Instituições Públicas, Controle Social e Ministério Público

Professor Me.
Danilo Stocco de Souza

Professor Me. Rubem Almeida Mariano
INSTITUIES PBLICAS,
CONTROLE SOCIAL E
MINISTRIO PBLICO
PS-GRADUAO NCLEO ESPECFICO

ADMINISTRAO PBLICA
MARING-PR
2012
Reitor: Wilson de Matos Silva

Vice-Reitor: Wilson de Matos Silva Filho
Pr-Reitor de Administrao: Wilson de Matos Silva Filho
Presidente da Mantenedora: Cludio Ferdinandi
NEAD - Ncleo de Educao a Distncia

Diretoria do NEAD: Willian Victor Kendrick de Matos Silva
Coordenao Pedaggica: Gislene Miotto Catolino Raymundo
Coordenao de Marketing: Bruno Jorge
Coordenao Comercial: Helder Machado
Coordenao de Tecnologia: Fabrcio Ricardo Lazilha
Coordenao de Curso: Silvio Silvestre Barczsz
Assessoria Pedaggica: Marcelo Cristian Vieira e Luclia Leite de Moraes
Supervisora do Ncleo de Produo de Materiais: Nalva Aparecida da Rosa Moura
Capa e Editorao: Daniel Fuverki Hey, Fernando Henrique Mendes, Jaime de Marchi Junior, Jos Jhonny Coelho e Thayla Daiany Guimares Cripaldi
Superviso de Materiais: Ndila de Almeida Toledo
Reviso Textual e Normas: Amanda Polli, Cristiane de Oliveira Alves, Janana Bicudo Kikuchi, Jaquelina Kutsunugi, Keren Pardini e Maria Fernanda
Canova Vasconcelos
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central - CESUMAR

CENTRO UNIVERSITRIO DE MARING. Ncleo de Educao

a distncia:

C397 Instituies pblicas, controle social e Ministrio Pblico/

Danilo Stocco de Souza, Rubem Almeida Mariano. Maring -

PR, 2012.
96 p.

Ps-Graduao Ncleo Especfico Administrao Pblica-
EaD.

1. Gesto pblica. 2. Administrao societal. 3. Controle so

cial. 4 .EaD. I. Ttulo.

CDD - 22 ed.351
CIP - NBR 12899 - AACR/2
As imagens utilizadas neste livro foram obtidas a partir dos sites PHOTOS.COM e SHUTTERSTOCK.COM.
Av. Guedner, 1610 - Jd. Aclimao - (44) 3027-6360 - CEP 87050-390 - Maring - Paran - www.cesumar.br
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INSTITUIES PBLICAS,
CONTROLE SOCIAL E
MINISTRIO PBLICO
Professor Me. Danilo Stocco de Souza
APRESENTAO DO REITOR
Viver e trabalhar em uma sociedade global um grande desafio para todos os cidados. A busca por
tecnologia, informao, conhecimento de qualidade, novas habilidades para liderana e soluo de
problemas com eficincia tornou-se uma questo de sobrevivncia no mundo do trabalho.
Cada um de ns tem uma grande responsabilidade: as escolhas que fizermos por ns e pelos nossos far
grande diferena no futuro.
Com essa viso, o Cesumar Centro Universitrio de Maring assume o compromisso de democratizar
o conhecimento por meio de alta tecnologia e contribuir para o futuro dos brasileiros.
No cumprimento de sua misso promover a educao de qualidade nas diferentes reas do conhecimento,
formando profissionais cidados que contribuam para o desenvolvimento de uma sociedade justa e
solidria , o Cesumar busca a integrao do ensino-pesquisa-extenso com as demandas institucionais
e sociais; a realizao de uma prtica acadmica que contribua para o desenvolvimento da conscincia
social e poltica e, por fim, a democratizao do conhecimento acadmico com a articulao e a integrao
com a sociedade.
Diante disso, o Cesumar almeja ser reconhecido como uma instituio universitria de referncia regional
e nacional pela qualidade e compromisso do corpo docente; aquisio de competncias institucionais para
o desenvolvimento de linhas de pesquisa; consolidao da extenso universitria; qualidade da oferta dos
ensinos presencial e a distncia; bem-estar e satisfao da comunidade interna; qualidade da gesto
acadmica e administrativa; compromisso social de incluso; processos de cooperao e parceria com
o mundo do trabalho, como tambm pelo compromisso e relacionamento permanente com os egressos,
incentivando a educao continuada.
Professor Wilson de Matos Silva
Reitor
INSTITUIES PBLICAS, CONTROLE SOCIAL E MINISTRIO PBLICO | Educao a Distncia
Caro(a) aluno(a), ensinar no transferir conhecimento, mas criar as possibilidades para a sua produo
ou a sua construo (FREIRE, 1996, p. 25). Tenho a certeza de que no Ncleo de Educao a Distncia
do Cesumar, voc ter sua disposio todas as condies para se fazer um competente profissional e,
assim, colaborar efetivamente para o desenvolvimento da realidade social em que est inserido.
Todas as atividades de estudo presentes neste material foram desenvolvidas para atender o seu processo
de formao e contemplam as diretrizes curriculares dos cursos de graduao, determinadas pelo
Ministrio da Educao (MEC). Desta forma, buscando atender essas necessidades, dispomos de uma
equipe de profissionais multidisciplinares para que, independente da distncia geogrfica que voc esteja,
possamos interagir e, assim, fazer-se presentes no seu processo de ensino-aprendizagem-conhecimento.
Neste sentido, por meio de um modelo pedaggico interativo, possibilitamos que, efetivamente, voc
construa e amplie a sua rede de conhecimentos. Essa interatividade ser vivenciada especialmente no
ambiente virtual de aprendizagem AVA no qual disponibilizamos, alm do material produzido em
linguagem dialgica, aulas sobre os contedos abordados, atividades de estudo, enfim, um mundo de
linguagens diferenciadas e ricas de possibilidades efetivas para a sua aprendizagem. Assim sendo, todas
as atividades de ensino, disponibilizadas para o seu processo de formao, tm por intuito possibilitar o
desenvolvimento de novas competncias necessrias para que voc se aproprie do conhecimento de
forma colaborativa.
Portanto, recomendo que durante a realizao de seu curso, voc procure interagir com os textos, fazer
anotaes, responder s atividades de autoestudo, participar ativamente dos fruns, ver as indicaes
de leitura e realizar novas pesquisas sobre os assuntos tratados, pois tais atividades lhe possibilitaro
organizar o seu processo educativo e, assim, superar os desafios na construo de conhecimentos.
Para finalizar essa mensagem de boas-vindas, lhe estendo o convite para que caminhe conosco na
Comunidade do Conhecimento e vivencie a oportunidade de constituir-se sujeito do seu processo de
aprendizagem e membro de uma comunidade mais universal e igualitria.
Um grande abrao e timos momentos de construo de aprendizagem!
Professora Gislene Miotto Catolino Raymundo
Coordenadora Pedaggica do NEAD- CESUMAR
INSTITUIES PBLICAS, CONTROLE SOCIAL E MINISTRIO PBLICO| Educao a Distncia
APRESENTAO
Livro: INSTITUIES PBLICAS, CONTROLE SOCIAL E MINISTRIO PBLICO
Caro(a) Acadmico(a), e com muito prazer que apresento a voc o livro da disciplina de Instituies
Pblicas, Controle Social e Ministrio Pblico, do curso de ps-graduao em Administrao Pblica. Sou
o professor Danilo Stocco de Souza, possuo graduao em Servio Social pela Faculdade Estadual de
Cincias Econmicas de Apucarana, especializao em Polticas Pblica e Gesto Social e em Gesto
de Pessoas e sou mestre em Cincias Sociais. Atualmente, atuo como professor do Centro Universitrio
de Maring - CESUMAR e sou Assistente Social da Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais de
Astorga.Na unidade I, abordaremos a evoluo do Estado moderno e suas implicaes na gesto pblica,
verificando como ocorre essa nova gesto. Contextualizaremos o processo de transformao, oriundos
da globalizao, da crise do estado e da gesto pblica. Desenvolveremos uma viso crtica sobre a ao
profissional dentro da esfera pblica, analisando a reestruturao do estado e modelos de administrao
pblica (administrao patrimonialista, burocrtica e gerencial). E por fim identificaremos as possibilidades
de aes inseridas no processo de trabalho do gestor
Na unidade II, abordaremos a temtica relacionada administrao societal, administrao gerencial e
administrao pblica societal, visualizando seus espaos de atuao, suas caractersticas gerais e seus
mecanismos de gerenciamentos, desenvolvendo reflexes sobre o contedo abordado, sensibilizando-o
para o aprofundamento de estudos e prticas na rea, discutindo os modelos gerencial e societal e suas
novas competncias gerenciais. Na unidade III, abordaremos a temtica relao do poder pblico e da
sociedade organizada, dispondo aos educandos conhecimentos referentes questo da participao da
sociedade organizada nas esferas pblicas de gesto e as diversas multidimenses da ao profissional,
a fim de contribuir na aquisio de competncias necessrias ao processo decisrio buscando solucionar
com pertinncia e eficcia uma srie de situaes sobre o objeto de estudo, atribuindo novas atitudes e
aes no desenvolvimento acadmico e para a atuao profissional. Verificaremos, portanto, as relaes
do poder pblico e da sociedade organizada, analisando os regimes democrticos e suas participaes,
alm da democracia representativa abordaremos os conselhos das polticas pblicas, oramento
participativo, controle social sobre a gesto pblica e as possibilidades para o exerccio do controle social
no Brasil.
SUMRIO
UNIDADE I
GESTO PBLICA
A NOVA GESTO PBLICA
14
CONTEXTO DE TRANSFORMAO: GLOBALIZAO, CRISE DO ESTADO E DA GESTO PBLICA.

23
REESTRUTURAO DO ESTADO E MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA (ADMINISTRAO
PATRIMONIALISTA, BUROCRTICA E GERENCIAL)
25
UNIDADE II
ADMINISTRAO SOCIETAL E ADMINISTRAO GERENCIAL
ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL
36
DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS GERENCIAL E SOCIETAL
38
AS NOVAS COMPETNCIAS GERENCIAIS
40
UNIDADE III
RELAO DO PODER PBLICO E A SOCIEDADE ORGANIZADA
REGIMES DEMOCRTICOS E PARTICIPAO
66
A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
69
A QUESTO DA PARTICIPAO
71
CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS
75
ORAMENTO PARTICIPATIVO
76
CONTROLE SOCIAL
76
CONTROLES SOBRE A GESTO PBLICA
81
POSSIBILIDADES PARA O EXERCCIO DO CONTROLE SOCIAL NO BRASIL
83
CONCLUSO
90
REFERNCIAS
91
UNIDADE I
GESTO PBLICA
Objetivos de Aprendizagem
Conhecer a evoluo sobre o Estado moderno e as implicaes da gesto pblica.
Desenvolver viso crtica sobre a ao profissional dentro da esfera pblica.
Identificar possibilidades de aes inseridas no processo de trabalho do gestor.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tpicos que voc estudar nesta unidade:
A nova gesto pblica
Contexto de transformao: globalizao, crise do Estado e da gesto pblica
Reestruturao do Estado e modelos de administrao pblica (administrao patrimonialista,
burocrtica e gerencial)
INTRODUO
Um setor pblico que trabalhe com eficincia, agilidade, eficazmente e qualificado o que almejamos.
O problema reside nos obstculos que encontramos para atingir esse objetivo, ante uma realidade geral
notoriamente distante do iderio sustentado. Como alcan-lo? Como aclarar os caminhos? Devemos,
preliminarmente, definir nosso problema ou, ao menos, algumas de suas mais importantes facetas.
Necessitamos focar no apenas o que , realmente, a nova gesto pblica, as instituies pblicas e os
controles sociais presentes na sociedade hoje, na qual almejamos, mas tambm qual o substrato bsico
do qual ela no pode abrir mo e quais as principais dificuldades que temos pela frente.
Estruturamos nossa reflexo sobre os novos rumos da gesto pblica brasileira, suas potencialidades
e dificuldades. Trata-se de uma abordagem que se insere numa linha crtica, propondo interrogantes
concretas em torno ao discurso objeto de crescente adeso no meio acadmico e poltico, qual seja, o
discurso que defende novos paradigmas de qualidade no setor pblico, culminando na chamada Nova
Gesto Pblica, com todas suas implicaes tericas e paradigmticas.
Com este embasamento, tambm nos referiremos sobre redemocratizao do Brasil, marcada pela
promulgao da Constituio Federal de 1988, criando normas, permitindo e incentivando a participao
da sociedade civil nos assuntos que dizem respeito formulao e ao controle da execuo das
polticas pblicas e da gesto. Com a combinao desses, a sociedade civil organizada e os cidados
individualmente, passaram a dispor de mecanismos importantes para acompanhar e exercer a fiscalizao
das aes dos governos.
Na abordagem dos contedos presentes encontram-se recortes de trabalhos de: Ana Paula Paes de Paula,
Fernando Otvio de Freitas Peregrino, Pedro Gabril Kenne da Silva, Djair Picchiai entre outros tericos
na rea, na qual foram organizados segundo uma linha lgica e metodolgica para o desenvolvimento do
tema. Para alm de outras possibilidades, nossa reflexo, neste espao, uma proposta de diagnstico
geral dos rumos da nova gesto pblica no Brasil, inserindo-se numa linha de pensamento crtico.
13
Fonte: PHOTOS.COM
A NOVA GESTO PBLICA
Conceito de Estado Moderno

Antes de entrar no tema da unidade, conveniente recuperar alguns conceitos sobre o Estado. Com
efeito, o Estado Moderno constitudo de vrios organismos e estruturas, tais como os poderes legislativo,
judicirio e executivo e o aparato legal e normativo. Ele est inserido em um determinado territrio,
chamado tambm de sociedade. Com o seu poder busca monopolizar as regras que devem ser seguidas
por todos (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1993).
Segundo Ham e Hill (1993, p. 39),
O Estado profundamente influente na vida dos cidados e das sociedades em geral, do nascimento
morte, o destino dos indivduos regulado e controlado por agncias governamentais em um
grau nunca visto [...] o que distintivo sobre o Estado moderno so o carter e a extenso de sua
interveno.
Para Ham e Hill (1993), discutir o papel do Estado tambm discutir o sistema burocrtico que rege
seu funcionamento. Assim, para estes autores, diferentes vises do papel do Estado correspondem a
diferentes papis da burocracia. Max Weber considerava a expanso da administrao burocrtica como
um produto natural da evoluo da sociedade moderna. No seu entender, a burocratizao causa e
efeito de um sistema poltico e econmico cada vez mais complexo. Bendix (1969) recupera algumas
ideias de Weber afirmando que este pensador admitia que a burocracia deixara de ser uma aliada para
ser uma inimiga do capitalismo. Na Era Moderna, quando predominava o Estado absolutista a burocracia
14
foi essencial para o funcionamento da empresa mercantil. Atualmente, a burocracia vista como uma
fonte de subsistncia para uma pequena burguesia no aparelho do Estado, podendo chegar a inibir o lucro
privado (GERTH; MILLS, 1948).
Weber considerava ainda que a burocracia permitia que o Estado tivesse poder para se autogerenciar,
sem que houvesse qualquer interferncia externa, colocando-se assim margem dos controles dos
segmentos dominantes da sociedade capitalista (HAM; HILL, 1993). Tal conceito muito oportuno para
que possamos comear a refletir sobre a lgica do controle que domina a administrao pblica burocrtica
versus a lgica de resultado enfatizada pelo modelo de administrao gerencial (REZENDE, 2004).
A burocracia moderna prima pelo atendimento a requisitos racionais e legais e, com isso, formalidade
e separao entre a dimenso do que pblico e do que privado. Alm disso, a burocracia est
submetida a um conjunto de leis estveis que do s suas aes um elevado grau de previsibilidade. O
sistema que se ope racionalidade legal o da racionalidade substantiva por meio do qual a burocracia
busca alcanar seus fins. Para atingir essa meta, necessrio que haja maior flexibilidade e liberdade de
ao, margem das formalidades exigidas pela racionalidade legal (SCHWARTZMAN, 2006).
Essa viso burocrtica do Estado contraria o pensamento econmico liberal preconizado por Adam Smith,
que atribua ao Estado o papel de vigia noturno ou de um mero guardio da propriedade privada e de um
interventor na economia (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1993). Segundo essa mesma lgica, as funes
econmicas do Estado seriam garantir a ordem interna, o cumprimento dos contratos e fornecer servios
de utilidade pblica, deixando ao mercado o papel de criar e distribuir as riquezas (DE PAULA, 2005).
Foi neste contexto em que predominava o Estado liberal, no incio do sculo XX, que ocorreu a expanso
do capitalismo industrial-monopolista marcando territorialmente o aumento do poderio econmico de
algumas naes sobre outras. A grande crise de 1929 marcou um momento de inflexo no liberalismo.
Alm de no ter sido prevista, ela foi considerada por muitos analistas como o colapso do modelo liberal.
A partir de ento, foram sendo criadas novas teorias econmicas, como a do economista britnico John
Maynard Keynes. Sua poltica econmica alternativa, chamada de Estado do Bem-Estar Social, estava
posicionada na direo oposta ao Estado liberal. Para ele, deveriam ser ampliados os gastos pblicos
na promoo do desenvolvimento econmico, na gerao de empregos e no acesso da populao aos
servios sociais (REZENDE, 2004).
Com o fim da Segunda Guerra Mundial e o incio da Guerra Fria, o ideal do Estado do Bem-Estar Social
passou a ser uma ferramenta que os pases capitalistas utilizaram para diluir os conflitos sociais e
apresentar uma alternativa ao modelo sovitico vigente e concorrente.
Apesar disso, as ideias de Keynes no foram aceitas por todos. Diversas outras escolas e teorias
emergiriam questionando o modelo do Estado do Bem-Estar Social, entre elas a de Chicago, a Austraca,
a de Mont Pelerin Society, a teoria da Escolha Pblica, a Escola de Virgnia e a Agency Theory (DE
PAULA, 2005). Na dcada de 1970, o modelo keynesiano passou a ser mais questionado diante da baixa
capacidade dos Estados nacionais em atender s demandas sociais com eficincia, eficcia e efetividade.
15
As falhas do Estado tornaram-se ainda mais evidentes durante o processo inflacionrio, e chegaram a
ameaar o equilbrio fiscal de alguns governos (REZENDE, 2004).
Com a crise do modelo sovitico de dominao e o fim da Guerra Fria, simbolizado pela derrubada do
muro de Berlim, o modelo do Estado intervencionista passou a ser mais sistematicamente criticado. Aos
poucos, foi sendo formulada a alternativa de um modelo calcado na ideia de um Estado mnimo, apoiado
na lgica do mercado e com menos interveno estatal na economia. A crise do modelo sovitico dos
anos 80 ajudou a construir a hegemonia dessa concepo no mundo inteiro. Alm disso, ela recebeu
apoio da alta burocracia dos organismos multilaterais (FMI, Banco Mundial) por meio do Consenso de
Washington (1989). Assim comeou a ser construda uma nova reforma gerencial do Estado capaz de
fortalecer sua eficincia na implementao de polticas pblicas e de afastar sua presena das atividades
econmicas: base do novo padro da economia capitalista globalizada (DINIZ, 2002).
Fundamentos tericos
O conceito da Nova Administrao Pblica (New Public Management - NPM) foi construdo nesse
contexto social e ideolgico, sendo o produto de iniciativas de reformas administrativas desenvolvidas
no Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia (DE PAULA, 2005). A literatura acadmica
contempornea revelou que a construo desse conceito tambm est associada s presses externas
por servios pblicos melhores com custos mais baixos (GUIMARES, 2003). O fato que tal fenmeno
se espalhou largamente no mundo, inspirando reformas em outros pases e continentes, como foi o caso
da Amrica Latina. Neste caso, muitas prticas e ideias foram prescritas e impulsionadas pelo chamado
Consenso de Washington (1989), um conjunto de dez medidas recomendadas pelo Fundo Monetrio
Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para
pases em desenvolvimento, entre elas a reduo do tamanho do Estado. Mais tarde, em 1994, o Banco
Mundial preconiza a adoo de mecanismos de gesto do setor privado pela administrao pblica e o
envolvimento da comunidade na prestao de servios pblicos (DE PAULA, 2005).
Muitos autores consideram que o modelo britnico foi um precursor da NPM. Sua origem remonta ao
final da dcada de 70. Suas propostas visavam reduzir a mquina pblica, o nmero de funcionrios e o
custeio. Alm disso, o modelo britnico inclua iniciativas de avaliao de desempenho dos servidores.
Isso no significa que o Estado britnico tenha reduzido seus gastos, na verdade eles permaneceram em
torno de 40 a 45% (FERLIE et al. 1999). Ou seja, a reforma britnica no parece ter atingido os objetivos
propostos, ao menos no que tange reduo dos gastos pblicos.
Um dos programas britnicos mais destacados poca foi o das agncias Next steps. Esse programa
propunha a descentralizao de atividades do Estado mediante a criao de organismos denominados de
Agncias Executivas do Estado que se assemelham s OS, pois se organizavam em torno de objetivos e
mantinham contratos de gesto com os respectivos ministrios. A Nova Administrao Pblica no Reino
Unido assumiu as seguintes caractersticas: 1) descentralizou o Estado, separando as atividades de
planejamento das de execuo; 2) privatizou empresas estatais; 3) terceirizou os servios pblicos; 4)
regulamentou as atividades terceirizadas; 5) e utilizou ferramentas gerenciais oriundas do setor privado
16
(DE PAULA, 2005).

Na Austrlia, foi criado modelo semelhante. Neste caso, ele foi denominado Service Reform Act. Suas
motivaes tambm se assemelham s identificadas no Reino Unido. Esse modelo voltava-se para
combater algumas das deficincias reconhecidas do servio pblico (De PAULA, 2005).
Na Nova Zelndia tambm foram realizadas reformas tanto econmicas quanto administrativas.
Neste caso, foi promovida a descentralizao do Estado e a transferncia de atividades econmicas
para a iniciativa privada, e foram estabelecidos contratos de trabalho no setor pblico, tendo como
base parmetros da empresa privada. Porm, a reforma da Nova Zelndia privilegiou a introduo da
accountability. Por seu intermdio, a responsabilidade das decises passou a ser dos administradores.
A reforma na Nova Zelndia foi promulgada por meio do State Sector Act (1988) e do Public Finance Act
(1989). Tais instrumentos legais concediam aos rgos pblicos a responsabilidade pelo planejamento,
pela previso de recursos utilizados e pelos indicadores de aferio de metas e perfomance. Alm disso,
estabeleciam os critrios para medir a qualidade dos servios prestados (DE PAULA, 2008).
Nos Estados Unidos da Amrica, a NPM foi institucionalizada por meio do National Performance Review
(1993), que foi promulgado em consonncia com o Government Performance and Results Act (1993),
quando ento foram criadas as Perfomance-Based Organizations (PBOs), muito semelhantes ao que
mais tarde veio a se chamar de OS no Brasil (REZENDE, 2004).
Como se verifica, as iniciativas para resolver o problema do funcionamento do Estado no se limitaram a
um pas. Pelo contrrio. Pereira-Matias (2008, p. 65) analisa esse fenmeno da seguinte forma:
Existe uma tendncia de que os problemas que muitos pases possuem so comuns aos demais,
para os quais se podero encontrar solues semelhantes. Assim, despesa pblica elevada na
economia, baixo nvel de eficincia, eficcia e efetividade na administrao pblica, crescente nvel
de insatisfao dos cidados com a qualidade dos servios prestados pela administrao pblica,
so problemas inerentes a quase todos os pases.
Apesar de existirem muitas semelhanas entre os diferentes processos de implantao do modelo NPM,
cabe enfatizar as singularidades regionais, recuperando o que disse Simon Schwartzman (2006, p. 2):
As sociedades no europeias [Amrica Latina, China e ndia] se modernizaram por caminhos distintos
do experimentado pelas sociedades europeias, por causa de suas origens prprias. A pergunta que
se coloca se estes tipos de caminhos alternativos para a modernidade permitem produzir formas
de organizao poltica e social bem-sucedidas, de forma comparvel ao que podemos presumir
tenha ocorrido na tradio europeia.
Uma das crticas mais severas NPM veio de H. Moore, professor da Havard School of Government. Em
seu livro, Moore (1999) afirma que a NPM limitada, pois focada apenas na eficincia. Ela despreza
valores importantes da atividade pblica, tais como a diferena entre a dimenso constitucional e os
mecanismos de mercado: o papel do governo em resolver conflitos e definir metas nacionais; o governo e
seu monoplio de uso da fora e o governo como investidor no futuro do pas.
Moore (1999) considera a NPM um modelo simplista, pois no leva em conta que os valores sociais
nem sempre coincidem com a satisfao do consumidor e que o cidado no apenas consumidor,
17
ele representa papis sociais e polticos na sociedade. Assim, alguns autores insistem em identificar e
valorizar os fatores especficos - culturais e econmicos que interferiram no processo de organizao da
Nova Administrao Pblica, apesar de reconhecerem muitas semelhanas entre os diferentes modelos
e experincias (DE PAULA, 2005).
FERLIE et al. (1999) realizaram um esforo de sistematizao das experincias que se acumulavam em
espaos territoriais e culturais diferentes e produziram distintos modelos de NPM, sistematizados em
quatro tipos, a saber:
NPM/Modelo 1, denominado tambm de Impulso para a eficincia. Provocou muitas contestaes,
pois tentou realizar uma cpia do setor privado no setor pblico espelhando conceitos toscos
de eficincia, adotando o sistema comando controle, a prevalncia do controle financeiro e o
monitoramento do desempenho. O governo de Margareth Thatcher representou bem esse modelo;
NPM/Modelo 2, denominado de Downsing e descentralizao. Seguiu a premissa inversa do
modelo anterior, pois privilegiou a descentralizao, a busca de flexibilidade, a prioridade para
pequenas unidades a grandes estruturas, desenvolveu o incremento da terceirizao e, finalmente,
a separao entre um pequeno ncleo estratgico e uma grande periferia operacional; NPM/Modelo
3, chamado de Em busca da excelncia. Conhecida corrente dos anos 80, era uma combinao
da racionalidade do Modelo/NPM 1 e correntes de pensamento que valorizam mais as relaes
humanas. Rejeita a abordagem racional do primeiro modelo e d nfase a valores, cultura, ritos e
smbolos presentes no modo das pessoas que integram uma organizao; NPM/Modelo 4, chamado
de Orientao para o Servio Pblico. Representa a fuso das ideias de gesto dos setores pblico
e privado, privilegiando a administrao pblica inovadora, e tem nos autores Osborne e Gaebler do
famoso ttulo Reinventando o governo, editado em 1992, um expressivo exemplo de suas ideias,
tais como qualidade total, a busca da excelncia dos servios pblicos e a substituio do foco
no cliente pelo foco no usurio. Este modelo tambm negava o papel dos mercados na definio
dos servios pblicos e dava prioridade participao e responsabilidade como preocupaes
legtimas do setor pblico (FERLIE et al., 1999, p. 26).
Em resumo, os modelos e as experincias da NPM expressam diferenas significativas. Estas diferenas

permitem que sejam constitudas distintas formas de organizao pblica, incluindo at modelos
organizacionais hbridos, em que traos do modelo burocrtico e do modelo gerencial convivem em um
mesmo espao organizacional (FERLIE 1999).
A gesto pblica brasileira: histria e singularidades
Para melhor compreender as reformas recentes da administrao pblica brasileira necessrio fazer
o resgate de seu processo histrico de construo. Nela, como veremos, esto presentes traos de
sua evoluo que nos remetem a origens remotas. At 1930, por exemplo, o Estado brasileiro apenas
esboou alguns esforos de implantar sua burocracia como Max Weber a compreendia, ou seja, uma
organizao estruturada com funes definidas, formalizao de seus atos, regulamentos e decises,
com autoridade e hierarquia, com deveres e direitos estabelecidos para os funcionrios, os quais tinham
salrios pr-definidos e escalonados, relativa estabilidade e penses (HILL; HAM, 1993). At ento,
o Estado brasileiro era um verdadeiro mercado de troca de votos por cargos pblicos, ou seja, uma
combinao de clientelismo e patrimonialismo (RESENDE, 2004).
A literatura acadmica instituiu tradicionalmente que, a partir de 1930, o Brasil comeou a deixar de ser
agrrio para ser um pas industrial. Apesar de muitos indcios industrializantes serem verificados antes
desta data, inegvel que o Estado incrementou o processo de modernizao de suas estruturas, tendo
18
em vista capacit-lo a exercer um papel de motor do desenvolvimento. Parte deste desenvolvimento dizia
respeito ao processo de substituio de importaes e a implantao dos primeiros grandes complexos
industriais, por meio da concesso de crdito pblico, incentivos fiscais e eliminao das barreiras
alfandegrias (COSTA, 2008).
A reforma empreendida pelo Governo Vargas visava dotar o Estado de instrumentos que facilitassem sua
performance gerencial, comeando pela gesto dos recursos humanos e oramentrios. A expanso
do Estado obrigou tambm a implantao de sistemas de controle visando dar conta da herana do
patrimonialismo e do clientelismo predominantes desde o perodo anterior.
Durante o Estado Novo (1937-1945) foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP
(1938): um marco na reforma empreendida por Vargas. Esse rgo foi responsvel pela formulao
e implantao da reforma administrativa. O DASP acumularia as funes de planejar e gerenciar os
recursos humanos e as compras governamentais (REZENDE, 2004).
Aparentemente, a era Vargas construiu um modelo weberiano de centralizao e profissionalizao da
burocracia. Porm, alguns autores assinalam que durante este perodo (1930/1954) foram dados alguns
passos importantes no sentido da descentralizao da execuo dos servios pblicos. Um dos exemplos
neste sentido foi a criao de 56 agncias estatais at o ano de 1945, ou seja, englobando empresas
pblicas, sociedades de economia mista e fundaes (COSTA, 2008).
Entre 1952 e 1962, alguns servios pblicos tornaram-se ainda mais descentralizados por meio de
instrumentos de delegao de competncias, de fixao de esferas de responsabilidade e de prestao
de contas das autoridades. Este perodo foi marcado pela diviso entre a administrao direta - sujeita
a regras rgidas e controles - e a administrao indireta ou descentralizada - constituda de empresas,
institutos e grupos especiais ad hoc. Os rgos da administrao indireta passaram a gozar de maior
autonomia gerencial. Um dos exemplos neste sentido foi a capacidade que passaram a ter de recrutar
quadros sem concurso, remunerando-os de acordo com o mercado. Outro, pode ser verificado na
execuo do Plano de Metas de JK realizado por grupos executivos (COSTA, 2008).
Em 1967, foi promulgado o Decreto-Lei 200. Ele tido como um marco na histria recente da administrao
pblica brasileira. Por seu intermdio foi editada a denominada Lei Orgnica da Administrao Pblica
Federal. Ela consistia de cinco princpios fundamentais que passaram a demarcar o Estado brasileiro, a
saber: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle.
Este instrumento jurdico definia o enquadramento das autarquias, empresa pblica, sociedade de
economia mista e fundao pblica. Enquanto as fundaes, autarquias, empresas pblicas e sociedades
de economia mista tinham como objetivo dar maior agilidade e flexibilidade s aes do governo e melhor
atender s demandas da sociedade e do Estado, a administrao direta permanecia submetida aos marcos
do modelo burocrtico, formal e legal. Assim, o Decreto-Lei 200/67 criava um modelo hbrido (burocrtico
e gerencial), com capacidade proposta de intervir na vida social e econmica do pas (COSTA, 2008).
19
Com o fim do regime militar e a institucionalizao da democracia, as iniciativas no campo da

administrao pblica continuaram mesclando iniciativas burocrticas com medidas de cunho gerencial.
E justamente esse movimento de combinao do modelo burocrtico com o modelo gerencial no interior
da administrao pblica.
Assim, o incremento dos mecanismos de controle e a reduo do formalismo e do incentivo
descentralizao, que foram acompanhados pelo fortalecimento da administrao direta, com o incremento
da profissionalizao da burocracia mediante a criao da Escola Nacional de Administrao Pblica
ENAP em 1986.
Assim, a Histria da administrao pblica brasileira pode ser caracterizada por movimentos de centralizao
e descentralizao, pelo convvio de modelos burocrticos incompletos e modelos gerenciais, portanto
hbridos, fruto, tudo indica, de reformas que padeceram da falta de planejamento e de meios eficazes que
dessem conta de sua implementao (COSTA, 2008).
A Constituio de 1988 diminuiu a distncia entre a administrao direta e indireta e, ao mesmo tempo,
reduziu a flexibilidade dos rgos da administrao indireta, at ento considerada o setor mais dinmico
da administrao pblica no Brasil. Um dos exemplos nesse sentido foi a institucionalizao de um nico
regime de trabalho para todos os servidores, o chamado Regime Jurdico nico (Lei 8112/.90). Este
instrumento visa valorizar o mrito e a transparncia, mas parece no ter se mostrado eficaz do ponto de
vista gerencial em todos os campos da administrao em que foi aplicado (ABRUCIO, 2007).
Embora a Constituio de 1988 tenha produzido algumas medidas modernizadoras do ponto de vista
poltico, como o fortalecimento do Ministrio Pblico, as dificuldades para sua implementao esbarraram
no forte aparato burocrtico (ABRUCIO, 2007). Assim, a Constituio de 1988 parece limitar ainda mais o
cumprimento da funo executiva dos rgos da administrao indireta, pois fortalece a lgica do controle
em detrimento da lgica dos resultados.
O Governo Collor (1990/1992) empreendeu uma reforma que visava retirar o Estado da cena econmica
e a racionalizar sua ao. Para tanto, realizou cortes abruptos de pessoal e construiu uma campanha
difamatria e desagregadora do servio pblico (ABRUCIO, 2007).
Observando essa trajetria, v-se que a histria da administrao pblica brasileira foi marcada por
diferentes e sucessivas reformas. Porm, duas delas deixaram marcas profundas: uma foi instituda
durante o Estado Novo, como j visto, com a criao do DASP (1938), e a outra promulgada durante o
regime militar: chamada de a Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, ou seja, o Decreto-Lei
200/67. Dessa forma, alm de percorrer uma trajetria marcada por modelos hbridos em sua natureza,
a institucionalizao das reformas administrativas mais profundas no Brasil ocorreu exatamente em dois
momentos de organizao autoritria do poder poltico nacional (DINIZ, 2001). Portanto, essas reformas,
ao no emergirem em ambientes democrticos que exigem planejamento, negociao e debate entre
diversos segmentos da elite poltica e social, no contriburam para o desenvolvimento da capacidade
do Estado em empreend-las sob a democracia, dada a escassez de experincias que ajudassem na
20
implementao de novos modelos (ABRUCIO, 2007).

A Reforma proposta no PDRAE (1995)
Em 1995, foi promulgado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE, 1995), dividido
em nove captulos ao longo de 49 pginas. Do ponto de vista administrativo, sua implantao encontrou
um Estado profundamente centralizado, burocrtico e formalista, contendo restries constitucionais
descentralizao e aos mecanismos gerenciais. Como mencionamos acima, a tradio brasileira
foi realizar reformas administrativas em contextos autoritrios. Do ponto de vista poltico, o pas tinha,
portanto, pouca experincia em conduzir reformas em um regime democrtico (ARBUCIO, 2007).
A reforma preconizada no PDRAE (1995) tinha como objetivos: (1) redefinir os objetivos da administrao
pblica que passaria a estar voltada para o cidado-cliente; (2) aperfeioar as funes e instrumentos de
coordenao, formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas; (3) flexibilizar as normas e
simplificar os procedimentos; (4) instituir um novo desenho das estruturas descentralizadas; (5) aprofundar
a profissionalizao dos funcionrios. Muitas destas ideias j haviam sido formuladas anteriormente,
mas no tinham sido implementadas. Do ponto de vista econmico, este Plano tinha como estratgias o
abandono de polticas protecionistas e a liberao da economia para importao de bens de consumo e
capitais. O princpio bsico era o Estado reduzir seu papel de executor de polticas pblicas e de prestador
de servios, reservando-se a exercer o papel de regulador ou promotor destes servios e polticas.
Em sintonia com os princpios da Nova Administrao Pblica, o PDRAE (1995) defendia o ajuste fiscal; a
reforma econmica orientada para o mercado que aumentasse a capacidade de competio internacional
do Pas; a reforma da previdncia; a criao de novos instrumentos de poltica social e a reforma do aparelho
do Estado. Com isso, esperava-se que o Estado aumentasse sua governana e tivesse a capacidade
de implementar de forma eficiente polticas pblicas (COSTA, 2008). Naquela situao, a questo no era
de governabilidade, ou seja, sustentao poltica para governar, mas sim de governana, dito de outro
modo, de capacidade de implementao de polticas pblicas, devido aos problemas de ineficincia da
administrao pblica (MARE, 1998).
O PDRAE (1995) seguiu as recomendaes do FMI, Banco Mundial e Banco Interamericano, que por
meio do Consenso de Washington prescreviam para os pases endividados: realizar o ajuste estrutural do
dficit pblico; reduzir a presena do Estado; acabar com as restries ao capital externo; abrir o Pas s
instituies financeiras internacionais; desregulamentar a economia; reestruturar o sistema previdencirio;
aumentar o investimento em infraestrutura bsica e fiscalizar o gasto pblico (DE PAULA, 2005).
Uma das caractersticas bsicas do PDRAE (1995) est associada forma em que classifica propriedade
pblica: estatal e no estatal. No primeiro caso, esto os bens sob controle direto do Estado. No segundo,
esto os bens que, embora no sejam do Estado, servem ao interesse pblico. Esses bens podem ser
representados por entidades sem fins lucrativos dedicadas a prestar servios sociedade, tais como
fundaes e sociedades de interesse pblico e beneficente. Essa distino fundamental para que
possamos entender o surgimento e a natureza das OS. De Paula (2008, p. 126), especificou assim essa
21
diviso:
(1) atividades exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fiscalizao, o fomento e a formulao
de polticas pblicas. Estas atividades pertencem ao domnio do ncleo estratgico do Estado,
composto pela Presidncia da Repblica e os ministrios (Poder Executivo), sendo realizadas pelas
secretarias formuladoras de polticas pblicas, as agncias executivas e as agncias reguladoras;
(2) as atividades no exclusivas do Estado: servios de carter competitivo e atividades auxiliares
ou de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os servios sociais (sade,
educao e assistncia social) e cientfico que seriam prestados tanto pela iniciativa privada, quanto
pelas organizaes sociais que integrariam o setor pblico no estatal. J as atividades auxiliares
ou de apoio, necessrias ao funcionamento do aparelho do Estado, como limpeza, vigilncia,
transporte, servios tcnicos, manuteno entre outras, seriam submetidas licitao e contratadas
com terceiros.
Uma segunda caracterstica merece destaque. Trata-se da ideia de implantar uma administrao baseada
em resultados, trazida do ambiente empresarial, conforme prescrevia a NPM, mas que aqui foi introduzida
pelo ex-ministro Bresser Pereira (ABRUCIO, 2007).
Para viabilizar essa viso, o PDRAE (1995) props que fossem realizados trs Projetos Bsicos: o
primeiro visava oferecer basicamente o suporte tcnico implantao dos dois outros; o segundo criava
as Agncias Autnomas, sejam elas Agncias Executivas ou Agncias Reguladoras e, finalmente,
o terceiro visava a implantar as Organizaes Sociais (OS) que deveriam estar voltadas para a
descentralizao das atividades e servios pblicos no exclusivos do Estado.
Em 1998 foi promulgada a Lei 9637/98, que define o funcionamento da OS. Em seu artigo 1, consta que
as Organizaes Sociais so: pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do
meio ambiente, cultura e sade.
Para as autarquias e fundaes responsveis por atividades exclusivas do Estado, o PDRAE (1995)
props as denominadas Agncias Executivas. Tal modelo foi institudo na Lei 9649/98, que no seu Artigo
51 autoriza o Poder Executivo, mediante o ato do Presidente da Repblica, a qualificar como Agncia
Executiva a autarquia ou fundao que tenha um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento e ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio Supervisor.
Mas o suporte jurdico mais importante para sustentar as reformas pretendidas pelo PDRAE (1995) foi
a promulgao da Emenda Constitucional N 19, de 4 de junho de 1998, denominada, em si, por Lima
(2000) como a Reforma Administrativa que revisou o pargrafo 8, do Artigo 37 da CF (1988) da seguinte
maneira:
a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao
direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato (grifos nossos) a ser firmado entre seus
administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para
o rgo ou entidade, lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e
critrios de avaliao e desempenho, direitos e obrigaes e responsabilidades dos dirigentes; III a
remunerao de pessoas.
Assim, abria-se a possibilidade de, por meio de um contrato, eximir organizaes como as OS das regras
rgidas do controle burocrtico. Esses contratos, denominados de Contratos de Gesto, passaram a
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ser o principal instrumento para viabilizar a nova parceria entre o Estado e as organizaes privadas que
seguiram o modelo das OS.
A dimenso hbrida, que utiliza parmetros burocrticos e modernizantes tambm pode ser observada na
Emenda Constitucional 19/98. Nela existem referncias ao critrio gerencial da eficincia colocado ao
lado dos princpios tradicionais do modelo burocrtico, como a legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade (CF, 1988). Com efeito, podemos considerar que a partir da Emenda 19 ficou institucionalizada
na prpria constituio a convivncia de princpios da administrao pblica burocrtica com um dos
princpios bsicos da administrao gerencial, como havia sido identificada nas experincias de reformas
administrativas durante o sculo XX.
CONTEXTO DE TRANSFORMAO: GLOBALIZAO, CRISE DO ESTADO E DA

GESTO PBLICA.
Ao longo do sculo XVIII, pde-se notar a estruturao do Estado liberal, caracterizado pela adoo
de uma postura de mero guardio da ordem e segurana nacional, reduzindo sua atuao ao pequeno
ncleo estratgico, correspondente, sobretudo, defesa nacional, arrecadao e diplomacia. Era o
Estado mnimo, alheio rea social e ao domnio econmico, os quais ficavam ao sabor das prprias
foras sociais.
O modelo de Estado modesto comea a decair aps a Primeira Guerra Mundial e a Revoluo Russa,
ruindo definitivamente na dcada de 30 do sculo passado. Isso porque o mercado livre e a inexistncia
de uma poltica social levaram as economias capitalistas insuficincia de demanda agregada, ensejando
uma crise generalizada que abriu espao para a emergncia do Estado Socialburocrtico, de cunho
intervencionista.
A nova viso do Estado reconhecia seu papel complementar nos mbitos econmico e social. Isso
significava, para o Estado intervencionista, a assuno da prestao de servios sociais fundamentais,
alm do disciplinamento da ordem econmica, seja para limit-la e permitir sua compatibilizao com
o interesse coletivo, seja para estimul-la por meio da concesso de apoio financeiro, creditcio e de
infraestrutura, ou ainda, mediante sua atuao direta na prestao de atividades econmicas.
Surgiram, nessa nova realidade, o Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), nos pases desenvolvidos,
em especial na Europa; o Estado Desenvolvimentista e protecionista nos pases em desenvolvimento do
chamado Terceiro Mundo; e os Estados Comunistas do bloco sovitico.
Aos poucos, a prpria estrutura do Estado intervencionista, voltada para conform-lo ao papel de um
verdadeiro demiurgo social, na expresso de Bresser Pereira, tornou-o incapaz de desenvolver a contento
todas as atividades que tinha assumido, induzindo a um processo descentralizante, tanto no que se referia
prestao de servios pblicos, quanto no tocante realizao, por interposta pessoa, de atividades
econmicas.
23
Todo esse processo se efetivava graas aos mtodos administrativos da desconcentrao e da

descentralizao. No primeiro, concedia-se autonomia de gesto a unidades formadas nos limites de
uma determinada pessoa jurdica, distribuindo-se atividades segundo uma subordinao hierrquica.
O segundo, implicava a tcnica de transferncia de atribuies a outro ente administrativo integrante
da burocracia estatal, dotado de personalidade prpria e de capacidade de se autogovernar, e sujeito,
apenas, tutela e vigilncia da entidade criadora.
Nasceram, nesse ltimo caso, as entidades da administrao indireta (autarquias e empresas pblicas),
da mesma forma que se verificou uma crescente tendncia associao do Estado com o capital
privado, por meio das sociedades de economia mista e de institutos como as concesses, permisses e
autorizaes de servios pblicos.
Contrariamente ao esperado, essa onda descentralizante no conseguiu superar os problemas do Estado
intervencionista. Pelo contrrio, o Estado hipertrofiado e super desenvolvido, ensejou uma queda ainda
maior em seu grau de eficincia na prestao de servios sociais e regulao econmica.
Nas palavras de Roberto Ribeiro Bazilli:
Esse gigantismo, em aparente contradio, leva o Estado intervencionista a se esgotar; sobrecarrega
o Estado com tarefas dispensveis e que so melhores desempenhadas pela iniciativa privada;
dificulta a adequada realizao das atividades essenciais do Estado; a eficincia diminui bem como
acarreta a insuficincia de recursos [...].
Fonte: PHOTOS.COM
Paralelamente, ao agigantamento do Estado, e contribuindo para o colapso do mesmo, verificou-se,

a partir da segunda metade do sculo XX, uma profunda alterao no sistema econmico mundial,
mudana essa capitaneada, sobretudo, pela acelerao do desenvolvimento tecnolgico e pela reduo
dos custos de transportes e comunicaes, fatos que conduziram a uma nova dinmica do capitalismo
internacional, correspondente globalizao, com a consequente integrao das economias e dos
mercados, rompimento de barreiras e acirramento da competio.
A globalizao imps uma dupla presso sobre os Estados: por um lado cresceu o desafio estatal em
proteger os seus cidados, dado que a lgica do mercado, privilegiado pela economia neoliberal,
favorvel aos mais fortes e capazes e induz ao aumento da concentrao de renda; de outro, exigiu
do Estado maior eficincia na realizao das tarefas pblicas, de modo a aliviar as presses sobre as
empresas nacionais e facilitar sua concorrncia frente ao mercado internacional.
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Nesse novo contexto de economia globalizada, intensa competio e reorganizao da produo em

escala mundial, a crise do Estado acabou por se configurar em trs diferentes vertentes: crise fiscal,
caracterizada pela crescente perda de crdito por parte do Estado e pela poupana negativa, tornando-o
incapaz de realizar as polticas pblicas; crise do modo estatizante de interveno do Estado, o que
significa o esgotamento do Welfare State e dos pases comunistas; e crise do modelo burocrtico de
gesto pblica, marcado pelos altos custos e baixa qualidade dos servios pbicos.
Assim, o Estado Intervencionista, que no incio do sculo passado foi apontado como fator de
desenvolvimento, transformou-se em obstculo ao crescimento econmico e social, e toda a crise estrutural
descrita acabou por demandar imediatas alteraes no seu modelo. Tal fato conduziu, na dcada de 80,
a um movimento geral de reformas do Estado.
REESTRUTURAO DO ESTADO E MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA

(ADMINISTRAO PATRIMONIALISTA, BUROCRTICA E GERENCIAL)
Reestruturao do Estado
A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razo. No apenas
ela se constituiu em uma resposta crise generalizada do Estado, mas tambm est sendo caracterizada
como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pblica, enquanto patrimnio
que, sendo pblico, de todos e para todos.
A defesa da coisa pblica vem sendo realizada nas democracias modernas em dois nveis distintos: o
nvel poltico e o administrativo. No nvel poltico, temos as instituies fundamentais da democracia, por
meio das quais se defendem no apenas os direitos individuais e sociais dos cidados, mas tambm
os direitos pblicos participao igualitria na coisa pblica. As eleies livres e a liberdade de
pensamento e de imprensa so formas de defender o cidado e a coisa pblica. A explicitao dos
direitos pblicos ao patrimnio que de todos um passo que est hoje sendo dado em todo o mundo. A
denncia da privatizao do Estado pela esquerda corresponde denncia da direita de que o Estado
e a sociedade esto sendo vtimas da prtica generalizada do rent seeking, da busca de rendas ou
vantagens extramercados para grupos determinados por meio do controle do Estado. Ainda no plano
democrtico, a prtica cada vez mais frequente da participao e controle direto da administrao pblica
pelos cidados, principalmente no nvel local, uma nova forma de defender a coisa pblica.
No plano administrativo, a administrao pblica burocrtica surgiu no sculo passado conjuntamente
com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pblica contra o patrimonialismo.
Na medida, porm, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia
em dimenso, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefcios
do controle. Por isso, neste sculo, as prticas burocrticas vm sendo substitudas por um novo tipo de
administrao: a administrao gerencial.
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A reforma do aparelho do Estado no pode ser concebida fora da perspectiva de redefinio do papel
do Estado e, portanto, pressupe o reconhecimento prvio das modificaes observadas em suas
atribuies ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histrica, verificamos
que a administrao pblica - cujos princpios e caractersticas no devem ser confundidos com os da
administrao das empresas privadas - evoluiu por meio de trs modelos bsicos: a administrao pblica
patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Essas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto,
qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
Administrao Pblica Patrimonialista
A importncia de se estudar o patrimonialismo reside na necessidade de se compreender sua origem e
seus efeitos malficos na Administrao Pblica do passado para que possamos entender como, a seu
tempo, pde comprometer a finalidade bsica do Estado de defender a coisa pblica e possamos agir
sobre novas deficincias que se apresentem nos dias de hoje.
Herana da poca feudal, no patrimonialismo a administrao pblica atende aos interesses da classe
dominante, representando mero instrumento de usurpao de poder. O poder que emana do povo passa
a ser utilizado pelo governante para seu interesse. Nas palavras de Wilson Granjeiro A res publica no
diferenciada da res principis, ou seja, a coisa pblica no diferenciada da coisa do governante.
Um dos efeitos do patrimonialismo que a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de
Administrao. Outros efeitos decorrem do fato de o patrimonialismo comprometer a finalidade bsica
do Estado de defender a coisa pblica, pois as atividades pblicas deixam de estar comprometidas com
a melhor relao custo benefcio para a sociedade. Desta maneira, desloca-se o foco de ateno da
sociedade para as questes que privilegiam a vontade de poucos.
O Patrimonialismo a apropriao privada dos bens pblicos. E quando se fala em bens pblicos,
no se trata apenas de bens materiais, mas do prprio exerccio do poder. Na viso patrimonialista, o
governante um senhor como no tempo da colnia que tudo pode e o Estado como se fosse sua
propriedade particular. Consequentemente, os cidados no tm direitos de fato. Recebem benesses aqui
e ali, em lugar de exigir os servios e benefcios que so devidos sociedade pelo poder pblico. Trocase cidadania por relaes de favor pessoal. A morrem os direitos, a justia, a tica, o bem comum, os
valores morais. E a vicejam a subservincia, o engodo, o banditismo poltico, a impunidade, o mau uso
do dinheiro pblico e a misria social.
A Administrao Patrimonialista propiciava uma confuso entre os cargos pblicos e o prprio grau de
parentesco e afinidades entre os nobres e outros participantes do governo, sendo, na verdade, uma
continuidade do modelo de administrao utilizado pelas monarquias at o aparecimento da burocracia.
Assim como os autores mencionados defendem, no podemos achar que superamos esta triste fase
da administrao pblica, pois no h dvida de que ainda somos vtimas do patrimonialismo, praga
resistente em todo o pas, cuja expresso mais tpica o rouba, mas faz, que ficou famoso com Adhemar
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de Barros em So Paulo, depois foi reciclado por Paulo Maluf, mas tem representantes em todos os
estados brasileiros.
Administrao Pblica Burocrtica
A evoluo da sociedade, da democracia e do prprio Estado acarretaram a insatisfao popular com
a forma patrimonialista de administrao. Administrar o bem de todos res publica para o interesse de
poucos deixa de ser aceitvel. A consequncia o surgimento de um modelo de administrao pblica
que pudesse eliminar estas disfunes administrativas.
Neste contexto, a Administrao Pblica burocrtica surge, na poca do Estado Liberal, em conjunto com
o capitalismo e a democracia, pois era preciso fazer algo contra a confuso entre os bens pblicos e os
privados e contra o nepotismo e a corrupo que eram componentes que estavam sempre presentes na
Administrao Patrimonialista.
Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento:
a profissionalizao;
a ideia de carreira;
a hierarquia funcional;
a impessoalidade;
formalismo, em sntese, o poder racional-legal, baseado na razo e na lei.
Esta Administrao Pblica Burocrtica, que veio designar um mtodo de organizao racional e eficiente,
surgiu na perspectiva de substituir a fora do poder exercido por regimes autoritrios. O grande empenho
para a implantao da Administrao Pblica Burocrtica se deve tentativa de controlar o contedo da
ao governamental, para evitar que os polticos agissem contra os interesses coletivos da comunidade.
A tentativa de controlar tudo na administrao pblica e de ditar o modo como as coisas deviam ser feitas,
regulando os procedimentos e controlando os insumos, fez com que se passasse a ignorar resultados.
A administrao pblica burocrtica se concentra no processo legalmente definido, em definir procedimentos
para todas as atividades, por exemplo, para contratar pessoal, para comprar bens e servios.
Na burocrtica, o controle vem em primeiro plano, no se preocupando com a ineficincia promovida, mas
sim com a maneira de se evitar a corrupo e o nepotismo. Os controles administrativos visando evitar a
corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores
pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos
dos processos como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na prpria razo de ser do
funcionrio. Em consequncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica,
que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade
no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a autorreferncia, a incapacidade de voltar-se para o
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servio aos cidados vistos como clientes. Este defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca
do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos.
O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade.
A Administrao Gerencial
A Administrao Pblica Gerencial constitui, de certa forma, um rompimento com o sistema burocrtico
tradicional, sem, no entanto, neg-lo in totum, uma vez que esse novo modelo tem muitos de seus
princpios fundamentais derivados do anterior, tais como a admisso segundo rgidos critrios de mrito,
avaliao de desempenho, sistema de carreiras, profissionalismo e impessoalidade. As semelhanas,
porm, no vo muito alm disso.
Com efeito, enquanto a administrao tradicional, burocrtica, mais voltada para si mesma, identificando,
com frequncia, o interesse pblico com os interesses do prprio Estado e direcionando os recursos
pblicos para o atendimento das necessidades da prpria burocracia e do aparato estatal, a administrao
gerencial relaciona sua atuao ao interesse da coletividade, sob a tica do cidado-cliente, ou cidadousurio.
Nesse sentido, na administrao gerencial o foco deixa de ser a prpria administrao pblica para tornarse a satisfao do cidado. Cabe ao Estado assegurar, no interesse desse cidado-usurio, a maior
eficincia e qualidade dos servios pblicos, e no apenas verificar o cumprimento da legislao em vigor.
Destarte, se no sistema anterior a avaliao dos servidores integrantes da burocracia estatal privilegiava
critrios como assiduidade, disciplina e tempo de servio, em detrimento do efetivo atendimento das
necessidades sociais, no novo sistema esse tipo de conduta inaceitvel.
Paralela a essa nova viso de interesse pblico, est a derrocada do sistema de controles formais e
legais, tpicos da administrao burocrtica, e a ascenso dos controles de produtividade, economicidade
e eficincia, vale dizer, do controle a posteriori de resultados.
Em busca da maior eficincia administrativa e melhor gesto da coisa pblica, so tomadas diversas
medidas, sobretudo quanto forma de organizar-se o aparato estatal e quanto poltica de pessoal.
Entre essas providncias, podem ser citadas: a transferncia de funes do poder central para entes
intermedirios e locais, o fortalecimento de tcnicas de coordenao de servios e atividades entre as
diferentes esferas polticas (como consrcios intergovernamentais, acordos-programas e convnios), o
aumento da autonomia de entidades da administrao indireta, a capacitao dos dirigentes e a criao
de carreiras especficas para os altos gestores, alm da valorizao do servidor, visando a criar condies
objetivas para o desenvolvimento dos responsveis em pr em prtica a reforma planejada.
Assim, reduz-se o formalismo, flexibiliza-se o modo de administrar e de implementar as polticas pblicas,
desburocratiza-se e descentraliza-se a administrao (lanando-se mo, por exemplo, de instituies
como as agncias executivas e celebrao de contratos de gesto).
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Em conformidade com todas essas mudanas, algumas das atividades estatais (de cunho no monopolista
e carter competitivo, a exemplo dos servios de sade, educao, pesquisa, limpeza urbana entre
outros), passam a ser compartilhadas com a sociedade civil, para garantir a melhor prestao dos servios
pblicos.
O modelo gerencial consagra ainda, nesse ltimo ponto, relativo maior participao dos agentes privados
e/ou da sociedade civil na prestao dos servios pblicos, o princpio da competio administrativa,
citado por Marcos Alonso Nunes.
Segundo esse princpio, a forma mais duradoura de se atingir eficincia no servio pblico instituir um
mecanismo para estimular a prestao dos mesmos. Essa competio envolveria entidades estatais,
entidades privadas e pblicas no estatais, e levaria em conta no o sistema de preos, como ocorre no
mercado privado, mas a reduo de custos operacionais, aumento de qualidade, atingimento de metas e
outros indicadores do desempenho institucional.
Tecidas essas consideraes, possvel relacionar aquelas que, segundo Bresser Pereira (2004, p.21)
so as principais caractersticas do modelo de administrao gerencial:
a) orientao do Estado para o cidado usurio ou cidado-cliente;
b) nfase no controle dos resultados, por meio de contratos de gesto (ao invs de controle de
procedimentos);
c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou
corpos de Estado, e valorizao de seu trabalho tcnico e poltico de participar, juntamente com os
polticos e a sociedade, da formulao das polticas pblicas;
d) separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas, de carter centralizado, e as
unidades des-centralizadas, executoras dessas polticas;
e) distino entre dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias executivas, que realizam
atividades exclusivas do Estado, por definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos de
carter competitivo, em que o poder do Estado no est envolvido;
f) transferncia para o setor pblico no estatal dos servios sociais e cientficos competitivos;
g) adoo cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de
controle social direto, (2) do contrato de gesto em que os indicadores de desempenho sejam
claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formao de quase mercados em que ocorre
a competio administrativa;
h) terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente
no mercado.
CONSIDERAES FINAIS
Contudo, foi realizada nesta unidade uma reviso bibliogrfica para conhecer as reformas administrativas
ocorridas em outros pases e seus modelos gerenciais que inspiraram a reforma brasileira como, por
exemplo, as reformas da Inglaterra, da Nova Zelndia e dos EUA. Alm disso, realizou-se uma reflexo
sobre a histria da administrao pblica brasileira, sobretudo a partir de 1930, e verificou que esta
oscilou entre reformas descentralizadoras e centralizadoras, entre o modelo burocrtico e o modelo
gerencial, concluindo com a Constituio Federal de 1988. Essa Constituio padronizou normas para
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todos os entes pblicos da administrao, tornando-a progressivamente mais rgida e burocrtica. O

trabalho tambm realizou uma reviso bibliogrfica para conhecer as especificidades das unidades de
cincia e tecnologia no Brasil. Unidades essas inseridas em um contexto mundial no qual a tecnologia se
torna cada vez determinante na produo de bens e servios e na relao entre pases e regies.
Acesse os links:
<http://www.enap.gov.br>.
<http://www.administradores.com.br>.
<http://www.sobreadministracao.com>.
Controle Social
Entenda como voc pode fi scalizar as aes da administrao pblica. A Constituio Federal de 1988 estabelece dispositivos para que a populao acompanhe a administrao pblica fi scalizando, monitorando e controlando suas aes. Esse controle social, embora ainda desconhecido por muitas pessoas, considerado um
complemento indispensvel ao controle institucional.
<http://www.youtube.com/watch?v=lylXU8tG-zM&feature=related>.
ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
ESTUDO DE TEXTO: leia o texto a seguir e responda o que for solicitado
Gesto Pblica comentada

Wilson Jos Prado
Muitas pessoas querem ingressar na vida pblica, porm poucos so aqueles que esto preparados. Em vrios
pases, sobretudo do mundo europeu, o gestor pblico, antes de ingressar na atividade, passa por uma escola
preparatria de pelo menos dois anos. Esta a diferena porque no Brasil as coisas ainda so emperradas, h
muita corrupo, desleixo, despreparo, falta de agilidade na implantao das polticas pblicas.
Irlanda, Sua, Finlndia, Alemanha so exemplos de qualidade e efi cincia na administrao pblica. Os gestores perse-guem metas assim como na administrao privada. Porm, vamos retornar ao Brasil, que onde
30
estamos e se faz importante trabalhar para melhorar a qualidade nas nossas instituies pblicas a partir da
conscientizao do prprio cidado, vislumbrando cobrar seus direitos, cobrar benefcios, e principalmente boas
prticas das pessoas que militam na administrao pblica.
O balizamento da melhoria da administrao pblica no Brasil tem como parmetro a CF de 1988. A nova Carta
Magna trouxe importantes mudanas, exigindo mais dos gestores, criando mecanismos de controle social e os
chamados controles internos e externos, que vamos abordar mais a frente.
Presentes no artigo 37 da CF esto os princpios bsicos da Administrao Pblica. A cartilha primeira para
quem est ou quer ingressar na rea. Assim, so eles: o princpio da legalidade, o princpio da impessoalidade,
o princpio da moralidade, o princpio da publicidade e o princpio da efi cincia. Quando estudamos em direito
administrativo, usamos a palavra LIMPE para lembrar os cinco princpios.
Passemos, ento, a abordar cada princpio. O Princpio da Legalidade refere-se como um dos sustentculos da
concepo do Estado de Direito e do prprio regime jurdico-administrativo, o princpio da legalidade vem defi nido no art. 5. da Constituio Federal quando nele se faz declarar que: ningum ser obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Ou seja: o administrador pblico s pode atuar naquilo que a lei
permite. Diferente da rea privada em que tudo pode ser feito, desde que no se infrinja a lei.
Princpio da Impessoalidade: pode ser defi nido como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao Pblica, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo em nome do qual se
realiza, e ainda destinados genericamente coletividade, sem privilgios ou restries. Com efeito, de um lado,
o princpio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos administrados, as realizaes administrativo-governamentais no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pblica que a efetiva. Como exemplos de violao a este Princpio podemos mencionar a realizao de publicidade
ou propaganda da pessoa do administrador com verbas pblicas ou ainda a edio de atos normativos com o
objetivo de conseguir benefcios pessoais.
O Princpio da Moralidade, segundo informam os estudiosos, seria de Slon a afi rmao de que um homem
desmoralizado no poder governar.
Caber ao agente pblico distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justo
e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Ao administrador pblico no bastar
cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessrio que seus atos estejam, na verdade, adequados moralidade administrativa, ou seja, a padres ticos de conduta que orientem e balizem sua realizao. Entende-se
por princpio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina que os atos da Administrao Pblica devam
estar inteiramente conformados aos padres ticos dominantes na sociedade.
O Princpio da Publicidade indica que o Administrador Pblico deve agir com a maior transparncia possvel, a
fi m de que os administrados, a coletividade tenha, a toda hora, conhecimento do que os administradores esto
fazendo. Dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, obrigatria a divulgao dos atos da Administrao Pblica, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos rgos estatais competentes e por
toda a sociedade. Caber lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos atos
da Administrao Pblica.
O Princpio da Efi cincia no um conceito jurdico, mas econmico. No qualifi ca normas, qualifi ca atividades.
Numa ideia muito geral, efi cincia signifi ca fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que
a satisfao das necessidades pblicas importam em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim, o princpio
da efi cincia, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios
escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior benefcio com
o menor custo possvel.
A efi cincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional.
Disponvel: <http://www.gazetadotriangulo.com.br/site/index.php?option=com_content&task=view&id=11644&It
emid=70>. Acesso em: 10 dez. 2010.
31
1) Argumente, relacionando o contedo desenvolvido e o texto Administrao Pblica Gerencial: aes

transparentes voltadas aos cidados dentro da perspectiva de uma nova gesto pblica possibilidades e avanos.
Na administrao pblica aonde se espera o resultado poltico, obra sem alma obra no feita. promessa no
cumprida. nada mesmo que tudo.
Jean Carlos Sestrem
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. Rio de Janeiro: Elisevier, 2006.

KEINERT, Tnia Margarete Mezzomo. Administrao Pblica no Brasil: crises e mudanas de paradigmas. 2.
ed. SoPaulo: Annablume: Fapesp, 2007.
32
UNIDADE II
ADMINISTRAO SOCIETAL E ADMINISTRAO GERENCIAL
Objetivos de Aprendizagem
Visualizar os espaos de atuao na administrao pblica societal e os mecanismos de gerenciamento.
Conhecer caractersticas gerais e desenvolver reflexes sobre a temtica.
Sensibilizar para o aprofundamento de estudos e prticas na rea.
Plano de Estudo
Administrao pblica societal
Discusso e anlise dos modelos gerencial e societal
As novas competncias gerenciais
INTRODUO
De acordo com Paula (2005), nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engajados no processo de
redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz
de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico e
mais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse contexto histrico,
identificamos dois projetos polticos em desenvolvimento e disputa que so a linha da administrao
societal e a linha de administrao gerencial.A administrao pblica societal busca um novo modelo de
desenvolvimento baseado, por exemplo, em uma viso deliberativa e participativa da democracia. Emerge,
ento, a importncia do formato e da dinmica institucionais que possibilitem a transformao das relaes
entre Estado e sociedade. J a administrao gerencial trata-se de um modelo de administrao em que
se privilegia a descentralizao, a autonomia do Estado quanto forma de aplicar a lei ao caso concreto
e a desburocratizao de toda a estrutura administrativa. Iniciada com a reforma operada em 1967 pelo
Decreto-Lei 200, que constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser
considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Na presente unidade
visualizaremos os espaos de atuao na administrao pblica societal e gerencial, identificando seus
mecanismos de gerenciamento, suas caractersticas e reflexes, com o objetivo de aprofundar seus
conhecimentos na teoria e na prtica administrativa.
35
ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL

A origem da vertente da qual deriva a administrao pblica societal est ligada tradio mobilizatria
brasileira, que alcanou o seu auge na dcada de 1960, quando a sociedade se organizou pelas reformas
no pas. Aps o golpe de 1964, essas mobilizaes retornaram na dcada de 1970, perodo no qual a
Igreja Catlica catalisou a discusso de problemas coletivos nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs),
inspirada pelos ideais da teologia da libertao e da educao popular. Promovendo os clubes de mes,
os grupos de estudos do Evangelho e os encontros de jovens, as CEBs se consolidaram como um espao
alternativo para a mobilizao poltica ao estimular a participao popular no debate das dificuldades
cotidianas, contribuindo para a formao de lideranas populares.
Esse ambiente estimulou a articulao de alguns grupos em torno de questes que afetavam
substancialmente a qualidade de vida individual e coletiva, originando reivindicaes populares junto
ao poder pblico. Emergiram ento demandas por bens de uso coletivo, como transporte, habitao,
abastecimento de gua, saneamento bsico, sade e creche. Segundo Gohn (1995), alguns grupos
tambm protagonizaram mobilizaes pelos direitos de cidadania como, por exemplo, os movimentos
que protestavam contra o custo de vida, o desemprego, a represso poltica e a opresso da mulher.
Paralelamente, constituam-se os primeiros Centros Populares, espaos criados por militantes polticos
para facilitar sua atuao nas CEBs e nas bases comunitrias em atividades como as de assessores,
educadores e organizadores da mobilizao popular. A partir da dcada de 1980, esses Centros Populares
tambm passaram a ser denominados organizaes no governamentais (ONGs).
De acordo com Doimo (1995), consolidava-se o campo movimentalista, no qual transitavam os movimentos
populares e sociais, o movimento sindical, as pastorais sociais, os partidos polticos de esquerda e centroesquerda, e as ONGs. Ferreira (1991) aponta que na esteira desses movimentos, no incio da dcada de
1980, surgiram as primeiras experincias que tentaram romper com a forma centralizada e autoritria de
exerccio do poder pblico.
O tema da insero da participao popular na gesto pblica o cerne dessa mobilizao (Grupo de
Estudos sobre a Construo Democrtica, 1999), e atingiu seu pice em meados da dcada de 1980,
momento da elaborao da Constituinte, quando diferentes foras polticas ofereciam suas propostas para
formular um novo referencial das relaes entre Estado e sociedade, cada qual fundamentada na sua
viso de como deveria ser a construo da democracia no Brasil.
Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimentalista se centrava na reivindicao da cidadania e no
fortalecimento do papel da sociedade civil na conduo da vida poltica do pas, pois questionava o Estado
como protagonista da gesto pblica, bem como a ideia de pblico como sinnimo de estatal (MEZZOMO
KEINERT, 2000). Uma concepo comeou a se tornar predominante no mbito desse campo, a saber: a
implementao de um projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na definio
da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes estatais
e desmonopolizando a formulao e a implementao das aes pblicas. Nesse contexto, multiplicaram-
36
se pelo pas governos com propostas inovadoras de gesto pblica, que abrigavam diferentes experincias
de participao social.
Essas experincias foram construdas principalmente nos governos das Frentes Populares, que comeavam
a ganhar maior importncia no cenrio poltico. Ampliava-se, assim, a insero do campo movimentalista,
que passou a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos conselhos de gesto tripartite,
comisses de planejamento e outras formas especficas de representao (JACOBI, 2000).
De acordo com a seo anterior, durante a dcada de 1990 foi implementada a reforma gerencial do
Estado brasileiro. No entanto, no havia no cenrio poltico uma viso unvoca de reforma, pois tambm
estava em curso um novo paradigma reformista: o estado-novssimo-movimento-social, que rearticula
o Estado e a sociedade, combinando a democracia representativa e a participativa (SOUZA SANTOS,
1999). Essa viso alternativa tenta ir alm dos problemas administrativos e gerenciais, pois considera a
reforma um projeto poltico e de desenvolvimento nacional. Essa orientao passou a ser defendida por
intelectuais de esquerda e por algumas lideranas do Partido dos Trabalhadores (PT), que se opunham
ao projeto gerencial de reforma do Estado. No pensamento de alguns desses intelectuais (e.g. GENRO,
1997, 1999, 2000; NOGUEIRA, 1998), isso se manifesta na defesa da esfera pblica no estatal, que est
intimamente relacionada com a criao de espaos pblicos de negociao e espaos deliberativos.
Segundo Genro (1997), a esfera pblica no estatal no depende necessariamente do suporte da
representao poltica tradicional, sendo constituda por milhares de organizaes, locais, regionais,
nacionais e internacionais que mediam a ao poltica direta dos cidados. Esse conceito de esfera
pblica no estatal envolve a elaborao de novos formatos institucionais que possibilitem a cogesto e a
participao dos cidados nas decises pblicas. Nesse processo, as polticas e aes governamentais
conferem identidade aos envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interferem na compreenso poltica
de sua cidadania.
Nesse ponto, se destaca a ao dos governos locais por meio de experincias alternativas de gesto
pblica, tais como as examinadas pelo programa Gesto Pblica e Cidadania (SPINK, 2000), promovido
pela FGV-EAESP desde 1996, que possui como objetivo identificar, divulgar e premiar iniciativas
inovadoras de gesto pblica, estimulando o debate e a reflexo das experincias com a articulao
entre o governo e a sociedade civil. De um modo geral, os projetos premiados introduzem mudanas
qualitativas ou quantitativas em relao s prticas anteriores, obtm impacto na qualidade de vida dos
beneficirios, so reprodutveis em outras regies e administraes, ampliam e consolidam a articulao
entre a sociedade civil e o Estado, e enfatizam o desenvolvimento autossustentvel.
importante adicionar a construo de canais de participao, como os Fruns Temticos, voltados
discusso de questes variadas relacionadas com o interesse pblico, os Conselhos Gestores de Polticas
Pblicas e o Oramento Participativo.
De acordo com a nossa anlise, ao longo dos anos 1990 essas experincias alternativas se manifestaram
de forma fragmentada, demandando uma amarrao a um projeto poltico mais abrangente para o Estado
37
e a sociedade, que contemplasse os seguintes elementos: a) um novo modelo de desenvolvimento para o

Brasil que enfrentasse a crise do nacional desenvolvimentismo; b) uma proposta de reorganizao para o
aparelho de Estado; c) uma viso de gesto pblica alternativa ao gerencialismo. Emergia assim a noo
de administrao pblica societal, mas no havia uma representao poltica presente no poder central
para implement-la.
Aps sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz Incio Lula da Silva tiveram xito nas eleies
presidenciais de 2002, levando ao poder uma coalizo que agrega setores populares, partidos de
esquerda e centro-esquerda, bem como setores do empresariado nacional. Isso reacendeu a esperana
de implementar um projeto que se diferenciasse pela sua tentativa de promover e difundir as virtudes
polticas do campo movimentalista, reformulando as relaes entre o Estado e a sociedade no que se
refere aos direitos de cidadania (WAINWRIGHT, 1998).
No entanto, este ainda um projeto em construo, pois a aliana poltica que o sustenta se encontra em
processo de consolidao, e a expectativa de que esta nova abordagem de gesto pblica se tornasse a
marca do governo federal no se concretizou. At o momento, se observa uma continuidade em relao s
prticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societal no monoplio de um partido ou fora poltica,
nem apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em relao aos objetivos e caractersticas de
seu projeto poltico. No arriscaremos, portanto, list-los como fizemos para a vertente gerencial, mas
nas prximas sees faremos uma tentativa de abordagem comparativa entre os dois modelos aqui
apresentados, discutindo seus limites e seus pontos positivos.
DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS GERENCIAL E SOCIETAL

Examinando esses modelos, identificamos trs dimenses fundamentais para a construo de uma
gesto pblica democrtica: 1) a dimenso econmico-financeira, que se relaciona com os problemas do
mbito das finanas pblicas e investimentos estatais, envolvendo questes de natureza fiscal, tributria
e monetria; 2) a dimenso institucional-administrativa, que abrange os problemas de organizao e
articulao dos rgos que compem o aparato estatal, como as dificuldades de planejamento,
direo e controle das aes estatais, e a questo da profissionalizao dos servidores pblicos para
o desempenho de suas funes; 3) a dimenso sociopoltica, que compreende problemas situados no
mago das relaes entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direitos dos cidados e sua participao
na gesto. O exame da literatura demonstrou que na vertente gerencial, a nfase recai principalmente
nas dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa. Na vertente societal, a nfase na
dimenso sociopoltica.
A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo,
baseia-se nas recomendaes dessas correntes para reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua
gesto, focalizando as questes administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente
a participao social e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento
brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.
38
O fato de cada uma das vertentes ocuparem um dos extremos do debate reflete a clssica dicotomia
entre a poltica e a administrao que circunda a gesto pblica. Alm disso, a anlise realizada revelou
que a vertente societal no tem propostas completamente acabadas para as dimenses econmicofinanceira e institucional-administrativa, e que a vertente gerencial lida com a dimenso sociopoltica
predominantemente no mbito do discurso.
Tentaremos evidenciar essa constatao por meio de anlise comparativa dos modelos apresentados.
Para isso, identificamos algumas variveis cruciais para a compreenso do funcionamento e intenes
polticas de cada uma das vertentes. A primeira varivel a origem dos modelos, que discutimos na
primeira parte do artigo. A segunda e a terceira variveis so o projeto poltico e as dimenses estruturais
enfatizadas na gesto que apresentamos nos pargrafos anteriores. As demais variveis so a organizao
administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituies polticas participao social e o modelo
de gesto. O Quadro 1 sintetiza a anlise comparativa realizada para cada uma das variveis.
Quadro 1 Variveis observadas na comparao dos modelos.
39
AS NOVAS COMPETNCIAS GERENCIAIS

No campo da gesto pblica, o conceito de competncias tem merecido grande ateno e despertado o
interesse intelectual, como demonstram vrias publicaes, artigos em revistas tcnicas e cientficas, livros,
relatrios tcnicos etc. Esse fato tambm pode ser percebido em sua aplicao no universo corporativo;
na constante busca das empresas em compreender o papel do gestor e sua maior competitividade no
mercado; e, no mbito da administrao pblica, no objetivo de melhorar a eficcia gerencial e a relao
custo/benefcio dos recursos aplicados.
H pelo menos trs focos de estudo sobre as competncias, a saber: as competncias individuais, de
equipes e as organizacionais. Este texto concentra-se em uma das competncias individuais, que a
competncia gerencial. As competncias individuais podem, tambm, subdividir-se em: universais, com
ampla esfera de aplicao e proatividade; e especficas de uma profisso ou setor, relacionadas a uma
competncia tcnica.
A literatura oferece dentre outros, o modelo proposto por Quinn et al. (2003), que destaca as competncias
gerenciais nos papis de diretor, produtor, monitor, coordenador, facilitador, mentor, inovador e negociador.
Ao definir 24 competncias gerenciais, conceituando-as e classificando-as em papis gerenciais, o modelo
apresenta grande amplitude de competncias, ao mesmo tempo em que mantm coerncia na definio
dos papis gerenciais e modelos de gesto.
Classificaremos cada um dos papis conforme suas caractersticas, descrevendo-os com base nos
modelos das relaes humanas, dos sistemas abertos, dos processos internos e das metas racionais.
Faremos tambm uma comparao dessas descries com as desenhadas no modelo de competncias
gerenciais proposto por Quinn.
Fonte: PHOTOS.COM
O mapeamento e o desenvolvimento das competncias gerenciais so importantes para obter

melhores resultados e maior competitividade no mercado. No setor pblico, esse tipo de mapeamento e
desenvolvimento trar melhorias na relao custo/benefcio, no que diz respeito utilizao dos recursos
humanos.
40
Mas sabemos que mapear e desenvolver competncias, to somente, insuficiente para uma boa gesto
de pessoas. O envolvimento dos profissionais com a organizao e o empenho desta em valorizar as
pessoas so fundamentais para criar uma cultura positiva e proativa de desenvolvimento organizacional.
Os gestores passam boa parte do tempo liderando pessoas e tomando decises. Esses papis desdobramse em competncias gerenciais. Ter competncias gerenciais significa transformar conhecimentos,
habilidades e atitudes em resultados, por meio das pessoas. As competncias gerenciais esto ligadas
aos gestores (diretores, gerentes, chefes etc.).
Pertencem aos gestores no exerccio eficaz e eficiente de suas atribuies, assim como no cumprimento
de seus papis organizacionais. O conhecimento conceitual, tcnico e humano transforma-se em
competncias gerenciais graas aos gestores. As competncias gerenciais so elementos constitutivos da
estratgia organizacional e devem estar a ela alinhadas, contribuindo para a formao das competncias
organizacionais.
Os modelos gerenciais
Representaes de uma realidade, os modelos nos auxiliam a comunicar ideias e compreender melhor
os fenmenos mais complexos do mundo real. Os modelos utilizados em gesto esto em constante
evoluo, e identificar aquele que melhor se aplica empresa no tarefa simples, pois isso requer estudo
profundo do contexto interno e externo da organizao, assim como o conhecimento das caractersticas
dos modelos a serem utilizados.
O modelo de competncias gerenciais desenvolvido por Quinn baseia-se em quatro modelos gerenciais
divididos em oito papis. O Quadro 2 mostra as caractersticas de cada um desses modelos gerenciais.
A Figura 1 permite-nos conhecer os oito papis e as competncias requeridas para o desempenho de
cada um deles.
41
Quadro 2 Caractersticas dos quatro modelos gerenciais
Fonte: Quinn et al., 2003, p. 11.
Figura 1 Diviso dos Papis nos Quatro Modelos

Fonte: Quinn et al., 2003, p. 17.
Os papis de diretor e produtor pertencem ao modelo das metas racionais. Como diretores, os gerentes
devem explicitar expectativas por meio de processos, tais como planejamento e delimitao de metas. J
os produtores so orientados para tarefas, mantm o foco no trabalho e exibem alto grau de interesse,
42
motivao, energia e mpeto pessoal. O modelo de metas racionais tem como objetivos a produtividade e
o lucro. A funo do gerente tornar-se um diretor que decide e um produtor pragmtico.
O modelo dos processos internos engloba os papis de monitor e coordenador. Como monitores, os
gerentes devem saber o que se passa em sua unidade, determinar se as pessoas esto cumprindo as regras
e averiguar se o setor est fazendo sua parte. O papel de monitor requer cuidado com detalhes, controle
e anlise. Como coordenadores, espera-se que os gerentes deem sustentao estrutura e ao fluxo do
sistema. As caractersticas comportamentais do coordenador incluem a organizao, a coordenao dos
esforos da equipe, o enfrentamento de crises e a logstica. O modelo de processos internos destaca a
burocracia profissional, na qual os critrios de eficcia so a estabilidade e a continuidade, baseando-se
na premissa de que a rotinizao promove a estabilidade. A funo do gerente tornar-se um monitor
tecnicamente competente e um coordenador confivel.
No modelo das relaes humanas esto os papis de facilitador e de mentor. Os facilitadores fomentam
os esforos coletivos, promovem a coeso e o trabalho em equipe e administram conflitos pessoais. Os
mentores dedicam-se ao desenvolvimento das pessoas mediante a orientao cuidadosa e a empatia;
nesse papel, o gerente contribui para aprimorar competncias e planeja o desenvolvimento individual dos
empregados. O modelo das relaes humanas tem como nfase o compromisso, a coeso e a moral.
A premissa que o envolvimento resulta em compromisso; os valores centrais so a participao, a
resoluo de conflitos e a construo do consenso. A funo do gerente tornar-se um mentor emptico
e um facilitador centrado em processos.
Os papis de inovador e negociador pertencem ao modelo dos sistemas abertos. Os inovadores
costumam ser visionrios; nesse papel, o gerente encarregado de facilitar a adaptao e a mudana,
identificar tendncias significativas e tolerar as incertezas e os riscos. Os negociadores preocupam-se com
a sustentao da legitimidade exterior e a obteno de recursos externos; devem ter astcia poltica, poder
e capacidade de persuadir e influenciar. O modelo de sistemas abertos aparece devido necessidade
de compreender e administrar um mundo em rpida transformao e no qual o conhecimento intenso.
Vivendo em ambientes altamente imprevisveis, os gerentes dispem de pouco tempo para dedicar-se
organizao e ao planejamento, sendo forados a tomar decises rpidas, e tendo como critrio bsico de
eficcia organizacional a adaptabilidade e o apoio externo. Os processos fundamentais so a adaptao
poltica, a resoluo criativa de problemas, a inovao e o gerenciamento da mudana. O gerente deve
tornar-se um inovador criativo e um negociador que usa o seu poder de influenciar, na organizao.
Os papis gerenciais
As pesquisas de Quinn mostram que o fato de o indivduo compreender e apreciar cada um dos quatro
modelos sugere que ele aprendeu algo no mbito organizacional e aprofundou sua complexidade cognitiva
no tocante liderana gerencial.
Segundo o autor, no papel de diretor o esperado que o gerente (1) explicite as expectativas organizacionais
por meio de processos, (2) defina problemas e selecione alternativas, (3) gere regras e (4) d instrues.
43
No papel de produtor, o gerente deve (1) orientar-se para a tarefa, (2) manter o foco no trabalho e (3)
exibir alto grau de interesse, motivao, energia e mpeto pessoal.
Como monitor, o gerente deve (1) saber o que se passa em sua unidade, a fim de (2) determinar se
as pessoas esto cumprindo as regras e (3) averiguar se o setor est fazendo sua parte. Em sntese, o
monitor um analista.
No papel de coordenador, o gerente deve (1) dar sustentao e estrutura ao fluxo do sistema. Nesse
papel, o profissional deve ser digno de confiana e crdito.
Como facilitador, o gerente deve (1) fomentar esforos coletivos, (2) promover a coeso e o trabalho em
equipe e (3) administrar conflitos interpessoais. de suma importncia o uso de tcnicas que ajudem a
solucionar conflitos e que favoream a colaborao e a participao nos problemas do grupo.
No papel do mentor, o gerente deve (1) dedicar-se ao desenvolvimento das pessoas, mediante orientao
cuidadosa e empatia. Esse profissional solcito, atencioso, afvel, aberto e justo, escutando reivindicaes,
transmitindo apreciao e distribuindo elogios e reconhecimento.
Os papis de inovador e negociador refletem os valores dos sistemas abertos. Como inovador, o gerente
encarregado de (1) facilitar a adaptao e a mudana, devendo, para tanto, (2) atentar para o ambiente
em transformao, (3) identificar tendncias significativas e (4) conceitualizar e projetar mudanas
necessrias. Espera-se, ainda, desse tipo de gerente que seja sonhador e criativo, capaz de enxergar
longe, vislumbrar inovaes e apresent-las de forma convidativa e convincente.
Ao ordenar o estudo sobre os oito papis de liderana, Quinn observa que os gerentes talvez precisem
adquirir diferentes competncias para galgar novos patamares na organizao. Assim, para tornar-se
um gerente capaz, preciso no s que seja hbil para desempenhar os oito papis mencionados, mas
tambm que tenha condies de mesclar e equilibrar os diferentes papis.
As competncias gerenciais
Fonte: PHOTOS.COM
Cada um dos oito papis de liderana do quadro de valores concorrentes (Figura 1) compreende trs
competncias especficas e intrnsecas que, assim como os valores, ao mesmo tempo complementam
aquelas com que fazem fronteira e contrastam com aquelas s quais se opem.
44
O papel do mentor: o mentor desempenha o papel de conselheiro, guia de confiana ou orientador.

Espera-se que, neste papel, o gerente seja prestativo, atencioso, sensvel, acessvel, receptivo e justo.
O lder deve escutar, apoiar as solicitaes legtimas e expressar apreciao e reconhecimento. Deve
tambm demonstrar alto grau de autoconscincia e considerar a influncia exercida por seus atos sobre
os de seus subordinados. As competncias desse papel so:
a) Compreenso de si mesmo e dos outros:
A autocompreenso pode tanto basear-se no modelo dos cinco fatores (grau de neurose, quando a
pessoa tende a preocupar-se muito e com frequncia sente-se ansioso, inseguro ou inativo; extroverso,
referindo-se ao grau de sociabilidade, loquacidade e gregarismo manifesto nas interaes com os outros;
receptividade a novas experincias, que se refere ao grau de proatividade do sujeito, na busca de novas
experincias; agradabilidade, que enfoca o quanto as pessoas so de boa ndole e confiam nos outros;
e conscienciosidade, associada ao grau de organizao e persistncia de cada um, quanto basear-se
no indicador de tipos de Myers-Briggs (introverso/extroverso, grau com cada um tende a buscar
ideias que auxiliem na tomada de decises dentro e fora de si; sensao/intuio, relacionada quilo
a que prestamos ateno em nossa coleta de dados; e pensamento/sentimento, o uso que damos s
informaes). Em relao compreenso dos outros, a chave est em expandir continuamente nossa
prpria conscientizao de tudo aquilo que menos desejamos saber a nosso prprio respeito. Integridade,
segurana e autoaceitao reforam a capacidade de praticar a empatia (principal competncia para
ajudar os outros a crescer). A empatia implica colocarmo-nos de fato no lugar do outro e procurar enxergar
honestamente o mundo, a partir de seu ponto de vista.
b) Comunicao eficaz:
Comunicao a troca de informaes, fatos, ideias e significados. O processo pode ser utilizado para
informar, coordenar e motivar as pessoas; no entanto, no fcil ser um bom comunicador. Alguns
empecilhos comunicao interpessoal efetiva, referentes capacidade dos envolvidos de enviar e
receber mensagens so: a falta de articulao, segundas intenes, status, hostilidade e diferentes estilos
de comunicao. Esclarecer quem o receptor, saber qual o seu objetivo, analisar o clima, rever a
mensagem em seu ntimo antes de diz-la, comunicar-se usando palavras e expresses com que seu
interlocutor esteja familiarizado, fazem parte das aes para uma comunicao eficaz.
c) Desenvolvimento dos empregados:
O desenvolvimento dos empregados d-se por duas abordagens, a primeira a delegao, que busca
o aprimoramento das competncias e habilidades dos empregados, oferecendo-lhes oportunidades para
assumirem mais responsabilidades. Envolve trs elementos essenciais: responsabilidade, autoridade
e prestao de contas. A segunda a avaliao de desempenho, que visa a dar aos empregados o
feedback acerca de seu desempenho. encarada como uma ferramenta para facilitar o aprimoramento
dos empregados, elucidar expectativas e incrementar o desempenho.
45
Fonte: PHOTOS.COM
Os papis de mentor e facilitador pertencem ao modelo de relaes humanas. Nesses quadrantes,

as metas almejadas so o comprometimento e o moral. Assim, funo do gerente ajudar cada um a
desenvolver suas prprias habilidades, ao mesmo tempo congregando essas individualidades nicas na
construo do time, tendo, portanto, como foco o desenvolvimento tanto dos indivduos quanto do grupo
ou equipe.
O papel de facilitador: concentra-se no relacionamento entre o lder gerencial e seu grupo de trabalho.
Nessa funo, o gerente fomenta o esforo coletivo, cria coeso e moral e administra os atritos
interpessoais. As principais habilidades do facilitador exigem que equilibrem as necessidades individuais
com as da coletividade, de modo a criar um clima positivo no grupo de trabalho.
As competncias desse papel so:
a) Construo de equipes
O lder gerencial, no papel de facilitador, deve direcionar esforos para ajudar um grupo de pessoas a
transformar-se em uma equipe de trabalho. Grupos e equipes de trabalho possuem peculiaridades como:
compromisso com uma meta ou propsito em comum, membros do grupo com papis e responsabilidades
claros e interdependentes, estrutura de comunicao que fomenta o compartilhamento de informaes,
senso de prestao mtua de contas.
O facilitador tem como responsabilidade esclarecer o papel de cada um dos subordinados, definir
claramente o que se espera de cada componente do grupo, livrando-se de ambiguidade ou conflitos de
papis. Da mesma forma, os lderes precisam aprender como compartilhar seu poder, entender que
aceitvel que no saibam tudo e descobrir o que os empregados e a organizao esperam deles.
Os papis de tarefa e manuteno do grupo so indispensveis para o bom funcionamento das equipes.
Em um papel-tarefa, os comportamentos giram em torno DO QUE a equipe deve alcanar (misso). Em
um papel de manuteno de grupo (ou orientados para o processo), os comportamentos concentramse em COMO o time realizar tarefa (incentivo e feedback) J o papel egocntrico no consistente
com os comportamentos descritos nas quatro caractersticas das equipes, pois desvia a ateno das
46
necessidades coletivas para as individuais, que no so relevantes para as tarefas ou processos do

conjunto.
b) Uso da tomada participativa de decises
As tcnicas de gesto participativa partem do pressuposto de que os funcionrios devam ter a oportunidade
de contribuir para decises que afetam suas vidas. As organizaes que adotam essa abordagem tm
vantagem competitiva, principalmente em ordem econmica. Os funcionrios sentem-se mais motivados
e desenvolvem um senso mais aprofundado de compromisso organizacional.
Porm, h ocasies em que essa participao invivel ou inapropriada, alm disso, cabe aos lderes
gerenciais decidirem o que deve ser considerado ao envolver os funcionrios. Os processos decisrios
diferem com relao quantidade de autoridade concentrada nas mos do patro e na dose de liberdade
concedida aos empregados. As boas reunies cumprem o propsito a que se destinavam, e nelas verificase uma adequada contribuio de todos os participantes. O bom gerenciamento de uma reunio a
capacidade de manter o foco, garantindo oportunidade de participao efetiva de todos. Os lderes devem
certificar-se de que todos envolvidos compreenderam as intervenes dos demais e sentem que seus
pontos de vista foram ouvidos.
c) Administrao de conflitos
Cada tipo de atrito pode ter consequncias positivas ou negativas. O conflito de relacionamento tende a
produzir maus resultados, e o conflito de tarefa pode acarretar decises efetivas. O desafio para nossas
concepes e ideias pelo questionamento, em vez da aceitao incondicional, faz com que confiemos nos
companheiros de trabalho.
O papel de monitor: para manter uma equipe de alta performance, o monitoramento do atuao individual
e coletiva muito importante. As competncias desse papel so:
a) Monitoramento do desempenho individual
Como monitorar o desempenho individual dos funcionrios? Que informaes utilizar? O funcionrio deve
ser monitorado no seu modo de atuar, realizar o trabalho solicitado, trazendo resultado para a organizao.
b) Gerenciamento do desempenho e processos coletivos (administrar processos essenciais)
O que so processos essenciais? So aqueles processos que agregam valor ao produto ou servio
da organizao. Ao analisar o processo coletivo, possvel avaliar como esse influencia o todo da
organizao, quais so suas partes crticas, onde esto suas etapas limitadoras ou que podem ser
melhoradas. Essas etapas do processo e os processos em si devem ser avaliados de forma objetiva e
com constante feedback.
47
c) Administrao de informaes por meio do pensamento crtico

Para facilitar a exposio e a anlise das ideias, estas precisam ser apresentadas pelos membros da
equipe com clareza, devem conter o mximo de informaes (de forma crtica e objetiva) e deve haver
uma linha de raciocnio lgico. No importa como vm essas informaes, mas como voc lida com elas.
preciso selecionar quais informaes devem ser lidas e por quem, definindo prioridades.
Os papis de monitor e coordenador fazem parte do modelo dos processos internos, no qual os fins
almejados so a estabilidade e o controle, e os meios presumidos para atingi-los esto relacionados a
rotinizao, mensurao e documentao. Nesse quadrante, a preocupao manter o fluxo de trabalho
e informaes sem sobressaltos. Espera-se que os lderes gerenciais monitorem a situao que os cerca
e faam uso de ferramentas analticas para controlar os processos. O modelo parte do pressuposto de
que, ao gerar as estruturas organizacionais, tais como regras, polticas e procedimentos, o gerente pode
empenhar-se em mant-las em equilbrio.
O papel de coordenador: tem seu foco primrio na eficincia do fluxo de trabalho, no implicando
necessariamente que o gerente tome todas as decises referentes ao planejamento e ao fluxo de trabalho,
nem que todo o trabalho precise ser estruturado em uma rotina, mas sim que de sua responsabilidade
cuidar de que as pessoas certas estejam no lugar certo na hora certa, a fim de cumprir a funo correta.
As competncias desse papel so:
a) Gerenciamento de projetos
Esto inclusas as competncias e o planejamento de projetos, ou seja, definio dos pr-requisitos do
trabalho, definio de volume de trabalho, definio dos recursos de trabalho; e o monitoramento de
projetos, que inclui monitoramento dos progressos, comparao entre as previses e a realidade, anlise
de impacto e as adaptaes.
b) Planejamento do trabalho
Existem duas principais vertentes na reestruturao do trabalho:
Foco no cargo individual: modelo baseado em cinco caractersticas ou dimenses essenciais (leque
de competncia, identidade da tarefa, relevncia da tarefa, autonomia e feedback), que promoveriam
trs estados psicolgicos crticos (valor percebido do trabalho, responsabilidade percebida pelos resultados do trabalho e conhecimentos dos resultados concretos do trabalho), capazes de influenciar
os resultados pessoais e profissionais.
Potencial Motivacional do trabalho = valor percebido do trabalho X responsabilidade percebida pelos
resultados do trabalho X conhecimentos dos resultados concretos do trabalho.
A partir dos critrios acima, vrios modelos de reestruturao do trabalho foram propostos, como:
ampliao de tarefas, rotao de tarefas e enriquecimento de tarefas.
Foco em grupos de trabalho autogerenciados: so considerados na atualidade foras cada vez mais
populares e presentes no mundo empresarial. Durante a estruturao desse tipo de grupo, deve-se
48
determinar a quantidade de treinamento multifuncional a ser aplicada, ou seja, se os membros do

grupo devem ser treinados para desempenhar todas as funes a ele atribudas, ou espera-se que
cada um contribua com competncias e responsabilidades exclusivas, que so mais apreciadas, mas
no reproduzidas por todos os outros.
c) Gerenciamento multifuncional
Trata-se do gerenciamento das equipes de trabalho acima citadas, e tem por diretrizes bsicas:
esclarecimento de metas e a declarao de misso, granjeando a adeso da equipe; criao de uma
massa crtica de liderana; manuteno da equipe e de seus membros pela responsabilidade do
desempenho coletivo; manuteno da equipe multifuncional com o menor tamanho possvel dentro de
uma representao funcional crtica; fornecimento clula multifuncional de informaes relevantes e
sempre atualizadas; treinamento dos envolvidos no trabalho em equipe e gerenciamento de processos;
esclarecimento de expectativas dentro e entre as equipes e estimulao dos membros da equipe a
mudarem de papel.
Os papis de monitor e coordenador fazem parte do modelo dos processos internos, no qual os fins
almejados so a estabilidade e o controle e os meios presumidos para atingi-los esto relacionados
rotinizao, mensurao e documentao. Nesse quadrante, a preocupao manter o fluxo de trabalho
e informaes sem sobressaltos. Espera-se que os lderes gerenciais monitorem a situao que os cerca
e faam uso de ferramentas analticas para controlar os processos. O modelo parte do pressuposto de
que, ao gerar as estruturas organizacionais, tais como regras, polticas e procedimentos, o gerente pode
empenhar-se em mant-las em equilbrio.
O papel de diretor: o papel do diretor, a partir de muitos aspectos, reflete a essncia da definio de
liderana. As competncias desse papel so:
a) Desenvolvimento e comunicao de uma viso:
Pode-se dizer que viso condio sine qua non para liderana. O lder ajuda os demais a enxergar o
que tem a sua frente, a partir do seu foco. Para aumentar a eficcia da viso, existem certos temas como:
mudana, seja qual for o motivo, ambiente, cliente, mercado, produto, aceitar a necessidade da mudana
fundamental; estabelecer metas, objetivos e colocar o foco nas pessoas, tanto internas como externas.
O lder tem de ter influncia, ter satisfao com o emprego, motivao, comprometimento, lealdade,
compreender os valores da organizao, orgulhar-se da empresa. Assim, para desenvolver e comunicar
a viso de maneira eficaz, os lderes devem identificar, estruturar e desenvolver uma viso que apele
para um objetivo comum, capaz de conquistar todos os subordinados; comunicar tal viso nos mbitos
estratgico, ttico e pessoal, apresentando-a assim de uma forma to concreta que as pessoas possam
visualizar-se dentro dela, e conhecer e acreditar pessoalmente na viso, de modo a poderem demonstrar
de modo genuno, que suas palavras refletem suas convices pessoais.
49
b) Estabelecimento de metas e objetivos:

O passo lgico seguinte ao desenvolvimento e comunicao de uma viso formular planos
organizacionais, metas e objetivos especficos, com vistas consecuo da referida viso.
A definio de metas ocorre em todos os nveis da organizao; entretanto, variam conforme o nvel
hierrquico em que se do. Nos patamares mais elevados de liderana gerencial, tende a girar em torno da
viso. O foco estratgico e direcional, envolvendo a deciso mais bsica e fundamental da organizao:
a escolha de misses, estratgias e alocaes genricas de recursos. O conjunto dessas escolhas
estratgico-visionrias que vai moldar, de maneira geral, o futuro da empresa. Nos escales inferiores
da gerncia e superviso, o estabelecimento de objetivos tende a ser mais ttico, com nfase primria na
implementao e execuo de decises tomadas conforme a viso estratgica ou planejamento direcional.
c) Planejamento e organizao
O planejamento e a organizao so movidos pela viso e estratgia articuladas. No existe planejamento
perfeito, todos possuem vantagens e desvantagens relativas. A viso e a estratgia determinam os critrios
para escolher entre os prs e contras de cada um. Sugere-se o modelo em estrela como um quadro de
referncias para a estruturao das organizaes. O modelo identifica cinco categorias ou elementos a
considerar no processo de planejamento: estratgia, estrutura, processos, recompensas e pessoas.
No mbito organizacional, a diviso das atividades entre os funcionrios denominada de
departamentalizao, e ela ocorre por funo, diviso e matriz. importante mencionar que as
organizaes podem ser denominadas como verticais ou horizontais. As verticais so dotadas de vrios
nveis hierrquicos, enquanto as horizontais so aquelas com menos camadas. Em geral, as primeiras
tendem a mostrarem-se menos eficientes que as segundas.
O papel de produtor: na esfera das metas racionais, o complemento para o papel de diretor o papel de
produtor. As competncias desse papel so:
a) Trabalho produtivo
Existem quatro prticas teis, indissociveis da consecuo do desempenho ideal: definio de metas,
engajamento total e imerso na atividade, hipersensibilidade e conscincia da atividade durante seu
desenrolar e capacidade de desfrutar da experincia imediata, em tempo real.
b) Fomento a um ambiente de trabalho produtivo
Existem dois aspectos crticos do fomento a um ambiente de trabalho produtivo, o primeiro o sistema de
recompensa na nova economia, e o segundo como motivar os outros.
Hoje, as organizaes baseiam o contrato psicolgico com seus funcionrios no reconhecimento
da importncia e do valor do capital humano, ou seja, contrato de empregabilidade: desenvolver as
competncias e aplic-las de maneira que ajudem a empresa a vencer e a comportar-se de acordo com
50
os novos valores essenciais. Assim, ser proporcionado um ambiente de trabalho desafiador, voltado
para seu desenvolvimento e recompensas proporcionais sua contribuio.
Para fomentar um ambiente de trabalho produtivo, preciso atentar para todo o universo de potenciais
fatores do ambiente de trabalho, cuja importncia e influncia dependem muito do contexto particular e
dos indivduos especficos envolvidos.
c) Administrao do tempo e do estresse / Equilbrio de demandas concorrentes
A questo do estresse (e de sua administrao) vem crescendo em importncia para as organizaes
e seus gerentes. Alm de afetar a sade fsica, o estresse pode prejudicar a capacidade e a disposio
dos funcionrios para cumprir suas atribuies, na medida em que reduz suas habilidades cognitivas,
nvel de energia e motivao, capacidade de relacionar-se com os colegas, alm dos prejuzos para as
organizaes.
As causas do estresse so variadas, podendo ser por situaes de vida ou mesmo por caractersticas de
personalidade. Algumas estratgias ajudam a administrar o estresse, sendo a primeira delas esclarecer
os valores, posteriormente prestar ateno na sade fsica, utilizar tcnicas de relaxamento, criar sistemas
de apoio pessoal e fazer pausas para ajudar a restaurar energias.
Em relao administrao do tempo, tambm podemos utilizar estratgias, como planejar e estabelecer
prioridades regularmente e analisar de que forma estamos gastando o tempo.
O papel de negociador: o negociador apresenta e negocia ideias com eficcia; nas organizaes ideais,
s d certo se as pessoas enxergarem seus benefcios aplicados. As competncias desse papel so:
a) Construo e manuteno da base do poder
O poder costuma ser definido como a capacidade de mobilizar pessoas e recursos para conseguir que
as coisas sejam feitas. O poder pessoal depende das impresses pessoais que causamos nos demais,
o poder do especialista baseia-se na percia tcnica em determinado campo ou rea e o poder de
relacionamento ou capital social d-se devido a pessoas e informaes a que temos acesso.
O negociador deve ser capaz de influenciar ou controlar, deve ter capacidade de influenciar supervisores
e subordinados, com tcnicas diferentes para os trs casos, pois esses tm vises diferentes.
b) Negociao de acordos e compromissos
O papel mais importante nesse ponto o dilogo, um processo de resoluo de divergncias mediante
cuidadoso compartilhamento de pontos de vista. A primeira condio o objetivo mtuo; as metas devem
ser claras e explicadas desde o incio. Em um dilogo, a confiana e os objetivos podem perder-se
principalmente em estratgias ineficazes.
51
c) Apresentao de ideias
Uma apresentao eficaz deve pautar-se em alguns pontos. Objetivo: deve ser sempre claro, definido e
no partir do pressuposto de que o pblico tem de tomar conscincia do mesmo; audincia: compreender o
modo de conduzir a apresentao de um ponto a outro; recursos: ajudam na preparao da apresentao
um bom suporte, uma sequncia, o acesso aos dados e o polimento do apresentador.
O papel de inovador: o papel de inovador um dos mais instigantes, mas menos compreendidos dos
oitos papis de liderana. Seu foco est na capacidade de adaptao e resposta ao ambiente externo. A
mudana hoje inevitvel em todos os aspectos da vida organizacional. Em muitos casos, a transformao
e a inovao so desejveis, indispensveis para o funcionamento, crescimento e sobrevivncia das
organizaes. Esse modelo encara a mudana como uma oportunidade desafiadora de crescimento e
desenvolvimento positivos tanto para a organizao quanto para seus funcionrios. As competncias
desse papel so:
a) Convvio com a mudana
Configura-se na aceitao pessoal e no convvio com a mudana. necessria uma mudana de atitude
com relao mudana e um esforo consciente no sentido de eliminar a resistncia psicolgica a ela.
b) Pensamento criativo
A criatividade uma maneira de pensar que envolve a gerao de novas ideias e solues. Existem trs
dimenses da criatividade:
Habilidades referentes ao domnio: so aquelas associadas aos conhecimentos bsicos e especializados indispensveis ao pensamento criativo.
Habilidades criativas: so aquelas que permitem aos indivduos associar conceitos at ento independentes e a conceber novas maneiras de pensar.
Motivao de tarefas: refere-se existncia de um ambiente organizacional de fomento criatividade dos empregados.
A criatividade requer que se saiba como trabalhar com outras pessoas criativas e empregar tcnicas que
maximizem a probabilidade de produzirem solues no convencionais.
c) Gerenciamento da mudana
Para atingir metas e objetivos preciso mudar, aumentar nossa eficincia, enxugar custos, competir
por dinheiro e recursos, promover avanos tecnolgicos, cumprir regulamentaes governamentais,
incrementar os servios prestados para os clientes e responder s presses do pblico.
Embora empreendamos estas alteraes e adaptaes em reao a transformaes sociais, no
necessariamente elas so inesperadas ou impostas; ao contrrio, decidimos promov-las a fim de cumprir
de modo mais efetivo a misso da organizao, que atua em um mundo dinmico e voltil.
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H cinco tipos de mudanas que tm grandes chances de provocar a resistncia dos funcionrios, uma
vez que esses acreditam que tais mudanas afetaro seus comportamentos profissionais habituais.
So elas: mudanas que afetem as demandas de conhecimento e competncia, mudanas associadas
a perdas econmicas ou de status, mudanas sugeridas por outros, mudanas que envolvam riscos e
mudanas que acarretem ruptura das relaes sociais.
Fonte: PHOTOS.COM
Competncias outros conceitos encontrados na literatura
O termo competncia tem origem no fim da Idade Mdia. Inicialmente restrito linguagem jurdica,
significava que determinada corte, tribunal ou indivduo era competente para realizar um dado julgamento.
Era considerada a capacidade de apreciar e julgar certas questes ou realizar determinados atos. Foi
utilizado para designar algum capaz de pronunciar-se sobre certos assuntos (BRANDO; GUIMARES,
2001).
No Renascimento, tinha o seguinte entendimento: [...] A capacidade de realizar determinado trabalho.
No senso comum significa: designar pessoas qualificadas para realizar algo.
Na literatura, competncia a capacidade de as pessoas gerarem resultados para a organizao
(ZARAFIAN, 2001; DUTRA, 2002; LE BORTEF, 2003; FLEURY, 2004).
Finalmente, o conceito passou a ter maior abrangncia e a englobar os conhecimentos, as habilidades
e as experincias voltadas para o exerccio de uma funo na empresa, a saber: a) o entendimento que
no se restringe somente s fronteiras do ambiente de trabalho; b) a evoluo do mundo do trabalho,
caracterizada por flexibilidade, incertezas, transitoriedade e transversalidade, que contribuem para a
formao de um conceito mais dinmico.
Podemos definir competncia como as caractersticas demonstrveis de um indivduo que incluem
conhecimentos, habilidades e comportamentos ligados diretamente performance. Um conjunto de
53
capacidades humanas que justificam uma alta performance.

Para alguns autores, a maioria de origem norte-americana, competncia o conjunto de qualificaes
que permite pessoa uma performance superior em um trabalho ou situao. Richard Boyatzis (1982)
identificou competncias gerenciais como um conjunto de caractersticas e traos que definem uma
performance superior. Acredita-se que as melhores performances esto fundamentadas na inteligncia
e na personalidade do indivduo. Seus principais expoentes so McClelland (1973), Boyatzis (1982) e
Spencer Jr. e Spencer (1993). Parry (1996, p.23) resume o conceito de competncias como um cluster de
conhecimentos, skills e atitudes relacionados que afetam a maior parte de um job, que se relacionam como
performance do job, que possa ser medida contra parmetros bem aceitos, e que pode ser melhorada por
meio de treinamento e desenvolvimento.
McClelland (1973) coloca competncia como uma caracterstica subjacente a uma pessoa relacionada a
uma tarefa. Entende competncia como um estoque de qualificaes, que credencia a pessoa a exercer
determinado trabalho. Competncia como performance superior na realizao de uma tarefa.
No dicionrio ingls Webster (1981), encontramos a seguinte definio: qualidade ou estado de ser
funcionalmente adequado ou deter suficiente conhecimento, julgamento, habilidade ou fora para
determinada tarefa.
O dicionrio Aurlio (1975), por sua vez, diz: capacidade para resolver qualquer assunto, aptido,
idoneidade; capacidade legal para julgar um pleito; performance superior.
As competncias so um conjunto de aprendizagens sociais e comunicacionais. um saber agir
responsvel, como tal reconhecido pelos outros. Implica saber como mobilizar, integrar e transferir
recursos e habilidades em um contexto profissional determinado. a capacidade de a pessoa assumir
iniciativas, ir alm das atividades prescritas (ZARIFIAN, 2001), a saber:
ser capaz de compreender e dominar novas situaes de trabalho;
ser responsvel e reconhecido por isso.
Por ser competncia uma caracterstica relacionada performance superior na realizao de uma tarefa
ou em determinada situao, McClelland a diferencia de:
habilidade: demonstrao de um talento particular na prtica;
aptido: talento natural de uma pessoa, que pode vir a ser aprimorado;
conhecimento: aquilo que as pessoas precisam saber para desempenhar determinada tarefa.
pensada como um conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes (isto , o conjunto de capacidades
humanas) que justificam a obteno de uma alta performance. As organizaes devero competir no
apenas por meio de produtos, mas de competncias. preciso ir alm do conceito de qualificao.
O trabalho no mais o conjunto de tarefas associadas descritivamente ao cargo, mas torna-se o
54
prolongamento direto da competncia que o indivduo mobiliza em face de uma situao profissional
cada vez mais mutvel e complexa.
Competncia a inteligncia prtica de situaes e apoia-se nos conhecimentos adquiridos e os
transforma com tanto mais fora quanto maior for a complexidade das situaes.
Zarifian (2001) associa competncia no a um conjunto de qualificaes que credencia a pessoa a exercer
determinado trabalho, mas sim s realizaes da pessoa em determinado contexto, ou seja, aquilo que
ela produz ou realiza. Diferencia as seguintes competncias:
sobre processos: conhecer o processo de trabalho;
tcnicas: conhecer especificamente o trabalho a ser realizado;
sobre a organizao: saber organizar os fluxos de trabalho;
de servio: aliar a competncia tcnica pergunta que impacto este produto ou servio ter sobre
o consumidor final?.
sociais: saber ser, incluindo atitudes que sustentam os comportamentos das pessoas. Trs so os
domnios dessas competncias: autonomia, responsabilidade e comunicao.
Zarifian (2001) enfoca trs mutaes no mundo do trabalho, a saber:
1. Noo de evento: aquilo que ocorre de forma imprevista, no programada. Isso significa que a competncia no pode estar contida nas pr-condies de tarefa; a pessoa precisa mobilizar recursos para
resolver as novas situaes de trabalho.
2. Comunicao: implica conhecer o outro e a si mesmo, significa entrar em acordo sobre os objetivos
organizacionais, partilhar normas sobre sua gesto.
3. Noo de servio: cada vez mais essa noo precisa estar presente em todas as reas e situaes,
no s direcionada ao cliente externo, mas tambm ao cliente interno. Ningum produz uma coisa
voltando-se para si mesmo, mas sim destinando-a aos outros.
A competncia no pode estar contida nas pr-condies da tarefa; e a pessoa precisa sempre mobilizar
recursos para resolver as novas relaes de trabalho.
A competncia individual encontra limites, mas no sua negao, no nvel dos saberes alcanados pela
sociedade, ou pela profisso do indivduo em uma poca determinada.
As competncias so sempre contextualizadas.
Os conhecimentos e o know-how no adquirem status de competncia a no ser que sejam comunicados
e utilizados. A rede de conhecimento em que se insere o indivduo fundamental para que a comunicao
seja eficiente e gere competncia.
A competncia caracterstica subjacente a uma pessoa casualmente relacionada com uma performance
superior na realizao de determinada tarefa ou situao. de iniciativa e de responsabilidade do indivduo
sobre situaes profissionais com as quais se defronta.
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Para Le Boterf, competncia definida como cruzamento de trs eixos formados pelas pessoas: sua
biografia (socializao), sua formao educacional e sua experincia profissional. A competncia de um
indivduo no um estado, no se reduz a um conhecimento ou know-how especfico.
Competncia como produto de uma combinao de recursos, segundo Boterf (2003) saber mobilizar
e aplicar esses recursos em que reside a riqueza profissional, ou seja, as competncias do indivduo.
Competncia o conjunto de aprendizagens sociais e comunicacionais, nutridas e montante, pela
aprendizagem e pela formao e a jusante pelo sistema de avaliaes.
Vandrell e Miranda (FLEURY, 2003) classificam seis tipos de competncias necessrias, a saber:
intelectual: processos cognitivos internos necessrios para simbolizar e representar ideias, imagens,
conceitos etc. (competncia analtica, criativa ou metacompetncia).
prtica: saber fazer, articular a tomada de deciso e colocar em ao.
interativa: capacidade de participar como membros de um grupo de referncia.
social: uso do consenso, no exerccio de aceitao da liderana, da capacidade de ensinar e aprender com os outros.
tica: discernimento entre o bem e o mal, direito vida, a outras culturas, crenas, religies, amor e
educao.
esttica: capacidade de distinguir entre o que h de bom e de ruim, no plano de valores, entre o belo
e o feio.
Para Prahalad e Hamel (1990), competncia um conjunto de habilidades e tecnologias, e no uma
nica habilidade e tecnologias isoladas que permitem a uma empresa oferecer determinado benefcio.
Core Competences (competncias essenciais): capacidade de combinar, misturar e integrar recursos em
produtos e servios.
Temos aqui uma ligao entre estratgia e competncias. Para adquirir papel-chave, as competncias
devem atender a trs requisitos:
1. Oferecer reais benefcios aos consumidores.
2. Ser difcil de imitar.
3. Prover acesso a diferentes mercados.
Maria Tereza Leme Fleury (2004, p. 24) define competncias, como: um saber agir responsvel e
reconhecido, que implica em mobilizar, integrar, transferir conhecimentos, recursos, habilidades que
agregam valor econmico organizao e valor social ao indivduo.
Segundo Joel de Souza Dutra (2004), competncia organizacional o patrimnio de conhecimento que
confere vantagens competitivas organizao e competncia individual a capacidade de a pessoa
agregar valor ao patrimnio de conhecimentos da organizao.
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Quadro 3 Conceitos encontrados na literatura
A competncia pode ser definida de acordo com o seu uso:

a) jargo popular: competncia como sinnimo de capacidade de entrega;
b) jargo empresarial: competncia representada como a entrega de um resultado esperado;
c) jargo jurdico: competncia no sentido de alada desse poder;
d) jargo organizacional: compete a determinada rea ou a determinada pessoa.
Diferentes instncias de compreenso:
a) do indivduo (nvel de pessoa);
b) core competence (nvel de organizao);
c) pases (sistemas educacionais e formao de competncias).
A competio como uma disputa dinmica entre competncias, buscando equilibrar duas realidades:
a) a dinmica e a complexidade do mundo real;
57
b) as capacidades cognitivas limitadas do homem diante do mundo.

As competncias so percebidas como multidimensionais: dinmicas, sistmicas, cognitivas e holsticas.
As competncias so dinmicas, pois sua alavancagem e a construo de novas competncias exigem
interao entre:
a) as pessoas e equipes dentro da organizao;
b) empresas e fornecedores externos;
c) clientes e empresa;
d) organizaes competitivas e organizaes cooperativas.
Elas funcionam como sistemas abertos, com ativos tangveis e intangveis, organizados a partir de uma
lgica estratgica de realizao de resultados.
As competncias so cognitivas. H diferentes formas e padres de construo de competncias e de
atividades de alavancagem.
So trs os elementos complementares e interdependentes do conceito de competncia, a saber:
1) Conhecimento: o conhecimento corresponde a informaes que, ao serem reconhecidas e integradas pelo indivduo em sua memria, causam impacto sobre seu julgamento ou comportamento.
Refere-se ao saber que a pessoa acumulou ao longo da vida, algo relacionado lembrana de conceitos, ideias ou fenmenos.
2) Habilidade: est relacionada aplicao produtiva do conhecimento, capacidade de utilizar conhecimentos em sua memria em uma ao. As habilidades podem ser:
intelectuais processos mentais em uma organizao;
motoras ou manipulativas exigem coordenao neuromuscular.
3) Atitude: a atitude refere-se a aspectos sociais e afetivos relacionados ao trabalho. Diz respeito a um
sentimento ou predisposio de uma pessoa, que determina sua conduta em relao aos outros, ao
trabalho ou a situaes.
No existe competncia desligada da ao. No se considera competncia o conhecimento do indivduo
ou o potencial de desempenho, se esse conhecimento ou potencial no se transformar em aes, cujo
resultado mensurvel e compatvel com os objetivos da organizao. Os conhecimentos e o know-how
no adquirem status de competncia, a no ser que sejam comunicados e utilizados.
Competncias essenciais so os quesitos que o cliente e o mercado veem como diferenciais em uma
empresa e a tornam competitiva no cenrio analisado. So caractersticas estratgicas e difceis de
serem imitadas pela concorrncia, e por meio delas que a organizao adquire vantagem competitiva
e agrega valor ao cliente.
As tipologias das competncias podem ser:
58
1. Competncias organizacionais:
So as capacidades especiais que uma organizao tem no intuito de atingir seus objetivos estratgicos.
So adquiridas ao longo do tempo pela organizao mediante a composio de diversas competncias
individuais, processos internos e uma cultura organizacional.
2. Competncias individuais:
Tornam o indivduo nico:
Flexibilidade, adaptao a novas ideias, foco no futuro, rompe paradigmas, capacidade de transformar ideias em produtos etc.
Saber agir, saber aprender, se engajar.
Mobilizar recursos, integrar conhecimentos dspares e complexos.
Iniciativa, assumir riscos, ter viso estratgica, responsabilidade.
Como afirmamos anteriormente, competncia individual encontra limites, mas no a sua negao, no
nvel dos saberes alcanados pela sociedade, ou pela profisso do indivduo em uma poca determinada.
As competncias so sempre contextualizadas. Elas so a base das competncias organizacionais.
Podemos assim classificar competncias:
a) Da empresa:
processo: conhecer o processo de trabalho;
tcnicas: conhecer especificamente o trabalho a ser realizado;
servios: que impacto esse produto ter sobre o consumidor;
autonomia: autonomia, responsabilizao e comunicao.
b) Profissionais. Segundo Fleury (2004):
saber agir: saber o que fazer e por que faz. Saber julgar, escolher, decidir;
saber modificar recursos: criar sinergia e mobilizar recursos e competncias;
saber comunicar: compreender, trabalhar, transmitir informaes, conhecimentos;
saber aprender: trabalhar o conhecimento e a experincia, rever modelos mentais, saber se desenvolver;
saber assumir responsabilidade: ser responsvel assumindo os riscos e as consequncias das suas
aes, sendo por isso reconhecido;
saber se engajar e se comprometer: saber empreender, assumir riscos, comprometer-se;
ter viso estratgica: conhecer e entender o negcio da organizao, seu ambiente, identificando
oportunidades e alternativas.
Ruas (2000) coloca os recursos das competncias e os desdobramentos possveis:
59
1. Saber conhecimentos tcnicos, cientficos etc.:

a) conhecimento do ambiente: conhecer os elementos do ambiente, a fim de poder atuar de maneira
adequada;
b) conhecimentos gerais e tericos: saber compreender e analisar as situaes em que atua e trat-las
sistematicamente (mtodo);
c) conhecimentos operacionais: conhecer os mtodos, procedimentos e normas associados a suas atividades.
2. Saber fazer habilidades capacidade de decidir rapidamente, dar feedback etc.:
a) experincia profissional associada: saber colocar em ao os conhecimentos adequados situao.
3. Saber ser atitudes, assumir riscos, disposio para aprender etc.:
a) atributos profissionais: saber perceber e apropriar aspectos que no so explicitados nas normas,
procedimentos e mtodos, mas que esto presentes nas atividades profissionais (conhecimentos
tcitos);
b) atributos pessoais: atributos que permitem agir, comprometer-se e relacionar-se de forma adequada
em sua atividade.
Segundo Dutra (2004), as pessoas possuem determinado conjunto de conhecimentos habilidades e
atitudes, o que no garante que a organizao se beneficie deles. Para compreender o conceito de
competncia, necessrio incorporar a noo de entrega, ou seja, aquilo que a pessoa realmente entrega
organizao.
Mills et al. (2002) afirmam no existir recursos e competncias, da a importncia de criar categorias
distintivas, e propem as seguintes:
Competncias essenciais: fundamentais para a sobrevivncia da organizao e centrais em sua
estratgia;
Competncias distintas: reconhecidas pelos clientes como diferenciais em relao aos competidores, conferem organizao vantagens competitivas.
Competncias de unidades de negcio: pequeno nmero de atividades-chave (entre trs e seis)
esperadas pela organizao das unidades de negcio.
Competncias de suporte: atividades que servem de alicerce para outras atividades da organizao. Por exemplo: a construo e o trabalho eficientes em equipes podem ter grande influncia na
velocidade e na qualidade de muitas atividades dentro da organizao.
Capacidade dinmica: condio da organizao de adaptar continuamente suas competncias s
exigncias do ambiente.
CONSIDERAES FINAIS
Contudo, ao estudarmos essa unidade, nos deparamos que embora a vertente societal priorize a
dimenso sociopoltica da gesto, ela tambm faz suas incurses no domnio da dimenso institucionaladministrativa na medida em que elabora novos arranjos institucionais e de gesto. No que se refere
60
dimenso econmico-financeira, trata-se de superar o paradigma econmico na conduo da gesto

pblica.
As abordagens gerencial na perspectiva das competncias foram aqui analisadas como construes
paradigmticas, ou seja, resultam do contexto histrico e das opes polticas coletivas, e esto, portanto,
sujeitas s influncias exercidas pelos atores sociais e pelas instituies envolvidas.
Com esta reflexo, contribuiu-se para o avano da discusso sobre a administrao pblica gerencial
e societal, mas uma vez que esta se encontra incrustada em um processo dialtico ainda em curso, h
dimenses de anlise que no foi possvel completar, de modo que nosso esforo na elaborao terica
deste modelo de gesto est circundado por diversos limites.
Acesse os links:
<http://www.bresserpereira.org.br>.
<http://www.gespublica.gov.br>.
<http://www.reformadagestaopublica.org.br>.
<http://www.gestaopublicainterativa.com.br>.
Acessados em: 11/11/2010.
Administrao Pblica Gerencial: aes transparentes voltadas aos cidados

Ed Thomas
O processo histrico da Administrao Pblica exercida no Brasil caracterizado por trs modelos, a saber:
Administrao Patrimonialista, Administrao Burocrtica e Administrao Gerencial.
A Administrao Pblica Patrimonialista da poca feudal atendia aos interesses da classe dominante, o poder
que emana do povo era utilizado pelo governante para seu interesse. Os estudiosos de administrao so unnimes em afi rmarem que na viso patrimonialista, o governante um senhor que tudo podia e o Estado como
se fosse sua propriedade particular.
A Administrao Pblica Burocrtica clssica e acredita na racionalidade organizacional e que essa s alcanada quando h o excesso de controles administrativos, pois constri sua estrutura com base no princpio
da desconfi ana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que dirigem demandas administrao. A
viso de gesto centrada no controle interno e faz com que o Estado volte para si mesmo e perca o foco de sua
misso bsica: a de servir a sociedade.
61
Hoje, vivemos e trabalhamos por uma Administrao Pblica Gerencial, em que nossas aes se voltam para
o cidado, com o objetivo de buscar resultados efi cientes, efi cazes e com otimizao. Atuamos em um Estado
dotado de um ncleo estratgico, que formula e controla a implementao de polticas pblicas com maior participao dos agentes privados e ou das organizaes da sociedade civil.
nesse contexto organizacional que estaremos votando nos prximos meses o Oramento Pblico do Estado
de So Paulo para 2010 e quando aprovado tornar-se- a Lei Oramentria Anual, um instrumento utilizado para
a gesto dos negcios pblicos que acompanha a evoluo do Estado.
A Lei Oramentria de 2009 foi aprovada em 18 de dezembro de 2008 pela Assembleia Legislativa de So Paulo,
totalizava em R$ 118,2 bilhes, com um volume total de R$ 20,6 bilhes em investimentos, o que signifi cou um
aumento de 44% desses recursos em relao ao executado no ano de 2008. A expanso dos investimentos
ajuda a manter o emprego e estimula a atividade econmica, por isso o Oramento de 2010 dever continuar
assegurando recursos para manter esse investimento ascendente.
A Constituio Federal de 1988 refora a concepo que associa planejamento e oramento como elos de um
mesmo sistema e permite um controle gerencial de aes previamente traadas, organizadas em um plano de
trabalho coerente com as necessidades da sociedade e que devem receber a aprovao da instncia legislativa,
para que a realizao dos servios pblicos atenda a demanda dos cidados e, consequentemente, faa com
que o Estado cumpra sua funo precpua de possibilitar a prosperidade pblica em um Estado transparente.
Extrado de: Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/noticias/1896802/opiniao-administracao-publica-gerencial-acoes-transparentes-voltadas-aos-cidadaos>. Acesso
em: 10 out. 2010.
1) A questo que nos desafi a : h possibilidade de desenvolver competncias que estejam voltadas
para uma prtica pblica e societal?
Gerenciamento substituir msculos por pensamentos, folclore e superstio por conhecimento, e fora por
cooperao.
Peter Drucker
TORRES, Marcelo Douglas de Figueredo. Estado, Democracia e Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005.
62
UNIDADE III
RELAO DO PODER PBLICO E A SOCIEDADE ORGANIZADA
Objetivo de Aprendizagem
Dispor aos educandos conhecimentos referentes questo da participao da sociedade organizada
nas esferas pblicas de gesto e as diversas multidimenses da ao profissional, a fim de contribuir
na aquisio de competncias necessrias ao processo decisrio buscando solucionar com pertinncia e eficcia uma srie de situaes sobre o objeto de estudo, atribuindo novas atitudes e aes no
desenvolvimento acadmico e para a atuao profissional.
Plano de Estudo
Regimes democrticos e participao
A democracia representativa
A questo da participao
Conselhos de polticas pblicas
Oramento participativo
Controle social
Controles sobre a gesto pblica
Possibilidades para o exerccio do controle social no Brasil
INTRODUO
Os ventos democrticos que comearam a soprar no Brasil no final dos anos setenta e incio dos oitenta,
trouxeram consigo um mpeto participacionista bastante amplo, originado de setores sociais mobilizados
e de grupos polticos que se consolidaram no bojo da luta contra a ditadura militar (PIRES, 2001).
Verificaremos a importncia dos regimes democrticos para a participao da populao nas tomadas
de decises polticas e econmicas. Segundo Schumpeter (1947, p. 269), o mtodo democrtico consiste
no arranjo institucional necessrio para chegar a decises polticas no qual algumas pessoas alcanam o
poder de decidir por meio de uma competio destinada a obter o voto popular.
Para Pires (2001), o oramento Participativo o resultado de uma evoluo da maturidade democrtica
no Brasil, em que a populao chamada a compartilhar a responsabilidade de governar e responde
com proposies legtimas e atuao categrica. Hoje, o Oramento Participativo adotado em centenas
de cidades brasileiras, tendo se consolidado e crescido, incorporando novas tecnologias e evoluindo em
termos de participao e volume oramentrio.
Nesta unidade, verificaremos a participao da sociedade organizada diante das esferas pblicas de
gesto e as diversas multidimenses da ao profissional, a fim de contribuir na aquisio de competncias
necessrias ao processo decisrio buscando solucionar com pertinncia e eficcia uma srie de
situaes sobre o objeto de estudo, atribuindo novas atitudes e aes no desenvolvimento acadmico e
para a atuao profissional.
65
REGIMES DEMOCRTICOS E PARTICIPAO

A definio de democracia ou regimes democrticos vem sendo apresentada sob diversos ngulos ao
longo do tempo. Se considerarmos a democracia em sua definio clssica de governo do povo pelo e para
o povo teremos que nos reportar Grcia antiga e veremos que quem participava no era efetivamente
a maior parte das pessoas que compunham o povo, entre essas no estavam os escravos, as mulheres
e os pobres. No Contrato Social, segundo Rousseau (2001), aparecem como condies indispensveis
democracia a igualdade de participao, a soberania popular, assim entendida como o exerccio da
vontade geral da comunidade, e a participao direta dos cidados nas decises fundamentais, como
aprovao das leis bsicas e escolha dos mandatrios, bem como o acompanhamento permanente das
atividades dos governantes, que nada mais so do que comissrios que governam o Estado. No entanto,
conforme afirma o prprio Rousseau (2001, p. 71), rigorosamente falando, nunca existiu verdadeira
democracia nem jamais existir.
Schattschneider (1961, p. 130) comenta sobre a dificuldade para estabelecer um conceito moderno de
democracia. Monta uma srie de fundamentos tericos para chegar definio, procurando respostas
a questes relevantes, como a funo e forma de atuao do povo e como acontece a dinmica do
regime democrtico. Conforme declara o autor, os que montaram a conceituao clssica de democracia
nunca viveram num regime democrtico. O encaminhamento do autor para questo no sentido de
que h que se estabelecerem as funes de cada ator no processo: o povo seria como o dono de um
grande empreendimento que precisa controlar seus agentes para definirem e executarem suas polticas
preferenciais.
Nesse sentido, Schattschneider, embora no mencione, utiliza fundamentos da chamada teoria da
agncia ou a perspectiva agente/principal, que ser abordada adiante neste trabalho, ao considerar os
polticos e funcionrios pblicos como agentes e o povo como principal. O problema reside na dificuldade
para estabelecer uma organizao poltico-administrativa tal, que sejam assegurados os interesses gerais
do povo. Embora indispensvel para a manuteno da democracia, h que se considerar a limitao
da participao e da fora dos cidados frente s organizaes polticas e governamentais, por isso
importante a competio poltica entre partidos de orientaes ideolgicas diferentes. O papel dos
partidos de oposio fundamental no controle dos atos dos agentes polticos no exerccio do poder.
Assim, segundo Schattschneider (1961, p. 141), Democracia um sistema poltico competitivo, no qual
lderes e organizaes competidoras definem as alternativas de polticas pblicas de tal forma que os
cidados possam participar no processo de tomada de deciso.
O equilbrio de foras nesse sistema poltico competitivo mencionado por Schattschneider fundamental
para a manuteno dos regimes democrticos.
A questo da democracia em sistemas econmicos regidos pelo capitalismo, nos quais o cerne da
competio poltica gira em torno da distribuio de recursos, sempre escassos, abordada por Przeworski
(1995), segundo o qual, os dois grandes mecanismos existentes pelos quais os recursos so distribudos
66
para uso da sociedade so o Estado e o mercado, tendo o Estado o papel regulador do funcionamento
dos sistemas poltico, econmico e social.
Como o mercado busca sempre a melhor relao entre custo e benefcio para suas operaes e em
regimes democrticos, o empresrio tem liberdade para empreender ou retirar-se do sistema produtivo,
a medida da interveno na economia sempre um ponto nevrlgico e foco de tenso permanente
entre Estado e mercado (PRZEWOSKI, 1995, p. 7). Se o Estado o instrumento regulador, seu papel
fundamental para manuteno da democracia e para a busca da distribuio justa e perfeita da riqueza
produzida pela sociedade, embora se saiba que este patamar de perfeio estaria no campo da utopia.
Assim, explica-se porque a contenda poltica pelo comando do Governo do Estado to acirrada e
compreende-se porque to importante para a sociedade que haja o equilbrio entre competidores que
postulam o comando do Governo, a ponto de Schattschneider (1961, p. 141) ressaltar que democracia
um sistema poltico no qual o povo escolhe entre as alternativas criadas por lderes e organizaes
polticas competidoras.
A salutar contenda entre os postulantes ao governo faz com que esses assumam compromissos pblicos
frente sociedade na busca da preferncia dos eleitores. Esses compromissos so explicitados nas
plataformas das campanhas eleitorais em documentos tornados pblicos, como forma de tentar convencer
os eleitores de que os planos ali contidos sero efetivamente realizados.
Robert Dahl cunhou o termo poliarquia para definir as democracias modernas. O autor afirma que na
prtica no h democracia plena, mas uma aproximao que ocorre quando os cidados tm oportunidade
de formularem, exprimirem e terem consideradas suas preferncias na conduta do governo, sendo que
para isso ocorrer so necessrias garantias constitucionais de livre organizao e expresso, direitos
polticos de votar e ser votado para cargos pblicos, eleies livres e instituies slidas para garantir
eleies e manifestaes de preferncia (DAHL, 1997, p. 27). Pela definio de Dahl, no Brasil vive-se num
regime polirquico. Alm de se poder expressar preferncias e ter-se as preferncias consideradas pelo
governo, tem-se amplos direitos de participao poltica. notvel, igualmente, a liberdade de expresso,
sem a qual os cidados no poderiam denunciar os desmandos, ilegalidades e quebra dos princpios
da administrao pblica por alguns agentes pblicos, como tem ocorrido nos ltimos anos cada vez
com maior intensidade. Temos, ainda, instituies slidas que garantem a estabilidade democrtica e a
manuteno da ordem.
Cabe aqui uma reflexo sobre a soberania da sociedade em relao ao sistema Estado-mercado. Para
abordar esse tema devemos iniciar rememorando as trs constataes associadas ao conceito de
sociedade civil expostas por Avritzer (1994, p. 277). A primeira constatao diz respeito diferenciao
entre a sociedade civil e as estruturas sistmicas de Estado e mercado, tendo a sociedade um sentido
de permanncia, de solidariedade e de ascendncia sobre as demais esferas construindo inclusive,
gradualmente, uma srie de limitaes de aes do sistema sobre a sociedade. A segunda se refere
possibilidade de controle sobre o poder do Estado e do mercado, pelo uso das potencialidades do sistema
legal moderno e, ainda, a criao de uma srie crescente de deveres do sistema Estado-mercado para
67
com a sociedade. Como exemplos pontuais e recentes podem ser citados a Lei de Responsabilidade
Fiscal e o Cdigo de defesa do Consumidor, que obrigam, respectivamente, os dois subsistemas, Estado
e mercado. E a terceira, traz o conceito de sociedade civil, que implica reconhecer a existncia de
organizaes personalizadas, que no fazem parte nem das estruturas do Estado, nem do mercado,
e tm a funo de interagir com as instituies do sistema Estado-mercado, no papel de mediadoras
entre os cidados e estas instituies. So as organizaes da sociedade civil: sindicatos, associaes,
fundaes, federaes, confederaes, fruns, movimentos entre outras.
Na histria recente das naes ocidentais no que concerne aos fatos que deram origem ao desenvolvimento
da sociedade civil, trs grandes revolues podem ser citadas como marcos definidores: a Revoluo
Democrtica, a Revoluo Industrial e a Revoluo Educacional. A Revoluo Democrtica teve seu
centro na Revoluo Francesa, e com foco no lema liberdade, igualdade, fraternidade desencadeou
o processo que resultou no cerne da democracia moderna, que a possibilidade de todos os cidados
participarem politicamente, de liberdade de expresso e o desenvolvimento do esprito de solidariedade e
coletividade com igualdade de direitos. A Revoluo Industrial centrada na Inglaterra introduziu a diviso
do trabalho social, o desenvolvimento urbano e a sociedade capitalista, desenvolvendo todo um sistema
de organizao social e grupos de interesse. Por ltimo, a Revoluo Educacional, centrada nos Estados
Unidos da Amrica, promoveu a expanso do conhecimento pela disseminao de universidades, criando,
gradativamente, a possibilidade de acesso ao conhecimento a todas as camadas da populao, o que, em
tese, vem a favorecer os aspectos de igualdade de oportunidades aos cidados para ocuparem posies
no s no sistema poltico, mas tambm no sistema econmico. Completam os fatos importantes em
relao ao surgimento e fortalecimento da sociedade civil e dos regimes democrticos, o surgimento dos
movimentos sociais e as lutas de classes (COHEN; ARATO, 1992).
Cabe destacar os trs componentes da Revoluo Democrtica, que abrangem os aspectos dos direitos
civis: propriedade, expresso, religio, associao entre outros; direitos polticos: igualdade de direito
participao no governo, votar e ser votado; e direitos sociais: direito de todos a um adequado padro de
vida, em especial moradia, sade, educao e trabalho (COHEN; ARATO, 1992, p. 128).
Gradualmente, as democracias foram se consolidando e a partir de meados do sculo passado se
acentuaram no mundo democrtico as ideias de soberania da sociedade civil, ou soberania do cidado
sobre o Estado e o mercado. Qualquer interferncia de uma esfera noutra gera conflito, portanto
participao popular na gesto pblica gera uma espcie de conflito, assim, s poder acontecer em
regimes democrticos efetivos e slidos, onde as instituies governamentais sejam respeitadas
e atuantes, de modo a serem criadas e mantidas arenas de debates democrticos, sem presses ou
retaliaes aos cidados. Por outro lado, h que se ter em mente o dualismo de foras que se estabelece
entre o poder poltico e o poder econmico. Nesse sentido, a funo da democracia proporcionar
sociedade esse poder alternativo ao poder econmico (SCHATTSCHNEIDER, 1961, p. 121).
Arato e Cohen (1994) montam a definio moderna de sociedade civil utilizando-se de extensa
argumentao. Iniciam citando a tese de Habermas sobre a existncia de dois sistemas diferenciados
68
em relao ao mundo da vida, o Estado e o mercado. O mundo da vida, segundo os autores, composto
por pressupostos e componentes estruturais complexos englobando, por exemplo, lngua, personalidade,
famlia, cultura, tradies e grupos sociais.
Sociedade civil seria, ento, a dimenso do mundo da vida materializada em instituies por meio das
quais os indivduos interagem, reproduzem e compartilham tradies, solidariedade e identidades, e
exercem um conjunto de direitos reproduo cultural, integrao social e privacidade diferenciados das
esferas da economia propriedade, contrato de trabalho e do Estado direitos polticos. Vale ressaltar
uma diferenciao exposta pelos autores entre sociedade civil e o sistema Estado-mercado: Instituies
que podem ser coordenadas comunicativamente aparecem enquanto forma de sociedade civil, ao passo
que aquelas guiadas pelo dinheiro ou pelo poder [mercado e Estado] aparecem no nvel institucional do
sistema (ARATO; COHEN, 1994, p. 178). Em concluso, a mensagem dos autores vai no sentido de
que pelo fortalecimento das instituies da sociedade civil esta poder influenciar, monitorar e exercer o
controle social sobre o Estado e a economia.
Fonte: PHOTOS.COM
A DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
A definio de representao requer cuidados, como de resto qualquer palavra-chave que se utilize para
centrar linhas de argumentao. No dizer de Pitkin (1972), o ser humano sendo no somente um ser racional
e poltico, mas usurio de linguagem para conformar seu comportamento e suas relaes, depende do
entendimento das palavras para que a boa comunicao se estabelea. Autores e leitores precisam ter
presente o significado dos termos no contexto. Mesmo um termo clssico como representao pode
ser atualizado ou redefinido, dependendo do espao no qual se est transitando, podendo se referir
representao artstica por um ator, ou mesmo uma representao legal na qual um procurador representa
os interesses de outra pessoa em atos comerciais, jurdicos ou outros similares. A autora citada, em obra
especfica sobre o conceito de representao, aborda o largo espectro do termo e sua prtica ao longo
do tempo, transitando desde o conceito formulado por Hobbes, que pressupunha a transferncia total do
poder para os mandatrios, conferindo a esses autonomia para agirem discricionariamente, at uma viso
69
mais moderna e diametralmente oposta que pressupe o dever dos representantes de prestarem contas
de seus atos aos representados (PITKIN, 1972, p. 15).
Pitkin dedica um captulo da obra citada, exclusivamente para refletir sobre os conceitos de representao
e Estado expostos por Hobbes. No Leviat, Hobbes traz os fundamentos da existncia do Estado, ou
da Repblica, como define e discorre no captulo XVII. A Repblica seria como depositria do direito
transferido por cada uma das pessoas que a compe, para agir em nome de todos os seus componentes,
com a finalidade de promover a paz e a ordem, pelo cumprimento dos acordos e contratos sociais. Nesse
caso, o ser humano abre mo em favor do Estado do direito de natureza, definido por Hobbes (2003,
p. 112) como sendo a liberdade que cada homem possui de usar o seu prprio poder, da maneira que
quiser, para a preservao de sua prpria natureza, ou seja, da sua vida; e, consequentemente, de fazer
tudo aquilo que o seu prprio julgamento e a razo lhe indiquem como meio mais adequado a esse fim.
Cabe aqui refletirmos sobre quem o Estado. Segundo Hobbes (2003, p. 11), [...] aquele grande LEVIAT
a que se chama REPBLICA, ou ESTADO (em latim CIVITAS), que no seno um homem artificial,
embora de maior estatura e fora do que o homem natural, para cuja proteo e defesa foi projetado
(destaques como no original). Ao trabalhar com a dicotomia pessoa natural e pessoa artificial, Hobbes
considera pessoa natural aquela que fala e age em seu nome individual, e pessoa artificial ou fictcia
aquela que age ou fala em nome de outrem. No captulo XVI do Leviat, o autor explora objetivamente
essa dicotomia para explicar que as autoridades que promovem as aes de Estado so representantes
das pessoas naturais que compem o Estado, e o fazem por comisso ou licena daquele a quem
pertence o direito (HOBBES, 2003. p. 139). Fica fechada, na obra de Hobbes, a questo da participao.
Uma vez consentida a transferncia de poder aos representantes, os representados ficam comprometidos
em aceitar que as aes dos representantes e suas consequncias so realizadas em nome daqueles e
que so vlidas. Esta assertiva est claramente exposta no captulo XVIII Dos Direitos dos Soberanos
por Instituio (HOBBES, 2003, p. 151).
Mesmo que se registre as formulaes de Hobbes sobre representao poltica e as discusses sobre
esse tema na Inglaterra do sculo XVII, o governo representativo moderno surgiu, segundo Manin (1995,
p. 7), com a revoluo democrtica no final do sculo XVIII e permitiu viabilizar o regime democrtico nas
sociedades modernas, complexas e compostas por milhes de cidados. Este sistema se desenvolveu
sob alguns princpios, dos quais, quatro, nasceram nessa poca e at recentemente no haviam sido
questionados: 1) Os representantes so eleitos pelos governados se refere forma de escolha dos
representantes, que ocorre apenas em perodos de tempo pr-determinados por meio de eleies e por
esse princpio o papel dos cidados como autores da delegao da representao somente se manifesta
a cada nova eleio; 2) Os representantes conservam uma independncia parcial diante das preferncias
dos eleitores diz respeito independncia parcial dos representantes, ou seja, ausncia de vinculao
dos representantes eleitos com os eleitores, tendo aqueles, autonomia para agirem no exerccio do
mandato; 3) A opinio pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle
do governo refere-se liberdade de expresso de opinio pblica, o direito ao apoio ou contestao
pblica dos atos dos representantes, independentemente de haver ou no possibilidade de controle e
70
influncia sobre o governo; 4) As decises polticas so tomadas aps debate tem o debate poltico
como premissa s tomadas de decises (MANIN, 1995, p. 8).
Os representantes so os atores que desempenham um papel em nome e autorizados por quem detm o
poder de agir, que so os autores (os cidados), isto , os mandantes delegam aos mandatrios o poder
de decidir os destinos do Estado (DIAS, 2004, p. 239).
Assim, enquanto vigorar o mandato, o representante eleito tem deveres para com os representados. O
problema comea a surgir e o questionamento do sistema se faz presente, e se acentua nos dias de hoje,
quando os representantes no satisfazem as expectativas dos representados. Comentando os princpios
expostos por Manin Dias (2002, p. 68) refere que o terceiro princpio se constitui na chave para que se
possa esperar resultados concretos da participao popular influenciando nas tomadas de decises pelos
representantes: a liberdade para expressar opinio e a fora da opinio pblica so instrumentos que
influenciam poderosamente os mandatrios.
Interessante abordagem sobre a questo da representao e a possibilidade de interferncia direta
dos representados sobre os representantes apresentada por Anastasia e Nunes (2006, pp. 24
e 25), enfocando o funcionamento dos processos nos parlamentos. A ideia flui no sentido de que os
parlamentares tm duas funes precpuas: legislar e fiscalizar. A primeira diz respeito formulao,
discusso e aprovao das normas que regulam o funcionamento da sociedade, entre elas as normas
referentes s polticas pblicas a serem executadas pelo governo do Estado. A segunda se refere
fiscalizao sobre as aes do Executivo como um dever constitucional, sendo o Legislativo o rgo
principal entre os rgos institucionais de controle, podendo contar inclusive com o auxlio dos tribunais
de contas nessa misso. Os Legislativos, nas trs esferas de governo (Unio, Estados e Municpios), so
compostos por comisses permanentes e temporrias com atribuies legislativas e fiscalizatrias. A
possibilidade da aproximao dos cidados nestes processos pode ocorrer por meio dessas comisses
legislativas que, na viso dos autores, so os canais adequados para a promoo da articulao entre os
representados e os representantes (ANASTASIA; NUNES, 2006, p. 25).
A QUESTO DA PARTICIPAO
O conceito de participao poltica tem relao direta com os temas recm-abordados, quais sejam, a
democracia e a representao, e diz respeito possibilidade de ao direta dos cidados nos assuntos
polticos, mesmo que haja atores constitudos para representarem esses cidados. Mas, apesar de
aparentemente simples, a definio de participao, bem como a anlise de sua oportunidade e
aplicabilidade nos regimes democrticos, uma tarefa bastante complexa. Alm disso, a larga escala
com que o termo utilizado torna seu significado impreciso. Quando desempacotado, como mencionado
por Parry, Moyser e Day (1992, p. 17), o termo se presta para uma larga margem de atividades polticas
que vo desde o voto na eleio, passando por contatos com os membros dos legislativos pelos diversos
meios de que dispomos, como cartas e e-mails, participaes em audincias pblicas de formulaes
e discusses de polticas pblicas, elaborao de oramentos, at protestos e representaes contra
71
os gestores pblicos, movimentos populares, passeatas, inclusive atos de sabotagem, terrorismo,

espionagem, e outros desse gnero.
Pretende-se aqui estudar a participao como atividade legal e regular, exercida por cidados ou
organizaes representativas, com fins pacficos e com o objetivo de interferir na formulao e no
acompanhamento da execuo das polticas pblicas, de forma permanente e organizada visando a
avaliar a qualidade da gesto pblica e enaltecer ou punir os gestores pblicos por suas aes, se boas
ou ms, exercendo assim o controle social da gesto pblica.
Cada vez mais, no mundo ocidental, os arranjos democrticos esto proporcionando a participao direta
nos assuntos de governo, em especial por grupos ou entidades interessadas em polticas setoriais. Isso
confirma em parte o conceito de democracia exposto por Schumpeter, a seguir transcrito, por paradoxal
que possa parecer, uma vez que o autor citado no defensor da participao direta: A democracia um
mtodo poltico, isto , um certo tipo de arranjo institucional para chegar a uma deciso poltica (legislativa
ou administrativa) e, por isso mesmo, incapaz de ser um fim em si mesmo, sem relao com as decises
que produzir em determinadas condies histricas. (SCHUMPETER, 1961, p. 291).
Saudada no Brasil, em especial aps a Constituio de 1988, como benfica e legtima, a participao
direta no teve sempre consenso entre os estudiosos das cincias sociais. Schumpeter entendia que
uma vez escolhidos os representantes por meio do voto, somente o que se poderia fazer em caso de
no se estar satisfeito com o desempenho do representante, seria no reconduzi-lo ao mandato. O autor
entendia, com muita naturalidade, que o eleitor tinha a prerrogativa democrtica de instalar o governo, mas
no de controlar suas aes durante o mandato, e, muito menos, o poder de dissolv-lo (SCHUMPETER,
1961, p. 324).
A ideia geral sobre a importncia da participao descrita por Parry, Moyser e Day (1992, p. 6), levanta
desde os aspectos educativos da participao at os resultados efetivos sobre a formulao e execuo
das polticas pblicas. O assunto complexo e suscita inclusive uma questo fundamental para a teoria
da representao, que diz respeito representatividade das lideranas de movimentos e grupos de
interesses envolvidos nas aes de participao direta. Em ltima anlise, a participao ter efeito se os
polticos que detm autoridade para finalizar os processos de formulao e execuo de polticas pblicas
forem instados a atender aos pleitos ou presses formuladas pelos cidados. Essas presses chegam de
diversas maneiras e por diversos canais, como, por exemplo, por meio de manifestaes pblicas, greves
e passeatas. As lideranas de movimentos mobilizam grandes quantidades de pessoas para criarem
fatos polticos que repercutem na sociedade por meio das notcias. Aps esse passo, os lderes que
representam todos os indivduos envolvidos nos movimentos, sentam para formalizarem as reivindicaes
junto aos polticos. Isso ocorre tanto com associaes de bairros, que reivindicam melhores condies de
calamento, saneamento, iluminao pblica, segurana ou outros tipos de servios pblicos ou melhorias
nos servios j existentes, como por parte de sindicatos ou associaes de servidores pblicos ou unio
de associaes de servidores que desejam melhores salrios. Os lderes polticos no costumam ver
com simpatia esses movimentos e reagem de diferentes maneiras dependendo dos recursos e da fora
72
de presso de cada movimento ou grupo. Os autores sugerem que pode haver influncias imprprias por
alguns desses grupos em relao aos lderes polticos, determinando assim vantagens injustas. Neste
caso, a soluo para os grupos que no tm suas vozes ouvidas e no tm respostas das autoridades,
reverem o modo de participao e de presso para obterem os resultados desejados (PARRY, MOYSER
e DAY, 1992, p. 7).
Outro fator analisado por Parry, Moyser e Day (1992, p. 8), se refere apatia ou o pouco entusiasmo para
a participao. Eles invocam, de certa forma, a teoria das escolhas racionais para concluir que boa parte
das pessoas avaliam o custo-benefcio da participao e como entendem que tero pouca influncia para
produzirem resultados com suas participaes, preferem no participar.
H um fator diverso que completa a explicao desta apatia. Mancur Olson expe na obra The logic of
collective action, sua teoria que analisa a racionalidade pela qual os indivduos se comportam atuando
em grupo, quando o objeto da ao atende a interesses coletivos. A linha bsica no sentido de que o
resultado da ao sendo aproveitado por todos os componentes do grupo, como aes de um sindicato
de categoria profissional reivindicando por aumento de salrios, por exemplo, mesmo sabendo que se
todos agirem juntos teriam mais chances de alcanar xito, a maioria dos indivduos, podendo, deserta
do combate porque sabe que mesmo no participando aproveitar igualmente os resultados do xito.
Segundo Olson (2002, p. 2), mesmo que todos os indivduos de um grande grupo sejam racionais e
autointeressados, e que sassem ganhando se, como grupo, agissem para atingir seus objetivos comuns,
ainda assim eles no agiriam voluntariamente para promover esses interesses comuns e grupais.
De alguma forma, as pessoas so motivadas pelas perspectivas de benefcios que suas aes iro
gerar. Esses benefcios podero ser at mesmo indiretos. De qualquer modo, esse fato no tira o efeito
meritrio, mesmo que a participao venha acompanhada de uma razo instrumental. Esclarecendo, a
teoria instrumentalista tem relao direta com a teoria das escolhas racionais e se refere ao fato de que as
pessoas ou grupos de pessoas tendem a agir no sentido de promover os interesses do grupo, buscando
o melhor benefcio com o menor custo. A razo fundamental porque umas pessoas participam, enquanto
outras no, que os participantes consideram que suas aes lhes traro benefcios acima dos custos
envolvidos (PARRY; MOYSER;DAY, 1992, p. 9) (traduo nossa).
A literatura registra tambm motivaes para a participao por razes de civismo, embora se afirme
que a incidncia pequena. Esta abordagem chamada por Parry, Moyser e Day (1992, p. 10), de
sociopsicolgica e diz respeito predisposio e o sentimento de dever que algumas pessoas tm de
participarem em aes de polticas sociais, exclusivamente com interesses de buscar melhor efetividade
nos resultados das polticas pblicas para a melhoria geral da sociedade. Essas pessoas pertencem,
geralmente, a classes sociais mais elevadas, com melhor formao intelectual, razovel percepo
poltica e posio financeira tal que lhes possibilitam contribuir com recursos e tempo para atuar como
voluntrios junto a organizaes da sociedade civil que se ocupam em acompanhar as polticas pblicas
e o comportamento dos polticos.
A partir de resultados visveis e de experincias bem-sucedidas de conquistas por meio de participaes,
73
o padro comea a mudar, a exemplo do que ocorreu na Inglaterra a partir dos anos 1960. Grandes
mudanas foram introduzidas nas formulaes das polticas pblicas, oportunizando aos cidados
acompanharem e influenciarem nos planos de governo por ocasio da sua elaborao.
Seja por motivos instrumentais, por razes de civismo e interesses comunitrios, assim entendida a
participao visando a melhorar os aspectos sociais da vizinhana (bairro, vila etc.), ou outras formas
de participao poltica, h um efeito secundrio da participao no menos importante, que o efeito
educativo: o desenvolvimento do associativismo, o despertar para os deveres e direitos polticos dos
cidados, a confiana no sistema ou a percepo de que se pode lutar por mudanas (PARRY; MOYSER;
DAY, 1992, p. 15).
No mesmo sentido, enaltecendo a formao da cidadania como consequncia positiva da participao,
Streck e Adams (2006, pp. 105-111) elencam as formas de participao: 1) o voto: lembrando que no
se trata apenas do voto com o objetivo de eleio de representantes a cada perodo de mandato, mas
nos demais casos previstos na Constituio Brasileira, que podem ocorrer a qualquer momento em que
os cidados forem chamados a participar, individual e secretamente, opinando sobre questes polticas
mediante plebiscito ou referendo, ou, ainda, a participao no encaminhamento de projetos de lei de
iniciativa popular; 2) as manifestaes pblicas: definidas como atos espordicos com o objetivo de
chamar a ateno, no s do governo, mas de todas as foras da sociedade para fato poltico emergencial
como, por exemplo, o bloqueio do trnsito de uma via para exigir aes governamentais, ou, at mesmo,
um grande movimento para exigir a deposio de um Presidente da Repblica, como o caso dos cara
pintadas no governo Collor; 3) os movimentos sociais: que os autores reputam como muito importantes
para a democracia, uma vez que tornam explcitos os conflitos sociais em espaos no institucionalizados,
alargando assim o campo das interaes polticas em funo dos temas objeto das desconformidades dos
participantes, sobre terra, moradia, direitos humanos entre outros; 4) as associaes: ou organizaes
da sociedade civil, que so entidades sem fins lucrativos com variados objetivos, como fins filantrpicos
e assistenciais, religiosos, culturais, ou voltadas para temas de direitos humanos e cidadania, sendo
que, independente de suas finalidades, se constituem, na viso dos autores, em importantes locais
de desenvolvimento da participao; 5) as redes: facilitadas pelas novas tecnologias da informao e
das comunicaes, se constituem modernamente de um instrumento valioso na nova configurao da
democracia, trazendo mudanas significativas na forma das interaes sociais, criando novos espaos
de ao coletiva; 6) os fruns da sociedade civil: congregam representantes de entidades da sociedade,
geralmente institucionalizados sob a forma de termos ou protocolos, isto , sem personalidade jurdica
formal, e tem por objetivo debaterem problemas e desenvolverem aes de interesse comum; 7) as
cmaras setoriais: so grupos tcnicos institudos como fruns de apoio para formularem proposies
e acompanharem as atividades de cada setor governamental, destacando-se os setores de habitao,
transporte, economia, mobilidade urbana entre outros; 8) a gesto participativa: os autores descrevem
este item como um fenmeno que vem ocorrendo nos pases democrticos em funo dos limites da
democracia representativa, pela falta de sintonia entre os representantes e os representados, citando
como exemplo o Oramento Participativo pelo qual os cidados participam diretamente na elaborao do
74
instrumento pblico que materializa os planos do governo em termos de prioridades para a execuo de
polticas pblicas; enquadram-se aqui, embora no includas pelos autores, as aes de controle social; 9)
as conferncias: normalmente institucionalizadas por leis orgnicas, ocorrem no mbito das trs esferas
de governo e tm por finalidade reunir representantes de conselhos, bem como da sociedade civil, para
estabelecer diretrizes gerais que sero o norte para o plano de ao dos conselhos, em relao s
respectivas reas de polticas pblicas; e 10) os conselhos: por serem institudos e mantidos pelo governo,
que indica parte de seus membros, mas com representao da sociedade civil, so considerados rgos
de controle social de natureza hbrida. Por exercerem o controle social da execuo das polticas pblicas
nas respectivas reas de competncia, guardando relao direta com o objeto desta dissertao, os
Conselhos de Polticas Pblicas tero tpico especfico no ponto adiante.
CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS

A Constituio Brasileira em vigor, promulgada em 1988, trouxe diversos dispositivos que abriram
possibilidades para a participao, colocando o Brasil, segundo Avritzer (2006, p. 35), no grupo seleto de
pases que no tem na representao o monoplio das formas de expresso polticas institucionalizadas.
Alm das formas previstas expressamente na constituio, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular, os conselhos de polticas pblicas que so rgos consultivos, deliberativos ou de fiscalizao,
institudos e mantidos pelo Estado, compostos de forma paritria, tripartite ou com outras proporcionalidades
em relao ao equilbrio de foras entre os integrantes nomeados pelo governo e por entidades da
sociedade civil, cumprem importante papel na nova democracia brasileira, proporcionando o exerccio da
participao que gera o aprendizado, a capacitao e a disseminao da cultura de participao poltica
na sociedade civil.
A literatura consultada define conselhos gestores de polticas pblicas como sendo os conselhos
institudos pelo Estado, com composio plural entre Estado e sociedade civil, com atribuies de
discutir, formular, deliberar e controlar as polticas pblicas. Conforme suas finalidades e abrangncias, os
conselhos so classificados em trs grupos principais: 1) Conselhos de Programas - quando vinculados a
programas governamentais especficos, com perfil de beneficirios bem definidos, por exemplo: Conselho
da Alimentao Escolar, Conselho da Habitao, Conselho do Desenvolvimento Rural; 2) Conselhos
de Polticas - quando so criados para integrar sistema nacional de polticas sociais previstos em leis
federais, como condio para que o municpio integre a rede do sistema nico no segmento da respectiva
poltica pblica. Como exemplo, podemos citar os Conselhos de Sade, Educao e Assistncia Social; 3)
Conselhos Temticos - sem vinculao como sistema nacional, so criados em funo de peculiaridades
ou cultura local ou estadual, com formatos e composies variados, tendem a seguir as caractersticas
dos Conselhos de Polticas. So exemplos os Conselhos de Cultura, Esporte, Urbanismo, Direitos da
Mulher etc. (TATAGIBA, 2002, p. 49).
Os conselhos de polticas tm em vista que so organismos pelos quais representantes da sociedade,
ainda que de forma paritria, com o governo e outros segmentos de interesses particulares, interagem na
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formulao de polticas pblicas e no controle de sua execuo. Deve ser ressaltado que essas formas
de instituies, em certos casos, no cumprem adequadamente suas funes de fiscalizao e controle
social, em funo da influncia dos representantes do governo, ou mesmo pela dependncia oramentria
e financeira, uma vez que so mantidos pelo governo (TATAGIBA, 2002, p. 79). Dados de pesquisa datada
de 2001 (AVRITZER, 2006, p. 39) do conta de que os conselhos que mais se instituram nos municpios
brasileiros foram os de Sade (presentes em 98% dos municpios), Assistncia Social (93%), Direitos da
Criana e do Adolescente (77%) e da Educao (73%).
ORAMENTO PARTICIPATIVO
Oramento Participativo (OP) um mecanismo governamental de democracia participativa que
permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos pblicos, geralmente o oramento de
investimentos de prefeituras municipais, por meio de processos da participao da comunidade. Esses
processos costumam contar com assembleias abertas e peridicas e etapas de negociao direta com o
governo. No Oramento Participativo, retira-se poder de uma elite burocrtica repassando-o diretamente
para a sociedade.
CONTROLE SOCIAL
Percorrendo a literatura sobre o tema verifica-se que a percepo sobre o que seja controle social, sua
abrangncia, forma, amplitude, articulaes e possibilidades varia de forma importante segundo o ngulo
de anlise. Sendo um elo na cadeia do ciclo poltico, ou police cycle, para definir controle social h
que se estudar outros conceitos importantes para que se possa entender o seu contexto, em especial
os conceitos de accountability, controles institucionais, teoria da agncia e a questo da soberania da
sociedade nos pases democrticos.
Sob o ttulo Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus, Ana Maria Campos (1990)
publicou um dos primeiros textos sobre o controle social no Brasil. Com o pretexto de estudar, os motivos
da dificuldade de traduzir o termo para a lngua portuguesa, a autora externa um problema que de certa
forma perdura at os dias de hoje: a minguada cultura de participao poltica do povo brasileiro. Alega
a autora que o termo no tem traduo justamente porque a fraca noo de cidadania no permite a
percepo de que as autoridades pblicas, os representantes, tm o dever de prestar contas integralmente
de seus atos, de forma contnua e transparente. E que deve ser promovida a responsabilizao de todos
aqueles que por omisso ou ms aes deixaram de observar as normas que regem a administrao
pblica e seus princpios fundamentais, entre eles os de legalidade, publicidade, moralidade, eficincia e
efetividade. Na concluso, a autora assevera que h relao direta entre o amadurecimento poltico da
sociedade e a competente vigilncia do servio pblico, e relaciona algumas condies para que passe
a ocorrer no Brasil o engajamento dos cidados no controle social: 1) superao da indigncia poltica; 2) o
despertar e a organizao da sociedade para o exerccio do controle poltico do governo; 3) remodelao
do aparato governamental autoritrio e centralizado para se tornar descentralizado e transparente; 4) que
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o torpor poltico ceda vez mobilizao poltica (CAMPOS, 1990, p. 48).

Em 1998, passados dez anos, portanto, do incio da vigncia da nossa Constituio, Eli Diniz afirmava que
o Brasil um Pas de democracia consolidada em termos de direitos e garantias individuais, mas que havia
um dficit importante de mecanismos de responsabilizao dos governantes nos casos de desvios de
condutas e malversao de recursos pblicos, cada vez mais frequentes (DINIZ, 1998, p. 38). Acrescenta
Diniz, que estaria havendo uma privatizao do Estado por grupos de interesses e redes entre empresrios
e agentes pblicos visando a se apropriar de recursos pblicos. A forma de enfrentar esse problema,
segundo a autora, por meio do aperfeioamento dos sistemas de controle, transparncia e prestaes
de contas e por controles pblicos sobre a atuao dos governos (DINIZ, 1998, p. 40). Conclui afirmando
que o caminho para a modernizao e o fortalecimento das democracias latino-americanas, passa pelos
mecanismos de accountability, fortalecimento dos instrumentos de controle externo, aproximao com a
sociedade civil e fortalecimento dos mecanismos de controle social (DINIZ, 1998, p. 46).
Nessa linha, a atuao da sociedade civil no ciclo das polticas pblicas, em especial na formulao e
na avaliao da execuo das aes, de fundamental importncia, como destaca Frey (2000, p. 227):
Frequentemente, a mdia e outras formas de comunicao poltica e social que contribuem para que
seja atribuda relevncia poltica a um problema peculiar. Na sequncia, o autor menciona que o controle
no deve se realizado apenas ao final do processo, devendo ocorrer de forma concomitante nas diversas
fases, de modo a produzir atualizaes permanentes nas polticas pblicas.
Uma falha clssica do sistema poltico vigente, que pode ser minimizada pela atuao do controle social
na fase de formulao dos oramentos pblicos, diz respeito ao no cumprimento das promessas da
campanha eleitoral pelos eleitos. Se o projeto de lei formulado pelo executivo que ir se transformar no
PPA for aprovado no Legislativo, sem contemplar as propostas de campanha, essas sero sepultadas.
Pelo princpio da legalidade, o governo s pode executar o que est expressamente autorizado pelo
Legislativo nas leis oramentrias (MILESKI, 2003, p. 51).
Aes de controle social podem provocar revises de prioridades e alteraes no processo das polticas
pblicas. Mecanismos de controle social, organizados e atuantes, acionam tanto os rgos institucionais de
controle Ministrio Pblico e Tribunal de Contas, quanto, no espao pblico, a mdia e, por conseguinte,
a opinio pblica. Ao movimentar a opinio pblica sobre determinados temas, por exemplo, a questo
do nepotismo, colocam-se os problemas na pauta do sistema poltico e acabam por gerarem decises
polticas concretas, ocorrendo o chamado policy process (COSTA, 1997, p. 181).
A questo da soberania e da representao abordada por Przeworsky (2001) sob a perspectiva da
teoria da agncia. Segundo esta teoria, nas relaes de mercado h sempre interesses contrrios entre
contratante (principal) e contratado (agente). O principal, via de regra, no tem segurana de que est
pagando o preo justo no contrato e se o agente est fazendo, efetivamente, o que deveria fazer para
cumprir o contrato. Para minimizar esta incerteza o principal pode se utilizar de mecanismos de controle.
Por sua vez, o agente conta com este custo do controle e calcula o risco que est disposto a correr para
maximizar seus interesses na relao com o agente. Essa regra vale tanto para uma contratao de
77
servios numa oficina mecnica de automvel ou numa relao empregado-empregador numa empresa
privada, como no contexto das relaes entre governo e mercado, polticos e burocratas e entre sociedade
(cidados) e governo. O problema colocado pelo autor sobre o modo institucional para induzir os agentes
a se comportarem de forma a retribuir no melhor interesse da coletividade. A questo de foco no nosso
estudo ressaltar nessa relao complexa composta por Estado-mercado-sociedade civil quem est na
condio de principal, o que de pronto se conclui ser a sociedade civil. Na relao governo-mercado, o
principal o governo como instituio de regulao e de interveno, enquanto nas relaes internas dos
agentes pblicos os polticos esto na condio de principal em relao aos burocratas. Nas palavras de
Przeworski (2001, p. 49) A fonte essencial da soberania poltica exercida no processo democrtico
o povo.
Em defesa da ideia de que o povo o principal numa democracia Fearon (1999, p. 55), discorrendo a
respeito do controle social sobre os polticos, utiliza a definio do consagrado termo accountability na
sua argumentao: O conceito de accountability por si s no problemtico, ou pelo menos no deveria
ser. Diz-se que uma pessoa A accountable a uma outra B, se duas condies esto presentes. Primeiro,
h o entendimento de que A obrigado a agir de alguma maneira, em nome de B. Segundo, B tem
poderes, por alguma regra formal ou informal de punir ou premiar A por suas atividades ou desempenho.
Neste sentido, empregados so accountables para com seus empregadores, presidentes para com seus
conselhos de administraes, os conselhos para com os acionistas e os polticos eleitos para com seus
eleitores. No jargo da teoria econmica relaes envolvendo accountability so relaes de agncia nas
quais uma parte considerada agente que toma decises em nome do principal, o qual tem poderes de
punir ou premiar o agente (traduo nossa).
O controle social parte do processo de accountability, por isso a importncia desse termo e seu uso
recorrente quando se aborda a questo do controle social. Se o termo accountability no tinha traduo
para o portugus, como afirmava Campos (1990), passados dezenove anos, ainda temos dificuldades
para traduzi-lo. Mas essa dificuldade de traduo e de entendimento no ocorre somente nos pases de
lngua portuguesa, tambm de difcil compreenso e definio mesmo nos pases de lngua inglesa,
conforme Mark Bovens (2007) em artigo denominado Analising and assessing accountability. O termo
e suas interpretaes e intenes se prestam grandemente para discursos polticos, porque passa uma
imagem de seriedade e credibilidade aos que se comprometem reforar a prtica da transparncia,
prestao de contas e incentivo participao dos cidados. Conforme Bovens (2007, p. 448), o termo
provm de razes anglo-normandas, e surgiu por ocasio da conquista da Inglaterra pelos normandos no
sculo XI. A fim de conhecer todas as propriedades e riquezas nos novos domnios, no s para cobrana
de impostos, mas tambm para avaliar a estrutura do reino.
William I determinou que todos os possuidores de propriedades apresentassem a conta de suas
posses (to rend a count of what they possessed). O termo estava, ento, diretamente relacionado com
a cincia da contabilidade, em ingls accountant, e pressupunha a obrigao do povo prestar contas
aos governantes. A grande mudana de entendimento em relao ao significado original, bem como a
mudana completa de direo dos destinatrios, isto , obrigao do governo para com o povo, somente
78
ocorreu nas ltimas dcadas do sculo XX, marcadamente com as reformas na administrao pblica
ocorridas na Inglaterra New Public Management e nos Estados Unidos Reinventing Government. O
termo no tem equivalente exato no s na lngua portuguesa, como na francesa, espanhola, alem entre
outras, porque, segundo Bovens (2007, p. 449), retrata um fenmeno anglo-americano.
Com relao formulao de um conceito de accountability, aps explicitar toda dificuldade de entendimento
sobre o termo, mesmo na lngua inglesa, declarando at que serve como um guarda-chuva conceitual
(transparncia, equidade, democracia, eficincia, responsabilidade, integridade, boa governana ou
comportamento virtuoso), Bovens (2007, p. 450) descreve o que chama de a mais concisa descrio que
accountability poderia ter: a obrigao de explicar e justificar condutas. Mas vai alm, para estabelecer
uma definio que no deixa de ter relao com a raiz etimolgica da palavra, mesmo que em direo
oposta, porque pressupem uma relao social especfica entre os agentes do Estado e a sociedade por
meio dos cidados e suas organizaes: isto sugere uma relao entre um ator, o accountor, e um frum,
o controlador ou accountee. Por conseguinte, vou ficar perto das razes etimolgicas e histricas e definir
accountability como uma especfica relao social. Accountability uma relao entre um ator e um
frum, pela qual o ator tem a obrigao de explicar e justificar sua conduta, o frum pode fazer perguntas
e julgar, e o ator est sujeito a consequncias (BOVENS, 2007, p. 450).
Efetivamente, esta definio concisa porque encerra uma srie de possibilidades de desdobramentos
para seu entendimento. Ressaltem-se aqui trs aspectos da definio, os quais so condies
indispensveis para que possa haver controle social: 1) accountability pressupe uma relao entre o
ator (agente pblico) e um frum (sociedade diretamente ou por representantes), que pode at mesmo
ser poltico (parlamento) ou rgos institucionais de controle, no caso j definido como accountability
horizontal, mas no caso especfico do controle social estamos nos referindo accountability vertical,
exercida pela sociedade, portanto, neste exemplo, o frum seria composto por cidados diretamente
ou por organizaes da sociedade civil; 2) possibilidade do frum exigir explicaes e justificativas da
conduta dos agentes pblicos e estes atenderem aos questionamentos do frum; e, 3) possibilidade do
frum, direta ou indiretamente, impor sanes aos agentes que tiverem conduta julgada inadequada.
Bovens (2008) avalia as perspectivas de resultados da prtica da accountability no setor pblico sob trs
perspectivas: 1) a perspectiva democrtica (accountability vertical): diz respeito possibilidade dos eleitores
controlarem os representantes eleitos, especialmente em relao ao Poder Executivo Controle Social.
Um sistema bem montado, pelo qual os governantes interajam com os cidados aumenta a confiana no
sistema e refora a democracia; 2) a perspectiva constitucional (accountability horizontal): diz respeito aos
mecanismos e canais institucionais de accountability, regrados pela Constituio, cujo principal efeito se
relaciona com a preveno corrupo e abuso de poder. Se estruturados adequadamente, por meio de
rgos institucionais de controle (Ministrio Pblico, Polcia, Tribunais de Contas), com independncia e
competncia investigativas que permita atacar sem restries todos os escaninhos do governo, previne
ilegalidades, impropriedades, erros, omisses e aes de corrupo, inibindo a ao de potenciais
transgressores; e, 3) a perspectiva do aprendizado: essa perspectiva est relacionada com o crculo
virtuoso criado pela participao da sociedade nos assuntos de governo. A organizao da sociedade
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e a permanente interao desta com os mandatrios criam canais de sintonia com retornos sobre os
desejos da sociedade em termos de resultados da execuo das polticas pblicas. Isso tende a melhorar
a efetividade e eficincia do governo.
Abstraindo-se a questo da traduo exata do termo accountability para a lngua portuguesa, o que se
ressalta a sua prtica. O mais importante o despertar da conscincia cvica nos cidados e a percepo
sobre a possibilidade de ao permanente, de forma individual ou por meio de organizaes da sociedade
civil, como sujeitos e patrocinadores do sistema Estado-mercado, no processo de monitoramento, tomada
de contas e responsabilizao dos governantes. Este um instrumento importante no processo para
responsabilizar e punir os maus agentes pblicos e reconhecer e premiar aqueles que agem buscando
atender o interesse pblico geral.
Gurza Lavalle e Castello (2008) abordam o tema do controle social enquanto exercido por meio de
organizaes da sociedade civil. Neste sentido, as organizaes se apresentam nas arenas polticas
por meio de representantes cujas regras observadas para a obteno da condio de representante
podem ou no terem seguido preceitos democrticos. Alm deste fator, os autores abordam a questo
da accountability, ou seja, do compromisso dos representantes com os representados, as prestaes de
contas das aes empreendidas e as formas de interaes dos representados com os representantes.
Ao buscarem uma definio para controle social, Streck e Adams (2006, p. 103) afirmam que se trata de
uma expresso ambgua tal como a palavra participao, que consideram sua irm gmea. Inicialmente,
tratam de desfazer associao do termo s teorias dos desvios de conduta drogadio, delinquncia e
outros desvios sociais e suas formas de represses. Segundo os autores, controle social tem um sentido
amplo, que engloba a participao e cogesto pela sociedade em relao autorregulao da sociedade
com vistas soluo dos problemas de forma harmnica, isto , sem uso da fora, tendo entre outros
compromissos implcitos os procedimentos para definio dos objetivos sociais de forma racional. Para
os autores, controle social no se restringe mera fiscalizao, mas est relacionado busca da justia
social pelo combate aos fatores que conduzem injustia: A vigilncia sobre a observao de regras
e acordos faz parte desse processo, mas no o esgota, uma vez que o controle social encerra tambm
uma viso prospectiva, de formulao conjunta de metas e objetivos (STRECK; ADAMS, 2006, p. 105).
Ainda sobre a amplitude da definio de controle social, Grau (2006) vai no mesmo sentido de que
mais abrangente do que a simples fiscalizao dos atos das autoridades pblicas. Inicia afirmando que o
desconforto por no termos a traduo exata para a palavra accountability no seria to relevante, pois
o que est em questo a legitimidade da discricionariedade dos atos dos nossos representantes, que
se faria pela prestao de contas com as devidas justificativas dos atos e o acompanhamento dessas
prestaes de contas com amplas possibilidades de contestaes e sanes quando as justificativas
no forem consideradas satisfatrias. E avana a autora na argumentao de que o controle social pode
atuar no s ex-post em relao s aes empreendidas pelas autoridades (fiscalizao), como ex-ante
(participao na formulao de polticas e verificao da adoo destas pelos governos), incluindo um
novo termo responsiveness, e criando por neologismo a palavra em portugus responsividade, entendida
80
como qualidade do governo que responde satisfatoriamente s preferncias dos cidados (GRAU, 2006,
p. 264).
CONTROLES SOBRE A GESTO PBLICA

Segundo a literatura consultada, podemos classificar os controles sobre a gesto pblica em controles
institucionais e controle social. Nos pases com regimes democrticos, as estruturas de controles
institucionais da gesto pblica, os chamados mecanismos de controle e responsabilizao horizontais
accountability horizontal, so compostos pelo controle parlamentar e pelos controles administrativos
clssicos de cumprimentos de normas e princpios da administrao pblica, exercidos por rgos pblicos
com competncia para o exerccio dessa funo Poder Judicirio, Procuradorias de Justia (Ministrio
Pblico), Tribunais de Contas e rgos de Controles Internos. O controle social, sobre o qual dedicaremos
o tpico seguinte, diz respeito atuao dos cidados, individualmente ou por meio de organizaes da
sociedade civil, por ocasio da formulao e no acompanhamento da execuo das polticas pblicas, a
chamada accountability vertical (ODONNELL, 1998).
O controle parlamentar sobre as aes administrativas inerente diviso de poderes, ou seja, tem
relao direta com o consagrado sistema de freios e contrapesos do regime democrtico. Nessa estrutura
de diviso de poderes, o Poder Legislativo tem, basicamente, as funes de elaborar as leis e controlar
a gesto governamental. As constituies estabelecem as atribuies de controle. No caso do Brasil,
dois dispositivos da Constituio Federal so taxativos quanto a isso: o artigo 70 diz que a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, ser exercida pelo Congresso Nacional e o artigo 166 estabelece que deve haver uma
comisso permanente no legislativo, com a funo de operacionalizar essa atribuio de controlar as
aes administrativas do governo (BRASIL CF).
Deve ser registrada aqui a importncia dos partidos polticos na fiscalizao, em especial dos partidos
de oposio, j que uma oposio fraca pode facilitar conluios entre os parlamentares envolvidos mais
diretamente com a fiscalizao do governo e as instncias da burocracia. Alm disso, deve ser registrada
tambm, a possibilidade da presso sobre parlamentares ou sobre os partidos, de grupos de interesse
que possam influenciar decises que no sejam no melhor interesse pblico (GROISMAN; LERNER,
2006, p. 126; SCHATTSCHNEIDER, 61, p. 58). Outro problema que fragiliza o controle legislativo o caso
de pases nos quais h uma grande concentrao de poder no Executivo, em especial quanto ao poder
normativo, que no caso brasileiro se materializa pelas conhecidas Medidas Provisrias, atos pelos os quais
o Executivo baixa normas com fora de lei. Esta caracterstica se aproxima de um novo tipo de democracia
definida por ODonnell (1994) como democracia delegativa, sistema democrtico no qual o maior poder
delegado ao Presidente e, embora seja considerado regime democrtico enquadrado nas caractersticas
definidas por Robert Dahl para as novas poliarquias, os controles institucionais (accountability horizontal)
so extremamente fracos ou inexistentes nas democracias delegativas (ODONNELL, 1994, p. 61).
Os Tribunais de Contas, rgos tcnicos, autnomos e independentes, tm como competncia executar
81
o controle externo da administrao pblica, exercendo a funo fiscalizadora das aes governamentais
sob os aspectos de natureza financeira, e do ponto de vista da observncia dos princpios da administrao
pblica, em especial os princpios da legalidade, legitimidade e economicidade (MILESKI, 2003, p. 254). Os
Tribunais de Contas atuam sob o prisma do controle formal-legal e de regularidade contbil e financeira,
tendo por base os planos aprovados nas casas legislativas, e as normas que regem a administrao
pblica (GROISMAN; LERNER, 2006, p. 126). Alm disso, sob as normas brasileiras, os governos
prestam contas e so julgados pelo que fizeram e no so cobrados nem penalizados pelo que deixaram
de fazer, em razo dos planos oramentrios serem meramente autorizativos, isto , a Lei Oramentria
aprovada autoriza o governo a realizar os planos, e somente aqueles, mas no impe a realizao de
tudo. Assim, as prioridades e discricionariedades para decidir entre o que fazer e o que no fazer fica
totalmente a cargo do gestor, sem possibilidade de sano administrativa pelos controles institucionais,
salvo raras excees, pelo que deixaram de fazer. Isto no ocorre no caso dos controles sociais, que
podem exercer a accountability vertical permanente, atuando tambm sobre as escolhas polticas de
prioridades na execuo oramentria.
O Ministrio Pblico um rgo de extrema importncia e atuao no controle da administrao pblica,
embora pouco citado como tal pela literatura cientfica, tendo ganhado esta condio de vanguarda a
partir das atribuies conferidas pela atual constituio, entre elas e em especial, as atribuies de zelar
pelo respeito dos poderes pblicos em relao aos direitos sociais, promover a proteo do patrimnio
pblico e outros interesses difusos e coletivos, conforme previsto no artigo 129 da Constituio Federal
(SIRAQUE, 2005, p. 98).
So definidos como controles internos, os mecanismos institudos pelos prprios gestores pblicos,
tambm referidos como autocontroles ou autotutela. No Brasil, embora previsto constitucionalmente
desde a Carta Magna de 1967, s recentemente, com as exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal
(BRASIL - LRF, 2000) que estabeleceu diversas atribuies objetivas ao controle interno, esse passou
a ser institudo em todas as esferas de governo, em especial nos municpios. Os Tribunais de Contas
passaram a exigir a presena do controle interno como condio para aprovao das contas da gesto
fiscal. As principais atribuies dos rgos de controles internos so avaliar o cumprimento das metas
oramentrias, fiscalizar a observncia dos princpios e normas da administrao pblica, em especial
o princpio da legalidade, avaliar a eficincia e eficcia da gesto quanto aos resultados produzidos e
apoiar os rgos de controles externos (MILESKI, 2003, p. 159). H que se registrar, ainda, a classificao
defendida por Bovens (2007) quanto ao processo dos controles internos, que denomina de accountability
diagonal, uma forma intermediria ou administrativa, pela qual os controladores no teriam fora,
independncia e autoridade suficientes para obrigar os controlados, uma vez que se trata de um processo
de accountability sombra da hierarquia (BOVENS, 2007, p. 460).
O controle social sobre a gesto pblica um direito/dever dos cidados, que provm da revoluo
democrtica do sculo XVIII. A frase de Rousseau na introduo do Livro I de sua obra mais conhecida
O Contrato Social um sinal para o que estaria por vir em termos de regimes polticos, possibilidades
de participao e inverso da lgica da soberania do Estado sobre o povo para a soberania da sociedade:
82
apesar de ser fraca a influncia de minha voz nas matrias polticas, o direito de nelas votar impe-me
o dever de as aprender (ROUSSEAU, 2001, p. 23). No mesmo sculo, a Assembleia Nacional Francesa,
logo aps a revoluo histrica que levaria ao mundo os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade
entre os seres humanos, aprova a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, na qual consta
que a sociedade tem o dever de pedir contas a todo funcionrio pblico de sua administrao. Mas,
apesar dessa mudana de lgica de forma explcita sobre quem presta contas a quem, a possibilidade de
controle social efetivo ainda percorreu um longo caminho e somente comeou a se consolidar no sculo
XX (GROISMAN; LERNER, 2006, p. 77).
Segundo ODonnell (1998, p. 28), controle social da administrao pblica, ou accountability vertical, o
controle exercido pelos cidados na forma de reivindicaes ou contestaes dos atos das autoridades
pblicas, de forma livre e direta, individualmente ou por meio de organizaes. Assim, o conceito de
controle social est intimamente relacionado ao conceito de participao, de maturidade poltica e de
colaborao entre governo e sociedade na busca de solues para os conflitos do processo social, tendo
como norte o bem comum e o combate injustia social (SRECK; ADAMS, 2006, p, 105).
Bovens (2007, p. 463) aborda o controle social como a perspectiva democrtica da accountability, que
denomina de popular control referindo como condio essencial para o reforo do processo democrtico
e suas estruturas, utilizando tambm o modelo principalagent, enfoque abordado em artigo especfico
por Prezewoski (2001), para descrever as relaes da sociedade com o governo e a soberania daquela
sobre este.
Segundo Grau (2006, p. 313) so as seguintes as condies mnimas para habilitar a cidadania para o
exerccio do controle social:
Poder de veto por meio de revogao de mandato e destituio de autoridades; os recursos
administrativos; as aes de cidadania em defesa de interesses pblicos, expressas em recursos
judiciais que, paralelamente, possam obrigar as instncias judiciais a ativar seus prprios
mecanismos de controle; e as audincias pblicas e exposio pblica dos projetos de deciso.
[...] reconhecimento jurdico do direito informao sobre os atos administrativos e suas razes,
expressa em dois recursos: a exigncia da prestao de contas; e, certamente, o direito de livre
acesso dos cidados informao pblica.
Neste contexto, de fundamental importncia a atuao efetiva dos controles no ciclo da gesto pblica,
tanto o controle social para exigir que o governo cumpra suas promessas e atenda as preferncias dos
eleitores, como os controles institucionais para garantir a conformidade com as normas e combater a
corrupo. Conforme Fernandes (2001, p. 83), o efeito das leis sobre a sociedade ocorrer na razo direta
da efetividade da atuao dos controles.
POSSIBILIDADES PARA O EXERCCIO DO CONTROLE SOCIAL NO BRASIL

A par de todas as consideraes tericas precedentes sobre as formas de participao nos governos
democrticos, passam-se a analisar as chances que tem a sociedade civil brasileira de exercer o controle
social luz dos requisitos expostos, sob os ngulos de trs ambientes fundamentais poltico, normativo
83
e informacional os quais, conferindo condies favorveis podero produzir resultados que, num crculo
virtuoso, realimente o despertar da cidadania para a participao.
Primeiramente, quanto ao ambiente poltico, condio para a ocorrncia da participao popular na
gesto pblica, um regime democratizado, ou uma poliarquia, termo cunhado por Robert Dahl, como j
mencionado, entendido como regimes substancialmente popularizados e liberalizados, isto , fortemente
inclusivos e amplamente abertos contestao pblica (DAHL, 1997, p. 31).
Visto por outro ngulo, ODonnell (1998, p. 30) afirma que a interao dos cidados individual ou
coletivamente organizados em aes de controle e responsabilizao das autoridades pblicas, ou
seja, exercitando a accountability vertical, assegura que os pases so democratizados, ou polirquicos,
no sentido de atenderem aqueles requisitos que configuram uma poliarquia. No entanto, apenas a
possibilidade do exerccio da participao ampla dos cidados no assegura a eficcia das aes de
controle social. Para que isso acontea, necessrio que estejam presentes os outros dois componentes
das poliarquias, alm do regime democrtico: o liberalismo, que pressupem respeito absoluto esfera
privada como direito que no pode ser subtrado nem pelo Estado; e o republicanismo, pelo qual as
autoridades pblicas tem o dever de sacrificar interesses privados em prol dos interesses pblicos, pela
absoluta sujeio lei e aos princpios que norteiam a administrao.
Para assegurar dimenso republicana das poliarquias so necessrias instituies fortes, em especial as
instituies responsveis pela chamada accountability horizontal, entendida como a estrutura institucional
de controle e responsabilizao dos gestores pblicos, composta pelas agncias reguladoras, tribunais
de contas, Poder Judicirio, Poder Legislativo, e outros rgos institudos e mantidos pelo Estado para
fins da gesto pblica.
So indispensveis para a manuteno do regime, mas precisam ser livres de influncias e presses,
tendo quadros profissionalizados e oramentos prprios e suficientes para no dependerem do Executivo.
No entanto, afirma ODonnell (1998, p. 50), para se ter efetividade nessas questes pouco se pode
esperar sem a ao determinada e persistente dos atores domsticos a mdia e vrias organizaes de
accountability vertical.
Sobre o tema, Diniz (1998) ressalta que sendo o Poder Executivo refratrio a controles externos e tendo
a alta burocracia estatal excesso de discricionariedade, a falta de agncias com autonomia e autoridade
suficientes para coibir e aplicar sanes em casos de prticas ilegais, e a baixa eficcia dos rgos
institucionais de controles reforam-se mutuamente. Isso, segundo Diniz (1998, p. 37), gera um vazio
quanto s formas usuais de superviso entre os poderes e de controle social por parte do pblico em
geral, e intensifica a necessidade de controle social.
Assim, quanto s condies polticas para o exerccio do controle social, v-se que o Brasil atende,
uma vez que nossa democracia se enquadra na teoria e na prtica aos requisitos postos por Dahl para
caracterizar uma poliarquia e que temos instituies para o exerccio da accountability horizontal nos
moldes preconizados por ODonnell e por Diniz.
84
Em segundo lugar, quanto aos aspectos normativos, trata-se da necessidade da existncia de regramentos
claros que definam os papis dos atores no cenrio. Um conjunto de normas, iniciando pela Constituio,
que definam o objeto do contrato entre representantes e representados, indispensvel como ferramental
para possibilitar a atuao dos cidados, de forma individual ou coletiva, no processo de planejamento,
acompanhamento e controle das aes do governo.
Invocando novamente a teoria da agncia e a questo da accountability, essas relaes trazidas para
o contexto poltico, produzem dificuldades adicionais em funo da multiplicidade de mandantes e
mandatrios. Assim, tornam-se importantes as definies sobre que aes e desempenhos que so
esperados dos agentes, bem como que tipos de prmios e sanes so previstas aos representantes,
ou seja, que incentivos ou presses os agentes percebem sobre si para agirem em nome dos cidados
(FEARON, 1999, p. 55).
No Brasil, h dispositivos constitucionais e legais que determinam aos gestores a realizao de audincias
pblicas para ouvir a sociedade sobre a elaborao dos oramentos, assim como sobre a publicao dos
dados referentes dinmica da gesto, em periodicidade at mesmo mensal em certos casos.
A Constituio Federal, em seu artigo 37, relaciona os princpios que devem nortear a Administrao
Pblica, entre eles os princpios da legalidade e da publicidade, significando que para os atos dos gestores
pblicos terem validade e poderem surtir seus efeitos regularmente tero de estar autorizados legalmente
e serem publicados. Normas infraconstitucionais regulam a forma dessas publicaes, as quais em
certos casos podero ser realizadas por rgos de divulgao local (jornais), ou mesmo em publicaes
internas, dependendo do vulto e da relevncia do ato. De qualquer modo, todos os atos relacionados
com a execuo oramentria, demonstrados nos relatrios da LRF, alm de publicados em meios de
circulao impressa (Dirio Oficial) sero disponibilizados em meio eletrnico, ou seja, na internet.
Segundo os artigos 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL LRF, 2000), a seguir transcritos,
qualquer cidado tem a possibilidade de acompanhar os atos dos gestores pblicos como, por exemplo,
o prefeito de sua cidade e verificar quanto a Prefeitura arrecadou de recursos em cada bimestre, e onde
e como esses recursos foram empregados. Essa mesma norma estabelece que o cidado deve ser
incentivado pelo governo a participar.
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao,
inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes
oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos. Art. 48-A. [...] os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou
jurdica o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas
unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem
fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando
for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do
Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e
no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e
instituies da sociedade. (BRASIL LRF, 2000).
85
Outro dispositivo da LRF que no pode deixar de ser mencionado o pargrafo 4 do artigo 9, que diz
respeito prestao de contas pelo Chefe do Poder Executivo ou por seu representante, diretamente aos
cidados, sobre o que foi realizado a cada quatro meses, na comisso do Poder Legislativo responsvel
pela fiscalizao e controle da gesto pblica municipal:
Art. 9... 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e
avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso
referida no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e
municipais (BRASIL LRF, 2000).
Portanto, em termos de normas que possam dar suporte participao ativa do cidado no acompanhamento
da gesto pblica, veem-se nesses exemplos que h dispositivos poderosos e suficientes. O terceiro
requisito se refere aos meios disponveis e empregados para o acesso s informaes. Tem-se hoje
condies de tecnologia da informao e de comunicaes que no se dispunha h bem poucos anos.
A informtica por meio de computadores pessoais (microcomputadores) se popularizou a partir do fim da
dcada de 90, assim como ocorreu com as redes de comunicaes para transmisso de dados, entre
elas, em especial, a internet.
Esses recursos tornaram possvel o acesso aos dados de um ente pblico para o mundo inteiro. Sem sair
do escritrio ou da residncia possvel acessar, analisar, questionar, criticar e solicitar esclarecimentos
da administrao pblica, sobre atos de gesto praticados pelos mandatrios.
Se a LRF, como vimos anteriormente, determina a publicao em meio eletrnico dos relatrios da
execuo oramentria, essas informaes devero estar disponveis, sob pena de estar havendo
desobedincia lei, passvel de punies.
Estas breves consideraes sobre as condies polticas, normativas e informacionais no Brasil, visando
a avaliar as possibilidades da participao dos cidados em aes de controle social sugerem que: 1)
as condies oferecidas pelo regime poltico so favorveis; 2) existem normas que exigem dos agentes
pblicos transparncia e prestaes de contas, bem como asseguram aos cidados o direito de controlar
a administrao; 3) os recursos tecnolgicos oferecem condies para que as informaes estejam
acessveis a todos os cidados.
Resta, pois, analisar como ocorre a participao nas aes de controle social e em que medida os
governos dos municpios pesquisados esto facilitando ou dificultando essa participao.
CONSIDERAES FINAIS
Diante desta anlise, pode-se observar na evoluo das relaes dos cidados com os governos, desde a
revoluo democrtica ocorrida no sculo XVIII, o acontecimento que tornou vivel o controle social sobre
a gesto pblica foi a inverso da soberania na relao Estado-sociedade. Este fenmeno iniciou na
Inglaterra e nos Estados Unidos, na ltima metade do sculo passado, portanto um fenmeno recentssimo
e que est se expandindo de forma importante nos pases sob regime democrtico.
86
No se pode abordar o tema do controle social sem analisar-se a questo da participao, assim, o
estudo abordou alm das definies de representao e participao, as formas usuais de participao
dos cidados nas interaes e influncias diretas nas polticas pblicas. Destacam-se, entre estas, a
atuao de grupos de interesse, redes de polticas pblicas, os conselhos de polticas pblicas, estes com
composio mista entre indicaes do governo e indicaes de organizaes da sociedade,
Finalmente, com base em tudo o que foi levantado e exposto, conclui-se que a participao da sociedade no
acompanhamento dos assuntos de governo considerada pertinente e relevante pela literatura cientfica,
que a Repblica Federativa do Brasil oferece as condies preconizadas para que as organizaes de
sociedade promovam aes de controle social, no entanto, por falta de interesse dos governos em divulgar
as fontes de informaes e incentivar a participao, bem como por desconhecimento e falta de iniciativa
da sociedade, h uma dificuldade em ocorrer o controle social da gesto pblica em prol do interesse
geral da coletividade, apenas aes fragmentadas com viso parcial e visando a interesses de grupos,
segmentos ou regies, ainda que interesses lcitos. Como resultado positivo dessas aes, mesmo que
fragmentadas, tem-se a criao do hbito para a participao poltica e a possibilidade de nascer da
movimentos de controle social com interesse geral.
Acesse os links:
<http://www.consumoresponsavel.com>.
<http://www.participabr.com.br>.
<http://www.democraciaparticipativa.org>.
<http://www.controlepopular.org.br>.
<http://www.cartamaior.com.br>.
Acessados em: 11/11/2010.
87
Democracia e Administrao Pblica

Creomar Lima Carvalho de Souza
O renascimento da democracia brasileira em meados dos anos de 1980 trouxe desafi os ao processo de gesto
pblica. O principal deles pode-se afi rmar : a construo de um modelo de servio pblico que esteja desarraigado de vcios nada condizentes com o processo democrtico.
Desta forma, acredita-se que o processo de redemocratizao gerou dois resultados: 1 o aperfeioamento dos
processos de seleo e ascenso nas carreiras pblicas e 2 um maior controle/interesse da sociedade sobre os
processos de administrao pblica. Esses elementos possibilitam a criao de um ciclo administrativo virtuoso
em termos de possveis horizontes na relao entre o servio pblico e a sociedade civil.
Sob essa anlise, pode-se afi rmar que o acesso ao servio pblico via concurso estabelece uma relao mais
democrtica e transparente para com a sociedade. O resultado mais aparente de tal situao a transformao
do servidor em um funcionrio do Estado. Em sntese, o servidor liberado de questes polticas que poderiam
obstaculizar o desempenho efi ciente de sua atividade.
Essa semente meritocrtica acaba dando a possibilidade de que condutas desviantes sejam identifi cadas e combatidas na forma da lei. Seguindo esse ponto de vista, pode-se considerar o servidor como um cidado investido
em cargo pblico. E como tal, o mesmo um elo entre o Estado e a Sociedade que o remunera. Provendo aos
outros cidados servios de qualidade e cobrando da estrutura estatal os meios para bem desempenhar suas
atividades.
O modelo de virtuosidade acima citado parece perfeito. Porm, percebe-se que existe uma difi culdade de aprofundamento da meritocracia por questes polticas a citar: o excesso de cargos em comisso na administrao
pblica; a existncia de interesses corporativos dos prprios servidores e a persistncia de uma cultura administrativa resistente a transparncia em diversos setores do Estado.
Contudo, pode-se afi rmar que o amadurecimento da democracia em todos os mbitos resultar em uma mudana de cultura em termos administrativos. E tal transformao poder de maneira continuada alterar as estruturas
organizacionais da admi-nistrao pblica alm de tornar mais positiva a relao custo-benefcio do servio
pblico para a sociedade.
Fonte: Revista Gesto Pblica - setembro de 2010 - N 33.
1) A anlise das inovaes democrticas introduzidas, em particular a nvel da gesto pblica, permite
a superao de uma dicotomia, s vezes excessivamente acentuada, entre o Estado e a sociedade
organizada. Como compreender a articulao entre esses dois campos que originou a criao de arenas mistas cujo objetivo integrar atores geralmente excludos do campo poltico para a plena gesto
pblica diante desta nova concepo?
88
Devemos ter f. No existem esforos inteis se empregados em prol do bem comum.

Getlio Vargas
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2001.
89
CONCLUSO
Caro(a) aluno(a), verificamos que o processo de redemocratizao brasileira se deu por dois perodos de
transio poltica entre um regime democrtico e um ditatorial. A primeira redemocratizao ocorreu em
1945, com o fim do Estado Novo (1937-45), golpe militar implementado pelo governo de Getlio Vargas.
A segunda transio aconteceu em 1985, com o fim do Regime Militar (1964-85). Mas o marco desse
processo se deu com a promulgao da Constituio Federal em 1988.
A promulgao da Constituio Federal de 1988 foi de grande importncia para a sociedade civil brasileira,
criando normas e permitindo a participao da mesma nos assuntos que dizem respeito formulao e
ao controle da execuo das polticas pblicas e da gesto.
Referente gesto verificamos a insero de dois modelos que so o de administrao societal e o de
administrao gerencial, ambos tem como objetivo reformular o estado, construindo um modelo de gesto
pblica, tornando-se mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros.
Portanto, verificamos que com a democratizao brasileira e a participao da sociedade organizada
diante das esferas pblicas ouve grandes avanos na aquisio de competncias necessrias ao processo
decisrio buscando solucionar com pertinncia e eficcia uma srie de situaes de controle social.
90
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Professor Me.

Danilo Stocco de Souza

PS-GRADUAO NCLEO ESPECFICO

Reitor: Wilson de Matos Silva

NEAD - Ncleo de Educao a Distncia

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central - CESUMAR

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CONTEXTO DE TRANSFORMAO: GLOBALIZAO, CRISE DO ESTADO E DA GESTO PBLICA.

DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS GERENCIAL E SOCIETAL

AS NOVAS COMPETNCIAS GERENCIAIS 

CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS

CONTROLES SOBRE A GESTO PBLICA

POSSIBILIDADES PARA O EXERCCIO DO CONTROLE SOCIAL NO BRASIL

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A NOVA GESTO PBLICA

Conceito de Estado Moderno

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(DE PAULA, 2005).

Em resumo, os modelos e as experincias da NPM expressam diferenas significativas. Estas diferenas

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Com o fim do regime militar e a institucionalizao da democracia, as iniciativas no campo da

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implementao de novos modelos (ABRUCIO, 2007).

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CONTEXTO DE TRANSFORMAO: GLOBALIZAO, CRISE DO ESTADO E DA

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Todo esse processo se efetivava graas aos mtodos administrativos da desconcentrao e da

Paralelamente, ao agigantamento do Estado, e contribuindo para o colapso do mesmo, verificou-se,

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Nesse novo contexto de economia globalizada, intensa competio e reorganizao da produo em

REESTRUTURAO DO ESTADO E MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA

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todos os entes pblicos da administrao, tornando-a progressivamente mais rgida e burocrtica. O

Gesto Pblica comentada

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1) Argumente, relacionando o contedo desenvolvido e o texto Administrao Pblica Gerencial: aes

CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. Rio de Janeiro: Elisevier, 2006.

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ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL

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e a sociedade, que contemplasse os seguintes elementos: a) um novo modelo de desenvolvimento para o

DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS GERENCIAL E SOCIETAL

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AS NOVAS COMPETNCIAS GERENCIAIS

O mapeamento e o desenvolvimento das competncias gerenciais so importantes para obter

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Quadro 2 Caractersticas dos quatro modelos gerenciais

Fonte: Quinn et al., 2003, p. 11.

Figura 1 Diviso dos Papis nos Quatro Modelos

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O papel do mentor: o mentor desempenha o papel de conselheiro, guia de confiana ou orientador.

DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS GERENCIAL E SOCIETAL

AS NOVAS COMPETNCIAS GERENCIAIS

CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS

CONTROLES SOBRE A GESTO PBLICA

POSSIBILIDADES PARA O EXERCCIO DO CONTROLE SOCIAL NO BRASIL