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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A ampla disseminao de instituies participativas (IPs) no Brasil, desde a Constituio de 1988, tem sido acompanhada por questionamentos em relao a sua efetividade: tais instituies so capazes de (e sob que condies) provocar melhorias no
funcionamento dos governos, na implementao de suas polticas pblicas e nos resultados destas para a qualidade de vida e o acesso a bens pblicos por parte dos cidados brasileiros? Este volume buscou responder a esta grande inquietao no debate
poltico e acadmico por meio de parceria entre o Ipea e o Projeto Democracia Participativa (PRODEP), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em articulao
com mais de 20 especialistas no tema oriundos de universidades, centros de pesquisa
e rgos da administrao pblica federal. Mediante esse dilogo, os participantes
promoveram uma aproximao um tanto rara entre o debate sobre participao social e o campo prtico-terico da avaliao de polticas pblicas, expressando tambm
uma viso multifacetada e abrangente sobre o tema.
A contribuio singular deste livro a de estimular e sugerir caminhos para o avano da avaliao da efetividade das IPs no Brasil. Composto por relatos do processo
de produo de avaliaes e exposio de metodologias e experincias concretas de
pesquisadores com os dilemas inerentes s tarefas de desenho, instrumentalizao,
mensurao e validao dos resultados, o livro oferece subsdios e lies importantes
para gestores pblicos, pesquisadores e estudantes interessados na avaliao das IPs.
Acir Almeida
Adrin Gurza Lavalle
Alexander Cambraia N. Vaz
Brian Wampler
Claudia Feres Faria
Clvis Henrique Leite de Souza
Daniela Santos Barreto
Debora C. Rezende de Almeida
Eleonora Schettini Martins Cunha
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
No volume 7 da srie Dilogos para o Desenvolvimento, o leitor encontrar um conjunto diverso de reflexes sobre o papel das instituies participativas
(IPs) na democracia brasileira. Trata-se de iniciativa que buscou reunir esforos para uma compreenso multifacetada da operao e dos efeitos dessas
instituies sobre a atuao dos governos, de suas
polticas pblicas e as relaes entre Estado e sociedade. Ao longo de 22 captulos, so travados dilogos sobre as questes e desafios que se interpem
tarefa de avaliar a efetividade das IPs e a contribuio destas para o desenvolvimento do pas.
Volume 7
Dilogos para o
Desenvolvimento
Volume
7
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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
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Braslia, 2011
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Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
Volume 7
Efetividade das instituies participativas
no Brasil: estratgias de avaliao
Organizador
Roberto Rocha C. Pires
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coord.)
Jos Carlos dos Santos (Coord.)
Acir Almeida
Alexander Cambraia N. Vaz
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Joana Luiza Oliveira Alencar
Roberto Rocha C. Pires
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SUMRIO
APRESENTAO............................................................................................................................... 9
AGRADECIMENTOS........................................................................................................................ 11
INTRODUO
A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTO DA EFETIVIDADE DA PARTICIPAO:
MAPEANDO O DEBATE......................................................................................................................13
Leonardo Avritzer
PARTE I: INSTITUIES PARTICIPATIVAS E SEUS POSSVEIS EFEITOS: O QUE PODEMOS
ESPERAR E AVALIAR?
CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO..........................................................................29
CAPTULO 1 PARTICIPAO: VALOR, UTILIDADE, EFEITOS E CAUSA...................................................33
Adrin Gurza Lavalle
CAPTULO 2 QUE TIPOS DE RESULTADOS DEVEMOS ESPERAR DAS
INSTITUIES PARTICIPATIVAS?....................................................................................43
Brian Wampler
CAPTULO 3 PARTICIPAO E REPRESENTAES NO AVALIATIVAS: A PRODUO DE
SIGNIFICADOS NAS EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS......................................................53
Geraldo Adriano G. de Campos
CAPTULO 4 PARTICIPAO POLTICA COMO RESULTADO DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS:
OPORTUNIDADES POLTICAS E O PERFIL DA PARTICIPAO..........................................65
Julian Borba
CAPTULO 5 INSTITUIES PARTICIPATIVAS E ACESSO A SERVIOS PBLICOS NOS MUNICPIOS
BRASILEIROS.................................................................................................................77
Soraya Vargas Cortes
PARTE II: INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO VARIVEIS EXPLICATIVAS: CONTEXTOS,
PROCESSOS E A QUALIDADE DA PARTICIPAO
CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO..........................................................................87
CAPTULO 6 DA PARTICIPAO QUALIDADE DA DELIBERAO EM FRUNS PBLICOS: O
ITINERRIO DA LITERATURA SOBRE CONSELHOS NO BRASIL........................................91
Alexander Cambraia N. Vaz
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APRESENTAO
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Dessa forma, visando ao cumprimento de sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o desenvolvimento brasileiro, o
Ipea coloca disposio do pblico um produto verdadeiramente coletivo e de
relevncia para o debate e a prtica do aperfeioamento contnuo da democracia
no Brasil.
Boa leitura e reflexo!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Geov Parente Farias
Marcos Antonio Macedo Cintra
Alexandre de vila Gomide
Vanessa Petrelli de Correa
Francisco de Assis Costa
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Jorge Abraho de Castro
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AGRADECIMENTOS
A concretizao deste volume 7 da srie Dilogos para o Desenvolvimento no
teria sido possvel sem o trabalho e a dedicao de diversas pessoas. Assim, torna-se
imperativo registrar os respectivos agradecimentos.
Aos participantes, organizadores e apoiadores da oficina Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao, realizada no Ipea, nos
dias 12 e 13 de maio de 2010, a qual promoveu intensos e ricos debates sobre o
tema, gerando o impulso e o material inicial para esta publicao.
Importante destacar tambm a contribuio voluntria de todos os autores
de captulos, os quais responderam positivamente ao chamado para colaborar
com a presente obra e contriburam com suas experincias e aprendizados em
pesquisa e avaliao sobre o tema da participao e das instituies participativas.
A referida oficina e o presente livro no teriam se concretizado se no fosse
pela parceria e colaborao de Leonardo Avritzer e de toda a equipe do Projeto
Democracia Participativa (PRODEP), na Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG).
Da mesma maneira, os resultados alcanados so tambm devidos a todos
os pesquisadores e funcionrios da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest). Em especial, registram-se a confiana e o
apoio ao longo de todo o processo, por parte da direo, nas pessoas de Jos Celso
Cardoso Jr. e Jos Carlos dos Santos (Zeca). Alm destes, os demais pesquisadores
da diretoria contriburam muito com o aporte tcnico, conceitual e metodolgico, em especial Acir Almeida, Alexander Cambraia N. Vaz, Felix Garcia Lopez,
Fabio de S e Silva, Igor Ferraz da Fonseca e Joana Luiza Oliveira Alencar.
Por fim, equipe do Editorial do Ipea, pelo empenho e pela dedicao na
reviso, diagramao e demais etapas de finalizao deste volume.
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INTRODUO
Leonardo Avritzer
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Uma boa parte da literatura sobre efetividade participativa tem a sua origem na literatura norte-americana sobre democracia deliberativa (COHEN, 1997; ELSTER,
1994; BOHMAN; REHG, 1997). Essa literatura surge a partir de uma crtica
bastante clara ideia da democracia como um processo de agregao poltica de
opinies e/ou preferncia formulada de forma descentralizada (PRZEWORSKI,
1998). Ela tem como inteno principal mudar os termos do debate democrtico
ao inserir nele duas novas questes:1 a primeira delas que mais importante no
debate democrtico o problema da qualidade do processo deliberativo do que os
resultados de um processo agregativo (COHEN, 1997). Cohen, ao propor essa
forma de abordagem do problema democrtico, reinsere na teoria democrtica
o problema da troca de razes enquanto elemento central da formao da vontade poltica. Em segundo lugar, o conceito de democracia deliberativa recoloca
1. Para os objetivos deste artigo estamos deixando de lado um terceiro elemento deste debate, que consiste em uma
viso mais substantiva do bem comum (COHEN, 1997).
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Introduo
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dentro da teoria crtica a qual ela se filia o elemento institucional. Na sua longa
lista de condies procedimentais para a realizao de um debate democrtico
adequado, Cohen insere o elemento institucional pensando em termos da inovao institucional. Para ele, os membros de uma associao democrtica (...)
preferem instituies nas quais a conexo entre a democracia e os seus resultados
so mais evidentes (...) (COHEN, 1997, p. 73). Assim, a teoria da democracia
deliberativa prope uma nova entrada no debate democrtico pensado a partir
da associao entre qualidade da democracia e instituies polticas. Ao colocar a
questo da procura institucional do desenho adequado para a deliberao, ele j
estaria antecipando elementos do debate acerca da efetividade deliberativa.
O segundo grande momento da consolidao de uma teoria da democracia
deliberativa se d como uma tentativa bastante contundente de associar o debate
sobre deliberao com a procura por prticas deliberativas especficas em instituies
especficas. Essa procura ficou bastante bem caracterizada em algumas obras como,
por exemplo, Democracy and the Public Space in Latin America, publicada por
mim, e no livro de Fung e Wright, Deepening Democracy: institutional innovation in empowered participatory governance, acerca de experincias de democracia
deliberativa. Ambas as obras trouxeram para o debate democrtico duas novas
preocupaes fundamentais para uma teoria da democracia deliberativa: em primeiro lugar, elas concretizaram a ideia de Cohen de diferentes instituies que
desempenham diferenciadamente seus papis deliberativos. Foi neste processo
que o OP que j vinha sendo discutido como forma de extenso da democracia e da deliberao (ABERS, 2000) foi inserido no debate sobre deliberao.
Ambas as obras trouxeram tambm, ainda que com concepes diferentes, o debate
sobre a participao da sociedade civil nas instituies deliberativas. Para Fung e
Wright que concentram fortemente o seu livro na questo do desenho institucional deliberativo/participativo, a sociedade civil entendida como resultado da
prpria efetividade das IPs (FUNG; WRIGHT, 2003, p. 20-22). J no caso do
meu prprio trabalho, a sociedade civil se torna precondio para um desenho
deliberativo exitoso (AVRITZER, 2003, 2009). Ambas as concepes trazem a
ideia de desenho institucional e de participao da sociedade civil para os desenhos
institucionais com o objetivo de avaliar em que medida algumas instituies so
mais fortemente deliberativas do que outras. Neste sentido, as duas obras conectam preocupaes genricas da teoria democrtica com questes prticas do
funcionamento de IPs especficas. Mais uma vez, a questo da efetividade adquire
centralidade neste debate.
possvel dizer que houve certa exploso dos estudos sobre participao e
deliberao no Brasil baseados nestas literaturas (FARIA, 2005; COELHO, 2006;
ABERS; KECK, 2006; MIGUEL, 2005; AVRITZER, 2007). Estes estudos podem
ser diferenciados em dois tipos: um primeiro tipo teve como objetivo examinar a
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ampliao das formas de deliberao pblica. Estudos sobre conselhos nas reas
de sade, assistncia social e polticas urbanas, demonstrando os seus elementos
deliberativos ou colocando o problema da efetividade, podem ser encaixados neste primeiro tipo (TATAGIBA, 2002; COELHO, 2004, 2006; ABERS; KECK,
2006; CUNHA, 2007a, 2009; ALMEIDA, 2006). Estes estudos tiveram o papel
de consolidar a literatura sobre participao e deliberao chamando a ateno para
o enorme crescimento das formas de participao no Brasil nos ltimos 15 anos,
e sua segmentao em um conjunto bastante grande de instituies. Alguns deles
caminharam na direo da comparao entre tipos de IPs, ainda que este primeiro
momento tenha sido mais fortemente marcado pelos estudos de caso.
Um segundo tipo de trabalho tentou tratar dos problemas ou dficits deliberativos destas instituies. Aqui podemos pensar trabalhos que ou colocaram em
questo o prprio argumento da forma deliberativa destas instituies (LAVALLE,
2004; SILVA, 2006) ou uma literatura que props marcos ligeiramente diferentes,
tal como foi o caso da concepo de espaos de interao entre estado e sociedade
(CORNWALL; COELHO, 2006). Todas estas literaturas colocaram uma questo
relevante para os debates sobre efetividade atravs da percepo de que a participao deliberativa envolve ao menos dois momentos: um primeiro momento
de discusso e deliberao no interior de instituies como conselhos e OPs, em
geral fortemente deliberativo, que envolve tanto atores da sociedade civil quanto
atores estatais; e um segundo momento que envolve mais fortemente atores estatais,
que o da implementao destas decises pelo estado.
Essa literatura gerou tipos diferentes de reaes: uma primeira reao se deu
mais do ponto de vista terico-analtico e, ecoando o debate terico internacional,
passou a envolver a ideia de momentos deliberativos (GOODIN, 2003, 2008;
FARIA, 2010). O suposto aqui que quando pensamos nas formas democrticas
de participao no estamos pensando em um momento homogeneamente deliberativo, mas em uma sequncia de momentos, alguns mais fortemente deliberativos e outros nem tanto (GOODIN, 2008). Neste sentido, a discusso sobre
deliberao avanaria em uma direo mais clara que seria a de pensar no interior
das IPs qual seria o seu momento mais fortemente deliberativo.
H tambm uma segunda consequncia deste debate que mais claramente
metodolgica. Ela envolve pensar como medir o efeito deliberativo destas instituies ou de alguns dos seus momentos de tomada de decises. Um conjunto de
trabalhos recentes se focou mais fortemente nesta direo que, em minha opinio,
bastante compatvel com a ideia de momentos deliberativos. O conceito de
democracia deliberativa centrou-se durante muito tempo na ideia da democracia
como unidade (COHEN, 1997). De acordo com essa perspectiva, a unidade da
democracia era dada ou pelo seu componente agregativo ou pelo seu componente
deliberativo. Mesmo no caso das crticas ao conceito de democracia deliberativa,
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essas crticas focaram momentos estratgicos no interior das democracias contemporneas, tal como o caso da barganha ou da deliberao (ELSTER, 1998).
Goodin (2003, 2008) se props a ampliar a abordagem desta questo ao criticar a
forma unitria como o modelo de deliberao opera (GOODIN, 2008, p. 186).
Para ele, seria necessrio desagregar os diferentes momentos do processo deliberativo, algo que, no seu entender, a prpria democracia representativa tambm faz.
Assim, ao invs de uma democracia deliberativa, teramos momentos deliberativos
no interior da democracia. Um conjunto de trabalhos sobre deliberao no Brasil
(ALMEIDA, CUNHA; 2011, neste volume; ABERS, 2000; PIRES; VAZ, 2010) se
encaixa muito bem no modelo proposto por Goodin. Esses trabalhos analisam em
profundidade alguns momentos deliberativos no interior dos conselhos e/ou outras
instituies deliberativas. Assim, possvel evoluir no debate, tal como ele est colocado no Brasil hoje, mostrando que conselhos, OPs e outros fruns tm momentos
deliberativos. essa a origem do termo que cunhamos de efetividade deliberativa.
Por seu turno, para alm da anlise da dinmica que permeia o prprio
funcionamento das IPs, existe outra questo de pesquisa que, ancorada em parte
no debate sobre efetividade deliberativa e na literatura sobre avaliao e impactos
de polticas pblicas, busca mostrar a relevncia dos momentos deliberativos (e
tambm os momentos no deliberativos) nas polticas pblicas. A esse fenmeno
buscamos relacionar o conceito de efetividade das IPs. O debate sobre efetividade
das IPs tem sua origem na questo dos efeitos e/ou impactos dos processos deliberativos sobre as decises de polticas pblicas. Podemos, por um lado, definir a
efetividade da seguinte forma: (...) a capacidade das instituies influenciarem,
controlarem ou decidirem sobre determinada poltica (...) (CUNHA, 2010, p.
98). Assim, uma vez que pensamos a deliberao enquanto momentos, possvel
concentrar para pensar a sua efetividade em diferentes momentos ou aspectos
contextuais da participao. Isso quer dizer, por outro lado, que o elemento deliberativo constitui apenas um momento e necessrio agregar outros elementos
avaliativos neste debate capaz de gerar indicadores ou resultados mais gerais em relao
aos processos deliberativos (CORTES, 2011; VAZ; PIRES, 2011, neste volume).
Ao considerarmos as duas dimenses em conjunto, isto , por um lado, o
debate sobre a efetividade deliberativa e, por outro, o debate sobre a efetividade
das instituies, podemos entrever um arcabouo terico-analtico significativo
para compreenso tanto do funcionamento, quanto dos resultados efetivos apresentados pelas IPs. Na seo seguinte deste artigo realizaremos uma reviso metodolgica sobre como os diferentes autores deste livro tm visto e lidado com
este conjunto de dimenses, ao qual denominarei efetividade da participao,
de forma a abranger tanto a dimenso deliberativa quanto a implementao e os
resultados das polticas pblicas.
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Sabemos que existem hoje no Brasil dezenas de milhares de instituies que utilizam a participao social de alguma forma (AVRITZER, 2010). Estas instituies
esto localizadas nos diferentes nveis de governo (nacional, estadual e local), nas
diferentes polticas pblicas (sade, assistncia social, polticas urbanas e meio
ambiente, entre outras) e em diferentes contextos polticos e regionais cidades
governadas por partidos de esquerda, como o Partido dos Trabalhadores (PT), e
cidades governadas por coalizes de tipos deferentes. Pensar o problema da efetividade significa conseguir estabelecer algum tipo de comparabilidade sobre resultados
produzidos por estas instituies. Essa tarefa ainda mais difcil j que a participao, tal como menciona Adrin Gurza Lavalle em seu artigo para este livro, implica
tanto um elemento valorativo quanto um elemento poltico. O elemento valorativo
evidentemente que no pode constituir muito mais do que um ponto genrico de
partida para se analisar a participao. Assim, governos que anunciam a participao unicamente por esta constituir uma proposta do seu campo poltico sabem que
ela no ter ao final efetividade alguma. Podemos ver polticas pensadas assim em
alguns pases da Amrica do Sul, tal como o OP na cidade de Buenos Aires, por
exemplo (ROMERO, 2006). No entanto, uma vez que superamos a dicotomia valores versus polticas, continuamos com o problema da efetividade, ainda que posto
de uma forma mais estreita. Esse problema implica pensar que comparativamente
temos um conjunto de governos comprometidos com a participao, devido a um
conjunto de motivos contextuais, polticos, administrativos e temticos. Este constitui o campo do debate atual sobre efetividade da participao.
O primeiro problema em relao efetividade participativa pode ser denominado contexto da poltica participativa. Esse contexto pode ser pensado de
forma mais ampla como o ambiente econmico, poltico e social que gera a efetividade tal como apontam Brian Wampler e Marcelo Kunrath Silva em seus artigos
para esta coletnea. Ainda que este no seja stricto sensu um debate sobre efetividade,
ele tangencia o problema de forma muito importante. Ambos os autores tentam sistematizar as condies ou at mesmo as precondies da efetividade. Elas implicam tanto um conjunto de precondies polticas, tais como partido no governo,
partido mais influente na coalizo, entre outras variveis (WAMPLER, 2011),
at a formao de uma tipologia que permite diferenciar casos mais efetivos dos
menos efetivos ou at mesmo daqueles que no buscam a efetividade (SILVA,
2011). O objetivo seria produzir conceitualmente uma homogeneidade maior de
casos de participao de modo que tenhamos um pouco mais de segurana de que
estamos abordando casos semelhantes (SILVA, 2011). Assim, ambos os autores
abordam o contexto no qual a participao se d enfocando os tipos de atores
envolvidos em processos participativos. Podemos afirmar que tal exerccio refora
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ROMERO, J. C. Amrica Latina: un escenario de constante bsqueda de metodologias sociales de transformacin. In: ROMERO, J. C.; YANEZ, P. P. (Org.).
Praxis participativas en la Amrica Latina actual. Construyendo cidadania.
O CEDMA.CIMAS. Mlaga. 402p. 2006. p. 156-189.
SILVA, M. K. Sociedade civil e construo democrtica: do maniquesmo essencialista abordagem relacional. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16, p. 156-179,
jul./dez. 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a07n16.pdf>
Acessado em: 10 set. 2007.
______. Dos casos aos tipos: notas para uma apreenso das variaes qualitativas
na avaliao das instituies participativas. 2011. Neste volume.
TATAGIBA, L. Os conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas
no Brasil. In: DAGNINO, E. (Org.). Sociedade civil e espaos pblicos no
Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.
______. Novos arranjos da democracia resenha crtica. Novos Estudos CEBRAP,
So Paulo, n. 71, p. 229-232, 2005.
WAMPLER, B. Que tipos de resultados devemos esperar das instituies participativas? 2011. Neste volume.
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PARTE I
INSTITUIES PARTICIPATIVAS E SEUS
POSSVEIS EFEITOS: O QUE PODEMOS
ESPERAR E AVALIAR?
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resultados e efeitos passveis de correlao ao e presena das IPs. O tratamento que o autor prope consiste, em primeiro lugar, em tomar a participao
no como um valor em si, mas, antes, como meio, ferramenta, para alcance de
resultados potencialmente benficos. Em segundo lugar, tomando isso por pressuposto analtico, Lavalle prope uma estratgia de focalizao e especificao dos
resultados provveis mais imediatos das instituies participativas. Os resultados
da participao s seriam passveis de aferio, nessa linha, com base numa clara
conceituao da prpria categoria relacionada a uma clara identificao dos tipos
de impactos imediatos que se esperaria destas instituies.
O captulo 2, de Brian Wampler, registra preocupao semelhante acerca
de uma necessria focalizao dos tipos de resultados esperados de IPs diante de
uma multidimensionalidade de seus possveis efeitos. O autor faz uma anlise
dos impactos esperados de diferentes tipos de IPs em diferentes tipos de reas ou
campos de anlise, sendo polticas pblicas, bem-estar social e deliberao e representao. Sua perspectiva ressalta a importncia das IPs como canais efetivos de
vocalizao de demandas da populao, em face do enfraquecimento dos sistemas
partidrio e de representao tradicional. Por outro lado, Wampler chama a ateno
para o fato de que, na verdade, o potencial de vocalizao dessas instituies tende a
ser proporcional percepo dos cidados de que, efetivamente, resultados concretos so passveis de obteno a partir da participao. Isso quer dizer que, na
verdade, a tarefa de avaliar impactos de IPs pode ser considerada mais do que
empreendimento estritamente acadmico. Deve-se considerar, tambm, que uma
melhor compreenso dessas instituies importante para ampliao das chances
de torn-las bem-sucedidas, sejam quais forem seus propsitos.
Geraldo Adriano G. de Campos nos oferece, no captulo 3, uma discusso
de fundo ontolgico, na qual coloca em questo o prprio sentido da prtica
avaliativa tal como expressa nos moldes atuais. Para o autor, a avaliao deve
ser entendida como representao social, isto , como a produo de significados
a partir de experincias. Assim, preciso ir alm de modelos de avaliao estritamente baseados em simplificaes objetivo-universalistas que buscam atribuir
efeitos causais a processos e condies e dar operacionalidade s singularidades
das experincias de participao na explicao dos resultados obtidos (perspectiva
genealgica). Nesse sentido, ao abrir espao para outras interpretaes e representaes da participao popular, reduzem-se os riscos existentes em se distanciar
as prticas avaliativas de todo o conjunto de aes que compem a produo de
significados presente em uma experincia de participao.
No captulo 4, Julian Borba relaciona tipos especficos de IPs a perfis determinados de pblicos que delas so instigados a participar. Para o autor, a participao poltica se deve, em grande medida, aos tipos de incentivos colocados para
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CAPTULO 1
1 INTRODUO
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operao parea simples, boa parte da literatura lida indistintamente com expectativas da participao como valor e como efeito por sinal, com consequncias
deletrias para a produo de conhecimento. Quando a participao definida
como valor, ela opera como um conceito conotativo que define um bem por
ser boa a participao , mas proposies conotativas no so passveis de pesquisa emprica na medida em que seus componentes no so variveis. Ento,
o primeiro passo para avaliar os efeitos da participao reside em suspender seus
significados como valor em si, preservando seu papel como ideia-fora, mas tornando possvel uma avaliao que, assumindo um conceito denotativo, afira efeitos
empricos especficos.
A segunda operao analtica, ou passo seguinte, consiste em uma escolha de
reduo. Atribuem-se consequncias de natureza assaz variada participao e isso
impe limitaes metodolgicas srias, a comear pelo fato de, no Brasil, inexistirem e serem dificilmente produzveis indicadores com razovel qualidade para as
trs ordens de efeitos supramencionadas. Porm, mesmo que houvesse indicadores
satisfatrios disponveis, persistiria um problema analtico. No raro, como se se
tratasse de uma espcie de gestalt do pensamento normativo espontneo, na literatura de participao parece se assumir que todas as coisas boas vo juntas. Tudo
se passa como se fosse pertinente esperar que, uma vez introduzida a participao,
os efeitos de alcance varivel se correlacionem sempre em soma positiva, alinhando, virtuosamente, formao do cidado, autopercepo da sua capacidade de
agir, desenvolvimento de uma identidade poltica ampla, senso de pertencimento
sociedade, legitimao das instituies polticas, efeitos distributivos, racionalizao das polticas, capital social, fortalecimento da sociedade civil e bom governo.
Sem dvida, alguns efeitos plausveis da participao podem emergir associados;
todavia, existe uma lgica de ganhos e perdas entre diferentes efeitos. Em outras
palavras, uma anlise dos efeitos da participao precisa levar em considerao os
trade-offs entre diferentes efeitos desejveis. A participao associada a disputas por
benefcios distributivos, para citar apenas um exemplo, pode ser eficaz custa da
racionalidade da poltica, do bom governo e do bem pblico, e pode elevar o senso
de pertencimento e a autopercepo da capacidade de agir de alguns e enfraquecer
os de outrem aqueles derrotados na disputa distributiva.
Carecemos de estudos sistemticos dos ganhos e perdas dentro de cada conjunto
de efeitos e entre eles. Embora algumas correlaes paream analiticamente plausveis em um plano abstrato, formulaes tericas gerais precisariam introduzir, no seu
desenvolvimento, a considervel variao das caractersticas da prpria participao.
Votar em um candidato para o Poder Legislativo, em uma resoluo de assembleia
pblica, em uma iniciativa de lei dentro do plenrio do Congresso, em um delegado
do OP ou em uma resoluo regimental de um conselho gestor de polticas constitui
manifestaes de um tipo de ato igual voto , o qual poderia ser descrito como
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H uma vantagem adicional nessa alternativa. Quanto mais os indicadores coincidirem com o efeito uma tipologia detalhada de decises, em vez da legitimao das instituies polticas, a formao de cidados ou o ensejo de deliberao,
por exemplo , maior ser sua utilidade para o campo de estudos das IPs, suscitando maior interlocuo entre pesquisadores que utilizam os mesmos parmetros independentemente das teorias por eles adotadas. Isto assim, pois permite
a reapropriao e interpretao dos indicadores de efeitos imediatos margem
de afinidades ou discrepncias tericas, e mesmo que tais reapropriaes sejam
animadas por hipteses e questes analticas diferentes. Isto se aproxima daquilo
que Pires et al. denominam, neste volume, caracterizao descritiva de processos,
embora na sua formulao aparea como uma opo perante a caracterizao de
resultados, deslocando a questo da causalidade para o segundo plano. Em ambos
os casos, a avaliao da participao deriva de proposies denotativas em que o
indicador e o efeito coincidem.
4 CONSIDERAES FINAIS
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CAPTULO 2
Brian Wampler
1 INTRODUO
Os resultados produzidos por instituies participativas (IPs) variam muito: pesquisadores tm identificado mudanas no contedo e na forma de deliberao,
melhorias no bem-estar social, mudanas nos tipos de polticas pblicas implementadas pelo governo, melhorias das capacidades polticas dos cidados, bem
como o aprofundamento da democracia local (BAIOCHHI; HELLER; SILVA,
2008; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007; TATAGIBA, 2006; DAGNINO;
TATAGIBA, 2007; AVRITZER, 2009; WAMPLER, 2007). No entanto, tambm
verdade que muitas IPs tendem a produzir mudanas relativamente modestas,
ou mesmo, em alguns casos, nenhum tipo de mudana.
Este artigo oferece uma discusso sobre quais tipos de mudanas e transformaes devemos esperar quando tentamos compreender os impactos de IPs. Como
devemos aferir esses impactos? Quais tipos de impactos devem ser analisados? Qual
o intervalo de tempo apropriado para uma anlise desses impactos? Responder a
essas perguntas tarefa de grande importncia, dado que o apoio poltico de longo
prazo para esses novos arranjos institucionais por parte das lideranas das organizaes da sociedade civil (OSCs) e de atores polticos e funcionrios do governo
(seja de alto, mdio ou baixo escalo) depende de acreditarem que as IPs esto
efetivamente contribuindo para a melhoria da qualidade dos servios pblicos, para
a melhoria do bem-estar social e para a melhoria da qualidade da democracia. Se
as IPs no produzem mudanas significativas ou se elas no so percebidas como
propiciadoras de processos de mudana, ento se torna menos provvel que os participantes continuem a investir nelas. Isto verdade tanto para os representantes do
governo, quanto para os cidados e demais representantes da sociedade civil.
* Texto originalmente produzido em ingls.
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Por um lado, os governantes eleitos trabalham sob restries de tempo considerveis, que se expressam minimamente nos interstcios eleitorais (eleies
municipais, estaduais e federais), o que lhes inflige considervel grau de presso
para produzir mudanas efetivas dentro do interregno no qual se encontram no
poder. Por outro lado, os cidados tm tempo limitado para desempenhar aes
voluntrias, portanto eles s continuaro a participar das reunies se acharem que
isso ter um efeito positivo. As lideranas comunitrias tm vrios canais pelos
quais podem demandar mudanas polticas, o que sugere que a continuidade da
sua participao nas IPs baseada na sua prpria percepo da eficcia dessas
instituies como veculos efetivos para mudanas.
Ao analisar as IPs, necessrio comear com uma avaliao das autoridades
formais e informais que os participantes exercem. fundamental distinguir cuidadosamente entre a autoridade formal que concedida como membro da instituio
e a autoridade que factualmente exercida por estes membros. Consolidar o poder
e a autoridade um processo de longo prazo: no podemos simplesmente pressupor que as IPs sejam capazes de exercer a autoridade que lhes concedida. Assim,
responsabilidade do analista demonstrar exatamente quais os tipos de autoridades
formal e informal existentes. Por exemplo, os programas de oramento participativo
(OP) so desenhados para dar aos cidados maior controle sobre tipos especficos
de autoridade para tomada de decises, o que significa que nossa avaliao deve
se concentrar mais na capacidade dos cidados de selecionar polticas pblicas, as
quais sero implementadas pelas agncias governamentais. Em contraste, muitos
conselhos de sade tm como responsabilidade principal empreender atividades de
fiscalizao, o que significa que seus impactos tendero a ser muito mais difusos.
Nas prximas sees sero explorados os resultados e os impactos de IPs em
trs reas principais: polticas pblicas, bem-estar social, deliberao e representao.
Como dito, a identificao de resultados tarefa vital, porque os cidados e os lderes
comunitrios que participam dessas instituies baseiam neles as suas expectativas
de melhoria de qualidade de vida e de aprofundamento da democracia. Tal processo
molda, a seu turno, os sentidos e os graus de incentivo de cada qual participao.
2 POLTICAS PBLICAS
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H um conjunto emergente de trabalhos que utiliza grandes amostras para identificar se a adoo das IPs tem efeitos positivos sobre uma vasta gama de resultados
de bem-estar social. Indo alm de estudos de casos especficos, esta abordagem
metodolgica permite-nos identificar o grau de associao entre as IPs e as variaes
em dimenses e elementos especficos, como taxa de alfabetizao, grau de pobreza
etc. Maureen Donaghy mostra que a presena do conselho de habitao est associada com a adoo de programas de habitao que focalizam, com a construo
de unidades residenciais, as famlias de baixa renda (DONAGHY, [s.d.]). Isto
sugere que quando, no mbito sociopoltico, existe uma coalizo e um consenso
locais fortes o suficiente para a estruturao de um conselho na rea de habitao
(cuja presena no obrigatria por lei como ocorre com outros conselhos, tal
como o da Sade), h efeitos benficos, os quais, neste caso, consistem na adoo de
programas financiados pelo governo federal direcionados a moradores de baixa renda.
Carew Boulding e eu utilizamos a tcnica de anlise de regresso logstica
para avaliar o impacto do OP em uma ampla gama de resultados. Ns descobrimos
que a adoo do OP em nvel municipal estava associada com uma reduo no
percentual da populao vivendo em extrema pobreza (BOULDING; WAMPLER,
2010). No conseguimos encontrar, todavia, relao entre a adoo do OP e os
efeitos sobre a melhoria de outros indicadores sociais, como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) ou o coeficiente de Gini (medida de igualdade).
Uma clara limitao da nossa anlise que no tnhamos uma medida para analisar a variao na qualidade dos diferentes programas de OP. No entanto, este tipo
de estudo poderia ser um modelo para futuras pesquisas: os investigadores devem
considerar como eles podem usar ferramentas de pesquisa quantitativa para avaliar o impacto das IPs (tal como proposto e discutido no captulo 21, de Acir dos
Santos Almeida, neste volume).
H uma oportunidade incrvel de pesquisa disponvel, que comea aps a
concluso do Censo de 2010. Desde o incio da dcada de 1990, os municpios
e os estados brasileiros tm adotado diferentes tipos de IPs. Ns agora teremos os
resultados de trs diferentes censos (1991, 2000 e 2010). O censo coletou uma rica
seleo variada de dados sobre os brasileiros, criando assim as condies para nos
permitir usar instrumentos metodolgicos quantitativos para avaliar se a adoo
de uma IP est correlacionada com melhorias no bem-estar social. Esta linha de
pesquisa oferece algumas das maiores oportunidades aos pesquisadores para avanar
nossa compreenso do impacto das IPs. Alunos de ps-graduo interessados em
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IPs seriam bem aconselhados a desenvolver habilidades metodolgicas que lhes permitam participar em estudos de grandes amostras para avaliar os impactos.
4 DELIBERAO E REPRESENTAO
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governo aparecem para pedir e buscar votos da populao. Sob o novo ambiente
institucional das IPs, h um esforo considervel para aproximar os representantes
do governo dos cidados, o que ajuda a diminuir a distncia tradicional entre
estes dois grupos.
Dado que as IPs so novos locais de intermediao entre as massas e a elite,
a inferncia lgica que eles tambm esto criando novas formas de representao. Isto especialmente verdadeiro se levarmos em considerao o argumento
da fragilidade do sistema partidrio formal, no qual se observam poucos partidos
com agendas programticas destinadas a encaminhar questes polticas ditas urgentes no mbito da oferta de bens e servios para a populao, como no caso
da qualidade da oferta e do funcionamento do sistema pblico de sade no pas.
As lideranas comunitrias e os tcnicos representantes do governo so tomados
como os novos intermedirios: ambos trabalham tanto nas IPs, quanto em vrias
outras arenas, como forma de promover os seus interesses. Esta observao sugere
que a fraqueza do sistema partidrio brasileiro pode no ter um efeito perverso
sobre a democracia, porque as IPs so o lcus de novos momentos e tipos de relaes entre as massas e as elites.
A oportunidade potencial criada pelas IPs a de forjar novos elos entre atores
diversos, como os cidados comuns, os funcionrios pblicos, as lideranas comunitrias, os dirigentes sindicais e os prestadores de servios. Como as IPs se
concentram na formulao de polticas, as interaes entre esses atores se concentram
em como os recursos e a autoridade do Estado podem ser aproveitados para produzir melhores resultados das polticas. As vrias arenas das vrias polticas pblicas so, ento, transformadas em fruns permanentes entre os vrios atores. No
entanto, devemos estar atentos para a possibilidade de que essas IPs possam ser
capturadas por interesses especiais, que exploram as suas posies privilegiadas
para defender as estreitas sadas polticas ou que politizam os processos de formulao de polticas a um nvel que permite a lgica da democracia representativa
substituir completamente a lgica de governana participativa.
5 CONCLUSO
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CAPTULO 3
1 INTRODUO
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A crescente preocupao com avaliao de IPs1 concomitante a uma disseminao internacional de processos organizados de participao, especialmente na
gesto pblica local.
Como consequncia, observou-se nas ltimas duas dcadas a converso dos
mecanismos participativos em objeto de conhecimento, com crescente espao na
academia e cada vez mais eventos dedicados ao tema. Em um contexto no qual se
multiplicam experincias de participao, pode-se entender o sentido da preocupao com o estabelecimento de alguns parmetros que permitam comparaes.
Ainda que o termo instituies participativas seja utilizado em algumas passagens deste texto, trabalha-se com a ressalva de que o nvel institucional de um
processo participativo a representao temporria de uma parte dos sistemas relacionais
existente sobre o territrio.2 Isso implica dizer que as IPs possuem a caracterstica de se
alimentar de processos no institucionais. uma relao que pode ser notada, por
exemplo, na construo de contrapoderes e instncias informais de desconfiana em
relao ao prprio governo que implementa os mecanismos participativos.
A compreenso desta caracterstica essencial para definir o que h de especfico na participao: a instaurao de espaos de copresena e a coexistncia de
distintas temporalidades. Um ciclo oramentrio, por exemplo, possui uma temporalidade rgida, que coexiste com temporalidades flexveis, dinmicas, como as
constantes redefinies de relaes de poder nos territrios. Mas tambm importa
reconhecer que a temporalidade rgida das instituies, quando exposta temporalidade intersubjetiva das assembleias, pode se tornar mais permevel a ritmos
de dinamizao poltica da prpria gesto pblica. Da mesma forma, a temporalidade das relaes que se estabelecem no plano poltico, afetivo e cognitivo nas
reunies participativas pode se enrijecer, tornando-se mais orientada por ciclos e
prazos institucionais.
Para a avaliao das IPs essencial, portanto, buscar aprofundar a compreenso
da complexa rede de relaes presentes nos espaos de interao social e procurar
saber como esta se articula com os arranjos de poder e de autonomia gerados.
So estes traos que favorecem simultaneamente o aparecimento do conflito, a
1. Com a cincia de que as experincias participativas so de distintas naturezas, cabe enfatizar que sero tratadas
aqui as iniciativas que se organizam no mbito do Estado e que esto voltadas para a gesto de bens e recursos
pblicos.
2. Agradeo a Michelangelo Secchi pelo interessante dilogo sobre a dimenso institucional de processos participativos.
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O deslocamento proposto pelo autor joga o foco nos problemas que a democracia deve resolver e que so, na prtica, especficos de cada contexto, de cada territrio.
No escopo desta reflexo, duas perspectivas parecem se confrontar quando
pensamos em avaliao de IPs.
A primeira perspectiva orienta um conjunto de vises, tcnicas, mtodos e
conceitos que se debruam sobre a tarefa de realizar uma espcie de anamnese da
experincia participativa em questo. So estabelecidos indicadores e categorias que
devem cumprir a funo de organizar um conhecimento amplo produzido a partir
de minuciosas anlises e comparaes. Tais procedimentos aparentam guiar-se pela
busca de uma unidade oculta por trs de uma diversa complexidade. A aplicao de
ferramentas e metodologias cientficas padronizadas possui seu norte epistemolgico
nesta busca, imprimindo simultaneamente uma identidade entre a racionalidade de
funcionamento da experincia e suas caractersticas essenciais.
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A segunda perspectiva busca desestabilizar esta identidade. Ele prev abordagens que contemplam outras possibilidades de representar a experincia que
no sejam necessariamente de carter avaliativo. Tambm abre espaos para que
o casual, o aleatrio e o no racional sejam representados. Seria possvel falar que
esta segunda perspectiva convida a uma genealogia da prpria prtica avaliativa,
fazendo emergir as relaes de poder que tambm esto presentes nas tarefas de
nomear, comparar e sistematizar.
Esta segunda perspectiva til para a observao dos casos individuais, na
medida em que abre espaos para que outras questes sejam levantadas a partir
da complexidade particular de cada experincia. Nesta abordagem, os conflitos
podem ser tomados como eixo central da representao social da experincia. Em
vez de verificar se h traos de uma real democracia, ou real participao, com a
adoo de critrios padronizados supostamente universais, poderia ser til buscar a
genealogia daquela experincia especfica, com especial foco nas correlaes de foras,
nas disputas internas (muitas vezes ao prprio governo), nos conflitos sobre o
aprofundamento ou o esvaziamento do processo, nas estratgias de divulgao
e disseminao nacional e internacional dos resultados, nas maneiras especficas
como se produziram inovaes institucionais, no tipo de conhecimento social
que est sendo gerado.
As duas perspectivas no devem ser tomadas na forma de uma distino normativa, pois perfeitamente razovel imaginar que muitas pessoas envolvidas nas
atividades de avaliao compartilhem dos pressupostos terico-epistemolgicos
da abordagem genealgica, assim como no difcil visualizar tentativas de busca
por uma racionalidade unificadora, mesmo entre os adeptos da segunda abordagem.
Porm, a distino entre as duas perspectivas permanece til, por esclarecer limites e desafios das prticas avaliativas, ainda majoritariamente orientadas pela
primeira perspectiva.
3 A ESPECIFICIDADE DA AVALIAO COMO PRTICA DE REPRESENTAO
SOCIAL
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Outro exemplo que vem gerando interessantes representaes no avaliativas das IPs atualmente a utilizao de instrumentos audiovisuais (como filmes
documentrios).
O Observatrio Internacional de Democracia Participativa (OIDP), pelo
Grupo de Trabalho (GT) de Participao, Comunicao e Audiovisuais,4 organiza anualmente um concurso de vdeos que retratam experincias de participao. Os organizadores do GT so bem claros ao indicar o tipo de material que
esperam, recusando vdeos oficiais, geralmente compostos por entrevistas com
representantes do governo e/ou participantes, com o objetivo nico de exaltar as
virtudes do projeto em questo e legitimar sua existncia. Indubitavelmente, a
realizao de um filme tambm est marcada por selees, opes estticas e de
linguagem que no so neutras. Mas existem formas de produzir materiais audiovisuais que no sejam simplesmente documentos oficiais do governo, assim
como de envolver os prprios participantes na concepo e realizao dos docu-
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possam ser lidos e interpretados luz do contedo produzido por estas outras
formas de representao.
Com a cincia de que a abordagem anamntica vem demonstrando larga vantagem em termos das preferncias de governantes e avaliadores, cabe questionar se
tal constatao tambm no implica uma oportunidade para que outros atores desenvolvam suas prprias ferramentas de abordagem genealgica. Com isso, pode-se
evitar o risco de tentar enquadrar a realidade das IPs atuais em conceitos e categorias
analticas formulados em um contexto consideravelmente distinto.
Neste texto, foram citados dois exemplos, a narrativa autobiogrfica e os
instrumentos audiovisuais. Em ambos os casos, a questo central vislumbrar
como participantes podem ser envolvidos na produo de significados referentes
experincia e como seu cotidiano pode ser mobilizado para tanto.
Visando ao distanciamento da expectativa de que os espaos participativos
estejam ligados a uma grande redefinio poltico-programtica, que ir gerar
todas as respostas para os atuais problemas da poltica contempornea, urge que
sejam formuladas representaes capazes tambm de evidenciar os entraves estruturais da democracia liberal no que concerne participao direta da populao
na gesto de bens e servios pblicos.
Considerando que a criatividade mais do que uma virtude, em um contexto no qual a dimenso imaterial da economia adquire tamanha importncia
(LESSIG, 2004) seria importante pensar instrumentos que pudessem ser usados
para mostrar as formas especficas pelas quais os diversos tipos de conhecimento
esto sendo produzidos no interior de espaos participativos. Com tais instrumentos, pode-se buscar compreender a singularidade de cada processo e a construo da criatividade social, complexa, coletiva. E como isso afeta a construo
do mundo comum.
A produo das condies de pertencimento a um mundo comum , portanto, uma das tarefas essenciais da vida democrtica. tarefa inerentemente revestida de um contedo simblico. , portanto, um desafio grande para qualquer
representao de IPs a capacidade de abordar esta dimenso.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 4
Julian Borba
1 INTRODUO
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conceito de IPs. Na terceira, discutimos a concepo de instituies como oportunidades polticas, para, na seo 4, expor os dados empricos sobre o perfil socioeconmico dos participantes dos conselhos e dos OPs; e, em seguida, propor um
marco analtico para a relao entre IPs e participao poltica. Nas consideraes
finais propomos uma tipologia das IPs no que se refere relao entre configurao
organizacional e tipo de pblico recrutado por elas.
2 O CONCEITO DE IPs
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Como se sabe, por trs daquilo que se convencionou chamar de neoinstitucionalismo, esconde-se um conjunto de discordncias, de modo que o mais apropriado
seria o uso da expresso no plural. Se existe algo que unifica essas diferentes verses, a mxima de que instituies importam.3
O que varia para cada uma das verses entre outras coisas porque as instituies importam e como elas importam (HALL; TAYLOR, 2003; STEINMO
et al., 1992; PETERS, 2003). No temos aqui a pretenso de discutir cada um dos
institucionalismos. Para nossos interesses basta que reconheamos que as instituies constrangem/delimitam comportamentos e que tal constrangimento opera,
seja pela internalizao das regras por parte dos agentes (perspectiva sociolgica),
pela dimenso de uma dependncia de trajetria, seja, por fim, na forma como
elas delimitam as escolhas, ao definirem um horizonte de possibilidades a tais atores.
Por outro lado, interessante destacar que se as instituies delimitam as
possibilidades de ao atravs da demarcao de um horizonte, elas tambm definem oportunidades da participao para os atores sociais, ou seja, quando falamos
em democracia participativa ou IPs, estamos nos referindo a diferentes construes institucionais que definem oportunidades polticas4 distintas de participao,
as quais se definem em funo da forma como so interpretadas e apropriadas
pelos atores sociais (SILVA; ZANATTA, 2010, grifo do autor).
A relao entre participao e oportunidades polticas foi abordada no estudo
de Renn (2003) ao analisar os determinantes do engajamento em organizaes
da sociedade civil na Amrica Latina. Ao confrontar as perspectivas que percebem
a participao como fruto de predisposies psicolgicas individuais (RENN,
2003, p. 71) (capital social) com aquelas que percebem a participao como resultado de oportunidades definidas pela configurao das instituies (oportunidades
polticas), verificou que (...) o que condiciona o ativismo da sociedade civil nesses
pases muito mais a existncia de aberturas e garantias oferecidas por instituies
formais do que os indicadores de capital social (RENN, 2003, p. 80). Enfim, segundo Renn (2003, p. 74-75), Instituies podem fomentar ao coletiva criando estruturas de oportunidade poltica para grupos sociais.
3. A literatura, em geral, tende a diferenciar entre trs verses do institucionalismo: o histrico, o sociolgico e o da
escolha racional (HALL; TAYLOR, 2003).
4. A sistematizao do conceito de oportunidades polticas tem sido realizada por um grupo de autores situados em
torno da teoria do processo poltico. Sidney Tarrow, um dos expoentes dessa perspectiva terica, define oportunidades
polticas como dimenses da luta poltica que incentivam as pessoas a se envolver em contentions politics (...)
(TARROW, 1999, p. 20, traduo livre).
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Como j destacado anteriormente, quando nos referimos a OPs e CGPPs estamos nos
reportando a diferentes formas de participao que so resultantes de distintas trajetrias e apresentam configuraes institucionais tambm distintas.6 Isso se materializa,
entre outras coisas, no perfil dos participantes que so atrados para tais instituies.
No que diz respeito aos conselhos gestores, os dados indicam que, de maneira geral, os participantes de tais espaos apresentam renda e escolaridade bastante
superiores mdia da populao. No caso da pesquisa realizada por Santos Jnior,
Azevedo e Ribeiro (2004, p. 29),7 observa-se que apenas 11% dos conselheiros tm
baixa escolaridade (at primeiro grau completo), e mais da metade (62%) tem alta
escolaridade (terceiro grau completo ou incompleto).8 No que diz respeito ao perfil
de renda, constata-se tambm um padro superior mdia populacional: 65% recebem rendimentos acima de 5 salrios mnimos (SMs) e 38%, acima de 10 SMs,
embora haja variaes de renda segundo o conselho, o municpio e os segmentos
representados (SANTOS JNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004, p. 30-31).
Dados de pesquisa realizada em Santa Catarina, comparando o perfil de
representantes nos conselhos e a populao de dois municpios (Chapec e Itaja), apontaram os seguintes resultados: os dois municpios contam em torno de
40% do seu eleitorado com o primeiro grau incompleto. J nos conselhos, apenas
1,42% em Chapec e 3,12% dos participantes em Itaja esto situados nessa
faixa de escolaridade. Os dados se invertem quando consideramos aqueles com
o terceiro grau completo. Enquanto nos dois municpios uma pequena parcela
do eleitorado possui o terceiro grau (4,14% em Chapec e 4,42% em Itaja), nos
conselhos, a ampla maioria possuidora do diploma universitrio (75,71% em
Chapec e 67,18% em Itaja).
Por outro lado, as experincias de OPs indicam um perfil bem mais popular dos participantes (CHAVES, 2000; BORBA; LCHMANN, 2007;
FEDOZZI, 1996; ABERS, 1997). Dados de pesquisa realizada em Santa Catarina
5. A presente seo retoma vrios elementos abordados em Lchmann e Borba (2007).
6. Sobre as distintas trajetrias dos CGPPs e dos OPs, ver Avritzer (2008).
7. Pesquisa nacional realizada pelo programa Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, envolvendo as
regies metropolitanas (RMs) do Rio de Janeiro, de Belo Horizonte, de So Paulo, de Recife e de Belm. De acordo com
Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004), no total foram entrevistados 1.540 conselheiros municipais, integrantes de
diferentes conselhos setoriais.
8. Apesar deste alto perfil, os autores chamam a ateno para algumas diferenas, tais como as referentes aos perfis
dos representantes governamentais (81% com alta escolaridade) ante aos no governamentais (51% com alta escolaridade); e as diferenas regionais, o que, de alguma maneira, reflete as desigualdades regionais existentes no pas.
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O que caracterizaria a participao mobilizada que os indivduos so induzidos por agentes externos para a ao poltica (influenciar o governo), porm
sem estar interessado ou mesmo necessariamente consciente do impacto de sua
ao sobre o governo. A motivao para tanto vem de lealdade, carinho, respeito ou medo de um lder, ou por um desejo para os benefcios que eles acreditam
que o lder pode proporcionar (HUNTINGTON; NELSON, 1977, p. 124).
As relaes entre o conceito de participao mobilizada e as IPs so evidentes. Os OPs so um tpico caso de participao mobilizada, na medida em
que i) dependem do projeto, vontade e compromisso poltico do governo; e ii)
condicionam a obteno de benefcios (obras e servios pblicos) participao.
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Nesse caso, sendo os setores mais carentes de recursos (financeiros, culturais etc.)
aqueles que apresentam maior dependncia dos servios governamentais, sero estes,
portanto, os que ocuparo lugar preponderante nestes espaos de participao.
J os conselhos gestores, por serem espaos garantidos na legislao, apresentam maior grau de autonomia diante dos projetos e vontades das elites polticas, alm de desvinculao entre obteno de benefcios e participao (LCHMANN; BORBA, 2007). Nesse caso, a modalidade de participao que exercida
a mais prxima do que Huntington e Nelson (1977) denominam participao
autnoma, as quais mais fortemente se verificam os efeitos da centralidade social
no recrutamento dos participantes.
4.2 O tipo de deciso poltica
Quanto ao tipo de deciso poltica, uma importante distino se o output da instituio produz bens pblicos ou benefcios seletivos. Como se sabe, um bem pblico
aquele que tem como uma de suas caractersticas sua indivisibilidade em termos
de apropriao, independentemente da contribuio individual para sua conquista.
J um benefcio seletivo aquele do qual se recebe uma contribuio individual
diferenciada como compensao ao esforo despendido na obteno do bem.
Comparando as duas instituies em anlise percebe-se que o OP, ao colocar as vrias regies da cidade em disputa por recursos de investimento, est
produzindo um tipo de benefcio seletivo (GONZLES, 1998, p. 202-203). Ou
seja, do ponto de vista das escolhas do ator a participao justifica-se pela tica
da racionalidade estratgica, na medida em que se est disputando benefcios
seletivos com outras regies, onde a obteno do benefcio depende diretamente
da capacidade de mobilizao obtida.
J no que diz respeito aos conselhos gestores, percebe-se que, por tratarem
de questes muito amplas (para toda a coletividade, decidindo, por exemplo,
sobre temas como um plano municipal), produzem decises que podem ser caracterizadas como bens pblicos, pois so, em geral, indivisveis quanto aos beneficirios. Nesse caso, como j amplamente estudado pelas teorias da escolha racional,
acaba imperando a lgica do free-rider, sendo natural que sejam atrados para tais
espaos os setores que possuem vnculos mais imediatos com a poltica pblica
em questo, ou com maior capacidade e recursos em termos de organizao.
Alm disso, mesmo quando os CGPPs atuam na produo de benefcios
seletivos,10 o impacto da deciso tende a afetar setores dotados de recursos orga10. Exemplos de benefcios seletivos produzidos por um conselho so as emisses de certificados e credenciamentos
para atuao de entidades na prestao de servios pblicos. No campo da assistncia social temos o reconhecimento
das entidades beneficentes. Na sade, a regulamentao de provedores de servios de sade e na educao, o reconhecimento e credenciamento de cursos e instituies de ensino.
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nizacionais, os quais so aqueles ocupados por indivduos mais centrais na estrutura social, conforme j amplamente documentado pelas teorias da participao
(VERBA; SCHLOZLMAN; BRADY, 1995).
4.3 As regras do processo decisrio
No que diz respeito ao OP, embora existam variaes locais, as regras que estruturam a
participao tm um formato piramidal, descentralizado, composto por: i) instncias
comunitrias autnomas, constitudas principalmente por organizaes da sociedade
civil de base regional que articulam a participao dos moradores e a escolha das
prioridades das regies (conselhos populares, associaes de moradores, unio de vilas
etc.); ii) instncias institucionais de participao, como as assembleias regionais/comunitrias, plenrias temticas, fruns; e iii) os espaos de representao popular, com
funes de cogesto dos recursos pblicos (exemplos so os Fruns de Delegados e/ou
Conselho do Oramento Participativo). Tambm se deve destacar o papel do Executivo municipal, responsvel pelo gerenciamento e processamento tcnico-poltico da
discusso com a populao (LCHMANN; BORBA, 2010).11
Tal estrutura opera, em geral, por intermdio de assembleias regionais e
temticas em que se escolhem as prioridades de cada regio e feita a eleio dos
representantes (delegados e conselheiros), os quais sero os responsveis, com o Poder
Executivo, por definir o plano de investimentos para o municpio.
O interessante a ser destacado a que tais estruturas de participao e representao esto vinculadas organizao espacial das cidades, tomando como
parmetro de seu funcionamento o bairro ou a regio. Tal formato acaba diminuindo os custos de participao dos setores menos centrais (MILBRATH, 1965)
na estrutura social, pois acaba respeitando a principal dimenso organizativa dos
setores populares, que aquela de base territorial (associaes comunitrias ou de
moradores) (DOIMO, 1995). Ao adotar essa frmula, o OP consegue adentrar
nos espaos da cidade onde os cidados se renem entre os iguais, rompendo
com os eventuais receios de determinados atores quanto participao em espaos mais heterogneos (onde as desigualdades de recursos para a participao so
mais visveis) (LCHMANN; BORBA, 2007).
Quanto ao formato institucional dos conselhos gestores, este estruturado
primordialmente pela representao de entidades e/ou organizaes da sociedade
civil, organizadas, em geral, unicamente sobre uma estrutura decisria centralizada (no municpio, estado ou da Unio12), sendo o espao para a participao
direta/individual praticamente inexistente na maioria dos conselhos.
11. A presente descrio da estrutura de participao e representao nos OPs deve ser entendida apenas como um
tipo ideal, cujas expresses concretas comportam as mais distintas variaes. Um exemplo da complexidade e da
variao das estruturas institucionais dos OPs pode ser encontrado em Borba e Lchmann (2007).
12. Que equivale a cada uma das esferas de atuao dos conselhos (municipais, estaduais e nacional).
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Em funo de terem limites fixos de assentos,13 percebe-se tambm, nos conselhos, uma reduo nas oportunidades de participao para segmentos mais amplos,
levando a uma tendncia natural de incorporao daqueles setores que apresentam
maior legitimidade de representao (LCHMANN; BORBA, 2007). Dessa
forma, o desenho dos conselhos acaba promovendo uma filtragem na escolha da
representao institucional, o que vai impactar o perfil dos representantes na configurao de uma elite participativa (BORBA; LCHMANN, 2010).
5 COMENTRIOS FINAIS
Conselhos
Tipo de participao
Mobilizada
Autnoma
Campo institucional
Configurao organizacional
Descentralizada
Centralizada
Estrutura de oportunidades
Perfil (mdio)
Fonte: Elaborao prpria.
13. A quantidade de assentos nos diferentes conselhos regulamentada pelas legislaes especficas que regulam
cada conselho.
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Acreditamos que tal diferenciao interna entre as IPs seja til para o avano nas
pesquisas empricas comparativas, em especial sobre a relao entre a configurao
organizacional, o perfil dos ativistas e o tipo de deciso poltica por elas produzido.
Por outro lado, tal discusso tem contribuies tambm para o campo das teorias
da participao, em especial no debate sobre determinantes individuais e sociais do
engajamento poltico. Como se sabe, a literatura sobre tal temtica tendeu a concentrar suas explicaes nos atributos dos indivduos, de modo que aqueles mais centrais
ou de maiores recursos na estrutura social seriam tambm aqueles mais participativos
(MILBRATH, 1965; VERBA, SCHLOZMAN; BRADY, 1995). A contribuio
da literatura sobre oportunidades polticas foi apontar para o reducionismo de tal
perspectiva ao no considerar que o contexto institucional tambm pode influenciar
na deciso dos indivduos em participar (NORRIS, 2007; TARROW, 1998). Nesse
sentido, o presente trabalho reafirma tal perspectiva, destacando que OPs e CGPPs,
ambos considerados IPs, possuem caractersticas institucionais distintas, as quais
tambm atraem pblicos e produzem resultados igualmente distintos.
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CAPTULO 5
1 INTRODUO
O presente captulo se prope a examinar os possveis efeitos das instituies participativas (IPs) sobre o nvel de acesso a bens e servios pblicos nos municpios
brasileiros. Para isso, sugere algumas dimenses analticas que podem permitir a
percepo desses potenciais efeitos. Trata-se de uma abordagem de investigao
inovadora, pois o tema pouco tem ocupado a ateno de pesquisadores nos campos das polticas pblicas e das IPs. Isso se deve, principalmente, ao fato de que
a disseminao das IPs um fenmeno relativamente recente e s dificuldades
metodolgicas com as quais os estudiosos se defrontam ao tentar isolar a varivel
IPs de modo a poder associ-la a modificaes no nvel de acesso a bens e servios pblicos. Entretanto, apesar de tais desafios, o nvel de institucionalizao das
IPs em diversas instncias do Estado brasileiro justifica a tentativa de compreenso dos efeitos dessas instituies sobre as polticas pblicas.
Muitas vezes em resposta ao dilema da ao coletiva proposto por Olson
(1999), boa parte da literatura concentra seus esforos em tentar elucidar as razes que levam os indivduos a participarem politicamente, em vez de investigar
o impacto de determinados tipos de participao sobre o acesso a bens e servios
(NIEMI; CRAIG; MATTEL, 1991; SCHOLZMAN; VERBA; BRADY, 1995;
SEYD; WHITELEY, 1992; VERBA; SCHOLZMAN; BRADY, 1995). Ao focalizar a percepo dos indivduos sobre as vantagens em participar, os estudos
constatam que a participao vista como positiva porque propicia a ampliao de interaes sociais, o incremento de estoques pessoais de capital social, o
fomento de carreiras polticas, o aumento da capacidade para entender e participar politicamente, o crescimento do sentimento de dever cvico cumprido
e da sensibilidade e capacidade de resposta dos governantes s demandas dos
cidados, entre outras razes. Porm, nesses estudos, participao poltica no se
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refere necessariamente s IPs e sim a diversos tipos de atividades sociais, polticas e mesmo individuais, tais como o interesse em assuntos polticos, o voto em
eleies, o engajamento em organizaes e o ativismo poltico (DETH, 2001;
KUTTNER, 1997; WAGNER, 2008). As sugestes de dimenses analticas aqui
apresentadas contrastam com essa literatura, pois para examinar a relao entre
IPs e acesso a servios e bens pblicos nos municpios brasileiros, so focalizados
o funcionamento dos fruns em vez de um leque de tipos de participao e
os indicadores de resultados, tanto de funcionamento das IPs quanto de acesso a
bens e servios e no as percepes de indivduos participantes.
A premissa terica adotada a de que a interferncia estatal, que por meio
das IPs cria espaos de participao para representantes da sociedade civil, produz
lideranas sociais que so focos de informao sobre bens e servios pblicos e de
difuso de confiana nas instituies pblicas, o que, por sua vez, amplia o acesso
a esses bens e servios. Esse efeito de feedback isto , sistema poltico que, no
caso do sistema brasileiro, incorporou as IPs, conferindo recursos a indivduos e
criando processos polticos (PIERSON, 1993) produziu atores polticos que
so simultaneamente mediadores sociais (LOTTA, 2006; LONG, 1999) e pontos
convergentes de redes de sociabilidade (LIN, 1999). Seu estoque de capital social
(BOURDIEU, 1983/1986) ampliado pela experincia poltica nas IPs e pelo
incremento no nvel de informao que detm sobre polticas pblicas. Alm
disso, a participao nesses fruns aumenta o nvel de confiana desses indivduos nas instituies polticas, particularmente nas reas de polticas pblicas s
quais as IPs esto afetas, independentemente de qual seja a viso das lideranas
participantes nos fruns sobre gestores pblicos circunstanciais. Tais lderes podem informar os cidados sobre servios e bens pblicos universais que, embora
estejam disponveis, podem no estar sendo utilizados. Isso porque a entrega de
bens ofertados e de servios implementados no automtica, envolve interfaces
com mediadores sociais como agentes de sade, policiais, professores, assistentes
sociais que traduzem a poltica em aes com certo grau de autonomia (LIPSKY,
1980). Mediadores estatais, como os citados, e no estatais, que pertencem s
comunidades, so decisivos para a ampliao do acesso, especialmente em perodos, como o que est em curso no Brasil, de intenso aumento de cobertura de
servios e bens pblicos (MARQUES, 2010). As lideranas da sociedade civil
provenientes de organizaes que representam populaes pobres ou de regies
que concentram populaes pobres, ao participarem das IPs, se constituem como
medidores no estatais que facilitam a ampliao do acesso.
A prxima seo sugere indicadores a serem utilizados para aferir a existncia
e o funcionamento de IPs nos municpios brasileiros. A seo seguinte aponta
dimenses que podem indicar o nvel de acesso a bens e servios pblicos nos
municpios brasileiros.
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Existem quatro tipos bsicos de IPs nos municpios brasileiros: canais de expresso individual de preferncias, como pesquisas de satisfao, servios que recebem
demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet, ouvidorias; processos conferencistas; oramentos participativos (OPs); e conselhos de polticas
pblicas e de direitos. No so muito abundantes as informaes sobre os canais
de expresso individual de preferncias nos municpios. Existem dados razoavelmente sistematizados, apenas em relao aos servios que recebem demandas,
sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet e s ouvidorias. Mesmo assim, a propsito dos primeiros existem somente indicadores indiretos, oferecidos
pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) (IBGE, 2010), sobre
atendimento a distncia e estrutura organizacional para recebimento de denncias de violao dos direitos humanos. Em relao s ouvidorias existem dados
esparsos de pesquisas acadmicas (DE MARIO, 2006) e da Ouvidoria Geral da
Unio (PINTO, 2009).
As conferncias so fruns eventuais, que se realizam ao longo dos meses
que antecedem a conferncia nacional. O processo conferencista se inicia nos
municpios e, em seguida, desdobra-se nas etapas estadual e federal. Informaes
sobre a existncia de conferncias municipais podem ser obtidas nos ministrios
das reas de polticas pblicas que as promovem ministrios da Sade (MS), do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), do Meio Ambiente (MMA),
da Justia (MJ), da Cultura (MinC), entre outros.
Os OPs combinam participao direta e indireta de cidados na discusso e
definio sobre a alocao de recursos oramentrios municipais. Embora existam
dados provenientes de pesquisas acadmicas e de entidades como a Plis em 2006
e a Rede Brasileira de Oramento Participativo em 2010, no h registro sistemtico sobre os municpios que realizam OP.
Os conselhos de polticas pblicas e de direitos esto disseminados pelos municpios do pas, desde a dcada de 1990, graas induo do governo federal que
condicionou a transferncia de recursos financeiros federais para os nveis subnacionais de governo constituio desses fruns, entre outros requisitos. A MUNIC
oferece informaes sobre a existncia e funcionamento de 18 conselhos de polticas
pblicas e de direitos, quais sejam Conselho Tutelar, Conselhos Municipais de
Sade, de Direitos da Criana e do Adolescente, de Educao, de Meio Ambiente,
de Habitao, de Direitos do Idoso, de Cultura, de Poltica Urbana, de Esporte, dos
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Direitos da Mulher, de Segurana, de Direitos da Pessoa com Deficincia, de Transporte, de Direitos da Juventude ou similar, de Igualdade Racial ou similar, de Direitos Humanos, de Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais. H
evidncias de que conselhos de assistncia social e de trabalho ou de emprego esto
funcionando em boa parte dos municpios brasileiros (CORTES, 2007).
medida que novos dados sistemticos fossem obtidos sobre servios que
recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet, seja,
ouvidorias, OPs ou demais conselhos, eles poderiam ser incorporados anlise.
Observe-se, no entanto, que deve ser menor o peso relativo s formas de expresso
de preferncias individuais como indicao de nvel de funcionamento de IPs. Isso
porque eles no propiciam deliberao, nem no sentido de discusso de propostas
ou demandas, nem como processo decisrio. Presentemente, os dados disponveis
por municpio, que poderiam ser usados como indicadores de nvel de funcionamento de IPs municipais, so os referentes realizao de conferncias municipais,
contando com as informaes disponveis nos ministrios, e a existncia e funcionamento dos conselhos municipais de polticas pblicas pesquisados pela MUNIC.
3 INFORMAES SOBRE O ACESSO A BENS E SERVIOS PBLICOS NOS
MUNICPIOS BRASILEIROS
Para que se possa verificar o impacto das IPs sobre bens e servios pblicos, as
informaes devem: i) ser apresentadas como propores sobre a totalidade da populao que deveria ter acesso; ii) abranger de forma sistemtica cada um dos municpios do pas; iii) se referir aos perodos de tempo anterior e posterior ao funcionamento das IPs; e iv) se referir queles bens e servios que so oferecidos em todo
o pas. A comparao entre os municpios deve considerar estratos de municpios de
fato comparveis. Os estratos podem levar em conta, entre outros fatores, tamanho
da populao, caractersticas poltico-institucionais (como o tempo de criao do
municpio), tamanho do Produto Interno Bruto (PIB), tipo de PIB (o peso relativo
da indstria e dos servios, por exemplo), ndice de Gini, proporo da arrecadao
prpria municipal. Isso porque possvel supor que haja uma relao entre tamanho da populao, grau de solidez das instituies polticas, nvel de riqueza, grau
de diversificao econmica, nvel de desigualdade social e capacidade de arrecadao de tributos com os tipos de servio oferecidos. Um pequeno municpio, com
economia predominantemente agrria, com pequena capacidade de arrecadao
prpria tende a oferecer apenas bens e servios bsicos. Uma capital de estado, por
sua vez, concentra a oferta de bens e servios complexos.
s dimenses analticas aqui sugeridas devem ser acrescidas outras que tambm podem afetar o nvel e o acesso a bens e servios nos municpios, para verificar
se no esto confundindo os resultados da anlise. Por exemplo, os partidos polticos que dirigem a prefeitura e a relao entre poder pblico municipal e governo
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Este captulo indica possibilidades de pensarmos nveis de acesso a servios pblicos como um possvel resultado da operao de IPs. Prope algumas dimenses
analticas que podem permitir que se verifique qual o impacto das IPs sobre o
acesso a servios e bens pblicos nos municpios brasileiros. O ponto de partida
terico o entendimento de que a ao estatal que cria as IPs, abertos participao da sociedade civil, produz lideranas sociais que so focos de informao
sobre bens e servios pblicos e de difuso de confiana nas instituies pblicas.
So milhares de conselheiros que participam dos conselhos de polticas pblicas
e OPs espalhados pelos municpios do pas. Observe-se que somente nos conselhos municipais de sade h 36 mil conselheiros, segundo a Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa do MS. Esses participantes focos de informao sobre
servios universais e de difuso de confiana em instituies estatais seriam um
importante mecanismo para ampliar o acesso a esses bens e servios.
O modelo proposto sugere relaes entre indicadores de funcionamento de
IPs com variveis que expressem o nvel de acesso das populaes-alvo a bens e
servios pblicos. Presentemente, seria relativamente simples obter dados sobre
o funcionamento de algumas IPs municipais, quais sejam os conselhos municipais de polticas pblicas investigados pela MUNIC e as conferncias municipais,
contando com informaes a serem obtidas nos ministrios que as promovem.
Os dados sobre bens e servios municipais teriam como principais fontes de informao o IBGE e os ministrios que regulam sua oferta. No futuro, outras
informaes poderiam ser agregadas visando compor um conjunto de indicadores
mais robusto sobre o funcionamento de IPs municipais e sobre o acesso a bens e
servios pblicos.
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PARTE II
INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO
VARIVEIS EXPLICATIVAS: CONTEXTOS,
PROCESSOS E A QUALIDADE DA
PARTICIPAO
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CAPTULO 6
1 INTRODUO
Instituies que propiciam a participao dos cidados nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas em reas diversas, como sade,
educao e assistncia social, os Conselhos Gestores de Polticas, j constituem
realidade inevitvel para governantes e tomadores de deciso no Brasil1 (GOHN,
2001; DAGNINO, 2002; TATAGIBA, 2004). Um volume significativo de estudos tem sido fomentado ao longo principalmente das duas ltimas dcadas,
tentando compreender a atuao dessas instituies e o papel do fenmeno da
participao poltica nos processos decisrios governamentais de alocao de recursos pblicos. Este artigo objetiva traar um panorama desses estudos sob a
gide de seus principais focos de anlise e de transmudaes em seus respectivos
objetos e objetivos de investigao.
possvel observar claramente mudanas especficas no foco das investigaes
sobre instituies participativas (IPs), em especial dos conselhos, ao longo dos
anos, passando, grosso modo, de estudos com proposies de fundo categrico a
estudos com proposies de carter qualificador. Essas mudanas, sugere-se,
apresentam-se paulatinamente guisa das problemticas enfrentadas para
1. Os conselhos gestores so instituies constitucionalmente previstas no Brasil democrtico cujos desenho e objetivos possibilitam a participao dos cidados nos processos decisrios estatais referentes ao planejamento e implementao de polticas pblicas especficas (GOHN, 2004; AVRITZER, 2002; FARIA, 2006, 2007; TATAGIBA, 2002;
DAGNINO, 2002). A Constituio de 1988 prev a estruturao destas instituies com formato hbrido, compostas de
forma paritria por membros do governo e membros da sociedade civil para a discusso de vrias questes no tocante
a estas polticas que variam desde a temtica da sade, passando pelas de assistncia social, criana e adolescente,
at a de patrimnio pblico e cultural, por exemplo (WAMPLER; AVRITZER, 2004; TATAGIBA, 2004; GOHN, 2001). Dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
apontam que os conselhos de sade, por exemplo, j esto presentes em 100% dos municpios do Brasil e que outros,
como educao e assistncia social, esto presentes em mais de 90% das cidades.
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concretizao dessas instituies como canais efetivos de interlocuo entre sociedade civil e Estado na seara do planejamento pblico no pas (VAZ, 2009).
O texto busca mostrar as principais variaes ocorridas neste sentido, bem como
temticas que tm, mais recentemente, ocupado os estudiosos nessa linha de investigao, a saber, a questo da efetividade deliberativa, a questo do desenho
institucional e, por fim, a temtica da representatividade dos indivduos que atuam
como representantes da sociedade civil nestes espaos.
A organizao do texto a seguinte: na segunda seo, realiza-se discusso de
duas grandes fases analtico-metodolgicas que dispem de caractersticas singulares no tocante ao estudo sobre IPs. Essas duas fases tm por base, respectivamente, estudos que tratam as IPs como varivel categrica e estudos que, a
seu turno, aprofundam as investigaes sobre qualificadores e determinantes de
seu respectivo funcionamento. Na terceira seo, empreende-se debate sobre as
trs variveis especficas supracitadas que recentemente tm ocupado essa agenda
de estudos com significativa presena e que podem fornecer dicas sobre agendas
futuras de investigao e de proposies de mudana, sendo, a efetividade deliberativa, o desenho institucional e a representatividade poltica. As consideraes
finais conformam a quarta e ltima seo.
2 A PARTICIPAO EM FASES: DA PRESENA CATEGRICA PRESENA
QUALIFICADA
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Postulava-se que, como consequncia do aprendizado poltico2 que seria proporcionado aos indivduos nas instncias participativas, poderiam ser estabelecidas
novas formataes de relao entre Estado e cidados, no sentido de maiores
potenciais de controle destes ltimos sobre as aes do primeiro. Os primeiros
estudiosos no Brasil vinculados a uma tradio terica que entende o aumento
da participao poltica como fator de aprofundamento da democracia, e que tomaram as novas instncias participativas por objeto, procuravam analisar, assim,
a importncia destes espaos na perspectiva da incluso poltica e de seus consequentes impactos na dinmica democrtica sob a tica do aprendizado polticodemocrtico (GOHN, 2001).
Focava-se, assim, a importncia da participao direta nos processos decisrios
estatais para uma perspectiva de aprofundamento desta estirpe (PATEMAN,
1992; MACPHERSON, 1978). A ateno dada s estatsticas caminhara geralmente na direo de apontar o crescimento do nmero de IPs e o crescimento
do nmero de participantes. Importncia vital foi e tem sido dada aos conselhos
como canalizadores de demandas de setores marginalizados da populao e de
centros redistributivos de recursos, estabelecendo, sugere-se, certo nivelamento
de acesso ao Estado em relao a grupos dotados de maiores recursos e de acesso
a recursos especficos no bojo da sociedade (GOHN, 2001).
Em relao a essa primeira grande fase de estudos, portanto, pode-se dizer
que os principais pressupostos tericos adotados tendiam a estabelecer uma correlao entre pelo menos trs variveis especficas: a consolidao da democracia, o
aprendizado democrtico e a participao direta. A relao estabelecida entre estes
trs elementos, como visto nas perspectivas principalmente de Pateman (1992) e
MacPherson (1978), , grosso modo, empreendida da seguinte forma: a participao
direta levaria ao aprendizado democrtico, o qual, por seu turno, levaria ao aprofundamento democrtico.
Em que pese a importncia de se considerar o foco inicial que os estudos da
primeira fase deram relao entre aumento da participao poltica e sua traduo em aumento das potencialidades de redistribuio de recursos especficos
e aumento do aprendizado democrtico, possvel perceber uma ampliao do
foco analtico nos trabalhos que se seguiram, principalmente ao final da dcada
de 1990. Ao aprofundamento da democracia, a maioria buscou relacionar fatores
2. Este aprendizado, segundo Warren (2001), se conformaria na formao, no aumento e suporte/manuteno das
capacidades de cidados democrticos. Estes seriam os chamados efeitos desenvolvimentais que as associaes
teriam sobre os indivduos, no sentido de sustentar suas capacidades de participar em julgamentos coletivos e tomadas
de deciso e de desenvolver julgamentos autnomos que refletissem suas prprias crenas e desejos. Neste mesmo
sentido, Armony (2004) adota uma perspectiva de anlise do nvel individual, tentando compreender os efeitos do engajamento cvico, isto , da participao em grupos da sociedade civil, no comportamento do indivduo. O autor afirma
que a sociedade civil pode ser entendida como um local de aprendizado cvico, no qual os indivduos aprendem a
ter cultura cvica e a contribuir para a democracia.
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Este panorama, acerca dos estudos sobre IPs e participao poltica no Brasil,
com nfase nos conselhos gestores, revela pontos de convergncia e divergncia entre
as duas fases consideradas. Estes pontos esto relacionados, principalmente, ao marco
terico levado em considerao pelos analistas de cada perodo. O quadro 1 resume
as diferenas e aproximaes em cinco variveis especficas, a saber: perspectiva terica
adotada; racionalidade considerada ou modo de formao das preferncias; modo de
formao de consenso; tipo de participao ensejada ou relao entre os elementos
participao e representao; e, por fim, modo de abordagem aos conselhos gestores.
QUADRO 1
Perspectiva terica
Participacionista
Deliberativa
Racionalidade considerada/modo
de formao de preferncias
Agregao de preferncias
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Por lidar com elementos centrais para anlise da qualidade do processo de participao poltica em conselhos, a temtica de efetividade deliberativa tem sobressado,
nos ltimos anos, como elemento principal de discusso entre os pesquisadores da
rea. Diversos analistas tm investigado os conselhos sob essa tica, adotando, nesse
sentido, a perspectiva de que o carter deliberativo destes espaos potencializaria em
grande medida a redistribuio dos investimentos e de polticas pblicas especficas. O
aprofundamento da democracia estaria ligado, nesta linha, no apenas existncia da
possibilidade de ampliao dos espaos de participao, mas tambm e talvez principalmente a problemas e desafios especficos concernentes sua prpria implementao e consolidao enquanto espao de interlocuo entre Estado e sociedade civil no
campo das polticas pblicas (AVRITZER, 2002; DAGNINO; TATAGIBA, 2007).
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Neste caso, foca-se a prpria dinmica de funcionamento das instncias deliberativas e sua capacidade em no apenas incluir os cidados nas discusses sobre
polticas pblicas, mas em produzir resultados efetivos quanto redistribuio dos
bens e aes concernentes a estas polticas,4 desde que as deliberaes empreendidas
em seu interior sejam, elas prprias, efetivas do ponto de vista da sua prpria dinmica. Faria (2007, p. 1) entende esta efetividade como sendo (...) a capacidade das
(...) [instituies] em incluir novas e diferentes vozes no processo de implementao, gesto e controle das polticas e de expandir, de forma igualitria, o acesso aos
bens pblicos nelas envolvidos. Cunha (2007, p. 5) afirma que ela estaria expressa
(...) na institucionalizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na
deliberao pblica e inclusiva, na proposio de novos temas, na deciso sobre as
polticas pblicas e no controle sobre essas aes.
Almeida e Cunha (neste volume) empreendem profcuo debate nessa linha,
cotejando variveis e elementos capazes de influenciar, positiva ou negativamente, a
qualidade da deliberao ocorrida no interior dos conselhos. Segundo as autoras,
a efetividade deliberativa seria proxy de compreenso da qualidade dos processos
deliberativos de IPs, como no caso dos conselhos. Ela se nortearia pelos princpios
bsicos da chamada teoria deliberacionista5 e estaria expressa em alguns parmetros
analticos especficos, que, tais como expressos por Cunha (2007), consistiriam
na institucionalizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na deliberao pblica e inclusiva, dentre outros.
Com base nestes princpios norteadores, a anlise de Almeida e Cunha se
centra nos principais desafios concernentes operacionalizao do conceito de
efetividade deliberativa, especialmente na perspectiva de sua concretizao. Algumas variveis seriam de suma importncia para determinao da qualidade de
processos deliberativos. Em primeiro lugar, seria importante saber quem institui e
quem participa da deliberao, padres tomados como definidores da substncia e
da natureza da prpria deliberao. questo de quem institui o processo, por
exemplo, estariam ligados fatores que vo desde a vontade dos gestores pblicos
de instituir processos deliberativos e fruns participativos para definio de polticas pblicas, at os atores responsveis pela definio das pautas de discusso
base do processo deliberativo. No caso da questo de quem participa, estariam
ligados fatores da capacidade de incluso das IPs e da representatividade daqueles
indivduos que pretendessem agir em nome da sociedade civil.6
4. Cada vez mais, buscou-se relacionar o aprofundamento da democracia efetividade deliberativa, na tica do aumento do escopo da soberania popular.
5. Grosso modo, so pelo menos dez princpios: igualdade de participao, incluso deliberativa, igualdade deliberativa, publicidade, reciprocidade, liberdade, provisoriedade, conclusividade, no tirania, autonomia e accountability. Cada
qual tratado com maiores detalhes no captulo das autoras.
6. As autoras fazem interessante comparao entre duas IPs no Brasil, sendo uma delas os conselhos gestores e a
outra, o OP.
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Outro rol importante de questes estaria ligado necessidade de reconhecimento da existncia de desigualdades no interior das instituies. Os indivduos
participantes dos processos deliberativos seriam detentores, cada qual, de recursos
diferenciados como base de sua insero no processo, fator que abriria espao
para relaes de poder especficas, no interior destes espaos, capazes de determinar a conduo do processo deliberativo. Esses recursos estariam expressos em
variveis como a capacidade comunicativa dos participantes e o conhecimento
tcnico para compreenso de determinados objetos de debates, com fins de uma
tomada de deciso consciente e baseada na defesa dos interesses da sociedade civil. Indivduos que efetivamente teriam vivncia de problemas em reas diversas,
como sade, educao, dentre outras, seriam pouco capazes, nesse sentido, de
factualmente expressar essas dificuldades e guiar as deliberaes no sentido de
buscar sua real soluo.
Um terceiro ponto identificado por Almeida e Cunha como relevante para
qualificao dos processos deliberativos se refere ao tipo de bem, interesse e poltica em debate. Neste caso, a anlise central se liga aos impactos do tipo de bem
pautado para discusso nos tipos de atores e suas respectivas motivaes para
participao. Observam que, guisa do escopo do bem pautado, como no caso
de polticas setoriais mais amplas, bens pblicos especficos ou o aprofundamento
do conhecimento de determinadas questes, motivaes especficas podem servir
de base para participao dos indivduos. Essa diferena poderia ser observada,
por exemplo, nos tipos de atores que participam do OP e os tipos de atores participantes dos conselhos gestores.
A discusso sobre efetividade deliberativa, como se observa, constitui tema
complexo, no qual operacionalizao e discusso implicam a busca por variveis
e indicadores capazes de expressar dimenses como incluso deliberativa, capacidade de expresso, dentre outros fatores, tal como aqueles listados pelas autoras e
baseados nos princpios da teoria deliberacionista. Estes elementos constituem a
estrutura dos processos deliberativos e, nessa linha, afiguram-se base da efetividade
dos processos participativos. Sua importncia reside exatamente em tratar estes elementos como categorias analticas comparveis e capazes de categorizao, especialmente como base para comparao entre experincias diversas, entrevendo limites e
possibilidades dos processos de aprofundamento e qualificao democrticas.
3.2 Desenho institucional
As discusses sobre desenho institucional esto centradas nas configuraes e regras especficas que modelam o funcionamento dos conselhos. guisa dessas configuraes, pode haver maior ou menor democratizao em relao aos processos
decisrios, especialmente em funo das regras e procedimentos que condicionam a atuao dos agentes no interior da instituio (FUNG; WRIGHT, 2003).
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Algumas dimenses analticas so significativas neste tipo de anlise, principalmente no tocante aos conselhos, a saber: o grau de institucionalizao (CORTES,
2004), sua capacidade de incluso e democratizao da participao (CUNHA,
2007), sua composio e o formato dos processos decisrios.
Esse tema tratado proficuamente em Faria e Ribeiro (captulo 8, neste livro).
As autoras buscam mostrar como variveis de carter institucional, normativo,
podem influenciar as dinmicas de funcionamento das IPs, como as de cunho
deliberativo, participativo e representativo. Lidando com as regras e os regimentos que balizam a estruturao e funcionamento dessas instituies, afirmam, com
base na literatura especializada, que um conjunto importante de variveis deve
ser analisado para compreenso de seu papel e importncia e que estas variveis
encontrariam respaldo de operacionalizao em alguns fatores bsicos ligados ao
desenho institucional desses espaos.
O grau de institucionalizao dos conselhos gestores, por exemplo, tomado
como proxy importante para compreenso de seu papel como canal efetivo de
interlocuo entre sociedade civil e Estado, poderia ser entrevisto a partir de pelo
menos trs tipos de variveis institucionais, sendo o tempo de existncia desses
espaos, a existncia de uma estrutura organizacional e, por ltimo, a frequncia
de reunies obrigatrias. Estas variveis estariam correlacionadas como preditores
do funcionamento dessas instituies, como a suposio de que um maior tempo
de existncia, bem como a existncia de regularidade nas reunies, poderiam predizer,
por exemplo, o grau de formalidade de determinado conselho. Alm disso, o grau
de organizao dessas instituies poderia ser predito a partir de informaes sobre
sua estrutura interna, como existncia de mesa diretora, secretaria executiva e a
capacidade de organizar conferncias na sua rea.
Para alm do grau de institucionalizao, a anlise de carter institucional
permitiria, tambm, investigar o potencial inclusivo e democratizante das IPs.
Neste caso, a base analtica residiria na anlise de fatores especficos, como a composio, a pluralidade e a proporcionalidade dos indivduos participantes dos
processos deliberativos, bem como as regras referentes s definies de pauta e a
distribuio e alternncia de poderes. Fatores estes passveis de observao a partir
da investigao de variveis como a existncia de regras e conjuntos normativos
que priorizassem a pluralidade de atores na formao de agendas e formulao
de normas, assim como na alternncia de poder por segmentos participantes e a
previso de organizao e realizao de conferncias da rea.
Outra importante questo passvel de anlise a partir das regras que regem o
funcionamento de IPs consistiria no estudo do processo decisrio, isto , do modus
operandi que embasa as tomadas de deciso finais. O processo decisrio seria relevante
varivel porque definiria as regras para consenso final entre os participantes, regulando
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conselhos gestores de polticas. O questionamento bvio recai sobre a legitimidade destes atores para atuarem e, por conseguinte, no apenas tomarem, mas,
tambm, influenciarem as deliberaes e os processos de tomada de deciso
(TATAGIBA, 2004) que ocorrem no interior destas instncias participativas.
Trabalhos que tm se detido sobre a temtica, especificamente lanando
um olhar deveras crtico sobre essas experincias de participao no Brasil, so
relativamente recentes, ainda que, pelo menos nos ltimos cinco anos, j tenha
sido possvel observar o crescimento e a formao de um conjunto substancial de
anlises, como os estudos de Pinto (2004), Lavalle, Houtzager e Castello (2006),
Abers e Keck (2007), Avritzer (2007), Coelho (2004), Cunha (2004), Lchmann
(2007), Miguel (2003, 2005), Tatagiba (2005), dentre outros. Todos eles se debruam sobre o questionamento da representao exercida por atores da sociedade civil e, especialmente no caso dos conselhos gestores, lidando com o fenmeno de conselheiros que atuam como verdadeiros tomadores de deciso em
polticas pblicas em nome da sociedade.
Lavalle, Houtzager e Castello (2006), por exemplo, tentam compreender
esse fenmeno do exerccio da representao poltica por parte de atores da sociedade civil, ou por organizaes civis, que atuam como representantes de determinada temtica e/ou segmento nos conselhos gestores. Este exerccio estaria
consubstanciado numa hipottica investidura jurdica por parte destas organizaes
no papel de representantes de interesses e parcelas especficas da populao, tanto na
implementao, quanto na superviso de polticas pblicas. Segundo eles, (...)
uma vaga de inovaes institucionais tem levado a representao poltica, no Brasil
e pelo mundo afora, a transbordar as eleies e o legislativo como lcus da representao, enveredando para o controle social e para a representao grupal nas
funes executivas do governo (2006, p. 49).
O objetivo dos autores tentar correlacionar reforma da democracia no
referente ao seu aprofundamento e uma pluralizao e diversificao no s
de atores da representao, mas tambm do lcus onde esta ltima exercida.
Argumenta-se que o tipo de representao exercido por organizaes civis difere daquele exercido por partidos e sindicatos, principalmente no que tange
utilizao de mecanismos eleitorais e/ou de afiliao como base de legitimidade.
O que Lavalle, Houtzager e Castello tentam fazer, neste sentido, investigar,
compreender e estruturar um modelo terico-analtico que permita relacionar a
legitimidade do exerccio de representao pelas organizaes civis a um elemento
que no fique restrito ao momento eleitoral e/ou afiliatrio.7
7. Neste sentido, recuperam uma noo de representao virtual cuja origem reside em Edmund Burke, pensador
francs do sculo XVIII. Burke trabalha tendo por base a perspectiva de que os mandatos dos representantes no
devem ser imperativos. Para maiores detalhes, ver o texto.
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8. Uma segunda hiptese defendida pelas autoras a de que a peculiaridade dos conselhos se daria tambm pela
participao de representantes do Estado que, na verdade, em sua perspectiva de autonomia ele deveria estar falando
em nome do povo e no em nome de seus prprios interesses.
9. Neste sentido, dizem Abers e Keck (2007, p. 16) que, na verdade, grupos da sociedade civil representam as vises
diversas e plurais dos grupos sociais organizados, uma perspectiva bem prxima daquela de Young (2000), na qual a
autora ressalta, dentre um conjunto de proposies para a representao, a chamada representao de perspectivas,
j discutida ao longo do texto.
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No caso da efetividade deliberativa, variveis analticas importantes esto centradas no carter discursivo das IPs, em especial, os conselhos gestores. Esse carter
tem implicaes claras para aferio de resultados, dado que preferncias e interesses
so constantemente negociados nestes espaos e as decises finais tm carter vinculatrio. No caso do desenho institucional, importncia conferida s regras de
funcionamento e modelagem do conselho, as quais podem definir seus resultados
finais, independentemente do tipo de participao pretendida pelos indivduos.
Por fim, no caso da representatividade poltica, observa-se que ainda no
h consenso na literatura sobre variveis e dimenses avaliativas, muito embora
j exista consenso sobre a importncia da temtica para o funcionamento das IPs
de uma forma geral. Existem diversas discusses e propostas acerca do carter da
representao exercida pelos indivduos que atuam em nome da sociedade civil,
especialmente em relao legitimidade dessa atuao. O que se descobriu, at
ento, que a avaliao dessa representao via mecanismos tradicionais de atribuio de legitimidade implica esgotar a anlise sem qualquer pretenso de avano
na compreenso do fenmeno. A agenda de pesquisa, portanto, aponta para a
necessidade de alternativas metodolgicas e analticas que permitam perpassar
esses limites de investigao.
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Primeiramente, tericos ligados defesa da representao de grupos e minorias denunciam os limites do ideal deliberativo de imparcialidade, responsvel por
aprofundar desigualdades existentes na esfera pblica e reduzir diferenas a uma
unidade de sentimentos, afiliao e pontos de vista (WILLIAMS, 2000; FRASER,
2003; YOUNG, 2000; SQUIRES, 2000). Young (1997) argumenta que um processo deliberativo precisa considerar as diferenas entre grupos e permitir a explicitao dessas diferenas, a fim de que os participantes sejam capazes de julgar
objetivamente o mrito da proposta, a partir da considerao da experincia, do
conhecimento e dos interesses dos outros. Fraser (2003) refora esse argumento
ao apostar que o bem comum no pode ser presumido com antecedncia, sendo
necessrio publicizar conflitos privados a partir do debate e da contestao, para
evitar que desigualdades de gnero e classe, por exemplo, continuem a operar
informalmente e se perpetuem formalmente. Em face dessa constatao, preciso
verificar se os espaos deliberativos vm contribuindo para perpetuar diferenas ou
mascarar conflitos. Alm disso, ao reconhecer a existncia de interesses, faz-se necessrio conhecer em que medida possvel manter a legitimidade da deliberao,
em polticas que requerem a ateno parcialidade. Reconhecida a parcialidade
e a existncia de questes conflituosas, o consenso imprescindvel ou pode-se
aceitar algum nvel de negociao e ao estratgica?
Esses problemas levam ao segundo limite da definio de boa deliberao, a
saber, a necessidade de se chegar a decises consensuais. Para Melville, Willingham
e Dedrick (2005), a viso dos partcipes no muda, mas alterada pela deliberao. No h consenso, mas uma mudana de percepo do outro, com o qual
voc discorda. Nesse sentido, indivduos esto abertos para identificar um terreno
comum (common ground) para a ao pblica e definir mais amplamente a direo
aceitvel para essa ao. De acordo com os autores, aes ou polticas assim baseadas
so aquelas aceitveis por um grupo de indivduos que, embora ainda tenham
valores e opinies diferenciados, possuem um quadro compartilhado de referncia ou senso de direo. Bohman (1996) vai na mesma linha de pensamento ao
propor que os atores, independentemente de suas diferenas sociais, polticas e
culturais, podem concordar, via participao, em cooperar no intuito de se alcanar uma lei legtima (FARIA, 2008). Para Bohman, o objetivo no que os
atores abram mo de seus interesses, mas que consigam operar em conjunto com
outros, respeitando-os, na medida em que os consideram interlocutores vlidos e
respondam a eles.
Para Mansbridge (2003), a busca de solues via um common ground no
enfatiza nem o potencial para o conflito, nem o potencial para a comunalidade,
sendo necessrio avaliar quais tipos de interaes pblicas direcionam para decises
mais unitrias e quais precisam introduzir outros tipos de estratgias. Embora a
estratgia esteja ausente do modelo deliberativo, uma vez que esta, em Habermas,
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al., 2010). Diante dos fatos, a literatura especializada tem realizado estudos e
discusses crticas acerca das prticas participativa e deliberativa no interior dessas
instituies, do impacto destas prticas na gesto e no controle das polticas pblicas, bem como das possveis variveis que explicam a diferena de desempenho
entre as instituies em tela.
Estratgias metodolgicas diferentes, envolvendo mtodos quantitativos e
qualitativos, passaram a ser mobilizadas com o objetivo de aferir a capacidade dessas
instituies participativas (IPs) em realizar (ou no) alguns princpios bsicos que
nortearam sua criao como a equidade e a pluralidade na participao, a publicidade e o controle da poltica e a promoo de maior justia na distribuio de bens
pblicos.
Neste sentido, parte dos trabalhos que estudam as dinmicas internas dessas
instituies analisa tais prticas a partir da identificao dos atores sociais e polticos que delas participam, valendo-se de mtodos quantitativos como surveys
(FARIA, 2010; FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003) e da anlise dos
processos de discusso e deciso que nelas ocorrem, usando mtodos como a observao participante e/ou a anlise das atas que contm os registros das reunies
(CUNHA, 2007, 2009, 2010; ALMEIDA, 2006, 2010).
Outro conjunto de pesquisas tem realizado anlises sobre as regras de funcionamento desses espaos, acreditando que elas podem tanto identificar a presena ou no dos princpios que nortearam a criao dessas instituies quanto
potencializar sua realizao, dado que as normas e os procedimentos funcionam,
simultaneamente, como catalisadores e limitadores da ao de diferentes atores e
grupos que ali se apresentam (TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007; FARIA; RIBEIRO, 2010). Por meio da anlise documental, tais estudos buscam mostrar que
as variveis referentes s normas e, consequentemente, ao desenho institucional
interferem no desempenho dessas novas instituies.
Este artigo se insere neste segundo campo de estudos e seu objetivo mostrar, por meio de um conjunto de regras empiricamente analisadas por trabalhos
diversos, como as variveis institucionais podem impactar as dinmicas participativas, deliberativas e representativas dessas instituies. Para tal, na seo 2,
mostraremos a centralidade assumida pelas regras e instituies na literatura sobre
participao e deliberao, bem como as variveis institucionais selecionadas e o
impacto que apresentam nas dinmicas supracitadas. Na seo 3, conclusiva, os
limites e os potenciais desta aposta sero retratados.
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bem como de representao desses espaos. A subseo seguinte traz uma discusso
a partir de resultados observados pela literatura corrente.
2.2 Uma perspectiva emprica
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Se, por um lado, tanto a perspectiva analtica quanto a emprica ora apresentadas
apontam a centralidade da varivel institucional na determinao do desempenho
democrtico e distributivo das IPs em geral e dos conselhos em particular, por
outro, igualmente importante ressaltar as mltiplas determinaes das possibilidades inclusivas dessas mesmas instituies.
Inmeras anlises sobre o tema chamam a ateno para a importncia das variveis contextuais e polticas na determinao de ambas, a efetividade inclusiva e a redistributiva dessas instituies. Se as primeiras dizem respeito quelas variveis relativas
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aos contextos em que tais instituies vigoram, ganhando destaque dados relativos ao
associativismo civil, s condies financeiras e administrativas do local onde tais instituies so criadas, assim como a prpria natureza das polticas pblicas vinculadas a tais instituies (BAIERLE, 1998; WARREN, 2001; AVRITZER, 2002,
2009; SILVA, 2003; MARQUETTI, 2003; CORTES, 2002; LCHMANN,
2005; TEIXEIRA; TATAGIBA, 2008), as segundas vinculam-se constelao de
foras sociais envolvidas nessas instituies (FUNG; WRIGTH, 2003; AVRITZER,
2009; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006).
A varivel poltica, especificamente, ganha destaque no s na determinao
do sucesso dessas instituies, mas tambm na determinao do prprio desenho
institucional que elas assumem. Segundo Avritzer (2009), em que pese a relevncia do desenho para a efetividade democrtica e distributiva das IPs, as variveis
culturais e polticas importam dados que influenciam a escolha do prprio desenho institucional. Como no so neutros, os desenhos assumidos por essas
instituies expressam claramente a constelao de foras sociais em interao
em torno das mesmas. neste sentido que Dagnino, Olvera e Panfichi (2006)
chamam a ateno para a convergncia de posies entre atores sociais e polticos
na determinao de seu sucesso ou fracasso. Tal convergncia ganhar igualmente
expresso no desenho institucional assumido por elas.
REFERNCIAS
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O segundo tipo de IP examinado so os processos conferencistas. Neles a participao se d principalmente atravs de representantes, atuando em reunies deliberativas. Apenas no nvel municipal h participao direta dos cidados. Mesmo
assim, nas cidades maiores, isso ocorre apenas nos distritos. Nas reunies que
congregam cidados que participam diretamente so escolhidos representantes para
os nveis superiores do processo municipal e estadual.
As conferncias nacionais participativas se institucionalizam na dcada de
1990, em diversas reas de polticas pblicas. Elas diferem de outras conferncias
setoriais tradicionais, porque, em vez de serem reunies de experts para apresentao de recomendaes aos governos, renem atores estatais e societais com interesses e propostas para a rea. Os processos conferencistas podem se constituir
como a grande conferncia setorial nacional de assistncia social, de sade, das
cidades, da cultura, de educao, por exemplo ou como conferncias temticas,
subsetoriais tais como, conferncias de sade mental, de sade da mulher, de
sade bucal ou de vigilncia em sade.
As conferncias tm carter eventual, em contraste com a regularidade e a
frequncia com que se realizam reunies de conselhos de polticas pblicas ou de
OPs. Mesmo a rea de sade que foi pioneira na implementao de conferncias
nacionais participativas e que cedo institucionalizou os processos conferencistas
as vem realizando a intervalos irregulares. A 8 Conferncia Nacional de Sade
ocorreu em 1986 e seis anos depois se realizou a 9, em 1992. Entre a 9a e a 10a
(1996) e a 10a e a 11a (2000), os intervalos foram de quatro anos. J entre a 11a
e a 12a (2003) passaram-se trs anos, enquanto entre a 12a e a 13a (2008), cinco
anos. Assim, as conferncias so fruns eventuais, complexos, constitudos ao
longo dos meses que antecedem a conferncia nacional, iniciando-se nos municpios, progredindo ao nvel estadual e culminando em uma conferncia nacional.
Em 2007, no processo que antecedeu a grande conferncia nacional de sade de
2008, foram realizadas conferncias municipais em cerca de 80% dos municpios
do pas (4.430 em 5.564) (BRASIL, 2007).
Seu funcionamento regulado por leis federais e por resolues administrativas, em geral, ministeriais, mas regras complementares relativas composio e
dinmica de trabalho das conferncias so refeitas por ocasio de cada evento.
Variaes nas regras de funcionamento das conferncias e as diferenas encontradas na comparao entre seus relatrios finais, tanto em relao s resolues
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O quarto tipo de IP analisado so os conselhos de polticas pblicas. Seus antecedentes mais remotos so conselhos municipais de educao criados no sculo XIX
e, na rea da previdncia social, os rgos administrativos colegiados Caixas e
Institutos de Aposentadoria e Penses criados nas dcadas de 1920 e 1930 do sculo passado. Os conselhos de sade, criados pela Lei no 8.142, de 1990 (BRASIL,
1990), tornaram-se o paradigma que inspirou a constituio recente de conselhos
em outras reas. A rpida disseminao de conselhos de polticas pblicas e de direitos pelos municpios do pas, desde a dcada de 1990, est relacionada induo
para o estabelecimento dos fruns promovida por meio da transferncia de recursos
financeiros federais para os nveis subnacionais de governo, condicionada, entre
outros requisitos, constituio desses organismos. Existem conselhos nas reas de
emprego e renda, assistncia social, desenvolvimento rural, educao, meio ambiente, planejamento urbano, segurana pblica, combate a drogas, para citar apenas
alguns. H conselhos que tratam da garantia de direitos de crianas e adolescentes,
dos negros, dos ndios, das mulheres, dos idosos, entre outros.
A MUNIC do IBGE indaga sobre a existncia e funcionamento de 18 conselhos de polticas pblicas e de direitos. Conforme pode ser observado na tabela 1,
em 2009 a maioria dos municpios apresentava conselho tutelar e conselhos municipais de sade, de direitos da criana e do adolescente, de educao e de meio
ambiente. So fruns de reas de polticas pblicas que receberam incentivos federais para a sua criao. Os conselhos de direitos, de reas de polticas pblicas
que no receberam incentivos ou cuja poltica de induo foi implantada recentemente, como o caso da cultura, no encontram o mesmo nvel de difuso.
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TABELA 1
Nmero e percentual de conselhos municipais por tipo de conselho existentes nos
municpios brasileiros em 2009
Tipo de conselho
Nmero
Conselho Tutelar
5.472
98,3
5.417
97,3
5.084
91,4
4.403
79,1
3.124
56,1
2.373
42,6
1.974
35,5
1.372
24,7
981
17,6
623
11,2
594
10,7
579
10,4
490
8,8
328
5,9
303
5,4
148
2,7
79
1,4
0,1
5.565
100,0
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como arenas setoriais municipais, nas quais, dependendo das circunstncias locais, diferentes interesses so representados. Atores que antes no tinham oportunidade de se manifestar so colocados frente a gestores pblicos que necessitam
de algum modo encontrar respostas para novos tipos de demandas sociais.
A maioria dos conselhos tem encontros regulares, embora alguns deles sequer realizem reunies pblicas (CORTES, 2005). Isso ocorre quando as autoridades municipais criam conselhos formalmente, com o nico objetivo de obter
recursos financeiros federais.
Eles usualmente tm um ncleo diretivo, eleito pelos participantes, de acordo
com o estabelecido pelo regimento interno de cada frum. Mesmo quando as autoridades governamentais no coordenam o frum, elas tm forte influncia sobre
a formao de suas agendas. No obstante, os gestores podem oferecer ou retirar a
infraestrutura que viabiliza o bom funcionamento dos conselhos. Alguns tm apoio
tcnico e administrativo oferecido pelos gestores municipais. Embora sejam frequentes as decises tomadas de modo consensual, em vrios casos as discusses levam a
processos de votao. Isso ocorre principalmente nas cidades maiores e nas capitais.
Assim, eles so fruns altamente institucionalizados, organizados e regulados
por regras legais e administrativas estabelecidas em cada rea de poltica pblica e seus
participantes representam grupos de interesses especficos dessas reas. Por isso seu
papel institucional depende, em grande parte, da rea a que esto afetos (CORTES,
2007). O conselho de assistncia social, por exemplo, fiscaliza a gesto municipal
de assistncia social, participa na regulao dos servios prestados por entidades no
governamentais e exerce funes cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de
servios esto habilitadas a receber recursos pblicos. O conselho de direitos da criana e do adolescente fiscaliza o cuidado oferecido criana e ao adolescente no municpio, participa na regulao dos servios prestados por entidades no governamentais,
discute a prestao de servios e as garantias de direitos da criana e do adolescente na
cidade, e tambm exerce funes cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de
servios esto habilitadas a receber recursos pblicos. Os conselhos de sade e de educao cumprem principalmente o papel de discutir a proviso de servios na cidade e
de fiscalizar a gesto pblica municipal. O papel mais limitado do que o dos conselhos
de assistncia social e de direitos da criana e do adolescente pode estar associado
forte estrutura governamental municipal de proviso e de regulao de servios nessas
reas, que se encarrega tanto da regulao quanto do licenciamento de servios.
6 SNTESE DA COMPARAO DAS CARACTERSTICAS DAS IPs: MECANISMOS
DE PARTICIPAO INDIVIDUAIS, PROCESSOS CONFERENCISTAS, OPs E
CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS E DE DIREITOS
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Participao
direta e
atravs de
representantes:
fruns
coletivos,
deliberao,
voz
Participao
direta:
individual,
voz
Oramentrias referentes
a gastos de capital e, por
vezes, despesas correntes
em todas as reas de
polticas pblicas.
Potencialmente todos os
cidados do municpio,
mas a maior parte dos
participantes provm de
regies urbanas pobres.
OPs
Participam da formao
e da difuso da agenda
de debates setorial So
arenas democrticas de
debates temporrias, de
mbito nacional, que favorecem a explicitao de
demandas e proposies
locais.
Regras gerais estabelecidas por lei ou normas administrativas federais, mas cada processo define seu prprio
regimento. Agenda de debates depende da dinmica
da poltica setorial. Predomina a participao indireta,
atravs de representao. Processos eventuais de
periodicidade varivel: duram cerca de um ano. Decises
antecedidas por discusses, que precedem as votaes.
No nvel municipal, escolhem os delegados para os
nveis superiores (estadual e nacional) do processo
conferencista.
Tipos de participantes so
estabelecidos por regras
legais e administrativas
federais; grupos sociais
diretamente interessados na rea de poltica
pblica de que trata a
conferncia.
Processos conferencistas
Papel institucional
Permitem que o indivduo
manifeste suas preferncias sobre os servios e
bens oferecidos diretamente pelo municpio ou
cuja proviso regulada
pelo governo municipal
Regras de funcionamento
Estabelecidas por lei ou normas administrativas municipais, mas cada pesquisa ou servio define suas normas.
Participao indireta, individual. Pesquisas so eventuais,
mas os servios que recebem denncias ou proposies
tendem a se institucionalizar. Decises sobre o destino
das denncias ou proposies do gestor municipal. As
regras formuladas pela Ouvidoria Geral da Unio tendem
a modelar o funcionamento das ouvidorias municipais.
Proposies e percepes
dos indivduos participantes sobre os bens
e servios oferecidos
diretamente pelo gestor
municipal ou sob sua
regulao.
Potencialmente todos os
cidados do municpio,
e todos os usurios
ou beneficirios de
servios e bens oferecidos
diretamente pelo gestor
municipal ou sob sua
regulao.
Caractersticas
Questes em pauta
Participantes
Tipo de IP
QUADRO 1
Comparao das caractersticas das IPs
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Conselhos de
polticas pblicas e
de direitos
Tipo de IP
Participao
direta e
atravs de
representantes:
fruns
coletivos,
deliberao,
voz
(continuao)
Papel institucional
Arenas setoriais municipais em que diferentes
interesses podem ser
representados. Devido ao
alto grau de institucionalizao, seu papel
institucional depende,
em grande parte, da rea
de poltica pblica a que
esto afetos.
Regras de funcionamento
Regras gerais so estabelecidas por lei ou normas administrativas federais, mas o do funcionamento do frum
definido pelos regimentos internos de cada conselho.
Agenda de debates depende da dinmica poltica setorial,
as aes dos gestores de cada rea vo construindo as
pautas. Predomina a participao indireta, atravs de representao. A maioria tem: encontros regulares; ncleos
de coordenao formados por conselheiros; decises por
consenso, mas, por vezes, existem intensas discusses que
podem levar a votaes, especialmente nos conselhos
municipais das cidades maiores e das capitais.
Questes em pauta
Tipo de agenda e as
questes sobre as quais
podem decidir so
modeladas pelas regras
preestabelecidas e pelas
necessidades da rea de
poltica pblica qual o
conselho afeto.
Participantes
Tipos de participantes so
estabelecidos por regras
legais e administrativas
federais; grupos sociais
diretamente interessados na rea de poltica
pblica qual o conselho
afeto.
Caractersticas
(continua)
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REFERNCIAS
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CAPTULO 10
Brian Wampler
1 INTRODUO
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rias claras torna difcil para os lderes comunitrios, ativistas da sociedade civil e
cidados traarem estratgias que lhes permitam promover objetivos polticos coerentes com aqueles dos agentes polticos. A falta de forte identificao partidria
indica que os lderes da comunidade tendem a procurar outros pontos de acesso
para o estado em vez de confiar nos partidos.
Na ausncia de um sistema partidrio forte e na presena de um Legislativo
fraco e fragmentado, a governana participativa pode ocupar um papel crucial na
canalizao das demandas emergentes nas comunidades organizadas. Como parte
deste processo de canalizao, o cidado participante nas IPs utiliza estes espaos
para sinalizar as suas demandas e preferncias polticas a funcionrios do governo, os quais, a seu turno, podem usar essas informaes para desenvolver polticas
pblicas direcionadas s preocupaes dos cidados.
Voltando metfora do enxerto: as IPs so instituies que enlaam uma
ampla gama de atores envolvida na formulao de polticas, mediando os seus
respectivos interesses. Os funcionrios de nvel mdio do governo e os cidados
so os pontos de ligao que unem as IPs a um ambiente mais amplo. Os funcionrios de nvel mdio do governo levam as demandas, as preocupaes e as
reclamaes dos cidados para a burocracia e at aos polticos de alto escalo
nomeados para resolver os problemas. Os ativistas comunitrios, por um lado,
apresentam as demandas das suas respectivas comunidades e, por outro, levam
consigo informaes sobre o que pode ser feito para atend-las.
As lideranas da sociedade civil desempenham um papel crucial ligando cidados comuns s autoridades governamentais, bem como a programas, servios
e recursos controlados pelo Estado. As organizaes da sociedade civil (OSCs)
buscam o governo local, porque os prefeitos e legisladores municipais tm controle sobre os recursos, flexibilidade para desenhar novas polticas e programas e
esto envolvidos nas instituies de governana participativa. As lideranas das
OSCs esto inseridas em vrias esferas institucionais, as quais esto em contato
constante com funcionrios do governo. Esses contatos se do, em geral, em espaos institucionais formais, mas tambm envolvem contatos informais ocorridos
paralelamente s assembleias oficiais das IPs. As autoridades do governo procuram as lideranas da sociedade civil porque esses atores so intermedirios entre o
Estado local e as comunidades, devido ao seu envolvimento articular dentro das
instituies de governana participativa, e, finalmente, porque os lderes da sociedade civil desempenham um papel vital durante os processos eleitorais bienais.
Esta seo fornece vrias ideias-chave a respeito do por que as IPs so importantes em nvel local: Legislativos estaduais e municipais fracos, bem como
sistemas partidrios fragmentados, com um elevado nmero de partidos alam
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as IPs ao posto de principais instituies intermedirias ligando funcionrios governamentais e lderes comunitrios. Isso ajuda a explicar por que centenas de
milhares de brasileiros gastam o seu tempo e capital poltico limitado trabalhando
dentro dessas instituies.
3 INSTITUIES INSERIDAS EM CONTEXTOS MAIS AMPLOS
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sade: municipal, regional e local), o que cria uma ligao vertical entre conselhos. Este sistema de conselhos vertical serve como um dispositivo de filtragem,
em que ideias, interesses e lideranas comeam frequentemente em nvel local,
antes de trabalhar no interior do sistema.
Em terceiro lugar, os interesses polticos dos atores governamentais tambm
devem ser examinados de perto medida que procuramos compreender as IPs.
A minha leitura do debate sobre os conselhos indica que pouca ateno tem sido
dada ao papel fundamental de tais atores, especialmente das autoridades eleitas.
Parte dessa ateno deriva da crena de que os conselhos deveriam permitir que os
cidados governassem, desconhecendo que muitos dos conselhos so controlados
conjuntamente pelos cidados e autoridades governamentais; so as interaes
Estado-sociedade que produzem a mudana de poltica. Alm disso, a delegao
de autoridade legal formal s IPs apenas o primeiro passo para a criao de
instituies viveis. Os governos precisam estar significativamente envolvidos a
fim de fazer com que IPs funcionem bem (ABERS; KECK, 2009). As autoridades governamentais devem prestar o apoio administrativo para assegurar que
os membros do conselho tenham informaes de boa qualidade. Talvez ainda
mais importante, atores governamentais devem modificar o contedo e o processo atravs dos quais as polticas so implementadas para responder s demandas
polticas dos membros do conselho. Quando tais atores procuram trabalhar com
os membros do conselho, h uma probabilidade maior de que, em conjunto,
contribuam para o programa poltico. Na minha experincia, atores governamentais iniciam a maioria das novas polticas, de modo que este trabalho conjunto
baseado no fornecimento das informaes dos funcionrios do governo aos
membros do conselho sobre as opes polticas. O potencial, para os membros do
conselho, de influenciar os resultados polticos maior durante este processo de
troca, pois planos do governo podem ser modificados para atender s demandas
dos membros do conselho.
Para explicar os interesses dos atores governamentais, precisamos olhar para
o ambiente poltico mais amplo. O governo eleito partilha um projeto poltico
(DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007) de governana participativa com
a maioria dos membros ativos da sociedade civil? Quando governantes querem
ampliar a voz dos cidados no processo de deciso poltica, h ento maior probabilidade de os funcionrios do governo buscarem privilegiar as IPs como um
canal para tanto. Por que e onde existe uma probabilidade maior de que haver
um projeto poltico baseado na governana participativa? Acredita-se que essa
probabilidade seja maior quando os atores governamentais tiverem razes profundas nas OSCs associadas ao direito a ter direitos, ou aos emergentes pblicos
participativos (DAGNINO, 1994; WAMPLER; AVRITZER, 2004) ou se os
funcionrios do governo forem jovens o suficiente para terem se habituado na
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dos participantes, mas, ao mesmo tempo, para recolher informaes sobre as habilidades de mobilizao dos participantes. No devemos separar a nossa anlise
das IPs da lgica da democracia representativa, porque os atores governamentais
envolvidos na produo de polticas tm horizontes de tempo de dois e quatro
anos, portanto, plenamente conscientes do calendrio eleitoral.
4 CONCLUSO
ABERS, R.; KECK, M. Mobilizing the State: the erratic partner in Brazils participatory water policy. Politics and Society, v. 37, n. 2, p. 289-314, 2009.
ALEXANDER, J. C. The civil sphere. New York: Oxford University Press, 2006.
DAGNINO, E. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de
cidadania. Anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.
DAGNINO, E.; OLVERA, A. J.; PANFICHI, A. A disputa pela construo
democrtica na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra, 2007.
LINDBLOM, C. E. The science of muddling through. Public Administration
Review, v. 19, n. 2, p. 79, 1959.
MAINWARING, S. Rethinking party systems in the third wave of democratization: the case of Brazil. Stanford: Stanford University Press, 1999.
SAMUELS, D. Sources of mass partisanship in Brazil. Latin American Politics
and Society, v. 48, n 2, p. 1-27, 2006.
WAMPLER, B.; AVRITZER, L. Participatory publics: civil society and new institutions in democratic Brazil. Comparative Politics, v. 36, n. 3, p. 291-312,
2004.
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CAPTULO 11
1 INTRODUO
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e cujo uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito
no nvel da retrica do que na aplicao prtica.
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Para outra parcela da literatura, a anlise do desenho institucional insuficiente para compreender a complexidade e a dinmica da participao em colegiados. Para esta segunda corrente, o foco exclusivo no aperfeioamento do
desenho institucional no combateria os principais gargalos encontrados nas IPs.
A perceptiva abordada neste captulo no nega que o desenho institucional
tenha algum tipo de influncia no processo poltico e decisrio dos colegiados,
mas aponta no sentido da importncia dos mecanismos informais de deciso e
das condies contextuais locais que transcendem a prpria IP. Quando instituda, a instncia participativa interage e condicionada por elementos sociais
preexistentes, tomando formas diferentes em cada contexto. Em resumo, a anlise
das relaes de poder nos conselhos gestores precisa ir alm de elementos como o
desenho institucional e focar as relaes sociais.
Sayago (2007), analisando os Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural (CMDRs), mostra um exemplo interessante de como as finalidades e os
processos decisrios racionalmente planejados e desenhados por atores externos
interagem e so condicionados pelo contexto local.
A autora aponta que tais conselhos foram criados pelo governo federal para
atender s exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em especial do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). No contexto analisado, possvel identificar alguns fatores-chave, entre eles: ausncia de
capital social e de cultura participativa local; despreparo dos atores locais quanto
aos conhecimentos tcnicos necessrios para a participao; ausncia de clareza
quanto aos objetivos destes conselhos e ao papel dos conselheiros; e forte presena
de interesses econmicos na disputa pelas verbas pblicas do PRONAF.
A criao dos CMDRs um claro exemplo da inverso de lgica que ocorre
na criao de alguns desses espaos. O prprio iderio das IPs fomentar o controle social e a cidadania em uma perspectiva de baixo para cima, ou seja, em uma
perspectiva na qual a sociedade expressaria suas vontades e influenciaria o processo poltico. Contudo, o que ocorreu com os CMDRs corrobora a afirmao
de Bursztyn (2009) ao considerar que a ideia de construir de baixo para cima as
propostas de ao pode se materializar de forma impositiva, de cima para baixo.
A democracia participativa no pode ser construda por decreto. A ampliao do
nmero de conselhos gestores no Brasil que hoje supera a marca de 39 mil conselhos
(IPEA, 2005) no raramente foi sustentada na criao de novos instrumentos sem
que o contexto local tivesse sido preparado para tanto. Com base nesse cenrio, no h
como se surpreender quando Sayago (2007, p. 18) afirma que o processo de descentralizao, promovido com a criao do CMDR, seja no democrtico, centralizador,
e, em alguns casos, legitimador das relaes de poder j existentes.
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Os conselhos gestores no esto localizados em um vcuo organizacional. Embora uma de suas caractersticas bsicas seja a de instituies que congregam a
participao de atores do Estado e da sociedade civil, estes colegiados geralmente
esto inseridos no organograma da administrao pblica, nos diversos nveis de
governo. Os conselhos gestores de polticas pblicas, especificamente, tendem a
ser vinculados ao Poder Executivo. Assim sendo, esperado que os atores e organizaes governamentais detenham alto grau de poder nessas instncias.
Uma tendncia concentrao de poder no segmento governamental notada
por boa parte da literatura especializada sobre o tema. Na busca por minorar essa
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Os modelos solidrios de comunidade (CLEAVER, 2001) so tpicos das abordagens participativas. Nesses modelos, as comunidades so vistas como internamente harmnicas e socialmente igualitrias. Os objetivos perseguidos pelos membros
das comunidades so idnticos para todos os indivduos e no h conflito entre
eles sobre acesso a recursos, distribuio de poder, entre outros.
claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade em que, ao contrrio, se percebe uma complexa teia de motivaes, alianas e conflitos. Segundo
Eversole (2003, p. 783, traduo livre), forasteiros que encorajam a participao
frequentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses conflituosos convenientemente camuflados sob a bandeira de populao local.
Cleaver (2001, p. 45, traduo livre), em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solidariedade e conflito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Contudo, as
agncias financiadoras, executores e gestores de projeto raramente problematizam a
comunidade. Na maioria das vezes a comunidade considerada elemento uno
e harmnico, que no possui conflitos internos, mas somente com atores externos.
Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descartadas
do mbito de anlise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003).
Simultaneamente ao processo que contrape a comunidade local aos atores externos, percebe-se uma delimitao arbitrria do que est includo e/ou excludo de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Alm de perceber a comunidade como harmnica, muitas abordagens participativas isolam a
suposta comunidade das estruturas econmicas e polticas de maior escala.
Perceber a comunidade como harmnica contribui para manter o status quo
desigual local. As abordagens participativas tendem, por diversos motivos, a desconsiderar as relaes de poder entre atores locais. Kapoor (2002, p. 102-103) afirma
que o comportamento personalista das elites locais obscurece, e s vezes ignora,
questes de legitimidade, justia, poder e polticas de gnero e diferena.
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Autores como Williams (2004, p. 558, traduo livre) percebem a participao como despolitizao. Para o autor, a participao j foi politicamente
domesticada, e est servindo para a legitimao de importantes funes econmicas, institucionais de uma viso mainstream de desenvolvimento. Assim, a
concepo dominante de participao e empoderamento baseada em um modelo harmnico de poder e isto implica que o empoderamento dos sem poder poderia ser alcanado dentro da ordem social existente, sem nenhum efeito negativo
significativo sobre o poder dos poderosos (MOHAN; STOKKE, 2000, p. 249,
traduo livre). Por fim, a perspectiva focada nas relaes de poder assevera que,
quanto mais a participao promovida conforme este modelo (falsamente) harmnico, sem questionar as relaes desiguais locais, mais seu resultado mascarar
a estrutura de poder da comunidade (KOTHARI, 2001).
5 RELAES DE PODER ENTRE ATORES LOCAIS E ATORES EXTERNOS
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REFERNCIAS
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168
CLEAVER, F. Institutions, agency and the limitations of participatory approaches to development. In: COOKE, B.; KOTHARI, U. (Org.). Participation: the
new tyranny? New York: Zed Books, 2001.
CORNWALL, A.; BROCK, K. What do buzzwords do for development policy? A critical look at participation, empowerment and poverty reduction.
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DINO, K. Cultura poltica local como dimenso da sustentabilidade na
gesto de recursos hdricos: o caso do comit da sub-bacia hidrogrfica mineira
do rio Paracatu. 2003. Dissertao (Mestrado) Centro de Desenvolvimento
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EVERSOLE, R. Managing the pitfalls of participatory development: some insight from Australia. World Development, v. 31, n. 5, p. 781-795, 2003.
FONSECA, I. Entre o discurso e a prtica: boa governana e Agendas 21 locais
na Amaznia. 2009. Dissertao (Mestrado) Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia, 2009.
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FONSECA, I.; BURSZTYN, M.; MOURA, A. Institucionalizao da participao social nas polticas ambientais: o caso do Conselho Nacional do Meio
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FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. Recursos, deciso e poder: conselhos gestores
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KAPOOR, I. The devils in the theory: a critical assessment of Robert Chambers
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CAPTULO 12
1 INTRODUO
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O conceito de movimento social com o qual operamos tem como referncia as anlises de Della Porta e Diani (2006), cuja elaborao, por sua vez, busca uma forma
de articulao entre as tradies americana e europeia de anlise dos movimentos
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jetivos comuns e das estratgias para alcanar esses objetivos. Como afirma Melucci,
o que no geral tomamos como um dado a existncia do movimento justamente
o que precisa ser explicado, a questo de como um ator coletivo formado passa
a ter importncia terica decisiva (...). Pesquisadores do tema devem abord-la em
relao pluralidade de aspectos presentes na ao coletiva e explicar como eles se
combinam e se sustentam ao longo do tempo (MELUCCI, 1996, p. 70, traduo da
autora). Em segundo lugar, esse conceito importante porque nos permite articular
dois planos de anlise. Por um lado, nos permite investigar as aes estratgicas e
pragmticas desse coletivo voltadas obteno de bens materiais e/ou imateriais e
os resultados concretos dessas aes tendo em vista os fins pretendidos pelos atores
(a dimenso da urgncia). Por outro, pela dimenso normativa que comporta, abre
a possibilidade de inquirirmos acerca dos sentidos e consequncias dessas aes para
alm do plano dos atores e grupos individualmente considerados e seus objetivos
racionalmente definidos (a dimenso emancipatria). Trabalhar com o conceito de
movimento social tal como aqui definido , portanto, dar conta da dimenso
pragmtica da ao e, ao mesmo tempo, da paixo e do risco que essa ao evoca.
Ou seja, o conceito de movimento social nos permite compreender as manifestaes concretas dos nossos referentes empricos e, ao mesmo tempo, nos faculta inquirirmos sobre o sentido da ao, transcendendo o plano dos atores (organizaes,
grupos ou indivduos) individualmente considerados.
3 OS REPERTRIOS DE AO: RISCOS E VANTAGENS DA PARTICIPAO
INSTITUCIONAL
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1. Nessa mesma direo, Kriesi (1999) retoma argumento de McCarthy e Zald (1977), sobre o processo de profissionalizao, burocratizao, institucionalizao dos movimentos como uma tendncia presente na sua evoluo organizacional, O signo da mudana de objetivos ser sempre conservador (...). As aes que se realizam devem ser mais
moderadas, mais convencionais, mais institucionalizadas (KRIESI, 1999).
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recuperada pelas autoras diz respeito exigncia de qualificao tcnica: A necessidade de uma qualificao tcnica especfica como condio necessria a uma
participao efetiva claramente reconhecida pelos movimentos sociais e passa
ento a integrar o seu repertrio de atuao, ocupando grande parte do tempo e
da energia de suas lideranas (DAGNINO; TATAGIBA, 2010). As consequncias
desse investimento das lideranas na aquisio dessas competncias incluem dificuldades em manter os vnculos com as bases e uma tendncia profissionalizao
dos movimentos.
tambm recorrente na bibliografia sobre participao no Brasil a identificao do projeto poltico dos governos como uma das variveis relevantes na
avaliao da qualidade da participao e seus resultados. Estudos mostram que
governos comprometidos com agendas de esquerda tendem no s a criar mais
instncias de participao, como tambm a valorizar mais esses espaos. No que
se refere s estratgias de ao dos movimentos, a presena da esquerda no poder
parece ter consequncias ambguas. No caso das pesquisas que tenho conduzido,
o que tem sido possvel identificar ainda de forma muito preliminar que em
governos liderados pela esquerda os movimentos tendem a valorizar a maior oferta
de participao estatal e a disputar nessas instncias seus projetos e interesses. Mas
tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio menos conflitiva e uma
postura de maior conciliao, evitando a presso sobre os governos e diminuindo
o uso do protesto como forma de negociao. Seja para garantir seus interesses
particulares ou para garantir a governabilidade a partir de uma agenda de esquerda,
os movimentos tendem a diminuir a distncia crtica em relao ao Estado e ao
partido, submetendo, consequentemente, suas agendas de mais longo prazo ao
ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais.
Esse processo tende a aumentar a fragmentao no interior do campo movimentalista e parece resultar, no longo prazo, no enfraquecimento dos movimentos
contraditoriamente incorporao de vrias de suas bandeiras em programas e
polticas de governo. Uma expresso das ambiguidades e ambivalncias desse
cenrio aparece na inquietante formulao de uma liderana da Unio dos
Movimentos de Moradia de So Paulo (UMM) ao referir-se relao estabelecida entre o movimento, o PT e o governo na gesto da petista Marta
Suplicy: Ns acabamos pecando talvez por no exigir mais da Marta, pressionando mais. E, por outro lado, pecando tambm porque no conseguimos
reeleger ela (CAVALCANTI, 2006, p. 125). Em governos de esquerda, os
movimentos associados a esse campo tico-poltico agem sob o fio da navalha,
tentando responder a exigncias contraditrias.2
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Em 2004, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), ao lado do Democrata (DEM), assume o governo municipal e, no ano seguinte, o estadual, colocando dificuldades para as organizaes populares ligadas ao campo petista (ainda
maioria no interior da rede) atuarem no campo institucional. Um exemplo claro
a atuao dos movimentos no Conselho Municipal de Habitao (CMH). Enquanto no governo de Marta Suplicy, 16 cadeiras do Conselho foram ocupadas por
organizaes populares ligadas ao movimento de moradia, na gesto seguinte do
Conselho, j no governo Serra, nenhuma das organizaes ligadas ao movimento
de moradia conseguiu se reeleger. Nesse contexto, a presso e a mobilizao sobre
os governos municipal e estadual voltam a ocupar centralidade nas estratgias das
organizaes, mesmo no caso daquelas que tinham reorientado sua prtica numa
direo mais propositiva, ao lado de uma intensificao das aes no plano federal,
tendo em vista o contexto mais favorvel nos dois mandatos do presidente Lula.
Para alm desse esforo de contextualizao do repertrio do movimento,
temos buscado compreender qual o lugar que a participao institucional ocupa
hoje nas estratgias de ao do movimento. Interessa, particularmente, a viso
de lideranas e militantes em relao participao do movimento no CMH.
Em survey realizado junto aos militantes da UMM, buscamos aferir e comparar
o apoio dos entrevistados a duas formas de ao: as ocupaes e a participao
no Conselho.4 As ocupaes foram defendidas por 57% dos entrevistados e a
participao no Conselho foi aprovada por 82,3% (TATAGIBA; PATERNIANI,
2011). Quanto aos motivos pelos quais consideram o conselho importante, o fato
de ser um espao legalmente investido de poder de deciso mostrou-se algo muito
valorizado pelos entrevistados. Outro argumento importante apresenta o CMH
como espao pblico de debate e troca de ideias, com afirmaes que chamam a
ateno para a importncia de ouvir o outro, de compreender seus motivos e os
aprendizados da decorrentes. A funo de ponte entre governo e populao e a
circulao de informao tambm foram destacadas. Estar no Conselho saber
em primeira mo sobre possibilidades de financiamento, convnios etc.
Por fim, destacamos a categoria que tem como centro a ideia da representao: O conselho importante porque leva as necessidades da associao para um
coletivo maior (TATAGIBA; PATERNIANI, 2011). Tambm nas entrevistas em
profundidade realizadas com as lideranas das diferentes correntes do movimento
a importncia do Conselho foi reafirmada. Como a agenda das organizaes do
movimento est muito voltada a incidir sobre a poltica pblica, no sentido de
priorizar o acesso da populao de baixa renda s unidades habitacionais, a avaliao
das lideranas entrevistadas de que mais fcil fazer isso dentro do Conselho do
que fora dele (TATAGIBA; BLIKSTAD, 2010). Afirma-se que estar dentro do
4. Os resultados da pesquisa so apresentados em Tatagiba e Paterniani (2011).
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comearam a estabelecer dilogos paralelos com representantes da Secretaria de Habitao e de outros rgos ligados questo habitacional.
Essas conversas paralelas ao espao do Conselho visavam encaminhar demandas locais e especficas de diferentes organizaes, demandas essas consideradas muito importantes para suas bases, tais como a garantia da destinao de
um nmero determinado de unidades habitacionais para famlias da organizao
A, a renovao de contratos de locao social de famlias da organizao B, ou a
abertura de cartas de crdito que contemplariam as famlias da organizao C e
da por diante. A participao no CMH aproxima as lideranas dos tcnicos do
governo e abre as portas da prefeitura (mesmo num governo no todo mais hostil
participao popular) tornando muito mais fcil esse tipo de encaminhamento.
Essas conversas paralelas e bilaterais foram pautadas por demandas de carter mais
corporativo, o que recoloca as organizaes do movimento em um terreno de disputa, dificultando a articulao em torno de um objetivo comum que extrapole
o nvel das demandas mais locais e especficas. O resultado mais imediato disso
foi o desencadeamento de velhos e novos conflitos dentro do movimento, onde
h uma disputa pelo acesso aos parcos recursos distribudos pelos meandros de
uma poltica habitacional na verdade inexistente enquanto tal (CYMBALISTA;
SANTORO, 2007). O fato que a articulao do movimento se enfraqueceu e
isso afetou as discusses e a capacidade de atuao e enfrentamento do Conselho.
tendo que lidar com esse passivo que as organizaes do movimento
de moradia retomam o debate sobre as eleies dos conselheiros para a 4a gesto
do CMH, ocorrida em outubro de 2009. O resultado que, se no processo
eleitoral anterior o movimento de moradia conseguiu se articular em torno de
uma nica chapa, em 2009 ele disputou as cadeiras do Conselho fragmentado
em trs chapas. O resultado da eleio representou uma vitria para o governo e
os partidos governistas, j que os candidatos por eles apoiados passaram a ocupar
10 do total de 16 cadeiras reservadas s organizaes populares dentro do CMH.
Como conclumos no artigo, o processo eleitoral foi um evento que evidenciou a
trama de conexes e vnculos que conformam o movimento e desafiam, de certa
forma, a unidade pretendida, oferecendo um retrato mais nuanado das relaes
que tecem a trama em torno da poltica habitacional na cidade. Nesse sentido,
os diferentes grupos que integram o movimento de moradia emergem em suas
singularidades, assim como os partidos se mostram nas suas diversas faces e o
governo nos diversos corpos tcnicos que o compem. Nesse momento podemos
ver as tenses entre os campos e os atores pertencentes a um mesmo campo (por
exemplo, entre organizaes do movimento filiadas a diferentes faces do PT) e
os vnculos que atravessam as fronteiras e aproximam antagonistas (por exemplo,
a relao entre lideranas do movimento e tcnicos do governo Kassab (TATAGIBA;
BLIKSTAD, 2010).
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5 NOTAS FINAIS
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CAPTULO 13
Fabio de S e Silva
1 INTRODUO
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produzem resultados positivos (PIRES; VAZ, 2010a), bem como quais seriam os
resultados positivos legitimamente esperveis das instituies participativas em
relao s polticas pblicas, ao cotidiano das comunidades, cultura poltica etc.
Os contornos conceituais e mesmo metodolgicos desta terceira fase, por sua
vez, ainda so to diversificados quanto obscuros. Duas abordagens, no entanto,
tm sido bastante influentes nesses debates. De um lado, a que considera que a
efetividade das IPs deve ser medida tambm para fora destas ou seja, ainda
que a dinmica interna s IPs obedea a princpios como os da igualdade, incluso
e autonomia (AVRITZER; CUNHA; REZENDE, 2010), fundamental que
os seus produtos alcancem e transformem positivamente as polticas pblicas em
torno das quais as IPs foram constitudas (VAZ, 2009; PIRES; VAZ, 2010b).
De outro lado, a que, baseada em teorias institucionalistas, entende que instituies participativas esto inseridas em um ambiente especfico construdo
histrica, poltica e juridicamente , que abre oportunidades, mas tambm impe
constrangimentos para os seus processos deliberativos (LEVITSKY; HELMICK,
2006; AVRITZER, 2009; LCHMANN, 2002; FARIA, 2005). Neste caso, a
tarefa do analista identificar as nuances do referido ambiente e contrast-las com as
expectativas depositadas sobre as instituies e os processos de participao, em alguns
casos perscrutando sentidos possveis para a ao ainda no plenamente identificados
pelos prprios agentes.
Os trabalhos produzidos a partir da confluncia desses argumentos tm enfatizado a importncia de elementos, como a natureza da poltica pblica, a identidade poltica [da IP], [...] os atores, dinmicas e processos que fazem parte dele (TEIXEIRA; TATAGIBA, 2009; S E SILVA, 2010), bem como a autoridade formal
concedida [s IPs], o apoio conferido ao funcionamento [destas] por autoridades
governamentais e [a] capacidade dos participantes para se engajarem positivamente
num processo incremental de policymaking (WAMPLER, cap. 10, neste volume).
Este texto resulta de uma iniciativa de pesquisa aplicada inspirada por esse
legado terico que, espera-se, pode contribuir com os debates mais gerais sobre a
mensurao da efetividade das IPs. Os principais argumentos a serem oferecidos
nesse sentido so de que: i) IPs possuem uma dada capacidade de incidncia nas
polticas pblicas, a qual pode ser estimada a partir das teorias e dos mtodos das
cincias sociais; e ii) essa capacidade no apenas deve ser levada em conta na mensurao de efetividade das IPs, como tambm pode servir de base para estratgias
singulares para este tipo de avaliao.
A seo 2 traz consideraes sobre o contexto e mtodos empregados em um
projeto de pesquisa sobre o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP)
o qual envolveu mltiplas tcnicas de pesquisa e se voltou, antes de tudo, a responder uma questo prtica , salientando as valncias da pesquisa aplicada para
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Em geral, paira entre ns uma forte impresso de que a pesquisa aplicada tem
pouca capacidade de contribuir para a formao do conhecimento, o que seria
tarefa prpria da pesquisa pura. Em grande medida, isso se deve ao prprio histrico de constituio dos grandes centros de produo tcnico-cientfica no pas
as universidades. Inspiradas no modelo europeu, tradicionalmente mais voltado
busca do saber livre e desinteressado; restringidas em seu potencial crtico e engajamento nos debates pblicos durante as dcadas do regime autoritrio, e mais
tarde sucateadas por polticas educacionais de cunho liberalizante, estas se dedicaram,
durante muito tempo, produo de teoria formal ou de anlises ensasticas.
A abertura democrtica e a retomada dos debates sobre o desenvolvimento
tm servido como fatores de estmulo para que a academia se aproxime mais da
realidade e oferea respostas aos problemas concretos enfrentados pelos indivduos
e grupos sociais. Ainda cedo para compreender os resultados desse movimento,
mas uma das suas possveis consequncias a valorizao de pesquisas aplicadas
ou seja, de pesquisas que visem responder a questes prticas como fonte de informao para teorizaes, se no de longo, ao menos de mdio alcance.
A pesquisa que deu origem aos argumentos aqui expostos est situada nesse
contexto. Visando informar a atuao do governo federal no momento de reestruturao do CONASP, ela buscou responder seguinte questo: que contribuies esse Conselho poderia oferecer para a melhoria da Poltica Nacional de
Segurana Pblica (PNSP)?
Baseando-se em matriz institucionalista, a investigao considerou hipoteticamente relevantes para a caracterizao do CONASP e do seu potencial de
contribuio para a PNSP as seguintes dimenses analticas, traduzidas, afinal,
em variveis de interesse:
1) A trajetria da poltica pblica. Uma IP tende a funcionar de maneira
distinta de acordo com a trajetria da poltica pblica sobre a qual ela
pretende incidir. Clivagens estruturais como a centralizao/descentralizao da poltica e seus mecanismos de induo e coordenao em nvel
nacional modificam totalmente o raio de ao da IP.
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Esta seo demonstra como a anlise das variveis de interesse da pesquisa conduziu
a um diagnstico acerca das capacidades de incidncia do CONASP e discute implicaes desse tipo de conhecimento para a avaliao da efetividade do CONASP
e de outras IPs.
O exame da trajetria da PNSP indica que, ao mesmo tempo em que vem
se aproximando de um sistema dada a maior capacidade de coordenao e
induo por parte do governo federal e vem avanado no paradigma da segurana cidad:4 ela i) ainda carece de mecanismos adequados de financiamento,
governana e monitoramento; ii) sempre foi muito fechada participao; e iii)
represou discusses sobre mudanas estruturais demandadas desde os anos 1980,
em temas como a reforma das polcias, a adequao do inqurito policial, a autonomia das percias etc.
4. Esta concluso deve ser lida tendo em vista dois dados do passado recente da PNSP. Primeiro, a diviso rgida de
competncias federativas, em funo da qual a ao do governo federal se resumia basicamente mobilizao da
polcia federal e da polcia rodoviria federal, no raro de maneira desarticulada da ao das foras estaduais (OLIVEIRA JNIOR, 2010b). Depois, a centralidade da ao ostensiva de organizaes policiais na agenda dos governos
estaduais, embora: i) a memria do perodo autoritrio inspirasse profunda desconfiana dos cidados em relao a
esse tipo de atuao; e ii) estudos e experimentos ao nvel local a esta altura j amparados por extensa literatura ao
nvel internacional mostrassem que, na produo de mais segurana, polticas de preveno da violncia, melhorias
na gesto das organizaes policiais e a adoo de outros modelos de policiamento eram eventualmente mais importantes que o policiamento ostensivo (OLIVEIRA JNIOR, 2010a).
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O exame da institucionalizao da participao no setor indica novidades importantes, com a convocao da I CONSEG e a reforma do CONASP.5 Essas
medidas resultaram na incluso de atores at ento ausentes nas discusses da
poltica, como trabalhadores e sociedade civil. Mas o exame dos atores envolvidos
com o cotidiano do CONASP assim como de seus repertrios de ao traz
dois fatos dignos de nota. De um lado, possvel perceber a existncia de uma
sociedade civil extremamente diversificada, que apresenta vrias formas de interveno no campo da segurana pblica desde a formulao de estudos e a realizao de campanhas de preveno, at denncias contra abusos de organizaes
policiais , sendo esta ltima forma, em especial, at ento ausente dos debates e
foros institucionalizados no setor. De outro lado, possvel notar a presena de
corporativismos, em decorrncia da identidade dos atores que participam do
campo, tanto pelos trabalhadores quanto pela sociedade civil.
Esse diagnstico suscita questes com forte apelo analtico no debate sobre
a efetividade das IPs.
Em primeiro lugar, nota-se que o ambiente no qual o CONASP est inserido
o qual histrica, poltica e juridicamente construdo, bem como determinvel
por teorias e mtodos das cincias sociais cria oportunidades e constrangimentos
para a sua atuao. A abertura tardia e lenta participao, o represamento de
discusses sobre aspectos estruturais da rea e o corporativismo dos atores com
propenso participao no conselho, o qual j fora observado desde a CONSEG,
tm feito com que, at agora, a participao social em segurana pblica gere mais
dissenso que consenso.
A esse respeito, vale destacar algumas diferenas entre as competncias, as
ambies e as possibilidades institudas para a ao do CONASP, da forma como
foi possvel captar ao longo da pesquisa. No que diz respeito a como encaminhar
as deliberaes da CONSEG, conselheiros ligados a setores cujos interesses foram
atendidos na conferncia entendem os seus resultados como definitivos e esperam
que o conselho cobre do Poder Executivo a efetivao de tais deliberaes. Outros
conselheiros, partindo do entendimento de que a CONSEG serviu mais para explicitar conflitos que para resolv-los, entendem que as deliberaes da conferncia
5. O CONASP, pelo Decreto no 98.936/1990, era composto apenas por autoridades de cpula da segurana pblica. A
reforma mencionada veio pelo Decreto no 6.950/2009. Este novo CONASP apresenta caractersticas genticas que o
tornam uma IP bastante singular. A principal diz respeito ao fato de o conselho ter sido reformado na esteira do processo
da I CONSEG. A convocao da conferncia, em 2008, foi acompanhada da formao de uma Comisso Organizadora
Nacional (CON). A CON era formada por atores pertencentes aos trs segmentos de representao reconhecidos pela I
CONSEG e pelo prprio CONASP, quais sejam: trabalhadores da segurana pblica, sociedade civil e gestores dos trs
entes federados e dos trs poderes. Alm de servir como espao de dilogo e integrao entre esses trs segmentos, a
CON tinha por incumbncia criar as condies necessrias ao pleno funcionamento da I CONSEG regimento interno,
procedimentos, pactos polticos etc. A CON funcionou at o final da etapa nacional da CONSEG, em agosto de 2009,
quando, servindo de fiadora de uma deciso poltica relacionada reforma do CONASP, e traduzida no j mencionado
Decreto no 6.950/2009, foi transformada numa verso transitria deste conselho. Esta verso transitria recebeu mandato
de um ano voltado definio dos critrios, regras e procedimentos eleitorais do CONASP definitivo.
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so apenas pontos de partida para um trabalho mais elaborado que, esse sim, deve
ser levado a efeito pelo CONASP.
No que diz respeito possibilidade de conhecimento e apurao de denncias no mbito do conselho, conselheiros ligados a movimentos de direitos
humanos e minorias, que no processo eleitoral ganharam bastante espao no segmento da sociedade civil, entendem que essa uma tarefa e uma obrigao
do conselho. J conselheiros ligados a outros setores, s vezes dentro da prpria
representao da sociedade civil, acreditam que isso pode comprometer o trabalho do conselho.
Por fim, foi possvel observar que, ao mesmo tempo em que pretendem ver
o conselho discutindo os citados aspectos estruturais da rea, os conselheiros partilham da percepo de que o CONASP tem pouca influncia na agenda do Legislativo, na qual, em geral, esse tipo de discusso desaguar. Num quadro como
esse, portanto, deve haver muita moderao nas expectativas sobre a efetividade
das deliberaes do conselho.6
Em segundo lugar, nota-se que o diagnstico de capacidades de incidncia
de IPs pode ser inspirador de estratgias metodolgicas inovadoras, voltadas
mensurao da efetividade dessas instituies. Por exemplo:
1) Avaliaes estticas da efetividade das IPs ou seja, que as considerem
em um nico ponto do tempo devem incorporar diagnsticos de capacidade ao menos para serem utilizados como fatores moderadores ou
corretivos das concluses. Em outras palavras, a mensurao da efetividade das IPs deve buscar extrair de cada um conforme a sua capacidade:
para que se saiba se uma IP tem sido efetiva, importante saber o quo
efetiva ela pode vir a ser. Esse diagnstico pode ser feito por vrios instrumentos metodolgicos, como surveys, entrevistas etc.
2) Avaliaes ao longo do tempo podem utilizar diagnsticos de capacidade como linhas de base. Contrastando-se a produo da IP ao longo
6. Neste aspecto, o carter aplicado da pesquisa permitiu formular trs linhas de recomendaes:
1. A secretaria executiva e os atores integrantes do conselho precisam desenvolver uma viso estratgica compartilhada sobre a incidncia do rgo na PNSP.
2. Visando ampliar sua legitimidade e capilaridade, o conselho poderia investir na construo de um sistema de participao, envolvendo: i) uma radical publicizao das suas atividades e deliberaes; ii) uma reflexo sobre a interao
do CONASP com conselhos subnacionais e a PNSP; e iii) a preparao da II CONSEG, com foco na redao de seu
texto-base. A utilizao, nesse propsito, do capital poltico de muitos conselheiros que participam daquelas instncias
pode cumprir objetivos democratizantes, a despeito das advertncias da literatura contra participantes de ofcio
(COHN, 2010).
3. Tudo isso deve ser acompanhado de aes de fortalecimento institucional e inovao metodolgica. Do ponto de
vista institucional, preciso: i) definir posio estratgica para o CONASP e debater a adequao do marco legal
desta IP; ii) ampliar a influncia do CONASP em reas/poderes relevantes PNSP; e iii) garantir recursos, meios
e quadros para a atuao do rgo e da secretaria executiva. Do ponto de vista metodolgico, preciso ter em
mente, antes de tudo, que esta no uma questo instrumental, mas pode ter impactos estruturais na capacidade
deliberativa do conselho, mormente em funo de suas demais caractersticas j indicadas.
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Este texto deriva de iniciativa de pesquisa aplicada voltada a identificar os elementos constitutivos do ambiente institucional no qual o CONASP opera a
trajetria da PNSP; as caractersticas e a posio institucional do rgo; e as caractersticas dos atores com ele envolvidos , bem como oferta de cenrios para
a atuao do conselho e de seus conselheiros. A pesquisa de fundo adotou uma
perspectiva ainda embrionria na literatura, a qual se prope a entender as condies nas quais as IPs podem contribuir para a melhoria das polticas pblicas,
com base em argumentos de inspirao institucionalista. A metodologia utilizada
foi mista, envolvendo survey, entrevistas, observao e anlise de documentos.
No ambiente institucional assim investigado, destacam-se caractersticas genticas do CONASP que limitam a possibilidade de incidncia desta IP na PNSP.
Isso, que se pode chamar de um diagnstico de capacidades de incidncia das IPs,
7. O CONASP constitui uma IP particularmente atrativa para este tipo de estratgia, porque, tendo sofrido recente
reestruturao em suas principais dimenses institucionais, ele oferece possibilidade muito maior de controlar o efeito
de determinadas inovaes institucionais, despontando quase como um experimento natural aos olhos do analista.
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CAPTULO 14
1 INTRODUO
As tenses criativas que as cincias sociais enfrentam, do ponto de vista epistemolgico, esto cada dia mais explcitas nos dilemas metodolgicos, ou seja, no
modo de fazer a cincia. Independentemente da discusso a respeito da cientificidade dos estudos de fenmenos sociais, o que se apresenta, para o sujeito que
investiga com ateno, so obstculos para se conhecer com sistemtica algo que
acontece na sociedade. Este o intuito do presente artigo: refletir sobre desafios
metodolgicos no estudo de conferncias como processos participativos.
Observar. Analisar. Avaliar. Trs aes que constituem uma pesquisa e que
so teis quando se enfrenta a questo: quais so os desafios metodolgicos do
estudo sobre conferncias? Os verbos mencionados indicam o fazer do sujeito que
estuda o objeto. Observar direcionar o olhar; analisar decompor os elementos
constituintes; e avaliar determinar o valor. Essas aes so etapas do processo
investigativo e serviro como pontos de parada no caminho desta reflexo.
2 OBSERVAR: DIRECIONANDO O OLHAR PARA O FENMENO
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2) Avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor mudanas, para garantir o acesso universal aos direitos sociais.
3) Dar voz e voto aos vrios segmentos que compem a sociedade e que
pensam o tema em questo.
4) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere s formas de
participao, composio, proposio da natureza e de novas atribuies.
Os delegados das conferncias tambm podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e funcionamento e recomendar a formao de comits tcnicos.
5) Avaliar e propor instrumentos de participao popular na concretizao
de diretrizes e na discusso oramentria.
Partindo destas intencionalidades, alm do carter de formulao e avaliao
de aes estatais, percebe-se a inteno de trazer os diversos sujeitos polticos para
a discusso no espao pblico e de conectar esse mecanismo de participao com
outros de um sistema participativo, como no caso dos conselhos. Ademais, importante ressaltar que as conferncias se constituem como processos participativos, no so apenas atividades ou eventos, pois em geral desenvolvem-se ao longo
do tempo e no pontualmente. Alm disso, tm diversas aes conectadas e h a
inteno, declarada, de encaminhar as decises geradas no processo de discusso.
Assim, podem ser identificados alguns elementos caracterizadores de conferncias, a saber: elas constituem-se como uma etapa da formulao de polticas
pblicas em uma determinada rea temtica; renem sujeitos polticos diversos;
conectam-se com outros mecanismos de participao; e desenvolvem-se como
um processo participativo. Essa caracterizao pode facilitar o direcionamento do
olhar analtico. Reconhecer a singularidade das conferncias abre espao para que
estudos especficos sejam realizados e o impacto na gesto de polticas pblicas
possa ser verificado.
3 ANALISAR: DECOMPONDO OS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO FENMENO
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200
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201
As conferncias, em geral, so convocadas com carter consultivo ou deliberativo. O ato convocatrio pode ser lei, decreto, portaria ministerial ou interministerial, ou resoluo do respectivo conselho. O rgo responsvel pela convocao e realizao do processo pode ser do Poder Executivo ou do Legislativo e
tambm o prprio conselho da rea temtica. Os rgos apontados como responsveis publicam portarias que definem comisso organizadora, objetivos, perodo
e forma de realizao da conferncia.
comum que na comisso organizadora j estejam representados os diversos segmentos a serem mobilizados. Em geral, a comisso um rgo colegiado
temporrio que discute as estratgias e o cronograma de ao a ser levado frente
por uma coordenao executiva, dedicada exclusivamente a tal tarefa. A comisso
organizadora tambm discute o regulamento que estabelece as etapas do processo,
a forma de escolha dos representantes e os temas em pauta. Muitas vezes, o conselho nacional da rea pode se integrar comisso organizadora da conferncia ou
apenas participar da mesma tendo seus membros eleitos na etapa nacional.
Os eventos preparatrios podem ser realizados com pblicos especficos
conferncias setoriais e podem ser municipais ou regionais, tendo mltiplas bases territoriais a depender da organizao temtica. Alm disso, podem ter modalidades de interao a distncia conferncias virtuais bem como ser realizados
de maneira espontnea ou autnoma conferncias livres. Quando so processos
nacionais, h etapas estaduais para a escolha de representantes e discusso prvia
dos temas propostos. Para orientar a discusso so produzidos documentos de
referncia que podem provocar debate (texto orientador) ou apresentar propostas
do governo para aquele tema (texto-base).
O mais comum que os eventos preparatrios aconteam em plenrias e
grupos temticos, sendo o dilogo orientado por prticas de assembleia: o textobase lido e discutem-se os pontos em que h destaques, a ordem de fala feita
por inscrio, h falas favorveis e contrrias aos destaques que podem suprimir,
modificar ou adicionar algo no texto, por fim votam-se cada um dos destaques,
fazendo-se emendas ao texto inicial. Tambm so muito utilizadas as moes,
forma de dar espao a manifestaes de apoio ou repdio a questes que no
esto no centro da pauta do debate. Normalmente estabelecem-se prazos para
apresentao de moes, as quais necessitam de um percentual de assinaturas de
participantes para serem lidas e votadas pela plenria. Quando os eventos so etapas intermedirias, h tambm um momento de escolha de representantes para a
prxima fase de discusso.
Aps cada conferncia, uma equipe indicada pela comisso executiva sistematiza as contribuies das etapas preparatrias e produz um texto que consolida
as propostas para os debates. No primeiro dia da etapa seguinte, o texto de siste-
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202
A no ser que a investigao seja puramente descritiva, opo que far a pesquisa
ser finalizada na fase de anlise, o processo de estudo de um fenmeno social passa
pelo julgamento ou apreciao valorativa. Em especial, nos processos participativos, em que esto em pauta temas de poltica pblica, uma questo sempre
colocada: quais os efeitos ou resultados alcanados?
O que poucos assumem so as expectativas diante dos fenmenos em foco.
Mesmo que muitos pesquisadores no assumam, quando uma avaliao realizada existem expectativas, ou melhor, h em mente um modelo normativo que
serve como baliza para a definio de indicadores de qualidade do objeto avaliado.
Nesse sentido, avaliar estabelecer, com base em um modelo predefinido de forma explcita ou implcita, o valor de um determinado fenmeno.
Anduiza e Maya (2005), assumindo a inteno normativa de qualquer avaliao, propem quatro mbitos de investigao para processos participativos em
forma de perguntas. Quem participa? Em que participa? Como se participa? E
quais as consequncias da participao?
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Critrio de avaliao
Acordo
Transversalidade
Iniciativa e liderana
Elementos de observao
- Aceitao social, poltica e tcnica.
- Grau de implicao com diferentes reas
polticas e tcnicas.
- Existncia de espaos para a integrao de
reas relacionadas.
- Origem da iniciativa.
- Respaldo da liderana.
- Existncia de sistema de participao.
- Coordenao entre aes.
- Definio de objetivos.
Clareza de objetivos
Planejamento e recursos
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(continuao)
mbito
Critrio de avaliao
Quem participa
Elementos de observao
- Destinatrios do processo.
Quantidade de participantes
Diversidade
Representatividade
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(continuao)
mbito
Como se participa
Critrio de avaliao
Elementos de observao
Diagnstico participativo
Capacidade propositiva
Grau de participao
Qualidade da informao
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(continuao)
mbito
Critrio de avaliao
Consequncias do
processo
Elementos de observao
- Forma de sistematizao dos resultados.
Resultados
- Formato da devoluo.
- Existncia de validao dos resultados por
parte dos participantes.
- Percepo dos participantes sobre a melhora
das relaes entre si, entre organizaes e
participantes e entre organizaes.
Capacitao
5 CONSIDERAES FINAIS
O pressuposto causal que espera a gerao de polticas pblicas a partir das deliberaes de conferncias, alm de ser de difcil verificao, tendo em vista a complexidade dos processos de formulao de polticas pblicas, indica um modelo
mental que pode trazer vis pesquisa. evidente que a efetividade deliberativa
deve estar em foco, mas no apenas ela. Afinal, verificando a totalidade do fenmeno conferncia, perceptvel que outros elementos devem ser includos no
olhar apreciativo, tal como discutido em outros captulos deste livro.
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DOURADO, E. P. V.; SANNA, M. C. Participao da enfermagem nas conferncias nacionais de sade. Revista Brasileira de Enfermagem, v. 62, n. 6,
p. 876-882, 2009.
GUERESI, S. Participao social na poltica urbana: a 1a conferncia nacional
das cidades. 2004. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, So Paulo.
2004.
GUIZARDI, F. L. et al. Participao da comunidade em espaos pblicos de
sade: uma anlise das conferncias nacionais de sade. Physis, v. 14, n. 1, p. 15-39,
jun. 2004.
HOCHMAN, G. Reformas, instituies e polticas de sade no Brasil (1930-1945).
Educar, n. 25, Curitiba, UFPR, p. 127-141, 2005.
INSTITUTO PLIS. Conferncias municipais. Boletim Dicas, n. 230, 2005.
PINTO, C. As conferncias nacionais no governo Lula: limites e possibilidades da construo de uma esfera pblica. Trabalho apresentado no 3o Congresso
Latino-Americano de Cincia Poltica, 2006.
PROGREBINSCHI, T. et al. Entre representao e participao: as conferncias nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro. IUPERJ, PNUD,
Ministrio da Justia, 2010 (Relatrio de Pesquisa).
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CAPTULO 15
1 INTRODUO
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O ritmo do processo de fragmentao territorial e de implantao de novos municpios variou consideravelmente desde 1940. Se, ento, havia 1.587 municpios,
passados 25 anos, um perodo predominantemente caracterizado por instituies
democrticas, alcanamos, em 1965, um total de 3.936 municpios (crescimento
anual mdio de 3,7%). Em duas regies essa expanso foi muito maior: no Sul,
o total de municpios quase quintuplicou, e no Centro-Oeste mais que triplicou.
Nas duas dcadas seguintes, no entanto, entre 1965 e 1985, durante o regime
militar, em que o pas viveu o auge da centralizao de poder, inclusive tributria,
praticamente cessou o processo de criao de municpios, cujo total pouco se alterou. Essa interrupo relativa no processo de implantao de novos municpios
atingiu quase todas as regies, excetuando-se as regies Norte e Centro-Oeste,
onde o surgimento de novos municpios continuou, mas com uma taxa muito
menor (pouco mais de 20,0%). Posteriormente, principalmente aps a Constituio de 1988, a fragmentao do territrio voltou a se acelerar, com marcantes
diferenas regionais.
No final do regime militar, devido crise econmica e financeira do Estado
e ao processo de abertura do regime, vai tomando corpo uma gradual distenso
dos instrumentos mais rgidos do poder central. Acentuou-se a contradio entre
a abertura poltica e a dependncia econmica de estados e municpios em relao
Unio. Coloca-se na cena poltica o movimento municipalista, que contribuiu
para a discusso e criao de emendas constitucionais (ECs) que deram incio
descentralizao fiscal. Aps a redemocratizao, foi elaborada nova Constituio
que restabeleceu o pacto federativo, a partir de uma descentralizao maior do
poder poltico. Essa mudana resultou num estmulo emancipao de novas
unidades poltico-administrativas, em particular, de novos municpios.
Outros dois fatores desempenharam papel importante: o primeiro relativo
arrecadao, com a possibilidade de compartilhamento dos fundos de participao entre as unidades novas e antigas; o segundo, de natureza poltica, j que essas
mudanas possibilitariam no s o surgimento de lideranas locais, mas tambm
a acomodao de grupos rivais, resultando num novo formato de repartio do
poder poltico e administrativo. Outro aspecto que a opo pela fragmentao
se tornou uma forma de simplificar a gesto atravs de solues locais, favorecendo
a emergncia de formas alternativas de participao popular e da sociedade civil
nas instncias de formulao de polticas e acompanhamento das gestes municipais (criao de conselhos populares, instalao de oramento participativo). A
consequncia imediata do estmulo institucional descentralizao foi a retomada do processo de fragmentao que fez, ao se acelerar e intensificar, com que o
nmero de municpios atingisse os atuais 5.565.
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O nmero de municpios tambm varia bastante entre as Unidades da Federao (UFs), e nos extremos tem-se que em Minas Gerais existem 853 municpios,
enquanto Roraima tem apenas 15. O nmero de municpios, porm, que no se
relaciona com a dimenso territorial varivel Amazonas e Sergipe, por exemplo,
apesar da diferena no que diz respeito rea territorial, possuindo o primeiro
1.570.745 km2 e o segundo 21.910 km2, tm nmero de municpios bastante
prximos (62 e 75, respectivamente).
Do ponto de vista demogrfico, a concentrao da populao nas regies
Sudeste e Nordeste tem se mantido estvel. importante observar que essas duas
regies, entre os anos de 1970 e 1990, foram atravessadas por grandes movimentos
de colonizao, e a criao de novos municpios ento observada explicada diretamente pelo surgimento e crescimento demogrfico e econmico de dezenas de
ncleos urbanos e rurais.
No Brasil, uma das caractersticas da relao populao versus territrio
a grande concentrao demogrfica em alguns poucos e importantes ncleos
urbanos e a reduzida populao de uma grande parcela dos municpios brasileiros. A maioria (70,4%) dos municpios existentes, em 2010, tem at 20 mil
habitantes e neles residiam cerca de 17,2% da populao do pas. Nos 29,6%
dos municpios restantes (com nmero de habitantes acima de 20 mil) estavam
concentrados mais de 80,0% da populao. Note-se, alm disso, que nos 38 municpios mais populosos do Brasil residiam em torno de 56 milhes de brasileiros
(29,3% da populao), ainda que, em termos proporcionais, estes representem
apenas 0,7% dos municpios existentes.
Os nmeros demonstram que o padro de fracionamento territorial vem
obedecendo, em linhas gerais, dinmica da ocupao do territrio, ocorrendo
maior fragmentao do espao brasileiro nas regies de maior dinamismo, seja do
ponto de vista demogrfico, cultural ou econmico. preciso chamar a ateno,
porm, para o fato de que o intenso processo de criao de novos municpios teve
como uma de suas consequncias um aumento substancial do nmero (absoluto
e proporcional) de municipalidades com at 5 mil habitantes.
Principalmente aps a Constituio de 1988, os municpios passaram a ser
uma esfera de governo estratgica quanto s polticas pblicas. E devido a alguns
encargos que vm assumindo como entes governamentais neste novo ciclo municipalista, tornaram-se caudatrios de muitas competncias que se desprenderam
da esfera federal. Aquela Carta tambm permitiu uma descentralizao que tornou
crucial a esfera de poder local. Assim, alm de mais encargos, os municpios passaram
a ter tambm mais recursos e a dispor de instrumentos de gesto que potencializam uma participao maior da cidadania, ao que veio somar-se a crescente
responsabilizao por atos de improbidade administrativa e poltica, seja pela via
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legal culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) , seja pela mobilizao da opinio pblica pela tica na poltica.
Mais recentemente, o aprofundamento dos processos de internacionalizao
da economia e formao de mercados especficos ampliou ainda mais o papel
desempenhado pelos municpios, articulando cidades em redes e inserindo-as diretamente no contexto internacional, ao mesmo tempo em que surgem pactos
no plano regional. Por sua vez, o desenvolvimento da tecnologia da informao
permitiu uma transparncia maior das rotinas, da estrutura e do fluxo de recursos
sob a responsabilidade dos municpios. Tem-se como decorrncia o atendimento
mais gil e racional dos servios prestados e maior interatividade e controle por
parte da sociedade, assim como maior agilidade na produo e disseminao das
informaes e dos indicadores municipais.
3 O MODUS OPERANDI DA MUNIC
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trabalhos do tcnico de pesquisas do IBGE. Antes de dar incio coleta dos dados
e apurao, realizado um treinamento centralizado em que esto presentes os
supervisores regionais e tcnicos de todas as unidades estaduais do IBGE, num total
aproximado de cerca de 70 pessoas. Estes, posteriormente, sero responsveis pelo
repasse do treinamento para os tcnicos das mais de 500 agncias do IBGE no pas.
Aps o processo de treinamento, inicia-se a fase de coleta das informaes,
na qual o pesquisador do IBGE faz um primeiro contato com a prefeitura de cada
municpio a seu encargo, com objetivo de obter a indicao de uma pessoa, na
administrao municipal, que coordene a coleta das informaes nos vrios setores.
Esta pessoa entrevistada, sempre que possvel, e deve manter contato com o
pesquisador do IBGE quando houver a necessidade de esclarecer algum item,
procedimento ou conceito relativo pesquisa.
Para possibilitar o preenchimento dos questionrios pelos diversos setores
das prefeituras, cada instrumento de coleta apresenta as explicaes dos termos
e conceitos utilizados mais importantes junto aos quesitos correspondentes. O
tcnico do IBGE, ao receber o questionrio bsico preenchido, procede a uma
crtica visual de comparao entre as informaes coletadas nas edies de anos
anteriores. A entrada de dados feita de forma descentralizada pela superviso da
pesquisa, na sede de cada unidade regional, ou pelo tcnico responsvel pela coleta,
nas prprias agncias. A crtica de consistncia dos dados coletados realizada
em cada unidade e, por sua vez, a apurao das informaes feita pela equipe
da Coordenao de Populao e Indicadores Sociais responsvel pela MUNIC.
Diferentemente das demais pesquisas efetuadas pelo IBGE, as informaes
prestadas pelas prefeituras so de natureza pblica, configurando, assim, um conjunto de informaes a serem divulgadas individualmente. Este contexto, embora
no exima o IBGE da responsabilidade final pelos dados divulgados, confere um
carter de maior corresponsabilidade entre a instituio e os prprios informantes. Um levantamento desta natureza, de informaes de carter pblico, aps os
procedimentos de crtica e anlise das mesmas, exige ter respeitada sua integridade.
A etapa seguinte compreende a disseminao dos resultados. Na Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, a consolidao da base de dados e a gerao de tabelas de resultados vo dar origem aos produtos de divulgao. Os dados
da MUNIC so disponibilizados no portal do IBGE na internet, no stio Perfil
dos Municpios Brasileiros, apresentando as informaes de cada municpio, um a
um. Sob o mesmo ttulo, Perfil dos Municpios Brasileiros, publicado um volume
que rene as notas tcnicas, um conjunto de anlises sobre os temas abordados,
em que so destacados pelos autores os aspectos mais relevantes, e seus resultados
so apresentados por meio de um conjunto de tabelas gerais selecionadas. Todas
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contabilizados 26,9 mil conselhos espalhados pelo pas em 1999, uma mdia de
4,9 conselhos por municpio, o que proporciona um indicador preliminar da
magnitude desta instituio.
Desse modo, em 2001 a MUNIC examinou questes como a descentralizao
do Estado e a fragmentao municipal; mecanismos de planejamento e gesto
urbana existentes nas municipalidades; polticas pblicas e aes locais para enfrentamento dos problemas habitacionais; iniciativas do poder pblico para gerao de trabalho e renda, e equipamentos de cultura, esporte e lazer disponveis
nessas localidades, entre outras caractersticas. E reafirmando o interesse pelas IPs
investigou em todos os municpios brasileiros a existncia de conselhos em 13
reas ou setores de governo, a saber: sade, educao, assistncia social, direitos
da criana e do adolescente, emprego/trabalho, turismo, cultura, habitao, meio
ambiente, transportes, poltica urbana, promoo do desenvolvimento econmico
e oramento. Esta edio, tal qual a anterior, apresentou um quesito no qual
deveria ser informada a existncia de outros conselhos que no os anteriormente
citados. Desta forma, deve-se destacar a principal qualidade desta pesquisa, que
a de proporcionar um amplo quadro da institucionalizao dos conselhos nas
gestes locais em todo o pas. Devido ao prprio escopo da pesquisa, de carter
censitrio e tendo como informantes as prefeituras e no os conselheiros, foram
investigados poucos quesitos relativos a cada tipo de conselho.
Exceto para os conselhos de oramento, foram feitas quatro perguntas, para
cada rea de atuao dos conselhos, com o objetivo de verificar: se eles estavam
realmente em atividade, se tinham composio paritria e se os municpios dispunham de fundo municipal especial nestas reas. Foram levantadas informaes
sobre a efetiva realizao de reunies por parte dos conselhos naquele ano, a frequncia destas reunies e a composio dos conselhos. Com referncia frequncia, para fins de anlise foram consideradas as seguintes: muito frequentes (desde
semanais at mensais), frequentes (bimestrais ou trimestrais), pouco frequentes
(semestrais) e irregulares. A importncia dos quesitos relativos existncia e
frequncia das reunies dos conselhos deve-se possibilidade de se distinguir os
conselhos que realmente estavam em plena atividade daqueles que foram apenas
formalmente constitudos.
Em 2002, a MUNIC conservou o interesse nas IPs, mas deu grande nfase
ao aparato administrativo e aos aspectos de modernizao na gesto pblica local,
com foco na poltica municipal de habitao. Foram contemplados temas tais
como quadro de servidores pblicos municipais, aspectos da modernizao da
administrao tributria, articulaes interinstitucionais nos municpios, estrutura administrativa e programas ou aes na rea da habitao, existncia de guarda
municipal e atividades desempenhadas por este equipamento de segurana pblica.
Ainda examinou informaes relacionadas existncia do Conselho de Direitos
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Contemplada pela primeira vez no levantamento, a poltica setorial de transporte foi observada a partir do gerenciamento dos tipos de servios de transporte
nos municpios. Tambm foi organizado um bloco sobre a poltica de cultura,
dedicado existncia de conselhos municipais na rea, destinao de recursos
financeiros e quantidade de equipamentos existentes, trazendo ainda, como
aspecto inovador nesta edio, informaes relativas s culturas locais, que ofereceram um panorama indito sobre a matria.
Nesse ano, o suplemento foi dedicado ao tema da assistncia social, produto
de convnio firmado entre o IBGE e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA). O Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS) foi investigado
com maior nvel de detalhamento, bem como a existncia de outros conselhos
igualmente importantes para o desenvolvimento dessa poltica.
No ano seguinte, o questionrio de 2006 observou a funo tributria dos
municpios com foco na informatizao e atualizao dos cadastros de alguns impostos e na implementao de algumas taxas municipais, e analisou a existncia
de mecanismos de incentivo ou restrio implantao de novos empreendimentos,
bem como a existncia de distritos industriais.
Manteve-se o interesse acerca da estrutura e dimenso do servio pblico
no tocante ao quadro ativo de pessoal, bem como na capacidade informacional da
gesto municipal quanto ao atendimento ao pblico realizado atravs de meios
de comunicao a distncia. Um bloco inteiro foi dedicado poltica de educao
dos municpios do pas para o exame da capacidade institucional local de formular
e gerir polticas pblicas educacionais, desenvolver aes, programas e projetos,
entre outros aspectos. Tambm foram tratadas as reas de segurana pblica e justia, as estrutura e atribuies das guardas municipais e os recursos financeiros dos
municpios no exerccio de 2005, com foco nas despesas das funes educao e
segurana pblica.
A par da poltica de educao, a poltica de cultura recebeu ateno especial na
edio de 2006, merecendo um suplemento realizado por meio de convnio institucional firmado entre o IBGE e o MinC. Na ocasio, os conselhos municipais de
Cultura e de Preservao do Patrimnio foram investigados em maior detalhe, assim
como o Fundo Municipal de Cultura com seus objetivos e origem de recursos.
Em sua stima edio, no primeiro semestre de 2008, a MUNIC examinou
dados relativos gesto e estrutura dos municpios, a partir da coleta de informaes sobre os seguintes temas: recursos humanos, legislao e instrumentos de
planejamento municipal, habitao, transporte e meio ambiente. Diferentemente
de 2002, 2004, 2005 e 2006, que levaram a campo suplementos abordando, respectivamente, temas como meio ambiente, esportes, assistncia social e cultura, a
pesquisa este ano foi a campo sem suplemento especfico. Nesse ano, no tocante
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5.426
5.178
4.306
3.798
-
5.425
5.036
3.948
3.011
-
4.072
5.010
2001
5.560
1999
5.506
Total de municpios
Conselho Municipal de Educao
Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEF
Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEB
Conselho Escolar
Conselho de Alimentao Escolar
Conselho de Transporte Escolar
Conselho Municipal de Sade
Conselho Municipal de Assistncia Social
Conselho Municipal de Direitos Humanos
Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente
Conselho Tutelar
Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar
Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficincia
Conselho Municipal de Direitos da Mulher
Conselho Municipal de Direitos do Idoso
Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar
Instituies participativas
4.058
4.592
5.560
2002
5.560
2004
2.038
2.372
1.611
438
528
4.857
5.201
5.497
5.541
5.037
5.564
2005
5.167
4.622
2.165
5.375
3.867
5.372
3.760
5.564
2006
Municpios
TABELA A.1
Brasil: ano de realizao da MUNIC e total de municpios segundo as instituies participativas investigadas
ANEXO
5564
2008
2009
(continua)
786
1.318
303
1.974
594
490
148
5.472
5.084
79
5.527
5.417
2.201
5.466
4.290
5.267
4.403
5.565
224
9/15/2011 9:13:26 AM
924
Conselho de Oramento
Conselho Municipal de Promoo do Desenvolvimento Econmico
-
2002
835
1.895
Municpios
731
2.829
2.039
779
658
2004
4.010
979
1.169
2005
1.405
445
741
948
2006
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, MUNIC 1999, 2001, 2002, 2004, 2005, 2006, 2008 e 2009.
271
188
270
228
1.615
1.176
628
734
439
1.226
1.886
1.669
858
2001
1999
Frum da Agenda 21
Conselho Municipal de Transporte
Instituies participativas
(continuao)
1.066
326
2.650
1.709
2008
2009
931
579
981
328
614
1.428
3.124
2.373
1.372
623
3.761
9/12/2011 11:26:16 AM
9/12/2011 11:26:16 AM
PARTE III
ESTRATGIAS ANALTICAS, EXPLICAES
CAUSAIS E A CONSTRUO DE ELOS
ENTRE OS PROCESSOS E OS RESULTADOS
DA PARTICIPAO
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Por sua vez, o captulo 20, de autoria conjunta de Eleonora Schettini Martins
Cunha, Debora C. Rezende de Almeida, Claudia Feres Faria e Uriella Coelho
Ribeiro, apresenta, ainda no registro das anlises comparativas, uma estratgia
multidimensional para a avaliao dos conselhos gestores de polticas pblicas.
Trata-se de abordagem que busca consolidar a anlise de elementos tanto concernentes s dinmicas internas das IPs, quanto s dinmicas que se do em ambientes externos. No caso das internas, as autoras chamam a ateno para fatores
como o desenho institucional, isto , regras e normativas de funcionamento, bem
como elementos atinentes ao processo de deliberao, como a abertura participao, a publicidade das decises, a capacidade de vocalizao, as desigualdades
em termos de conhecimento, dentre outras. J no caso das variveis externas, as
autoras chamam a ateno para elementos como projeto poltico de elites governantes, capacidade administrativa e financeira do governo local, contexto socioeconmico, entre outros. A abordagem proposta aponta tambm as formas pelas
quais esses elementos internos e externos interagem entre si e se conectam com
os resultados produzidos pelas instituies participativas. Ao longo do texto, so
oferecidos exemplos de aplicao dessa proposta em projetos j concludos.
Por fim, conclui a terceira parte do livro o captulo 21, de Acir Almeida, o
qual fornece informaes e recomendaes teis aos pesquisadores que se dedicam
a estimar os efeitos causais de IPs no Brasil. O autor apresenta variados mtodos
para estimao dos efeitos causais a partir de dados observacionais e discute as potencialidades e limitaes da regresso linear e do matching, defendendo o seu
uso como ferramentas de anlise complementares. So levantadas questes como a
utilizao de modelos contrafactuais, o problema da heterogeneidade para comparao numa perspectiva temporal e os problemas de amostragem e significncia
estatstica. Finalmente, cumpre registrar a relevncia do conhecimento qualitativo para a correta identificao de hipteses e o aperfeioamento dos desenhos de
pesquisa para avaliao da efetividade das IPs.
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CAPTULO 16
1 INTRODUO
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1. Para que esta nova gerao de estudos se consolide imprescindvel a aproximao e interlocuo com o campo de
pesquisas voltado a anlise e avaliao de polticas pblicas. Apesar de relativamente incipiente no Brasil, a anlise e
a avaliao de polticas pblicas apresentam um expressivo desenvolvimento de abrangncia internacional, podendo
oferecer recursos tericos, analticos e metodolgicos fundamentais para o avano do estudo das IPs. No sendo um
especialista em polticas pblicas, desde j gostaria de salientar que os argumentos desenvolvidos nas pginas seguintes, baseados em diversas pesquisas prprias e na literatura sobre IPs, devem ser lidos como uma modesta tentativa de
apontar alguns caminhos aparentemente promissores para o avano desta nova gerao de estudos.
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Outro risco a anlises e avaliaes das IPs o seu tratamento reificado, como se
estas constitussem um objeto dotado de caractersticas inerentes, geradoras de
um padro de funcionamento e de produo de resultados similares. Sem desconsiderar que condicionamentos institucionais, expressos em regramentos legais
e procedimentos formalizados, influenciam na forma como as IPs se estruturam
e operam, preciso no cair no equvoco comum entre aqueles que buscam
transformar tais fruns em receitas institucionais replicveis de desconsiderar
que tanto o funcionamento quanto os resultados das IPs so parte de um processo
poltico que acontece tanto internamente quanto externamente s mesmas e que
envolve uma multiplicidade de atores e arenas.
Neste sentido, para uma efetiva avaliao das IPs torna-se necessrio, de um
lado, analisar como os diversos atores (societais, estatais, do mercado) politicamente relevantes em cada contexto se relacionam com tais instituies. Perante
as configuraes mais ou menos distintas das redes de polticas pblicas em cada
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setor de poltica e/ou nvel de governo, provvel que sejam observadas significativas variaes na posio ocupada pelas IPs em diferentes redes e para os distintos
atores que integram estas redes (sem falar para aqueles que delas esto excludos).
Tais variaes so fundamentais para analisar e avaliar como as IPs funcionam e
quais resultados produzem.
De outro lado, necessrio tambm analisar qual a posio que as IPs ocupam
na relao com outras esferas (institucionalizadas ou no) nas quais se desenvolve o
processo de produo e implementao das polticas pblicas. Esta anlise fundamental para a identificao, entre outros aspectos, de quais os resultados as IPs so
capazes de produzir, passo fundamental para uma avaliao mais realista das mesmas.
4 POR UMA TIPOLOGIA DAS IPS
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Sem pretender apresentar um modelo analtico acabado, esta seo aponta algumas
dimenses que, a partir do acmulo j existente na literatura deste campo de
estudo, parecem ser centrais para a avaliao das IPs. Neste sentido, so indicadas
possibilidades de construo de tipologias em cada uma das dimenses.
5.1 Condicionantes poltico-institucionais
Alta
Baixa
Alta
Espao de deliberao
Espao de contestao
Baixa
Espao de legitimao
Espao perifrico
No primeiro caso, quando as IPs possuem significativa centralidade para os atores e estes so atores centrais em uma dada rede de poltica pblica, a tendncia que
tais instituies se constituam em fruns nos quais ocorrem discusses e se produzem
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decises importantes para este setor de poltica pblica. Tais caractersticas tendem a
estimular o interesse e as disputas entre os atores para terem acesso a este frum.
Uma segunda possibilidade quando as IPs possuem importncia apenas
para os atores centrais de uma rede de poltica pblica. Neste caso, elas tendem a
se constituir em espaos de legitimao das relaes de poder e dos interesses dominantes. Diante de tal situao, os atores subordinados, por obstculos entrada
ou por opes estratgicas, tendem a buscar outras formas de atuao e/ou outros
canais de acesso institucional.
No caso de IPs que possuem alta centralidade para atores em posies subalternas nas redes de polticas pblicas, estas tendem a se constituir em espaos
de tensionamento e conflito em relao aos atores dominantes e seus espaos de
interveno institucional, que constituem canais alternativos s IPs.
Por fim, IPs pouco valorizadas e integradas por atores subalternos das redes
de polticas pblicas tendem a assumir o carter de um frum perifrico nos
processos de produo de decises. Neste caso, se constituem em espaos pouco
significativos em termos da produo de polticas pblicas e, com o tempo, tendem
a esvaziar-se.
2) Em segundo lugar, importante situar as IPs nos ciclos de produo e
implementao de polticas pblicas, ou seja, identificar qual a posio e
o papel destas instituies no processo de formulao, deciso, implantao, controle e/ou avaliao das polticas pblicas. A posio ocupada
pelas IPs neste ciclo e a posio que elas ocupam para os atores das redes
de polticas pblicas, abordadas antes, so duas dimenses que tendem
a se retroalimentar; ou seja, as IPs tm centralidade nos ciclos na medida
em que elas tm centralidade para os atores relevantes das redes e, ao
mesmo tempo, adquirem centralidade para os atores na medida em que
so espaos centrais nos ciclos de produo e implementao de polticas pblicas.
importante, no entanto, destacar que as IPs podem assumir centralidade
em determinadas etapas do ciclo e ser pouco ou nada relevantes em outras etapas.
Tal variao tende a fazer com que distintos atores, medida que avaliam diferentemente a importncia de cada etapa e/ou variam seus recursos e capacidades de
interveno em cada uma delas, tenham uma avaliao diferenciada em relao
participao nas IPs.
Observa-se, assim, a relevncia de analisar no apenas a variao geral da importncia das IPs nos ciclos de polticas pblicas, mas tambm as diferenas desta
importncia em cada etapa daquele ciclo. Desta forma, obtm-se elementos para
a constituio de tipologia de IPs que tm nos seus polos as situaes extremas (e,
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condies materiais salas, equipamentos; funcionrios de apoio; recursos para viagens e atividades etc.) tende a ser muito distinta em comparao com IPs caracterizadas por grande precariedade.
Identificar os diferentes tipos de IPs em funo das variaes de recursos, que
se relacionam com diferenas de nvel de governo, setor de poltica pblica e localizao espacial/regional, entre outros aspectos, possibilita a construo de um
parmetro mais realista de avaliao, na medida em que explicita diferenas (que
tendem a ser muito significativas) nas possibilidades objetivas de atuao das IPs.
5.2 Focos de anlise e avaliao
Uma condio fundamental para a avaliao sistemtica e rigorosa dos resultados das
IPs uma delimitao mais precisa do foco de avaliao. Como qualquer inovao
institucional, a introduo das IPs pode produzir resultados em relao a aspectos muito diversos (padres de relao Estado-sociedade, processos de produo de polticas
pblicas ou distribuio de bens e servios pblicos, para citar alguns). Neste sentido,
uma mesma IP particular pode ser muito relevante na gerao de resultados em um
determinado aspecto e pouco significativa em relao a outro. Com isto, um questionamento sobre os resultados das IPs tende a ser pouco adequado se no for seguido de
uma indicao clara sobre qual tipo de resultado est sendo objeto de avaliao.
Buscando contribuir nesta delimitao, podem ser identificados trs focos
distintos de anlise e avaliao:
1) Em primeiro lugar, coloca-se o questionamento sobre quais os resultados gerados pelas IPs no processo de produo e implementao de polticas
pblicas. Em outras palavras, a questo central aqui se e como as IPs
produzem alteraes na forma como as polticas pblicas so formuladas, discutidas, decididas, implementadas e/ou monitoradas. Esse, com
deficincias a serem pontuadas adiante, tem sido o foco principal da
literatura sobre participao, uma vez que esta tendeu a privilegiar a discusso (ou, em muitos casos, a afirmao) sobre o efeito democratizante
da introduo e/ou do funcionamento das IPs.
Uma das limitaes observadas na literatura a tendncia a definir resultados de processo em sentido muito amplo, gerando uma significativa dificuldade
de apreenso e mensurao. Neste sentido, por exemplo, diversos trabalhos buscam analisar os efeitos das IPs na mudana da cultura poltica ou dos padres de
relao entre Estado e sociedade civil, estabelecendo relaes hipotticas de causalidade cuja verificao emprica pouco provvel e de generalizao questionvel.
Outra limitao da literatura, relacionada caracterstica anterior e falta de
um maior dilogo com o campo de estudos de polticas pblicas, a carncia de
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anlises sistemticas sobre mudanas geradas pelas IPs em cada etapa do ciclo de
polticas pblicas, as quais podem ser bastante distintas. Na medida em que as IPs
no incidem necessariamente em todas as etapas do ciclo, conforme argumento
exposto anteriormente, elas podem alterar substancialmente uma determinada
etapa, sem afetar outra(s) de forma significativa.
Por fim, tambm se observa na literatura uma fragilidade no estabelecimento
dos parmetros de avaliao para as mudanas de processo geradas pelas IPs. Ou
seja, em geral os estudos concentram-se no prprio funcionamento das IPs, que
so contrapostas a um passado abordado de forma pouco aprofundada e, por
vezes, caricatural para salientar os efeitos que o pesquisador pretende enfatizar.
Tendo presente a necessidade de confrontar estas limitaes, destacam-se duas
dimenses importantes para elaborao de uma tipologia que auxilie na avaliao da
forma de funcionamento das IPs e, especialmente, das relaes de poder que se estabelecem no seu interior: i) o acesso a estes espaos; e ii) a participao nestes espaos.
De um lado, preciso identificar os efeitos das IPs sobre quais os atores que
tm acesso aos espaos de formulao e implementao de polticas pblicas.2
Em outras palavras, preciso analisar se a introduo e o funcionamento de IPs
geram alguma alterao nos critrios e nos mecanismos de acesso ao processo de
formulao e implementao de polticas pblicas.
De outro lado, necessrio analisar os efeitos das IPs sobre as possibilidades de
os diferentes atores com acesso a estes espaos intervirem efetivamente no processo
poltico que a tem lugar. Ou seja, analisar quais so os critrios e mecanismos que
hierarquizam este espao social e definem as possibilidades de participao dos atores.
Articulando estas duas dimenses, tem-se o quadro 2.
QUADRO 2
Critrios/mecanismos de participao
Critrios/ mecanismos
de acesso
Simtricos
Assimtricos
Inclusivos
Incorporao simtrica
Incorporao assimtrica
Excludentes
Seletividade simtrica
Seletividade assimtrica
O primeiro caso, de incorporao simtrica, seria aquele que mais se aproximaria do ideal normativo orientador da implantao das IPs e compartilhado
por muitos de seus analistas. Neste caso, as IPs se caracterizariam por possibilitar
2. Para simplificao da argumentao, pressupe-se aqui que as IPs se constituem em espaos relevantes no processo
de formulao e implementao de polticas pblicas. No entanto, como j foi salientado anteriormente, as IPs podem
apresentar uma posio perifrica e, no limite, irrelevante naquele processo. Neste sentido, o acesso IP no significa,
necessariamente, acesso ao processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
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uma ampla incorporao de atores a partir do estabelecimento de critrios e mecanismos inclusivos. Ao mesmo tempo, ofereceriam relativa simetria de condies
para a participao destes atores, anulando ou minimizando os mecanismos de
hierarquizao dos mesmos.
No segundo caso, de seletividade simtrica, haveria critrios e/ou mecanismos
que operariam como obstculos ao acesso de atores s Ips, introduzindo uma seletividade no processo de incorporao.3 No entanto, uma vez ultrapassados estes obstculos, haveria uma relativa simetria na participao dos atores incorporados s IPs.
O terceiro caso, de incorporao assimtrica, se caracterizaria por significativa acessibilidade s IPs, mas estas apresentariam forte assimetria entre os atores incorporados. Neste caso, haveria um marcante descompasso entre as possibilidades
de acesso e as possibilidades de participao nas discusses e decises das IPs, as
quais tenderiam a ser controladas por um contingente limitado de participantes.
Finalmente, no caso de seletividade assimtrica, haveria obstculos tanto ao
acesso quanto participao no interior das IPs. Este caso se colocaria no extremo
oposto do ideal participacionista, constituindo uma situao na qual as IPs operam
como mecanismos de (re)produo de desigualdades na participao poltica.
2) O segundo foco de avaliao se refere aos diferentes tipos de decises e/
ou aes produzidas pelas IPs, fruto das variaes na incidncia de cada
IP nas distintas etapas do ciclo de polticas pblicas ressaltadas anteriormente. Neste sentido, os resultados possveis de serem produzidos por
cada IP so, em parte, determinados pelo tipo de incidncia das IPs ao
longo do ciclo da poltica. Para exemplificar, no quadro 3 so identificados alguns tipos possveis de IPs em funo desta variao:
QUADRO 3
Tipo de IP
Etapa do ciclo
Tipos de resultados
IP de consulta e diagnstico
Lista de demandas
Diagnsticos de situao/problemas
IP de planejamento
Planejamento
Elaborao de anlises
Formulao de planos de ao
IP de alocao de recursos
Definio de prioridades
Seleo de projetos/aes
IP de formulao de polticas
Formulao de polticas
IP de fiscalizao
Monitoramento
Acompanhamento da implementao
Fiscalizao do uso de recursos
3. A literatura sobre redes de polticas pblicas parte do pressuposto de que sempre h uma seletividade na definio
dos atores e interesses que contam na produo de polticas. A questo, neste caso, no seria a presena ou ausncia
de seletividade, mas das formas e da intensidade desta.
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A proposta de construo de tipologias, obviamente, apresenta claros limites perante a complexidade dos processos em foco. No entanto, como em todo esforo
de formalizao,4 a reduo da complexidade se constitui em um passo necessrio para um tratamento sistemtico e cumulativo dos objetos de pesquisa. Uma
maior preciso na identificao das variaes qualitativas das IPs, a apreenso de
padres distintos de funcionamento e de resultados e, especialmente, a anlise
das relaes entre estas variaes so ganhos que, mesmo limitados, possibilitam
o avano deste campo de estudos em termos de comparao e generalizao dos
resultados de pesquisa.
Outro limite da construo de tipologias que elas tendem a produzir classificaes estticas que, sendo adequadas para caracterizar um momento particular,
so inadequadas para anlises longitudinais de processos marcados por significativa dinamicidade. A posio ocupada por IPs na atuao de diferentes atores
ou nos ciclos de polticas pblicas, por exemplo, tende a apresentar expressiva
variao a depender de mudanas das foras polticas frente dos governos. No
entanto, o acmulo sistemtico das fotografias fornecidas por estudos fundados
nos mesmos parmetros de classificao e ordenamento da realidade ofertado pelas
tipologias possibilita a visualizao das mudanas e, mesmo, de padres de mudana que, de outra forma, ficam obscurecidos.
Como salientado na introduo, os argumentos desenvolvidos ao longo deste
artigo constituem uma tentativa, claramente limitada e incompleta, de contribuir
com o desenvolvimento de um campo de estudos que conseguiu superar diversos
entraves para seu reconhecimento, gerou uma base de pesquisas empricas altamente qualificadas e, neste momento, encaminha-se para uma nova etapa cujos
primeiros passos expressos nesta iniciativa do Ipea parecem altamente promissores. Contribuir, ainda que modestamente, nesta caminhada foi o objetivo das
ideias apresentadas.
4. Tilly (2004, p. 4), em sua defesa dos formalismos na pesquisa social, salienta que A maior parte dos pesquisadores
sociais aprendem mais por estar errado do que por estar certo desde que ento eles reconheam que estavam
errados, vejam por que eles estavam errados e sigam em frente para melhorar seus argumentos. Interpretaes post
hoc dos dados minimizam a oportunidade de reconhecer as contradies entre argumentos e evidncias, enquanto a
adoo de formalismos aumenta esta oportunidade. Formalismos cegamente seguidos levam cegueira. Inteligentemente adotados, no entanto, eles melhoram a viso. Ser obrigado a explicitar os argumentos, checar suas implicaes
lgicas e examinar se as evidncias se conformam aos argumentos promove tanto a acuidade visual quanto a responsabilidade intelectual.
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REFERNCIAS
5. Foram referidas apenas as publicaes nacionais. Destaca-se, no entanto, a existncia de uma vasta e
qualificada literatura internacional sobre as IPs brasileiras.
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CAPTULO 17
1 INTRODUO
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anlise de pares contrafactuais, trazendo-se baila literatura recente que dela tem
se apropriado para investigao dos resultados e efeitos das IPs. A quarta seo
dedicada s consideraes finais.
2 IPs: DA AMPLA DISSEMINAO AO DESAFIO DA AVALIAO
A atual Constituio brasileira trouxe como novidade a previso de institucionalizao da participao da sociedade civil nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas (CUNHA, 2007; GOHN, 2001). Incitada pela sua
promulgao em 1988, as chamadas IPs como conselhos gestores, experincias
do oramento participativo (OP), conferncias etc. tm sido disseminadas pelos
municpios do pas, tornando-se realidade inevitvel para os gestores na conformao e administrao geral de polticas em reas to diversas quanto sade, educao, infraestrutura urbana e meio ambiente. A tabela 1 fornece evidncias da
expanso numrica e temtica dos conselhos municipais no Brasil.
Em 2001, h quase uma dcada, mais de 90% dos municpios do pas j
possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de expressiva
cobertura em reas como a da criana e do adolescente e da educao.1 Em anos
mais recentes, identifica-se tambm a expanso expressiva de conselhos em outras
reas de polticas pblicas que no necessariamente envolvem repasses de recursos
aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra
observao importante, a partir dos dados para 2009, o surgimento de conselhos
municipais e novas reas de poltica pblica, especialmente aquelas associadas aos
temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com
deficincia e juventude. Alm disso, segundo Cunha (2004), somando-se todos
os conselhos atualmente existentes, possvel estimar que existiria 1,5 milho
de pessoas atuando nestes espaos, nmero que, como j apontado por Avritzer
(2007), supera a quantidade atual de vereadores. Muito mais do que o crescimento em termos absolutos, nota-se que a importncia do fenmeno repousa,
tambm, na diversificao e distribuio dos canais de participao.
Desse modo, no difcil perceber que as IPs conformam realidade inevitvel
para formuladores de polticas pblicas no nvel local. Sua presena j fato em diversos municpios do pas sob aspectos e intensidades diversificadas (TATAGIBA, 2004).
A importncia desse fato reside no pressuposto de que o nvel de institucionalizao
1. H trs conselhos gestores especficos cuja presena obrigatria para o repasse de verbas do governo federal referente poltica pblica qual eles se ligam. So eles: o da Sade, o da Assistncia Social e o de Direitos da Criana e
Adolescente (GOHN, 2001). A rea de educao envolve uma srie de outros conselhos no contemplados na pesquisa
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e que envolvem repasses de fundos federais, como o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) etc.
Por esse motivo, tambm, explica-se a reduo observada no nmero de conselhos de educao (diversificao interna
dos mecanismos de participao na rea).
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da participao, isto , a participao direta de cidados via canais institucionalizados, imporia demandas administrao pblica, as quais potencialmente
redirecionariam a oferta de aes e servios por ela oferecidos. Assim, a hiptese
implcita nesse tipo de anlise a de que municpios nos quais se observasse um
maior grau de institucionalizao da participao seriam mais propensos a polticas
redistributivas e a medidas voltadas ao aprimoramento do governo local, uma
vez que relaes mais intensas entre governo e cidados constituiriam presses
importantes nessas direes.2
TABELA 1
Disseminao de conselhos nos municpios brasileiros, por rea de atuao1
(Em %)
2001
2002
2004
2005
2006
2008
2009
Sade
98
98
Assistncia social
93
Criana e adolescente
77
82
93
83
91
Educao
73
68
71
Emprego/trabalho
34
Turismo
22
Cultura
13
21
17
25
Habitao
11
14
18
31
43
Meio ambiente
56
29
34
37
48
Transporte
Poltica urbana
13
18
Oramento
Segurana pblica
10
Defesa civil
26
Esporte
11
Direitos da mulher
11
Idoso
36
Juventude
Fonte: MUNIC/IBGE.
Notas: 1 A tabela foi construda a partir de dados da Pesquisa MUNIC/IBGE a qual no coleta sistematicamente os mesmos
dados nos diversos anos em que foi realizada. Por isso, temos a dificuldade de construir sries histricas minimamente
completas sobre a implantao de conselhos nos municpios.
2. Essas hipteses, seu lastreamento terico e implicaes prticas j foram desenvolvidos em maiores detalhes em
trabalhos anteriores ver Pires e Tomas (2007) e Marquetti, Campos e Pires (2008).
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conjuntos de municpios da amostra podem compartilhar caractersticas importantes em termos dos seus contextos histrico, poltico e econmico. Assim, para
alm da relevncia da tarefa de escolha das variveis descritas, afigura-se importante uma anlise descritiva dos contextos econmico, poltico e social dos casos
elencados para estudo.
3.1 A utilizao da tcnica
A tcnica de pares contrafactuais, ainda que recente, j tem sido empregada por
pesquisadores que trabalham na linha da avaliao de impactos de IPs. Para alm
de uma compreenso conceitual e esquemtica da tcnica de anlise comparativa
por meio de pares contrafactuais, apresentamos nesta subseo um conjunto de
exemplos de estudos que a empregaram, apontado as possveis variaes, adaptaes
e os avanos j alcanados por meio destas anlises.
Em um dos estudos pioneiros em aplicar a tcnica na avaliao de IPs no
Brasil, Baiocchi, Shubham e Heller (2006) empreendem uma avaliao do OP e
seus possveis impactos distributivos em municpios brasileiros. Trabalhando com
dados de 1991-2000, os autores tomam o OP como varivel dummy, comparando municpios com e sem OP. Isto , foram selecionadas cidades dotadas de
resultados semelhantes para algumas variveis ditas de controle, como tamanho
populacional, renda per capita e oramento municipal e realiza-se uma anlise
comparativa de alguns indicadores de resultado em reas especficas, como as fiscal/tributria e social. O OP, assim, tomado como varivel independente, mas
seu peso para a melhoria de indicadores de resultado mensurado basicamente a
partir de casos nos quais o programa no est presente.
Em outro exemplo semelhante envolvendo a tcnica de comparao de pares,
Zamboni (2007) tambm trabalha com o OP como varivel independente. O autor
lida especificamente com variveis ligadas corrupo no trato com o servio pblico, baseando-se em dados de auditorias realizadas pela Controladoria-Geral da
Unio (CGU) em municpios brasileiros. Ele seleciona municpios semelhantes para
alguns aspectos especficos, como renda per capita, populao dentre outros e
filtra aqueles com e sem OP. Sua anlise comparativa revelou que os municpios
com OP foram aqueles que, em sua maioria, tiveram menos indcios de prticas
graves de corrupo sete dos dez municpios com OP apresentaram resultados
consistentemente melhores do que seus respectivos pares sem OP. Dessa forma,
mesmo no constituindo condio suficiente, a presena de OP aparece como um
dos fatores mais fortes e de relacionamento mais claro com melhor desempenho
nas medidas de governana e gesto dos municpios.
A estratgia de avaliao empregada por Coelho, Dias e Fanti (2010), por
sua vez, introduz um elemento interessante nessa linha de estudos, qual seja o da
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comparao intramunicipal, isto , entre regies de uma mesma cidade (no caso,
So Paulo). A cidade, a qual foi submetida como um todo a uma nica poltica
municipal de descentralizao da gesto dos servios de sade, foi ento analiticamente dividida em regies, classificadas segundo seus respectivos IDH-Municipal
(IDH-M). A partir da, observado em cada regio da cidade o desempenho
dos conselhos distritais de sade e os resultados da poltica de sade. Foram dois
os principais resultados encontrados. Em primeiro lugar, regies que, comparativamente, destacavam-se por maiores dificuldades de acesso a educao, assistncia social e sade; isto , aquelas com piores IDH-M foram aquelas que,
no perodo analisado, mais receberam recursos (fsicos, humanos e financeiros).
Sugere-se, neste sentido, a gerao e existncia de um padro distributivo consistente na cidade, advindo, principalmente, da prpria atuao do poder pblico
local com a adoo de critrios objetivos para a gesto dos recursos. Por outro
lado, ao empreenderem uma anlise mais detida atravs da comparao entre as
prprias regies de menor renda, os autores percebem que h diferenas no acesso
a tais bens: algumas regies receberam montantes significativamente maiores de
recursos do que outras, como, por exemplo, a construo de Unidades Bsicas de
Sade (UBSs), hospitais e mesmo recursos financeiros. Percebem, tambm, que
estas regies mais beneficiadas so aquelas que, historicamente, contam com um
substrato de participao poltica mais ativa do que aquelas que receberam menos
recursos. Sugerem, ento, a relao entre esta varivel e a capacidade de captao
e barganha pelos recursos disponibilizados pelo poder pblico.
Enquanto os exemplos anteriores apontaram estudos que focaram uma nica
IP (seja o OP ou conselhos, como os de sade), Pires e Tomas (2007) introduzem
uma perspectiva mais ampliada para a adoo da metodologia de pares para anlise de efetividade de instncias participativas em municpios brasileiros. Os autores tomam por unidade de anlise no apenas a presena de uma IP, mas, antes,
de um conjunto dessas instncias no municpio, composto por OP, conselhos gestores e outras IPs. A esse conjunto dado o carter de varivel independente e, ao
tom-lo por base, os autores so capazes de empreender uma comparao de pares
de municpios que so selecionados de acordo com variveis de controle especficas, como tamanho populacional, renda per capita, nveis de associativismo,
entre outras para resultados especficos de indicadores das reas de arrecadao
tributria e dispndios em servios pblicos, como sade, educao e assistncia
social. Os resultados encontrados para os casos estudados sugeriram possveis correlaes positivas entre presena de IPs e melhoramento destes indicadores.
Avanando nessa mesma linha, de compreender as diferenas entre municpios no que diz respeito ao seu grau de abertura participao social, Pires e
Vaz (2010) elaboram uma proposta de ndice que tenta medir variaes na presena e no nvel de consolidao de IPs em determinado municpio, chamado
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Municpio
BA
Populao
Taxa de
urbanizao
Renda
per
capita
ndice
de
Gini
IDH-M
Taxa de
alfabetizao
Sobrevivncia
at 60 anos
IMIP
85,9
204,9
0,63
0,708
80,22
71,23
0,84
Ilhus
222.127
73,0
170,22
0,64
0,703
79,4
73,54
0,43
MG
Juiz de Fora
456.796
99,2
419,4
0,58
0,828
95,3
83,17
0,77
SP
Sorocaba
493.468
98,6
448,22
0,55
0,828
95,34
82,71
0,41
RS
So Leopoldo
193.547
99,7
370,06
0,55
0,805
95,22
77,68
0,75
Novo Hamburgo
236.193
98,2
390,95
0,55
0,809
94,99
79,74
0,39
4. Grosso modo, a composio do ndice reside basicamente em quatro dimenses analticas especficas: a densidade,
que mensura a quantidade de IPs existentes em um municpio; a dimenso diversidade, que mede a abrangncia (entendida como a variedade e o nmero de reas de poltica pblica e de mtodos de participao acumulados nos ltimos 12 anos) do conjunto das IPs existentes no municpio sobre o leque de atuao do governo municipal; a dimenso
durabilidade, que mensura a vigncia continuada dessas instituies para alm do intervalo entre gestes municipais;
e, por fim, a dimenso deliberao, que mensura o potencial para efetiva deliberao entre os participantes de IPs com
base nas normas que regem o funcionamento desses espaos, as dinmicas de interao entre os participantes e os
processos de tomada de deciso.
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Vitria da Conquista
Ilhus
Juiz de Fora
Sorocaba
2000
2004
2000
2004
50,3
53
90,7
92
60
40
42
42,7
50,3
53
90,7
92
40
42
42,7
60
Vemos que, para as duas variveis aqui consideradas (o estudo envolveu uma
ampla srie de indicadores), domiclios com rede de esgoto e domiclios com
abastecimento de gua, a cidade de Vitria da Conquista apresenta valores consistentemente melhores do que Ilhus, indicando que polticas de planejamento
urbano e de investimento na rea foram levadas a cabo na cidade com maior rigor
do que nesta ltima. Vale lembrar que, como j colocado anteriormente, a efetiva
implementao de tais polticas, para que seja eficaz e eficiente, apresentando valores mais altos, como neste caso, depende, em grande medida, da responsividade
do governo a demandas da sociedade civil e da sua capacidade, administrativa e
financeira, de responder a tais demandas.
Para alm da comparao entre pares e utilizando da mesma lgica de induo
de contrafactuais, os autores do estudo tambm fizeram testes com anlise de
5. Alm desse tipo de controle, tambm os contextos poltico, econmico e social de cada par foram analisados comparativamente. Apenas a ttulo de exemplo, em relao ao primeiro par, as duas cidades tm trajetrias relativamente
diferentes em ambas as dimenses, o que pode ajudar a explicar eventuais distores nas variveis de resultado.
Economicamente, Vitria da Conquista tem o comrcio e a prestao de servios como dois fatores determinantes
da economia na rea urbana, contando, por exemplo, com uma expanso relevante do setor industrial no incio dos
anos 1990. Em Ilhus, por seu turno, a principal atividade econmica ainda a agricultura, baseada principalmente
na plantao do cacau. A maioria das atividades que fogem a esta rea, como a industrial, est, ainda assim, a ela
relacionada, como no caso das indstrias de bombons, cuja matria-prima bsica o cacau.
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trios de municpios, com vistas introduo de novos testes para a relao entre
participao e desempenho da gesto e de polticas locais. Um primeiro trio de
casos selecionados conformou municpios que possuam caractersticas variadas
em termos econmicos, demogrficos, polticos e sociais, mas que compartilhavam
de altos nveis de institucionalizao da participao. O segundo trio, por seu turno,
conformou municpios tambm com caractersticas variadas, mas que compartilhavam de baixos nveis de institucionalizao da participao. As cidades escolhidas
e suas respectivas caractersticas esto expressas na tabela 4.
TABELA 4
Trios de municpios e suas caractersticas bsicas
Municpios
Populao
Taxa de
urbanizao (%)
Renda
per capita
ndice
de Gini
IDH-M
Taxa de
alfabetizao
Sobrevivncia
at 60 anos
IMIP
Chapec-SC
146.967
92
341,64
0,57
0,848
92,89
90,83
0,81
Poos de Caldas-MG
135.627
96
435,56
0,56
0,841
94,32
89,58
0,70
Sobral-CE
155.276
87
151,57
0,63
0,699
73,56
78,41
0,67
Luzinia-GO
141.082
92
209,95
0,57
0,756
87,97
80,53
0,39
Lages-SC
157.682
97
335,45
0,61
0,813
92,79
83,91
0,35
Garanhuns-PE
117.749
88
167,83
0,62
0,693
75,72
72,88
0,28
O trio dos municpios Chapec, Poos de Caldas e Sobral possui uma coisa
em comum: altos nveis de institucionalizao da participao (respectivamente,
0,81, 0,70 e 0,67), alm de terem aproximadamente o mesmo porte populacional. Todavia, experimentam diferenas relevantes em termos das dinmicas
econmicas, socais e polticas. Como exemplo, o fato de se localizarem em trs
regies muito distintas do Brasil (Sul, Sudeste e Nordeste) tende a afetar significativamente a dinmica e o potencial de desenvolvimento local. O outro trio
dos municpios, Luzinia, Garanhuns e Lages, tambm experimenta os tipos de
diferenciaes apontadas, mas comunga, por sua vez, da caracterstica comum de
baixos valores no tocante institucionalizao da participao.
De forma geral, as comparaes com base neste mtodo confirmaram as
associaes encontradas entre nveis de institucionalizao da participao para os
pares vistos anteriormente. O grupo de municpios com baixo IMIP compartilha
de indicadores de resultados sistematicamente inferiores em relao ao grupo de
municpios com IMIP alto, independentemente das diferenas no interior de
cada trio em termos da economia, polticas e situao social local. A tabela 5
confere um panorama disso.
Apenas como ilustrao, conforme se observa nesta tabela, possvel dizer
que, mesmo possuindo nveis de renda, IDH e ndice de Gini igualmente variados
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(ou seja, municpios nos dois trios com nveis semelhantemente altos e baixos para
esses indicadores), ainda assim o grupo de municpios com IMIP baixo nunca supera
(na maioria dos casos ficando bem abaixo) os montantes alocados para a educao e
sade nos municpios com IMIP alto. Os resultados, afinal, obtidos a partir da metodologia de pares contrafactuais, tomando por varivel de controle o ndice criado,
revelaram-se consistentes com uma perspectiva de melhoramento de indicadores de
resultado para diversas reas, como tributria e de oferta de servios pblicos, no
tocante a um maior grau de institucionalizao de participao observado.
TABELA 5
Trios de municpios e despesas oramentrias
Municpios
IMIP
Chapec-SC
0,81
Oramento total da
rea de educao
(per capita)
Oramento total
da rea de sade
(per capita)
Despesa de
investimento
(per capita)
2000
2004
2006
2000
2004
2006
2004
154,4
291,6
341,70
187,9
225,9
299,8
81,95
Poos de Caldas-MG
0,70
150,2
284,5
366,1
175,4
260,7
351,1
603,77
Sobral-CE
0,67
245,97
446,8
89,39
224,3
307,2
Mdia (amostra)
0,55
143,20
221,12
296,02
134,19
181,59
251,14
83,29
Mediana (amostra)
0,59
127,90
221,10
297,77
97,25
166,85
236,27
69,85
Luzinia-GO
0,39
39,3
73,9
165,10
64,6
51,1
88,3
39,1
Lages-SC
0,35
102,7
186
219,60
86,8
155,9
196,8
85
Garanhuns-PE
0,28
80,7
92,2
65,4
4 CONSIDERAES FINAIS
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CAPTULO 18
1 INTRODUO
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O intenso crescimento urbano no Brasil, deflagrado principalmente a partir das dcadas de 1960 e 1970, produziu significativas desigualdades socioeconmicas e excluso socioespacial2 (FERNANDES, 2001). As cidades brasileiras se constituram
a partir de um contraste muito claro entre uma parte que possui alguma condio
de urbanidade e outra parte, normalmente muito maior do que a primeira, cuja
infraestrutura incompleta e a urbanizao inexistente. Esse cenrio evidencia, por
um lado, concentrao e, por outro, excluso dos vrios benefcios e oportunidades oferecidos nas cidades. Por consequncia, tal situao tem determinado restries no acesso de grupos e indivduos aos servios, crdito, infraestrutura urbana,
equipamentos coletivos e diversos direitos que os habilitariam para se envolver na
economia e na sociedade urbana (FERNANDES, 2001). Trata-se de fatores
2. De 1960 a 2000, a proporo da populao brasileira vivendo em reas urbanas cresceu de 45% para 82%. O rpido crescimento urbano no foi acompanhado pelo adequado desenvolvimento e pela implantao da infraestrutura
urbana bsica nas novas reas de ocupao perifrica. Alm das carncias de servios pblicos elementares para a
qualidade de vida na cidade, como transporte, pavimentao, saneamento (em 2002, quase 60% da populao no
vivia em habitaes com ligao rede de esgoto), habitao (dficit habitacional de mais de 6 milhes de moradias),
entre outros, os novos moradores dessas reas enfrentaram, e ainda enfrentam, srios problemas relativos regularizao da posse de terrenos e ao direito de ocupao (FJP, 2005).
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Caso no contrabalanados, os processos de excluso social e segregao territorial tendem a se agravar (FERNANDES, 2001), o que chama ateno para as
medidas de gesto urbana necessrias para a conteno desse fenmeno e para a
construo de um cenrio mais sustentvel para as cidades. O desenvolvimento
e a implementao de tais medidas, por sua vez, constituem uma das formas de
efetivao do direito cidade (SAULE JNIOR, 1999).
A alocao de investimentos e de recursos pblicos para proviso de bens
e servios pea central nesse contexto. Decises sobre o oramento e sobre a
utilizao de recursos na gesto de polticas especficas podem concentrar ou distribuir a alocao de recursos pblicos, beneficiando a populao de forma mais
restrita ou ampliada. Se marcada por influncias clientelistas e patrimonialistas, a
gesto oramentria tender a reproduzir e aprofundar as desigualdades existen-
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tes. Se marcada pela transparncia, pela participao e pelo controle pblico, ela
pode introduzir novas formas de distribuio de bens pblicos potencialmente
redutoras de desigualdades e da excluso territorial.
A noo de excluso territorial e sua capacidade de descrever as condies
de urbanizao das cidades brasileiras oferecem, assim, referncias importantes
para a avaliao dos possveis efeitos distributivos produzidos por IPs e pela focalizao de investimentos e recursos operada por elas. Tomemos o caso do OP
como exemplo. Como o OP trata da distribuio de ativos infraestruturais (obras
e servios), seus efeitos distributivos devem, assim, ser avaliados primariamente
com base em indicadores de carncia infraestrutural. Haver efeito distributivo
caso regies e territrios menos infraestruturados recebam mais recursos a partir
do OP. Obviamente, como no o territrio que apresenta demandas e possui
necessidades e sim a populao que nele vive e trabalha, a introduo de indicadores de condio de vida da populao na anlise dos efeitos distributivos faz-se
necessria. Nesse sentido, pode-se dizer que o OP produz efeitos distributivos
quando atua enquanto instrumento ou procedimento que canaliza os investimentos pblicos para regies e territrios da cidade em que a carncia ou inexistncia
de infraestrutura condiciona baixos nveis de qualidade de vida para a populao
que habita estes espaos.
3 EXEMPLOS DE APLICAO
A lgica de confrontar padres de alocao de recursos com as condies e caractersticas econmicas, sociais e de urbanizao das regies de uma cidade tem
orientado boa parte dos estudos preocupados com a avaliao dos efeitos distributivos de IPs. possvel dizer que, de forma geral, estes estudos tm adotado
o seguinte esquema analtico: comparaes entre, de um lado, dados e variveis
que caracterizem a alocao de recursos resultante do frum participativo (por
exemplo, valor de investimento per capita do OP por regio; tipos e natureza
de projetos aprovados nos conselhos e distribuio por regio etc.) e, por outro,
dados e indicadores que caracterizem as condies sociais, econmicas e infraestruturais das regies da cidade (por exemplo, ndices de vulnerabilidade social, de
desenvolvimento humano, de acesso a servios e bens pblicos etc.).
A aplicao concreta desse esquema analtico tem variado muito entre cidades
em funo, principalmente, da disponibilidade de dados que viabilizem a avaliao.
Por exemplo, enquanto em alguns casos dispem-se de dados desagregados relativos a
bairros ou distritos, em outros casos os mesmos somente esto disponveis para macrorregies da cidade. Enquanto em alguns municpios encontram-se ndice e indicadores
sofisticados e precisos, em outros a avaliao precisa ser conduzida com indicadores
mais indiretos das condies de vida e urbanidade, assim como da alocao de recursos.
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Nesta seo, busca-se recuperar de forma muito sumria o itinerrio destes estudos no Brasil e apresentar exemplos de avaliao de efeitos distributivos de IPs. A seguir,
so apresentados inicialmente exemplos de avaliao de experincias de OP, seguidos
de exemplos que abrem possibilidades de avaliao dessa natureza sobre os conselhos.
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3. O IQVU um ndice essencialmente urbanstico. Sua composio, estrutura e forma de clculo enfatizam aspectos
fundamentalmente vinculados ao ambiente construdo; calculado a partir de indicadores que quase sempre se reportam ao lugar; estes privilegiam informaes sobre a oferta de equipamentos ou dados vinculados aos mesmos e, no
clculo, foram considerados como mais importantes os setores de habitao e infraestrutura, variveis de maior peso
no ndice. Alm desses aspectos, os valores obtidos para cada unidade intramunicipal so corrigidos pelo tempo de
deslocamento necessrio para se acessar os servios considerados, fora do local de moradia (utilizando-se transporte
coletivo), partindo-se de diversos lugares da cidade. Este tempo de deslocamento resulta numa medida de acessibilidade includa no modelo formal de clculo do IQVU e faz com que os valores obtidos para o ndice reflitam tambm
dois aspectos essenciais na qualidade de vida nas cidades: a qualidade do transporte coletivo e da malha viria
urbana. Formulado especialmente como um instrumento de gesto urbana, o IQVU permite identificar as regies da
cidade onde h menor oferta e acesso aos servios (e que, portanto, devem ser priorizadas na distribuio das verbas
disponveis), bem como os servios que devem ser priorizados nestas regies para elevar seu IQVU (PREFEITURA DE
BELO HORIZONTE, 2001).
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Nmero
de UPs
Intervalo do IQVU
Mdia
Populao
Mdia de investimentos
(R$)
Mdia do nmero de
empreendimentos
Classe I
0.570 - 0.645
18.677
93.374,20
0,50
Classe II
19
0.491 - 0.550
24.985
307.255,16
0,84
Classe III
12
0.463 - 0.488
35.027
1.185.151,05
2,08
Classe IV
18
0.423 - 0.456
30.102
1.075.192,75
2,44
Classe V
15
0.384 - 0.415
26.109
1.149.208,66
1,73
Classe VI
11
0.328 - 0.368
13.709
1.221.302,76
1,82
TABELA 2
Somatrio da populao, dos investimentos e do nmero de empreendimentos por
UP agrupadas em classe I e II, e classe V e VI
Classes de UP de
acordo com o IQVU
Nmero
de UPs
Intervalo do IQVU
Populao Total
Investimento Total (UPs nas
(UPs nas duas
duas classes)
classes)
Classe I + II
25
0.491 - 0.645
586.774
6.398.093,31
19
Classe V + VI
26
0.328 - 0.415
542.438
30.672.460,20
46
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A demonstrao de relaes e associaes entre as decises (sobre projetos e alocao de recursos e investimentos) de IPs e o quadro de desigualdade e excluso que
caracteriza a vida urbana no Brasil um passo importante e necessrio nesse tipo
de anlise. Porm, o desafio maior da avaliao dos efeitos distributivos potencialmente provocados por tais instituies discriminar e descrever os mecanismos
que efetivamente induzem e operam a distributividade a partir das IPs.
Esses mecanismos explicativos podem ser muitos e de natureza bem diversa.
H dois tipos que tm sido abordados com maior frequncia nos estudos sobre
o tema. O primeiro deles diz respeito ao prprio perfil dos participantes mobilizados pelas IPs, isto , ao tipo de ator cuja participao espontaneamente
incentivada no processo. No caso do OP, estudos tm demonstrado que, dentre
os participantes, prevalecem cidados com renda e escolaridade inferiores mdia
da populao e residentes em reas precrias em termos de infraestrutura urbana.4
O estudo de Marquetti (2003) sobre o OP de Porto Alegre identificou que a participao percentual dos indivduos com renda familiar inferior a quatro salrios
mnimos (SM) no OP muito superior ao percentual da populao de Porto
Alegre que possui essa renda familiar. Em particular, chama a ateno a diferena
entre o percentual de participantes no OP com renda familiar at dois SMs e
o percentual dos responsveis por domiclios em Porto Alegre com essa renda.
4. Em comparao com outras IPs, como os conselhos, por exemplo, o OP possui capacidade de mobilizao ainda
mais intensa sobre os grupos que ocupam as reas da cidade caracterizadas por carncias de infraestrutura urbana em
funo do seu objeto distribuio de investimentos no territrio da cidade (saneamento, habitao, equipamentos
de sade, educao etc.).
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Nvel educacional
De 0 a 5 anos de educao
Populao total
22
10,5
28
Participantes no OP
25
40
48,6
A avaliao realizada por Pires (2008) sobre o OP de Belo Horizonte traz alguns exemplos de anlise nessa linha. Principalmente a partir de 1997, os gestores
locais passaram a introduzir no OP um nmero crescente de critrios tcnicos em
sua metodologia, tais como ndices, coeficientes e pontuaes como, por exemplo, regras de distribuio de recursos entre as regies (UP) e regras de pontuao
de demandas (critrios de abrangncia social, relevncia social, reas prioritrias
para incluso urbano-social). A introduo desses critrios no apenas dotou o
OP de maior capacidade de diagnosticar os territrios carentes, mas, sobretudo,
de influenciar e at predeterminar a alocao de recursos para projetos nessas
reas. O foco do estudo consistiu justamente na demonstrao da importncia relativa de cada uma dessas regras na determinao das decises do OP e do padro
alocativo resultante. Se, por um lado, as concluses apontam para o incremento
gradual do efeito distributivo no OP no municpio, por outro, pe tambm em
questo o potencial conflito entre a instituio dessas regras e critrios e a prpria
autonomia dos participantes no processo decisrio.
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aqui descritas, o foco central est na descrio do padro alocativo estabelecido por
IPs e na descrio dos mecanismos que potencialmente operam uma distributividade maior da ao do poder pblico. Tal estratgia j foi alvo de crticas em funo de
no explicitar comparaes entre um cenrio em que vige uma IP e outro marcado
pela sua ausncia, as quais permitiriam vislumbrar com maior acuidade a contribuio destas instituies na promoo da alocao distributiva de recursos.
Essa limitao pode ser abordada de duas formas. Primeiro, a introduo do
contrafactual poderia ser obtida por meio de uma comparao da mesma cidade
ao longo do tempo, nos momentos anterior e posterior implementao da IP em
questo. Assim, seria possvel o contraste entre padres de alocao de recursos,
bens e servios pblicos em contextos com e sem IP. Uma segunda possibilidade
diz respeito comparao entre pares de cidades, tal como discutido no captulo
17 deste volume, de autoria de Alexander Vaz e Roberto Pires. A comparao
entre pares permite a introduo do contrafactual, pois simula um teste que permite avaliar se municpios com caractersticas muito semelhantes, no que tange
s variveis de controle selecionadas, mas com diferenas em relao presena de
IPs apresentam resultados de polticas pblicas semelhantes ou diferentes.
Finalmente, o aprimoramento das avaliaes de efeito distributivo e a ampliao do escopo de anlise para alm de pequenas amostras de cidades dependem muito da melhoria da qualidade e da disponibilidade de dados, tanto sobre
as IPs quanto sobre as condies sociais, econmicas e urbanas dos municpios e,
sobretudo, de suas subdivises territoriais.
6 CONSIDERAES FINAIS
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275
REFERNCIAS
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CAPTULO 19
1 INTRODUO
1. A pesquisa foi realizada com apoio do Development Research Centre Citizenship, Participation and Accountability,
do Institute of Development Studies da University of Sussex, Inglaterra, e do Centro de Estudos da Metrpole (CEM).
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3. A pesquisa tambm constatou que em 29 dos 31 CLSs havia concentrao de representantes de unidades de sade.
Seis CLSs incluam apenas essa categoria de representao. Nas regies Leste e Sul, essa caracterstica estreitamente
associada atuao do Movimento Popular de Sade (MPS), que extremamente ativo nessas regies desde os anos
1970 e tem fortes vnculos com o PT (BGUS, 1998). Outras categorias historicamente relacionadas com os partidos
de esquerda, como as associaes religiosas, os fruns participativos e os movimentos de sem-teto, tambm eram
representadas com maior frequncia (em 15, 7 e 10 CLSs, respectivamente).
4. Correlao de Pearson = 0,531. Para presena simultnea de gestores comprometidos e procedimentos eleitorais
inclusivos encontrou-se uma correlao de 0,431.
5. Cabe frisar que no foi encontrada associao entre a presena simultnea dessas variveis e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) que computamos para cada uma das 31 subprefeituras.
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3 DESDOBRANDO A PARTICIPAO
Argumentei aqui que seria preciso contemplar diversos fatores para garantir a
incluso de uma gama de atores diversificada nos conselhos de polticas setoriais.
Contudo, qual seria o perfil dos conselheiros que representam essas associaes?
O que vem de fato ocorrendo nesses conselhos? Como os conselheiros se conectam com redes de relacionamento mais amplas? Quais seriam as dinmicas internas dos conselhos? Eles vm mesmo gerando insumos para as polticas pblicas?
Os autores que analisaram esses conselhos chegaram a concluses ambivalentes sobre suas caractersticas e sua capacidade de influenciar as polticas: ao
passo que vrios casos apresentaram aspectos precrios e conquistas relativamente
pequenas, outros tantos foram considerados bem-sucedidos. No entanto, essas
concluses se pautaram por uma srie de estudos de caso, at porque no havia
instrumentos metodolgicos que permitissem um exame sistemtico dessas experincias. Com o intuito de preencher essa lacuna, comeamos a desenvolver um
modelo que propiciasse avaliaes e comparaes sistemticas.
Esse esforo se coadunou com os trabalhos de uma srie de pesquisadores
que enfatizaram a necessidade de construir modelos que possibilitassem a anlise,
a avaliao e a comparao tanto dos procedimentos como dos resultados de mecanismos participativos (HOUSE; HOWE, 2000; ABELSON; GAUVIN, 2005;
ANSELL; GASH, 2007; ROWE; FREWER, 2004; WYMAN; DALE, 2008).
Para avanar nesse sentido, elaboramos um modelo que distingue quatro dimenses das experincias institucionalizadas de participao social:
1) Incluso para descrever quem est sendo includo e o grau de heterogeneidade dos participantes conforme caractersticas sociodemogrficas,
polticas e associativas.
2) Participao para descrever como a agenda de trabalho estabelecida
e como a organizao das discusses e as prticas de deliberao, persuaso, acordos e confrontos se do nas reunies.
3) Debates para identificar os temas presentes na agenda e descrever o
contedo das discusses, bem como para mapear as proposies que surgem por meio desse processo.
4) Conexes para descrever os elos com os poderes Executivo e Legislativo nas
esferas municipal, estadual e nacional, com outros fruns participativos, com
outras instituies do setor e com outras organizaes pblicas e privadas.
Indagar sobre essas caractersticas no s ajuda a descrever os fruns, mas
tambm a gerar informaes que podem ser utilizados para testar hipteses
sobre o papel da estrutura organizacional e dos atores sociais e estatais na definio do desempenho dos fruns. A seguir, desdobro essas dimenses e exponho
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a forma pela qual esse modelo fornece uma base para desenvolver verificaes
empricas e exploraes tericas.
4 O QUE DESEJVEL?
Nesta seo, apresento luz de uma breve reviso da literatura os debates normativos sobre o que desejvel no escopo das trs dimenses que constituem
nossos pressupostos acerca dos fruns participativos. Descrevo ento as variveis
que compem cada uma dessas dimenses e em seguida abordo os indicadores e
critrios para a atribuio de valores a cada uma dessas variveis.
1) Incluso
H uma forte controvrsia em torno do tipo de incluso que deve ser proporcionado por um processo participativo. As normas que regulam os conselhos de
sade no Brasil falam em garantir uma representao adequada da sociedade civil
organizada (CORNWALL; SHANKLAND, 2008). Alguns autores, porm, enfatizam a necessidade de promover a incluso de grupos sociais tradicionalmente
marginalizados dos processos polticos, apontando, portanto, para a importncia
de se dar ateno a segmentos carentes, pouco mobilizados e no organizados
(CORNWALL, 2008; GAVENTA, 2006). Outros autores propem a adoo
de um mtodo seletivo aleatrio como meio de garantir que o perfil sociodemogrfico dos representantes espelhe aquele da populao representada (FISHKIN;
LUSKIN, 1999). Esse mtodo, argumenta-se, evitaria o favorecimento daqueles
com mais recursos, assim como a monopolizao dos debates por atores coletivos
politizados e com posies fortemente polarizadas.
O quadro 1 apresenta as variveis e os instrumentos correspondentes a essa
dimenso.
QUADRO 1
Indicadores de incluso
Variveis
1. Variao no perfil socioeconmico
e demogrfico dos participantes
Instrumentos
Questionrio
Informaes sobre o perfil socioeconmico
e sociodemogrfico da populao
Questionrio
Informaes sobre o espectro ideolgico-partidrio
Questionrio
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sade, ocorreria maior incluso quanto mais associaes da sociedade civil fossem
representadas. Aqueles que postulam a seleo aleatria sugerem que o perfil sociodemogrfico dos conselheiros deveria idealmente refletir aquele da populao.
Para aqueles que defendem a necessidade de incluir os grupos marginalizados, por
fim, ocorreria maior incluso no caso de um perfil socioeducacional que tivesse
presena significativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade.
2) Participao
Vrios estudos que analisaram experincias participativas ressaltaram que as relaes entre os atores so marcadas por grandes assimetrias, que os agentes estatais
tm poder excessivo e que os fruns so frequentemente capturados por certos
grupos poltico-partidrios. Muitos autores tambm ressaltaram que os participantes tm uma relao fortemente caracterizada por antagonismos e cooptaes
entre si, e que mecanismos no transparentes so empregados para estruturar e
conduzir o processo de tomada de decises (AVRITZER; NAVARRO, 2003;
BARNES, 2007; COELHO; NOBRE, 2004; DAGNINO; TATAGIBA, 2007;
MAHMUD, 2004; MOHANTY, 2007; ZICCARDI, 2004).
Entretanto, todos esses pesquisadores esto de um jeito ou de outro lidando
com os desafios de se organizar o debate pblico de um modo que assegure o
rigor analtico em face dos problemas e das potenciais solues, a considerao
cuidadosa e respeitosa de diversos pontos de vista, a garantia de oportunidades suficientes para que os participantes se pronunciem e o reconhecimento ainda que
sem necessariamente implicar assentimento dos diferentes modos de discurso e
compreenso dos participantes (DRYZEK, 2001).
Diversos autores afirmam que procedimentos organizacionais podem contribuir para tornar ambientes altamente assimtricos e conflituosos mais prximos das condies ideais de debate pblico (ANSELL; GASH, 2007; COELHO;
FAVARETO, 2008; LIERES; KAHANE, 2006; ROWE; FREWER, 2004).
Aponta-se o fato de que lideranas facilitadoras so importantes para ampliar a
participao daqueles que contam com menos recursos. Argumenta-se ainda que
as informaes devem emanar tanto dos saberes especializados quanto dos prprios valores e conhecimentos dos participantes, garantindo-se um fluxo de informaes de mo dupla. Outros aspectos ressaltados relacionam-se transparncia
e estrutura das reunies. Nesse sentido, importante verificar quem coordena
a agenda, como o processo se desdobra e quem fala e ouvido. Deve-se ainda
observar, com referncia qualidade do debate, se as discusses so deliberativas,
se ocorrem negociaes com frequncia, se o ambiente de dilogo ou de confrontao, se as decises so tomadas mediante votaes ou acordos consensuais.
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Instrumentos
Minutas, observao de campo
Observao de campo
Minutas, anlise das discusses, observao de campo
4. Fornecimento de informaes
3) Debates
preciso examinar o teor das novas informaes geradas e das decises tomadas. Vrios autores avaliam processos participativos com base em seu potencial
de trazer tona informaes sobre as demandas da populao e sobre a qualidade dos servios que ela recebe, bem como de informar a populao sobre o que
est sendo debatido em termos de polticas de sade (COELHO et al., 2010).
Para avaliar a natureza da contribuio dada pelos conselhos distinguimos trs
temas de discusso:
questes de sade, relativas a polticas e programas de sade e problemas
no acesso a atendimentos e servios;
questes de participao, referentes a procedimentos para a realizao de
eleies e reunies; e
problemas locais, tais como aqueles relativos a abastecimento de gua,
infraestrutura urbana e segurana. Com base nesse ponto de partida,
definimos as quatro variveis apresentadas no quadro 3.
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QUADRO 3
Indicadores de debates
Variveis
Instrumentos
2. Problemas locais
4) Conexes
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QUADRO 4
Indicadores de conexes
Variveis
1. Hierarquia: definies legais, delegao vertical e horizontal
Instrumentos
Legislao e entrevistas em profundidade
Questionrios e minutas
Questionrios e minutas
Questionrios e minutas
Questionrios e minutas
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7. Para caractersticas demogrficas atribumos valor 1 a conselhos que refletiam o perfil populacional. Para variveis
socioeconmicas adotamos um critrio diferente: atribumos valor 1 a conselhos com presena significativa de representantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade
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ajudaram a identificar quais dessas proposies foram includas no processo deliberativo das polticas pblicas de sade. importante ressaltar que os conselhos com
presena significativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade foram aqueles que tiveram melhor desempenho na articulao de alianas com
gestores pblicos para a captao de recursos para construo de hospitais e centros
de sade, bem como os que obtiveram melhores resultados no monitoramento dos
servios de sade.
Para melhor compreender esses resultados, pesquisamos a histria do envolvimento da sociedade civil com questes de sade pblica nas diferentes reas sob
estudo, e constatamos que histrias locais caracterizadas por maior experincia de
mobilizao social eram um dos fatores relevantes para o xito do envolvimento
dos representantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade nos conselhos.
5 CONSIDERAES FINAIS
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Cabe fazer um comentrio final de ordem prtica. Uma das maiores dificuldades que encontramos ao longo desses anos para aprimorar a dimenso comparativa
do nosso programa de pesquisa foi a falta de documentao sobre as experincias
participativas. De um modo geral elas so documentadas de maneira muito precria. No caso dos CLSs aqui enfocados, coube a ns descrever todas as caractersticas
dos conselheiros inclusive idade, sexo e grau de escolaridade , alm das caractersticas bsicas dos prprios conselhos. A qualidade das minutas das reunies tambm
se mostrou irregular: algumas eram bastante detalhadas, enquanto outras traziam
muito poucas informaes sobre o contedo das discusses.
Assim, da perspectiva do conhecimento, um esforo sistemtico por parte
daqueles envolvidos na organizao de fruns participativos no sentido de documentar melhor o perfil dos participantes e registrar o que foi discutido e decidido nas reunies, bem como quais mtodos foram empregados, pode contribuir
imensamente para um avano da investigao sobre como a participao social e
a gesto participativa se relacionam com a democratizao da poltica e das polticas pblicas. Da perspectiva das polticas pblicas, um maior investimento na
sntese e no relato das discusses e das propostas feitas pelos participantes ajudaria
muito a resgatar a riqueza do envolvimento de cidados, gestores, pesquisadores e
provedores de servios nos debates sobre as polticas, bem como a preparar esses
materiais de modo a serem usados com maior eficcia em outras etapas do processo de elaborao das polticas
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CAPTULO 20
1 INTRODUO
A celebrao da participao social na teoria democrtica, especialmente nas ltimas trs dcadas, foi acompanhada de fortes conotaes normativas no que diz
respeito aos seus efeitos na autodeterminao, incluso, redistribuio, educao
cvica, dentre outros (Alexander Cambraia N. Vaz, captulo 6, neste volume).
Inspirados em clssicos da poltica, como Rousseau, Tocqueville e Stuart Mill,
analistas atriburam participao os efeitos democrticos que foram, por muito
tempo, dados como garantidos ou difceis de serem mensurados. Os desafios metodolgicos implicados nesta prtica referem-se tanto transformao de princpios normativos e subjetivos em variveis e indicadores empricos, quanto
apreenso desses significados na interao entre sujeitos e instituies.
Atualmente, possvel perceber um esforo dos estudiosos do assunto em
tornar tais assertivas mensurveis atravs da anlise do impacto da participao
nos processos de tomada de deciso, do ponto de vista tanto de seus resultados deliberativos quanto do impacto destes na formulao de polticas e na prtica democrtica (GASTIL; LEVINE, 2005; GOODIN, 2008; MUTZ, 2008;
THOMPSON, 2008). No Brasil, onde a participao teve um papel importante
no processo de redemocratizao e se consolidou como caracterstica dos processos de formulao e fiscalizao de polticas pblicas, as anlises mostram grande flego, inovando nas metodologias capazes de dar conta desse fenmeno de
forma comparativa, considerando diferentes contextos sociopolticos e desenhos
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participativos (AVRITZER, 2007; LCHMANN, 2009). Nesse sentido, as pesquisas avanam, em relao s primeiras geraes que focaram na autoavaliao
dos atores e no estudo de casos, voltando-se para os resultados produzidos pela
participao em sua interao com o Estado, desenhos institucionais e contextos
sociopolticos (CORTES, 2009; PIRES; VAZ, 2010; AVRITZER, 2010).
Este artigo se inscreve nessa gerao de trabalhos voltados para a anlise
dos resultados ou efeitos da participao em diferentes contextos do Brasil. Em
face da diversidade de dinmicas e atores envolvidos nessas experincias no pas,
importante ressaltar que o objetivo tratar das instituies participativas (IPs),
nos termos definidos por Avritzer (2009a, p. 8), ou seja, instituies que operam
simultaneamente por meio dos princpios de participao e representao; transformam caractersticas voluntrias da sociedade civil em formas de permanente
organizao poltica; interagem com partidos polticos e atores estatais e para
as quais o desenho institucional tem grande relevncia na sua efetividade. Aqui
dar-se- nfase aos conselhos de polticas presentes em diversas reas e nos trs
nveis da Federao, responsveis por introduzir, aps a Constituio de 1988,
o controle pblico na formulao e fiscalizao de polticas pblicas de maneira
sistemtica e permanente.
Embora os conselhos tenham sido amplamente estudados pela literatura
(RAICHELIS, 1998; DAGNINO, 2002; FUKS, 2002; FUKS; PERISSINOTTO, 2006; SANTOS JNIOR; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004; COELHO,
2004; LABRA, 2005), poucos estudos avanaram em relao proposio de
metodologias capazes de dar conta da avaliao dos resultados produzidos por
essas instituies em termos de influncia efetiva nas polticas pblicas e de um
panorama geral de seu funcionamento. Nesse sentido, preciso aperfeioar as
estratgias metodolgicas para anlise dos resultados empricos da participao
em duas direes. Em primeiro lugar, importante atentar para os efeitos das IPs
em termos da qualidade do processo de tomada de deciso legitimidade interna
(input legitimacy). Tal abordagem tem o mrito de lanar luz sobre a dinmica
participativa, contribuindo para a compreenso da qualidade da representao
dos atores envolvidos em relao incluso no processo de discusso e deciso e
aos resultados do processo, no que se refere s polticas deliberadas e sua qualidade. Em segundo lugar, necessrio desenvolver tcnicas que possam dar conta
do produto do processo, ou seja, da legitimidade externa (output legitimacy), no
que se refere aos impactos da representao dos atores da sociedade civil no sistema poltico (CASTIGLIONE; WARREN, 2006). Como observam Castiglione
e Warren, ambos os processos reforam-se em termos do teste de legitimidade
dessas experincias e na produo de resultados que satisfaam aos cidados.
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dividido da seguinte maneira: em primeiro lugar, disserta sobre os aspectos metodolgicos para o estudo dos conselhos em relao ao arcabouo terico, ao mtodo
comparativo; seleo da amostra e s dimenses a serem avaliadas, a saber, a deliberao, as variveis endgenas e as variveis exgenas s IPs. Em segundo lugar, o
artigo mostra a operacionalizao dos ideais deliberativos para a anlise das IPs com
base nos princpios elencados como essenciais para o estudo dos conselhos, a tcnica
utilizada para avaliao e alguns indicadores. Em terceiro lugar, discorre sobre os
fatores endgenos e exgenos que podem contribuir para a democratizao desses
espaos. O trabalho conclui enfatizando a importncia da multidimensionalidade
na anlise das IPs, da conjugao de mtodos e tcnicas e destaca avanos necessrios para o futuro das pesquisas sobre participao no Brasil.
2 AS DECISES METODOLGICAS: TRS DIMENSES DE ANLISE
DA PARTICIPAO
A construo do conhecimento permeada por uma profuso de decises que norteiam o processo desde seu estgio inicial. Talvez a primeira delas esteja relacionada
forma pela qual se pretende abordar o objeto de estudo; se a partir de algum referencial terico existente ou se o conhecimento ser construdo a partir do prprio
objeto (mtodo conhecido como grounded theory). Essa uma deciso central, pois
determinar o processo de trabalho, a escolha de tcnicas de abordagem, o esforo
intelectual, dentre outros aspectos. No estudo dos conselhos, a opo foi pela utilizao da teoria democrtica deliberativa como referncia, dada a funo deliberativa
desses espaos, prevista em lei, implicando que neles devam ocorrer debates e decises1 quanto forma e ao contedo das polticas s quais se vinculam.
A importncia da argumentao para as decises polticas nas democracias
tem sido destacada desde J. S. Mill e Dewey, mas apenas na segunda metade do
sculo XX a teoria democrtica incorporou esse debate, cabendo a Habermas
(1997), Cohen (1997), Bohman (1996), Gutmann e Thompson (2004), dentre
muitos outros, seu desenvolvimento. A teoria recupera a ideia de que a deciso
poltica no feita somente pela agregao das preferncias de cada indivduo
que, somadas, transformam-se numa vontade geral, representada pelo processo
eleitoral, mas que h momentos que precedem ou permeiam a deciso, quando
ocorre a troca de argumentos divergentes entre si, a busca pelo convencimento, a alterao de preferncias anteriores, dentre outros processos, que indicam a
existncia do debate que qualifica a deciso. Para os tericos deliberativos, esses
processos trariam consigo reais possibilidades de aprofundamento da democracia.
1. As duas concepes contidas na ideia de deliberao so aqui desenvolvidas: como argumentao e como deciso
(AVRITZER, 2000).
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relacionados dinmica associativa da cidade e ao projeto poltico de seus governantes (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006; WAMPLER; AVRITZER,
2004); capacidade administrativa e fiscal dos municpios (MARQUETTI, 2003;
ABERS; KECK, 2009) e s caractersticas das polticas pblicas (CORTES, 2002c;
FUKS; PERISSINOTTO, 2006). Como aspecto endgeno s IPs destacou-se o
desenho institucional dos conselhos (FUNG; WRIGHT, 2003; FUNG, 2004;
CHAMBERS, 2005; ROSENBERG, 2005; GOODIN, 2003). A fim de dar conta dessa avaliao multidimensional da participao, a conjugao de tcnicas de
pesquisa essencial. Sendo assim, o trabalho de investigao nos conselhos envolveu desde anlise documental, entrevistas estruturadas e semiestruturadas e investigao in loco da dinmica associativa e das condies administrativas das cidades.
Outra deciso diz respeito ao mbito ou alcance dos estudos e, nesse sentido,
a opo tem sido pelo estudo comparado de conselhos de um mesmo nvel de governo municipal tanto de uma mesma poltica (por exemplo, a sade) quanto
de polticas diferentes (sade, assistncia social e criana e adolescente). O mtodo
comparativo possibilita descobrir relaes empricas entre variveis e se difere do
mtodo estatstico em funo do nmero mais reduzido de casos. Sua utilizao
mais comum para o estudo de unidades nacionais, mas Snyder (2001) considera
que os processos de descentralizao e democratizao no interior dos Estados
nacionais que transferem recursos e poder para suas unidades internas apresentamse como possibilidade de expanso e fortalecimento do repertrio metodolgico
comparativo disponvel para os pesquisadores. A comparao tambm utilizada
para compreender, explicar e interpretar os fenmenos a partir do teste de teorias
e/ou hipteses j existentes ou pela elaborao de novas teorias e/ou hipteses, ou
seja, a comparao, alm da funo explicativa, visa controlar verificar ou falsificar se uma generalizao (ou regularidade) corresponde com os casos aos quais
se aplica (SKOCPOL; SOMERS, 1980; MORLINO, 1994; SARTORI, 1994).
Alm disso, preciso levar em conta na comparao se os objetos compartilham alguns atributos que os fazem pertencer a uma mesma categoria e, ao mesmo tempo,
no compartilham outros, de tal maneira que a comparao torna-se til para explicar suas similitudes e diferenas (SARTORI, 1994; BADIE; HERMET, 1993).
Os conselhos municipais estudados compartilham diversos atributos similares: so instituies com funes deliberativas e de controle pblico sobre as
aes do Estado, responsveis por deliberar e avaliar a poltica pblica (na rea da
sade, assistncia social e da criana e do adolescente), com composio paritria
entre representantes do governo e da sociedade civil, dentre outros. No entanto,
a organizao do processo deliberativo difere entre eles, bem como sua capacidade de introduzir temas e propostas de ao pblica na agenda governamental.
importante destacar que as diferenas se do tanto na comparao entre as reas
estudadas quanto dentro de uma mesma rea devido ao fato de essas instituies
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Um olhar detido sobre a literatura deliberacionista revela a variedade de elementos e princpios levantados pelos autores como pertencentes ao processo deliberativo. Diante da novidade no campo terico e das recentes iniciativas de pesquisa
emprica que buscam testar a teoria, alguns problemas metodolgicos precisam
ser enfrentados por quem pretende aplicar a anlise da deliberao aos processos
polticos. Em primeiro lugar, Thompson (2008) destaca a necessidade de definir
o que conta como atividade deliberativa. Em seguida preciso separar melhor o
conceito de deliberao de seus padres de avaliao e, por fim, indicar quais so
as condies empricas propcias ao desenvolvimento da deliberao.
Neste sentido, passou-se a definir deliberao como um processo comunicativo de formao da opinio e da vontade pblica que precede a deciso. Diferentemente de um simples processo de discusso, a deliberao pressupe discordncia entre os participantes, anteriormente ao incio do debate. Alm disso,
a deliberao um procedimento para se chegar a decises coletivas que devem
ser justificadas queles que so afetados por elas. Nesse processo de justificao
e discusso, em que deve prevalecer a fora do melhor argumento, os autores
admitem que os deliberantes no precisam apenas utilizar a racionalidade, podem
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e temas apresentados, quanto do prisma da igualdade de participao entre os diferentes segmentos. Em seguida, verifica-se se o processo deliberativo dos conselhos
marcado pela interatividade de discurso, ou seja, a presena de debates, nos quais
diferentes atores opinam sobre um dado assunto. Procura-se, tambm, identificar
se h discordncia entre os participantes, ou contestao de ideias. Finalmente, as
atas fornecem subsdios para analisar se os atores so capazes de chegar a decises
coletivas e quais so a abrangncia e a importncia de tais decises, tendo em vista o
pblico para o qual esto sendo direcionadas. No que tange presena de informao e publicidade, a leitura das atas pode ser fecunda na avaliao das informaes
que os atores tm disponveis no processo deliberativo e na capacidade do conselho
em publicizar suas decises e discusses, permitindo a participao de diferentes
atores governamentais ou no governamentais no processo decisrio.
A tcnica para o exame dos documentos fundamenta-se na anlise de contedo com nfase na anlise temtica, que tem por objetivo descobrir os temas
que compem uma comunicao, sendo a presena (ou ausncia) e frequncia de
determinado contedo significativas para os objetivos analticos visados (CUNHA,
2007; ALMEIDA, 2008). importante destacar que, tendo em vista a grande variedade de assuntos sobre os quais os conselhos decidem, desde questes relacionadas
com sua organizao at o planejamento da poltica pblica municipal e controle de
sua execuo, importante estabelecer variaes no grau de efetividade deliberativa,
haja vista a importncia dos mesmos para a poltica pblica em questo. Esta codificao possibilita mapear o processo deliberativo e estabelecer comparaes entre
os conselhos no que tange a presena e/ou ausncia das condies necessrias para
a efetividade deliberativa.
Ainda que diversos aspectos da deliberao possam ser verificados por meio
das atas pluralidade, tipo de decises, igualdade , esse tipo de documento
insuficiente para outras anlises, como a do tipo de discursos que so utilizados
pelos participantes, as interaes que ocorrem em outros espaos do conselho que
no as reunies ordinrias, possveis processos de barganha, dentre outros. Uma
opo para a apreenso desses processos so os estudos etnogrficos, que complementariam a metodologia proposta.
Um passo seguinte e importante para os estudos deliberativos seria identificar os efeitos desses processos na implementao de polticas pblicas. Desse
modo, uma potencial pergunta seria em que medida a variao na efetividade
deliberativa dos conselhos explica a variao na qualidade da proviso de servios
pblicos entre os municpios nas polticas analisadas.
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Como se sabe, regras e procedimentos importam para a qualidade das prticas participativas e deliberativas no interior das IPs em geral e dos conselhos em particular. A
varivel institucional tornou-se central nas discusses sobre essas instituies, uma
vez que se constatou que elas incidem na efetividade, na equidade e na extenso
da participao no interior das mesmas, oferecendo parmetros para a sua atuao
(FUNG; WRIGHT, 2003). Mediante o desenho institucional assumido, podemos, claramente, antever as possibilidades inclusivas geradas para os atores sociais e
polticos no interior desses espaos (FARIA; RIBEIRO, 2010). Nesse sentido, a
anlise sobre regras e procedimentos se justifica em funo da dupla constatao de
que, cada vez mais, essas instituies tm proliferado com a promessa de ampliar
as chances de vocalizao e deciso nas polticas pblicas s quais elas se vinculam,
ao mesmo tempo em que o debate sobre os procedimentos que possibilitaro tal
incluso, embora muito presente nas discusses dos conselhos, tem merecido pouca
ateno na literatura prpria a esse campo de pesquisa (COELHO, 2004).
Desse modo, os trabalhos sobre desenho institucional tm buscado identificar as variveis que impactam no desempenho democrtico e inclusivo dessas
novas instituies. Aspectos tais como quem participa, como so recrutados, que
temas discutem e decidem, quando o fazem e com que recorrncia, podem todos
vir a ser controlados pelo desenho, impactando, assim, a prtica participativa e
deliberativa no interior dessas instituies.
Nessa direo, o PRODEP tem realizado diversas pesquisas utilizando-se
de variveis institucionais. Destaca-se aqui o trabalho sobre cidades do Nordeste
(FARIA, 2007), o qual foi ampliado para cidades de todas as regies brasileiras
(FARIA; RIBEIRO, 2010). Esses trabalhos identificam um conjunto de regras
que, a partir de sua presena ou ausncia, revela o nvel de institucionalizao, de
democratizao e de representao dos conselhos.
A anlise de contedo das regras foi realizada a partir de trs documentos
especficos dos conselhos, a saber: as suas leis de criao e de alterao e seus
regimentos internos (RIs). Com base na anlise desses documentos, foi possvel
estabelecer graus distintos de institucionalizao, de democratizao e representao, assentados na presena ou na ausncia das seguintes variveis: i) ano da lei de
criao; ii) ano de criao do RI em vigor; iii) regras para as alteraes no RI; iv)
existncia de estruturas organizacionais como: mesa diretora, secretaria executiva,
cmaras ou comisses temticas e previso de conferncias municipais; v) nmero
e distribuio das cadeiras entre os segmentos governo e sociedade civil (usurios,
prestadores de servios e trabalhadores); vi) critrios sobre o processo decisrio:
regras de votao e prerrogativas da presidncia; vii) critrios de definio da
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presidncia quem pode presidir o conselho; viii) quem elabora a pauta e sobre
quais critrios; ix) critrios para a alterao da pauta; x) definio prvia de categorias de entidades que podem demandar representao; xi) regras sobre como
representantes da sociedade civil se tornam conselheiros; e xii) regras sobre como
os representantes do governo se tornam conselheiros.
No que concerne ao grau de institucionalizao de um conselho, foram utilizadas as seguintes variveis: i) o tempo de existncia da lei de criao e do RI
em vigor; ii) a estrutura organizacional; e iii) a frequncia de reunies ordinrias.
Considerando que as variveis possuem pesos iguais, o grau de institucionalizao
revela o quanto esses conselhos esto formalizados em relao ao seu funcionamento. Quanto maior o nmero de variveis elencadas presentes, maior o seu
grau de institucionalizao.
Para aferir o grau de democratizao foi selecionado um conjunto de variveis que retratam os potenciais democratizantes e inclusivos dos conselhos.
Para tanto, no que diz respeito a: i) composio, foram analisadas sua pluralidade e proporcionalidade aceitando que um espao plural indutor da presena
de diferentes segmentos e perspectivas da sociedade (DAHL, 2000; YOUNG,
2000). No que tange a ii) processo decisrio, foram analisadas as regras referentes
a distribuio, concentrao e alternncia de poderes em relao a formulao
das normas de funcionamento, definio da pauta e tomada de deciso. Alm
disso, partindo da constatao de que o processo decisrio dependente de um
conjunto de informaes que o subsidia, a presena de estruturas que capacitam
os atores a tomarem suas decises torna-se igualmente relevante para a democratizao dos conselhos. Da a avaliao da iii) presena de comisses, cuja funo
qualificar cognitivamente o debate, bem como a iv) previso de conferncias,
que possibilitam a troca de informao entre diferentes atores com perspectivas
diversas, qualificando a atuao dos conselheiros.
Assim como o grau de institucionalizao, o grau de democratizao tambm composto de variveis com pesos iguais. Des
s
a forma, o grau de democratizao revelado pela presena de regras que garantam uma pluralidade de atores na
formulao das normas, na definio da pauta e na tomada de deciso; alternncia
de poder por segmento e a presena de comisses e conferncias.
O grau de representao diz respeito presena ou no de critrios relativos
ao processo representativo nos conselhos, tais como i) a definio de entidades que
tm assento nessas instituies; ii) o nmero de cadeiras destinadas a cada segmento; e iii) as formas como estas definies ocorrem. Reconhecendo a literatura
que vem discutindo a legitimidade dessa representao, no s a partir da presena
de eleies ou autorizao formal, mas tomando como base outros mecanismos,
tais como por exemplo, o compartilhamento de perspectivas sociais (YOUNG,
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3. Esses projetos so construes simblicas intimamente relacionadas com culturas polticas especficas, conjunto de
crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao
poltica dos diferentes sujeitos (DAGNINO, 2002, p. 282), com alguma diversidade interna em suas dimenses e dinmicas, o que gera diferentes combinaes e possibilidades de mudanas. Os projetos polticos so projetos coletivos,
mais do que estratgias de ao, pois expressam e produzem matrizes culturais mais amplas, representam escolhas
polticas e intencionalidade quanto sua concretizao.
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de implementao por parte do governo dependem da existncia de recursos humanos, materiais e financeiros suficientes, seja em quantidade e/ou qualidade, sob
pena de descrdito e de esvaziamento desses espaos (AVRITZER; NAVARRO,
2003; GRAZIA; RIBEIRO, 2003; MARQUETTI, 2003; SILVA, 2003; TEIXEIRA,
2003; CABANNES, 2004; PIRES, 2001, 2003; ABERS; KECK, 2009).
importante lembrar que a capacidade administrativa dos municpios est
relacionada a fatores de ordem econmica e social e no apenas complexidade
da estrutura do poder pblico e da organizao dos governos. Fatores como a densidade demogrfica, o tipo de atividade econmica prevalecente, a infraestrutura
urbana disponvel (por exemplo, a presena de malha rodoviria e ferroviria), a
localizao geogrfica (proximidade ou pertencimento a polos regionais com alto
desenvolvimento econmico), dentre outros, interferem na capacidade tributria
e, consequentemente, na capacidade administrativa dos municpios. A realidade
brasileira demonstra a existncia de municpios com economia forte e vigorosa,
em que os governos dispem de fartos recursos para implantar e desenvolver as
suas polticas pblicas, enquanto outros municpios dependem quase que exclusivamente dos recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), repassados pelo governo federal, o que restringe significativamente sua capacidade de
ao. Nas pesquisas realizadas nos conselhos, optou-se pela seleo de um grupo
de municpios relativamente parecidos do ponto de vista de sua estrutura administrativa, devido ao tamanho e presena de relativa independncia financeira e
diferenciao da atividade econmica. O que no significa que isolamos os efeitos
dessa varivel, j que foram pesquisadas desde cidades de porte mdio a capitais,
localizadas em regies distintas do pas. Contudo, ainda preciso avanar na
comparao em municpios menores a fim de levantar as principais dificuldades e
desafios de efetividade das IPs nessas localidades.
Por fim, em relao aos conselhos, esse tipo de poltica pblica vem se mostrando uma varivel relevante, haja vista as diferentes tradies de organizao,
a estrutura de funcionamento da poltica pblica e os recursos que dispe
(CORTES, 2002c; AVRITZER, 2010). A comparao entre os conselhos municipais de sade, assistncia social e dos direitos da criana e do adolescente
mostrou, em primeiro lugar, que as diferentes comunidades de polticas pblicas
(policy community) que fazem parte da trajetria dessas polticas pblicas produzem um efeito considervel nos conselhos em termos dos atores includos. A
trajetria do movimento de sade no Brasil, que inclui os profissionais da rea e
uma parcela de organizaes da sociedade civil na luta por direitos, teve um peso
significativo na composio desses conselhos. Enquanto na assistncia social o
peso significativo de organizaes que prestam servios no atendimento populao, a ponto de oficialmente complementarem ou, em alguns casos, substiturem
o Estado, reflete-se na dinmica e composio desses espaos, em que os usurios
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4. A poltica de atendimento criana e ao adolescente envolve desde a participao de polticas sociais setoriais
consideradas bsicas (sade, educao e assistncia social), at servios especiais de preveno e atendimento mdico
e psicossocial s vtimas de negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso, alm de proteo
jurdico-social (Estatuto da Criana e Adolescente, Artigos 86 e 87).
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CARVALHO, A. I. Conselhos de sade no Brasil: participao cidad e controle social. Rio de Janeiro: Fase, 1995.
______. Os conselhos de sade, participao social e reforma do Estado. Cincia
e Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 3, n. 1, 1998.
FARIA, C. F. O impacto da mudana de escala na prtica deliberativa: os conselhos e as conferncias estaduais de polticas pblicas como parte de um sistema
integrado de momentos deliberativos? Paper apresentado no Colquio Internacional em Mdia e Democracia Deliberativa. 2009. Mimeografado.
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CAPTULO 21
Acir Almeida
1 INTRODUO
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Se isso verdade, ento a maneira usual de se operacionalizar a varivel de tratamento, na forma de varivel indicadora da existncia ou no da IP, inadequada
e pode levar a erro. A outra questo a confuso terica a respeito dos efeitos de
alguns fatores externos relevantes, que ora aparecem como explicaes alternativas
e ora como condicionantes do efeito da IP. Tal confuso est presente no debate a
respeito da influncia de variveis contextuais.1 A correta definio do modelo de
causalidade essencial para se desenhar a pesquisa, pois afeta a interpretao dos
resultados. Portanto, antes mesmo de se discutir mtodos de anlise, parece-me
necessrio tornar claros os pressupostos e as condies a partir dos quais se deseja
avaliar os efeitos causais das IPs, de maneira que as pesquisas possam produzir
resultados vlidos e informativos.
Diante desse quadro, entendo que minha contribuio alcanar pblico
mais amplo e ser mais til aos pesquisadores da rea se ela se iniciar com uma
apresentao dos fundamentos metodolgicos da estimao de efeitos causais.
Este captulo comea, portanto, discutindo questes como o que um efeito causal,
como mensur-lo, e quais as condies para se fazer inferncias causais vlidas.2 Em
seguida, sero discutidas as potencialidades e as limitaes das estratgias quantitativas de anlise adotadas pelos pesquisadores da rea. Por fim, algumas limitaes
sero identificadas e medidas remediadoras sero recomendadas.
2 O MODELO DE CAUSALIDADE DE RUBIN
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(1)
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uma observao do mesmo indivduo em tempo diferente (comparao longitudinal) ou por uma observao de outro indivduo, similar ao original, no mesmo
tempo (comparao esttica). Vejamos a seguir a definio formal de cada uma
dessas estratgias e os pressupostos necessrios para a validade de cada uma.
1) Comparao longitudinal. Nesse caso, para um mesmo indivduo, o valor
observvel de Y ps-tratamento comparado com o valor observvel
pr-tratamento, ou seja:
d i = YiT,t 1 Yi ~,tT0 , tal que t1 > t0
(2)
(3)
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~T
T
onde Yi o valor de Y no indivduo que recebeu o tratamento e Y j o valor
~T
de Y no indivduo que no recebeu. Na comparao esttica, Y j usado como
~T
estimativa de Yi . A validade da estratgia de se usar d i para se inferir di depende do pressuposto de que os indivduos so homogneos, no sentido de eles
no diferirem com relao a fatores outros (que no o tratamento) que afetam Y.
~T
Quando esse pressuposto verdadeiro, pode-se afirmar que Y j igual a Yi ~T e,
portanto, que vlido inferir di a partir de d i .
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(4)
(5)
3. Pode-se dizer que a importncia dessas questes bastante reduzida quando o efeito analisado ocorre imediatamente aplicao do tratamento e suficientemente forte para ser notado. Mas, em geral, os efeitos causais que
motivam os pesquisadores raramente apresentam alguma dessas caractersticas.
4. Para uma discusso mais detalhada (e clssica) a respeito das possibilidades e limitaes de desenhos de pesquisa
que utilizam a aleatorizao, ver Campbell e Stanley (1963).
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T
~T
onde Y I ,t 1 Y I ,t 0 a diferena observada na mdia de Y no grupo de tratamento,
antes e depois da aplicao do tratamento, e Y JT,t 1 Y J~,Tt 0 a diferena observada
na mdia de Y no grupo de controle, antes e depois de o grupo I receber o tratamento.
(6a)
(6b)
=0
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em observaes de acidentes que produziram pelo menos uma vtima fatal. Nesse
caso, a incluso ou no de uma observao na amostra claramente depende da varivel
resposta da anlise, da ocorrncia ou no de morte. Supondo ser verdade que o uso do
cinto reduz a probabilidade de morte, ento o efeito estimado com base na amostra
de acidentes fatais ser menor que o verdadeiro. Note-se que o vis de seleo pode ser
decorrncia da regra de seleo adotada pelo pesquisador (se as observaes de acidentes no fatais forem ignoradas mesmo estando disponveis) ou dos prprios dados (se
as observaes de acidentes no fatais no estiverem disponveis).6
Nos estudos sobre os efeitos das IPs, o vis de seleo foi um problema frequente em vrios estudos da primeira gerao, que concentraram as suas anlises
em casos considerados de sucesso, o que nada mais do que selecionar com base
na varivel resposta. Os estudos quantitativos mais recentes, baseados em grandes
amostras de municpios, no selecionam pela varivel dependente e, portanto,
no apresentam o mesmo problema. Mesmo os estudos recentes baseados em
amostras pequenas, como a anlise do efeito do OP sobre o empoderamento
(BAIOCCHI et al., 2006) e sobre o nvel de corrupo (ZAMBONI, 2007),
eliminaram aquele risco ao adotarem estratgias de anlise que no selecionam
pela varivel resposta.7
A no ser quando o vis gerado pelos prprios dados, para se eliminar o risco
de vis de seleo basta selecionar aleatoriamente uma amostra suficientemente
grande da populao. Mas, mesmo nesse caso, a estimativa do efeito no estar
totalmente livre de erro de amostragem. Como, por pressuposto, o efeito causal
tem componente aleatrio equao (6a) , o fato de no se usar as informaes
de toda a populao para se calcul-lo suficiente para se pressupor que qualquer
estimativa particular apresentar erro de amostragem, porm, no caso, de natureza
aleatria. Embora esse erro no possa ser calculado para nenhuma estimativa em
particular, pois no se conhece o efeito na populao, ele pode ser estimado com
base em alguns resultados da teoria da inferncia estatstica.
O erro de amostragem aleatrio pode ser estimado lanando-se mo de trs
resultados da teoria da inferncia estatstica que fazem parte do chamado Teorema
do Limite Central.8 O primeiro que em amostras aleatrias suficientemente
grandes a estimativa do efeito equivale em expectativa ao valor verdadeiro do
efeito, ou seja, a estimativa no apresenta erro sistemtico. Por em expectativa
entenda-se a mdia (terica) de todas as estimativas apuradas com base em cada
6. A respeito de vis de seleo da amostra, ver Winship e Mare (1992).
7. Embora Baiocchi et al. (2006, p. 100) e Biderman e Silva (2007, p. 17) sugiram haver risco de vis de seleo na
estimao do efeito do OP, na verdade eles esto se referindo a vis de confound no observado.
8. Sobre o Teorema, em particular, e o controle do erro amostral, em geral, ver qualquer livro introdutrio de estatstica
inferencial.
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uma das amostras aleatrias possveis de mesmo tamanho. Isso significa que, no
obstante a estimativa de uma amostra particular apresentar erro, quando a amostra
selecionada aleatoriamente aquele erro igual a zero em amostras repetidas e,
por isso, ele pode ser considerado aleatrio. Nesse sentido, o erro de amostragem
aleatrio apenas tem consequncia para a preciso com que se pode estimar o
efeito, sendo a preciso to maior quanto menor for aquele erro.
O segundo resultado que a varincia do erro de amostragem aleatrio pode ser
calculada com base no tamanho da amostra e na varincia populacional (que, por sua
vez, pode ser estimada a partir da amostra), sendo funo crescente desta e decrescente
daquele. Assim, uma forma de se reduzir o erro de amostragem, isto , de se aumentar
a preciso da estimativa do efeito, aumentar o tamanho da amostra.
O terceiro resultado que a distribuio das estimativas apuradas com base
em cada uma das amostras aleatrias possveis do mesmo tamanho aproxima-se
da distribuio Normal conforme o tamanho da amostra aumenta. Este resultado,
com os dois anteriormente citados, nos permite calcular uma medida da confiana
com que se pode afirmar que o erro de amostragem tem certo valor mximo, dado
o tamanho da amostra. O nvel de confiana C expressa a frequncia relativa com
que se espera que o efeito verdadeiro esteja no intervalo definido pelo valor do efeito
estimado d mais ou menos o erro de estimao e. Formalmente:
(7)
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Regresso estatstica a denominao genrica do conjunto de tcnicas de estimao do efeito de uma varivel (no caso, o tratamento T) sobre outra (a varivel
resposta Y). A aplicao da regresso requer a representao do processo de gerao
dos dados por meio de um modelo estatstico. De forma geral, modelos estatsticos pressupem que os valores da varivel resposta so funo de um conjunto
de condicionantes sistemticos e de um erro aleatrio tal como a representao
do efeito individual do tratamento, em (6a). Existe uma infinidade de maneiras
de se expressar matematicamente aquela funo. A forma mais simples possvel,
chamada de regresso linear, expressa a varivel resposta Y como a soma daqueles
fatores, tal como segue:
Yi = 0 + 1 X 1i + ... + k X ki + Ti + i
(8a)
i ~ N (0, 2 )
(8b)
9. Uma discusso mais abrangente sobre os mtodos quantitativos de estimao de efeitos causais com base em
dados observacionais pode ser encontrada em Winship e Morgan (1999).
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11. Mas o inverso no necessariamente verdade da constatao de que o resduo tem relao sistemtica com T,
no se pode concluir que existe algum confound no observado. A razo que outros problemas podem gerar aquele
padro.
12. Para uma discusso detalhada sobre o matching, ver Stuart e Rubin (2007).
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mais usual nesses casos a reduo dos confounds a uma nica medida contnua,
chamada de escore de propenso (EP). O EP de cada indivduo da amostra
a probabilidade de ele receber o tratamento, definida em funo dos confounds
observados. Essa probabilidade pode ser estimada a partir dos dados por meio
de uma regresso logstica na qual a varivel dependente o recebimento do tratamento. Note-se que a varivel resposta no includa em nenhum momento
desse processo.
Uma vez estimado o EP de cada indivduo da amostra, para cada indivduo
do grupo de tratamento so identificados os indivduos do grupo de controle
cujos EPs so os mais prximos do daquele. O nmero de matches de controle
no afeta o valor da estimativa, mas a preciso desta aumenta com aquele nmero.
Portanto, embora o pesquisador possa selecionar apenas um match de controle
(matched pairs), aconselhvel que ele faa uso de todos os possveis, especialmente
quando a amostra de matches no for grande. Existem vrias tcnicas para se definir mais prximo. Em todo caso, o objetivo ltimo do matching produzir
uma subamostra que minimize as diferenas entre os grupos de controle e de tratamento, de maneira que para cada valor do EP a distribuio dos confounds (X)
que definem o escore seja a mesma entre aqueles grupos. Fazer uma avaliao do
grau de similaridade da distribuio de cada X entre os grupos aps o matching e
reportar os resultados altamente recomendvel.
Como dificilmente os matches so exatos, e tendo em vista que algumas
variveis independentes podem ter efeitos muito maiores que as demais, Ho et al.
(2007, p. 223) aconselham estimar a regresso (8a) com base na subamostra de
matches. O efeito estimado ter ento menor risco de erro e tender a ser mais preciso que o estimado com base na amostra original. O menor risco de erro decorre
de a regresso com base na amostra de matches depender menos da especificao
do modelo. Na regresso, a validade do pressuposto de homogeneidade entre os
grupos de controle e de tratamento depende no apenas de se incluir os confounds
no modelo, mas tambm das premissas de como cada um deles se relaciona com a
varivel resposta. Como a amostra de matches a mais homognea possvel, dados
os confounds observados, as estimativas da regresso com base naquela amostra so
menos sensveis a especificaes alternativas.13 J a maior preciso do efeito estimado do tratamento na amostra de matches decorre de o matching praticamente
eliminar a covarincia entre o tratamento e os confounds observados, covarincia
esta que a regresso incorpora no cmputo da varincia da estimativa do efeito.
13. verdade que o matching tambm requer um conjunto de premissas a respeito da especificao do modelo do EP.
Mas, nesse caso, a importncia substantiva das premissas menor, pois o objetivo principal no chegar ao modelo
correto do EP, e sim minimizar a heterogeneidade entre os grupos de controle e de tratamento.
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simplesmente muito pequeno e, dada a variao observada nas variveis de resposta, no possvel concluir com razovel confiana que os efeitos observados
no decorrem simplesmente do acaso.
6 RECOMENDAES
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2) Incorporar corretamente ao desenho da pesquisa eventuais condicionantes do efeito da IP. Vrios autores argumentam que se deve levar
em conta o contexto no qual as IPs funcionam na avaliao dos efeitos
destas, embora eles no sejam explcitos a respeito de como isso deve ser
feito no desenho de pesquisa.15 Por variveis de contexto em princpio
podem-se entender duas coisas: variveis que afetam a varivel resposta
e cujos efeitos podem se confundir com o do tratamento, e variveis que
condicionam o efeito do tratamento. As variveis do primeiro grupo so
as chamadas confounds, cuja incorporao ao desenho da pesquisa foi
extensamente discutida ao longo deste captulo. As variveis do segundo
grupo so chamadas de moderadoras. Uma varivel Z chamada de moderadora quando o efeito do tratamento varia de acordo com os valores
de Z. As figuras 1A e 1B ilustram, respectivamente, as relaes causais
que fazem de Z varivel confound e varivel moderadora do efeito do
tratamento.
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desta ltima. Suponha, por exemplo, que Z seja uma varivel binria que indique
a presena (Z = 1) ou ausncia (Z = 0) de certo fator contextual e que a hiptese
a respeito da relao de moderao seja que T tem efeito sobre Y se e somente se
Z est presente. Assim, o desenho de pesquisa deve testar o efeito de T sob duas
condies distintas, quando Z = 0 e quando Z = 1. Na equao de regresso (8a),
isso deve ser feito por meio da incluso do produto entre T e Z, alm de cada uma
dessas variveis isoladamente, como no modelo (9):
Yi = 0 + 1 X 1i + ... + k X ki + Z Z i + T Ti + TZTi Z i + i
(9)
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do Regression Equation Specification Error Test (RESET) de Ramsey.17 O RESET testa a existncia de erro de especificao, que pode
ocorrer devido forma funcional incorreta ou omisso de varivel
relevante. Como os resultados da regresso com base na amostra de
matches so menos sensveis a erros de forma funcional, o resultado
do teste nessa amostra pode ser interpretado como um teste de vis
de confound no observado.
5) Avaliar a existncia de diferenas na distribuio dos confounds observados
entre os grupos da amostra de matches. Ho et al. (2007, p. 221-222)
sugerem fazer aquela avaliao por meio de um grfico quantil-quantil
do EP. Deseja-se que o procedimento de matching, qualquer que seja ele,
minimize aquelas diferenas.
6) Explicar todos os passos da anlise. Isso necessrio no apenas para
que se possa avaliar os procedimentos e as decises do pesquisador, mas
tambm para se fazer futuras replicaes. As anlises de Baiocchi et al.
(2006, p. 112-120), Biderman e Silva (2007) e Boulding e Wampler
(2010, sec. 6-d) no esto suficientemente descritas nem explicadas.
7) Testar diferentes implicaes observveis da teoria. importante frisar
que as inferncias feitas com base tanto na regresso como no matching
so condicionadas aos confounds observados. Como sempre existe a possibilidade de haver confounds no observados, as inferncias feitas a partir
de anlises especficas devem ser consideradas temporrias. Por outro
lado, quanto mais implicaes diferentes da teoria encontrarem apoio
nos dados, maior ser a segurana com que poderemos afirmar que um
efeito especfico observado reflete a relao causal postulada pela teoria.
Em certa medida, essa ltima recomendao vai ao encontro da feita por
Lavalle em seu captulo neste livro, qual seja, de se priorizar temporariamente
a avaliao dos efeitos imediatos das IPs, em detrimento dos seus efeitos mais
remotos, isto , aqueles sobre os resultados das polticas pblicas. Pode-se pensar
o efeito imediato como uma das relaes causais intermedirias que compem o
efeito remoto e, por extenso, como uma implicao observvel da teoria. Assim,
no s a elucidao da cadeia de efeitos imediatos que compem certo efeito remoto, como tambm o teste emprico daqueles efeitos so recomendveis para se
atestar com maior confiana a existncia do efeito remoto observado.
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Este captulo teve como objetivo fornecer informaes e recomendaes teis aos
pesquisadores que se dedicam a estimar os efeitos causais das IPs brasileiras. Com
base na abordagem contrafactual de causalidade, foram identificados os pressupostos a partir dos quais inferncias causais vlidas podem ser feitas. Os desenhos
de pesquisa baseados em aleatorizao foram usados como tipos ideais para se
identificar as principais limitaes metodolgicas de pesquisas baseadas em dados
observacionais, em particular as pesquisas sobre os efeitos das IPs. Discutiram-se
as potencialidades e limitaes de dois mtodos quantitativos para a estimao de
efeitos causais a partir de dados observacionais, a regresso linear e o matching,
defendendo-se o seu uso como ferramentas de anlise complementares.
A impossibilidade prtica de se fazer uso da aleatorizao na aplicao do
tratamento torna as inferncias causais das pesquisas sociais muito mais frgeis,
pois sempre se pode apontar uma teoria rival plausvel que no foi descartada pela
pesquisa. Isso no significa, porm, que os pesquisadores sociais devam procurar
tornar os seus desenhos de pesquisa mais experimentais. Alternativamente, eles
podem (e devem) elaborar teorias mais convincentes, especificando com mais
detalhes os nexos causais do efeito postulado e, assim, reduzir a plausibilidade de
teorias rivais. Eles tambm podem (e devem) testar diferentes implicaes observveis das suas teorias, de maneira a aumentar a quantidade da evidncia em favor
do efeito causal investigado.
Mtodos quantitativos de anlise so ferramentas muito teis para o esforo
de avaliao de efeitos causais, porque permitem tanto analisar de forma sistemtica quantidades relativamente grandes de dados como testar com maior preciso
a existncia do efeito controlando-se por vrias hipteses rivais, entre elas a de que
o efeito observado decorrncia do acaso. Reconhecer isso no significa afirmar
que a produo de estimativas quantitativas de efeitos causais prescinde de conhecimento qualitativo. O conhecimento qualitativo relevante por pelo menos
trs razes. Primeiro, para a correta identificao das hipteses rivais relativas ao
efeito investigado. A identificao de tais hipteses, assim como a sua incorporao ao desenho da pesquisa, ser to mais eficaz quanto maior o conhecimento
sobre o contexto especfico no qual o efeito postulado ocorre. Segundo, para a
operacionalizao das variveis relevantes que compem a pesquisa, pois no se
pode mensurar corretamente aquilo que no se conhece. Em terceiro lugar, mas
no menos importante, a evidncia qualitativa necessria para mostrar que a
correlao estimada de fato reflete uma relao causal.
Os pesquisadores que investigam os efeitos das IPs brasileiras tm sua
disposio grande quantidade de observaes cross-section. No fosse o bastante,
quelas pode-se ainda acrescentar observaes longitudinais. Tal massa de dados
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PARTE IV
CONCLUSO
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CAPTULO 22
1 INTRODUO
Este livro buscou responder a uma grande inquietao no debate poltico e acadmico no Brasil: a participao faz diferena? Passados mais de 20 anos da consagrao da participao cidad na formulao, na gesto e no controle de polticas
pblicas como princpio constitucional1 no Brasil, as instituies participativas
(IPs) incluindo-se, aqui, experincias de oramento participativo (OP), conselhos
gestores de polticas pblicas, conferncias e outras formas institucionais de participao se tornaram realidade inevitvel para os governantes de municpios
brasileiros e parte fundamental do processo de concepo, execuo e controle de
1. Segundo a Carta Constitucional de 1988, em seu Artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, sobre a seguridade social, assegurado o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. O Artigo
198, sobre a gesto da sade, afirma que As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...), sendo que uma
destas diretrizes o inciso III, que assegura [a] participao da comunidade. J no Artigo 204, inciso II, referente
assistncia social, assegurada a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. No Artigo 206, sobre a educao, o inciso VI discorre
sobre [a] gesto democrtica do ensino pblico, na forma de lei. O Artigo 227, pargrafo 1, do captulo da Famlia,
da Criana, do Adolescente e do Idoso, afirma que o Estado promover programas de assistncia integral sade da
criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no-governamentais.
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2. O nmero de IPs no Brasil aumentou consideravelmente nas ltimas dcadas. Em 2001, mais de 90% dos municpios do pas j possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de expressiva cobertura em reas
como a da criana e do adolescente e a da educao. Em anos mais recentes, se identifica tambm a expanso expressiva de conselhos em outras reas de polticas pblicas que no necessariamente envolvem repasses de recursos
aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra observao importante, a partir dos
dados para 2009, o surgimento de conselhos municipais em novas reas de poltica pblica, especialmente aquelas
associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com deficincia e da
juventude. De forma semelhante, a disseminao de experincias de OP, desde o incio dos anos 1990, alcanou todas
as regies do pas, de capitais a municpios de mdio e pequeno porte, diversificando-se em administraes municipais
no necessariamente governadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) (PIRES; LOPEZ, 2010).
3. Pires, Lopez e S e Silva (2010) remontam trajetria do campo de avaliao de polticas pblicas, descrevendo a
formao da comunidade de profissionais e a institucionalizao de suas prticas e atuao.
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Em outras palavras, o propsito aqui problematizar e identificar possveis variveis dependentes. A segunda parte, por sua vez, aborda o desafio de pensar
anlises que tomem as IPs como elementos explicativos (ou seja, a construo de
variveis independentes). Ressalta-se nessa parte os esforos de instrumentalizar
pesquisas e variveis sensveis s diferenas na qualidade dos processos participativos
(incluso, deciso, representao e publicizao etc.) entre unidades geogrficas,
momentos do tempo, ou no interior de e entre distintas IPs. A terceira parte aborda
o desafio de construir as associaes ou elos explicativos (por vezes causais) entre a
existncia e operao das IPs e os resultados produzidos. O diagrama A.1 do anexo
apresenta, de forma esquemtica, o contedo prprio assim como as relaes
entre cada uma destas partes na avaliao da efetividade das IPs. Tal diagrama
constitui o mapa-sntese do livro e orientar as sistematizaes apresentadas nas
sees subsequentes desta concluso.
2 SOBRE OS EFEITOS DAS IPs: RECONHECENDO A MULTIDIMENSIONALIDADE
DE SEUS RESULTADOS
Uma das principais concluses que podemos extrair da parte I do livro diz respeito ao
reconhecimento de multidimensionalidade, tanto de objetivos quanto de resultados
potencialmente advindos das IPs. Este fato introduz relevantes complicaes para
a avaliao do papel e a mensurao dos impactos efetivos das IPs.
A matria de avaliao de impactos se estrutura, grosso modo, sob o pilar
da medio de um conjunto de fenmenos especficos da realidade, sendo que a
preciso dessa medio depende de definio objetiva e criteriosa de benchmarks desejveis de desempenho/funcionamento inerente ao objeto avaliado (MARINHO;
FAANHA, 2001). exigncia de funcionamento adequado/perfeito de determinada poltica pblica, por exemplo, devem corresponder critrios que informem exatamente o que se entende, isto , o que se define como aceitvel ou
esperado em relao a esta poltica, ao modo de uma formulao tpica-ideal.
Estes critrios que serviro de parmetro e guia para a coleta de dados, sua comparao e a classificao final daquela poltica em relao sua situao ideal, isto
, em relao quilo que ela deveria de fato realizar naquele momento.
A partir dos anos 1980, porm, a literatura em polticas pblicas passa a
questionar os supostos desse projeto racional (STONE, 2002). Em contraste
com a noo de que a trajetria das polticas pblicas pode ser representada de
maneira linear, com a identificao objetiva de problemas conduzindo elaborao de solues timas, surge a viso de que tanto a identificao dos problemas
quanto a elaborao das solues constituem processos polticos, nos quais os atores,
baseados nas mais diversas motivaes incluindo desde o altrusmo a interesses
particulares buscam a todo momento atribuir sentido s coisas do mundo e
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consenso nos debates polticos nem na literatura sobre participao social acerca
dos objetivos esperveis do funcionamento dessas IPs. Em outras palavras, as IPs
so potencialmente relevantes para um conjunto de diferentes tipos de efeitos e
resultados. Em breve investida nos estudos sobre o tema, especialmente na primeira parte do livro, podemos constatar, tal como indicado no quadro 1, a pertinncia de se avaliar os efeitos e resultados da existncia e operao de IPs sobre
mltiplas dimenses.
QUADRO 1
Mltiplas dimenses dos efeitos das IPs
Dimenses de efeito
Indicadores socioeconmicos
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As contribuies reunidas na parte II do livro mostram ser fundamental compreendermos melhor os elementos que caracterizam a qualidade dos processos
participativos, ou, em outras palavras, as caractersticas do prprio funcionamento
dos ambientes nos quais se inserem as IPs. A compreenso e o entendimento mais
aprofundado sobre os contextos de operao e as caractersticas do funcionamento
destas ltimas podem potencializar a visualizao de variveis diversas com capacidade de explicar a variao nos resultados da participao. Tal argumento se
faz ainda mais relevante diante do reconhecimento do problema da multidimensionalidade dos resultados tal como discutido anteriormente e das amplas heterogeneidades observadas na operao e no desempenho de experincias participativas concretas. Assim, a identificao e a mensurao de atributos do processo
participativo permitiriam, tal como j identificado por Rowe e Frewer (2004),
a avaliao de experincias concretas por meio da sua classificao em termos
da qualidade do seu funcionamento, sem necessariamente limitar a priori o seu
potencial de interferncia em amplo conjunto de resultados.
Pela observao conjunta dos estudos nessa linha, parece haver duas razes
principais que conferem relevncia a este modelo de anlise, que privilegia o foco
na qualidade do processo participativo, para a avaliao dos impactos das IPs.
Em primeiro lugar, essa abordagem carrega a promessa de rompermos com uma
superespecializao dos estudos por tipo de IP e/ou por rea de poltica pblica.
Uma boa parte dos estudos atuais dedicados a compreender os efeitos das IPs
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comum nos estudos dessa linha que haja especializao em tipos especficos
de IPs, ou, ainda, em tipos especficos de temticas, de maneira a diminuir a
complexidade dos conceitos advindos das diversas reas e, com isso, possibilitar
a operacionalizao dos conceitos escolhidos como importantes para aquele universo mais restrito. Alm disso, tambm como maneira de definir os conceitos
e desenvolver a anlise, geralmente os estudos tomam por unidade o conjunto
de instituies como variveis dummies, levando em considerao sua existncia
ou no e cotejando seus potenciais resultados, sem considerar as complexidades
ligadas definio do prprio funcionamento destas instituies, bem como seus
graus de eficincia e/ou presena, tal como aventado nos estudos e trabalhos vistos
na parte II.
O segundo tipo de abordagem que pode ser usada para caracterizar os estudos de IPs concerne a tcnicas e modelos de anlise que, por um lado, concatenam potencial relativamente alto de validao interna e, por outro, potencial
relativamente baixo de validao externa. Estes atributos lhe conferem posio
quase oposta abordagem anterior e em sua base esto trabalhos que adotam,
basicamente, a metodologia de estudos de caso. Em geral, estas anlises realizam
pesquisa aprofundada sobre tipos especficos de IPs ou de polticas e, por isso,
obtm ganhos significativos na compreenso do funcionamento e papel do objeto de estudo. Esse ganho pode ser atribudo, em grande medida, ao fato de
que a principal estratgia de estudo adotada consiste na utilizao de tcnicas
de pesquisa qualitativa, como entrevistas e grupos focais. Muito mais do que
lidar com nmeros e valores objetivos, portanto, os analistas dessa linha tomam
por fonte exatamente os indivduos que no apenas fazem parte, mas principalmente constroem e estruturam, ao longo do tempo, o prprio processo. Todavia,
tambm neste caso, existe dado trade-off: porque lidam com casos especficos,
pode-se dizer que a capacidade de generalizao dos resultados obtidos tende a
ser relativamente baixa. Variveis diversas como aquelas de ordem contextual, por
exemplo, no so passveis de focalizao e, por isso, no possvel afirmar que o
funcionamento de dada instituio sob determinado contexto ser o mesmo sob
outros tipos de constrangimentos.
O terceiro e ltimo tipo de abordagem concerne s anlises que congregam
potencialidades de validao que poderamos tachar de medianas, tanto na dimenso interna quanto na externa. O atributo mediano se deve ao fato de que so
tcnicas que contm caractersticas de ambas as abordagens anteriores. Trata-se dos
chamados estudos comparativos. Analisa-se uma quantidade de casos maior do que
a tcnica de estudos de caso e geralmente menor do que as tcnicas economtricas
stricto sensu, bem como, por outro lado, realiza-se uma anlise de maior profundidade do que estas ltimas, mas de menor profundidade em relao s primeiras.
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A ampla disseminao das IPs no Brasil nas ltimas duas dcadas tem sido acompanhada por importantes heterogeneidades em termos de sua distribuio geogrfica, formatos e tipos de processo, e, sobretudo, de seu desempenho. Nesse
cenrio, a avaliao da efetividade das IPs emerge tanto como oportunidade histrica quanto como campo de pesquisa e prtica gerencial inadiveis.
Avaliar os efeitos e impactos de polticas pblicas, projetos e intervenes,
sejam conduzidos pelo governo sejam por outras organizaes, sempre um desafio. As reflexes contidas neste livro sugerem que no caso das IPs, que esto
associadas a mltiplos sentidos polticos, prticos e tericos, o desafio ainda
maior. Por esses motivos, ainda so raros os estudos que visam avaliar se e como
tais IPs produzem impactos sobre a atuao de governos e no est claro at hoje,
por exemplo, se e o quanto as decises de polticas pblicas so ou podem ser
influenciadas por processos e canais de participao.
O presente livro buscou contribuir para enfrentar esses desafios, ao enfatizar dois
pontos fundamentais: i) a qualidade dos processos participativos elemento fundamental para entendermos os efeitos e impactos produzidos por IPs; e ii) necessrio
utilizar mltiplas perspectivas, enfoques, estratgias e tcnicas de anlise (desde estudos em profundidade sobre um nico caso a estudos comparativos e de grandes amostras) para avaliar as dimenses de atuao e os variados resultados produzidos por IPs.
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NOTAS BIOGRFICAS
Acir Almeida
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Rochester. Atualmente pesquisador do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest). Suas reas de interesse so estudos legislativos e instituies
polticas comparadas.
Adrin Gurza Lavalle
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Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisador associado do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), atuando em investigaes a respeito de conselhos e conferncias nacionais.
Daniela Santos Barreto
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Notas Biogrficas
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professor e coordenador de interdisciplinaridade do curso de Relaes Internacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM-SP). pesquisador do Centro de Altos Estudos da ESPM. Foi coordenador de Relaes
Internacionais do Oramento Participativo (OP) de So Paulo. Atuou como palestrante e/ou consultor sobre temas de democracia participativa e imigrao em
diversos pases, como Peru, Argentina, Espanha, Itlia, Coreia do Sul, Noruega,
Frana, Bolvia, entre outros. Co-organizador do livro Democracia Participativa e
Redistribuio: Anlise de Experincias de Oramento Participativo (Editora Xam,
2008) e coautor e editor do livro No Olho do Furaco: Repensando o Futuro da
Esquerda, com Hilary Wainwright (Editotra Xam, 2006). Atualmente realiza
pesquisas sobre mobilidade.
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Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Pesquisador do CNPq. Pesquisa temas relacionados a participao poltica, atitudes e comportamento poltico. Membro do
Ncleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (NIPP) e do Ncleo de Pesquisa em
Movimentos Sociais (NPMS), ambos da UFSC.
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Notas Biogrficas
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Leonardo Avritzer
Professor associado pela UFMG. Doutor em Sociologia Poltica pela New School
for Social Research. autor dos livros Democracy and the Public Space in Latin
America (Princeton University Press) e A Moralidade da Democracia, prmio da
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS)
de melhor livro do ano, em 1997. coordenador do PRODEP na UFMG.
Luciana Ferreira Tatagiba
professor associado do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutor
em Sociologia pela UFRGS (2001). Realizou estudos de ps-doutoramento no
Watson Institute for International Studies/Brown University. Tem como rea de
pesquisa a sociologia poltica, abordando temas como: movimentos sociais, associativismo, conflitos sociais e IPs. Coordena o Grupo de Pesquisa sobre Associativismo, Contestao e Engajamento.
Roberto Rocha C. Pires
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CNPq. Suas atividades de docncia e pesquisa concentram-se na rea de sociologia, com nfase em sociologia poltica. A maior parte de suas publicaes trata dos
seguintes temas: participao e polticas pblicas, conselhos de polticas pblicas,
sociologia da sade.
Uriella Coelho Ribeiro
Bacharel em Cincias Sociais e mestre em Cincia Poltica pela UFMG. pesquisadora do PRODEP desde 2007. J publicou captulos em livros e apresentou
trabalhos em congressos acadmicos dedicados aos temas da participao social
em conselhos e gnero nas polticas pblicas.
Vera Schattan P. Coelho
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Editorial
Coordenao
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Luciana Nogueira Duarte
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Braslia
credito.indd 372
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A Parte I, Instituies Participativas e seus Possveis Efeitos: o que podemos esperar e avaliar?, dedicase reexo sobre quais dimenses das relaes
entre Estado e sociedade, da gesto governamental e da formulao e implementao de polticas
pblicas so ou poderiam ser afetadas pela presena e ao de IPs, como conselhos, conferncias,
oramentos participativos ou mecanismos de consulta individual ou audincia pblica, entre outros. Uma vez que tal questo no admite respostas simples, os captulos abordam o problema
a partir de perspectivas variadas, caracterizando
diversas dimenses de resultados e oferecendo alternativas e estratgias que viabilizem a pesquisa
e a atividade avaliativa sobre o tema.
Na Parte II, Instituies Participativas como Variveis Explicativas: contextos, processos e a qualidade
da participao, o foco dirige-se para a compreenso
detalhada do funcionamento e operao dessas
instncias e dos contextos e ambientes nos quais
ocorrem. O o condutor que perpassa as contribuies a preocupao analtica com a especicao
e qualicao dos processos que permeiam, estruturam e condicionam as dinmicas internas das IPs
e suas relaes com ambientes externos. O objetivo
desta parte compreender de que forma variaes
em elementos da qualidade da participao podem
contribuir para a explicao dos resultados promovidos por IPs.
Por m, a Parte III, Estratgias Analticas, Explicaes Causais e a Construo de Elos entre os Processos
e os Resultados da Participao, oferece diferentes estratgias metodolgico-analticas que possibilitam
a construo de nexos explicativos entre os processos e os resultados da participao. Os captulos
revisitam as principais tcnicas de avaliao que
vm sendo utilizadas nas pesquisas sobre IPs e
apontam novos caminhos e tendncias, indicando
sempre as potencialidades e limitaes de cada estratgia. So abordadas desde a produo de estudos de caso em profundidade at anlises de cunho
economtrico para grandes amostras, com maior
nfase sobre desenhos de pesquisa e estratgias de
anlise comparativa (entre IPs, municpios, regies
de municpios etc.).
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A ampla disseminao de instituies participativas (IPs) no Brasil, desde a Constituio de 1988, tem sido acompanhada por questionamentos em relao a sua efetividade: tais instituies so capazes de (e sob que condies) provocar melhorias no
funcionamento dos governos, na implementao de suas polticas pblicas e nos resultados destas para a qualidade de vida e o acesso a bens pblicos por parte dos cidados brasileiros? Este volume buscou responder a esta grande inquietao no debate
poltico e acadmico por meio de parceria entre o Ipea e o Projeto Democracia Participativa (PRODEP), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em articulao
com mais de 20 especialistas no tema oriundos de universidades, centros de pesquisa
e rgos da administrao pblica federal. Mediante esse dilogo, os participantes
promoveram uma aproximao um tanto rara entre o debate sobre participao social e o campo prtico-terico da avaliao de polticas pblicas, expressando tambm
uma viso multifacetada e abrangente sobre o tema.
A contribuio singular deste livro a de estimular e sugerir caminhos para o avano da avaliao da efetividade das IPs no Brasil. Composto por relatos do processo
de produo de avaliaes e exposio de metodologias e experincias concretas de
pesquisadores com os dilemas inerentes s tarefas de desenho, instrumentalizao,
mensurao e validao dos resultados, o livro oferece subsdios e lies importantes
para gestores pblicos, pesquisadores e estudantes interessados na avaliao das IPs.
Acir Almeida
Adrin Gurza Lavalle
Alexander Cambraia N. Vaz
Brian Wampler
Claudia Feres Faria
Clvis Henrique Leite de Souza
Daniela Santos Barreto
Debora C. Rezende de Almeida
Eleonora Schettini Martins Cunha
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
No volume 7 da srie Dilogos para o Desenvolvimento, o leitor encontrar um conjunto diverso de reexes sobre o papel das instituies participativas
(IPs) na democracia brasileira. Trata-se de iniciativa que buscou reunir esforos para uma compreenso multifacetada da operao e dos efeitos dessas
instituies sobre a atuao dos governos, de suas
polticas pblicas e as relaes entre Estado e sociedade. Ao longo de 22 captulos, so travados dilogos sobre as questes e desaos que se interpem
tarefa de avaliar a efetividade das IPs e a contribuio destas para o desenvolvimento do pas.
Volume
Volume 7
Dilogos para o
Desenvolvimento