuela las estructuras administrativas han tenido cierta
uniformidad y no han presentado grandes variaciones desde una perspectiva
organizacional. Si se aprecia por ejemplo la organizacin ministerial, puede
observarse que la misma responde a un patrn ms o menos uniforme en cuanto a
su organizacin.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Administracin Pblica, esta
uniformidad podra extenderse a las gobernaciones de Estado y al nivel municipal, lo
cual en realidad no es nada nuevo. Ya la constitucin de 1961 estableca en su
artculo 27, que la ley podra establecer diferentes regmenes para la organizacin,
gobierno y administracin de los municipios atendiendo a las condiciones de
poblacin, situacin geogrfica, desarrollo econmico y otros factores de
importancia. Para desarrollar este principio se promulg en 1989 la Ley Orgnica de
Rgimen Municipal, como instrumento jurdico para establecer la diversidad
organizacional de regmenes municipales, atendiendo a los elementos antes
descritos.

Esta diversidad no se logr entre otras razones, porque la referida ley estableca una
forma de organizacin nica, que se adaptaba muy bien a un municipio urbano de
ms de 500 000 habitantes, pero que no tomaba en consideracin las peculiaridades
y vocaciones agrcolas, tursticas, fronterizas, industriales o comerciales, presentes
en muchos otros municipios.
Siendo esta una de las crticas ms importantes que se hizo al rgimen municipal
venezolano la constitucin de 1999 establece en su artculo 169, que la legislacin
que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los
municipios, debe obligatoriamente establecer distintos regmenes para su
organizacin, gobierno y administracin. Al derogarse el marco normativo de la
Constitucin de 1961, se hace necesario dictar una nueva normativa destinada a
regular la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica, y se
promulga la Ley Orgnica de Administracin Pblica el 17 de octubre de 2001.
Pese a la obligatoriedad de distintos regmenes municipales esta nueva ley, cuyo
objetivo es establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el
funcionamiento de la Administracin Pblica, establece en su artculo 2, la
obligatoriedad de observancia por parte de estados y municipios de acatar principios
y normas que se refieren a la administracin pblica. Este dispositivo no especifica si
se refiere a la administracin pblica en cuanto a funcin o en el plano subjetivo. Sin
embargo pensamos que la obligatoriedad prescrita en el dispositivo normativo
comentado se refiere a la acepcin funcional de la
Administracin Pblica. De tratarse del segundo supuesto, no solo constituira una
trasgresin al ya golpeado principio de autonoma, sino un factor disfuncional si se
recuerda la advertencia hecha por Stefano Zan sobre los efectos nocivos de la
utilizacin de un modelo nico para el desarrollo de las variadas funciones que
tienen las administraciones pblicas en cuanto que organizaciones complejas.
Otra caracterstica de la organizacin administrativa es la autonoma. Cada rgano
tiende, en general a actuar dentro de su competencia con cierta autonoma. La
amplitud de esta autonoma es variable, as hay grados variables de autonoma en
un instituto autnomo, en un municipio o en una dependencia regional de la
administracin central. Puede decirse que la autonoma es menor, cuando la relacin
jerrquica es mayor. Relacionada con lo anterior, la subordinacin es otra
caracterstica de la organizacin administrativa venezolana.
En Venezuela, la variedad y extensin del fenmeno administrativo ha provocado la
aparicin creciente de organizaciones administrativas como respuesta a las
exigencias colectivas que se le han planteado al Estado, y esto ha llevado a
convertir a la organizacin administrativa, en una realidad que est presente en
todos los aspectos de la vida econmica y social de Venezuela, a travs de todo el
proceso de intervencin estatal caracterstico de las ltimas dcadas. Como se
seal con anterioridad, el modelo burocrtico producto de una poca y de unas
caractersticas muy particulares de las administraciones pblicas del momento, se
ha quedado corto ante la magnitud y rapidez de los cambios. Esto no es bice para

sealar que algunos principios inspirados en l pueden tener utilidad. Algunos

principios derivados de la aplicacin del modelo burocrtico que pueden encontrarse
en la Administracin Pblica Venezolana son: el Principio de
Competencia regulado en los artculos 156, 164 y 178 de la Constitucin de 1999 y
en el artculo 26 ordinal 4 de la Ley Orgnica de Administracin Pblica, entre otras
disposiciones. El Principio de Legalidad que encuentra sustentacin en el artculo
137 de la Constitucin, y es desarrollado en el artculo 4 de la Ley
Orgnica de Administracin Pblica y el Principio de Jerarqua regulado en el
artculo 28 de la LOAP. Otros principios caractersticos de un modelo burocrtico
presentes en el ordenamiento venezolano son: la seleccin por mrito para el
ingreso a la funcin pblica previsto en los artculos 35 y siguientes de la Ley de
Carrera Administrativa; y la formacin de expedientes y actos administrativos
mediante procedimientos especficos que se regula principalmente en la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos. Sin embargo es posible encontrar
principios organizacionales regulados en el ordenamiento venezolano que de alguna
manera escapan del esquema weberiano, estos son:
Se incorpor en el artculo 143 de la Constitucin el derecho a la informacin
oportuna y veraz por parte de la Administracin Pblica, y el derecho de acceso
archivos y registros administrativos. Otro dispositivo constitucional de importancia
para el tema que nos ocupa es el 141 que delinea los principios de la
Administracin Pblica entre los que destacamos los de celeridad, eficacia y
eficiencia, algunos de los cuales desarrollados en el artculo 12 de la LOAP y en el
contenido en el artculo 9 LOAP, que prescribe la utilizacin de nuevas tecnologas
para la recepcin y respuesta a solicitudes de los particulares.
El artculo 22 de la ley comentada podra constituir el fundamento jurdico que sirva
de asidero a un proceso de modernizacin administrativa empleando los principios
organizacionales comentados al inicio de este trabajo, y en general tcnicas
novedosas que propone la Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica.
En l se establece que la Administracin buscar la simplicidad institucional y la
transparencia organizativa (Adems que) La estructura organizativa prever la
comprensin, acceso, cercana y participacin de los particulares de manera que les
permitan resolver sus asuntos
Por otra parte se prev en el artculo 23 la necesidad de coordinacin y cooperacin
entre distintos rganos y entes. Este principio se complementa con lo dispuesto en el
artculo 4 de la Constitucin de 1999 que establece la cooperacin y
corresponsabilidad, en este caso entre los distintos niveles de gobierno. Estos
principios se insertan en novedosas tesis como la de las Relaciones
Intergubernamentales, que constituye un mecanismo democrtico, un complemento
novedoso e informal al principio de separacin de los poderes. Novedosos porque
surgen como consecuencia de las presiones que la realidad actual ejerce sobre los

Estados, e informales no tienen un nivel de teorizacin consolidado, y porque

escapan en gran medida a parmetros formales como el marco jurdico o reglas
institucionales. (Grimaldo y Rangel. 2003)
Otro instrumento normativo que desarrolla principios organizacionales que pueden
considerarse post-burocrticos es la Ley sobre Simplificacin de Trmites
Administrativos. Este instrumento, anterior a la Constitucin de 1999 dictado bajn la
forma de Decreto con fuerza de Ley, tiene un mbito de aplicacin que comprende la
Administracin Central y supletoriamente la de los Estados y Municipios. Su objeto
es buscar la racionalizacin de las tramitaciones que realizan los particulares ante
la Administracin Pblica; mejorar su eficacia, pertinencia y utilidad, a fin de lograr
mayor celeridad y funcionalidad en las mismas y mejorar las relaciones de la
Administracin Pblica con los ciudadanos. (Art. 4 LSTA). Con este objeto prev el
rediseo de trmites y procesos, el uso de elementos tecnolgicos novedosos y la
insercin de elementos de motivacin al personal, entre otros. La puerta queda
abierta para un cambio, la responsabilidad de una modernizacin administrativa
donde se integren tcnicas de gestin novedosas adaptadas a la organizacin
pblica, con concepciones y principios del Derecho Administrativo ms flexibles y
novedosos; ambas adaptadas a la realidad administrativa venezolana, recae en
primer lugar en la propia administracin, sus lderes y funcionarios. Tambin ser
clave el papel de quienes hacemos del estudio acadmico de la Administracin
Pblica nuestro quehacer cotidiano. Se trata en todo caso de un asunto
improrrogable como corolario para lograr el cumplimiento efectivo de los cometidos
del Estado, que faciliten en ltima instancia la consecucin del desarrollo. La lista de
asuntos por resolver es larga y su resolucin compleja: la superacin de la pobreza y
la exclusin social, la garanta de la cohesin social, la insercin al mercado laboral
de millones de desempleados, por nombrar solo algunos retos, demandan polticas
pblicas coherentes, formuladas concienzudamente e implementadas de manera
coordinada. Estas polticas requieren a su vez una Administracin Pblica adaptada
a esas exigencias y al entorno actual. Por alguna parte habr que comenzar, y este
inicio bien podra ser promover la reforma organizativa de la Administracin Pblica
venezolana en los trminos antes expuestos.

CAPITULO V
5. ENFOQUE SISTEMICO DE LA ADMINISTRACION PBLICA
5.1 TEORIA DE SISTEMAS
ORGENES DE LA TEORA DE SISTEMAS La teora de sistemas (TS) es un ramo
especfico de la teora general de sistemas (TGS). La TGS surgi con los trabajos
del alemn Ludwig von Bertalanffy, publicados entre 1950 y 1968. La TGS no busca
solucionar problemas o intentar soluciones prcticas, pero s producir teoras y
formulaciones conceptuales que pueden crear condiciones de aplicacin en la
realidad emprica.
TEORA DE SISTEMAS.- Sistema es un todo organizado y complejo; un conjunto o

combinacin de cosas o partes que forman un todo complejo o unitario. Es un

conjunto de objetos unidos por alguna forma de interaccin o interdependencia. Los
lmites o fronteras entre el sistema y su ambiente admiten cierta arbitrariedad
5.2 SISTEMA: Conjunto de partes coordinadas y en interaccin para alcanzar un
conjunto de objetivos (Johansen) Conjunto de objetos y sus relaciones , y las
relaciones entre los objetos y sus atributos (Hall) Conjunto de partes y sus
interrelaciones (General Systems Society for Research)
5.3. VISION HOLISTICA: Una visin holstica es una actitud en que aquello que se
pone en estudio es visto como un conjunto de partes interdependientes entre s y
donde el investigador debe tratar considerar la forma en que todas esas partes
trabajan y se afectan y condicionan mutuamente en forma simultnea., lo contrario
es la visin atomista. Visin Holstica Visin Atomista De all que se diga que la
visin holstica considera al fenmeno estudiado como un todo (a partir de la fsica
de Newton), donde las cosas se estudian parte por parte, aclarando cada parte y
cul es el aporte al todo.
5.4. CONCEPTO DE SISTEMAS Un conjunto de elementos Dinmicamente
relacionados Formando una actividad Para alcanzar un objetivo Operando sobre
datos/energa/materia Para proveer informacin/energa/materia
5.5 CARACTERSTICAS DE LOS SISTEMAS Propsito u objetivo: todo sistema
tiene uno o algunos propsitos. Los elementos (u objetos), como tambin las
relaciones, definen una distribucin que trata siempre de alcanzar un objetivo.
Globalismo o totalidad: un cambio en una de las unidades del sistema, con
probabilidad producir cambios en las otras. El efecto total se presenta como un

ajuste a todo el sistema. Hay una relacin de causa/efecto. De estos cambios y

ajustes, se derivan dos fenmenos: entropa y homeostasia. Entropa: es la
tendencia de los sistemas a desgastarse, a desintegrarse, para el relajamiento de
los estndares y un aumento de la aleatoriedad. La entropa aumenta con el correr
del tiempo. Si aumenta la informacin, disminuye la entropa, pues la informacin es
la base de la configuracin y del orden. De aqu nace la negentropa, o sea, la
informacin como medio o instrumento de ordenacin del sistema. Homeostasia:
es el equilibrio dinmico entre las partes del sistema. Los sistemas tienen una
tendencia a adaptarse con el fin de alcanzar un equilibrio interno frente a los
cambios externos del entorno. Una organizacin podr ser entendida como un
sistema o subsistema o un sper sistema, dependiendo del enfoque. El sistema total
es aquel representado por todos los componentes y relaciones necesarios para la
realizacin de un objetivo, dado un cierto nmero de restricciones. Los sistemas
pueden operar, tanto en serie como en paralelo
6. REPRESENTACIN GENRICA DE UN SISTEMA
6.1 CONCEPTOS CLAVE DE LA TEORIA DE SISTEMAS RECURSIVIDAD
Reconocer que un sistema est compuesto de subsistemas ENTORNO Reconocer
la influencia del contexto y su relacin con ste. INPUT / OUTPUT Inputs; insumos
requeridos para el producto (Output). PROCESOS INTERNOS Momento de
transformacin en que los las partes interactan FINALIDAD Los sistemas
responden a un objetivo o meta por alcanzar. RETROALIMENTACIN Instancia de
evaluacin y control para determinar si el objetivo se ha cumplido. ENTROPA /
NEGUENTROPA Entropa: tendencia al caos. Negeuentropa: tendencia al orden.
HOMEOSTSIS Mantencin de factores crticos que proveen el equilibro. SINERGIA
Interaccin que responde al reconocimiento que la suma de las partes es mayor que
la accin individual. AUTOPIESIS Capacidad de acoplarse a las realidades
cambiantes.
6.2 LA ADMINISTRACION PBLICA Aquella organizacin que el Estado utiliza
para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de la
transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la realidad,
mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones. MULARZ
6.3 RELACIN ESTADO - Poder Gobiernos Regionales Empleados, Funcionarios,
Servidores Gobiernos Locales E Instituciones Organismos Constitucionalmente
Autnomos Poder Judicial Poder Legislativo Poder Ejecutivo ESTADO - PODER
Delegar Funcin Administrativa ADMINISTRACION PUBLICA
6.4 LEYES QUE ENMARCAN LA ADMINISTRACION PUBLICA PERUANA. El
Decreto SupremoN006-67-SC. Reglamento de Normas generales de
Procedimientos Administrativos. La Ley N25035. Ley de Simplificacin
Administrativa El Decreto Legislativo N 757. Ley Marco para crecimiento de la
Inversin Privada. El Decreto Ley N 26111 (D.S. N 02-94-JUS). Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos. Ley del Procedimiento Administrativo

General LEY N 27444 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado LEY
N 27658 Ley No. 26922 Ley Marco de Descentralizacin Ley 29158 Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo
6.5 CUADRO DE CANTIDADES DE INSTITUCIONES PBLICAS. De acuerdo a la
informacin publicada en el Portal del Estado Peruano existen 232 instituciones
pblicas a nivel nacional (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Organismos Autnomos y
Gobiernos Regionales) exceptuando a los gobiernos locales, provinciales y
distritales. Gobiernos Regionales: 25 Gobiernos Locales: 1850
6.6 ENFOQUE SISTEMICO (1). El enfoque sistmico tiene una visin holstica del
mundo; es decir, analiza las unidades del sistema como partes de un todo, en vez
de estudiarlas como componentes independientes y aislados (Jackson, 1991; Kay,
2006).
6.7 ENFOQUE SISTEMICO (2). El enfoque sistmico y la simulacin proporcionan
los elementos tericos y metodolgicos necesarios para representar estos
problemas pblicos y sus soluciones potenciales (polticas pblicas) de forma
simplificada, pero conservando algunas de las relaciones complejas existentes, de
forma tal que la representacin de la realidad social y los comportamientos de las
variables relevantes sean tan cercanos a la realidad como sea posible.
6.8 ENFOQUE SISTEMICO (3). Finalmente, una vez que se ha logrado representar
el problema en trminos sistmicos y ha sido programado en un modelo de
simulacin, este enfoque permite la evaluacin de diferentes alternativas de poltica
pblica y proporciona estimaciones de los impactos de cada alternativa, logrando
que se tomen mejores decisiones sin los costos de experimentos reales o de la
implementacin de distintos programas.
6.9 PASOS PARA EL ANALISIS (4) 1. Definir el problema 2.Obtener datos e
informacin 3.Elaborar alternativas de solucin 4. Seleccionar criterios 5. Proyeccin
de efectos o resultados 6. Revisin de costos y beneficio 7. Elegir una solucin que
atienda al problema definido 8. Aplicacin
6.10 SISTEMA TRIDIMENSIONAL DEL DR. JUAN IGNACIO JIMNEZ NIETO (5).
Fue elaborado por Juan Ignacio Jimnez Nieto, de nacionalidad espaola, con
cuatro doctorados en: Derecho, Ciencias Administrativas y Polticas y Economa, y
publicado, bajo el ttulo de Poltica y Administracin, por la Editorial Tecnos, de
Espaa, por primera vez en 1970. En el Per, tanto el Dr. Juan Ignacio JimnezNieto, como Wilbour Jimnez, y con otros profesionales internacionales y
contrapartes nacionales trabajaron en la organizacin del Instituto Nacional de
Administracin Pblica (INAP), Ley 20316 (Ley Orgnica del INAP)
6.11 ENFOQUE SISTMICO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA (6). Ese modelo
est integrado por: instituciones, sectores y sistemas. Las instituciones constituyen
las clulas primarias de la administracin, o gestin. Los sectores son mbitos de
coordinacin poltica; no tienen injerencia en aspectos administrativos, y por tanto no
son administrables, sino gobernables. Y los sistemas constituyen el conjunto

armnico y coherente de normas, rganos y procesos destinados a proveer los

insumos necesarios que requieren las instituciones y los sectores para cumplir
eficiente y eficazmente sus fines.
Instituciones, Sectores y Sistemas (7) Y= Instituciones Z= Sistemas X= Sectores
LAS INSTITUCIONES (8). Esas unidades constituyen las clulas primarias de la
administracin. Su accin es micro administrativo y gerencial. Su estructura
administrativa se representa mediante mbitos funcionales de competencia y niveles
de autoridad
Los Sectores (9. Los sectores de actividad no existen en la realidad administrativa.
El sector es un concepto analtico. Representa la sumatoria de la accin pblica y
privada en cada uno de los compartimentos estancos en que arbitrariamente puede
dividirse la accin social. No es, por tanto, administrable, sino gobernable. Se
administran las instituciones y se gobiernan los sectores.
Los Sistemas (10). Es el tercer componente del modelo tridimensional de la
administracin pblica que propone el Dr. Juan Ignacio Jimnez Nieto Se ha
definido el sistema como un todo unitario organizado, compuesto por dos o ms
partes, componentes o subsistemas interdependientes y delineado por los lmites,
identificables, de su ambiente o supra sistema.
Sistemas en el Per (Ley 29158 Ttulo V) (11) Los Sistemas son los conjuntos
de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante los cuales
se organizan las actividades de la Administracin Pblica que requieren ser
realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos
Constitucionales y los niveles de Gobierno. Son de dos tipos: 1. Sistemas
Funcionales. 2. Sistemas Administrativos. Solo por ley se crea un Sistema. Para
su creacin se debe contar con la opinin favorable de la Presidencia del Consejo de
Ministros.
Sistemas Funcionales (12) Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad
asegurar el cumplimiento de polticas pblicas que requieren la participacin de
todas o varias entidades del Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de
reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema establecen
las atribuciones del Ente Rector del Sistema. Las materias son agricultura,
ambiente, comercio, turismo, economa, salud, educacin, trabajo, mujer, desarrollo
social, transporte, comunicaciones, saneamiento, produccin, energa, minas,
justicia, defensa, interior, etc., y dan lugar a sistemas como, el sistema integral de
salud, el sistema educativo, las cadenas productivas, el sistema de agua y
alcantarillado, sistemas productivos, sistema vial, sistema de riego, sistema
energtico, sistema judicial, etc. Sistemas Administrativos Los Sistemas
Administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las
entidades de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su
uso.

6.12 LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DE APLICACIN NACIONAL estn

referidos a las (13) siguientes materias: SISTEMAS ADMINISTRATIVOS /
ENTIDADES RECTORAS 1. Gestin de Recursos humanos (PCM SERVIR) 2.
Abastecimiento (MEF - OSCE) 3. Presupuesto Pblico (MEF - DNPP) 4. Tesorera
(MEF - DNTP) 5. Endeudamiento Pblico (MEF DENEP) 6. Contabilidad (MEF CONTADURA PBLICA) 7. Inversin Pblica (MEF DGPM) 8. Planeamiento
Estratgico (PCM - CEPLAN) 9. Defensa Judicial del Estado (MINJUS - CNDJE)
10.Control (CONTRALORIA) 11. Modernizacin de la Gestin Pblica (PCM - SGP)
El Poder Ejecutivo tiene la rectora de los Sistemas Administrativos, con excepcin
del Sistema Nacional de Control. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico
se rige por la ley de la materia.
6.13 CRTICAS AL ENFOQUE SISTMICO
1. Una debilidad por las propuestas pragmticas asociada a unos escases de
resultados concretos.
2. Una inclinacin por formulas abstractas, esquemticas y diagramas que tiene
poca aplicacin prctica.
3. Peticiones de principio fundamentales que toman las formas de un cambio
irregular y presumiblemente invisible desde los sistemas concretos en toda su
plenitud y complejidad hasta los modelos formales cerrados que se basan en
supuestos simplificadores.
4. Ausencia de trabajos concretos, ms all del refinamiento del sistema mismo.
Lilienfeld, R. (1984) Teora de Sistemas. Mxico: Editorial Trillas

CONCLUSIONES
Las organizaciones constituyen realidades conformadas por mltiples dimensiones y
presentan elementos caracterizadores como las finalidades u objetivos, el entorno, y
la forma como se organizan y estructuran los comportamientos individuales dentro
de las organizaciones.
Las organizaciones pblicas, si bien tienen las mismas necesidades que las
organizaciones privadas en lo relativo a objetivos y eficiencia, son por naturaleza
diferentes debido a su orientacin normativa, derivada de los valores propios del
entorno pblico, lo que obliga a ser precavidos a la hora de utilizar modelos privados
de gestin que pretendan abarcarlo todo, ya que estos esfuerzos estaran
condenados al fracaso.
Si bien el estudio de los aspectos jurdicos es de vital importancia, la sola percepcin
del derecho es insuficiente para comprender y asimilar la realidad de las
organizaciones pblicas, por lo que se hace necesario incorporar una visin
sistmica de estas. La Administracin en Venezuela en particular es percibida con
una predominante percepcin jurdica
Consideramos que la insercin de elementos y principios organizacionales
novedosos en el ordenamiento jurdico venezolano, es oportuna de cara a lograr una
eventual, (aunque lenta) modernizacin administrativa, Se hace necesario ir
modificando pautas de comportamiento establecidas y aceptadas profundamente,
relacionadas con los mbitos Socio Tcnico; Poltico Cultural y el mbito de
Control y Mejora, este ltimo es el ms complejo, ms an en administraciones que
como la venezolana, no lograron vertebrar en su momento un esquema inspirado en
el modelo ideal burocrtico diseado por Weber.
La Teora de Sistemas se aplica en la Administracin Publica de forma
tridimensional, teniendo como componentes; las instituciones, los sectores y los
sistemas Debido a polticas inciertas e incorrectas en este enfoque la
administracin pblica ha devenido en una organizacin centralista, concentrada,
que no ha podido competir con la demanda insatisfecha de la sociedad ni est al da
con los avances tecnolgicos. Con el liberalismo econmico la administracin
pblica ha visto reducida sus facultades y por ende los gobiernos buscan reducir el
aparato estatal en el afn de eliminar las trabas burocrticas, la ineficiencia, el
centralismo. Varios de los sistemas en la actualizad tienen un carcter centralista.
En la actualidad en la administracin pblica se est procediendo a cambiar hacia
una gestin por resultados que busca transmitir las experiencias y formas
organizativas de las empresas privadas al sector pblico. Por ejemplo ya no son
directores sino gerentes, el beneficiario de los servicios pblicos ya no es
usuario sino cliente.

BIBLIOGRAFA.
Caminal Bada, Miquel (coord.) (1996). Manual de Ciencia Poltica. Madrid,
Tecnos.
Baena del Alcazar, Mariano. (2000). Curso de Ciencia de la Administracin. Vol. 1.
Madrid. Tecnos.
Badell, Grau y Asociados "Comentarios a la Nueva ley orgnica de Administracin
Publica" [en lnea]. http://www.badellgrau.com/opiorgadm.htm. [Consulta: 1 febrero
2003].
Ballart, X., Rami, C., (2000), Ciencia de la Administracin. Valencia, Tirant lo
Blanch.