Anlisis de la Poltica Pblica

Penitenciaria y Carcelaria
Por: Luis David Albarracn Guio

1. Marco Conceptual sobre la temtica que aborda la poltica

pblica
Tomaremos como referente para este trabajo y particularmente para analizar el marco
conceptual fijado gubernamentalmente para esta poltica el documento CONPES 3828, el
cual contiene una reconstruccin del flujo de decisiones (Cuervo Restrepo, 2007) que ha
adoptado los gobiernos nacionales entre 2000 y 2009, sin perjuicio de hacer aportes de
otras fuentes para establecer los lmites de la temtica que aborda la poltica pblica.
1.1 Marco especifico
El documento anteriormente mencionado delimita un marco conceptual sobre la temtica
que aborda esta poltica as: La poltica penitenciaria tiene como objetivo, generar las
condiciones adecuadas para que las personas que son condenadas cumplan
efectivamente una sancin privativa de la libertad y que, a travs del tratamiento
penitenciario, logren su reintegracin social. Mientras que la poltica carcelaria, se ocupa
de velar por la garanta de los derechos de la poblacin detenida preventivamente. Desde
esta perspectiva, si bien existe un aparente divorcio entre la poltica penitenciaria y la
poltica carcelaria, es necesario entenderlas bajo una visin holstica de la poltica criminal
en general y as, promover su interaccin con el objeto de lograr el cumplimiento de los
fines constitucionales de la pena y del derecho penal (Consejo Nacional de Poltica
Social, 2015).
Como vemos el gobierno actual ha salido al paso a la controversia de la delimitacin de la
poltica penitenciaria y carcelaria en relacin a la poltica criminal, para reconocerla como
parte de esta ltima, lo cual calificaremos como una metodologa acertada. En ese sentido
en uno de sus lineamientos ha dicho Desde algunas perspectivas se entiende que la
poltica criminal en la prctica se asocia con tres procesos: el de la criminalizacin
primaria, proceso en el cual, desde el legislativo, se definen las conductas que sern
sancionadas penalmente; el de la criminalizacin secundaria, en el marco de poder
judicial, se investiga y determina la responsabilidad penal de un ciudadano; y la
criminalizacin terciaria que consiste en la ejecucin y cumplimiento de la sancin penal
por parte de una persona declarada responsable de un crimen, que es la fase de
ejecucin penitenciaria. (Ministerio de Justicia y del Derecho, Direccin de Poltica
Criminal y Penitenciaria, 2014)
Pero esto no siempre ha sido as a pesar de que otros actores estatales y no estatales
han participado en la delimitacin de la temtica de esta poltica pblica, hasta hace muy
poco se logr introducir en el flujo de decisin gubernamental, la necesidad de relacionar
temas de poltica criminal, como elemento de poltica social que enmarca la poltica
penitenciaria y carcelaria.

Marco General
Pero qu se entiende dentro de ese marco recientemente reconocido de la poltica
penitenciaria? El actual gobierno plantea como papel de la poltica criminal aquello que
debe disear estrategias de prevencin del delito, considerar la aplicacin de sanciones
alternativas, buscar mecanismos de resolucin de conflictos novedosos y fortalecer el
sistema en aquellos aspectos en los que las dems opciones no se puedan llevar a cabo
(Consejo Nacional de Poltica Social, 2015) Todo esto con el objetivo de satisfacer
efectivamente principios constitucionales como la administracin y la dignidad humana.
La Corte Constitucional, un organismo estatal pero no gubernamental no ha titubeado en
declarar un nuevo estado de cosas inconstitucional en el tema y considerar que tiene una
de sus principales causas en dificultades y limitaciones estructurales de la poltica criminal
en general a lo largo de todas sus etapas, no solamente en su tercera fase: la poltica
carcelaria (). Existen indicios y evidencias del recurso excesivo al castigo penal y al
encierro, lo cual genera una demanda de cupos para la privacin de la libertad y de
condiciones de encierro constitucionalmente razonables, que es insostenible para el
Estado (Sentencia T-388, 2013)
Por esto debemos decir que el marco conceptual de la poltica penitenciaria y carcelaria
es una poltica criminal (Conjunto de elementos terico-prcticos) que orientada a la
prevencin implica que la tarea del estado consiste en mejorar las relaciones sociales,
esto es, la libertad, la seguridad y bienestar de sus ciudadanos y la mejor forma posible
de conseguirlo es orientando la finalidad de la pena a evitar comportamientos delictivos
mediante la incidencia del delincuente y en la conciencia jurdica de la comunidad1
(Bolaos Gonzlez, 2005)

2. Por qu es Poltica Pblica (Anlisis)

Sobre este punto debemos decir que hemos acogido la definicin de poltica pblica de
Jorge Ivn Cuervo (Cuervo Restrepo, 2007), como las actuaciones de los gobiernos y
otras agencias del Estado, cuando las competencias constitucionales as lo determinen
en desarrollo de un marco referencial hecho por normas formales e informales, demandas
y expectativas ciudadanas caracterizadas por flujos de decisin o una decisin especifica
orientadas a resolver un problema que se ha constituido como pblico, que moviliza
recursos institucionales y ciudadanos bajo una forma de representacin de la sociedad
que potencia o delimita esa intervencin, bajo esta perspectiva llevaremos el anlisis de
las caractersticas que la hacen poltica pblica.
En primer lugar debemos identificar, por qu las condiciones para que se puedan cumplir
los fines de la pena privativa de la libertad, y para que se mantenga la garanta de los
derechos de los receptores de esta pena, son un problema pblico. En este sentido
debemos decir que cumple con todas las caractersticas delimitadas en el esquema del
profesor cuervo (Cuervo Restrepo, 2007, pg. 80), pues:

1 (Bolaos Gonzlez, 2005) citando a Claux Roxin.

Est garantizado como derecho fundamental (acceso a la justicia y derecho a no

ser sometido a tratos crueles ni inhumanos),
Se han suscrito tratados sobre el tema (Primer congreso de las Naciones Unidas
sobre prevencin del delito y tratamiento del delincuente, llevado a cabo en
Ginebra en 1955; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, firmada en
San Jos de Costa Rica en 1969; y finalmente, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, aprobado por la Ley 74 de 1968)
Existen leyes que as lo disponen (Cdigo Penitenciario y Carcelario establecido
por la Ley 65 de 1993, modificado parcialmente por la Ley 1709 de 2014)
La ciudadana constantemente lo reclama (Ambito Juridico, 2015)

En segundo lugar debemos reconstruir el flujo de decisin el cual fcilmente podemos

referenciar desde 1998 hasta hoy2, inaugurado con la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional en las crceles, con el fin de buscar remedio a situaciones de
vulneracin de los derechos fundamentales que tengan un carcter general - en tanto que
afectan a multitud de personas -, y cuyas causas sean de naturaleza estructural - es decir
que, por lo regular, no se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por
lo tanto, su solucin exige la accin mancomunada de distintas entidades (Sentencia T153/98), declarando no solo la condicin de pblico de este problema, sino
reconocindolo con precedentes histricos de casi un siglo, y aventurndose a proponer
que la nica salida a este sera una poltica pblica.
Al da de hoy luego de todas estas regulaciones, continuamos viendo la constante
exigencia por intervencin en lo que se ha llamado crisis carcelaria, el mantenimiento de
una Comisin Asesora de Poltica Criminal, un Proyecto Fortalecimiento y Seguimiento a
la Poltica Penitenciaria, un nuevo llamado de atencin de la Corte Constitucional en
Sentencia T-388 de 2013, que declara de nuevo estado de cosas inconstitucional en las
crceles del pas, y le indica al encargado de formular la poltica pblica, es decir el
gobierno, que ha venido entendiendo el problema limitadamente pues no pasa del
hacinamiento como demanda de crceles.
Todos estos elementos nos permiten reconocer uno de los cuatro atributos de una poltica
propuestos por el profesor Cuervo (Cuervo Restrepo, 2007, pg. 82) como es la
sostenibilidad, y a pesar de no cumplir con atributos como integralidad, coherencia y
legitimidad, para calificarse como una buena poltica pblica como veremos adelante,
definitivamente es una poltica pblica.
2 Sentencia T-296 de 1998 (Reitera la exigencia constitucional de otorgar un
trato digno a la poblacin carcelaria), Sentencia t-153-98 (Declara estado de
cosas inconstitucional), Documento CONPES 3086 de 2000, Documento
CONPES 3277 de 2004, Documento CONPES 3412 de 2006, Documento
CONPES 3575 de 2009, Sentencia T-690 de 2010, ley 1453 de 2011 (Estatuto
de Seguridad Ciudadana), Documento CONPES 3828 de 2015, Ley 1709 de
2014 (Cdigo penitenciario y carcelario), Sentencia T-388 de 2013 (declara
nuevamente el estado de cosas inconstitucional), entre otras decisiones.

3. Propuestas Polticas de los ltimos tres gobiernos

nacionales sobre el tema
3.1 Gobierno lvaro Uribe Vlez 2006-2016 Estado Comunitario: desarrollo para
todos
En el Plan Nacional de Desarrollo este gobierno (Departamento Nacional de Planeacin,
2007) fijo los siguientes parmetros en la poltica penitenciaria y carcelaria se dar
continuidad a la estrategia de expansin de la oferta de cupos penitenciarios que contiene
el plan de construccin, dotacin y mantenimiento se adelantarn procesos de
reestructuracin en su rgano administrador y se adecuarn los sistemas de informacin
del sistema penitenciario y carcelario la Nacin evaluar, tal y como se estableci en la
Ley 812 de 2003, las diferentes alternativas que garanticen la optimizacin de recursos y
el acometimiento de las funciones propias del sistema y por ultimo contemplaban la
reubicacin de la crcel de Valledupar, por encontrarse en el casco urbano de la ciudad, la
cual permanece en el mismo sitio desde entonces.
De esa forma se produjeron los siguientes documentos CONPES, con participacin del
entonces llamado Consejo Superior de Poltica Criminal,

Documento CONPES 3412 de 2006: Estrategia para la expansin de la oferta

nacional de cupos penitenciarios y carcelarios - seguimiento del documento CONPES
3277 de 2004:
Este documento planteaba como objetivo principal el ajuste a la estrategia de
expansin de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios en seguimiento
al CONPES 3277 de 2004, modificando las modalidades contractuales con las cuales
se construan las crceles, contempl la construccin de 11 establecimientos de
reclusin definidos en la etapa inicial de la estrategia prevista en el CONPES 3277:
Ibagu (2.700 cupos), Cartagena (1.600 cupos), Jamund (4.000 cupos), La Picota
(3.200 cupos), Medelln (2.100 cupos), Puerto Triunfo (1.200 cupos), Ccuta (1.200
cupos), Guaduas (2.600 cupos), Acacias (800 cupos), Yopal (800 cupos) y Florencia
(1.400 cupos), con un plazo de construccin de entre 18 y 24 meses.
El plan contempl un presupuesto de 972.293 millones de pesos bajo la modalidad de
obra pblica (cifra que inclua la construccin, dotacin e interventora de los centros
penitenciarios y carcelarios, y los costos de financiacin de la obra.

Documento CONPES 3575 de 2009: Seguimiento y ajuste a la estrategia para la

expansin de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios:
Dado el avance en la ejecucin de las obras (con excepcin del ERON de
Cartagena), los recursos invertidos y el cumplimiento del fallo de la Corte
Constitucional sobre el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y
carcelaria, la estrategia fue ajustada desde tres componentes:

1. Ampliacin de los cronogramas de entrega y entrada en funcionamiento de las

obras de los 11 establecimientos de reclusin definidos en la etapa inicial de la
estrategia prevista en el CONPES 3277.
2. Ampliacin del nmero de cupos finales a ser entregados al INPEC, respecto a los
previstos en el CONPES 3412 de 2006 (1.103 cupos ms).
3. La modificacin de los montos aportados por las diferentes fuentes de financiacin
y la adicin a los recursos establecidos en el CONPES 3412, sealando las causas
de los mayores costos en la ejecucin de las obras previstas en la estrategia. El costo
del Plan de Construccin y Dotacin a marzo de 2009 signific un esfuerzo
presupuestal de 997.998 millones de pesos, lo que implic un aumento del valor total
de la construccin de los 11 establecimientos de reclusin en 119.422 millones de
pesos (14,94% adicional).
De la misma manera bajo el impulso de este gobierno se sancion la ley de infancia y
adolescencia (Ley 1098 DE 2006), la cual aumenta contempla un aumento de penas en
delitos sobre menores, establece la pena privativa de la libertad para los adolescentes
entre 14 y 18 aos por conductas que establezcan como pena mnima 4 aos y crea todo
un sistema de acusacin y juzgamiento de menores.
3.2 Gobierno Juan Manuel Santos Caldern 2010-2014 Prosperidad para Todos
El Plan Nacional de Desarrollo de este gobierno ( Departamento Nacional de Planeacin,
2010) planteaba la elaboracin de un Plan Maestro de Reposicin, Rehabilitacin y
Mantenimiento de Infraestructura Carcelaria, la tecnificacin del INPEC y la incorporacin
de TICs en este proceso, ampliar la cobertura del nuevo modelo educativo del INPEC,
as como aquellos relacionados con cultura, deporte y prevencin del uso de
estupefacientes.
De la misma manera se planteaba elaboracin de un Plan de Atencin Bsica para la
Poblacin Reclusa y de Tratamiento Penitenciario para los condenados que busque la
reinsercin social del individuo, articulando iniciativas pblicas y privadas, dentro de un
marco normativo que privilegie el esfuerzo acadmico y/o la productividad del recluso en
funcin de sus potencialidades lo cual se reflejara en la redencin de la pena.

Ley 1453 de 2011 o Ley de Seguridad Ciudadana (proyecto de ley presentado por
este gobierno)
Esta ley como lo han dicho bastantes plantea lineamientos para el ajuste de una
poltica de represin punitiva pues a ms delitos, incluyendo prcticas como disparar
al aire u obstruir las vas pblicas, habr ms candidatos a terminar entre rejas.
Adems, la ley reduce las posibilidades de que un condenado obtenga la libertad
provisional y aumenta las penas de varios delitos, con lo que dejan de ser
excarcelables. El objetivo claro es mantener a ms personas en las prisiones (Lewin,
2011)
Ley 1709 de 2014 reforma al Cdigo Penitenciario y Carcelario (Proyecto de ley
presentado por este gobierno)
-Vamos a incluirla dentro de este periodo, pues fue publicada en el diario oficial el 20
de enero de 2014 y para resaltar el contraste con la ley anteriormente mencionada.

A pesar de que esta ley modifica los requisitos para conceder la prisin domiciliaria,
hacindola ahora ms flexible y asequible, facilita la suspensin de la ejecucin de la
pena, y reduce un tanto la exigencia para conceder la libertad condicional, no se tard
en afirmar desde mltiples sectores, como el acadmico, que con la reforma
nicamente llegar una excarcelacin de momento, que servir como paliativo al muy
grave hacinamiento en las prisiones, y nada ms, porque parece ser que no se
entiende o no se quiere entender, ni se busca atacar la causa del problema (Gil
Ordez, 2014)
3.3 Gobierno Juan Manuel Santos Caldern 2014-2018 Todos por
un nuevo pas
El Plan Nacional de Desarrollo de este periodo plantea entre otros, la creacin de un
observatorio de poltica criminal, de manera coordinada con la implementacin de la
Plataforma de Anlisis para la Investigacin Penal (PAIP) de la Fiscala General de la
Nacin, promover la implementacin de sanciones y medidas alternativas a la privacin
de la libertad mediante la modificacin al Cdigo de Procedimiento Penal, el diseo de un
Manual de Justicia Restaurativa, la adopcin de un programa para incentivar las
intervenciones sociales focalizadas con los entes territoriales, para prevenir la criminalidad
en zonas problemticas de los centros urbanos, la generacin de nuevos cupos
penitenciarios y carcelarios que propendan por la efectiva resocializacin de las personas
privadas de la libertad, el desarrollo del programa de tratamiento penitenciario para la
resocializacin de las personas privadas de la libertad en las fases de mnima seguridad y
confianza, fortalecimiento de la institucionalidad del Sistema Penitenciario y Carcelario a
travs de la actualizacin y capacitacin de la planta de personal, la modernizacin de la
infraestructura y la incorporacin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones.

Lineamientos para el fortalecimiento de la Poltica Penitenciaria en Colombia 2014:

La Comisin Asesora para el Diseo de la Poltica Criminal del Estado colombiano,
postula doce pasos para salir de la crisis, como i) reconocimiento del problema de
hacinamiento que aqueja al Sistema Penitenciario y Carcelario, ii) la construccin de
cupos en crceles y la participacin de los entes territoriales en estos procesos, iii
desarrollar una poltica, criminal racional, coherente y eficaz, que supere la poltica
reactiva, incoherente y fuertemente punitiva colombiana, iv) la realizacin de
audiencias en los establecimientos de reclusin, el fortalecimiento de las audiencias
virtuales, as como el traslado oportuno a las diligencias judiciales, v) el
fortalecimiento de la defensa tcnica a travs de la vinculacin a los establecimientos
de la Defensora del Pueblo y las Universidades para garantizar el acceso a este
servicio, entre otros. (Ministerio de Justicia y del Derecho, Direccin de Poltica
Criminal y Penitenciaria, 2014)

Documento CONPES 3828 de 2015 POLTICA PENITENCIARIA Y CARCELARIA EN

COLOMBIA:
Como objetivos generales el documento plantea entre otras, generar las condiciones
de infraestructura fsica, sanitaria, tecnolgica y humana que permitan el
cumplimiento de los fines del sistema penitenciario y carcelario en condiciones de

dignidad humana para los reclusos, promover la articulacin de las entidades

territoriales y del sector privado con el Gobierno nacional para solventar las
necesidades del sistema penitenciario y carcelario, armonizar la poltica penitenciaria
y carcelaria como parte integral de la poltica criminal con miras al cumplimiento del
fin resocializador de la pena.
Como especficos se destaca, disear estrategias para contrarrestar la criminalidad
generada en y desde los establecimientos de reclusin, u Orientar a las entidades
territoriales en la generacin de estrategias para la atencin de la poblacin detenida
preventivamente. (Consejo Nacional de Poltica Social, 2015)

4. Problema o Problemtica que se ha pretendido solucionar o

evitar mediante el proceso de formacin de la poltica pblica.
La Corte Constitucional (Sentencia t-153-98 ) como ya dijimos no ha dudado en calificar
esta problemtica como histrico y estructural con antecedentes referenciales desde
inicios del siglo XIX, pero como tambin lo ha reconocido el gobierno recientemente el
gobierno (Consejo Nacional de Poltica Social, 2015), este problemtica no es ajena a un
contexto latinoamericano (CARRANZA ELIAS, 1992) y en algunos elementos hasta casi
global.

Sus caractersticas son a nivel penitenciario la deficiente oferta de cupos carcelarios y

penitenciarios o hacinamiento, las consecuencias de salubridad derivadas, la insuficiencia
de personal profesional, tcnico, asistencial, y del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria y carcelaria frente a las necesidades de las servicios y los procesos del
sistema penitenciario y carcelario; (debilidades en el sistema de gestin de talento
humano del sistema penitenciario y carcelario; y el riesgo de corrupcin en el sistema
penitenciario y carcelario
Adems de esto, no contar con un sistema integrado de informacin, carencia de las
herramientas tecnolgicas adecuadas para ejercer una funcin de control y vigilancia
tanto dentro como fuera de los centros de reclusin.

Pero en relacin con la poltica criminal se caracteriza por hiperinflacin normativa, la

inaplicacin de medidas alternativas a la privacin de la libertad, la implementacin de
programas de resocializacin y acompaamiento a los reclusos durante y despus de su
detencin, la ausencia de una articulacin entre las autoridades nacionales y las
entidades territoriales, entre otros elemento no considerados siquiera superficialmente
antes de 2015.
En general tenemos una poltica criminal con un fin claro y es la represin penal para el
control social, mediada por en su gran mayora impulsos punitivitas bastante populistas,
generando un olvido de la condicin de humanidad de los receptores del iuspuniendi y un
campo propicio para la multiplicacin de la criminalidad y la marginacin social.

5. Elementos de la poltica pblica

Para llevar a cabo el anlisis de este punto debemos decir que tomaremos como base el
documento COMPES 3828 para reconstruir el flujo de respuestas que analizaremos ac,
adems, hemos acogido la tipologa de general de elementos de una poltica pbica entre
los que se encuentran:
a. Problemas
Sobre este punto podemos decir que a lo largo del desarrollo de la poltica pblica, se han
tenido como tres, los problemas que se ha intentado resolver mediante esta poltica
pblica, aunque cabe decir que no siempre ha sido as, pues solo se fijaban esfuerzos
para resolver el primero problema.
-Condiciones penitenciarias y carcelarias a nivel nacional.
-Relacin entre poltica criminal y sistema penitenciario y carcelario
-Relaciones Nacin-Territorio en la implementacin de las decisiones sobre el tema.
b. Diagnostico
De manera general debemos decir que el acpite de este trabajo denominado problema
o problemtica que se ha pretendido solucionar o evitar mediante el proceso de

formacin de la poltica pblica contiene bastantes puntos del diagnstico hecho en esta
poltica pblica, especficamente los tres grficos anteriores en materia del primer
problema.
En el segundo problema, la poltica pblica reconoce la relacin actual entre estos temas,
pero resalta que la relacin ha sido para generar la hiperinflacin punitiva, en el tercer
problema. En el tercer problema al evaluar los casos particulares en trminos generales,
existe una disminucin del 6% entre el 2012 y el 2013 en la ejecucin presupuestal de los
departamentos, pasando del 28% al 22% de los recursos de estos entes.
c. Soluciones
Vamos a tomar como soluciones lo planteado en los objetivos generales de la poltica ya
citados como propuestas del segundo periodo Santos, es decir generar las condiciones
de infraestructura fsica, sanitaria, tecnolgica y humana que permitan el cumplimiento de
los fines del sistema penitenciario y carcelario en condiciones de dignidad humana para
los reclusos, promover la articulacin de las entidades territoriales y del sector privado
con el Gobierno nacional para solventar las necesidades del sistema penitenciario y
carcelario, armonizar la poltica penitenciaria y carcelaria como parte integral de la
poltica criminal con miras al cumplimiento del fin resocializador de la pena.
d. Estrategias
-Es necesario aclarar que solo vamos a hacer mencin de estrategias que faciliten o
faculten la accin gubernamental o ciudadana para la regulacin del problema
-Elaboracin de un Plan de Accin y Seguimiento (PAS) del documento CONPES 3828
de 2015
-Elaborar un plan maestro de infraestructura penitenciaria y carcelaria ser elaborado por
la USPEC durante 2015 y 2018, con el objetivo de aumentar los cupos ofrecidos y generar
el mantenimiento de la planta de infraestructura actual.
-Expedicin del decreto reglamentario del Fondo Nacional de Salud para la PPL
(poblacin privada de la libertad) en 2015.
-El INPEC elabore un manual tcnico administrativo para la prestacin del servicio de
salud dentro de los establecimientos de reclusin del orden nacional.
-La realizacin de un estudio tcnico, por parte del INPEC, para evaluar las condiciones y
necesidades en materia de capital humano para la gestin de los centros de reclusin.
-La Oficina de Sistemas de Informacin del INPEC, se encargar de implementar en los
137 centros de detencin (ERON) mdulos de capacitacin.
-Empoderamiento del Consejo superior de Poltica Criminal y, en particular, la Comisin de
Seguimiento a las Condiciones de Reclusin del Sistema Penitenciario y Carcelario,
instancia asesora de este Consejo.

-Proyectos de ley dirigidos a la racionalizacin punitiva, acompaados de una campaa

de informacin y sensibilizacin que enfatice en cules son los fines resocializadores y
restaurativos de la pena.
-Proyecto de orientacin profesional y la consecuente capacitacin de la PPL liderado por
el SENA de acuerdo con las necesidades identificadas y la disponibilidad de ambientes de
formacin con las que cuenta el INPEC, entre otros.
e. Recursos

Ejecucin
Para la ejecucin se postula una lista de recomendaciones para la implementacin de
todos estos lineamientos, la cual tiene los pasos a seguir detallados para obtener las
competencias legales para todas estas reformas.

6. Conclusiones
El gobierno no es el nico que ha intervenido en la formulacin de la poltica pblica de
hecho el sistema poltico ha tenido varias veces que recordarle e indicarle la manera en
que debe entender el problema para delimitar las soluciones.
La poltica pblica existe, pero carece de integralidad y coherencia pues en la formulacin
de planes de desarrollo, o documentos conpes no se corresponde con las
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