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Rapport de fin de FAT ENACT Angers

La démarche participative vendômoise

Proposition d’orientation vers une réelle


démocratisation du système politique local

Projet de définition de principes, d’objectifs, de méthodes


pouvant guider l’action d’un chargé de mission
et ses rapports aux différents acteurs

Romain Lacuisse, ville de Vendôme Janvier 2008


Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 2
Sommaire

Introduction 5

I°) Les difficultés de la démarche participative vendômoise, révélateurs des


limites de la démocratie participative "à la française" 7

I.1 Mise en place de la démarche et installation des comités de quartiers 7


I.1.1 La naissance des comités de quartiers vendômois 7
I.1.2 Des comités de quartiers diversement acceptés 8

I.2 Comités de quartiers et conduite de l'action publique : la constatation de


dysfonctionnements importants 9
I.2.1 Mobilisation des services municipaux sur des problèmes mineurs et
alourdissement des procédures de résolution 9
I.2.2 Association des citoyens à des projets en l'absence d'information technique 10
I.2.3 Association des citoyens à des projets en l'absence d'engagement budgétaire 11
I.2.4 En résumé : une procédure administrative inadaptée 11

I.3 Démocratie de proximité et empowerment : deux visions pour un "impensé" 13


I.3.1 Quand le territoire de la participation ne correspond pas au territoire de l'action
publique : la proximité peut-elle être démocratique ? 14
I.3.2 Les paradoxes de l' "empowerment institutionnel": la participation a-t-elle une
valeur intrinsèque ? 15

I.4 La participation à l'heure du choix : démocratie ? modernisation administrative ?


cohésion sociale ? 16

II°) Rendre la participation des citoyens plus démocratique 17

II.1 Se réinterroger sur les fondements de la démocratie : la piste délibérative et ses


exigences de transparence, d’équivalence et d’argumentation 17

II.2 De l’idéal aux principes, des principes aux méthodes : accepter l’imperfection 18
II.2.1 Instances permanentes 21
II.2.2 Les espaces délibératifs ad hoc 21

III°) Quelle démocratie délibérative pour Vendôme ? 23

III. 1 Quel est l’objectif de la participation ? 23

III. 2 La participation dans un but démocratique : propositions 24

Conclusion 27

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 3
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« La mission démocratie participative a pour rôle l’organisation, l’animation, le suivi,
l’évaluation et la pérennisation des actions relevant de la démarche participative au sein
de la collectivité. » Issus de la fiche de poste du chargé de mission pour la démocratie
participative à la ville de Vendôme, ces termes sont d’une aide bien faible pour définir les
principes et les méthodes qui doivent guider l’action d’un tel fonctionnaire : un ingénieur
en assainissement, un directeur des finances, un chargé de communication, etc., disposent
de cadres techniques et réglementaires définissant un ensemble de bonnes pratiques
globalement assimilées par l’administration. Entre autres avantages, ce cadre
professionnel conforte la position du fonctionnaire vis-à-vis de l’élu.

Dans le domaine de la démocratie participative, les règles du jeu ne sont pas encore aussi
claires, du moins en ce qui concerne la France :
- il n’existe pas encore de « métier » de la démocratie participative reconnu par le
CNFPT dans son répertoire des métiers territoriaux (on trouve la mention de
manière annexe dans la fiche « chef de projet développement ») ;
- les buts même de la démocratie participative et sa place dans le processus
décisionnel sont extrêmement mal définis : les collectivités s’étant engagées dans
une démarche participative l’ont fait pour des raisons et des formes très diverses ;
surtout la « participation » regroupe sous un terme unique des démarches sincères
aussi bien que des stratégies de pure communication ;
- la démocratie participative est une démarche essentiellement basée sur la parole, or
le discours est par excellence l’activité qui incarne la fonction d’élu : un
fonctionnaire peut-il avoir une compétence propre et distincte de celle de l’élu dans
ce domaine ? ;

Le déroulement de ma mission à Vendôme m’a fait prendre conscience de toutes les


difficultés entraînées par les « impensés » de la démocratie participative. Il m’a
principalement manqué dans cette première année la légitimité administrative dont
peuvent se prévaloir d’autres fonctionnaires. La participation des habitants étant une
notion relativement récente, il est compréhensible qu’elle n’ait pas encore donné lieu à
une « doctrine » administrative. Le problème vient du fait qu’au sein de l’institution
municipale, il n’existe pas de vision commune de ce que peuvent être les objectifs, les
principes et les méthodes de la « démocratie participative ».

A titre d’exemple, la procédure du débat public CNDP était inconnue à mon arrivée à
Vendôme, alors qu’elle est définie par la même loi qui a inspiré les comités de quartiers
vendômois, la loi sur la démocratie de proximité de 2002. Au fil des formations effectuées
au titre de la FAT, il m’est apparu que les visions de la participation étaient extrêmement
variées, et souvent exclusives les unes des autres, dans les collectivités ayant mis en place
des démarches participatives. Le point commun le plus marquant a sans doute été le fait
que la « démocratie participative » se veut rarement un moyen d’améliorer la démocratie
des collectivités territoriales.

Aux difficultés quotidiennes liées au manque d’un corpus conceptuel et méthodologique


défini et partagé s’ajoutent ainsi des interrogations « de fond » : notre démarche respecte-
t-elle effectivement les intentions sincères qui ont présidé à son lancement ? en d’autres
termes, notre « démocratie participative » est-elle réellement démocratique et, si ce n’est
pas le cas, est-il juste de lui attribuer autant de moyens ?

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Le présent rapport tente d’ébaucher des pistes de réflexion sur ces questions, en
l’envisageant comme il se doit sous l’angle d’un projet administratif. La problématique
centrale vise donc à redéfinir les bases d’une démarche participative globale pour
Vendôme, intégrant les objectifs de cohérence qui lui font jusqu’ici défaut. Face aux
« impensés » de la démocratie participative à la française, le parti pris est d’orienter cette
démarche vers une amélioration du caractère démocratique du système politique local,
partant d’un postulat selon lequel aucune institution participative ne doit aboutir à une
régression en ce domaine. Pour cela, il est utile de revenir sur le terme même de
démocratie : le présent rapport se fonde donc sur une réflexion plus théorique, qui lui est
jointe en annexe.

Au final, des propositions sont établies, certaines concernant des aspects spécifiques à
Vendôme, d’autres pouvant avoir leur utilité quant à la conception d’un métier de chargé
de mission pour la participation des citoyens.

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I°) Les difficultés de la démarche participative vendômoise,
révélateurs des limites de la démocratie participative "à la
française"

I.1 Mise en place de la démarche et installation des comités de quartiers

I.1.1 La naissance des comités de quartiers vendômois

La ville de Vendôme a souhaité s'engager à partir de 2001 dans une démarche dite de
"démocratie participative", incluant des actions de nature très diverses : désignation d’élus
de quartiers, création d’un réseau inter-associatif, organisation de pique-niques de
quartiers,…

2004 est une date décisive pour la démarche, puisque c'est en cette année que sont initiés
les comités de quartiers, qui en sont la manifestation la plus visible. En effet, ce sont ces
instances qui incarnent le lieu de coproduction de l'action publique. Il est à noter que le
Maire avait avant cette date l'habitude de proposer des réunions publiques, où les
habitants pouvaient venir faire part à la municipalité de leurs demandes.

Les comités de quartiers ont été établis en complément de ces réunions publiques
traditionnelles. La première différence entre ces deux types de rencontres est symbolique :
alors que dans les réunions publiques les élus se trouvent en tribune, dans les comités de
quartiers les tables sont disposées en carré. La symbolique d'une discussion entre égaux
est ainsi affirmée, du moins en théorie : lors des réunions des comités de quartiers, les élus
occupent invariablement le côté du carré qui correspond à l'emplacement traditionnel de la
tribune. D'autre part, alors que le Maire préside les réunions publiques de quartiers, il est
absent des réunions des comités de quartiers, qui sont animées par l'élu en charge de la
démocratie participative. Le premier magistrat de la commune considère que sa présence
en comité de quartiers briderait l'expression du public.

Chaque vendômois est membre de droit de son comité de quartiers1. Les comités se
réunissent trois fois par an (le rythme était beaucoup plus fréquent à l'origine). Ils sont
dotés d'une équipe d'animation renouvelée tous les deux ans et composée de trois collèges
:
- habitants (désignés par consensus parmi les habitants volontaires ; dans les faits,
tout volontaire est accepté, la limite de 8 habitants n'étant que théorique) ;
- associations : les associations de quartiers sont prioritaires, les autres associations
se portant volontaires pour les sièges vacants ;
- élus, désignés en conseil municipal : l'adjoint délégué à la démocratie participative
dans les trois collèges, les élus de quartier du secteur concerné et un élu
d'opposition.

1
Le pluriel du mot quartiers est volontaire : il existe un comité de quartiers pour chacun des trois secteurs de la
ville (Centre, Nord, Sud), un secteur regroupant plusieurs quartiers.

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Les équipes d'animation ont pour rôle :

• "de convoquer le comité de quartier,


• de valider les projets présentés en comité de quartier,
• de valider les comptes-rendus du comité de quartier proposés par la mission
DPVA,
• d’établir un rapport annuel retraçant les projets et propositions exprimés, qu’ils
aient ou non été retenus par le comité de quartier,
• d’évaluer le fonctionnement du comité de quartier et proposer d’éventuelles
modifications qui sont soumises au vote du comité de quartier puis, si les
modifications concernent la charte, à celui du conseil municipal2."

Outre leurs réunions régulières, les comités de quartiers peuvent donner naissance à des
"groupes de travail", au sein desquels les participants cherchent en commun des solutions
aux problématiques soulevées en comités de quartiers, ou développent les projets suggérés
par des habitants.

I.1.2 Des comités de quartiers diversement acceptés

La mise en place des comités de quartiers a fait l'objet de vifs débats au sein de la
municipalité. Cette initiative revient exclusivement à l'adjoint délégué à la démocratie
participative, qui a tenté de convaincre le reste de la municipalité de l'utilité de la
démarche. Ceci était d'autant moins aisé que cet adjoint n'appartient pas au parti
majoritaire au conseil municipal (conseiller Vert au sein d'une mairie de gauche plurielle).
Plusieurs adjoints ont exprimé des réticences vis-à-vis de cette initiative. Le Maire lui-
même s'y est initialement opposé, craignant que de tels comités ne conduisent à structurer
et renforcer une opposition à la municipalité. Ses craintes sont encore d'actualité trois ans
plus tard.

La démocratie participative a finalement été tolérée, au sens où l'adjoint à la démocratie


participative s'est vu confier la responsabilité entière des comités de quartiers, les autres
adjoints ne se sentant pas liés par cette procédure.

Quant à la population, dans la mesure où existaient déjà les réunions publiques de


quartiers, il n'a pas été difficile de trouver un groupe d'habitants prêts à se mobiliser dans
la nouvelle démarche. En revanche, certaines des associations de quartier ont renâclé, face
à ce qui pouvait être considéré comme une tentative de leur ôter le monopole de la
représentation des habitants du quartier face à la mairie. Les stratégies ont été diverses :

- une association concernée par les questions de circulation, traditionnellement


revendicative voire opposée à la municipalité, a ajouté les comités de quartiers à
ses canaux habituels de doléances (courriers au Maire, appel à la presse régionale,
pétitions) ;

2
La charte définissant le rôle et le fonctionnement des comités de quartiers, d'où est tiré cet extrait, est
approuvée par le conseil municipal, de même que ses éventuelles modifications.

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- une autre association de quartier, extrêmement conservatrice, a maintenu son
opposition aux comités de quartiers, dont elle s'est retirée à l'occasion du
renouvellement de 2006. Traditionnellement, son assemblée générale annuelle est
l'occasion de présenter au Maire sa liste des "requêtes" (sic) ;

- les membres d'autres associations, plus orientées vers l'animation des quartiers, se
sont approprié la démarche et constituent des noyaux d'habitants moteurs pour les
comités de quartiers.

I.2 Comités de quartiers et conduite de l'action publique : la constatation de


dysfonctionnements importants

De 2004 à 2005, la mise en œuvre administrative de la démocratie participative est


confiée à une chargée de mission, qui a également sous sa responsabilité le soutien à la vie
associative. Rapidement, ces deux tâches apparaissent trop lourdes pour une personne, et
sont donc confiées en 2005 à des chargés de mission distincts, toujours placés sous
l'autorité directe du directeur général des services. Début 2007 enfin, la mission
démocratie participative est placée sous l'autorité hiérarchique d'un chargé de mission
pour la cohésion sociale, supervisant en outre la vie associative, l'intégration des
populations immigrées, la prévention de la délinquance et une partie de l'action en
direction de l'enfance et de la jeunesse.

Ces différentes formes administratives n'empêchent pas des failles importantes de se


creuser entre les comités de quartiers et le fonctionnement ordinaire des services
municipaux.

I.2.1 Mobilisation des services municipaux sur des problèmes mineurs et


alourdissement des procédures de résolution

Traditionnellement, les réunions publiques sont le réceptacle de problématiques que l'on


pourrait qualifier d'"hyper-proximité". Alors que les comités de quartiers devaient
marquer un progrès par rapport à ces réunions, on constate toujours une part importante
accordée aux "questions diverses", dans les temps d'échanges avec le public et surtout au
sein de l'administration.

Avant la démocratie participative, le fonctionnement ordinaire des services sur ces


questions avait le mérite de l'efficacité, à défaut de transparence. Lorsqu'un
dysfonctionnement était signalé ou qu'une suggestion était émise, l'élu concerné acceptait
ou non la requête et le cas échéant l'action publique était rapidement engagée par les
techniciens.

Or, deux phénomènes ont alourdi cette procédure :

- l'intervention de l'adjoint à la démocratie participative : avec l'animation des


comités de quartiers cet adjoint a gagné une voix sur des sujets qui n'intéressaient
auparavant que les délégations à la voirie, l'environnement ou l'urbanisme. En cas

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de désaccord entre lui et l'adjoint compétent pour le problème soulevé, soit l'apport
d'une réponse rapide à la requête est impossible, soit la réponse apportée trop
rapidement en public doit être corrigée ;

- l'assimilation du chargé de mission pour la démocratie participative à un chargé


des relations avec le public : désormais, la requête ne parvient plus directement au
technicien concerné mais au chargé de mission DP, qui doit la transmettre, relancer
éventuellement le service compétent, et enfin tenir informé le public des suites
données à la requête. Dans le cas des réunions publiques de quartiers, il existe
même deux étapes de transmission : le cabinet transmet la requête au chargé de
mission DP, qui la transmet au service compétent.

Le temps administratif passé sur des questions d'intérêt mineur semble donc exorbitant et
source de lassitude au sein des services techniques. Cette lassitude est accrue par un
certain sentiment de déconsidération : alors que les techniciens avaient traditionnellement
l'habitude de rencontrer la population d'un quartier concerné par des travaux, ces pratiques
traditionnelles n'ont pas été intégrées à ce qui est considéré comme relevant de la
"démocratie participative".

I.2.2 Association des citoyens à des projets en l'absence d'information technique

Comme indiqué précédemment, le Maire tient à être absent des comités de quartiers pour
le pas brider l'expression des habitants. Dans le même souci, la réflexion qui s'engage au
sein des comités de quartiers se fait, lors des premiers temps de rencontre, en l'absence de
techniciens municipaux. Ce point de vue rencontre également l'adhésion du DGS, pour
qui le fonctionnaire ne peut parler que sous le contrôle de l'élu et n'est donc pas à même
de dialoguer directement avec le public.

Le problème vient du fait que les techniciens ne sont associés que très tard aux groupes de
travail, alors que les participants ont déjà élaboré des propositions dont la composante
technique est très avancée. Une proposition de réhabilitation d'un square en fournit un
exemple emblématique : sur un terrain dont on sait qu’il est soumis à des contraintes
techniques fortes, et en l’absence de toute donnée budgétaire, une réunion entre élus et
habitants a abouti à des propositions très élaborées, qui se sont inévitablement
accompagnées d’attentes très fortes de la part des habitants. Dans l’esprit de chaque
citoyen, il est normal de s’attendre à ce qu’un tel groupe de travail soit suivi d’une
réalisation concrète.

Or, si les propositions remises aux services municipaux expriment correctement les
besoins des habitants, elles ne constituent absolument pas un projet au sens technique du
terme. Il a donc été nécessaire de reprendre le projet depuis le début et d’en établir le
chiffrage au vu des impératifs techniques constatés. Tous ces éléments intervenant après
la consultation des habitants ont entraîné des délais importants, dont les riverains ne
pouvaient pas avoir conscience au moment de leur réunion.

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I.2.3 Association des citoyens à des projets en l'absence d'engagement budgétaire

Le fait que les comités de quartiers soient laissés à la seule responsabilité de l'adjoint à la
DP induit des tensions dans l'action municipale. Toujours dans le souci d'une écoute la
plus large des habitants, toutes les problématiques soulevées ont vocation à faire l'objet
d'un groupe de travail. Mais un groupe de travail a-t-il vocation à se traduire par une
action publique ?

Du point de vue des habitants, on comprend mal que la mairie engage des réflexions sans
avoir l'intention de résoudre ensuite le problème traité. En interne, la vision est pourtant
autre : toute action nécessite un engagement budgétaire, et les projets issus des comités de
quartiers entrent à ce titre en compétition avec les projets "ordinaires" des services
municipaux. D'un point de vue rationnel, cette compétition est souvent défavorable aux
projets des comités puisque, comme nous l'avons vu, leur qualité technique est discutable.

Le manque de conception technique de tels projets et le fait que les adjoints au maire ne
les considèrent que rarement comme étant prioritaires reporte souvent leur approbation
par la municipalité. Par conséquent, l'inscription de tels projets au budget a le plus souvent
lieu quand la pression induite par les attentes nées des groupes de travail devient
insupportable, c'est-à-dire quand les tensions avec le public sont suffisamment fortes pour
surmonter les désaccords entre adjoints.

I.2.4 En résumé : une procédure administrative inadaptée

Le traitement des demandes émises en comité de quartiers se résume ainsi :

Demande émise en comité de quartiers



Création d'un groupe de travail

Transmission des propositions du groupe de travail aux services municipaux

Travail des techniciens et retour au groupe de travail

Approbation du projet par le groupe de travail

Inscription du projet au budget municipal

Exécution.

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Cette procédure comporte ainsi de nombreuses failles :

Demande émise en comité de quartiers



Le problème n'est pas forcément reconnu ou considéré comme prioritaire par la
municipalité: si pour les habitants la création d'un groupe de travail implique une
action publique ultérieure, cela n'est pas garanti.

Création d'un groupe de travail

Aucun élément de contexte n'est donné aux participants, qui sont pourtant incités à
élaborer des propositions nécessitant des connaissances techniques.

Transmission des propositions du groupe de travail aux services municipaux

Les propositions soumises étant dépourvues de base technique, les services sont
amenés à les retravailler en profondeur. Or, rien ne garantit que ce sujet soit
prioritaire dans leur charge de travail (d'ailleurs, en quoi cela serait-il légitime ?).

Travail des techniciens et retour au groupe de travail

Un grand nombre des propositions sont rejetées soit parce qu'elles ne sont pas
pertinentes techniquement, soit parce que leur coût est considéré comme trop élevé.
Sollicités pour faire valoir leurs propositions, les participants ne comprennent pas
pourquoi celles-ci ne sont pas écoutées.

Approbation du projet par le groupe de travail

L'argument principalement retenu pour l'inscription d'un projet au budget est le
respect des engagements pris devant les habitants, plus que la pertinence même de ces
projets au regard de l'intérêt général.

Inscription du projet au budget municipal

Exécution.

Les comités de quartiers vendômois ont indiscutablement donné naissance à des tensions
dans la conduite de l'action publique. Au-delà de leur mise en application, il convient
avant tout de se pencher sur leurs objectifs, et plus particulièrement ceux assignés à la
démocratie participative dans son ensemble.

Loin d'être moins capable que les autres villes françaises en la matière, Vendôme souffre
surtout de n'avoir pas suffisamment donné de sens et de pertinence à la participation des
citoyens. Ainsi, si l'aspect "participatif" a fait l'objet d'analyses nombreuses et pertinentes,
l'aspect "démocratique" est en revanche le parent pauvre de la réflexion française dans ce
domaine.

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I.3 Démocratie de proximité et empowerment : deux visions pour un "impensé"

L'expérience de la démocratie participative vendômoise montre que cette démarche se


caractérise, à l'image de celles menées dans d'autres collectivités françaises, par un
« impensé politique, procédural et conceptuel »3.

Les objectifs de la démocratie participative et de la mission qui lui est consacrée sont en
effet peu clairs, et peu partagés au sein de la municipalité. On peut dégager deux
tendances dans lesquelles s'inscrit la démarche participative conduite à Vendôme. La
première relève de la notion de "démocratie de proximité", dont les conseils de quartier
sont la manifestation la plus visible. La seconde est celle de l'empowerment, tendance
militante visant à une meilleure appropriation par les citoyens de leur espace social,
politique, culturel,… Plus ou moins intégrée au jeu institutionnel, cette vision se fonde
communément sur une forte notion de contre-pouvoir et de mobilisation de la société
civile4. Or, à Vendôme, cette vision est partagée par des personnes certes issues du monde
associatif, mais appartenant à l'institution municipale. On ne la trouve quasiment pas dans
la société civile locale, très peu mobilisée au-delà des problématiques de riverains. La
volonté originelle de participation du citoyen y est indiscutablement et presque
exclusivement institutionnelle.

Ces deux fondements semblent insuffisants pour garantir la pérennité de la démarche, sans
compter le fait que l'unité du terme "démocratie participative" masque des conceptions
différentes de la participation du citoyen, source de tension entre les acteurs municipaux.

Ces "impensés" se traduisent plus particulièrement par une différence de vue entre la
municipalité et les participants aux comités de quartiers. Pour l'adjoint délégué à la
démocratie participative, les comités de quartiers sont un outil d'éducation populaire, où
l'expression du citoyen est l'objectif majeur. Or, pour les participants, l'objectif du comité
de quartiers est tout autre : ils ne viennent pas en réunion pour devenir de meilleurs
citoyens, mais pour exposer leurs problèmes à la mairie afin que celle-ci les résolve. Ils ne
comprennent pas que l'on fasse appel à eux pour définir des solutions techniques, alors
que l'institution municipale dispose à la fois du pouvoir politique et de la capacité
technique pour résoudre seule les problèmes.

On touche ici à un défaut fondamental de la démocratie participative : l'absence de lien


formel entre réunion publique et décision. Celui-ci nourrit le sentiment, autant chez les
citoyens que chez les fonctionnaires, d'une participation alourdissant inutilement l'action
publique, perturbant la cohérence de celle-ci et pouvant être manipulée pour masquer les
décisions importantes ou repousser les décisions difficiles5.

3
Loïc Blondiaux, « L’idée de démocratie participative : enjeux, impensés et questions récurrentes », Gestion de
proximité et démocratie participative, Paris, La Découverte, 2004
4
Marie-Hélène Bacqué, « Dispositifs participatifs dans les quartiers populaires, héritage des mouvements
sociaux ou néolibéralisme ? », Gestion de proximité et démocratie participative, op. cit
5
Loïc Blondiaux, «La délibération, norme de l’action publique contemporaine ?», Ceras, Décider en politique,
n° 268, hiver 2001, La Revue Projet

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I.3.1 Quand le territoire de la participation ne correspond pas au territoire de
l'action publique : la proximité peut-elle être démocratique ?

Il semble illusoire d'attendre de la participation des citoyens un surplus de démocratie si


cette participation ne concerne pas l'essence de la politique : le choix. En effet, lors des
rencontres publiques, la réflexion du citoyen est appelée sur des problématiques qui ne
dépassent pas les limites de son quartier. A l'inverse, élus et fonctionnaires développent
leur raisonnement à l'échelle de leur collectivité, ce qui contribue à des différences de
perceptions source de tensions. Bien souvent, les participants aux réunions publiques ne
comprennent pas que leur problème soit jugé minime, puisqu'il ne leur est jamais donné
l'occasion de le comparer avec des problématiques affectant d'autres secteurs. Le fait de
proposer aux habitants d'élaborer des projets n'apporte aucun gain démocratique si les
modes d'arbitrage entre ces projets restent "le fait du prince" ou, plus exactement, le
résultat d'un jeu d'acteurs complexes entre pressions des acteurs et jeux d'influences
internes.

L'enracinement de la participation au niveau du quartier empêche également les citoyens


d'avoir leur mot à dire sur les sujets d'importance communale. A Vendôme, la gestion des
eaux usées montre comment l'absence de participation du public peut gâcher les bénéfices
d'une concertation de qualité.

Les efforts de la mairie en matière de concertation ont pourtant été remarquables : groupe
de travail d’élus de tous bords, rejoints par des représentants d’associations et de comités
de quartiers, visites d’usines, discussion sur le choix des procédés et du site pour la future
usine de traitement des eaux usées, prise en compte de propositions non issues de
l'administration et, finalement, proposition d’un comité de riverains destiné à
accompagner la construction puis l’exploitation de la future station. Or, le projet n’en a
pas moins suscité une levée de boucliers de la part des riverains du futur équipement, dont
l’opposition semble pour certains irrémédiable.

Ce qui pourrait paraître paradoxal à première vue s’explique pourtant aisément. Il est tout
à fait humain de ne s’intéresser à un projet qu’à partir du moment où l’on se sent
personnellement concerné, spécialement si le projet est porteur de nuisances. Que ces
nuisances soient réelles ou imaginaires, là n’est pas la question : la perception qu’ont les
gens de leur situation est plus déterminante que la réalité. Or, la concertation préalable au
choix du site ne s’est pas faite avec des citoyens vendômois, mais majoritairement avec
des élus. Qu’elle ait été de qualité ne change rien à l’affaire, l’important est que ce temps
de concertation n’a pas été un temps de participation du public. A aucun moment les
Vendômois n’ont été appelés à donner leur avis sur l’élaboration du projet. Une fois le site
choisi, il était par conséquent inévitable que les riverains considérassent avoir été placés
devant le fait accompli. N’ayant pas eu leur mot à dire précédemment, il est logique qu’ils
se saisissent du premier espace de parole qui leur est alloué, et utilisent le comité de
riverains comme espace d’opposition.

Que la logique des riverains relève ou non d’une pure attitude « nimby », que le site
retenu soit ou non le meilleur, que les riverains se soient ou non intéressés au projet avant
le choix du site, cela ne change rien au double constat suivant. D’une part le mode de
concertation retenu n’a pas été conforme – au moins dans la perception du public – à la

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démarche participative prônée par la mairie. D’autre part, le choix du site reste un puissant
moteur de conflit. Ces deux éléments font un lit confortable à l’idée d’une démarche
participative « écran de fumée » masquant les décisions importantes.

I.3.2 Les paradoxes de l' "empowerment institutionnel": la participation a-t-elle une


valeur intrinsèque ?

Si les comités de quartiers sont la manifestation la plus visible de la démocratie


participative à Vendôme, ils n'en sont pas la seule. Ainsi, une action que l'on pourrait
qualifier d'"empowerment institutionnel" a vu le jour dans l'un des quartiers de Vendôme,
lié à la mise en place de la démarche de cohésion sociale.

Notion centrale dans le domaine de l'action sociale aux Etats-Unis, l'empowerment


désigne dans son approche la plus radicale un processus d'organisation de la communauté
et d'apprentissage de ses membres en vue de structurer des contre-pouvoirs performants et
influents. Avec la professionnalisation des travailleurs communautaires, cette notion s'est
réorientée vers l'acquisition de compétences et de capital social par des individus qui
peuvent ainsi s'intégrer au monde du travail et au marché.6

En France, on peut lier à l'empowerment des actions entreprises en vue de structurer la vie
sociale d'un quartier. Ce mode d'action a été choisi pour un quartier d'habitat social à
Vendôme, à la suite de nombreuses plaintes qui traduisaient moins un niveau de
délinquance élevé qu'une difficulté à vivre ensemble. Une association (se référant à Saul
Alinsky, père du community organizing) est intervenue à la demande de la ville pour
favoriser la parole des habitants. A la suite de cette action, certains d'entre eux ont
constitué une association de quartier destinée à y développer les échanges culturels et de
loisirs. Cet empowerment peut être qualifié d'institutionnel dans la mesure où l'action ne
résulte en aucun cas d'une volonté de terrain : l'action a été entreprise sur une initiative
exclusivement institutionnelle, l'association intervenante étant alors un prestataire de la
collectivité.

Une telle démarche pose là encore la question du lien entre participation et gain
démocratique. D'une part, le choix de mener une telle démarche plutôt qu'une autre, sur ce
quartier plutôt qu'un autre, n'a pas fait l'objet d'une procédure plus démocratique que
d'ordinaire. D'autre part, le traitement des demandes futures des habitants induira
également une tension en termes de démocratie : soit ces demandes seront traitées comme
prioritaires, et il faudra le justifier vis-à-vis des autres quartiers, soit elles seront traitées au
même niveau que celles émanant d'autres secteurs, ce qui posera de nouveau les questions
de l'arbitrage entre les différents projets et du lien entre participation et décision.

L'idée d'"empowerment institutionnel" est porteuse d'un paradoxe qui illustre, comme
dans le cas de la démocratie de proximité, le flou extrême qui caractérise la "démocratie
participative". D'une part, cette démarche a pour but de favoriser le changement social, et
s'exerce souvent par des associations contestataires. Mais si une association peut avoir
pour objectif de rendre les citoyens davantage capables d'interpeller le pouvoir, il est peu

6
Marie-Hélène Bacqué, op.cit.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 15
logique qu'une collectivité territoriale se contente de ce but, puisque c'est justement à elle,
détentrice de ce pouvoir, que s'adresseront ces interpellations. Ainsi, une institution ne
peut considérer la participation comme une fin en soi, elle doit également prévoir les
modalités d'intégration des résultats de cette participation à l'action publique.

Cette intégration a eu lieu sous des formes diverses en Amérique du Nord comme dans la
politique de la ville française. Elle n'a pu se faire qu'au prix d'une dépolitisation des
problématiques, prenant plutôt le caractère d'une modernisation administrative. Les
discussions entre citoyens, techniciens et politiques ne portant pas sur le choix politique à
définir, mais sur des modalités de gestion, de résolution d'un problème par la base et non
plus par le sommet : on fait moins appel au citoyen qu'à l'usager ou à l'habitant. Malgré
cette importance attachée aux mouvements ascendants ("bottom-up") dans la résolution
d'un problème, la définition même de ce problème, son inscription à l'agenda politique et
l'engagement d'une démarche de résolution sont exclusivement descendantes. De plus, la
particularité de ces modes de résolution et leur financement par des dispositifs
extraordinaires laisse souvent à penser que les quartiers concernés seraient durablement
écartés de l'action publique habituelle.

Ainsi, si une démarche d'"empowerment institutionnel" trouve sa pertinence dans la


consolidation du lien social et une certaine amélioration de l'action administrative, elle
s'avère, au mieux, neutre quant à un éventuel gain démocratique.

I.4 La participation à l'heure du choix : démocratie ? modernisation


administrative ? cohésion sociale ?

A ce stade d'analyse, deux possibilités se dessinent pour la participation des citoyens.


Celle-ci peut-être considérée comme un outil de "bonne gouvernance" permettant soit de
mieux mettre en œuvre l'action publique et de renforcer son acceptation, soit de consolider
le lien social et l'action du citoyen dans l'espace public. Dans tous les cas, les objectifs de
l'action publique demeurent définis par les élus. L'absence de gain démocratique n'est pas
un problème, puisque ce n'est pas l'objectif des instances de participation. C'est par
exemple le choix assumé par la Roche-sur-Yon, où la démarche participative est enracinée
depuis plus de vingt ans. Dans une autre perspective, la participation peut effectivement
contribuer au renforcement du caractère démocratique du système politique local.

Pourtant, il serait curieux que les collectivités territoriales françaises ignorent cette
question du lien entre participation et démocratie : d’une part, on ne compte plus les
commentaires faisant état d’une « crise de la démocratie » que nous connaîtrions
actuellement ; d’autre part, ce lien est un constituant essentiel de nombreuses démarches
participatives étrangères, particulièrement dans le monde anglo-saxon.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 16
II°) Rendre la participation des citoyens plus démocratique

II.1 Se réinterroger sur les fondements de la démocratie : la piste délibérative et


ses exigences de transparence, d’équivalence et d’argumentation

Si l’on se réfère aux fondements de la démocratie (nous avons pour cela considéré les
critères idéaux décrits par Dahl ; cf annexe), la « démocratie participative » française ne
semble ainsi en mesure ni de promouvoir l’égalité politique des citoyens, ni de favoriser la
responsabilité du pouvoir devant le peuple, ou en tout cas guère davantage que le système
représentatif « pur ». Il s’agirait plutôt d’une « gouvernance participative », en ce sens
qu’elle vise à l’association de différents acteurs en vue de résoudre un problème, dans une
procédure dont le but et les modalités restent intégralement définies par le pouvoir. A
aucun moment la question de la légitimité démocratique n’est abordée, celle-ci demeurant
intégralement issue de l’élection.

Pourtant, il demeure essentiel de compléter ce système représentatif, dont les failles


démocratiques sont de plus en plus apparentes dans les démocraties modernes. Les
spécificités de nos collectivités locales ne font qu’ajouter des risques supplémentaires de
dégradation.

C’est pourquoi il paraît particulièrement intéressant d’envisager la participation des


citoyens dans une perspective se référant aux théories de la démocratie délibérative. Dans
cette optique, la délibération publique a pour but de former une opinion publique éclairée
sur les choix politiques auxquels fait face la collectivité. Une telle approche offre une
nouvelle source de légitimité démocratique, complémentaire au vote : une décision est
considérée comme démocratique lorsqu’elle est le fruit d’une discussion où tous les
citoyens ont eu une chance égale de faire valoir leurs opinions, et où chaque préférence
exprimée a fait l’objet d’une argumentation basée sur une information complète. Chaque
participant à la délibération doit être prêt à modifier son opinion initiale à la lumière de
meilleurs arguments.

Cela n’équivaut pas à un rejet des institutions participatives existantes, qui s’exercent déjà
dans un contexte « pré-délibératif » : il arrive de plus en plus que les méthodes proposées
par l’institution permettent à la fois expression égale du citoyen et qualité de
l’argumentation (dans un jury citoyen, par exemple). Les défaillances se situent plutôt
avant et après l’emploi des méthodes participatives : avant, car la décision d’instaurer le
dialogue et le choix de la méthode participative est du ressort exclusif de l’institution ;
après, car il est très rare que ces espaces participatifs aient une valeur autre que
consultative.

Aussi paraît-il pertinent, avant même le choix des méthodes, qu’une collectivité
souhaitant s’engager dans une démarche délibérative se contraigne elle-même moralement
par certains principes publiquement affirmés. Ces principes concernent d’une part le
recours à la délibération (quand y faire appel, que faire de ses résultats, comment garantir
la neutralité de l’animateur), d’autre part la teneur de la délibération (principes
d’équivalence, de transparence et d’argumentation, que nous retrouvons dans la procédure
du débat public).

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 17
Cette contrainte morale imposée aux décideurs (ne pas décider avant d’avoir entendu
publiquement tous les arguments) pourrait laisser à penser que la démocratie délibérative
attente aux pouvoirs de l’élu. De toute évidence, la délibération publique constitue un
contre-pouvoir, mais il serait incohérent qu’un élu s’engage dans une démarche
participative et à plus forte raison délibérative sans assumer ce fait : à quoi bon dépenser
du temps et de l’argent à dialoguer si cela aboutit à ne considérer que ses propres
arguments ? Au contraire, c’est justement par l’expression du désaccord que la démocratie
délibérative accroît le pouvoir du décideur : dans les collectivités locales, un très grand
nombre de décisions sont fortement influencées – si ce n’est dictées – par l’administration
au prétexte des contraintes techniques.

En réhabilitant le politique aux côtés du technique et en favorisant l’expression de


multiples arguments, la délibération publique permet à l’élu d’être moins dépendant de
son administration et de prendre des décisions mieux informées. Réciproquement, une
meilleure définition du politique et du technique peut permettre à l’administration une
plus grande liberté dans l’analyse des diverses options possibles en vue de résoudre une
problématique. Bien sûr, ces suggestions doivent être nuancées par le fait que les
frontières du politique et du technique ne sont jamais totalement nettes : pour nombre de
sujets, il reste difficile de s’entendre sur ce qui distingue une contrainte technique absolue
d’un choix technique. Il convient plutôt de retenir que la délibération publique ne
constitue a priori ni un affaiblissement du pouvoir de l’élu ni une remise en question de
l’expertise du fonctionnaire : sur ce point, l’amélioration ou la dégradation tiennent avant
tout à la capacité d’écoute et de dialogue des personnes en place.

II.2 De l’idéal aux principes, des principes aux méthodes : accepter l’imperfection

En effet, si l’adaptation de la théorie délibérative au niveau local mérite l’affirmation de


certains principes constants, la configuration des dispositifs délibératifs dépendra
beaucoup des caractéristiques de la société civile et du système politique considérés. Une
fois les principes de la délibération publique acquis, il restera en effet à se poser les
questions suivantes, portant à la fois sur le contexte et sur le sujet de la délibération :

- A l’assemblée élue, quels sont les rapports entre majorité et opposition ?


L’établissement de délibérations publiques ne doit pas faire oublier que
l’assemblée élue est elle-même censée être « délibérante ». Il serait ainsi
démocratiquement douteux que l’opposition élue ne bénéficie pas du même droit à
l’information et à l’argumentation que les citoyens. De même, en tant que porteur
d’arguments, l’opposition a vocation à être intégrée au processus d’élaboration de
l’information qui étaiera la délibération publique. Cela peut poser problème dans le
cas de rapports conflictuels, si l’une ou l’autre partie conçoit l’espace délibératif
comme un espace de combat politique plus que de dialogue constructif. Des règles
claires régissant ces moments délibératifs pourront être nécessaires. A l’inverse,
dans le cas de rapports sereins entre majorité et opposition, les conseillers
municipaux pourront jouer un rôle accru dans l’élaboration et le contrôle des
délibérations publiques.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 18
- Quelles sont les institutions participatives existantes et dans quelle mesure sont-
elles appropriées par les citoyens ? L’établissement d’espaces délibératifs ne doit
pas être perçu comme une volonté de supprimer d’autres formes institutionnelles
de participation auxquelles certains citoyens sont attachés. Il est préférable de
considérer les institutions participatives existantes comme des ressources plus que
comme des poids morts, quand bien même elles s’avèreraient très imparfaites au
regard de la norme délibérative. L’enjeu est de conserver la confiance des acteurs
mobilisés dans ces structures (conseils ou associations de quartiers) tout en
rappelant qu’aucun groupe de citoyens ne peut accaparer le dialogue au motif qu’il
serait plus impliqué dans la vie publique.

- Quel est le niveau de mobilisation de la société civile, cette mobilisation


s’exprime-t-elle dans un cadre conflictuel ? Des acteurs traditionnellement opposés
à l’institution pourront se révéler méfiants si celle-ci propose une stratégie
d’écoute et de dialogue. Il sera important de rappeler que la participation à une
délibération ne revient pas à perdre son âme. Les règles d’écoute mutuelle valent
dans l’espace et le temps délibératifs, en dehors de ce temps chacun est absolument
libre d’agir à sa guise (cf le positionnement des acteurs vis-à-vis du Grenelle de
l’environnement). En aucun cas les espaces délibératifs n’ont vocation à exclure
les formes d’action et d’expression issues de la société civile : si cela était le cas,
nous retomberions dans une attitude de manipulation du débat par l’institution.

- Quels sont les rapports entre élus et administration ? L’implication de


l’administration dans la délibération publique sera d’autant plus facile qu’existera
préalablement une tradition d’écoute et de transparence. En gage de sérieux, il est
indispensable d’appliquer soi-même, à l’intérieur de l’institution, les règles que
l’on vise à établir pour les espaces délibératifs. On comprendrait mal en effet que
l’institution consulte les citoyens pour toute action tout en réorganisant son
administration sans écouter les fonctionnaires concernés.

- Quels sont les rapports de l’institution avec les autres autorités publiques
intervenant sur le territoire ? Si une institution propose une discussion sur un sujet
n’étant pas de sa compétence, l’aspect démocratique de la délibération sera
fortement atténué puisqu’elle ne sera pas liée avec une décision. Si le sujet le
justifie, il convient donc que l’étendue de la délibération publique corresponde au
territoire concerné par une décision, et que l’ensemble des institutions présentes
sur ce territoire soient autant que possible intégrées à l’élaboration de la
délibération.

- Existe-t-il des « artisans de la participation » impliqués sur le territoire ? Les


usagers sont-ils déjà sollicités pour participer à la conception, la conduite ou
l’évaluation du service public ? Les espaces de dialogue entre usagers, acteurs de
terrain, administration et élus sont autant d’atouts pouvant faciliter la mise en place
d’espaces délibératifs.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 19
- Quels sont les moyens existants pour assurer le lien entre espace délibératif et
sphère publique ? Ce point concerne les relations avec les médias ainsi que les
relais possibles auprès des partenaires locaux ayant un contact avec le public.
L’utilisation des ressources en ligne mérite également d’être encouragée.

- Quelle est la portée territoriale du sujet de la délibération ? ses enjeux se situent-ils


à court ou à long terme ? comporte-t-il une dimension scientifique et technique
pointue ? est-il potentiellement sujet à controverse ? combien de personnes
concerne-t-il ? le public en est-il déjà informé, a-t-il déjà eu l’occasion d’en
débattre ? Ces questions permettront de mieux définir les moyens à consacrer à la
délibération et d’en proposer des modalités adaptées.

- De quelle latitude la collectivité dispose-t-elle pour résoudre le problème, au


regard des règles juridiques existantes ?

Les éléments influant sur les modalités de la délibération publique sont donc nombreux et
complexes, et sans doute la liste de questions ci-dessus est-elle loin d’être exhaustive. Plus
que l’animation de méthodes relativement uniformes, le rôle d’un chargé de mission pour
la participation des citoyens est, à l’aide d’un diagnostic préalable du territoire, de
proposer des instances adaptées aussi bien au contexte local qu’aux décisions soumises à
délibération.

Surtout, il convient de rappeler qu’une distorsion est inévitable entre l’idéal délibératif et
les pratiques réelles auxquelles les différentes méthodes utilisables peuvent aboutir. Même
avec les meilleures intentions du monde, la manière de configurer un débat, d’instituer les
« règles du jeu » d’une discussion, introduit forcément des biais. Il est donc important de
ne pas se limiter à une procédure délibérative formelle mais de permettre également le
« débat sur le débat », et de ne pas dénier aux acteurs qui le souhaitent la légitimité de
mener leur propre discussion hors des espaces conçus par l’institution7.

Il semble ainsi plus sain de considérer l’idéal démocratique et l’idéal délibératif comme
des points de repère plutôt que des réalités à atteindre. Quant à la configuration des
dispositifs permettant d’approcher ces idéaux, si des instances participatives permanentes
ont une pertinence certaine, des espaces délibératifs ad hoc sont nécessaires, pouvant
fortement varier en durée, ampleur géographique, poids budgétaire,…

7
Voir Le débat public, une expérience française de démocratie participative, op.cit.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 20
II.2.1 Instances permanentes

S’il peut exister autant d’espaces délibératifs que de décisions politiques à prendre, cela
n’empêche pas pour autant l’existence d’institutions participatives ou délibératives
permanentes. De tels dispositifs semblent nécessaires au moins pour deux fonctions :
l’élaboration de l’agenda et le suivi de la délibération.

Il ne semble guère opportun en effet de réserver l’élaboration de l’agenda politique à


l’exécutif. En effet, le fait de définir telle ou telle problématique comme relevant de
l’intérêt général, de hiérarchiser ces problématiques et d’établir le calendrier et les
modalités de leur traitement mérite lui-même d’être le fruit d’un processus délibératif.
Cette tâche peut être confiée à une commission permanente pouvant être composée soit
d’élus, soit de représentants associatifs, soit de citoyens volontaires voire, dans un cas
extrême, à un jury de citoyens tirés au sort.

Par ailleurs, les processus de conception, de suivi et d’évaluation des délibérations


publiques sont fondamentaux. Nous avons vu en effet que l’animateur de la discussion
doit avoir la garantie de son indépendance, notamment vis-à-vis de l’autorité publique qui
pourtant l’emploie ou le mandate. Pour autant, des garde-fous sont indispensables, afin
d’éviter que l’animateur influence les débats par ses propres opinions ou privilégie la
parole de certains acteurs au détriment d’autres. Ces garde-fous peuvent résider dans la
limitation de la durée de la mission de l’animateur, dans l’évaluation des délibérations par
les participants eux-mêmes, par la possibilité de l’autorité publique de mettre fin à la
mission de l’animateur. Ici encore, une commission permanente peut se voir confier cette
responsabilité, pour conférer une certaine collégialité à la conduite de la délibération. En
tant que titulaire légitime du pouvoir décisionnel, il revient bien sûr à l’autorité publique
de valider en dernière instance les modalités de la délibération publique et les moyens à
lui allouer.

II.2.2 Les espaces délibératifs ad hoc

Nous avons vu que les institutions délibératives peuvent être très diverses en fonction de
la problématique à traiter. Nous avons retenu ici d’une part le débat public, d’autre part les
méthodes de type « mini-publics » et notamment celles basées sur le tirage au sort.
Certaines institutions délibératives peuvent être mises en place de manière régulière. Par
exemple, l’idée d’organiser un sondage délibératif portant sur les priorités
d’investissement pour deux à trois ans (en début de mandat et à mi-mandat) peut valoir les
milliers d’euros que cela nécessiterait. On pourrait également envisager de confier la
gestion des subventions associatives à un jury de citoyens (cf expériences menées en
Allemagne). D’autres peuvent être ponctuelles, par exemple au sujet de projets
d’équipement ou d’aménagement, ou encore de plans d’urbanisme.

Bien que les formes de délibération puissent différer, il semble dans tous les cas
indispensable de combiner trois dimensions : la délibération des acteurs, la délibération
des citoyens dans l’espace délibératif, le relais du débat dans la sphère publique. En effet,
si une procédure démocratique suppose l’égalité de tous les citoyens et privilégie donc le
tirage au sort plutôt que la participation volontaire, il n’est pas question d’exclure du débat

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 21
des acteurs souvent mobilisés de longue date sur un sujet. On peut donc concevoir que
l’expression de ces acteurs constitue un préalable à la délibération des « citoyens
lambda », contribuant ainsi à l’élaboration d’une information plus complète et plus
équilibrée. Par ailleurs, une large communication dans l’ensemble de la sphère publique
peut avant la délibération permettre la manifestation d’acteurs encore inconnus et après la
délibération contribuer à la formation d’une opinion publique mieux informée.

Le rôle d’un chargé de mission pour la participation des citoyens est donc de proposer les
dispositifs délibératifs les plus appropriés, de sorte à ce qu’aucun des acteurs concernés ne
s’en trouve exclu, à permettre une qualité délibérative optimale (égalité des citoyens +
qualité de l’argumentation) dans la mesure des moyens définis et à aboutir à des décisions
qui aient davantage de chances d’être considérées comme légitimes par tous, sans pour
autant aboutir à un déni des formes d’expression non délibératives. Il lui revient de
favoriser la culture de la délibération au sein de l’assemblée élue et dans l’administration.
Cependant, cette tâche ne saurait exonérer les élus de leur responsabilité principale en la
matière : le choix de s’engager dans une démarche participative ou délibérative nécessite
un portage politique fort au plus haut niveau. Cette culture de la délibération peut aussi
être encouragée dans la société civile. Sur ce dernier point, il existe un lien évident avec
les actions de participation conduites dans un but de cohésion sociale (ce que nous avons
qualifié d’ « empowerment institutionnel »), bien que celles-ci ne suffisent pas seules.

La conception des dispositifs délibératifs implique également le choix de l’animateur. Ce


peut être le chargé de mission lui-même, mais également un prestataire extérieur. Une
solution complémentaire pourrait être de partager cette tâche avec un groupe de citoyens
sensibles à la chose publique et spécialement formés à l’animation des débats.
L’animation par des élus paraît plus problématique, dans la mesure où la confusion entre
le rôle du décideur et celui de l’animateur ferait peser de gros risques sur la neutralité de
la procédure.

Enfin, le chargé de mission a la responsabilité du compte-rendu de la délibération


publique. Ici encore, la personne chargée de la rédaction et de l’évaluation du compte-
rendu peut différer.

De l’ensemble de ces responsabilités découle une position hiérarchique particulière pour


le chargé de mission à la participation des citoyens. En effet, la nécessité d’apporter de
solides garanties démocratiques aux processus délibératifs rend cruciale la question de son
indépendance vis-à-vis du pouvoir. Il est donc préférable que l’action du chargé de
mission soit encadrée non par une hiérarchie, mais par les principes de la délibération
publique tels que décrits dans une charte publiée par l’institution. Il s’agit donc d’une
place particulière dans l’organigramme d’une collectivité. Cependant, la collectivité reste
bien l’employeur du chargé de mission, et c’est à elle que revient le pouvoir de
nomination et d’évaluation de celui-ci. Ses fonctions doivent être limitées dans le temps,
et la collectivité doit pouvoir également y mettre fin à ses fonctions. Un tel statut restant
cependant à définir, c’est surtout par un engagement moral réciproque que ces garanties
peuvent être apportées.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 22
III°) Quelle démocratie délibérative pour Vendôme ?

Préalablement à la définition d’espaces délibératifs adaptés au contexte vendômois, il


ressort des arguments précédents que la collectivité doit adopter certaines pratiques pour
que la participation des habitants soit réellement cohérente, et surtout démocratique.

En premier lieu, un portage politique par la plus haute autorité paraît indispensable : pour
l’instant, le fait que la place des instances participatives dans le processus décisionnel ne
soit pas clairement définie conduit à entraver l’action publique et entraîne légitimement un
scepticisme de plus en plus lourd quant à la démarche, tant à l’intérieur de l’institution
qu’à l’extérieur.

Parallèlement, il est indispensable de mieux définir le ou les buts attribués à la


participation des Vendômois. S’il s’agit d’un but de cohésion sociale, le poste d’attaché
chargé de mission pour la démocratie participative ne se justifie pas dans ce contexte
précis. Dans la mesure où la conception et le pilotage des actions de cohésion sociale sont
attribués à un chargé de mission spécifique, il ne semble pas pertinent de doubler ce poste
par un autre fonctionnaire présent à l’hôtel de ville. En effet, à Vendôme, la direction
enfance-jeunesse revêt une forte dimension participative et fournit un travail de terrain
conséquent : il pourrait être envisagé à moyen terme de transformer certains postes
d’animateurs jeunesse en animateurs de quartiers, éventuellement encadrés par un
coordonnateur. La ville de Marmande (18 000 habitants) a ainsi fait le choix d’une
politique générationnelle s’exprimant totalement par le biais des instances participatives :
le nombre de fonctionnaires liés à la participation est donc impressionnant pour une si
petite ville (elle compte par exemple 6 coordonnateurs de quartiers).

III. 1 Quel est l’objectif de la participation ?

Si l’on considère que la participation a pour but d’améliorer les relations entre
administration et usagers, il sera plus opportun que chaque service concerné intègre la
dimension participative à son action. En effet, l’action d’un chargé de mission situé en
périphérie de l’organigramme est souvent perçue par les services comme une entrave à
leur fonctionnement habituel. Le fait que la participation ne soit pas un projet partagé par
l’ensemble de la municipalité rend impossible l’atteinte de résultats par des moyens autres
que le conflit ou la négociation perpétuelles, ce qui peut sans doute expliquer la forte
rotation des chargés de mission pour la démocratie participative à Vendôme. Faute de
portage politique fort, les résultats pourraient être atteints plus sereinement en valorisant
et en développant les pratiques existantes au sein des différents services (la mise en place
d’un numéro vert peut pourrait être un projet valorisant le travail des services techniques,
par exemple). Mais dans ce cas, la participation cesse d’être une fin en soi : elle ne
présente plus d’intérêt que par l’amélioration de l’action publique qu’elle permet.
Par exemple, la Roche-sur-Yon consacre beaucoup de moyens à une participation conçue
essentiellement dans une optique de modernisation administrative. Le cas n’est cependant
pas comparable à Vendôme, dans la mesure où la pratique yonnaise résulte d’une longue
histoire et d’un projet fortement porté par le maire, et où la participation est un moyen
d’aboutir à une réforme de l’administration, qui est appelée à devenir très territorialisée.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 23
Les coordonnateurs de quartier ne sont pas uniquement considérés comme des animateurs
des dispositifs participatifs, mais seront dans le futur des « petits DG de quartiers », selon
les mots d’un responsable. Ainsi, les moyens sont moins alloués à un objectif de
participation qu’à un but de réforme administrative.

Concernant le lien entre participation et modernisation administrative, Vendôme se trouve


devant des choix qui induiront une modification de l’organigramme. Soit la collectivité
souhaitera réorganiser son administration par secteurs géographiques, d’où la nomination
de plusieurs coordonnateurs, soit elle utilisera la participation pour améliorer le
fonctionnement d’un ou plusieurs services, auquel cas il s’agira de favoriser
l’enracinement de la culture participative à l’intérieur des directions concernées.

Enfin, le lien entre participation et démocratie peut être privilégié, et c’est la dimension
que j’ai tenté de décrire dans ce rapport. Je lui accorde également une valeur supérieure
aux deux autres, pour deux raisons :

- il s’agit d’une part du postulat selon lequel toute institution participative doit
accroître le caractère démocratique du système dans lequel elle se met en place, ou
en tout cas ne pas l’affaiblir ;
- d’autre part, mise en place par une institution politique, la participation n’a pas de
sens si son objectif exclut la question du lien entre citoyen et décision ; elle ne
permet pas en effet d’apporter à tout citoyen la preuve rationnelle que ses
arguments ont bien été pris en compte dans l’élaboration d’une décision politique.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 24
III. 2 La participation dans un but démocratique : propositions

Des principes de bases de la démocratie et de la délibération découlent les principes


avancés dans le présent rapport, et formalisés dans la charte proposée en annexe :
équivalence, transparence, argumentation, influence réelle sur la décision. A Vendôme,
certaines actions permettent de les mettre en œuvre, en utilisant certains outils.

Actions préconisées :

- parole plus libre des fonctionnaires municipaux sur les enjeux techniques d'une
décision : puisque la délibération précède la décision, leur rôle est de fournir
l'ensemble des informations techniques disponibles ;

- absence d'une délégation spécifique à la participation des citoyens ;

- dans les procédures délibératives mises en place, utilisation fréquente du tirage au


sort pour éviter de ne concerner que les citoyens traditionnellement mobilisés ;

- animation des réunions publiques par une personne autre qu'un élu (fonctionnaire
ou prestataire) ;

- incitation des différents services à recueillir la parole et l'opinion des usagers, avec
l'assistance méthodologique de la mission de participation des citoyens.

Outils permettant de mettre en œuvre ces actions :

- organisation de visites de quartiers régulières ;

- organisation de réunions publiques de quartiers régulières, dont la forme sera un


compromis à trouver entre leur forme actuelle et la forme des réunions de comités
de quartiers actuelles ;
o sur la base de ce qui se fait actuellement : visites + RP = 4 événements par
an

- restriction des comités de quartiers à une dizaine de membres, mission


d'organisation et de contrôle des procédures délibératives ;
o équivalent des 3 réunions des collèges annuelles + réunion d'évaluation

- organisation de procédures délibératives ad hoc pour les décisions ou thèmes


fondamentaux (grands programmes d'équipements ou d'aménagements,
déplacements urbains,…) ;
o appel éventuel à des intervenants extérieurs appropriés ;

- mise en place de procédures délibératives liées à l'élaboration du budget :


o élaboration des grandes orientations (un événement tous les 2 ou 3 ans)
o élaboration des programmes de travaux (un événement par an).

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 25
- publication des comptes-rendus de réunions des commissions municipales ou des
groupes de travail thématiques (cf. assainissement) ;

- la méthode du sondage délibératif pourrait être employée à propos du point


"élaboration des grandes orientations budgétaires"; il s'agit d'une procédure
relativement lourde et coûteuse, mais dont le caractère innovant (elle est inédite en
France) peut apporter des financements et placer Vendôme à la pointe des actions
de participation des citoyens. La problématique des gens du voyage justifierait
aussi l'emploi d'une telle procédure, mais au niveau départemental.

- sur le plan administratif, le lien entre l'action des services municipaux et la


population pourrait faire l'objet d'une démarche qualité.

Moyens à mettre en œuvre :

- si la délibération est coûteuse en temps et en argent, cela est à mettre en rapport


avec les moyens de participation mis en œuvre actuellement pour un résultat peu
satisfaisant ;

- les facteurs de coût seraient :


o l'appel à des intervenants extérieurs (ce que nous mettons déjà en œuvre
actuellement) ;
o une communication accrue, avec la diffusion de documents complets et
accessibles à tous (à récupérer partiellement sur l'"Avis des quartiers"
actuel, peu pertinent) ;
o le recours à des méthodes basées sur des panels de citoyens tirés au sort
(environ 5000 à 50000 € suivant la méthode retenue) ;

- le caractère innovant de ces méthodes pourrait rendre possibles des financements


par des organismes publics ou privés (fondations).

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 26
Conclusion

Le présent rapport vise à ébaucher les bases de définition des fonctions de chargé de
mission pour la participation des citoyens.

L’une des faiblesses de la « démocratie participative » française tient sans doute à ce que
ce terme unique regroupe des objectifs et des méthodes très différentes. Surtout, cela
aboutit à confier à des métiers et à des méthodes très similaires des rôles pourtant très
différents. Ce rapport n’est donc pas une tentative supplémentaire de standardisation
théorique de la participation des citoyens : il vise au contraire à distinguer les différentes
composantes de la participation – administrative, sociale, politique. Centré sur cette
dernière composante, qui a pour but la démocratisation du système décisionnel local, il
dresse un ensemble de principes et de dispositifs permettant de proposer des espaces
délibératifs plus particulièrement adaptés à cette fonction.

Dans cette perspective, le « chargé de mission pour la démocratie participative » devient


plus précisément orienté sur l’expression du citoyen et la garantie d’un lien avec la
décision politique. La nécessité d’une discussion sereine et argumentée posée par la
norme délibérative induit ainsi la distinction entre pouvoir de décision et conduite du
débat. Il en résulte la proposition d’adapter au niveau local les principes posés par la
commission nationale du débat public, dont les pivots sont l’indépendance et la neutralité
vis-à-vis des décisions à prendre.

Les répercussions sont donc importantes sur le métier d’organisateur et d’animateur du


débat (les deux pouvant être distingués), puisque cet organisateur est encadré davantage
par des principes publiquement affirmés que par des relations hiérarchiques au sens strict.

Surtout, la réussite d’une telle démarche repose en très grande partie sur l’initiative de
l’élu. L’adoption des principes de la délibération publique implique pour lui de renoncer
en grande partie au caractère discrétionnaire de son pouvoir : nul ne peut le contraindre à
cela. Pourtant, sous l’angle délibératif, l’élu n’est ni médiateur ni animateur : il reste
naturellement décideur, en vertu des responsabilités que lui confient la loi. La délibération
publique ne revient pas à abolir la légitimité issue du suffrage universel, mais présente le
mérite d’une part d’accroître l’information dont dispose l’élu avant de prendre sa décision,
d’autre part de réhabiliter la notion de choix politique à l’heure où la technicité de l’action
publique laisse souvent l’image d’un pilotage purement administratif des dossiers.

En cela, les propositions émises ici nourriront je l’espère le débat sur les moyens
d’approcher un idéal démocratique décidément bien inaccessible.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 27
Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 28
Annexes

A : Ressources utilisées pour l’écriture du rapport et de son annexe B (hors


bibliographie)

B : Proposition de charte de la délibération publique

C : « La participation pour la démocratie locale – Garantir une délibération publique


sincère et réellement influente : un engagement d’élus, une compétence
administrative » (justification théorique du rapport)

D : Charte des comités de quartiers vendômois

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 29
Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 30
Annexe A

Ressources
Outre les références bibliographiques citées dans le présent rapport et son annexe, la
réflexion se fonde sur différentes lectures, observations et travaux effectués depuis 3
ans :

- travail au sein de trois commissions particulières du débat public

- stage chez une quatrième CPDP (FAT);

- stage effectué à La Roche-sur-Yon, précurseur dans le domaine de la


démocratie participative française (FAT) ;

- observation du sondage délibératif « Tomorrow’s Europe », organisé en octobre


2007 au Parlement européen de Bruxelles ;

- participation à une assemblée organisée par l’« Université du citoyen » en


février 2007 à Marseille ;

- participation aux journées d’études sur la démocratie participative organisées


par l’ENACT d’Angers en juin 2007 (FAT) ;

- stage « les systèmes politiques locaux » organisé par l’ENACT de Montpellier,


septembre 2007 (FAT) ;

- atelier « La participation des habitants : enjeux et pratiques en France et en


Europe », organisé par le Centre de ressources pour la politique de la ville
PACA à Aubagne en octobre 2007 (FAT) ;

- révision d’un projet de thèse « Les pratiques délibératives chinoises au regard


des théories occidentales de la démocratie » : dans l’annexe du présent rapport,
la présentation de la démocratie délibérative et du sondage délibératif, l’accès
aux différentes ressources de la théorie politique (anglo-saxonne notamment),
doivent beaucoup à son auteur, Shen Fei. Qu’elle en soit ici remerciée.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 31
Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 32
Annexe B

Charte de la délibération publique

L’institution s’engage à :

- soumettre ses choix fondamentaux à une délibération publique préalable,


lorsque les enjeux de ces choix justifient les moyens à mettre en œuvre pour
une telle délibération ;

- rendre compte de la manière dont les arguments exposés au cours des


délibérations publiques ont influencé ou influenceront ses décisions ;

- respecter un principe d’équivalence : tout citoyen, tout groupe de citoyens


disposent d’une occasion égale et réelle de faire valoir leurs arguments au cours
de la délibération, et chaque argument bénéficie d’une écoute égale quel que
soit son auteur ;

- respecter un principe de transparence : toute information ne requérant pas


explicitement la confidentialité a vocation à être publiée ;

- respecter et faire respecter un principe d’argumentation : toute prise de position


doit être justifiée par des arguments d’intérêt général ; nul ne peut convaincre
autrui sans être capable d’établir pourquoi ce qui lui apparaît juste, bon et
plausible peut l’être aussi du point de vue de tous ceux qui sont engagés dans la
délibération8 ;

- à apporter à toute question d’intérêt public une réponse publique claire,


complète et cohérente.

8
Cette proposition reprend une citation de Sheyla Benhabib, Democracy and difference, Princeton University
Press, 1996

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 33
Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 34
Annexe C

La participation pour la démocratie locale

Garantir une délibération publique


sincère et réellement influente :
un engagement d’élus, une compétence
administrative

Ecrit parallèlement au présent rapport, ce texte présente les éléments théoriques qui
soutiennent les propositions émises.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 35
Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 36
Sommaire

Introduction 5

I°) Démocratie de proximité et empowerment : deux visions pour un "impensé" 7

I.1 Quand le territoire de la participation ne correspond pas au territoire de l'action


publique : la proximité peut-elle être démocratique ? 8

I.2 Les paradoxes de l' "empowerment institutionnel": la participation a-t-elle une valeur
intrinsèque ? 10

I.3 La participation à l'heure du choix : démocratie ? modernisation administrative ?


cohésion sociale ? 12

II°) Une question à réhabiliter : qu’est-ce que la démocratie ? 13

II.1 La démocratie, un idéal soumis à plusieurs critères 13

II. 2 Les failles démocratiques des systèmes politiques locaux 16


II.2.1 Le système représentatif et ses limites 16
II.2.2 Des systèmes politiques locaux en "régression démocratique ?" 18

III°) Pour une démocratie délibérative locale 23

III.1 Une nouvelle source de légitimité démocratique, complémentaire au vote 23


III.1.1 La théorie délibérative 23
III.1.2 Différences avec la démocratie agrégative 25

III.2 Quel tournant délibératif au niveau local ? Débat public et tirage au sort 27
III.2.1 La CNDP : des principes déclinables au niveau local 27
III.2.2 Les mini-publics 32
III.2.3 Le tirage au sort, une source de légitimité démocratique à réhabiliter 35
III.2.4 Quel rôle pour les « artisans de la participation » ? 37

III.4 La voix du peuple – le sondage délibératif selon James Fishkin 40


III.4.1 Principe du sondage délibératif 40
III.4.2 Déroulement d’un sondage délibératif 43
III.4.3 Lien avec la démocratie locale 45

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 37
IV°) Conclusion : rendre la participation des citoyens plus démocratique 47

IV.1 Se réinterroger sur les fondements de la démocratie : la piste délibérative et ses


exigences de transparence, d’équivalence et d’argumentation 47

IV.2 De l’idéal aux principes, des principes aux méthodes : accepter l’imperfection 50
IV.2.1 Instances permanentes 53
IV.2.2 Les espaces délibératifs ad hoc 53

IV.3 Une position administrative à définir 55

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 38
Introduction

« Qui participe, et pour quoi faire ? ». Bien qu’un nombre non négligeable de
communes aient mis en place des dispositifs dits de « démocratie participative », le
flou le plus extrême semble régner sur les objectifs de telles démarches. Pour le
fonctionnaire en charge de ces dispositifs, les points de repères sont pour le moins
flous, son action dépendant plus d’un contexte local particulier que d’une « doctrine »
administrative de la participation. Vis-à-vis des élus comme des habitants, sans oublier
le rapport aux autres fonctionnaires, il paraît donc difficile de se prévaloir d’une
légitimité technique et administrative. Par exemple, un ingénieur dispose d’une
compétence technique reconnue, qu’il peut mettre en exergue pour tenter d’éviter des
décisions qui ne lui semblent manifestement pas conformes à de « bonnes pratiques ».
Pour le « technicien du politique » que peut être un chargé de mission pour la
participation, cette reconnaissance existe beaucoup moins.

En effet, extrêmement peu de formations institutionnelles (type CNFPT) sont mises en


place dans ce domaine, et les ressources proposées par différents acteurs mêlent de
façon extrêmement confuses des questions d’action sociale, de gouvernance,
d’efficacité administrative, de militantisme, de concertation,… Paradoxalement, c’est
le terme de « démocratie » qui semble le moins faire l’objet de réflexions, si ce n’est
pour d’une part mettre en évidence les faiblesses démocratiques des systèmes
politiques locaux et pour d’autre part démontrer que notre « démocratie participative »
ne compense ces faiblesses qu’en théorie.

Lorsqu’il s’agit d’interroger la question de la légitimité, les exclamations fusent : « Les


citoyens n’ont pas la compétence pour aborder des sujets hautement techniques ; Vous
remettez en cause le suffrage universel ; Les élus représentent l’intérêt général, les
citoyens ne représentent qu’eux-mêmes ; On ne peut pas débattre sans fin, il faut bien
que quelqu’un tranche ; etc. »

La participation des citoyens est-elle donc condamnée à n’avoir qu’une valeur


consultative et donc à abandonner toute prétention démocratique ? Le présent
document tente de monter le contraire. Il s’agit d’une annexe à un rapport administratif
visant à redéfinir la démarche participative établie par la ville de Vendôme. Partant du
constat de dysfonctionnements importants, il est apparu que les faiblesses de la
démarche ne pouvaient être attribuées uniquement au fonctionnement de
l’administration communale, mais étaient à rechercher dans les limites de la

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 39
« démocratie participative » à la française. En l’absence de références nationales en la
matière, il a donc été nécessaire de rechercher les analyses récentes conduites au sujet
du lien entre participation et démocratie. Le monde anglo-saxon notamment est riche
de recherches concernant la « démocratie délibérative », alors que ce pan de la théorie
politique contemporaine reste inconnu dans le monde politico-administratif français (le
milieu universitaire ne s’y intéressant d’ailleurs lui-même qu’avec une grande
circonspection).

Les théories et expériences délibératives montrent que la délibération de citoyens peut


représenter une source de légitimité démocratique complémentaire au vote mais qui ne
prétend aucunement se substituer à ce dernier.

A la lumière des dispositifs délibératifs mis en place dans le monde, des expériences
participatives françaises, ainsi que des rares dispositifs français ayant une vocation
délibérative (en premier lieu la commission nationale du débat public), nous avons pu
dégager certains principes pouvant guider l’action d’une collectivité dans ce domaine.
Il s’agit d’une part de consacrer de manière plus formelle l’engagement des élus dans
l’amélioration de la démocratie locale, d’autre part, d’esquisser les dispositifs
institutionnels dans lesquels peuvent se concrétiser cet engagement.

Si ce document s’efforce de se référer à certains éléments théoriques, il n’a pas la


prétention de constituer le travail universitaire que ce sujet mériterait. Il s’agit avant
tout d’une production administrative, visant à proposer une meilleure définition d’une
fonction, destinée plus particulièrement à assurer et faciliter l’expression des citoyens
sur les problématiques d’intérêt général et à garantir l’influence des arguments
exprimés sur les décisions politiques qui s’ensuivent. Cette fonction dépend d’une part
de personnes spécifiques, organisatrices et animatrices du débat, mais aussi d’attitudes
attendues de la part de différents acteurs, au premier rang desquelles l’écoute et
l’argumentation. D’autre part, ces éléments incarnent une vision politico-
administrative de la démocratisation du système politique local. Il ne s’agit donc pas
ici de disqualifier ou de chercher à encadrer les formes d’action issues de la société
civile, mais plutôt de proposer, de manière adaptée à chaque problématique, un espace
et un moment institutionnel réservés à l’écoute et à l’argumentation : si les logiques de
confrontation ont vocation à s’atténuer dans les espaces délibératifs, elles gardent toute
légitimité à s’exprimer pleinement en dehors de ceux-ci.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 40
I°) Démocratie de proximité et empowerment : deux visions pour
un "impensé"

L'expérience de la démocratie participative vendômoise montre que cette démarche se


caractérise, à l'image de celles menées dans d'autres collectivités françaises, par un
« impensé politique, procédural et conceptuel »9.

Les objectifs de la démocratie participative et de la mission qui lui est consacrée sont
en effet peu clairs, et peu partagés au sein de la municipalité. On peut dégager deux
tendances dans lesquelles s'inscrit la démarche participative conduite à Vendôme. La
première relève de la notion de "démocratie de proximité", dont les conseils de
quartier sont la manifestation la plus visible. La seconde est celle de l'empowerment,
tendance militante visant à une meilleure appropriation par les citoyens de leur espace
social, politique, culturel,… Plus ou moins intégrée au jeu institutionnel, cette vision
se fonde communément sur une forte notion de contre-pouvoir et de mobilisation de la
société civile10. Or, à Vendôme, cette vision est partagée par des personnes certes
issues du monde associatif, mais appartenant à l'institution municipale. On ne la trouve
quasiment pas dans la société civile locale, très peu mobilisée au-delà des
problématiques de riverains. La volonté originelle de participation du citoyen y est
indiscutablement et presque exclusivement institutionnelle.

Ces deux fondements semblent insuffisants pour garantir la pérennité de la démarche,


sans compter le fait que l'unité du terme "démocratie participative" masque des
conceptions différentes de la participation du citoyen, source de tension entre les
acteurs municipaux.

Ces "impensés" se traduisent plus particulièrement par une différence de vue entre la
municipalité et les participants aux comités de quartiers. Pour l'adjoint délégué à la
démocratie participative, les comités de quartiers sont un outil d'éducation populaire,
où l'expression du citoyen est l'objectif majeur. Or, pour les participants, l'objectif du
comité de quartiers est tout autre : ils ne viennent pas en réunion pour devenir de
meilleurs citoyens, mais pour exposer leurs problèmes à la mairie afin que celle-ci les
résolve. Ils ne comprennent pas que l'on fasse appel à eux pour définir des solutions

9
Loïc Blondiaux, « L’idée de démocratie participative : enjeux, impensés et questions récurrentes », Gestion de
proximité et démocratie participative, Paris, La Découverte, 2004
10
Marie-Hélène Bacqué, « Dispositifs participatifs dans les quartiers populaires, héritage des mouvements
sociaux ou néolibéralisme ? Empowerment zones aux États-Unis et politique de la ville en France », Gestion de
proximité et démocratie participative, op. cit

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 41
techniques, alors que l'institution municipale dispose à la fois du pouvoir politique et
de la capacité technique pour résoudre seule les problèmes.

On touche ici à un défaut fondamental de la démocratie participative : l'absence de lien


formel entre réunion publique et décision. Celui-ci nourrit le sentiment, autant chez les
citoyens que chez les fonctionnaires, d'une participation alourdissant inutilement
l'action publique, perturbant la cohérence de celle-ci et pouvant être manipulée pour
masquer les décisions importantes ou repousser les décisions difficiles11.

I.1 Quand le territoire de la participation ne correspond pas au territoire de


l'action publique : la proximité peut-elle être démocratique ?

Il semble illusoire d'attendre de la participation des citoyens un surplus de démocratie


si cette participation ne concerne pas l'essence de la politique : le choix. En effet, lors
des rencontres publiques, la réflexion du citoyen est appelée sur des problématiques
qui ne dépassent pas les limites de son quartier. A l'inverse, élus et fonctionnaires
développent leur raisonnement à l'échelle de leur collectivité, ce qui contribue à des
différences de perceptions source de tensions. Bien souvent, les participants aux
réunions publiques ne comprennent pas que leur problème soit jugé minime, puisqu'il
ne leur est jamais donné l'occasion de le comparer avec des problématiques affectant
d'autres secteurs. Le fait de proposer aux habitants d'élaborer des projets n'apporte
aucun gain démocratique si les modes d'arbitrage entre ces projets restent "le fait du
prince" ou, plus exactement, le résultat d'un jeu d'acteurs complexes entre pressions
des acteurs et jeux d'influences internes.

L'enracinement de la participation au niveau du quartier empêche également les


citoyens d'avoir leur mot à dire sur les sujets d'importance communale. A Vendôme, la
gestion des eaux usées montre comment l'absence de participation du public peut
gâcher les bénéfices d'une concertation de qualité.

Les efforts de la mairie en matière de concertation ont pourtant été remarquables :


groupe de travail d’élus de tous bords, rejoints par des représentants d’associations et
de comités de quartiers, visites d’usines, discussion sur le choix des procédés et du site
pour la future usine de traitement des eaux usées, prise en compte de propositions non

11
Loïc Blondiaux, «La délibération, norme de l’action publique contemporaine ?», Ceras, Décider en politique,
n° 268, hiver 2001, La Revue Projet

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 42
issues de l'administration et, finalement, proposition d’un comité de riverains destiné à
accompagner la construction puis l’exploitation de la future station. Or, le projet n’en a
pas moins suscité une levée de boucliers de la part des riverains du futur équipement,
dont l’opposition semble pour certains irrémédiable.

Ce qui pourrait paraître paradoxal à première vue s’explique pourtant aisément. Il est
tout à fait humain de ne s’intéresser à un projet qu’à partir du moment où l’on se sent
personnellement concerné, spécialement si le projet est porteur de nuisances. Que ces
nuisances soient réelles ou imaginaires, là n’est pas la question : la perception qu’ont
les gens de leur situation est plus déterminante que la réalité. Or, la concertation
préalable au choix du site ne s’est pas faite avec des citoyens vendômois, mais
majoritairement avec des élus. Qu’elle ait été de qualité ne change rien à l’affaire,
l’important est que ce temps de concertation n’a pas été un temps de participation du
public. A aucun moment les Vendômois n’ont été appelés à donner leur avis sur
l’élaboration du projet. Une fois le site choisi, il était par conséquent inévitable que les
riverains considérassent avoir été placés devant le fait accompli. N’ayant pas eu leur
mot à dire précédemment, il est logique qu’ils se saisissent du premier espace de
parole qui leur est alloué, et utilisent le comité de riverains comme espace
d’opposition.

Que la logique des riverains relève ou non d’une pure attitude « nimby », que le site
retenu soit ou non le meilleur, que les riverains se soient ou non intéressés au projet
avant le choix du site, cela ne change rien au double constat suivant. D’une part le
mode de concertation retenu n’a pas été conforme – au moins dans la perception du
public – à la démarche participative prônée par la mairie. D’autre part, le choix du site
reste un puissant moteur de conflit. Ces deux éléments font un lit confortable à l’idée
d’une démarche participative « écran de fumée » masquant les décisions importantes.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 43
I.2 Les paradoxes de l' "empowerment institutionnel": la participation a-t-elle
une valeur intrinsèque ?

Si les comités de quartiers sont la manifestation la plus visible de la démocratie


participative à Vendôme, ils n'en sont pas la seule. Ainsi, une action que l'on pourrait
qualifier d'"empowerment institutionnel" a vu le jour dans l'un des quartiers de
Vendôme, lié à la mise en place de la démarche de cohésion sociale.

Notion centrale dans le domaine de l'action sociale aux Etats-Unis, l'empowerment


désigne dans son approche la plus radicale un processus d'organisation de la
communauté et d'apprentissage de ses membres en vue de structurer des contre-
pouvoirs performants et influents. Avec la professionnalisation des travailleurs
communautaires, cette notion s'est réorientée vers l'acquisition de compétences et de
capital social par des individus qui peuvent ainsi s'intégrer au monde du travail et au
marché.12

En France, on peut lier à l'empowerment des actions entreprises en vue de structurer la


vie sociale d'un quartier. Ce mode d'action a été choisi pour un quartier d'habitat social
à Vendôme, à la suite de nombreuses plaintes qui traduisaient moins un niveau de
délinquance élevé qu'une difficulté à vivre ensemble. Une association (se référant à
Saul Alinsky, père du community organizing) est intervenue à la demande de la ville
pour favoriser la parole des habitants. A la suite de cette action, certains d'entre eux
ont constitué une association de quartier destinée à y développer les échanges culturels
et de loisirs. Cet empowerment peut être qualifié d'institutionnel dans la mesure où
l'action ne résulte en aucun cas d'une volonté de terrain : l'action a été entreprise sur
une initiative exclusivement institutionnelle, l'association intervenante étant alors un
prestataire de la collectivité.

Une telle démarche d'"empowerment institutionnel" pose là encore la question du lien


entre participation et gain démocratique. D'une part, le choix de mener une telle
démarche plutôt qu'une autre, sur ce quartier plutôt qu'un autre, n'a pas fait l'objet
d'une procédure plus démocratique que d'ordinaire. D'autre part, le traitement des
demandes futures des habitants induira également une tension en termes de
démocratie: soit ces demandes seront traitées comme prioritaires, et il faudra le
justifier vis-à-vis des autres quartiers, soit elles seront traitées au même niveau que

12
Marie-Hélène Bacqué, op.cit.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 44
celles émanant d'autres secteurs, ce qui reposera les questions de l'arbitrage entre les
différents projets et du lien entre participation et décision.

L'idée d'"empowerment institutionnel" est porteuse d'un paradoxe qui illustre, comme
dans le cas de la démocratie de proximité, le flou extrême qui caractérise la
"démocratie participative". D'une part, cette démarche a pour but de favoriser le
changement social, et s'exerce souvent par des associations contestataires. Mais si une
association peut avoir pour objectif de rendre les citoyens davantage capables
d'interpeller le pouvoir, il est peu logique qu'une collectivité territoriale se contente de
ce but, puisque c'est justement à elle, détentrice de ce pouvoir, que s'adresseront ces
interpellations. Ainsi, une institution ne peut considérer la participation comme une fin
en soi, elle doit également prévoir les modalités d'intégration des résultats de cette
participation à l'action publique.

Cette intégration a eu lieu sous des formes diverses en Amérique du Nord comme dans
la politique de la ville française. Elle n'a pu se faire qu'au prix d'une dépolitisation des
problématiques, prenant plutôt le caractère d'une modernisation administrative. Les
discussions entre citoyens, techniciens et politiques ne portant pas sur le choix
politique à définir, mais sur des modalités de gestion, de résolution d'un problème par
la base et non plus par le sommet : on fait moins appel au citoyen qu'à l'usager ou à
l'habitant. Malgré cette importance attachée aux mouvements ascendants ("bottom-
up") dans la résolution d'un problème, la définition même de ce problème, son
inscription à l'agenda politique et l'engagement d'une démarche de résolution sont
exclusivement descendantes. De plus, la particularité de ces modes de résolution et
leur financement par des dispositifs extraordinaires laisse souvent à penser que les
quartiers concernés seraient durablement écartés de l'action publique habituelle.

Ainsi, si une démarche d'"empowerment institutionnel" trouve sa pertinence dans la


consolidation du lien social et une certaine amélioration de l'action administrative, elle
s'avère, au mieux, neutre quant à un éventuel gain démocratique.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 45
I.3 La participation à l'heure du choix : démocratie ? modernisation
administrative ? cohésion sociale ?

Victime de ses objectifs extrêmement flous, la démocratie participative "à la française"


n'est pas en mesure d'apporter un gain démocratique significatif du système politique
local. D'une part l'égalité politique des citoyens ne s'en trouve pas renforcée, les
instances consultatives connaissant inévitablement une forte "notabilisation" au
détriment des citoyens ordinaires. D'autre part, l'échelle de la proximité fait intervenir
les citoyens sur des territoires qui ne sont pas toujours ceux de la décision. Enfin, le
manque de lien entre participation et décision, de même que le caractère purement
consultatif de ces instances, multiplient les arbitrages pris par la collectivité et dans
lesquels les citoyens ne sont pas consultés.

A ce stade d'analyse, deux possibilités se dessinent pour la participation des citoyens.


Celle-ci peut-être considérée comme un outil de "bonne gouvernance" permettant soit
de mieux mettre en œuvre l'action publique et de renforcer son acceptation, soit de
consolider le lien social et l'action du citoyen dans l'espace public. Dans tous les cas,
les objectifs de l'action publique demeurent définis par les élus. L'absence de gain
démocratique n'est pas un problème, puisque ce n'est pas l'objectif des instances de
participation. Dans une autre perspective, la participation peut effectivement
contribuer au renforcement du caractère démocratique du système politique local.

Or, un tel objectif paraît particulièrement nécessaire, en premier lieu parce que le
confinement des instances participatives à des sujets mineurs et dans un rôle purement
consultatif laisse de sérieux doutes quant à l'implication des citoyens dans cette
démarche. En second lieu, les systèmes politiques locaux comportent de réelles failles
en termes de démocratie, que la participation, envisagée dans une perspective
délibérative, devrait permettre de combler.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 46
II°) Une question à réhabiliter : qu’est-ce que la démocratie ?

II.1 La démocratie, un idéal soumis à plusieurs critères

Locale, représentative, de proximité, participative, sociale, délibérative,… Les


adjectifs accolés au mot « démocratie » sont nombreux et ont fait l’objet de multiples
réflexions, mais qu’en est-il du terme lui-même ?

La vie collective impose à toute société de prendre des décisions collectives qui
contraindront l’ensemble de ses membres. Qui est légitime pour exercer cette autorité
? Quel est le processus décisionnel le plus légitime ? La démocratie répond à ces
questions en affirmant la souveraineté du peuple. Depuis l’Antiquité grecque jusqu’à
nos jours, en passant par le siècle des Lumières, se sont élaborés les impératifs
d’égalité de tous les citoyens, dans la désignation des dirigeants comme dans
l’élaboration et l’exécution des décisions collectives, et de responsabilité du pouvoir
devant le peuple.

Au XXe siècle, Robert Dahl a précisé ce « fort principe d’égalité » par cinq critères13 :

- participation effective : les citoyens disposent d’une occasion égale et


appropriée de faire valoir leur voix sur les problématiques d’intérêt général ;
- égalité de vote aux étapes décisionnelles ;
- compréhension éclairée : les citoyens disposent d’un accès égal à toute
l’information existante sur les problématiques à traiter ;
- agenda politique : les citoyens disposent d’une occasion égale et appropriée de
participer à l’élaboration de l’agenda politique ;
- inclusion : le « démos » inclut tous les membres adultes de la société.

Ces critères dressent avant tout un idéal théorique. Il est évident qu’aucune société ne
leur octroie un respect absolu, et cela semblerait d’ailleurs très irréaliste : une telle
démocratie exigerait de ses citoyens un temps et une énergie démesurés. Pour autant,
ces critères présentent une utilité certaine, d’une part en permettant la comparaison
entre des systèmes politiques différents dans le temps et dans l’espace, et d’autre part
en mettant en exergue les axes de démocratisation prioritaires pour un système donné.

13
Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics., New Haven, Yale University Press, 1989

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 47
A l’échelon territorial qui nous préoccupe, on peut dégager de ces critères la grille de
comparaison suivante, afin de tenter d’évaluer les éventuelles progressions ou
régressions apportées par les dispositifs de « démocratie participative » en termes de
démocratie.

Système Système représentatif +


Critères représentatif « pur » participation des citoyens
(« démocratie participative »)
Participation
effective

Compréhension
éclairée

Mise à l’agenda

Inclusion de tous
les adultes

Il s’agit pour chacun de ces critères de se poser les questions suivantes14 :

- dans quelle mesure l’égalité des citoyens est-elle assurée pour ce critère ?
- l’égalité des citoyens est-elle mieux assurée dans le nouveau système que dans
l’ancien ?

Participation effective : en théorie, notre système représentatif local peut se passer de


la participation des citoyens, puisque l’élection des dirigeants au suffrage universel
assure une légitimité suffisante aux décisions prises pendant leur mandat. En pratique,
ces décisions sont influencées par un jeu d’acteurs complexe auquel un faible nombre
de citoyens est intégré. L’élargissement et l’approfondissement de cette participation
effective est la raison d’être de la « démocratie participative » ; peut-on pour autant
parler de progrès démocratique ? Pas si l’on considère que nos dispositifs participatifs
reproduisent en grande partie des jeux d’influence similaires. On peut même parler de

14
Le critère d’égalité de vote a été omis dans la mesure où son respect est en grande partie acquis dans nos
sociétés occidentales, et où les variations entre système représentatif « pur » et « démocratie participative » ne
semblent guère l’affecter. Certaines questions demeurent cependant à ce sujet : existe-t-il des freins sociaux à
l’exercice du suffrage universel ? quid du droit de vote des étrangers ?

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 48
dégradation lorsque de tels dispositifs basés sur la participation volontaire ont une
force décisionnelle directe, comme nous c’est le cas pour certains dispositifs
enveloppes de quartier : la légitimité issue du vote s’affaiblit, sans être complétée par
une nouvelle source de légitimité.

Compréhension éclairée : Puisque le système représentatif place dans l’élection des


dirigeants la principale source de légitimité, il est donc nécessaire d’analyser ce critère
à l’aune de l’égalité d’accès des citoyens à l’information lors des campagnes
électorales, ainsi que du niveau et de la diversité de cette information. Ici apparaissent
les critiques sur la « démocratie d’opinion » ou, plus récemment, la « pipolitique ». En
théorie, les mécanismes participatifs pourraient combler ce déficit d’information, le
moment crucial étant ici les décisions collectives et non plus l’élection des dirigeants.
Ils permettraient également aux élus de diversifier leur propre information, en
dépendant mois exclusivement de l’expertise technique de l’administration.
Cependant, toute amélioration démocratique sur ce critère dépend étroitement d’une
part du niveau de transparence de l’information à l’œuvre dans les consultations
publiques, d’autre part du niveau d’écoute et d’argumentation. De plus, les
mécanismes participatifs actuels atténuent peu la très forte inégalité sociale d’accès à
l’information.

Elaboration de l’agenda politique : L’inscription ou non d’un sujet à l’agenda politique


est ici encore le résultat d’un jeu d’influences et de pressions complexes, où intervient
en outre un acteur majeur : la presse. En effet, si les mécanismes participatifs
permettent à un plus grand nombre de citoyens de s’exprimer l’expression ne vaut pas
inscription du problème à l’agenda politique. Par conséquent, la maîtrise des moyens
médiatiques de pression sur le pouvoir reste le meilleur moyen pour que l’institution
prenne en compte un sujet qu’elle n’avait initialement pas l’intention de traiter.
L’accès à ces moyens est ici encore fortement inégalitaire, y compris en présence de
dispositifs participatifs. En outre, la décision le lancer ou non une consultation
publique reste « le fait du prince », de même que les modalités de ces consultations.

Inclusion des adultes : Du point de vue théorique, c’est sur ce critère que l’apport
démocratique de la démocratie participative est le plus net. Les étrangers non
européens ont ainsi accès aux dispositifs participatifs, et non au suffrage universel. La
réalité de cette participation est beaucoup plus diversifiée, en fonction de la
configuration des dispositifs participatifs et d’éventuelles incitations.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 49
S’il paraît difficile d’aboutir à des réponses tranchées et objectives concernant chacun
de ces critères, l’apport démocratique de nos dispositifs participatifs apparaît pour le
moins discutable. Pourtant, une implication plus forte des citoyens dans le processus
décisionnel paraît nécessaire, le système représentatif étant de moins en moins en
mesure, y compris à l’échelon local, de garantir à lui seul un caractère démocratique
satisfaisant.

II. 2 Les failles démocratiques des systèmes politiques locaux

II.2.1 Le système représentatif et ses limites

Pour Archon Fung15, un processus de décision traditionnellement basé sur la


représentation politique et l’expertise technique compte des failles profondes,
expliquant en quoi la démocratie délibérative peut contribuer à les résorber.

De manière très élémentaire, le processus de décision dans les démocraties


occidentales se dessine ainsi : les citoyens ont des intérêts, et expriment des
préférences politiques dont ils pensent qu'elles défendront ceux-ci au mieux. Ces
préférences sont adressées au politique par l'intermédiaire des élections, par lesquelles
ils donnent mandat à leurs représentants pour élaborer des politiques répondant à ces
intérêts. Du fait de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, l'administration est

15
Archon Fung, « Democracy and the Policy Process », Oxford Handbook of Public Policy, New York, Oxford
University Press, 2006

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 50
chargée de mettre en œuvre ces politiques, produisant des résultats qui seront évalués
par les citoyens à l'occasion des élections suivantes.

La représentation et le fait que les élus rendent des comptes aux administrés
(accountability, imparfaitement traduisible en "responsabilité") s'exercent donc
exclusivement par le mécanisme électoral.

Or, quatre défauts majeurs dans ce processus empêchent souvent les élections de jouer
pleinement ces deux rôles, d'où un déficit démocratique certain.

Figure 2. Democratic Deficits in the Policy Process

Fragilité des préférences des citoyens : il arrive souvent que les citoyens aient des
préférences peu claires ou instables, qui pourraient changer à la lumière d'informations
ou d'arguments nouveaux.

Eloignement respectif des citoyens et des politiciens : les signaux adressés par les
citoyens aux politiciens sont atténués par leur éloignement respectif. Cette faille
concerne aussi les sujets exclus des campagnes électorales.

Une responsabilité imparfaite des élus devant le peuple : les mécanismes électoraux ne
suffisent pas à garantir la responsabilité des élus devant les citoyens. D'une part il
s'avère souvent difficile d'évaluer objectifs et résultats, d'autre part l’administration
échappe parfois au contrôle du politique, d'où un déficit de responsabilité devant les
électeurs.

Des problématiques échappant au politique : certaines attentes des citoyens échappent


pour tout ou partie au politique, la résolution de certaines questions requérant
l'intervention d'acteurs de la société civile (développement économique,
environnement,…).

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 51
Nous verrons plus tard que Fung voit dans la démocratie délibérative une élément qui,
combiné à d'autres démarches, est en mesure de combler les failles démocratiques du
système représentatif. L'expérience des collectivités locales française illustre, voire
accentue, la réalité de ces failles.

II.2.2 Des systèmes politiques locaux en "régression démocratique ?"

Il m'a été donné d'entendre au cours d'un séminaire un conseiller général et municipal
parler de "régression démocratique" à propos du fonctionnement des collectivités
locales françaises, expression lourde de sens de la part d'un élu. Loin d'être une figure
rhétorique, cette régression est réelle pour plusieurs raisons : l'affaiblissement des
communes au profit de pouvoirs non élus, le poids des compétences obligatoires, la
perte de la fonction délibérante des assemblées élues, une certaine prédominance du
technique sur le politique et, dans certains cas, un mode de scrutin inapproprié.

L'élection des conseillers généraux est-elle réellement démocratique ?

Bien qu'effectuée par le biais du suffrage universel, la désignation des conseillers


généraux obéit à une procédure très imparfaite d'un point de vue démocratique :
- le renouvellement partiel de l'assemblée empêche les électeurs de se prononcer
sur une ligne politique claire ;
- la circonscription cantonale oriente les campagnes électorales vers l'action
locale de l'élu plus que son action départementale, d'autant que les sujets traités
par les conseils généraux ne sont pas des plus "vendeurs" électoralement.

Des compétences obligatoires réduisant nettement la marge de manœuvre des élus

On peut définir la marge de manœuvre des élus locaux par leur capacité à mobiliser
des ressources financières pour accomplir des actions facultatives au regard de la loi.
La réduction de la marge de manœuvre des collectivités due aux transferts de charges
de l'Etat a ainsi fait l'objet de nombreux débats. Cela se traduit par une certaine
limitation du pouvoir de l'élu, qui illustre bien la distorsion entre les préférences du
citoyen, le mandat qu'il donne à l'élu et l'action que celui-ci peut réellement mettre en
œuvre.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 52
Affaiblissement des communes au profit de pouvoirs non élus

Le développement de l'intercommunalité a des répercussions qui, pour être pertinentes


du point de vue de la conduite de l'action publique, n'en posent pas moins la question
du caractère démocratique des prises de décision.

De fait, les principales décisions qui affectent la vie de la collectivité sont prises au
niveau intercommunal et non plus au niveau communal. Il n'existe qu'un lien très ténu
entre le citoyen et la prise de décision, du fait de la non-élection des conseillers
communautaires au suffrage universel direct. La problématique est s'accroît encore
dans le cas des schémas de cohérence territoriale (SCOT), dont l'élaboration peut-être
le fait de délégués de plusieurs intercommunalités, soit des "représentants de
représentants de représentants du peuple".

Perte de la fonction délibérante des assemblées élues

Si "le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune"
(art.2121 du CGCT), nombreux sont les élus se plaignant du fait que cette assemblée
ne devienne bien souvent qu'une "chambre d'enregistrement" de décisions déjà prises
par l'exécutif.

Etymologiquement, le verbe latin deliberare signifie "réfléchir mûrement, discuter sur


un sujet et prendre une décision". Or, la logique majoritaire et la discipline de parti
entravent souvent ce mode de raisonnement : le conseil peut être envisagé comme une
joute oratoire, où il s'agit moins d'échanger des arguments que de défendre a priori une
décision si l'on appartient à la majorité politique, ou de la combattre a priori si l'on
appartient à l'opposition.

Prédominance du technique sur le politique : les pièges de la gouvernance

Le terme de gouvernance dépasse la notion de gouvernement pour prendre en compte


les relations entre acteurs, entre l'administration, les citoyens et le politique, entre
public et privé. Appliquée à nos collectivités territoriales, elle met ainsi en avant la
notion de partenariat dans la conduite de l'action publique, prenant acte du fait que les
élus ne disposent plus du monopole de l'expression de la volonté générale.16

16
Voir la définition qu’en donne l’institut de recherche sur la gouvernance : http://www.institut-
gouvernance.org/spip.php?rubrique139

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 53
La popularité de la gouvernance au sein du monde politique et économique traduit le
souci d'une action plus transparente et efficace. En France, la démocratie participative
est souvent considérée comme un outil de "bonne gouvernance". Or, ce terme
concerne avant tout la mise en œuvre de l'action publique, non la définition de ses
objectifs. Dans cette perspective, les sujets traités sont des problèmes pour lesquels
une solution technique existe, dont il convient de favoriser l'acceptation en définissant
la meilleure stratégie possible d'intégration des acteurs. Il en résulte une tendance
inquiétante au regard de la démocratie, qui revient à poser la résolution des problèmes
en termes de solution technique et non plus de choix politique.

On ne peut que s’inquiéter en effet de ce que la gouvernance puisse représenter un


point de convergence entre les démocraties occidentales et certains régimes
autoritaires, comme en témoigne cette citation d’un sinologue 17 :

« Dans le monde de la "gouvernance", il n'y a plus de programmes politiques,


seulement des problèmes concrets qui doivent être résolus par les "politiques
publiques". Les technocrates ont besoin d'informations fiables, dont ils savent que
l'administration est incapable de leur fournir. En France, aux Etats-Unis et dans les
pays développés occidentaux en général, les consultations avec les "usagers" et les
experts occupent un espace croissant, au détriment du débat public parmi les
représentants du peuple au sein des parlements (…).

Au lieu de poser les problèmes en termes politiques – en termes de choix pouvant être
débattus en public par les citoyens – les gouvernements tendent à les présenter comme
des problèmes techniques, et à créer des structures de consultation pour aider à les
résoudre. Les citoyens ont été remplacés par les "usagers". »

Ces limites du système représentatif, auxquelles s'ajoutent les particularités des


systèmes politiques locaux et les contradictions de notre « démocratie participative »,
rendent-elles la démocratie locale « improbable »18 ? La pensée politique
contemporaine propose pourtant des pistes conceptuelles et méthodologiques pouvant
dépasser ces limites. La démocratie délibérative, notamment, offre un complément
intéressant à la démocratie représentative. Cette approche récente de la légitimité
démocratique a donné naissance à un certain nombre de méthodes encore peu utilisées
en France. Pourtant, accorder une place significative à la délibération publique semble
17
Jean-Philippe Béja, "The changing aspects of civil society in China", China in transition (Social research, vol.
74, n°1), éd. The New School, New-York 2006
18
Michel Koebel, Le pouvoir local ou la démocratie improbable, Broissieux, éd. du Croquant, 2006

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 54
être à même de redonner sa vigueur à la démocratie locale et de donner tout son sens à
la participation des citoyens. Si cela demande de la part des élus locaux un
engagement plus profond que dans les instances participatives actuelles, cette
perspective ne se traduirait pas forcément par une perte de leur pouvoir, bien au
contraire.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 55
Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 56
III°) Pour une démocratie délibérative locale

Tout en gardant la perspective d'un renforcement du caractère démocratique du


système politique local, nous laisserons ici de côté les propositions de réforme
échappant au niveau local (par exemple l'élection des conseils intercommunaux au
suffrage universel direct) pour aborder les solutions pouvant être définies et mises en
œuvre par une collectivité territoriale. A ce titre, la théorie et les méthodes relevant de
la démocratie délibérative présentent un intérêt conceptuel et pratique certain.

III.1 Une nouvelle source de légitimité démocratique, complémentaire au vote

III.1.1 La théorie délibérative

Si les racines de la démocratie délibérative peuvent être trouvées dans l'Antiquité


athénienne, Jürgen Habermas est plus récemment à l’origine de la réapparition de
l’idée de délibération dans la pensée actuelle. Depuis le début des années 1990, le
“tournant délibératif”19 de la théorie démocratique nourrit ainsi le débat sur la relation
entre démocratie et justice.

“Au cœur de la démocratie délibérative,” notent Gutmann et Thompson, “se trouve


l’idée selon laquelle les citoyens et les décideurs doivent justifier toute demande
d’action collective en donnant des raisons pouvant être acceptées par ceux que cette
action contraindra.”20 Amy Gutmann a décrit plus précisément l’objectif de la
démocratie délibérative : “L'objectif général de la démocratie délibérative est
d'apporter la procédure la plus justifiable possible pour traiter le désaccord moral en
politique. La seconde finalité de la délibération est d’encourager l’adoption de points
de vue tournés vers le bien public. Son troisième but est de favoriser des processus
décisionnels basés sur le respect mutuel. Son quatrième objectif est d’aider les
citoyens et les décideurs à corriger les erreurs [qu’ils peuvent être amenés à
commettre dans leurs décisions collectives].”

Les institutions délibératives doivent garantir une répartition équitable du pouvoir


d’élaborer des décisions collectives, ainsi qu’une opportunité égale et effective de

19
Terme proposé par John Dryzek dans Deliberative Democracy and Beyond : Liberals, Critics, Contestation,
Oxford, Oxford University Press, 2000
20
Voir Gutmann, Amy et Dennis Thompson. Deliberating about Bioethics, The Hasting Center Report, p38-41

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 57
participer au processus de jugement collectif. Le processus de prise de décision
accorde plus d'influence à la délibération qu'au pouvoir ou à l’argent.

L'essai de Jon Elster “The Market and the Forum, Three Varieties of Political Theory”
donne une orientation initiale très utile, en distinguant deux modèles politiques, l'un
s'incarnant dans le marché, l'autre dans le forum. Il souligne que la politique implique
un niveau d'activisme public qui ne se résume pas à des consommateurs faisant leurs
choix individuels dans un “marché”. Il insiste également sur la nécessité d'un
engagement politique des citoyens caractérisé par leur civisme, leur recherche du bien
commun, où les problèmes politiques sont étudiés sur le “forum”.

Sa conception délibérative de la démocratie comporte deux éléments-clés :

- La délibération politique demande aux citoyens de réfléchir au-delà de l'intérêt


privé recherché sur le “marché” pour se tourner vers l'intérêt public débattu sur
le “forum” ;
- De ce point de vue civique, la délibération n'est défendable que si elle contribue
à améliorer la prise de décision politique, spécialement en ce qui concerne la
recherche de l'intérêt général.

Joshua Cohen défend encore davantage la démocratie délibérative, la considérant


comme le meilleur mécanisme institutionnel pour concilier des perspectives morales et
politiques différentes. Il assimile la démocratie délibérative à une association “dont les
affaires sont dirigées par la délibération publique de ses membres” et où le débat
politique “s'organise autour d'une conception alternative du bien commun”.21

L'idée n'est pas de supprimer les différences, mais au contraire de permettre à des
conceptions concurrentes du bien commun d'être débattues, dans une délibération qui
assure le plus haut degré de justice pour tous les participants. Pour y parvenir, Cohen
dessine une procédure délibérative idéale, où la notion de légitimité émane de la
discussion publique entre des citoyens égaux, et capable de servir de modèle aux
institutions délibératives.

21 Joshua Cohen,
« Deliberation and Democratic Legitimacy », The Good Polity, Blackwell, 1989

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 58
III.1.2 Différences avec la démocratie agrégative

La valeur de la démocratie délibérative peut s’apprécier à l’aune des conceptions


alternatives. Dans la conception délibérative, l'accent est mis sur les raisons que les
citoyens et leurs représentants donnent à leurs préférences. En revanche, selon le
modèle de démocratie agrégatif, les citoyens participent au processus décisionnel en
faisant connaître leurs préférences par l’intermédiaire du vote, qui est d’ailleurs
considéré comme l’acte politique fondamental.

La démocratie agrégative ne demande pas que les préférences fassent l'objet de


justifications, se contentant de chercher à les combiner de diverses manières
garantissant efficacité et justice. Si certaines préférences sont mises de côté, voire
rejetées, ce n'est pas par défaut d'argumentation mais parce qu'elles ne produisent pas
un résultat optimal. Pour mettre en lumière les différences essentielles entre les
conceptions délibérative et agrégative, le mieux est d'examiner les réponses qu'elles
apportent au principal problème politique en démocratie : comment prendre des
décisions légitimes pour l'ensemble de la société en présence d'un désaccord
fondamental ? Le cœur du problème ne réside pas tant dans le fait que des personnes
soient en désaccord, mais dans le fait que certains de ces désaccords soient
raisonnables.22

La conception plus extensive de la participation démocratique qu’adoptent les


théoriciens délibératifs correspond bien au troisième critère cité par Dahl, la
compréhension éclairée. En s’engageant dans une délibération avec des personnes
avec qui nous sommes en désaccord, nous exprimons notre volonté d’écouter les
autres, de tenir compte sincèrement de leurs préoccupations et de trouver un terrain
d’entente de sorte qu’un compromis équitable puisse être défini.

La démocratie délibérative offre également des perspectives alternatives prometteuses


aux théories et aux expériences libérales et républicaines. En premier lieu, ses
procédures apportent une source de légitimité politique pour les décisions collectives
plus forte que ce qu’offrent le libéralisme ou le républicanisme : « meilleure est la
délibération, plus la décision atteinte pourra être considérée comme fondée sur le
consentement des citoyens et légitime. »23 En second lieu, la démocratie délibérative

22
Voir Amy Gutmann et Denis Thompson, Why Deliberative Democracy ? Princeton, Princeton University
Press, 1989
23
Voir Geoffrey Stokes, «Critical Theories of Deliberative Democracy and Problem of Citizenship », The
Search for deliberative democracy in China, Palgrave Macmillan, 2006

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 59
améliore les méthodes de résolution des problèmes politiques grâce à ses procédures
qui, permettant d’aboutir à des décisions mieux informées, sont mieux à même de
générer du consensus politique.24 Enfin, un autre avantage de cette forme de
démocratie est qu’elle annule ou modifie l’influence des richesses et du pouvoir dans
le processus de décision.

"A la différence de la démocratie libérale, la démocratie délibérative ne repose pas


que sur l'agrégation des préférences et le vote à la majorité. En donnant la priorité
aux arguments raisonnés, elle autorise la reconnaissance des “intérêts”, sans
toutefois leur permettre de dominer la procédure. Au contraire du républicanisme, la
démocratie délibérative se montre sceptique quant à l'existence d'une vision unique et
partagée du bien commun qui pourrait être atteinte ou sous-tendre les motivations des
citoyens"25.

Néanmoins, la théorie délibérative n'oppose pas un rejet absolu aux produits de la


démocratie libérale ; il s'agit plutôt de mettre l'accent sur un aspect différent, à
commencer par le contraste entre agrégation et délibération. La plupart des théoriciens
délibératifs comme Dryzek26 envisagent la démocratie délibérative comme étant
conduite dans un cadre constitutionnel libéral et sous le régime de la loi. La politique
délibérative est ainsi définie comme la réflexion des citoyens sur leurs propres intérêts
et préférences comme préambule à la reformulation de ces derniers.

D’inspiration anglo-saxonne, la pensée délibérative ne se veut pas confinée à une


culture donnée. A titre d’anecdote, le caractère complémentaire du vote et de la
délibération peut être illustré par les réflexions en cours dans des pays non encore
démocratiques. Se penchant sur la transition politique de leur pays, plusieurs
universitaires chinois présentent la conception d’une démocratie à trois dimensions :
démocratie électorale, démocratie libérale et Etat de droit, démocratie délibérative27
(on peut considérer l’utilité de distinguer de l’état de droit, garantissant notamment à la
société civile une capacité de contestation, un quatrième pilier : le niveau réel
d’organisation et de mobilisation de la société). L’idée est ainsi de combiner ces trois
dimensions et non de préférer l’une à l’autre, même si les nécessités d’une transition
démocratique douce empêchent selon lui leur instauration radicale et simultanée.

24
Voir Amy Gutmann et Denis Thompson, Why Deliberative Democracy ?, op.cit
25
Ibid, p5
26
Voir John S. Dryzek Deliberative Democracy and Beyond, Oxford, Oxford University Press, 2006
27
He Zenke, Réforme politique incrémentielle et transition vers la démocratie, 2008 (à paraître)

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 60
En France, alors que les références à une « crise de la démocratie » ne manquent
pourtant pas, il est surprenant de constater que la pensée comme la pratique politiques
demeurent extrêmement méfiantes vis-à-vis de tout ce qui pourrait remettre en cause le
vote (électif ou référendaire) comme source suprême de légitimité.

La mise en œuvre de procédures délibératives au niveau local n’apparaît pourtant pas


révolutionnaire : si la question de la légitimité démocratique semble taboue, les
procédures de consultation des citoyens constituent de réelles pistes « pré-
délibératives ». La procédure de débat public mérite tout notre intérêt, autant du fait
des principes qu’elle promeut que des outils qu’elle met en place. Par ailleurs, l’usage
du tirage au sort dans les mécanismes participatifs connaît une vigueur nouvelle, et
peut correspondre à l’impératif démocratique d’égalité des citoyens.

III.2 Quel tournant délibératif au niveau local ? Débat public et tirage au sort

III.2.1 La Commission nationale du débat public : des principes déclinables au


niveau local28

Si la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité a institué les comités de


quartiers dans les villes de plus de 80000 habitants, il ne faut pas négliger l'un de ses
volets majeurs consistant en un renforcement notable de la commission nationale du
débat public (CNDP).

Créée en 1995 et dotée depuis 2002 du statut d'autorité administrative indépendante


(statut dont disposent le CSA ou la CNIL, parmi les exemples les plus connus), "la
CNDP est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus
d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national, dès lors
qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur
l'environnement ou l'aménagement du territoire."

Concrètement, en fonction de seuils financiers définis par décret, la CNDP peut ou


doit être saisie de projets de grands équipements (autoroutes, lignes à grande vitesse,
terminaux méthaniers, etc.). Le ministère de l'Environnement peut également,
conjointement avec le ministère concerné, la saisir sur des options générales en
28
Pour une analyse multiple et détaillée de la procédure, voir Le débat public, une expérience française de
démocratie participative, sous la direction de Cécile Blatrix, Loïc Blondiaux, Jean-Michel Fourniau,
Bertrand Hériard-Dubreuil, Rémi Lefebvre, Martine Revel, Paris, La Découverte, 2007

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 61
matière d'environnement ou d'aménagement du territoire (par exemple, un débat public
sur la "politique des transports dans la vallée du Rhône et l'arc languedocien" s'est tenu
en 2006, concernant tout le quart Sud-est de la France).

Une fois saisie, la CNDP peut choisir d'organiser un débat public, dont elle peut
confier l'animation à une commission particulière du débat public (CPDP). Or, le
déroulement d'un tel débat public peut être source d'inspiration pour la démocratie
locale, autant dans ses méthodes que dans les principes qui guident l'organisation du
débat.

Les principes du débat public :

Transparence : l'ensemble des informations disponibles sur le sujet données doivent


être accessibles de façon égale à tous les participants. Si l'accessibilité implique la
disponibilité des informations, elle impose également que ces informations soient
présentées sous une forme compréhensible par tous. Les informations relatives au sujet
traité regroupent les données factuelles et les positions argumentées des principaux
acteurs.

Argumentation : toute prise de position, toute réponse à une opinion, doit être
argumentée. De même, à l'issue du débat, le maître d'ouvrage est fortement incité à
justifier de la manière dont il a tenu compte pour sa décision finale des différents
arguments exprimés.

Equivalence : tout individu ou groupe d'individus peut s'informer, poser une question
et donner son avis sur le sujet traité. Pourvu que les prises de position soient
argumentées, la commission particulière du débat public en tient compte quels que
soient la qualité et le nombre de ceux qui les expriment : la parole du "simple citoyen"
a autant de valeur que celle des associations ou des institutions.

Parmi les principes déontologiques de la commission, neutralité et indépendance : une


commission particulière du débat public est indépendante du maître d'ouvrage du
projet soumis au débat. Ses membres s'interdisent d'exprimer un avis sur le projet
soumis au débat.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 62
Les outils du débat :

Les principes du débat public imposent un effort de communication important, autant


en quantité qu'en qualité. En quantité, dans la mesure où la population concernée est
bien souvent considérable (d'une aire urbaine à un ensemble de régions selon le projet
soumis à débat). En qualité, dans la mesure où la diversité des personnes concernées
implique une grande variété de documents. Une information exhaustive doit en effet
être donnée, tout en s'accompagnant de documents plus synthétiques. Le débat public
associe des outils classiques (réunions publiques, journaux, site internet, blogs ou
forums, etc.) à d'autres plus spécifiques. Nous en retiendrons ici deux, dont
l’adaptation à des procédures de démocratie locale présente un intérêt certain.

Le système questions-réponses : toute question posée reçoit dans le temps du débat


une réponse personnalisée claire, complète et cohérente. La CPDP vérifie que les
réponses du maître d'ouvrage satisfont à ces trois critères et assure la publication de
l'ensemble des questions, réponses et avis. Le système questions-réponses est l'outil
informatique permettant de traiter l'ensemble de la procédure question => réponse =>
validation => publication. Si cette procédure permet à chaque citoyen de recevoir une
réponse personnalisée, elle permet surtout de nourrir le débat puisque l’ensemble des
questions, réponses et avis sont publiés et peuvent donc être partagés et débattus par
l’ensemble des participants.

Les cahiers d’acteurs : les différents acteurs d’un débat public sont de nature et
d’importance extrêmement variée. Comment peut-on respecter le principe
d’équivalence compte tenu des disparités de moyens et de renommée entre une région
et un village, entre une CCI et une association de défense d’habitants, une fédération
de protection de l’environnement et un comité d’usagers ? Les cahiers d’acteurs
permettent un rééquilibrage : il s’agit de documents de quatre pages dont le format est
standardisé. Chaque acteur dispose donc d’une place équivalente pour faire valoir ses
arguments, tandis que la mise en page, l’impression et la diffusion de ces cahiers est
intégralement financée par le budget du débat public. La publication de cahiers
d’acteurs est soumise à des critères de fond et de forme, qui évitent la sélection
arbitraire de certaines contributions. Ils font partie des documents du débat, au même
titre que le journal ou le dossier du maître d’ouvrage. Ils tiennent une place importante
dans le compte-rendu du débat réalisé par la CPDP.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 63
Quelle adaptation du débat public au niveau local ?

Les principes d’équivalence, de transparence et d’argumentation sont très


interdépendants : on ne peut pas imaginer de réelle argumentation sans information, et
l’on ne peut pas imaginer de réelle information sans véritable transparence. Un débat
démocratique suppose par ailleurs que l’ensemble des participants ait une voix égale,
d’où le principe d’équivalence dans l’expression et l’accès à l’information.

A l’échelon local, une forte affirmation écrite et publique de ces principes est d’autant
plus cruciale qu’à la différence du débat public, l’animateur des débats est soit
employé soit mandaté par la collectivité : son indépendance et sa neutralité peuvent
donc être sujettes à caution. Il est donc crucial que son action soit guidée par les
principes de la délibération publique davantage que par les relations hiérarchiques ou
de commanditaire à prestataire. L’animateur d’une délibération publique doit ainsi
impérativement être capable d’interpeller publiquement l’institution : « Pouvez-vous
compléter votre réponse ? Votre affirmation n’est-elle pas contradictoire avec tel
élément d’information ? Quel argument vous permet de justifier votre position ? »
Dans la pratique, cette fonction présente des points communs avec le rôle des
médiateurs dont se dotent de nombreux médias.

En outre, pour que le débat devienne réellement délibération et acquière donc un


caractère démocratique renforcé, le lien avec la décision prise doit être évident : pour
l’institution, la discussion ne doit pas avoir pour but de légitimer ou de défendre une
décision déjà prise, mais bien d’explorer tous les choix possibles sur une
problématique donnée. La décision finale doit donc explicitement faire référence aux
préférences argumentées émises au cours de la délibération, justifiant l’adoption de
certaines d’entre elles et le rejet des autres.

On ne peut donc que suggérer la signature par l’institution d’une charte dans laquelle
elle réaffirme les principes de la délibération publique et s’engage à les respecter (voir
page suivante).

Eventuellement, un comité pourrait être constitué afin de veiller au respect de cette


charte, composé d’élus, de citoyens, de représentants d’acteurs, ou d’un mélange des
trois.

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Charte de la délibération publique

L’institution s’engage à :

- soumettre ses choix fondamentaux à une délibération publique préalable,


lorsque les enjeux de ces choix justifient les moyens à mettre en œuvre pour
une telle délibération ;

- rendre compte de la manière dont les arguments exposés au cours des


délibérations publiques ont influencé ou influenceront ses décisions ;

- respecter un principe d’équivalence : tout citoyen, tout groupe de citoyens


disposent d’une occasion égale et réelle de faire valoir leurs arguments au cours
de la délibération, et chaque argument bénéficie d’une écoute égale quel que
soit son auteur ;

- respecter un principe de transparence : toute information ne requérant pas


explicitement la confidentialité a vocation à être publiée ;

- respecter et faire respecter un principe d’argumentation : toute prise de position


doit être justifiée par des arguments d’intérêt général ; nul ne peut convaincre
autrui sans être capable d’établir pourquoi ce qui lui apparaît juste, bon et
plausible peut l’être aussi du point de vue de tous ceux qui sont engagés dans la
délibération29 ;

- à apporter à toute question d’intérêt public une réponse publique claire,


complète et cohérente.

29
Cette proposition reprend une citation de Sheyla Benhabib, Democracy and difference, Princeton University
Press, 1996

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 65
Si la procédure du débat public offre des exemples de principes et méthodes pouvant
être déclinés au niveau local, elle connaît plus de difficultés à résoudre le dilemme
entre qualité de la délibération et ampleur de la participation. Il est délicat mais
pourtant essentiel de concilier l’égalité politique des citoyens avec la nécessité
d’absorber une masse importante d’informations complexes, impérative pour que
l’argumentation soit de qualité. Une délibération approfondie peut-elle être « grand
public » ? Sans doute pas, tant le niveau d’information requis nécessite un temps
considérable, qu’il serait irréaliste de réclamer à la totalité des citoyens. Pourtant, ne
laisser la réflexion collective accessible qu’aux personnes disposant d’un capital
intellectuel, social ou financier suffisant anéantirait la prétention démocratique de la
délibération.

Si la démocratie délibérative semble condamnée à n’être qu’un idéal théorique,


certains mécanismes permettent un compromis très satisfaisant entre participation et
délibération. Il s’agit des reconstitutions de microcosmes politiques reflétant la société
globale, dont la composition s’appuie souvent sur l’utilisation du tirage au sort.

III.2.2 Les mini-publics

Certains théoriciens délibératifs placent leurs espoirs dans des « mini-publics », conçus
comme des groupes suffisamment petits pour être véritablement délibératifs et
suffisamment représentatifs pour être véritablement démocratiques. « Il s’agit de
réunir des citoyens par douzaines, centaines ou milliers, mais certainement pas par
millions ou dizaines de millions, dans des délibérations publiques organisées ad hoc »,
explique Fung. Ces mini-publics prennent parfois la forme d’assemblées urbaines
(town meetings) pouvant fonctionner comme des associations résolues à exercer une
« pensée réformiste » davantage qu’une « réforme révolutionnaire. »30

Fung reconnaît que sa conception des mini-publics est très influencée par les
« minipopulus » de Robert Dahl.

« Supposez qu'un pays démocratique développé crée un “minipopulus” consistant en,


disons, un millier de citoyens sélectionnés aléatoirement parmi l'ensemble du demos.
Sa tâche serait de délibérer sur une question, pendant une année par exemple, puis

30
Voir Archon Fung, « Recipes for public spheres: Eight Institutional design Choices and their Consequence. »,
Journal of Political philosophy, Volume 11

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 66
d'annoncer ses choix. Les membres d'un minipopulus pourraient “se rencontrer”
grâce aux télécommunications. Un minipopulus pourrait décider de l'agenda des
diverses questions, tandis qu'un autre pourrait se préoccuper d'une problématique
majeure.

Ainsi, un minipopulus pourrait exister pour chaque problème inscrit à l'agenda […] Il
pourrait être assisté – là encore grâce aux télécommunications – par un comité
consultatif de chercheurs et d'experts, ainsi que par une équipe administrative. Il
pourrait mettre en place des auditions, une commission d'étude, et entamer un débat et
une discussion. De la sorte, écrit Dahl, le processus démocratique pourrait être
réadapté à un monde qui ressemble peu à celui dans lequel les premières idées et
pratiques démocratiques ont pris vie ».31

La technologie a nettement progressé depuis ces écrits de Dahl, et l'organisation en


ligne d'une sorte de minipopulus se montrerait aujourd'hui relativement simple. Les
dernières années ont connu l'éclosion de techniques démocratiques innovantes. Dans
un rapport pour le “Power project” britannique, Graham Smith en répertorie 57.32
Certaines sont des propositions propres à une réforme électorale, d'autres présentent
des améliorations de procédures consultatives.

Considérons ainsi quelques-unes des formes les plus intéressantes de mini-publics :

Les jurys de citoyens, initiés aux Etats-Unis par Ned Crosby et le Jefferson Center qu'il
fonda en 1974, ont été conduits alors de manière sporadique puis de manière plus
extensive dans d'autres pays. Les jurys de citoyens reçoivent l'information, écoutent
des faits, croisent divers témoignages et délibèrent alors sur le problème en question.
Typiquement, mais cela peut varier, le jury de citoyens est mandaté par une
administration, à qui il adresse ses recommandations. Les jurys de citoyens sont
particulièrement répandus dans la Grande-Bretagne de Tony Blair.33 Les cellules de
planification allemandes opèrent de manière très similaire, avec plusieurs groupes
délibérant en parallèle dans un processus à étapes et plus long.34 L'un des événements
les plus marquants, cependant, s'est produit au Canada en 2004, lorsque le
gouvernement de l'Ontario donna mandat à un ministre du renouveau démocratique

31
Voir Robert Dahl, Democracy and Its Critics, op.cit.
32
Graham Smith, « Beyond the Ballot, 57 democratic innovations from around the world », Power Inquiry
http://eprints.soton.ac.uk/34527/
33
Pour les détails, voir : www.jefferson-center.org
34
Pour les détails, voir : www.planungszelle.de

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 67
pour présider à l'établissement de jurys de 12 à 24 citoyens, sélectionnées par une
méthode d'échantillonnage par quotas pour favoriser la représentativité
démographique, pour des délibérations de 2 à 4 jours destinées à donner des conseils
sur des aspects spécifiques du budget de la province.35

Les conférences de consensus, initiées par le Bureau danois des technologies en 1987,
ont depuis été conduites dans le monde avec une certaine fréquence.36 Dans le modèle
danois original, un petit groupe de 15 citoyens profanes se réunit pendant deux week-
ends en vue de préparer un forum public de quatre jours. Des experts apportent leur
témoignage à ce groupe et répondent à ses questions, après quoi le panel de profanes
se retire pour rédiger un rapport. Celui-ci est présenté en conférence de presse à la fin
du quatrième jour, retenant ainsi l'attention des politiciens et des médias. Au
Danemark, ce forum public se poursuit par un ensemble de débats locaux, également
organisée par le Bureau des technologies. En 2003, un acte du Congrès des Etats-Unis
fait de la conférence de consensus l'un des moyens laissés à l'administration
responsable pour assurer son obligation de “garantir que les considérations éthiques,
légales, environnementales et toute préoccupation sociale appropriée seront prises en
compte lors du développement des nanotechnologies.”37

AmericaSpeaks, fondé par Carolyn Lukensmeyer en 1997, organise une série de “21st
Century Town Meetings” (rencontres urbaines du XXIe siècle)38. Ce sont des
événements d'une journée faisant délibérer 500 à 5000 personnes sur des questions
précises. Bien que les procédures de sélection des participants varient, des efforts sont
entrepris pour former des échantillons de citoyens raisonnablement représentatifs. Ils
fonctionnent par discussions en petits groupes avec modérateur, autour de tables de 10
à 12 personnes démographiquement mixtes. Les idées produites à ces tables sont
immédiatement rassemblées grâce à des ordinateurs en réseau, et examinées par les
organisateurs en vue d'élaborer la base de discussions ultérieures. Un grand écran
présente en temps réel les différents thèmes, données et informations tout au long des
délibérations. A mesure que les thèmes émergent et que les votes se produisent, les
recommandations deviennent définitives. Les divers porteurs d'enjeux fournissent le
matériel de base et, avec les autorités politiques, assistent généralement à l'événement.

35
Gloria Galloway, « Ontario Asks Citizen Juries for Advice on Budget », Globe & Mail, Jan.8,2004.
36
Pour les détails, voir Simon Joss et John Durand, Public Participation in Sciences : The Role of consensus
Conferences in Europe, London, Science Museum, 1995
37
« 21Century Nanotechnology Research and Development Act of 2003. »
38
Pour les détails, voir : www.americaspeaks.org/services/town_meetings/index.htm

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 68
Les plus célèbres de ces réunions AmericaSpeaks ont été la paire intitulée “Ecouter la
ville : reconstruire le Bas-Manhattan”, tenue après les destructions du 11 septembre.

Les National Issues Forums, une initiative de la fondation Kettering, rassemblent


chaque année un réseau de plus de 3000 forums publics locaux sur tout le territoire des
Etats-Unis, recouvrant une diversité de tailles et de procédures de sélection, afin de
discuter d'une sélection de questions.39 La fondation réunit les données obtenues dans
des rapports qu'elle transmet alors à des dirigeants élus. Utilisant les National Issues
Forums, un sondage délibératif intitulé National Issues Conference a été organisé lors
de la course aux élections présidentielles de 1996 ; l'événement a été retransmis sur
PBS, et son audience été estimée à 10 millions de téléspectateurs.40

Quelle que soit la forme de « mini-public » considérée, la sélection des participants par
tirage au sort est une donnée fréquente. Elle rappelle que l’utilisation d’une telle
procédure en politique n’a rien de révolutionnaire, étant même monnaie courante à
certaines époques.

III.2.3 Le tirage au sort, une source de légitimité démocratique à réhabiliter

Si, en France, le tirage au sort n’est plus guère utilisé que pour désigner les jurys
d’assises, Yves Sintomer rappelle que la procédure a été appelée à jouer un rôle
politique majeur dans l’Antiquité et au fil de l’histoire des démocraties41.

La justification d’une telle utilisation du tirage au sort a varié dans le temps et


l’espace. Mise en valeur de l’impartialité des jurés, consécration de l’égalité politique
ou appel au sens commun plutôt qu’au jugement de professionnels ont, dans des
contextes différents, légitimé le recours au hasard. Athènes a ainsi eu recours à la
sélection aléatoire, de même que, plus tard, les républiques vénitienne et florentine,
avant que le procédé ne tombe en désuétude aux alentours du XVIIIe siècle. En effet,
c’est paradoxalement au moment où se bâtissaient les démocraties modernes, aux
Etats-Unis et en France, que le tirage au sort cessa d’être utilisé en politique.

39
Pour les détails, voir: www.nifi.org/forum/about.aspx
40
Voir Fishkin, James S.1995. The Voice of People: Public Opinion and Democracy, Yale University Press.
p.177-203
41
Yves Sintomer, Le pouvoir au peuple, La Découverte, Paris 2007

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 69
Cet abandon s’expliquerait par la rupture entre la pensée républicaine et la démocratie
« pure » qui s’est produite à cette époque. D’après Bernard Manin, les révolutionnaires
français visaient moins la démocratie qu’une « aristocratie élective » incarnée par le
gouvernement représentatif. Par la suite, la professionnalisation de la politique a
éloigné encore davantage l’idée d’une utilisation politique du tirage au sort, celui-ci ne
permettant pas de sélectionner les meilleurs dirigeants.

Pourtant, la procédure connaît un regain d’intérêt au XXe siècle par le recours aux
mini-publics. Dans les procédures de ce type, le hasard permet la sélection
d’échantillons représentatifs ou du moins de panels plus diversifiés que ce que permet
une participation exclusivement volontaire. La sélection aléatoire permet également de
réaliser le compromis entre délibération et participation : puisqu’il est impensable de
mener une délibération de qualité englobant l’ensemble des citoyens, il est
indispensable d’un point de vue démocratique que les citoyens aient une chance égale
d’être sélectionnés dans les mini-publics. Plus encore, il faut que cette chance soit
réelle, c’est-à-dire qu’aucune personne tirée au sort ne doit être empêchée de participer
à la délibération par des contraintes matérielles. Le tirage au sort est donc souvent
doublé de facilités matérielles ou financières (transport, garde des enfants, …), voire
de gratifications destinées à compenser le temps passé par les citoyens à délibérer.

En effet, que la participation s’adresse au grand public ou à un microcosme plus ou


moins représentatif, la question des rapports dominants/dominés demeure entière. La
délibération se fonde avant tout sur la parole or, si les citoyens sont politiquement
égaux, ils ne le sont pas devant la rhétorique. Comment donc procéder pour que
certains participants n’écrasent pas les autres par leur talent oratoire ? Les dynamiques
ascendantes de participation se montrent pour cela d’une grande richesse.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 70
III.2.4 Participation, délibération, militantisme : quel rôle pour les « artisans de la
participation » ?

Le recours aux « artisans de la participation » (expression de la sociologue Marion


Carrel) est l’un des moyens de favoriser la participation des catégories de population
les plus éloignées de la parole publique. Nombreuses sont en effet les associations
militant dans le champ de l’action sociale, en faveur de l’expression des populations
défavorisées. Outre les freins matériels, la peur de parler en public peut être d’autant
plus forte que la délibération suppose une maîtrise du langage supérieure à la
revendication. L’intervention d’associations et de travailleurs sociaux ayant une vision
« ascendante » de la participation des citoyens présente donc plusieurs mérites :
- favoriser la participation grâce à la relation de confiance existant entre le
citoyen et « l’artisan de la participation » ;
- solliciter l’expression du citoyen par des moyens plus divers que la simple
parole (recours aux techniques artistiques et multimédia) ;
- donner au citoyen la capacité de dialoguer d’égal à égal avec les autres
participants à la délibération.

Pour autant, la délibération est-elle compatible avec le militantisme que l’on rencontre
souvent chez ces acteurs ? En effet, la délibération démocratique réaffirme l’égalité
politique du citoyen et l’écoute mutuelle des arguments, ce qui va à l’encontre d’une
vision purement revendicative de la politique. On peut supposer que la délibération
publique aboutit à des progrès sociaux : puisque tous les points de vue sont exposés et
qu’il est demandé aux participants de définir collectivement ce qui est juste, on
imagine mal les classes favorisées tenir publiquement et frontalement un discours
inhumain (Elster parle à ce sujet de « force civilisatrice de l’hypocrisie »). Pourtant, ce
progrès social n’est pas garanti à l’ouverture de la délibération. Par conséquent, une
association ayant pour raison d’être de faire triompher sa vision de ce qui est juste
socialement peut-elle intégrer un tel espace sans perdre son âme42 ?

Cependant, le dilemme entre collaboration et contestation que vivent ces militants ne


tient pas à l’existence ou non d’espaces délibératifs, dans la mesure où la plupart des
« artisans de la participation » interviennent déjà auprès de collectivités locales,
auxquelles ils doivent une grande part de leur financement. Dans une vision
délibérative de la démocratie locale, le recours aux artisans de la participation se

42
Peter Levine, Rose-Marie Nierras, « Activists views of deliberation », Journal of public deliberation,vol. 23,
n°1, 2007 ; http://services.bepress.com/jpd/vol3/iss1/art4/

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 71
justifie donc par leur compétence en termes de mobilisation civique et par elle seule, et
non plus par une quelconque proximité idéologique avec les dirigeants. Ainsi détachés
de ce lien idéologique avec le pouvoir, peut-être retrouveraient-ils ainsi une liberté de
contestation accrue dans la sphère publique ? Démocratie délibérative ou pas, la liberté
de manifester reste en effet une garantie démocratique majeure : comment ainsi
demander à un abolitionniste d'écouter les arguments de partisans de l'esclavage ?
Comment demander à un indépendantiste de participer à une délibération, puisque cela
suppose une identité collective qu’il refuse justement ?

A noter par ailleurs l’existence d’artisans de la participation ayant une approche moins
conflictuelle de l’espace public, par exemple l’Université du citoyen. Créée dans les
quartiers Nord de Marseille en 1992 et depuis étendue à d’autres villes, cette
association a pour but de permettre aux habitants des quartiers sensibles de se former à
la prise de parole en public, et de proposer aux habitants, professionnels et décideurs
des espaces de co-production de l’action publique. Proposant une stratégie
d’autonomisation des citoyens dans un cadre plus consensuel que conflictuel et peu
connotée idéologiquement, l’Université du citoyen compte donc parmi les « artisans de
la participation » les plus proches des processus délibératifs43.

Si la délibération peut ainsi s’incarner dans des mini-publics, et être complétée par des
outils spécifiquement destinés à favoriser l’expression des citoyens les plus éloignés
de l’espace politique, il lui reste pour être réellement démocratique à assurer un lien
avec l’ensemble de la cité. Qu’en est-il en effet de l’aspect démocratique de la
délibération si celle-ci s’établit dans un cercle fermé d’une quinzaine de personnes ?
C’est pourquoi les organisateurs de procédures délibératives attachent une grande
importance à leur place dans la sphère publique, notamment en tentant de s’assurer une
forte couverture médiatique.

Le débat public tenu en 2006 sur la politique des transports dans la vallée du Rhône et
l’arc languedocien a montré la complexité d’une telle démarche. Parmi les outils du
débat a été inclus un « atelier citoyen » inspiré des conférences de consensus danoises.
Tout le problème a été de trouver la place d’une telle procédure par rapport à un débat
se voulant « grand public » : ayant bénéficié de trois week-ends de discussion, les
quinze citoyens sélectionnés ont donc eu une réflexion indiscutablement plus avancée
que celle de « Monsieur tout le monde ». Pourtant, entendu au sens strict, le principe
d’équivalence interdit à la commission du débat public de favoriser un avis plutôt

43
Pour plus de détails, voir : www.universiteducitoyen.org

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 72
qu’un autre. A tous les échelons territoriaux le dilemme peut s’entendre ainsi : une
décision est-elle plus démocratique parce qu’elle a eu l’accord du plus grand nombre,
ou bien parce qu’elle est le fruit d’une argumentation approfondie ?

La méthode du sondage délibératif tente de répondre à un tel dilemme, en visant à


donner une image représentative de l’opinion publique telle qu’elle serait si elle
disposait de toute l’information disponible sur le sujet traité.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 73
III.4 La voix du peuple – le sondage délibératif selon James Fishkin

Parmi les méthodes élaborées par les théoriciens de la démocratie délibérative, le


sondage délibératif créé par James Fishkin mérite une attention approfondie. Fruit
d’une réflexion détaillée sur les méthodes permettant de satisfaire au mieux l’idéal
délibératif à grande échelle, cette procédure a également le mérite d’avoir déjà été
expérimentée dans des contextes extrêmement variés, avec une réussite certaine.

III.4.1 Principe du sondage délibératif

La réflexion de James Fishkin, et plus largement la démocratie délibérative, repose sur


la conviction que le grand public est en mesure d’apporter une contribution
substantielle à l’élaboration des politiques publiques, lorsqu’il s’engage dans une
forme particulière de discussion publique : la délibération de citoyens. Cet expert en
opinion publique propose un outil s’inspirant “d’une ancienne idée athénienne,
[revenant à] prendre un échantillon aléatoire de citoyens, à même de créer un
microcosme du public, de délibérer ensemble et de devenir mieux informés, pouvant
ainsi exprimer leurs opinions au nom de l’ensemble des citoyens.” Prenant acte d’une
crise de la représentativité caractérisée par une déconnexion croissante des élites et du
grand public, il souligne l’absence de mécanisme pouvant représenter “ce que le public
penserait s’il était sérieusement impliqué et informé, et ce qu’il penserait réellement
après une vraie réflexion.”

Garantissant d’une part l’égalité politique par l’utilisation du tirage au sort, d’autre
part les conditions adéquates pour la délibération, le sondage délibératif répond donc,
selon ce créateur, à ce manque. On peut également considérer, à un degré moindre, que
cette méthode favorise la participation des citoyens, ne serait-ce que des quelques
centaines tirées au sort pour participer à ce microcosme délibératif.

“L’un des buts principaux de la théorie de la démocratie délibérative est l’égalité


politique”, rappelle James Fishkin, qui adresse ainsi à la démocratie représentative une
question-clé : lorsque les décideurs veulent consulter le public, lui confèrent-ils
réellement cette égalité politique ? Quand les masses doivent faire à des élites plus
compétentes, le rapport de forces ne semble pas à l’avantage du public. En tout temps
et en tout lieu, la plupart des citoyens sont généralement peu au fait des détails des
politiques publiques.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 74
Dans les années 1950, l’économiste politique Anthony Downs a donné un nom à ce
problème : “l’ignorance rationnelle”. L’ignorance du public sur des questions d’intérêt
général peut être qualifiée de “rationnelle” lorsque le prix à payer pour s’informer
suffisamment du sujet dépasse le bénéfice potentiel que l’on peut raisonnablement en
attendre : dans ces cas, il serait irrationnel de perdre du temps à s’engager. On imagine
les conséquences que cela peut impliquer pour la qualité des décisions prises par les
masses, par exemple au moment des élections. “Comment mon vote individuel
pourrait-il peser sur l’élection entière”, pensent la plupart des citoyens.

Ce faible niveau d’information du public a rendu perplexes des quantités de penseurs


sur la démocratie, d’autant que l’on ne peut pas non plus considérer que le personnel
politique et les groupes d’intérêts soient les porte-parole rigoureusement fidèles du
peuple.

De ces constats découlent les questions suivantes : quelles personnes consulter ?


comment les sélectionner ? Dans les enquêtes scientifiques, l’échantillonnage aléatoire
garantit la représentativité des panels ainsi constitués mais, sur la plupart des sujets
politiques, les points de vue des participants n’en exprimeront pas moins des attitudes
minimales voire des non-attitudes, plus proches en réalité du “ne sait pas” que
d’opinions solides.

Fishkin s’inquiète plus précisément des limites des sondages traditionnels. Souvent, les
personnes qui y répondent n’expriment pas leurs opinions réelles mais plus
simplement la première chose qui leur vient à l’esprit. Un autre biais vient de notre
tendance à n’écouter que les personnes qui sont d’accord avec nous : discutant de
politique, chaque personne tend à ne parler qu’à ses semblables, dont elle peut partager
le point de vue.

Ces trois problèmes lies à l’opinion publique – ignorance rationnelle, non-attitudes et


tendance au regroupement entre tenants d’opinions semblables – plongent dans le
dépit aussi bien le public que les élites, ainsi que les théoriciens de la démocratie. Bien
conduits, les sondages peuvent cependant donner une image fidèle de l’opinion sur un
sujet donné. Mais il arrive aussi que les élites politiques dessinent cette image tout en
donnant l’illusion que le peuple tient le crayon. Cela donne à la démocratie
contemporaine un contour pour le moins flou...

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 75
Fishkin est certain que la démocratie a tout à gagner à prendre un “tournant
délibératif”. Selon lui, l’application concrète de la démocratie délibérative soulève trois
questions de base44:
a) Qui : qui participe à la discussion ? Comment les participants sont-ils sélectionnés
? Dans quelle mesure peuvent-ils être considérés comme formant un échantillon
représentatif d’une population plus grande ?
b) Comment : dans quelle mesure et par quels moyens la discussion satisfait-elles les
aspirations délibératives et démocratiques ?
c) Pour quel résultat : quelle différence la discussion fait-elle ? Dans quelle mesure
les résultats sont-ils dotés d’une légitimité suffisante et comment les raccorder au
processus de décision politique ?

Le sondage délibératif répond ainsi aux deux premiers inconvénients constatés dans
les sondages classiques. En effet, les citoyens ordinaires font preuve d’une motivation
certaine pour examiner les arguments en présence dans le cadre d’un sondage
délibératif, trouver les réponses à leurs questions et parvenir à un jugement réfléchi.
Même s’ils n’ont pas d’opinion bien définie lors du premier contact, beaucoup en
élaborent une au cours du processus (voir ci après le déroulement du sondage
délibératif).

Le troisième problème que le sondage délibératif tente de résoudre est le regroupement


des citoyens entre tenants d’opinions semblables, qui se traduit par une faible attention
portée aux arguments soutenant des positions différentes. L’expérience du sondage
délibératif national organisé au Danemark à propos de l’adoption de l’euro révèle la
différence existant entre une discussion domestique et celle qui peut être tenue dans le
contexte plus équilibré d’un sondage délibératif, où, les arguments contradictoires
revêtent parfois une force émotive aussi bien que cognitive45.

« L’opinion danoise était divisée à peu près également au sujet de l’euro. Le


questionnaire soumis comprenait des questions mesurant le niveau d’information,
faisant apparaître des options citées par les partisans du “oui” et d’autre par le camp
du “non”. Entre le premier entretien avec les personnes interrogées et le moment où
celles-ci se sont réunies pour un week-end, un questionnaire additionnel a été proposé.
Il a révélé que, dans la phase de préparation de l’événement, les partisans du “oui”

44
Voir James S. Fishkin, Baogang He, Robert Luskin et Alice Liu, Deliberative Democracy in an unlikely
place : Deliberative polling in China, Center for deliberative democracy, Stanford, 2005
45
James S. Fishkin , The Nation in a Room-Turning Public Opinion into Policy, Boston Review, March/April
2006,

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 76
tendaient à consulter l’information soutenant leur camp et pas l’information liée au
“non”. Inversement, les partisans du “non” ne prenaient connaissance que de
l’information liée au “non” et pas de celle liée au “oui”. Si les deux camps
disposaient de toute l’information disponible, ils en prenaient néanmoins
connaissance de manière sélective.

Cependant, à l’occasion du questionnaire final soumis à la fin du week-end, cet écart


s’était réduit. Les tenants du “oui” avaient pris connaissance de l’information du
“non”, et réciproquement. Le sondage délibératif avait ainsi créé un espace public où
les gens pouvaient réfléchir ensemble en dépit de leurs désaccords fondamentaux sur
une question qui divisait nettement le pays. »

III.4.2 Déroulement d’un sondage délibératif

Les 13 et 14 octobre derniers, s’est déroulé le sondage délibératif « Tomorrow's


Europe », dans les locaux du Parlement européen à Bruxelles. Organisé par « Notre
Europe », groupe de réflexion fondé par Jacques Delors, cet événement a revêtu une
grande force symbolique : pour la première fois, un échantillon représentatif des
citoyens de l'Union européenne a pu délibérer sur les questions liées à l'avenir de
l'Union, et ont pu questionner et être écoutés par un panel de dirigeants européens de
haut niveau.

Dans cette procédure, l'égalité politique des citoyens est garantie par le tirage au sort :
une fois la composition de l'échantillon définie, chacun a une chance égale d'être tiré
au sort pour participer à l'événement. Un sondage délibératif se déroule de la sorte :

- un sondage traditionnel est réalisé auprès d'un échantillon représentatif de la


population considérée ;
- cet échantillon, ou parfois un sous-échantillon également représentatif, est
convié à un week-end de délibération tous frais payés (voire souvent avec une
indemnité), au cours duquel les citoyens délibèrent en sous-groupes et en
plénière (200 à 500 personnes), se voyant donner toute l'information disponible
sur les choix à prendre (y compris les arguments des différents acteurs) et
pouvant poser des questions à un panel équilibré d'experts et de décideurs ;
- à l'issue de ce week-end de délibération, un sondage identique au premier est
réalisé, donnant souvent lieu à des changements très significatifs de l'opinion

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 77
après délibération ; les résultats de ce deuxième sondage peuvent être
considérés comme représentatif de l'opinion publique si celle-ci était
correctement informée.

La présence d'observateurs et une grande couverture médiatique sont garantes de la


transparence de l'événement. D’un point de vue matériel, le soutien de partenaires
privés (fondations, voire sponsors) peut-être nécessaire pour couvrir les coûts
d'organisation, surtout dans le cas extrêmement lourd de Tomorrow's Europe :
transport et hébergement de 362 participants issus des 27 pays de l'UE, traduction
simultanée dans 21 des 23 langues officielles.

A l'heure actuelle, une quinzaine de sondages délibératifs ont été organisés, dans des
contextes extrêmement différents, entre autres :

- aux Etats-Unis, par des autorités locales sur des questions énergétiques ;
- par une autorité locale européenne (Latium, sur les questions d'éducation);
- dans le « berceau de la démocratie » (Marousi, banlieue d'Athènes, pour
désigner le candidat du PASOK aux municipales) ;
- dans une société très divisée (Omagh, Irlande du Nord) ;
- dans l'un des nouveaux pays de l'UE, ex-pays communiste (Bulgarie, sur la
question des Roms) ;
- sous un régime post-totalitaire (municipalité de Zeguo, Chine, sur la définition
des priorités en matière d'investissement).

Dans chaque cas, la comparaison des sondages pré et post-délibération a montré des
résultats intéressants :

- meilleure prise en compte de l’ensemble des arguments ;


- changements significatifs de l'opinion publique ;
- modifications de l'opinion dans le sens d'un intérêt général (à Zeguo par
exemple, les projets touchant toute la municipalité ont recueilli plus d'opinions
favorables, par rapport à ceux ne concernant qu'un village ou un quartier) ;
- un gain significatif de connaissances a été constaté ainsi que, dans le cas de
sociétés divisées, une meilleure tolérance mutuelle (à Omagh, opinions plus
favorables des protestants envers les catholiques et réciproquement ; en
Bulgarie, accroissement des opinions favorables à une plus forte intégration des
Roms).

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 78
A l'occasion de Tomorrow's Europe, le Premier ministre bulgare Sergei Stanishev a
d'ailleurs déclaré vouloir réitérer cette procédure de manière systématique sur les
questions d'éducation, de santé publique et de dépenses publiques, ce qui constituerait
un pas supplémentaire vers l'institutionnalisation de la méthode. Concernant l'Union
européenne, les dirigeants présents ont exprimé tout leur intérêt pour une telle
méthode, « un pas extrêmement important pour rendre plus effectif le caractère
démocratique de l'UE. » (Tommaso Padoa-Schioppa, Ministre italien de l'économie et
des finances).

La méthode s'enracine pleinement dans le champ de la démocratie délibérative,


puisqu'elle assure à la fois la représentation des citoyens, la qualité de l'argumentation,
et l'écoute des décideurs (charge à ces derniers d'intégrer les résultats du sondage à la
prise de décision). Son principal défaut réside bien sûr dans son coût, même si
Tomorrow's Europe était un événement hors normes dont le budget ne peut pas être
pris comme référence.

III.4.3 Lien avec la démocratie locale

L’adoption d’une méthode si coûteuse et compliquée est-elle pertinente à l’échelon


local ? La réponse est positive, pour peu que la mise en œuvre de tels moyens soit
justifiée d’une part par le niveau des enjeux d’intérêt général, d’autre part par
l’existence d’opinions contradictoires (si tout le monde est d’accord sur un sujet, à
quoi bon délibérer ?).

Le cas de Zeguo, en Chine (2005), peut nous apporter un éclairage en ce sens46. Cette
municipalité de 120 000 habitants environ s'est trouvée confrontée à une réduction de
son budget, n'étant en capacité de financer qu'un tiers des projets d'investissements
qu'elle se proposait de mener. Les dirigeants locaux ont décidé de faire appel aux
citoyens pour définir les projets à considérer comme prioritaires.

Le sondage délibératif organisé à ce propos a montré une réelle capacité à argumenter


de la part des citoyens membres de l'échantillon représentatif – dont certains étaient
pourtant illettrés. Le fait que les dirigeants se soient engagés à tenir compte des
résultats de la délibération, et aient tenu parole, a rétabli un lien de confiance réel entre
citoyens et élites dans un régime pourtant autoritaire (depuis, hélas, les changements

46
Voir James Fishkin, op. cit.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 79
survenus dans l'organisation locale du Parti communiste ont empêché cette expérience
de se reproduire).

Evidemment, la pertinence du sondage délibératif de Zeguo est d'autant plus forte qu'il
s'agit de la seule procédure réellement démocratique dont ont bénéficié les citoyens de
la ville. Ce n'est pas le cas chez nous bien sûr, mais si l'on considère notre intention
d'associer le citoyen aux décisions prises par la commune, il est intéressant de se
pencher sur les potentialités du sondage délibératif.

Outre le fait qu'il peut contribuer à produire une opinion publique plus informée et
représentative, à même de donner plus de légitimité aux décisions publiques qui
s'ensuivent, le sondage délibératif présente également un intérêt du fait de son impact
médiatique et symbolique. Si son organisation, lourde, représente à elle seule un projet
d'une année, cette méthode est généralement un événement marquant dont les
bénéfices s'expriment également en termes de notoriété et de confiance des citoyens
envers leurs institutions. Compte tenu de son ampleur, cette procédure ne peut
s'appliquer qu'à un nombre restreint de problématiques.

L’élaboration des grandes orientations budgétaires peut ainsi se prêter à ce dispositif :


le décalage entre projets d’investissement et capacités budgétaires n’est pas l’apanage
de la Chine ! De même, le SCOT, le PLU et le PDU ont dans l’absolu, en tant que
documents fondateurs du développement de la collectivité, une forte vocation à être
soumis à la délibération publique communale ou intercommunale.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 80
IV°) Conclusion : rendre la participation des citoyens plus
démocratique

IV.1 Se réinterroger sur les fondements de la démocratie : la piste délibérative et


ses exigences de transparence, d’équivalence et d’argumentation

Qu’elle utilise les termes de « locale », de « proximité » ou « participative », la vision


française d’une démocratie locale faisant appel à la participation des citoyens permet-
elle réellement un gain démocratique ? A l’heure actuelle, les institutions tenantes de
la « démocratie participative » semble faire de ce gain démocratique un objectif
secondaire au regard de deux priorités plus fréquemment exprimées : le
développement du lien social d’une part, l’amélioration de l’action publique d’autre
part.

L’objet de ce document n’était pas de remettre en cause ces deux priorités, mais plutôt
de montrer que des actions entreprises dans ce sens ne suffisent pas à renforcer le
caractère démocratique des systèmes politiques locaux, voire contribuent à une
dégradation. En 2004, Loïc Blondiaux écrivait ainsi47 : « La procéduralisation de
l’action publique, qui vise à la production de décisions par «ajustements d’intérêts
contradictoires» répond moins en pratique à une exigence de démocratie qu’à une
contrainte d’efficacité politico-administrative. (…) Tout peut en principe être discuté,
excepté les formes de la négociation elles-mêmes. Si l’on observe les différentes
techniques de la démocratie locale (conseils de quartiers, référendums, NTIC…), leur
usage contribue de manière systématique à renforcer l’autorité de l’élu, seul capable
de les retourner à son avantage, dans un système dominé par la logique de la
représentation.

Le constat est éloquent. Ces dispositifs participatifs et délibératifs peuvent être pensés
comme des outils ordinaires et efficaces de gestion des conflits sociaux autant que
comme des instruments de démocratisation de la décision. La délibération se
présenterait alors comme une forme privilégiée de la « gouvernementalité »
(Foucault) contemporaine, laquelle ne préjugerait en rien d’une remise en cause des
pouvoirs existants. Au prétexte d’un renforcement de la citoyenneté démocratique,
l’autorité se serait ainsi découvert de nouvelles ruses. »

47
Loïc Blondiaux, «La délibération, norme de l’action publique contemporaine ? », op.cit.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 81
Si l’on se réfère aux fondements de la démocratie (nous avons pour cela considéré les
critères idéaux décrits par Dahl), la « démocratie participative » française ne semble
ainsi en mesure ni de promouvoir l’égalité politique des citoyens, ni de favoriser la
responsabilité du pouvoir devant le peuple, ou en tout cas guère davantage que le
système représentatif « pur ». Il s’agirait plutôt d’une « gouvernance participative », en
ce sens qu’elle vise à l’association de différents acteurs en vue de résoudre un
problème, dans une procédure dont le but et les modalités restent intégralement
définies par le pouvoir. A aucun moment la question de la légitimité démocratique
n’est abordée, celle-ci demeurant intégralement issue de l’élection.

Pourtant, il demeure essentiel de compléter ce système représentatif, dont les failles


démocratiques sont de plus en plus apparentes dans les démocraties modernes. Les
spécificités de nos collectivités locales ne font qu’ajouter des risques supplémentaires
de dégradation.

C’est pourquoi il paraît particulièrement intéressant d’envisager la participation des


citoyens dans une perspective se référant aux théories de la démocratie délibérative.
Dans cette optique, la délibération publique a pour but de former une opinion publique
éclairée sur les choix politiques auxquels fait face la collectivité. Une telle approche
offre une nouvelle source de légitimité démocratique, complémentaire au vote : une
décision est considérée comme démocratique lorsqu’elle est le fruit d’une discussion
où tous les citoyens ont eu une chance égale de faire valoir leurs opinions, et où
chaque préférence exprimée a fait l’objet d’une argumentation basée sur une
information complète. Chaque participant à la délibération doit être prêt à modifier son
opinion initiale à la lumière de meilleurs arguments.

Cela n’équivaut pas à un rejet des institutions participatives existantes, qui s’exercent
déjà dans un contexte « pré-délibératif » : il arrive de plus en plus que les méthodes
proposées par l’institution permettent à la fois expression égale du citoyen et qualité de
l’argumentation (dans un jury citoyen, par exemple). Les défaillances se situent plutôt
avant et après l’emploi des méthodes participatives : avant, car la décision d’instaurer
le dialogue et le choix de la méthode participative est du ressort exclusif de
l’institution ; après, car il est très rare que ces espaces participatifs aient une valeur
autre que consultative.

Aussi paraît-il pertinent, avant même le choix des méthodes participatives, qu’une
collectivité souhaitant s’engager dans une démarche délibérative se contraigne elle-

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 82
même moralement par certains principes publiquement affirmés. Ces principes
concernent d’une part le recours à la délibération (quand y faire appel, que faire de ses
résultats, comment garantir la neutralité de l’animateur), d’autre part la teneur de la
délibération (principes d’équivalence, de transparence et d’argumentation, que nous
retrouvons dans la procédure du débat public).

Cette contrainte morale imposée aux décideurs (ne pas décider avant d’avoir entendu
publiquement tous les arguments) pourrait laisser à penser que la démocratie
délibérative attente aux pouvoirs de l’élu. De toute évidence, la délibération publique
constitue un contre-pouvoir, mais il serait incohérent qu’un élu s’engage dans une
démarche participative et à plus forte raison délibérative sans assumer ce fait : à quoi
bon dépenser du temps et de l’argent à dialoguer si cela aboutit à ne considérer que ses
propres arguments ? Au contraire, c’est justement par l’expression du désaccord que la
démocratie délibérative accroît le pouvoir du décideur : dans les collectivités locales,
un très grand nombre de décisions sont fortement influencées – si ce n’est dictées – par
l’administration au prétexte des contraintes techniques. En réhabilitant le politique aux
côtés du technique et en favorisant l’expression de multiples arguments, la délibération
publique permet à l’élu d’être moins dépendant de son administration et de prendre des
décisions mieux informées. Réciproquement, une meilleure définition du politique et
du technique peut permettre à l’administration une plus grande liberté dans l’analyse
des diverses options possibles en vue de résoudre une problématique. Bien sûr, ces
suggestions doivent être nuancées par le fait que les frontières du politique et du
technique ne sont jamais totalement nettes : pour nombre de sujets, il reste difficile de
s’entendre sur ce qui distingue une contrainte technique absolue d’un choix politique.
Il convient plutôt de retenir que la délibération publique ne constitue a priori ni un
affaiblissement du pouvoir de l’élu ni une remise en question de l’expertise du
fonctionnaire : sur ce point, l’amélioration ou la dégradation tiennent avant tout à la
capacité d’écoute et de dialogue des personnes en place.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 83
IV.2 De l’idéal aux principes, des principes aux méthodes : accepter
l’imperfection

En effet, si l’adaptation de la théorie délibérative au niveau local mérite l’affirmation


de certains principes constants, la configuration des dispositifs délibératifs dépendra
beaucoup des caractéristiques de la société civile et du système politique considérés.
Une fois les principes de la délibération publique acquis, il restera en effet à se poser
les questions suivantes, portant à la fois sur le contexte et sur le sujet de la
délibération :

- A l’assemblée élue, quels sont les rapports entre majorité et opposition ?


L’établissement de délibérations publiques ne doit pas faire oublier que
l’assemblée élue est elle-même censée être « délibérante ». Il serait ainsi
démocratiquement douteux que l’opposition élue ne bénéficie pas du même
droit à l’information et à l’argumentation que les citoyens. De même, en tant
que porteur d’arguments, l’opposition a vocation à être intégrée au processus
d’élaboration de l’information qui étaiera la délibération publique. Cela peut
poser problème dans le cas de rapports conflictuels, si l’une ou l’autre partie
conçoit l’espace délibératif comme un espace de combat politique plus que de
dialogue constructif. Des règles claires régissant ces moments délibératifs
pourront être nécessaires. A l’inverse, dans le cas de rapports sereins entre
majorité et opposition, les conseillers municipaux pourront jouer un rôle accru
dans l’élaboration et le contrôle des délibérations publiques.

- Quelles sont les institutions participatives existantes et dans quelle mesure sont-
elles appropriées par les citoyens ? L’établissement d’espaces délibératifs ne
doit pas être perçu comme une volonté de supprimer d’autres formes de
participation auxquelles certains citoyens sont attachés. Il est préférables de
considérer les institutions participatives existantes comme des ressources plus
que comme des poids morts, quand bien même elles s’avèreraient très
imparfaites au regard de la norme délibérative. L’enjeu est de conserver la
confiance des acteurs mobilisés dans ces structures (conseils ou associations de
quartiers) tout en rappelant qu’aucun groupe de citoyens ne peut accaparer le
dialogue au motif qu’il serait plus impliqué dans la vie publique.

- Quel est le niveau de mobilisation de la société civile, cette mobilisation


s’exprime-t-elle dans un cadre conflictuel ? Des acteurs traditionnellement

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 84
opposés à l’institution pourront se révéler méfiants si celle-ci propose une
stratégie d’écoute et de dialogue. Il sera important de rappeler que la
participation à une délibération ne revient pas à perdre son âme. Les règles
d’écoute mutuelle valent dans l’espace et le temps délibératifs, en dehors de ce
temps chacun est absolument libre d’agir à sa guise (cf le positionnement des
acteurs vis-à-vis du Grenelle de l’environnement).

- Quels sont les rapports entre élus et administration ? L’implication de


l’administration dans la délibération publique sera d’autant plus facile
qu’existera préalablement une tradition d’écoute et de transparence. En gage de
sérieux, il est indispensable d’appliquer soi-même, à l’intérieur de l’institution,
les règles que l’on vise à établir pour les espaces délibératifs. On comprendrait
mal en effet que l’institution consulte les citoyens pour toute action tout en
réorganisant son administration sans écouter les fonctionnaires concernés.

- Quels sont les rapports de l’institution avec les autres autorités publiques
intervenant sur le territoire ? Si une institution propose une discussion sur un
sujet n’étant pas de sa compétence, l’aspect démocratique de la délibération
sera fortement atténué puisqu’elle ne sera pas liée avec une décision. Si le sujet
le justifie, il convient donc que l’étendue de la délibération publique
corresponde au territoire concerné par une décision, et que l’ensemble des
institutions présentes sur ce territoire soient autant que possible intégrées à
l’élaboration de la délibération.

- Existe-t-il des « artisans de la participation » impliqués sur le territoire ? Les


usagers sont-ils déjà sollicités pour participer à la conception, la conduite ou
l’évaluation du service public ? Les espaces de dialogue entre usagers, acteurs
de terrain, administration et élus sont autant d’atouts pouvant faciliter la mise
en place d’espaces délibératifs.

- Quels sont les moyens existants pour assurer le lien entre espace délibératif et
sphère publique ? Ce point concerne les relations avec les médias ainsi que les
relais possibles auprès des partenaires locaux ayant un contact avec le public.
L’utilisation des ressources en ligne mérite également d’être encouragée.

- Quelle est la portée territoriale du sujet de la délibération ? ses enjeux se


situent-ils à court ou à long terme ? comporte-t-il une dimension scientifique et

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 85
technique pointue ? est-il potentiellement sujet à controverse ? combien de
personnes concerne-t-il ? le public en est-il déjà informé, a-t-il déjà eu
l’occasion d’en débattre ? Ces questions permettront de mieux définir les
moyens à consacrer à la délibération et d’en proposer des modalités adaptées.

- De quelle latitude la collectivité dispose-t-elle pour résoudre le problème, au


regard des règles juridiques existantes ?

Les éléments influant sur les modalités de la délibération publique sont donc
nombreux et complexes, et sans doute la liste de questions ci-dessus est-elle loin d’être
exhaustive. Plus que l’animation de méthodes relativement uniformes, le rôle d’un
chargé de mission pour la participation des citoyens est, à l’aide d’un diagnostic
préalable du territoire, de proposer des instances adaptées aussi bien au contexte local
qu’aux décisions soumises à délibération.

Surtout, il convient de rappeler qu’une distorsion est inévitable entre l’idéal délibératif
et les pratiques réelles auxquelles les différentes méthodes utilisables peuvent aboutir.
Même avec les meilleures intentions du monde, la manière de configurer un débat,
d’instituer les « règles du jeu » d’une discussion, introduit forcément des biais. Il est
donc important de ne pas se limiter à une procédure délibérative formelle mais de
permettre également le « débat sur le débat », et de ne pas dénier aux acteurs qui le
souhaitent la légitimité de mener leur propre discussion hors des espaces conçus par
l’institution48.

Il semble ainsi plus sain de considérer l’idéal démocratique et l’idéal délibératif


comme des points de repère plutôt que des réalités à atteindre. Quant à la configuration
des dispositifs permettant d’approcher ces idéaux, si des instances participatives
permanentes ont une pertinence certaine, des espaces délibératifs ad hoc sont
nécessaires, pouvant fortement varier en durée, ampleur géographique, poids
budgétaire,…

48
Voir Le débat public, une expérience française de démocratie participative, op.cit.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 86
IV.2.1 Instances permanentes

S’il peut exister autant d’espaces délibératifs que de décisions politiques à prendre,
cela n’empêche pas pour autant l’existence d’institutions participatives ou
délibératives permanentes. De tels dispositifs semblent nécessaires au moins pour deux
fonctions : l’élaboration de l’agenda et le suivi de la délibération.

Il ne semble guère opportun en effet de réserver l’élaboration de l’agenda politique à


l’exécutif. En effet, le fait de définir telle ou telle problématique comme relevant de
l’intérêt général, de hiérarchiser ces problématiques et d’établir le calendrier et les
modalités de leur traitement mérite lui-même d’être le fruit d’un processus délibératif.
Cette tâche peut être confiée à une commission permanente pouvant être composée
soit d’élus, soit de représentants associatifs, soit de citoyens volontaires voire, dans un
cas extrême, à un jury de citoyens tirés au sort.

Par ailleurs, les processus de conception, de suivi et d’évaluation des délibérations


publiques sont fondamentaux. Nous avons vu en effet que l’animateur de la discussion
doit avoir la garantie de son indépendance, notamment vis-à-vis de l’autorité publique
qui pourtant l’emploie ou le mandate. Pour autant, des garde-fous sont indispensables,
afin d’éviter que l’animateur influence les débats par ses propres opinions ou privilégie
la parole de certains acteurs au détriment d’autres. Ces garde-fous peuvent résider dans
la limitation de la durée de la mission de l’animateur, dans l’évaluation des
délibérations par les participants eux-mêmes, par la possibilité de l’autorité publique
de mettre fin à la mission de l’animateur. Ici encore, une commission permanente peut
se voir confier cette responsabilité, pour conférer une certaine collégialité à la conduite
de la délibération. En tant que titulaire légitime du pouvoir décisionnel, il revient bien
sûr à l’autorité publique de valider en dernière instance les modalités de la délibération
publique et les moyens à lui allouer.

IV.2.2 Les espaces délibératifs ad hoc

Nous avons vu que les institutions délibératives peuvent être très diverses en fonction
de la problématique à traiter. Nous avons retenu ici d’une part le débat public, d’autre
part les méthodes de type « mini-publics » et notamment celles basées sur le tirage au
sort. Certaines institutions délibératives peuvent être mises en place de manière
régulière. Par exemple, l’idée d’organiser un sondage délibératif portant sur les

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 87
priorités d’investissement pour deux à trois ans (en début de mandat et à mi-mandat)
peut valoir les milliers d’euros que cela nécessiterait. On pourrait également envisager
de confier la gestion des subventions associatives à un jury de citoyens (cf expériences
menées en Allemagne). D’autres peuvent être ponctuelles, par exemple au sujet de
projets d’équipement ou d’aménagement, ou encore de plans d’urbanisme.

Bien que les formes de délibération puissent différer, il semble dans tous les cas
indispensable de combiner trois dimensions : la délibération des acteurs, la
délibération des citoyens dans l’espace délibératif, le relais du débat dans la sphère
publique. En effet, si une procédure démocratique suppose l’égalité de tous les
citoyens et privilégie donc le tirage au sort plutôt que la participation volontaire, il
n’est pas question d’exclure du débat des acteurs souvent mobilisés de longue date sur
un sujet. On peut donc concevoir que l’expression de ces acteurs constitue un préalable
à la délibération des « citoyens lambda », contribuant ainsi à l’élaboration d’une
information plus complète et plus équilibrée. Par ailleurs, une large communication
dans l’ensemble de la sphère publique peut avant la délibération permettre la
manifestation d’acteurs encore inconnus et après la délibération contribuer à la
formation d’une opinion publique mieux informée.

Le rôle d’un chargé de mission pour la participation des citoyens est donc de concevoir
les dispositifs délibératifs les plus appropriés, de sorte à ce qu’aucun des acteurs
concernés ne s’en trouve exclu, à permettre une qualité délibérative optimale (égalité
des citoyens + qualité de l’argumentation) dans la mesure des moyens définis et à
aboutir à des décisions qui aient davantage de chances d’être considérées comme
légitimes par tous, sans pour autant aboutir à un déni des formes d’expression non
délibératives. Il lui revient de favoriser la culture de la délibération au sein de
l’assemblée élue et dans l’administration. Cependant, cette tâche ne saurait exonérer
les élus de leur responsabilité principale en la matière : le choix de s’engager dans une
démarche participative ou délibérative nécessite un portage politique fort au plus haut
niveau. Cette culture de la délibération peut aussi être encouragée dans la société
civile. Sur ce dernier point, il existe un lien évident avec les actions de participation
conduites dans un but de cohésion sociale (ce que nous avons qualifié
d’ « empowerment institutionnel »), bien que celles-ci ne suffisent pas seules.

La conception des dispositifs délibératifs implique également le choix de l’animateur.


Ce peut être le chargé de mission lui-même, mais également un prestataire extérieur.
Une solution complémentaire pourrait être de partager cette tâche avec un groupe de

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 88
citoyens sensibles à la chose publique et spécialement formés à l’animation des débats.
L’animation par des élus paraît plus problématique, dans la mesure où la confusion
entre le rôle du décideur et celui de l’animateur ferait peser de gros risques sur la
neutralité de la procédure.

Enfin, le chargé de mission a la responsabilité du compte-rendu de la délibération


publique. Ici encore, la personne chargée de la rédaction et de l’évaluation du compte-
rendu peut différer.

IV.3 Une position administrative à définir

De l’ensemble de ces responsabilités découle une position hiérarchique particulière


pour le chargé de mission à la participation des citoyens. En effet, la nécessité
d’apporter de solides garanties démocratiques aux processus délibératifs rend cruciale
la question de son indépendance vis-à-vis du pouvoir. Il est donc préférable que
l’action du chargé de mission soit encadrée non par une hiérarchie, mais par les
principes de la délibération publique tels que décrits dans une charte publiée par
l’institution. Il s’agit donc d’une place particulière dans l’organigramme d’une
collectivité. Cependant, la collectivité reste bien l’employeur du chargé de mission, et
c’est à elle que revient le pouvoir de nomination et d’évaluation de celui-ci. Ses
fonctions doivent être limitées dans le temps, et la collectivité doit pouvoir également
y mettre fin à ses fonctions. Un tel statut restant cependant à définir, c’est surtout par
un engagement moral réciproque que ces garanties peuvent être apportées.

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Annexe D

Charte de fonctionnement des comités de quartiers Vendômois

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Ville de Vendôme

CHARTE DE
FONCTIONNEMENT
DES COMITES
DE QUARTIER

22 Octobre 2004

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La Municipalité et le Conseil Municipal de Vendôme prennent l’initiative de
développer une démarche de démocratie participative en proposant aux
Vendômoises et Vendômois la mise en place de comités de quartiers.

Les comités de quartiers sont des lieux de dialogue, d’initiative, de


concertation, d’information, de formation et d’élaboration collective de projets.

La présente charte, élaborée avec les habitantes et habitants, vise à définir les
champs d’intervention et les modes de fonctionnement des comités de quartiers,
ainsi que leurs relations avec le conseil municipal et les services municipaux. Elle
s’applique de la même manière à tous les comités de quartiers de la commune. Elle
sera régulièrement évaluée et pourra, si le besoin s’en faisait sentir, être modifiée.

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ARTICLE 1 - Définition géographique des comités de quartier
A partir d’octobre 2004, trois comités de quartiers sont créés sur le territoire de la
commune de Vendôme :

Nord : Les Rottes, La Garde, la Tuilerie, Les Provinces, Courtiras


Centre : Les Faubourgs, le secteur Ampère, le Centre ville
Sud : Le Temple, La Pierre Levée, La Chappe, Le Bois-la-Barbe.

Le plan de découpage des périmètres de ces comités de quartiers est annexé à la


présente charte.

ARTICLE 2 – Définition et champs d’interventions des comités de quartier

 Le comité de quartier est un lieu d’information, de concertation et d’initiatives.


Tous les sujets qui concernent le quartier peuvent y être abordés.

 Le comité de quartier formule des avis et réfléchit sur des thèmes aussi divers que :
le cadre de vie, la circulation, le stationnement, la sécurité, l’animation du quartier, l’offre
sportive et culturelle, le logement, les services publics …

Le Maire peut consulter le comité de quartier :

 sur des projets qui concernent l’aménagement du territoire, celui de la ville toute
entière, ou de plusieurs quartiers.
Les projets sont présentés aux comités de quartiers le plus en amont possible de la décision
finale et de la phase de réalisation. Par leurs réflexions, les comités de quartiers peuvent
proposer des ajustements pour chaque projet.

 sur les interventions courantes dans le quartier.


Les interventions programmées par les services municipaux compétents sont communiquées
le plus en amont possible au comité de quartier concerné. Par la connaissance que ses
membres ont de la vie du quartier et des préoccupations de ses habitants, le comité de quartier
peut proposer des modifications des projets et des plans d’exécution des travaux.

La décision finale appartient aux autorités municipales.

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ARTICLE 3 – Evolution des compétences des comités de quartiers

Les comités de quartiers, agissant en vertu du principe d’intérêt général, voient leurs
compétences évoluer.

Trois phases sont prévues :


 phase 1 (environ 6 mois) : mise en place des comités de quartiers (constitution des
trois collèges –option 1- ou de groupes de travail thématiques –option 2-, lancement des
réunions …),
 phase 2 (environ 1 an) : diagnostic de l’aménagement du quartier et réflexion sur
son avenir ; avis et suggestions concernant le développement du quartier,
 phase finale : phase 2 + gestion des enveloppes de quartier.

ARTICLE 4 – Composition et fonctionnement

Le comité de quartier est composé de l’ensemble des habitantes et habitants du


quartier. Chaque habitante et habitant dispose d’une voix.

Celui-ci élit pour deux ans une équipe d’animation (personnes physiques) composée
de 3 collèges :
1) un collège « habitants » de 8 habitantes et habitants maximum,
2) un collège «associations » de 4 représentants maximum. Les associations de
quartier y sont prioritaires,
3) Un collège « élus » de 4 élus maximum (3 de la majorité, 1 de l’opposition)
désignés par le conseil municipal.

Les collèges « associations » et élus » nomment leur représentant respectif pour siéger
aux réunions de coordination des comités de quartiers (cf article 5).

Le collège « habitants » nomme deux représentants pour siéger aux réunions de


coordination des comités de quartiers (cf article 5).

L’équipe d’animation, avec l’appui de la Mission Démocratie Participative et Vie


Associative (DPVA) a pour principales fonctions :
 de convoquer le comité de quartier,
 de valider les projets présentés en comité de quartier,
 de valider les comptes-rendus du comité de quartier proposés par la mission DPVA,
 d’établir un rapport annuel retraçant les projets et propositions exprimés, qu’ils
aient ou non été retenus par le comité de quartier,
 d’évaluer le fonctionnement du comité de quartier et proposer d’éventuelles
modifications qui sont soumises au vote du comité de quartier puis, si les
modifications concernent la charte, à celui du conseil municipal.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 96
Planning des réunions

Le comité de quartier se réunit au minimum trois fois dans l’année.


Le comité de quartier doit se réunir si au moins 20 de ses habitants en font la demande.
Lorsqu’un dossier concerne plusieurs comités de quartier, une réunion regroupant les
comités de quartier concernés peut être convoquée.

Les avis du comité de quartier

Les comités de quartiers veillent à ce que les habitants soient régulièrement informés
des avis, propositions ou projets retenus majoritairement par le comité de quartier.
Un avis du comité de quartier n’est validé qu’après un délai de carence de 7 jours,
courant à partir de la date de publication du compte-rendu par l’un des moyens prévus à
l’article 7.
Pendant le délai de carence, toute remarque ou avis contradictoire formulé par au
moins 20 habitants du quartier n’ayant pas participé à la réunion, entraîne la re-discussion du
sujet au cours d’une réunion se tenant dans un délai de deux mois suivie d’un nouveau vote
entérinant la décision (cf article 4).

Rôle de la Mission Démocratie Participative et Vie Associative

Assister les comités de quartiers dans leur fonctionnement (rédaction des comptes-
rendus de réunions, rapport annuel, aide à l’animation …).
Etre leur interlocuteur administratif.

ARTICLE 5 – Coordination des comités de quartiers

Les réunions de coordination sont animées par le maire adjoint chargé de la


Démocratie Participative.
Ces réunions peuvent être convoquées par le maire, le maire adjoint chargé de la
Démocratie Participative, ou à la demande motivée d’un comité de quartier.
Les représentants des comités de quartiers se réunissent au minimum une fois par an.

Ces réunions ont pour rôle :


- de rechercher des solutions consensuelles en cas de différences de point de vue entre
comités de quartiers,
- d’harmoniser les réflexions des comités de quartiers et de coordonner les projets qui
concernent plusieurs quartiers,
- de produire, chaque année, un rapport d’évaluation de l’activité des comités de
quartiers, rapport qui est transmis au conseil municipal.

Romain Lacuisse, janvier 2008, merci de ne pas utiliser sans permission de l’auteur 97
ARTICLE 6 – Relations avec le conseil municipal

Dans le cadre des compétences que le Code Général des Collectivités Territoriales lui
attribue, le conseil municipal est le garant du respect et de la mise en œuvre de la présente
charte.
Soucieux de permettre le bon fonctionnement des comités de quartiers, il inscrit au
budget communal une ligne de crédits spécifique.

Afin que la consultation avant la prise de décision soit effective, le Maire s’engage à :
 transmettre aux comités de quartiers les informations nécessaires à la
compréhension des projets,
 fournir une information complète sur le budget communal,
 communiquer au comité de quartier les considérations qui ont conduit l’autorité
compétente à ne pas suivre la demande d’un comité de quartier.

ARTICLE 7 – Informations sur les activités des comités de quartiers

Les dates et ordres du jour des réunions des comités de quartiers sont publiés dans le
Magazine Municipal et/ou tout autre support pouvant servir de communication (panneaux
d’affichage, magazine spécifique, presse locale, site internet …).

Chaque année, un dossier reprenant un compte-rendu d’activités des comités de


quartiers est largement diffusé sur l’ensemble de la commune.

L’ensemble des comptes-rendus de réunions des comités de quartiers est disponible et


consultable par toutes et tous auprès de la Mission Démocratie Participative et Vie
Associative (DPVA).

ARTICLE 8 – Validation et modifications de la charte

La charte et toutes ses modifications sont approuvées par le conseil municipal.

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Contacts

 Mission Démocratie participative


Hôtel de Ville – 1er étage – Bureau 112
Tel : 02 54 89 42 18
Fax : 02 54 89 42 01
dpva.vendome@wanadoo.fr

 Florent Grospart
Maire adjoint chargé de la démocratie participative
et de la citoyenneté / de la vie associative et locale /
de la politique en faveur des quartiers.
Permanence le jeudi de 16h30 à 17h30
à la mairie de Vendôme.

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La démarche participative vendômoise

Proposition d’orientation vers une réelle


démocratisation du système politique local
« Démocratie participative », terme à la fois chargé de sens et vide de sens. En effet, les
objectifs et les méthodes assignés à cette notion varient énormément d’une collectivité locale
à l’autre : sans observation des pratiques, le terme seul de « démocratie participative » ne
suffit pas pour l’observateur à clarifier les intentions de l’institution qui met en œuvre une
telle démarche. L’objectif est-il d’améliorer le fonctionnement administratif et le service à la
population ? Cherche-t-on à « créer du lien social » ? Ne s’agit-il après tout d’une attitude
purement manipulatoire de la part des élus ?

Surtout, la « démocratie participative » à la française contribue-t-elle à une réelle amélioration


du caractère démocratique du système politique local ? Compte tenu de ce flou, comment un
chargé de mission peut-il trouver sa place et sa légitimité administrative vis-à-vis des élus, des
autres fonctionnaires et de la population, tant chaque acteur attache une signification
particulière à la participation des citoyens ?

Le présent document tente de définir les contours d’une participation résolument orientée vers
une démocratisation du système politique local. Il prend la forme du projet que doit rédiger
tout attaché territorial dans l’année de sa nomination, auquel s’ajoute une annexe plus
théorique présentant des pistes de justifications théoriques pour les propositions effectuées
dans ce projet.

Du constat des dysfonctionnements de la démarche participative vendômoise s’est développée


la réflexion sur les fragiles soubassements de la « démocratie participative » française. De là
s’est posée la nécessité de cette annexe plus théorique, visant à se réinterroger sur ce qui
fonde une démocratie à l’échelon territorial. Le recours aux théories et méthodes délibératives
est évoqué, en complément à la fois au système représentatif et aux scènes plus conflictuelles
où se jouent ordinairement les rapports entre société civile et pouvoir.

Sur cette base, le rapport proprement dit propose l’institution d’une charte dans laquelle
l’autorité politique s’engagerait à respecter les principes de la délibération publique dans ses
processus décisionnels. Les méthodes proposées pour cela s’inspirent à la fois des procédures
de la commission nationale du débat public, des différents « mini-publics » réunissant un
échantillon de citoyens souvent sélectionnés par tirage au sort (avec un accent sur l’un des
plus ambitieux, le sondage délibératif), ainsi que des « artisans de la participation », acteurs
capables de mobiliser les citoyens les plus éloignés de la parole publique.

L’articulation de ces objectifs et de ces méthodes esquisse un cadre d’action pour les
personnes chargées d’organiser et d’animer les espaces délibératifs, que ceux-ci soient
permanents ou liés à une problématique particulière. Ce cadre ce caractérise par des garanties
d’indépendance et de neutralité, une adaptation constante au contexte local ainsi que par la
recherche d’une certaine collégialité dans l’exercice de ces fonctions.

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