Vous êtes sur la page 1sur 23

: http://dx.doi.org/10.15448/1984-7289.2015.1.

19940

Dossi: Polticas pblicas de segurana e justia

Poltica criminal e encarceramento no


Brasil nos governos Lula e Dilma
Elementos para um balano de uma experincia
de governo ps-neoliberal

Criminal policy and incarceration in Brazil during


Lulas and Dilmas administration:

Elements for a review of a post-neoliberal government experience

Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo*


Ana Cludia Cifali**

Resumo: O presente trabalho est dividido em trs partes, procurando relacionar


a anlise das polticas penais implementadas a partir da chegada do Partido dos
Trabalhadores ao governo federal em 2003 e o impacto dessas polticas, especialmente
daquelas vinculadas a mudanas legislativas em matria penal, sobre as taxas de
encarceramento. Partindo da compreenso de que o perodo aberto, no Brasil e em
outros pases da Amrica do Sul, com a ascenso ao poder de partidos vinculadas
tradio poltica de esquerda se caracteriza por uma tentativa de estabelecer um
contraponto em relao ao perodo anterior, marcado por privatizaes e pela reduo
do gasto pblico com polticas sociais, produzindo como resultado a reduo da
desigualdade social e a implementao de polticas distributivas ou compensatrias,
nosso propsito foi o de identificar os principais aspectos que marcaram este perodo no
mbito da elaborao e implementao das chamadas polticas penais. Em um segundo
momento, analisamos os dados sobre o encarceramento no Brasil neste perodo, que
marcado pelo crescimento ininterrupto do nmero de presos provisrios e definitivos, e
procuramos apontar as principais causas dessa situao, em grande medida contraditria
com as definies programticas do governo federal. Por fim, procuramos apontar os
principais impasses e obstculos para uma reverso dessa tendncia de crescimento do
encarceramento, assim como para a implementao de um novo modelo de preveno
ao crime, levando em conta os limites do projeto poltico implementado nestes 12 anos
para a rea da segurana pblica e os seus possveis desdobramentos.
Palavras-chave: Poltica criminal. Encarceramento. Segurana pblica.
** Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs, Porto Alegre,
RS, Brasil), professor da Pucrs em Porto Alegre, RS, e pesquisador do Instituto de Estudos
Comparados em Administrao Institucional de Conflitos <rga_2006@hotmail.com>.
** Mestre em Cincias Criminais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul
(Pucrs) e em Cultura de Paz, Conflictos, Educacin y Derechos Humanos pela Universidad de
Granada (Espaa) <anaclaudiacifali@gmail.com>.
Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015
A matria publicada neste peridico licenciada sob forma de uma
Licena Creative Commons - Atribuio 4.0 Internacional.
http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/

106 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


Abstract: This paper is divided into three parts, attempting to correlate the analysis
of penal policies implemented since the arrival of the Workers Party to the federal
government in 2003 and the impact of these policies, especially those linked to
legislative changes in criminal matters, on rates of incarceration. Based on the
understanding that the period opened, in Brazil and other countries in South America,
with the rise to power of parties linked to the left political tradition is characterized by
an attempt to establish a counterpoint to the previous period, marked by privatization
and reduction in public spending on social policy, producing results in the reduction
of social inequality and implementing distributive or compensatory policies, our
purpose is to identify the main aspects that marked this period in the drafting and
implementation of the so called criminal policies. In a second step, we analyzed the
data on incarceration in Brazil during this period, which is marked by the uninterrupted
growth in the number of provisional and definitive prisoners, and we try to point out
the main causes of this situation largely contradictory to the programmatic definitions
of the federal government. Finally, we try to point out the main problems and obstacles
to a reversal of this incarceration growth trend, as well as the implementation of a
new model of crime prevention, taking into account the limits of the political project
implemented in these 12 years to the area of public safety and its possible consequences.
Keywords: Criminal policy. Imprisonment. Public security.

A resposta ao delito no contexto ps-neoliberal


Desde o incio da dcada de 1990, os problemas da violncia, da
insegurana e da criminalidade constituem-se como questes centrais nos
grandes e mdios centros urbanos da Amrica do Sul. No caso brasileiro,
o crescimento das taxas de homicdio ocorre desde o incio dos anos 80,
chegando no incio dos anos 2000 marca de 50.000 mortes por ano, e uma
taxa de cerca de 25 homicdios a cada 100.000 habitantes, mas que em algumas
capitais chega a impressionantes 90 homicdios a cada 100.000 habitantes.
Dados mais recentes do conta que, depois de um perodo de leve queda, entre
2003 e 2007, a curva dos homicdios no Brasil novamente adquiriu um sentido
ascendente, chegando a um total de 56.337 mortes por homicdio no ano de
2012, com taxa de 29 mortes por 100.000 habitantes (Waiselfisz, 2014). A
ampla maioria dos mortos de classe baixa, com baixa escolaridade, jovem,
masculina, negra e residente na periferia dos grandes centros urbanos.
As taxas de criminalidade tm crescido pelo menos desde os anos de
aumento da pobreza e hiperinflao que marcaram a transio da ditadura
militar para a democracia em meados da dcada de 1980. O retorno democracia
efetivou-se com a intensificao sem precedentes da criminalidade.
O grfico a seguir apresenta as taxas de homicdio no Brasil, no perodo
de 1980 a 2012. Verifica-se uma tendncia de crescimento, iniciando em torno
de 11 homicdios por 100 mil habitantes no incio dos anos 80 e chegando

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

107

a quase 30 homicdios por 100 mil habitantes no ano de 2012. Percebe-se


ainda uma leve tendncia de queda e estabilizao a partir do ano de 2003,
quando alguns estados importantes como So Paulo e Rio de Janeiro comeam
a apresentar uma queda significativa das taxas de homicdio, que acaba no
tendo um impacto maior pelo fato de que em estados do Sul e do Nordeste a
situao inversa, com aumento das taxas. De qualquer forma, a partir daquele
momento h uma clara mudana na curva de homicdios, que tem sido tratada
por pesquisadores como fruto de diferentes polticas e dinmicas sociais, entre
as quais se destacam a entrada em vigor do Estatuto do Desarmamento, que
estabeleceu uma poltica efetiva de controle de armas e proibiu o porte para
a populao civil, assim como a consolidao, em So Paulo, do Primeiro
Comando da Capital, faco criminal surgida no interior dos presdios paulistas
e que passou a monopolizar o mercado de drogas naquele estado, contribuindo
assim para a reduo dos homicdios provocados por disputa de territrio em
torno do trfico. O ano de 2012 marca uma nova inflexo da curva no sentido
de um aumento das taxas de homicdio, alcanando o patamar mais elevado
em toda a srie histrica.

Taxas
de Homicdio
porpor
100100
milmil
habitantes
Grfico
1. Taxas
de homicdio
habitantesno
noBrasil
Brasil- 1980 a 2012
1980 a 2012

35

30

25

20

15

10

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

Fonte: Weiselfiz (2014).

Este componente objetivo tem sido acompanhado tambm de um


componente subjetivo, o sentimento de insegurana, que traduz uma virada
nas expectativas e sentimentos dos moradores das grandes e mdias cidades no

108 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


que diz respeito possibilidade de ser vtima de um crime. Este desconforto,
por sua vez, se comunica com a realizao de inmeros comportamentos de
autoproteo e evitamento, que tm um forte impacto sobre o desenvolvimento
da vida quotidiana e constituem um novo componente objetivo da crise de
insegurana.
um grande desafio compreender melhor os fatores que podem levar a
uma maior sensao de segurana da populao. No caso brasileiro, ela est
realmente muito relacionada com as taxas de homicdios dolosos. Conforme
estudo realizado pelo Ipea (2011), essas taxas so maiores atualmente nas
regies Nordeste e Norte, regies do pas onde a sensao de segurana a
menor. O estudo demonstra, no entanto, que a relao entre os dois fatores
existe em alguma medida, mas no se trata de uma relao direta ou imediata.
Ou seja, aumento de investimentos e de efetivos policiais no necessariamente
se traduzem em baixas taxas de criminalidade e, por outro lado, a diminuio
dessas taxas tambm no se reflete, de forma imediata, na sensao de
segurana da populao.
Esses componentes objetivo e subjetivo da crise de insegurana tm
sido recorrentemente matria para notcias e debates nos meios de comunicao,
tornando-se uma das questes fundamentais de produo de sentido pela
mdia. Assim como nos demais pases da regio, esta crise de insegurana
resultou em um sentido generalizado de crise dos atores estatais que tm sido
tradicionalmente responsveis pelas polticas pblicas de segurana e justia
criminal, normalmente localizados no nvel estadual de governo (polcias, poder
judicirio e sistema penitencirio). Como resultado, para alm do crescimento
da insegurana, tem havido uma crescente politizao da questo, o que
significa que mais e mais o brao poltico das estruturas de estado se
encontra vinculado ao problema, como aquele que deve tomar decises que
so consideradas chave, e deslocando para uma posio secundria o brao
administrativo, e, com ele, aqueles (juristas, criminlogos) que at ento
atuavam como especialistas nesta matria (Garland, 2005).
Embora muitos considerem que alguma coisa deve ser feita em relao
ao crime, a confiana no sistema de justia criminal muito baixa. Ele
visto como lento, ineficaz, e parcial em favor dos ricos e poderosos.1 Os
brasileiros raramente encaminham seus conflitos ao sistema formal de justia,
dependendo mais de redes de relaes interpessoais para a sua resoluo. Uma
1

Sobre a percepo social sobre o sistema de justia, vide as recentes pesquisas trimestrais da
Fundao Getlio Vargas, que criou o ICJ ndice de Confiana na Justia <http://direitosp.
fgv.br/en/publicacoes/icj-brasil>.

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

109

das consequncias o isolamento das classes mdia e alta em condomnios


fechados com muros e portes eletrnicos e seguranas privados. A indstria
da segurana privada emprega mais gente do que o sistema de segurana
pblica. Em vrias regies do pas no incomum o recurso a matadores
profissionais para eliminar supostos assaltantes ou mesmo polticos rivais, e
nos ltimos anos surgiram as milcias urbanas em favelas do Rio de Janeiro,
controladas por policiais, que cobram dos moradores para garantir a segurana
da comunidade frente aos grupos de traficantes e pequenos assaltantes.
Tanto em So Paulo como no Rio de Janeiro, os primeiros governadores
eleitos depois da ditadura militar, em meados dos anos 1980 (Franco Montoro
e Leonel Brizola), estavam determinados a reduzir as violaes aos direitos
humanos e a reformar as polcias para minimizar a tortura e as execues
sumrias. No entanto, o crescimento da criminalidade, associado com a
crise econmica, e a no efetivao de mecanismos de justia de transio,
mantendo intocados no exerccio de suas funes policiais que haviam
praticado toda sorte de abusos durante o perodo militar, resultou em uma
grande resistncia da polcia contra as reformas, e a defesa dos direitos
humanos foi responsabilizada pelos agora oposicionistas e por boa parte da
opinio pblica como responsvel pelo crescimento da criminalidade.2
Os esforos por construir uma poltica de segurana pblica
comprometida com a garantia dos direitos civis e o controle da atividade
policial, e voltada para a qualificao das funes de investigao policial e
policiamento preventivo, tm sido desde ento bloqueados pelo populismo
punitivo e pela dificuldade poltica para enfrentar as resistncias corporativas
de estruturas policiais, muitas vezes corruptas e violentas. Durante a ditadura
militar, os assassinatos polticos eram secretos, atos que o governo no podia
admitir publicamente. Sob os governos eleitos, os homicdios praticados
pela polcia em aes violentas e pouco profissionais nas periferias urbanas,
quase sempre impunes, ganharam a legitimidade do apoio popular, com o
propsito ostensivo de controlar a criminalidade em uma situao onde no h
confiana na justia, mas servindo na prtica como moeda de troca nos acertos
entre policiais e grupos de traficantes, caracterizando o que Misse denomina
mercadorias polticas (Misse, 2008).
A percepo cada vez maior de uma crise da segurana pblica obrigou
o governo federal, desde a segunda metade da dcada de 90, a assumir um
protagonismo maior na elaborao e induo de polticas de segurana nos
2

Para uma anlise das polticas de segurana pblica aps a ditadura militar, vide Mingardi
(1992); Soares (2000); Adorno (1999 e 2003) e S e Silva (201).

110 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


estados, com a criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (1996)
e do Fundo Nacional de Segurana Pblica (2001), e a edio de sucessivos
planos nacionais de segurana pblica.
Estas polticas tiveram incio no primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), que governou
com uma coalizo de partidos de centro-direita, e foram aprofundadas pelos
governos de Lus Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT),
frente de uma coalizo de centro-esquerda. De alguma forma, possvel
vincular o aumento do protagonismo do governo federal nesta rea com o
ascenso de polticas de carter ps-neoliberal e ps-conservador, que
colocaram em marcha estratgias e iniciativas governamentais que recorreram,
para sua formulao e legitimao, a vocabulrios provenientes de uma rica e
complexa tradio poltica de esquerda (Sozzo, 2012).
Importante aqui referir que tanto o PSDB quanto o PT so partidos
originados dos movimentos democrticos de luta contra a ditadura militar
no Brasil. O PSDB, fundado em 1988, ano da promulgao da Constituio
Federal que reconstituiu o estado democrtico de direito no Brasil, tinha como
principais lideranas figuras polticas como Fernando Henrique Cardoso,
Franco Montoro e Mrio Covas, todos egressos do Movimento Democrtico
Brasileiro (MDB), partido de oposio consentida ao regime militar. Entre
suas principais bandeiras estavam a luta pela consolidao da democracia, com
crescimento econmico e distribuio de renda, a modernizao do estado e
o combate corrupo.
O Partido dos Trabalhadores, formado por grupos de esquerda egressos da
luta armada contra a ditadura militar, por militantes das comunidades eclesiais
de base da Igreja Catlica, e por lideranas do novo sindicalismo combativo
e dos novos movimentos sociais, adotou desde a origem um programa
claramente socialista, e a medida que foi ampliando seu espao institucional
passou a desenvolver polticas nos mbitos municipais e estaduais com carter
social-democrata, buscando a ampliao da participao popular na gesto
pblica, a distribuio de renda e o melhor funcionamento da mquina pblica.
Originalmente, portanto, bastante prximos no espectro poltico
nacional, PT e PSDB capitanearam o movimento pelo impeachment do
presidente Fernando Collor de Mello, eleito em 1989 nas primeiras eleies
diretas para presidente depois do perodo militar, e destitudo por deciso
do Congresso Nacional em 1992. O governo de transio, de Itamar Franco,
vice de Fernando Collor e filiado ao PMDB, contou com a participao do
PSDB, que com Fernando Henrique Cardoso dirigiu o Ministrio da Fazenda,
implementou o Plano Real, que debelou a inflao e estabilizou a moeda,

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

111

abrindo um perodo de privatizao de empresas estatais e de tentativa de


crescimento econmico por meio da insero do pas no mercado global, em
especial com a economia norte-americana.
O PT ficou de fora do governo Itamar, e nas eleies de 1994 apresentou
novamente a candidatura de Luis Incio Lula da Silva para a presidncia,
contra a candidatura de Fernando Henrique Cardoso. A polarizao poltica,
tendo no PT um dos seus polos, especialmente pela popularidade crescente
de Lula, que se candidatou e foi derrotado por Fernando Henrique Cardoso
novamente em 1998, levou o PSDB a uma aliana orgnica com o Partido da
Frente Libera (PFL), formado por quadros egressos dos governos militares
e da antiga Arena (Aliana Renovadora Nacional), e a uma inflexo para a
centro-direita, incorporando programaticamente bandeiras neoliberais como
a privatizao de empresas estatais, a busca de relaes econmicas mais
slidas com os Estados Unidos da Amrica, a secundarizao das relaes SulSul e uma adeso crescente ao discurso punitivista em matria de segurana
pblica.
O PT, por sua vez, antes mesmo de conquistar a Presidncia da
Repblica, no pleito de 2002, realizou um movimento de abrandamento
programtico, mantendo a perspectiva socialista em um horizonte de longo
prazo, mas assumindo compromissos com o mercado e a manuteno das
bases da estabilizao econmica. Para governar, estabeleceu uma aliana com
o PMDB, partido de centro, formado por lideranas que atuaram na oposio
ditadura militar, mas muitas vezes caracterizadas por prticas oligrquicas e
clientelistas em vrios estados brasileiros.
A polarizao da disputa poltica nacional entre PT e PSDB permitiu dar
contedo clivagem esquerda e direta, mas tambm contribuiu para limitar os
arroubos do populismo punitivo de grupos mais radicais, uma vez que ambos
os partidos, durante seus governos, mantiveram frente do Ministrio da
Justia figuras importantes da luta pelos direitos humanos e contra a violncia
e o arbtrio estatal (Miguel Reale Jr., Nelson Jobim, Jos Carlos Dias e Jos
Gregori nos governos de Fernando Henrique Cardoso; Mrcio Tomaz Bastos
e Tarso Genro nos governos de Lula).
Em que pese a complexidade de um sistema poltico formado por cerca
de 30 partidos, em que o exerccio do governo depende da construo de
coalizes bastante heterogneas no parlamento, baseadas no mais das vezes
em trocas de favores e clientelismo poltico, o fato que, desde a estabilizao
da moeda, a partir da edio do Plano Real, em 1995, houve um crescimento
permanente dos gastos sociais do governo federal. De 1995 at 2010 o gasto
social federal mais que dobrou, partindo de 234 bilhes de reais em 1995

112 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


para alcanar os 638 bilhes de reais em 2010, um crescimento de 172%
em 16 anos (Castro, 2012). Percentualmente em relao ao Produto Interno
Bruto do pas, o gasto social do estado passa de 11,24% em 1995 para 15,54%
em 2010.
Durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, o ndice
de desigualdade (Gini) permaneceu praticamente o mesmo, em uma mdia de
0,5994, caindo um pouco a partir do segundo mandato, chegando a 0,553 em
2002. No governo de Lula houve uma queda considervel, chegando a 0,528
ao final de seu primeiro mandato e a 0,509 ao final do segundo, nvel que se
manteve durante o governo da Presidente Dilma Rousseff, que sucedeu Lula
em 2011.
Grfico 2. ndice de Gini Brasil (1995-2011)

Fonte: Pnad-IBGE.

De acordo com o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud,


2013), o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil cresceu 47,5%
entre 1991 e 2010. O Atlas analisa o IDH dos municpios brasileiros. Segundo
o relatrio, 85,8% dos municpios brasileiros faziam parte do grupo de muito
baixo desenvolvimento humano em 1991. Em 2000, esse nmero caiu para
70% e, em 2010, despencou para 0,57%. Atualmente, 74% das cidades se
encontram nas faixas de mdio e alto desenvolvimento, e aproximadamente
25% delas esto na faixa de baixo desenvolvimento.

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

113

Contudo, apesar do crescimento, ainda possvel perceber a disparidade


entre as regies do pas. Apesar da evoluo, o Norte e o Nordeste ainda
tm, respectivamente, 40,1% e 61,3% dos municpios na faixa de baixo
desenvolvimento humano. Ambas as regies no tm nenhum municpio nas
faixas de muito alto e alto desenvolvimento. J as regies Sul e Sudeste
possuem os melhores ndices, a maioria dos municpios dessas regies
classificada como de alto desenvolvimento humano, 64,7% e 52,2%,
respectivamente. No Centro-Oeste e no Norte, a maioria dos municpios
considerada como de mdio desenvolvimento, 56,9% e 50,3%, respectivamente.
O retorno do crescimento econmico ao pas, marcadamente desde 2004,
teve efeitos benficos sobre o mercado de trabalho, com o crescimento do
emprego formal, inclusive na indstria, e a elevao da massa salarial real. Com
a reduo do desemprego e a expanso do PIB, verificou-se o crescimento da
demanda por mo de obra menos qualificada e uma elevao dos rendimentos
da base da pirmide social em relao aos extratos de renda mais elevada.
Essa situao se reflete na queda de 5,7% do ndice de Gini desde 2002, com
acelerao a partir de 2004 (Ipea, 2008). No entanto, esta tendncia ainda no
altera significativamente um quadro histrico de desigualdade, que permanece
como o principal desafio a ser enfrentado pelo atual e os futuros governos, e
depende de uma improvvel manuteno das taxas de crescimento econmico
dos ltimos anos.

As taxas de encarceramento e a poltica prisional


Em que pese a implementao de polticas distributivas, a elevao
dos ndices de desenvolvimento humano em todo o pas e a reduo das
desigualdades sociais, bem como a reorientao, ao menos no plano do
discurso oficial do governo federal, das polticas de segurana para o foco
da preveno ao delito, chama a ateno o fato de que a populao carcerria
brasileira cresce de forma ininterrupta durante todo o perodo analisado.
Levando em conta o perodo anterior, desde o ano de 1990, temos que a
taxa de presos por 100 mil habitantes, que em 1990 era de 61,22, chega a 274
no ano de 2012.
Em nmeros absolutos, e considerando o perodo de 2000 a 2012,
percebe-se que, depois de um perodo de estabilidade no incio dos anos 2000,
em que a populao carcerria girava em torno dos 230 mil presos, e com
a exceo do ano de 2005, o crescimento foi significativo e constante, de
em torno de 8% ao ano, chegando a um total de 574 mil presos em junho
de 2013.

114 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


Grfico 3. Populao carcerria 2000 a jun. 2013

Fonte: Depen-MJ

Do total de presos no pas em 2012, 93,8% estavam no sistema


penitencirio e 6,7% sob custdia das polcias. Os 34.304 sob custdia das
polcias, situao irregular que contraria legislao, concentram-se em
algumas unidades da Federao, entre as quais os estados do Paran, com
9.290 presos; de Minas Gerais, com 6.058; So Paulo, com 4.867; Rio de
Janeiro, com 2.920 e o Maranho, com 1.176.
A populao carcerria brasileira em junho de 2013 representava uma
taxa de encarceramento de 287,31 presos por 100 mil habitantes. Essa taxa
varia muito de estado para estado, tornando a geografia do encarceramento
no Brasil bastante varivel. Entre os estados com taxas de encarceramento
acima da mdia nacional destacam-se o Acre, com 520,88, o Mato Grosso
do Sul, com 519,19, So Paulo, com 502,88, Rondnia, com 494,71, e o
Distrito Federal, com 476,4. Em sentido inverso, com taxas muito baixas de
encarceramento, bem abaixo da mdia nacional, denotando dificuldades das
agncias de segurana pblica e justia criminal para dar encaminhamento
aos delitos verificados nestes estados, destacam-se os estados do Piau, com
94,74 presos por 100 mil habitantes, do Maranho, com 98,92 e da Bahia,
com 113,16.
Analisando-se a populao carcerria por estado em nmeros absolutos,
constata-se o peso representado pelo estado de So Paulo no total de presos
do pas. Eram 207.447 presos em junho de 2013, vindo em seguida o estado
de Minas Gerais, com 54.314 presos.

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

115

Grfico 4. Taxa de encarceramento por estado jun. 2013


(Presos por 100 mil habitantes)

Fonte: Depen-MJ

Importante ento considerar a comparao entre o percentual de presos


em cada estado e o peso relativo de cada estado na populao total do pas.
Realizando-se esta comparao, constata-se que o estado de So Paulo, que
responde por quase 22% da populao do Brasil, tem uma populao carcerria
que corresponde a 36% do total de presos do pas. Neste sentido tambm
se destaca o estado do Mato Grosso do Sul, com 2,21% do total de presos
para uma populao que corresponde a 1,3% da populao do pas. De outro
lado, chamam novamente a ateno os dados do Piau, Bahia e Maranho, em
que a populao carcerria representa praticamente um tero apenas do que
representam as populaes destes estados, proporcionalmente ao pas.
Do total de presos no Brasil em junho de 2013, 56,2% estavam cumprindo
pena. Os presos em situao provisria, ainda sem uma condenao criminal,
representavam 43,8% do total, 2% a mais do que em dezembro de 2012.

116 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


Grfico 5. Populao carcerria por estado jun. 2013

Fonte: Depen-MJ.

O crescimento do nmero de presos provisrios, que se mantm constante


na ltima dcada, reflete a pouca efetividade da nova lei de cautelares no
processo penal (Lei 12.403/2011), que deu ao judicirio uma srie de novas
possibilidades para a garantia do andamento do processo, sem a necessidade da
priso do acusado, entre as quais o monitoramento eletrnico do preso, ainda
pouco utilizado, seja por resistncia dos juzes, seja pela falta de estrutura nos
estados.3
3

Para uma anlise do impacto da nova lei de cautelares sobre as decises judiciais em matria
de priso preventiva, vide a pesquisa realizada pelo Instituto Sou da Paz, O Impacto da Lei
de Cautelares nas Prises em Flagrante na Cidade de So Paulo, 2014 <www.soudapaz.org/
upload/pdf/lei_das_cautelares_2014_digital.pdf>.

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

117

Em nmeros absolutos, o estado de So Paulo, sozinho, representava,


no final de 2012, 32% do total de presos provisrios do pas, com um total
de 62.843 presos aguardando julgamento naquele estado (32,9% do total de
presos no estado). Em termos proporcionais, Piau, Amazonas e Pernambuco
eram no final de 2012 os estados com o maior percentual de presos provisrios,
com 65,7%, 62,7% e 62,2%, respectivamente. Tambm apresentavam taxas
elevadas de presos provisrios, bem acima da mdia nacional, os estados
do Maranho, Bahia e Minas Gerais, todos com em torno de 60% de presos
provisrios. Taxas to elevadas esto relacionadas com a morosidade judicial
e a no efetivao das garantias processuais para determinados perfis de
acusados, que acabam por responder ao processo presos, por perodos que
chegam a at 2 anos ou mais, sem que haja uma justificativa legalmente
plausvel.
Do total de presos no final de 2012, 93,8% eram homens e 6,2% mulheres,
igual percentual do ano anterior, demonstrando uma reverso do quadro de
aumento proporcionalmente maior do encarceramento feminino na ltima
dcada. Entre os estados com maior proporo de mulheres encarceradas,
destacam-se Roraima, com 10,4%; Mato Grosso do Sul, com 9,6% e Esprito
Santo e Amazonas, ambos com 9,1%.
Conforme os dados do Depen, o aumento da opo pelo encarceramento
no Brasil no acompanhado pela garantia das condies carcerrias,
contribuindo para a violncia no interior do sistema, a disseminao de
doenas e o crescimento das faces criminais. Em 2011, o dficit era da
ordem de 175.841 vagas. J em 2012, este nmero passa para 211.741, num
crescimento de 20% no curto perodo de um ano, chegando a mdia nacional a
1,7 presos por vaga no sistema. A situao mais grave em estados cuja razo
de presos por vaga chega a mais de 2, como na Bahia (2,2), no Rio Grande
do Norte (2,3), no Amap (2,4), em Pernambuco (2,5), no Amazonas (2,6), e
no recordista estado de Alagoas, com 3,7 presos por vaga. Sem a garantia de
vagas no sistema, e com o crescimento do nmero de presos a cada ano, parece
evidente que as prises no Brasil acabam por assumir um papel crimingeno,
reforando os vnculos do apenado com a criminalidade e deslegitimando a
prpria atuao do estado no mbito da segurana pblica. A responsabilidade
aqui pode ser compartilhada pela Unio e pelos estados, responsveis pela
garantia das vagas carcerrias, pelo Congresso Nacional, incapaz de avanar
na reforma da legislao penal e na definio de uma poltica criminal mais
racional, e do Poder Judicirio, que pela morosidade e atuao seletiva
acaba por agravar a situao por meio das altas taxas de encarceramento
provisrio.

118 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

Para onde vo as polticas penais no Brasil?


David Garland afirma que a maior parte das medidas penais recentemente
adotadas pelos governos ocidentais atestam uma lgica instrumental e um modo
de ao significativo, que buscam traduzir o sentimento pblico, punir para o
prprio bem do apenado, insistir nos objetivos punitivos, de modo que cada
medida opera em dois registros diferentes, um registro punitivo que segrega
os smbolos de condenao e de sofrimento para entregar sua mensagem, e
um registro instrumental mais adequado aos objetivos de proteo do pblico
e gesto do risco (Garland, 1999, p. 60).
Em matria de reformas legais no mbito da justia criminal brasileira,
estes dois modelos encontram-se presentes e abrigam duas lgicas distintas:
igualdade e hierarquia. Tal dualidade aponta para as contradies existentes
na prpria sociedade, refletindo a seletividade e a discricionariedade na
elaborao e na aplicao da justia penal, o que, sua vez, impede a demanda
de universalizao de uma cidadania igualitria. De qualquer modo, o Direito
Penal torna-se o meio preferencial de resoluo dos conflitos sociais e de
gerenciamento de condutas no espao pblico.
O sistema de segurana pblica brasileiro em vigor, desenvolvido a
partir da Constituio Federal de 1988, estabeleceu como compromisso legal
a segurana individual e coletiva. Sem embargo, as polticas de segurana
pblica tm sido utilizadas como paliativo a situaes de emergncia,
sendo desprovidas de perenidade e consistncia. Muitas leis de carter mais
punitivo so propostas e aprovadas rapidamente em um contexto de forte
demanda da opinio pblica, como por exemplo, no caso da equiparao da
falsificao de remdios aos crimes hediondos, assim como a aprovao do
Regime Disciplinar Diferenciado4 e as rebelies comandadas pelo PCC em
So Paulo.
A partir dessa percepo, verifica-se que o passado recente das polticas
pblicas de segurana na sociedade brasileira restringe-se a uma srie de
intervenes espasmdicas, meramente reativas, voltadas para a soluo
imediata de crises que assolam a ordem pblica (Carvalho e Ftima e Silva,
2011, p. 62). A falta de articulao entre a elaborao de leis, decretos, portarias
e as aes em segurana pblica no contexto social acaba por apresentar um
quadro de resultados insatisfatrios e inconsistentes. Orientando-se pela maior
convenincia imediata, o governo ignora as consequncias de longo prazo
(Elbert, 2009, 149).
4

Sobre o RDD, vide Freire (2005).

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

119

O fenmeno criminal, e em particular o aumento da criminalidade


violenta no Brasil nas ltimas dcadas, tm sido pouco afetado pelas polticas
de encarceramento massivo implementadas a partir da edio da Lei 8.072/90
(Lei dos Crimes Hediondos), que impediu a progresso de regime e com isso
ampliou sobremaneira a populao carcerria desde ento,5 sem que tenha
ocorrido reduo da tendncia de crescimento destes delitos.
O aumento das taxas de encarceramento, derivado de uma demanda
punitiva que encontra respaldo no parlamento (criminalizao primria) e na
atuao dos rgos de segurana pblica e justia criminal (criminalizao
secundria), no surte o efeito esperado de queda da criminalidade, uma vez
que a atuao do sistema penal seletiva, atingindo apenas a base da cadeia
criminal, e reunindo nas prises indivduos que, pela sua vulnerabilidade
social, so presas fceis das faces criminais, que comandam o mercado das
ilegalidades dentro e fora das prises (Oliveira e Azevedo, 2012, p. 4-11).
Embora tenha crescido nos ltimos anos o nmero de processos contra
criminosos de colarinho branco, a expanso penal no produziu alteraes
significativas no perfil da populao carcerria, que segue sendo caracterizada
por indivduos com baixo grau de instruo e renda, tendo sido encarcerados
em sua grande maioria pela prtica de crimes contra o patrimnio (roubo)
ou por trfico de drogas, e que no interior do sistema penitencirio vo ser
integrados de forma permanente s redes de gerenciamento das ilegalidades.
Em que pese o fato de que h um deficit de eficcia da legislao nas mais
diversas reas, isso no impede que avance a hipertrofia ou inflao de normas
penais, que invadem campos da vida social anteriormente no regulados por
sanes penais. O remdio penal utilizado pelas instncias de poder poltico
como resposta para quase todos os tipos de conflitos e problemas sociais. A
resposta penal se converte em resposta simblica oferecida pelo estado frente
s demandas de segurana e penalizao da sociedade, expressas pela mdia,
sem relao direta com a verificao de sua eficcia instrumental como meio
de preveno ao delito (Azevedo e Vasconcellos, 2012, p. 71)
Faz-se necessrio analisar a diversidade e a ambiguidade da poltica
governamental atual. Segundo Matthews (2013, p. 14), h mensagens
mistas e imperativos concorrentes que emanam de fontes oficiais. Por
isso, em determinado momento, pode-se falar mais em medidas alternativas
e descarcerizao e, em outro, de medidas mais severas para impedir a
5

Sobre o impacto da Lei dos Crimes Hediondos nas taxas de criminalidade e na administrao
carcerria, vide o relatrio de pesquisa do Ilanud (2005) <www.ilanud.org.br/modelos/
download.php?arquivo=/upload/pdf/hediondos.pdf>.

120 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


impunidade. A criminologia oficial mostra-se, assim, cada vez mais dualista,
polarizada e ambivalente, o que ajuda na compreenso de alguns traos da
situao atual, na qual acabam surgindo polticas pblicas muito distintas
em suas diretrizes fundamentais. Portanto, a caracterstica distintiva do
perodo atual no a punitividade exclusiva, mas a ambivalncia (Garland,
1999, p. 75).
De um lado, a criminologia do eu faz do criminoso um consumidor
racional, como qualquer cidado, e de outro a criminologia do outro idealiza
o criminoso como um estrangeiro ameaador, um excludo ou um rancoroso. A
primeira invocada para banalizar o crime, torn-lo algo natural e inevitvel,
moderar os medos e promover a ao preventiva, ao passo que a segunda
tende a demonizar o criminoso e a provocar preconceitos que acabam por
incentivar as hostilidades populares e sustentar o dever de punio do estado.
Desse modo, o estado oscila entre respostas adaptativas e de negao, uma vez
que a positivao de direitos e garantias no se demonstram suficientes para
alterar e apagar preconceitos impregnados nas estruturas mentais habilmente
construdas durante anos.
Quando da primeira eleio de Luis Incio Lula da Silva, em 2002, seu
programa de governo apontava a segurana pblica como uma das prioridades,
e defendia um maior protagonismo do governo federal para a reduo da
violncia. A candidatura Lula apresentava o compromisso com uma poltica
de controle de armas, bem como a preocupao com o combate impunidade
para crimes praticados por organizaes criminosas e contra os movimentos
sociais e os direitos humanos.
Tratava-se, portanto, de estimular polticas sociais que viabilizassem a
reduo das desigualdades e contribussem para a pacificao social, por um
lado, e, de outro, de qualificar a atuao dos rgos de segurana pblica,
notadamente a Polcia Federal, vinculada Unio, mas tambm as polcias
estaduais, por meio da utilizao de novas tecnologias e da constituio
de uma base de dados que permitisse a coordenao de esforos para o
combate ao crime organizado, especialmente o narcotrfico e o contrabando
de armas.
Partindo do diagnstico de que a poltica nacional de segurana pblica
carecia de planejamento e capacidade de gesto, pela fragmentao da ao
dos estados na rea, o modelo proposto envolvia o aumento da capacidade de
conhecer a realidade da violncia e do crime, para alimentar aes preventivas,
estratgicas, orientadas e permanentemente monitoradas por atores da
segurana pblica e do sistema de justia criminal, assim como a necessria
reforma das instituies policiais.

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

121

A implementao da proposta, no entanto, ocorreu apenas em parte, e


o tema das reformas estruturais das organizaes policiais foi logo retirado
da pauta. Houve importantes avanos na gesto do conhecimento, com a
estruturao de redes de pesquisa e a produo mais sistemtica de dados,
que culminaram com a constituio do Sistema Nacional de Informaes de
Segurana Pblica (Sinesp) no governo Dilma. No entanto, isso pouco foi
levado em conta para informar a gesto estratgica originalmente proposta.
Verificaram-se avanos nas polticas de preveno, com a celebrao dos
primeiros convnios entre a Unio e municpios para a implementao de
programas de preveno, e a formao dos profissionais de segurana pblica,
embora ainda centrada nas academias de polcia, receberam o importante aporte
da constituio da Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica
(Renaesp), que viabilizou o contato mais permanente entre as polcias e demais
operadores da segurana pblica e as universidades brasileiras, permitindo a
consolidao ou a criao de vrios grupos de pesquisa na rea.
Quando do debate eleitoral que antecedeu a reeleio de Lula, e j com
o balano do primeiro mandato, a proposta apresentada foi no sentido de que
problemas importantes fossem enfrentados: a questo da desqualificao
e obsolescncia das policias estaduais; a falncia do modelo prisional; a
fragmentao do sistema; a baixa complementaridade na interveno de
seus organismos na prestao de servios; a incipiente instrumentalizao da
inteligncia policial; a ausncia do poder pblico local no tratamento do tema;
e a baixa interao e participao da sociedade na discusso, elaborao e
avaliao das polticas pblicas na rea (Tavares dos Santos, 2006).
A proposta articulava em torno do conceito de segurana pblica
cidad uma srie de iniciativas com o objetivo de fortalecer as instituies
do sistema de justia criminal e segurana e, em especial, desarticular o
crime organizado no territrio brasileiro, mas tambm de estimular um novo
padro de convivncia entre as pessoas, reforando a democratizao e
ampliando a participao, promovendo os direitos humanos, e desenvolvendo,
simultaneamente, polticas de preveno e represso qualificada ao crime e s
violncias, fsicas e simblicas, de modo a garantir que a sociedade brasileira
tivesse a paz como valor fundamental.
Em 2007, seguindo a tendncia mais ampla de induo da atuao
dos municpios no campo da segurana pblica, ensejada pela criao da
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) e, posteriormente, da
proposta de um Sistema nico de Segurana Pblica (Susp), o Ministrio
da Justia, dirigido poca por Tarso Genro, lana o Programa Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), reconhecendo os avanos dos

122 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


planos anteriores e assumindo a complexidade do fenmeno da violncia,
dando nfase maior, desta feita, s questes das razes socioculturais e dos
agenciamentos subjacentes s dinmicas das violncias e da criminalidade,
entendendo estarem imbricados segurana outros problemas e fatores
sociais, culturais, ambientais, tais como: educao, sade, cultura e servios
de infraestrutura.
Em que pese os avanos na concepo do plano e na vinculao das
propostas e programas aos recursos para sua implementao, os resultados
foram bastante fragmentados e dispersos, levando identificao, pelos
balanos realizados, de problemas relacionados com o pouco espao para o
questionamento das solues apresentadas, com a pura e simples adeso dos
municpios parceiros, a falta de mecanismos adequados de monitoramento
das polticas e o abandono da agenda da reforma estrutural das organizaes
da segurana pblica.
Nas eleies seguintes, quando Dilma Rousseff lanada como candidata
do governo, o tema segurana pblica foi secundarizado no programa e no
debate eleitoral, em boa parte em virtude do relativo sucesso alcanado no
perodo anterior para estancar o crescimento dos homicdios, especialmente na
regio Sudeste. O Plano Nacional de Segurana Pblica, formulado e lanado
somente no segundo ano de governo, teve uma divulgao bem mais discreta
do que os anteriores, no sendo constitudo de um todo integrado, mas de uma
srie de pontos que vo sendo implementados ao sabor de convenincias dos
governos estaduais aliados.
Ao final de seu primeiro mandato, e com a abertura de uma nova disputa
eleitoral, o governo Dilma carecia de indicadores favorveis na rea da
segurana, impactada pelo novo crescimento das taxas de homicdio e pela
crescente sensao de insegurana, que d margem ao recrudescimento dos
discursos de lei e ordem, reduo da maioridade penal, aumento de penas e
outras medidas vinculadas ao populismo punitivo. Tendo como nico trunfo o
sucesso das medidas tomadas para a garantia da segurana durante a Copa do
Mundo, a candidatura de Dilma lanou mo da proposta de institucionalizao
dos Centros Integrados de Comando e Controle, para viabilizar a integrao
de aes entre a Unio e os estados, assim como a integrao de esforos das
polcias civis, militares e federal.
Se a proposta tem o mrito de reconhecer a necessidade da participao
efetiva da Unio na gesto da segurana, foroso reconhecer que avana
muito pouco neste mbito, deixando de lado pautas como a reforma das
estruturas policiais (ao contrrio, acaba por reforar uma lgica que no
questiona o problema da militarizao da polcia e todas as suas consequncias

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

123

para a constituio de um novo modelo de policiamento), a implementao


de mecanismos efetivos de controle da atividade policial, e a tambm
necessria ampliao da competncia dos municpios neste mbito. Tambm
no h mais referncia necessidade de incorporar a participao popular na
gesto da segurana, que havia avanado via Gabinetes de Gesto Integrada,
disseminados a partir do Pronasci. Por fim, e talvez mais importante, nada
dito sobre a necessria construo de caminhos alternativos ao endurecimento
penal, com a reviso da poltica de drogas e a implementao de mecanismos
efetivos para a administrao dos conflitos cotidianos nos grandes e mdios
centros urbanos.
Se de um lado os governos dirigidos pelo Partido dos Trabalhadores deixaram uma marca importante na tentativa de enfrentamento da cultura punitiva
e de reduo da violncia, como o Estatuto do Desarmamento, aprovado em
2003 e at hoje alvo de duros ataques dos defensores da liberalizao do
comrcio de armas no pas, geralmente ligados indstria armamentista e ao
discurso punitivista; se os governos do PT contriburam para a aprovao de
legislaes mais duras no combate corrupo, e incentivaram a adoo, pelos
estados e municpios, de polticas de preveno ao delito; se no governo Dilma
foi aprovada uma importante reforma legal para ampliar as alternativas cautelares no processo penal, tentando reduzir a utilizao da priso preventiva, assim
como uma legislao de controle e criminalizao das prticas de tortura praticadas por agentes do estado, tudo isso permite vincular as polticas dos governos
eleitos a partir de 2003 a uma perspectiva realista de esquerda, vinculada
defesa de um direito penal mnimo e apostando, sobretudo, no reforo das
capacidades das agncias de controle punitivo para atuar dentro das previses
legais e em polticas pblicas de preveno ao delito e de incluso social.
Para alm de questes relacionadas com a estrutura desigual da sociedade
brasileira, e o tratamento diferenciado que se constitui no padro de atuao
das agncias de controle punitivo, preciso reconhecer que o aperfeioamento
gerencial e institucional, embora necessrio, no to simples, porque h
diferenas de concepo que atravessam o campo do controle do crime no
Brasil. De um lado est o discurso republicano da garantia dos direitos humanos
com segurana pblica, mas de outro h uma concepo que se conecta com
parcelas importantes da opinio pblica, no sentido do endurecimento penal,
de mais prises, de presos em condies precrias, sem garantias individuais
bsicas, como forma de dissuaso e conteno da criminalidade. Discurso
que se manifesta muitas vezes pela defesa da pena de morte, da reduo da
maioridade penal, dos direitos humanos s para humanos direitos, do livre
acesso s armas para estes ltimos etc.

124 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015


Para compreender o paradoxo de que no plano federal o governo atuou
no sentido da conteno do poder punitivo, mas as taxas de encarceramento
nunca alcanaram nveis to elevados, preciso tambm considerar, entre
outros fatores, o peso do estado de So Paulo para a obteno deste resultado.
Durante todos os 12 anos em que o governo federal foi assumido por uma
orientao poltica inspirada na tradio da esquerda latino-americana, o
governo de So Paulo esteve sob o controle do PSDB, que adotou, tanto
discursivamente quanto em suas prticas de gesto, polticas vinculadas aos
movimentos de Lei e Ordem, na defesa de encarceramento duro especialmente
para delitos ligados ao mercado da droga. Isso explica a discrepncia dos
dados de encarceramento de So Paulo, se comparados a outros estados, e se
percebe assim o peso da orientao do poder executivo estadual, responsvel
pela coordenao da atuao das polcias civil e militar.
As prticas correntes das instituies policiais atravessam a fronteira de
uma legalidade considerada antiquada, inquisitorial, quando no autoritria,
seguindo em direo a um tipo de ilegalidade prtica, uma lgica em uso
justificada pela eficincia. Se o inqurito passa a ser um entrave, criam-se
alternativas prticas para dar eficincia a algo que de outro modo no atenderia
a imensa demanda recebida pela polcia. No entanto, esta ilegalidade
eficiente tanto diminui as garantias de direitos dos acusados, quanto tambm
no tem se demonstrado capaz de aumentar a capacidade investigativa da
polcia. Michel Misse (2008) prope o conceito de sujeio criminal para
dar conta do fenmeno, que embora no seja novo reforado pela dinmica
social contempornea.
Alm da importncia dos governos estaduais e da orientao que
imprimem ao de suas polcias para a compreenso dos processos de
criminalizao e da geografia do encarceramento no Brasil, tambm
necessrio levar em conta a atuao de outras duas agncias de controle
punitivo: o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio.
Com relao atuao do Ministrio Pblico como titular da ao
penal, pesquisas sobre as concepes de poltica criminal dos promotores e
procuradores da Repblica (Azevedo, 2005, 2010) indicam uma identificao
crescente com propostas de tolerncia zero contra o crime como forma de
combater as altas taxas de criminalidade. A corrente garantista, orientada pela
ideia de que a persecuo penal no pode violar as garantias constitucionais
do acusado, tem cada vez menos adeptos no interior da instituio.
Encarregados de aplicar a lei e julgar os casos concretos, os juzes
so atores centrais do sistema de justia. Os magistrados tm sido objeto de
estudos a respeito do contedo e motivao de suas decises. As pesquisas

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

125

sobre o comportamento profissional, a mentalidade dos juzes, a origem social


dos magistrados, colocaram em evidncia a falcia do mito da neutralidade,
abrindo um campo de indagaes sobre as reais motivaes das decises
judiciais. As concluses em geral apontam para a existncia de uma dupla
seletividade na atividade judiciria: seletividade na aplicao da lei, com maior
probabilidade de punio para os setores sociais desfavorecidos econmica e
culturalmente, e de favorecimento para as classes superiores, e seletividade
na interpretao da lei, com a utilizao pelo juiz de seu poder discricionrio
segundo suas opes polticas e ideolgicas.
Fato que todos estas tendncias e desafios dizem respeito necessidade
de uma revoluo democrtica da justia no Brasil, que redirecione a estrutura
e os esforos de milhares de operadores do sistema de segurana pblica e
justia criminal para objetivos diversos do foco at agora direcionado para a
manuteno da ordem pblica. Uma estrutura policial profissionalizada e
capaz de estabelecer vnculos com a comunidade e atuar na resoluo de conflitos cotidianos, e de realizar a investigao e a represso qualificada da criminalidade violenta, e um sistema de justia capaz de colocar-se perante a sociedade enquanto um canal legtimo e adequado para a mediao dos conflitos
sociais, e de produzir decises judiciais mais prximas de critrios universais
de justia, incorporando a moderna doutrina penal constitucional ao cotidiano
das salas de audincia, so a exigncia colocada para que possamos avanar no
sentido da reduo da violncia e da garantia da segurana pblica no Brasil.
Por diversos motivos, entre os quais os diversos escndalos de corrupo
que se sucederam ao longo dos 12 anos de governo, assim como a falta de uma
orientao mais clara sobre um programa descarcerizante e que ao mesmo
tempo d conta da demanda social por reduo da violncia, os governos dirigidos pelo PT no Brasil no tiveram a capacidade para construir uma efetiva
hegemonia de uma concepo de segurana pblica vinculada afirmao de
direitos e ao funcionamento adequado e republicano dos rgos responsveis
pela persecuo criminal. Perderam tambm a possibilidade poltica de incidir
sobre outras esferas de governo, como os estados e municpios, e mesmo outras
dimenses institucionais, como parlamento e judicirio, para a mudana de
orientao das decises judiciais e a ampliao de um sistema legal capaz de
reestruturar os rgos policiais e implementar mecanismos eficazes de controle. Chegamos assim ao incio de um novo governo, ainda na perspectiva da
esquerda, mas com o crescimento ininterrupto das taxas de encarceramento, o
aumento dos nveis de criminalidade violenta, e o recrudescimento dos movimentos de Lei e Ordem, ameaando as poucas conquistas at aqui alcanadas e
lanando uma sombra de dvida sobre o futuro das polticas penais no Brasil.

126 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

Referncias
ADORNO, Srgio. Insegurana versus direitos humanos: entre a lei e a ordem. Tempo
Social, v. 11, n. 2, p. 129-153, 1999.
ADORNO, Srgio. Lei e Ordem no segundo Governo FHC. Tempo Social, v. 15, n. 2,
p. 103-140, 2003 <dx.doi.org/10.1590/S0103-20702003000200005>.
AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de; VASCONCELLOS, Fernanda Bestetti. Punio
e democracia em busca de novas possibilidades para lidar com o delito e a excluso
social. In: Ruth Maria Chitt Gauer (org.). Criminologia e sistemas jurdico-penais
contemporneos. Porto Alegre: Edipucrs, 2012. p. 93-119.
AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. Ministrio pblico gacho: quem so e o que
pensam os promotores e procuradores de justia sobre os desafios da poltica criminal.
Porto Alegre: Ministrio Pblico do RS, 2005 (Separata).
AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. Perfil socioprofissional e concepes de poltica
criminal do Ministrio Pblico Federal. Braslia: ESMPU, 2010 <http://escola.mpu.
mp.br/linha-editorial/outras-publicacoes/Perfil_ebook.pdf>.
CAMPOS, Marcelo da Silveira. Crime e Congresso Nacional: uma anlise da poltica
criminal aprovada de 1989 a 2006. So Paulo: Ibccrim, 2010.
CARVALHO, Vilobaldo Adeldio de; FTIMA E SILVA, Mario do Rosrio de.
Polticas de segurana pblica no Brasil: avanos, limites e desafios. Katl, v. 14,
n. 1, p. 59-67, 2011.
CASTRO, Jorge Abro de. Gasto social federal: prioridade macroeconmica no
perodo 1995-2010. Ipea, Nota Tcnica, 2012 <www.ipea.gov.br/agencia/images/
stories/PDFs/nota_tecnica/120904_notatecnicadisoc09.pdf> (10 maio 2014).
DEPEN Comisso de Monitoramente e Avaliao. Populao carcerria brasileira
(Quinqunio 2003-2007) evoluo e prognsticos <www.mj.gov.br/depen> (15 jan.
2009).
ELBERT, Carlos Alberto. Novo manual bsico de criminologia. Ney Fayet Jnior
(trad.). Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
FRUM Brasileiro de Segurana Pblica FBSP. Anurio do Frum Brasileiro de
Segurana Pblica. So Paulo: Frum Brasileiro de Segurana Pblica, edies de
2007 a 2014 <www.forumseguranca.org.br/produtos/anuario-brasileiro-de-segurancapublica/> (26 abr. 2014).
FREIRE, Christiane Russomano. A violncia do sistema penitencirio brasileiro
contemporneo: o caso RDD. So Paulo: IBCCrim, 2005.
GARLAND, David. A cultura do controle: crime e ordem social na sociedade
contempornea. Rio de Janeiro: Revan, 2005.
GARLAND, David. As contradies da sociedade punitiva: o caso britnico. Bento
Prado de Almeida Neto (trad.). Curitiba: Revista de Sociologia e Poltica, v. 13,
p. 58-80, 1999.
ILANUD. Relatrio de Pesquisa: a Lei de Crimes Hediondos como instrumento de
poltica criminal. So Paulo, julho de 2005 <www.ilanud.org.br/modelos/download.
php?arquivo=/upload/pdf/hediondos.pdf> (15 fev. 2007).

R. G. Azevedo, A. C. Cifali Poltica criminal e encarceramento no Brasil ...

127

INSTITUTO Sou da Paz. O impacto da lei das cautelares nas prises em flagrante
no estado de So Paulo. Relatrio de pesquisa, 2013 <www.soudapaz.org/upload/pdf/
lei_das_cautelares_2014_digital.pdf>.
IPEA. A queda da desigualdade entre as pessoas ocupadas: anlise do Brasil
metropolitano. Informe da Presidncia n 6, junho de 2008.
IPEA. Sistema de indicadores de percepo social: segurana pblica (mar. 2011).
MATTHEWS, Roger. O mito da punitividade. Reino Unido: London Southbank
University <http://pt.scribd.com/doc/126574765/Matthews-Roger-O-Mito-DaPunitividade> (9 jul. 2013).
MINGARDI, Guaracy. Tiras, gansos e trutas: cotidiano e reforma na polcia civil. So
Paulo: Scrita Editorial, 1992.
MISSE, Michel. A construo social do crime no Brasil: esboos de uma interpretao.
In: Michel Misse (org.). Acusados e acusadores: estudos sobre ofensas, acusaes e
incriminaes. Rio de Janeiro: Revan, 2008. p. 13-32.
OLIVEIRA, Janana; AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. O monitoramento
eletrnico na justia criminal: o caso brasileiro. In: Alexandre Morais Da Rosa;
Neemias Moretti Prudente (orgs.). Monitoramento eletrnico em debate. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2012. p. 60-90.
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Atlas do
desenvolvimento humano no Brasil 2013 <www.pnud.org.br/IDH/Atlas2013.
aspx?indiceAccordion=1&li=li_Atlas2013> (18 jun. 2013).
S E SILVA, Fbio. Nem isso, nem aquilo: trajetria e caractersticas da Poltica
Nacional de Segurana Pblica (2002-2012). Revista Brasileira de Segurana Pblica,
v. 6, n. 2, p. 412-433, 2012.
SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general. So Paulo: Cia. das Letras, 2000.
SOZZO, Mximo. Los retos de la izquierda en las polticas pblicas de seguridad
ciudadana. Venezuela: Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (Unes),
2012.
TAVARES DOS SANTOS, Jos Vicente. O programa de governo do candidato Lula
sobre segurana pblica. 2006 <www.comunidadesegura.org.br/pt-br/node/30709>
(10 maio 2014).
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Prvia do mapa da violncia 2014: os jovens do Brasil.
Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais Flacso <www.mapadaviolencia.
org.br/pdf2014/Previa_mapaviolencia2014.pdf> (12 maio 2014).
Recebido em: 24 dez. 2014
Aprovado em: 30 jan. 2015
Autor correspondente:
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
Av. Ipiranga, 6681
90619-900, Porto Alegre, RS