Profissionalizacao Da Administracao Publica-2

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Profissionalizao da administrao pblica e

modelos institucionais de convivncia entre
polticos e burocratas nos governos democrticos
do sculo XXI
CONFERENCE PAPER NOVEMBER 2011
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Ethel Airton Capuano
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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Asuncin, Paraguay, 8 - 11 Nov. 2011
Profissionalizao da administrao pblica e modelos institucionais de

convivncia entre polticos e burocratas nos governos democrticos
do sculo XXI
Ethel Airton Capuano
INTRODUO
O tema deste artigo se insere no esprito da Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica,
aprovada pela V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del
Estado1, permeando, principalmente, questes executivas de governo relativas s funes de direo,
como expressas nesse documento de referncia continental. Embora importantes no contexto, no sero
tratadas questes institucionais de fundo dos sistemas polticos na regio, tais como os modelos de
partidos e os sistemas eleitorais, concentrando-se o estudo em modelos de engenharia de
relacionamento entre polticos e burocratas nos sistemas de governana pblica das democracias com
participao social que se busca neste incio do Sculo XXI.
Em retrospectiva, observa-se que os diversos modelos histricos de organizao e gesto dos
negcios do Estado, envolvendo esteretipos de polticos e burocratas, tm sido estudados com
renovado interesse nos ltimos anos, ainda que registros sobre o tema remontem Antiguidade.
Questes essenciais nesse tema remetem aos papis destinados aos representantes polticos da
sociedade e aos burocratas profissionais na manuteno do Estado e funcionamento dos governos
democrticos. Essa delimitao de territrios de atuao nas organizaes pblicas parece ser uma
questo primordial que caracteriza cada um dos modelos de gesto governamental nos pases
desenvolvidos, assunto que ser abordado, nesta oportunidade, desde algumas de suas razes histricas
conhecidas at a atualidade, para reflexo sobre que tipo de modelo geral de convivncia entre essas
duas foras seria mais recomendado para as democracias do Sculo XXI.
Entretanto, o aumento do interesse dos representantes polticos por questes tcnicas, a maior
insero dos burocratas de alto nvel hierrquico em questes polticas da Administrao Pblica e a
maior transparncia das aes de governo graas revoluo das comunicaes digitais em rede
parecem apontar para a necessidade de um novo modelo de gesto pblica e uma ruptura com os
modelos seculares vigentes. Isso se torna evidente na medida em que a revoluo sociotcnica em curso
apresenta um contraponto s tendncias histricas inexorveis nos sistemas poltico-administrativos
que Weber (2001) anunciava no incio do Sculo XX, que seriam conseqentes a um processo
evolutivo no sentido de tornar os partidos polticos, eles prprios, grandes organizaes burocrticas
com lideranas orgnicas que muitas vezes se superporiam, em termos de poder, prpria liderana
poltica baseada na representao social. Outras foras esto surgindo nesse cenrio, de modo anlogo
ao vaticnio weberiano, e uma nova forma de organizao que promete modificar o sistema poltico
atende pela denominao genrica de cidados conectados em redes.
A conferncia ocorreu em Santa Cruz de La Sierra, Bolvia, nos dias 26 e 27 de junho de 2003.
1
Esse cenrio de mudanas exige uma reavaliao da previso original de Aberbach, Putnam e
Rockman (1981), que observavam, nas naes avanadas do Ocidente na segunda metade do Sculo
XX, o estvel e crescente poder dos polticos profissionais e dos burocratas no processo de formulao
de polticas pblicas. E, tambm, uma reflexo sobre a concluso de Peters (2010), que associa, com
dados recentes do crescimento das despesas do setor pblico em relao ao Produto Interno Bruto
(PIB) de vrios pases, em vrios estgios de desenvolvimento, uma tendncia inexorvel de ampliao
do tamanho do Estado nas economias mundiais com o aumento da importncia das burocracias na
estrutura poltica moderna, com base na crescente relao de dependncia das sociedades em relao a
essas burocracias. Essa dependncia pode ser explicada, naturalmente, pelo contedo tecnolgico da
vida moderna, com implicaes tcnicas que culminam em domnio da burocracia nos processos de
tomada de deciso nos governos.
O contedo tcnico dos governos evidente no apenas pelos aspectos relativos cincia e a
tecnologia utilizada no provimento de meios para a Administrao Pblica, mas tambm no
desenvolvimento de tecnologias sociais em reas como educao, tratamento de dependentes
qumicos e proteo infncia. Peters (2010) argumenta, em sntese, que medida que os assuntos de
governos so cada vez mais influenciados pela tecnologia disponvel, a burocracia como locus da
tecnologia do setor pblico se posiciona cada vez mais no front dos processos de tomada de deciso
governamental.2 Como conseqncia, a aparente contradio entre os imperativos de efetividade
tcnica e de responsabilidade democrtica nos governos parece inevitvel, exigindo-se novas
elaboraes a cada perodo histrico. Esse o ponto nevrlgico de qualquer modelo de governana
pblica, mencionado tambm por Bobbio (1995), que percebia democracia e burocracia como
conceitos antitticos.
Este artigo tem como objetivo uma provocao para o debate, com base em um modelo propositivo de
governana envolvendo polticos e burocratas, assunto que no se esgotar, certamente, to cedo na
Cincia Poltica.
ORIGENS HISTRICAS DA BUROCRACIA
O hibridismo comportamental poltico-tcnico, na verdade, onipresente no apenas na poltica,
mas tambm no plano do indivduo, podendo ser considerado inerente ao ser humano, como o animal
poltico de Aristteles (2001a). De um ponto de vista epistemolgico, pode-se afirmar que o ser
humano sempre exerceu atividades polticas assim entendidas aquelas realizadas em defesa de
interesses e valores e atividades burocrticas aquelas realizadas em bases tcnicas para fins de
esclarecimento ou controle lgico na execuo de raciocnios e processos. Contudo, importante o
resgate histrico de alguns registros dessa convivncia e uma conceituao de poltica e polticos,
burocracia e burocrata, antes de um aprofundamento no tema.
Burocratas e Samurais
Em termos evolutivos, tem-se uma percepo de compartilhamento de funes no comando das
instituies pblicas a partir dos registros dos reis, na Antiguidade, que contratavam guerreiros,
tesoureiros, escribas e arquitetos para cuidar das guerras, das finanas, dos editos pblicos e da
construo de templos e palcios, por exemplo. Os reis, cercando-se do conhecimento especfico desses
profissionais, comearam a ceder espao de poder para os que poderamos denominar os primeiros
2
Como evidncias da ampliao das tecnicalidades dos governos no Estado moderno, Peters (2010) relata, por exemplo,
que enquanto o Parlamento britnico aprovara, em mdia, 55 atos por sesso legislativa entre 1979 e 2005, cerca de 2.000
instrumentos normativos infralegais por sesso tiveram que ser elaborados. E que, nos EUA, enquanto o Congresso aprova
algumas centenas de leis por ano, a burocracia elabora uma mdia de mais de 10 mil atos regulatrios infralegais por ano.
2
burocratas, que dominavam as tcnicas e estratgias militares, econmicas, de comunicao e de

construo civil teis para a manuteno dos reinos. Esses profissionais da techne3 (ROOCHNIK,
1996), alguns sendo burocratas no atual sentido do termo, eram valiosos para os monarcas como
instrumentos de sua poltica de dominao. Kneller (1980), por exemplo, menciona registros histricos
de um quadro de servidores pblicos recrutado com base no mrito burocrtico, na China imperial, com
ponderaes interessantes sobre suas realizaes, que contriburam para o avano da cincia e
tecnologia chinesa da poca em reas como astronomia, matemtica e engenharia hidrulica. Outro
caso interessante, que mostra como a noo de burocrata muito anterior sociologia weberiana, o
dos samurais no Japo feudal. Os samurais, com o tempo, devido sua educao (dominavam a
escrita), tornaram-se tambm burocratas que serviam aos senhores e aos imperadores.
Weber (2001) explica, numa anlise do contexto poltico absolutista, as razes primordiais pelas
quais os soberanos colocaram profissionais tcnicos a seu servio, segundo o qual os polticos
profissionais (ou primeiros burocratas) surgiram, no passado, da luta que opunha o prncipe s ordens
e logo se colocaram a servio do mandatrio. O prncipe, para travar batalha contra as ordens, buscou
apoio nas camadas sociais politicamente disponveis, no comprometidas com essas tais ordens e que
sabiam escrever, recorrendo aos brmanes, aos sacerdotes budistas, aos lamas ou aos bispos e
sacerdotes, porque neles encontrava um pessoal administrativo potencial capaz de expressar-se por
escrito e suscetvel de ser utilizado na luta que travava contra a aristocracia. Esses relatos deixam claro
duas caractersticas-padro do perfil dos primeiros burocratas a servio de chefes polticos: o
conhecimento tcnico e a fidelidade ao mandatrio-mor do reino. Obviamente, com esses predicados os
burocratas profissionais (civis e militares) constituam recursos que tornavam o monarca ainda mais
poderoso perante seus rivais.
O conceito de atividade poltica adotado por Weber (2001: 59), embora reconhecendo a
amplitude semntica dessa expresso, o de direo do agrupamento poltico hoje denominado
Estado ou a influncia que se exerce nesse sentido. E essa direo se exerce com aquilo que central
ao conceito de poltica: o poder. Em Weber (1999: 526), portanto, poltica a tentativa de participar
no poder ou de influenciar a distribuio do poder, seja entre vrios Estados, seja dentro de um Estado
entre os grupos de pessoas que este abrange. E poltico seria quem reclama poder, poder como meio ao
servio de outros fins ideais ou egostas ou poder pelo prprio poder, para deleitar-se com a
sensao de prestgio que proporciona.
Burocracia, por outro lado, sugere o poder ou a regra do escritrio, ou, ainda, o poder dos
burocratas, um sistema de organizao bastante antigo, presente nos grandes reinos do passado como
China, Egito e Roma, considerado a razo decisiva da glria desses reinos e de sua herana indelvel
na histria da humanidade graas sua superioridade puramente tcnica. nesse ponto da
epistemologia poltico-administrativa que se observa a transformao da burocracia, antes um poderoso
recurso de governana do prncipe, em uma entidade de poder independente do prncipe, concorrendo
com o poder deste no Estado moderno, fenmeno previsto por Weber (2001) como uma nova ameaa
de dominao sobre a sociedade. Esse novo poder, no entanto, intrigante na governana pblica
porque, com o avano da cincia e da tecnologia, reduz o espao de poder da poltica como veiculadora
de valores e interesses nas decises de governos em temas tcnicos mais complexos.
Roochnik (1996) interpreta techne, um termo crucial nos dilogos de Plato, de modo bastante polissmico, com os
equivalentes skill, art, craft, expertise, profession, science, knowledge, technical knowledge.
3
Burocracia, Democracia e Polticas Pblicas

Os dois marcos histricos mais importantes que alavancaram a burocracia como fora de
comando do aparelho de Estado moderno so, portanto: (1) o engajamento dos burocratas na luta dos
reis contra as ordens aristocrticas que se opunham sua soberania; e (2) o advento da democracia. O
primeiro se refere prpria composio do aparelho de Estado absolutista e o segundo ampliou os
espaos e os poderes da burocracia nos Estados democrticos de direito. O crescente poder da
burocracia baseado no conhecimento tcnico e no conhecimento dos complexos mecanismos da
mquina administrativa do aparelho de Estado pode ser encontrado em vrios relatos histricos, como
os de Kneller (1980) e de Weber (2001).
Entretanto, esse mundo primordial da burocracia profissional estatal, composta por funcionrios
especializados a servio do soberano, logo se tornou mais plural e menos especializado, na mdia, do
ponto de vista tcnico. Com a generalizada burocratizao e a conseqente ampliao das estruturas
organizacionais do aparelho de Estado que acompanharam, primeiro, o Estado monrquico absolutista
e, depois, o Estado moderno, ampliou-se tambm o interesse dos apoiadores polticos pela ocupao
dos cargos da burocracia, fenmeno assim relatado por Weber (2001: 73):
Com essa asceno de funcionrios qualificados, era possvel constatar conquanto com transies
no to claras uma outra evoluo envolvendo os dirigentes polticos. Por todo o sempre e em
todos os pases do mundo, houve, evidentemente, conselheiros reais que gozaram de grande
autoridade. () Ao mesmo tempo em que transformava a poltica em uma empresa, a evoluo ia
exigindo formao especial daqueles que participavam da luta pelo poder e que aplicavam os mtodos
polticos, visando aos princpios do partido moderno. Nesse sentido, a evoluo conduz a uma diviso
dos funcionrios em duas categorias: de um lado, os funcionrios de carreira e, de outro, os
funcionrios polticos.
neste ponto que se percebe outro fenmeno importante na administrao do Estado, objeto
central deste artigo, bastante presente nos governos contemporneos de pases mais desenvolvidos do
ocidente: a figura do executivo poltico, que se tornou um concorrente do alto burocrata no comando
das organizaes pblicas.
Outro aspecto relevante no processo histrico das burocracias estatais que com a evoluo dos
modernos Estados ocidentais para governos democrticos, a partir da Revoluo Inglesa no Sculo
XVII, a anlise dos papis e comportamentos de polticos e burocratas estatais nas organizaes
pblicas ganha uma nova dimenso explcita: as polticas pblicas. Brooks (1989: 16), por exemplo,
define poltica pblica como uma ampla estrutura de ideias e valores com base na qual decises so
tomadas e aes, ou inaes, so implementadas por governos em relao a alguma questo ou
problema. Em suma, entende-se polticas pblicas como abordagens epistemolgicas, envolvendo
aspectos polticos e burocrticos, que tratam das intervenes governamentais para soluo de
problemas na sociedade.
O advento da democracia nos sistemas de governo ocidentais tambm contribuiu para o
fortalecimento da burocracia como fora muito relevante no comando do Estado, especialmente nas
funes clssicas de segurana nacional e gesto da economia, mas tambm numa nova funo
importante para a democracia: a operao do direito.
Essa observao emprica apenas confirma o que era previsvel analisando-se o conceito basilar
de burocracia como um sistema de controle cientfico da Administrao baseado em regras. Bobbio
(1995) registrou essa percepo no seu estudo prospectivo sobre o futuro da democracia, quando
definiu um critrio fundamental para distinguir esta forma de governo das outras, argumentando que o
nico modo de compreenso quando se fala de democracia, como contraproposta a todas as formas de
governo autocrtico, de consider-la caracterizada por um conjunto de regras (primrias ou
fundamentais) que estabelecem quem autorizado a tomar as decises coletivas e com quais
procedimentos.
Com Weber e Bobbio tm-se anlises bastante cuidadosas das implicaes do crescimento da
burocracia estatal de um ponto de vista da prpria evoluo da sociedade e do Estado democrtico de
direito. Weber (2001) comenta sobre a asceno dos advogados na gesto dos negcios jurdicos do
Estado moderno e Bobbio (1995) comenta sobre a promessa histrica (no mantida) do governo dos
tcnicos e argumenta sobre o paradoxo epistmico entre burocracia e democracia e a conseqente
impossibilidade de um governo tecnocrata numa democracia:
() o projeto poltico democrtico foi idealizado por uma sociedade muito menos complexa que a de
hoje. A promessa no foi mantida por causa de obstculos no previstos ou que apareceram depois das
transformaes () da sociedade civil. () Tecnocracia e democracia so antitticas: se o
protagonista da sociedade industrial o especialista ele no pode ser um cidado qualquer. A
democracia se rege pela hiptese que todos possam decidir sobre tudo. A tecnocracia, ao contrrio,
pretende que sejam chamados para decidir os poucos que so considerados como entendidos no
assunto. (BOBBIO, 1995: 23)
O problema da tecnocracia nas democracias, no entanto, permanece sem soluo, com opinies
convergentes de Weber (1999) e Bobbio (1995)4. O primeiro observa que, tendencialmente, a
administrao burocrtica sempre uma administrao que exclui o pblico, porque a burocracia
oculta, na medida do possvel, o seu saber e o seu fazer da crtica. O segundo argumenta que no tempo
do Estado absoluto o povo era mantido afastado dos arcana imperii5 porque se acreditava que o povo
era muito ignorante, mas que, embora atualmente os problemas a resolver, como o da luta contra a
inflao, do pleno emprego, da mais justa distribuio de renda, sejam tambm complexos, no se deve
excluir as solues tcnicas do escrutnio poltico.
Bobbio (1995) tenta resolver esse problema, de certo modo, concluindo que Estado democrtico e o
Estado burocrtico so, historicamente, muito mais naturalmente conectados do que se pensa e todo
Estado que se torna muito democrtico torna-se ao mesmo tempo muito burocrtico porque o processo
de burocratizao uma conseqncia do processo de democratizao.
Entretanto, Weber e Bobbio divergem, profundamente, quanto a sistemas de governo, sendo o primeiro avesso
democracia e o segundo um entusiasta. famosa a seguinte conversa de Weber (2001: 16) com o General Ludendorff,
comandante geral das foras alems na 1 Guerra Mundial:
Weber: Numa democracia, o povo escolhe um dirigente que goza da sua confiana. Ento o dirigente diz: Agora calar
e obedecer. A partir desse momento, o povo e o partido j no podem interferir.
General Ludendorff: Eu seria capaz de me acostumar a uma democracia assim.
Weber: Mais tarde o povo pode julgar. Se o dirigente cometeu erros, que o enforquem!
5
Termo utilizado por Tcito para os segredos de Estado ou os segredos de governo.
5
Esse vaticnio tambm se encontra em Weber (2001), que previa uma ditadura do funcionrio e no a
ditadura do proletariado, equalizando o Estado socialista com o Estado capitalista quanto ao modelo de
dominao administrativa por meio da burocracia. Historicamente, tem-se observado essa tendncia na
medida em que tanto as empresas e governos capitalistas como governos socialistas exercem seu poder
sobre a sociedade mediante a organizao burocrtica.
Culminando sua anlise sobre uma das promessas consideradas no cumpridas pela democracia,
a de um sistema poltico de melhor desempenho no atendimento s demandas sociais, Bobbio (1995)
apresenta um diagnstico que, ainda que parcial, tem mrito quando se compara o prprio desempenho
da burocracia na sua origem, o Estado absolutista, com o desempenho da burocracia em regimes
democrticos. Ele conclui que na democracia tem-se a demanda fcil e a resposta de governo difcil; na
autocracia, ao contrrio, o governo pode tornar a demanda mais difcil e dispe de uma maior
facilidade na oferta de respostas.
CRITICA DA RACIONALIDADE BUROCRTICA
Conforme Dusek (2006), a palavra tecnocracia apareceu nos anos 1920, mas suas razes
remontam filosofia grega onde Plato (na Republica) props o governo ideal como o governo dos
reis-filsofos. Essa ideia, ao longo da histria moderna, foi adotada por pensadores tanto das cincias
naturais como das cincias sociais, como Bacon (na Inglaterra), San Simon e Comte (na Frana) e
Veblen (nos Estados Unidos). Entretanto, cabem ainda as questes centrais: afinal, a que nos referimos
quando dizemos que um procedimento muito burocrtico? Ou a que se refere a crtica aos
tecnocratas?
Os tecnocratas se apresentam como os advogados de regras de comportamento baseadas na
razo, pelas quais a sociedade poderia atingir os resultados desejados; mas o que seria essa razo? Em
que consiste essa razo tecnocrtica? Em geral, essa razo a razo cientfica ou tecnolgica,
baseada no raciocnio lgico mais fundamental desenvolvido pelo ser humano: se procedermos de
modo P, ento teremos o resultado R; ou, em notao lgica clssica simplificada, P R (se P, ento
R). A razo tecnocrata, ento, estabelece que se um tomador de deciso proceder de uma forma
respectivamente predefinida com base no conhecimento cientfico ou tcnico disponvel, ento ele
alcanar, muito provavelmente, o resultado colimado.
Essa verso de racionalidade a que tem se disseminado no Sculo XX, que Weber e outros
pensadores chamaram de racionalidade instrumental (DUSEK, 2006). Com essa racionalidade, o
conceito de tcnica o de saber fazer, ou saber como fazer, que se fundamenta tanto no
conhecimento cientfico e tecnolgico como no conhecimento tcito que se reporta ao conhecimento
emprico de trabalhadores e artesos em geral, com um componente que se pode tambm qualificar de
habilidade ou arte (ROOCHNIK, 1996). A utilidade dessa racionalidade instrumental evidente no
dia-a-dia das organizaes, da sociedade e das pessoas, sem a qual atividades fundamentais para a
manuteno da civilizao humana no seriam possveis. Os atos mais presentes no cotidiano, tais
como preparar alimentos e realizar a higiene pessoal, envolvem produtos processados, mtodos e
tcnicas desenvolvidos com essa racionalidade.
Contudo, para que isso seja vivel deve-se abrir mo de explicaes metafsicas sobre a
natureza mais essencial das coisas do mundo, concentrando-se apenas em questes mais pragmticas,
ou nas conseqncias e implicaes do uso que fazemos das coisas. Como exemplo, o padeiro, para o
preparo de pes, no necessita ter profundo conhecimento da bioqumica dos ingredientes do po, mas
conhecer o processo de preparo de pes numa panificadora e as implicaes prticas das misturas e dos
procedimentos utilizados isso no significa, no entanto, que ela no possa adquirir valiosos
conhecimentos prticos de panificao com sua experincia profissional, como relatado por Nonaka e
Takeuchi (1996).
O positivista Auguste Comte apontava como a maior vantagem desse tipo de racionalidade a
previsibilidade, baseada em relaes de meios com os fins, ou de causas e efeitos (DUSEK, 2006),
argumentando que as predies so baseadas em leis causais. Se uma determinada coisa acontece,
ento um determinado resultado seguir; se algum deseja alcanar um certo objetivo, ento deve
seguir um respectivo procedimento.
Como proceder, ento, com a parte irracional, ou menos racional (considerada subjetiva), das
decises tomadas pelos homens, tais como as que envolvem escolhas com base em valores e interesses,
tal como ocorre nas polticas de governo? Weber, nesse aspecto do estudo evolutivo da racionalidade
tcnica, ao mesmo tempo reconhece que as decises, mesma as consideradas anteriormente subjetivas,
tendem a ser cada vez mais instrumentalizadas pela tcnica, mas reconhece, tambm, que existem
limites para essa racionalidade instrumental.
Dusek (2006) destaca esse trao weberiano quando o socilogo observa que a cultura ocidental
est sendo racionalizada, onde mais e mais reas de pensamento e ao tradicionais esto sendo
estruturadas pela razo instrumental. Entretanto, esse autor tambm ressalta que os objetivos ou valores
sobre os quais os meios so estruturados racionalmente so baseados em deciso irracional, e que no
pode, portanto, haver genuno raciocnio sobre valores Weber concorda com os existencialistas, que
vem a escolha de valores como uma deciso arbitrria, irracional.
Essa viso simplificadora de uma racionalidade instrumental um tema bastante polmico na
filosofia e na sociologia, mas como modelo analtico pode ser til para o desenvolvimento das ideias
propostas neste artigo. certo que o problema entre meios e fins que molda o raciocnio tecnocrtico
aparentemente insolvel sem valores e julgamentos a priori. O ser humano, para construir sua cincia e
seu conhecimento, precisa de algo em que se apoiar no incio, algo que no se submeta a dvidas sobre
a verdade, algo que se denomina axioma o sistema racional do ser humano, portanto, como uma
pilha de tijolos, com os tijolos de cima apoiando-se nos de baixo. A linguagem plena de exemplos
dessa construo, pois geralmente termos novos, conceitos mais sofisticados, so elaborados a partir de
termos mais primitivos, de significado conhecido por todos. Quando utilizamos, por exemplo, o termo
composto executivo poltico, partimos da premissa que se compreende o que um executivo e o que
um poltico, termos mais simples.
Aristteles (2001b) e Kant (2000) enfatizaram o papel e o poder do julgamento, prprio da
poltica, que no seria caracterizado por regras. Conforme Dusek (2006, p. 56), quando se busca
racionalizar julgamentos com regras, deve haver regras tambm para a aplicao dos julgamentos, e
regras para aquelas regras, num processo interminvel de regras para formulao de outras regras.
O que se percebe, nessa discusso filosfica, que no se concebe que um ser humano possa
decidir com base em suas prprias regras, ainda que tcitas (ou difceis de exprimir formalmente), e
que esse ser humano possa esclarec-las sem uso de seus prprios valores. Este um ponto que tem
muito a ver com o raciocnio poltico no sentido mais estrito, mas que pode tambm ser tratado de
modo mais transparente, portanto tcnico, na medida em que alguns valores se tornam pblicos numa
sociedade democrtica, como a busca da felicidade geral dos cidados.
Em sntese, o procedimento considerado muito burocrtico, cerne da crtica poltica aos
tecnocratas, em geral se refere ou complexidade natural do tema (que causa desconforto ao pblico
leigo) ou ao critrio decisrio de um procedimento tcnico no sentido amplo, que pode ser um
procedimento produtivo ou uma deciso regulamentar. E isso ocorre, geralmente, somente por duas
razes: (1) a complexidade do procedimento no compreensvel pelo cidado, causando
desconfiana; (2) a qualidade tcnica do procedimento contestada pelo cidado, seja por questes de
contedos cognitivos, valores e julgamentos ou questes materiais (como erros operacionais ou
desempenho insatisfatrio, por exemplo).
O primeiro caso envolve questes de transparncia, ou de linguagem na comunicao do agente
pblico com a sociedade, e o segundo aspectos democrticos mais essenciais de participao social na
formulao do procedimento burocrtico. Quando se atribui a um agente pblico a pecha de tecnocrata,
geralmente isso significa que esse agente pblico ou no esclareceu, de modo transparente, seu
comportamento num processo de interface com a sociedade, ou que, mesmo tendo esclarecido seu
procedimento numa linguagem comum, este no aceito do ponto de vista dos critrios de deciso
utilizados (que podem envolver, tambm, valores e julgamentos). Com isso, percebe-se a importncia
de um estudo mais aprofundado naquilo que muito caro para Bobbio, conforme Brando (2006) 6: a
participao do cidado na conduo cotidiana dos negcios do Estado.
Com isso, resta evidente o enorme contra-senso metodolgico tanto ao se tentar excluir os burocratas
dos processos decisrios inerentes governana pblica quanto ao se excluir os polticos de questes
da alta gesto administrativa, pois se as respostas dos sistemas polticos democrticos s demandas
sociais devem ser elaboradas sob uma srie de restries, sua complexidade tamanha que no se pode
prescindir nem do conhecimento tecnocrtico nem dos valores e julgamentos polticos.
PERFIS E PAPIS
A literatura sobre os perfis e papis de polticos e burocratas ao longo da histria vasta, ainda
que se apresente, geralmente, em forma de biografias e estudos de personagens historicamente mais
relevantes em determinados contextos. Em geral, estadistas, parlamentares e militares que em algum
momento histrico se destacaram tm sido objeto de estudos mais aprofundados. O mesmo no ocorre,
entretanto, com os burocratas, que muito menos freqentemente aparecem nos estudos histricos do
Estado moderno. por essa contingncia material que as obras de Aberbach, Putnam e Rockman
(1981) e de Peters (2001) constituem textos clssicos para aprofundamento dos estudos sobre o
relacionamento entre polticos e burocratas no comando da organizao estatal nos pases. Outras obras
apresentam aspectos interessantes desse relacionamento em contextos especficos, como a de Campbell
6
Brando (2006: 143) reconhece no pensamento de Bobbio uma herana doutrinria do eminente jurista Hans Kelsen na
definio de democracia como um conjunto de regras cuja propriedade principal permitir a maior participao possvel
direta ou indireta dos cidados nas decises a que so submetidos. O outro componente preponderante no pensamento de
Bobbio, segundo o qual a democracia um conjunto de regras cuja propriedade principal a resoluo pacfica de
conflitos poltico-sociais, seria oriundo de Popper.
8
e Szablowski (1979), por exemplo, que comentam o comportamento dos superburocratas das
agncias estatais no Canad; a de Clifford (1998), que analisa a importncia relativa de homens de
negcios, burocratas e militares na construo da moderna Coreia; de OLeary, van Slyke e Kim
(2010), que atualizam, numa perspectiva histrica evolutiva, percepes de escopo bastante amplo
sobre questes relevantes na Administrao Pblica; de Gomes, Dias e Motta (1994) e Graham (1997),
que mostram, com abundantes informaes histricas, a crueza do modelo de Estado patrimonialista e
clientelista vigente no Brasil Imprio.
Aberbach, Putnam e Rockman (1981) apresentam os resultados de sua pesquisa sobre origens,
perfis, papis, crenas e comportamentos de burocratas e polticos envolvendo 1.400 servidores
pblicos senior e membros dos parlamentos nos Estados Unidos, Reino Unido, Frana, Alemanha,
Itlia, Pases Baixos e Sucia. Os autores tentam responder, com os dados obtidos em mais de uma
dcada de pesquisa de campo, entrevistando polticos e burocratas senior, a trs questes fundamentais:
Como diferem, um de outro, burocratas senior e polticos parlamentares e, de modo inverso, como eles
se parecem? O que explica as diferenas e similaridades entre burocratas e polticos? O que essas
diferenas e similaridades significam para a formulao de polticas pblicas?
Esses autores elaboram, a priori, quatro conceitos (ou quatro imagens) sobre o
relacionamento entre polticos e burocratas que correspondem, grosseiramente, evoluo de seus
papis na poltica do Ocidente nos cem anos desde a segunda metade do Sculo XIX at a segunda
metade do Sculo XX. Os dados mostram, inicialmente, como as elites polticas e burocrticas chegam
ao topo nas cadeias de comando das organizaes pblicas (nos parlamentos ou em postos dos poderes
executivos) e permitem uma anlise explanatria sobre as implicaes da base educacional e
profissional dos entrevistados em relao s diferenas nos dois tipos de carreiras. Complementam essa
anlise preliminar com outras questes, de aspectos relevantes para o estudo, buscando respostas para
as seguintes indagaes (ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981):
Como polticos parlamentares e burocratas senior interpretam seus respectivos papis e como
eles abordam a governana e a formulao de polticas pblicas?
Como seus compromissos ideolgicos diferem, por qu, e que diferena isso faz para o processo
de governana?
Quais as perspectivas de polticos e burocratas em relao a dimenses-chave da democracia

como liberdade e pluralismo, igualdade e participao, e quais as origens desses compromissos?
Como polticos e burocratas se comportam no relacionamento mtuo e em relao aos demais

participantes no processo poltico?
Quais so as implicaes desses perfis e papis desempenhados por polticos e burocratas para
um governo efetivamente democrtico?
Como podero as inevitveis tenses entre polticos e burocratas se tornarem mais criativas, de
modo que o Estado possa ser mais efetivo e gil, estvel e inovador?
Os conceitos (ou imagens) adotados pelos autores tm como base epistmica o nvel (ou tipo)
de engajamento de ambas foras nos processos de polticas pblicas, sendo:
I.
Poltica e Administrao: abordagem de diviso do trabalho, com ntida separao e
complementaridade no comando do aparelho de Estado, atribuindo-se aos polticos a misso de
formulao de polticas pblicas e aos servidores civis sua administrao (algo parecido com o dueto
empreendedorismo-administrao).
9
II.
Interesses e Fatos: assumindo-se que ambos, polticos e servidores pblicos civis, participam do
processo de formulao de polticas pblicas, mas com contribuies distintas; polticos contribuem
com interesses e valores; servidores pblicos com fatos (ou informao) e conhecimento.
III.
Energia e Equilbrio: ambos perfis, polticos e burocratas, se engajam na formulao de
polticas pblicas e ambos se relacionam com a poltica; a real distino entre a atividade de um perfil e
de outro que enquanto os polticos articulam amplos e difusos interesses de indivduos, os burocratas
realizam a mediao entre interesses mais estreitos e focados de clientelas organizadas a atuao dos
polticos, nesta imagem, mais energizadora, passional, partidria, idealista, inovadora, ideolgica e
pblica (no sentido de angariar publicidade mesmo); a atuao dos burocratas mais de bastidores,
com ajustes incrementais, proporcionando equilbrio s polticas pblicas.
IV.
Hbrido Puro: sugere-se, especulativamente, que ao longo do ltimo quarto do Sculo XX
estaria desaparecendo a distino weberiana entre os papis de polticos e burocratas, produzindo-se
um perfil profissional hbrido puro no comando dos negcios do Estado.
Obviamente, as imagens I e IV representam esteretipos de perfis na alta gesto das
organizaes pblicas, talvez com pouca probabilidade de ocorrerem com muita freqncia. Enquanto
na Imagem I pressupe-se um modelo estilo os polticos pensam, os burocratas executam, na
Imagem IV pressupe-se um modelo onde polticos e burocratas fazem tudo em conjunto,
compartilhando funes polticas e burocrticas. Os autores citam, como exemplos do perfil hbrido
da Imagem IV, polticos franceses proeminentes da Quinta Repblica como Valry Giscard d'Estaing,
Dominique de Villepin e Jacques Chirac. Aberbach, Putnam e Rockman (1981) citam, ainda, iniciativas
de introduo desse perfil hbrido no Reino Unido nos governos de Harold Wilson e Edward Heath, na
segunda metade da dcada de 1960; no caso da Alemanha, os autores observam que essa prtica
antiga, tendo-se, comumente, militantes polticos entre os servidores civis de nvel senior, e um nmero
substancial de ex-burocratas no parlamento.
Outro aspecto interessante da pesquisa de Aberbach, Putnam e Rockman (1981) inerente ao
sistema poltico-administrativo dos EUA, reportando a identificao de um terceiro tipo de agente
estatal, o dos executivos polticos (os mesmos polticos profissionais histricos mencionados por
Weber), representando os altos executivos do governo que apesar de detentores de conhecimento
tcnico burocrtico so indicados para os cargos pelo critrio poltico, algo que para os autores uma
caracterstica nica, que no existe nos pases europeus pesquisados. Esses autores tambm concluram
que polticos e burocratas nesses pases eram extraordinariamente bem educados, do ponto de vista
formal, em comparao com seus compatriotas, o que, contemporaneamente, implica um problema de
linguagem na interao entre burocratas e cidados comuns que pode comprometer um processo de
participao e controle social. Considerando-se que a burocracia estatal utiliza linguagens tcnicas, que
para os cidados comuns equivalem a linguagens cifradas, portanto ininteligveis, como esperar-se que
esses cidados possam participar das decises e controlar os resultados das aes desses governos?
Em termos de cultura poltica sul-americana, a tradio ibrica, marcada pela preponderncia da
formao legal ou religiosa e pelo desapreo cincia, constituiu o marco intelectual fundamental das
elites coloniais e imperiais. Este trao cultural, inserido num sistema econmico pouco desenvolvido,
onde preponderava o trabalho escravo, contribuiu para o desprestgio de atividades prticas e para sua
pouca relevncia econmica e poltica, com impactos negativos na evoluo da techne como
contraparte da politica na regio.
10
Como evidncia histrica desse fenmeno, o Brasil assistiu, na Repblica Velha, um episdio
marcante que deixaria bem claros os limites epistemolgicos de qualquer tentativa de teorizao acerca
das fronteiras de atuao entre polticos e tcnicos na soluo dos problemas nacionais. Esse episdio
o da campanha pblica de erradicao da febre amarela no Rio de Janeiro liderada pelo mdico
sanitarista Oswaldo Cruz, que num momento foi apontado como inimigo do povo nos jornais e
discursos na Cmara e no Senado brasileiro na poca, e tambm satirizado nas modinhas de Carnaval.
Embora com resultado positivo ao final do episdio, a inovao tecnolgica implementada na gesto da
sade pblica, nesse caso, causou um momentneo desconforto popular que moveu, durante algum
tempo, foras polticas contra a soluo tcnica do problema.
Esse trao de agente de mudana sociotcnica tem se revelado, entre os burocratas do setor
pblico, em vrias experincias alhures, com concluses interessantes. Como os burocratas so,
geralmente, muito mais perenes em seus cargos que os polticos, algumas iniciativas de
desenvolvimento do setor pblico tm encontrado melhor suporte na silenciosa burocracia que na
poltica. Os exemplos contemporneos so vrios, especialmente em pases sul-americanos, desde o
desenvolvimento de sistemas de segurana em aduanas e no trfego areo at o desenvolvimento de
poderosos bancos de dados de finanas pblicas, de cidados e empresas esses sistemas
computacionais, denominados, s vezes, sistemas de informao estruturadores, tm se tornado os
principais instrumentos tecnolgicos de controle burocrtico nos pases em geral, com inmeras e
enormes vantagens tcnicas e econmicas sobre os sistemas manuais da gerao burocrtica anterior.
Esses sistemas de controle se aplicam a toda a populao, registrando informaes sensveis sobre a
vida dos cidados tais como cadastro pessoal e familiar, nvel de escolaridade, vnculos de emprego,
renda mensal, impostos devidos e pagos, movimentao bancria, etc, como verdadeiros big brothers
e o mais interessante de tudo isso que so desenvolvidos com pouca ou nenhuma participao formal
de membros do parlamento.
A experincia histrica das burocracias do setor pblico tem demonstrado, em vrias instncias
e momentos, a extrema robustez e eficcia desse tipo de instituio quanto ao atendimento do requisito
da estabilidade na governana pblica. Os governos parlamentares conhecem, no dia-a-dia, essa
vantagem da burocracia, mas governos no parlamentaristas tambm tm tido experincias positivas
nesse aspecto, como, por exemplo, o caso brasileiro de grande instabilidade poltica no ano de 1992,
que culminou na renncia do Presidente da Repblica. Embora a cpula do governo estivesse sob
intenso ataque, a burocracia se portou muito bem mantendo os rgos pblicos essenciais em pleno
funcionamento.
CENRIOS SOCIOTCNICOS E TENDNCIAS
A evoluo dos modelos nacionais de relacionamento entre polticos e burocratas na
Administrao Pblica nos anos 1980, 1990 e 2000 no reforaram a hiptese de tendncia para a
Imagem IV de Aberbach, Putnam e Rockman (1981), mas mostraram uma preferncia pelo modelo
da Imagem II, que reconhece as diferenas de crenas e mtodos de atuao de burocratas e polticos
onde burocratas se baseiam em fatos e informaes e polticos em valores e interesses. Com isso,
parece que a realidade mostra um retorno idia da dicotomia bsica weberiana da Imagem I, mas
com uma compreenso maior de sua necessria complementaridade de papis na gesto de polticas
pblicas.
11
Aberbach e Rockman (2006), reavaliando, em estudo mais recente, a hiptese conclusiva de sua
pesquisa emprica seminal dos anos 1970, revelaram-se surpresos com a inverso da tendncia nos
pases pesquisados apontada inicialmente, atribuindo como causa dessa mudana de trajetria na
Administrao Pblica a presso econmica por melhor desempenho gerencial dos governos para
manuteno financeira do Welfare State nos anos 1980 e alm.
Esses autores observam que a noo de equidade, como valor para os governos dos pases
estudados, tem perdido status para a noo de eficincia nos programas de bem estar social. E
jogam a toalha admitindo que esses eventos tambm marcaram o triunfo das idias orientadas ao
mercado que alavancaram um fenmeno ou, mais apropriadamente, um pacote de fenmenos que
passou a ser chamado de New Public Management (NPM). Outros autores, como Svara (2001), Wille
(2010) e Lodge e Gill (2011), confirmam essa percepo quanto atual prevalncia do modelo bsico
da NPM nos governos dos pases de cultura anglo-saxnica.
Contrariando essa tendncia, no parece ter sido o gerencialismo a escolha majoritria do
sistema de governana pblica nos pases de tradio napolenica (ou latina) como Frana, Itlia,
Brasil e pases da Amrica do Sul. O Brasil, por exemplo, passa atualmente por um perodo histrico de
ampliao significativa da cobertura dos benefcios de seu sistema de Welfare State, notadamente com
o programa Bolsa-Famlia no combate extrema pobreza. Embora restries oramentrias tambm
existam, por enquanto o crescimento econmico acelerado dos ltimos anos tem permitido ao governo
central uma ampliao confortvel do financiamento dos benefcios sociais sem necessidade de um
modelo de gesto com maior nfase na eficincia do gasto pblico, como prope os seguidores da
doutrina gerencialista de mercado.
O diagnstico recente de Aberbach e Rockman (2006) parece o mais preciso em relao aos
mecanismos decisrios que tm resultado na opo pelo modelo gerencial, em detrimento do modelo
institucional de gesto governamental, nos pases europeus. Com a crise econmica de 2008, esse
quadro epistemolgico geral de aproximao do gerencialismo pode se aprofundar ainda mais devido
ao apelo da eficincia econmica, especialmente em questes-chave de polticas pblicas como a escala
de oferta de servios pblicos sempre limitada pela Doena de Baumol (PETERS, 2010).7
Em reas sociais como educao, sade e segurana, questes de produtividade representam um
desafio ainda no vencido, implicando, ao contrrio, um aprofundamento das crises de financiamento
pblico na medida em que, na maioria dos casos estudados, o aumento dos investimentos no tem se
refletido em melhores resultados. A crise no sistema educacional francs (CAPUANO, 2011), por
exemplo, revela o mesmo problema fundamental que se observa no modelo do Sistema nico de Sade
(SUS) no Brasil, onde o crescimento do oramento no tem resultado em melhorias na qualidade e
produtividade dos servios (MARTINS FILHO, 2008).
Baumol e Bowen (1965), analisando mercados de produo artstica, concluiu que esse tipo de mercado no possibilitava
ganhos de produtividade e que, portanto, extrapolando para os demais ramos de atividade com essa caracterstica (como os
das organizaes que prestam servios sem fins lucrativos), seria esperado que os preos desses produtos ou servios se
elevassem relativamente ao nvel de preos geral da economia. Entretanto, Peters (2010) observa que atualmente o setor
pblico parece mais propcio a mudanas de produtividade a partir do uso de computao eletrnica que o setor privado
talvez devido linha de base de inovao tecnolgica se encontrar mais atrasada no setor pblico.
12
Esse cenrio se torna mais preocupante na medida em que as sociedades ocidentais envelhecem,
como relata Peters (2010: 8), pois alm das penses, os idosos tendem a consumir mais servios
mdicos per capita que os jovens, de modo que as despesas com programas de sade pblica tambm
tendem a aumentar medida que as populaes envelhecem. Esse autor observa, empiricamente, que
em mdia uma pessoa com mais de 65 anos utiliza duas vezes mais servios mdicos que uma pessoa
com idade entre 45 e 65 anos, e que essa mudana na estrutura etria dos pases industrializados
muito rpida.
Outro fato recente, que corrobora a tendncia gerencialista do modelo de gesto pblica na
Unio Europia, a aprovao da nova norma de licitaes a ser utilizada pela organizao e pelos
Estados Membros. Em comunicado de 24/06/2011 (EC, 2011), a Comisso Europeia explicou os
fundamentos dessa mudana alegando que as restries oramentrias requerem aquisies pblicas
mais eficientes, um objetivo de gesto que est sendo elevado agenda poltica em todos os Estados
Membros. Com a finalidade de assegurar o uso eficiente do dinheiro pblico, reformas nas regras atuais
devem criar ferramentas mais flexveis e amigveis aos usurios para reduo de custos e da durao
dos procedimentos de contratao.
Enfim, em um mundo democrtico com demandas cada vez mais incontrolveis e meios
escassos e controlados para satisfaz-las, no h como presumir-se que o fator econmico deixe de ter
um peso decisivo na arquitetura dos modelos de gesto governamental e no relacionamento entre
polticos e burocratas senior no futuro. Especialmente em tarefas operacionais de produo de bens e
servios, as vantagens do mercado so inegveis e parece que mesmo governos pouco propensos,
ideologicamente, a adotar o mercado como referncia para a gesto de recursos pblicos, modelos mais
gerencialistas e mais contratualizados esto sendo cada vez mais utilizados.
Como exemplos, o governo francs vislumbra como sada estratgica para sua preocupante crise
fiscal estrutural o aumento da produtividade da funo pblica, limitando inclusive o ingresso de
novos servidores pblicos nas carreiras de Estado; o governo espanhol, por sua vez, tem adotado
medidas de avaliao de desempenho dos servios pblicos prestados populao e utilizado mais
intensivamente o conceito e as tecnologias de Governo Eletrnico, com vistas reduo de custos e
melhoria da qualidade; e os governos britnicos tm promovido uma descentralizao administrativa
sem precedentes em sua histria, denominada devoluo de poderes (s administraes locais), e
promovido a contratualizao de servios pblicos com empresas e organizaes do terceiro setor
(CAPUANO, 2011).
Convergindo nessa tendncia de gesto mais eficiente de recursos, os governos britnicos mais
recentes, inclusive os trabalhistas, esto tambm testando modelos inovadores de recrutamento de
executivos no mercado para cargos na alta gesto do Civil Service (UK, 2008; UK, 2010b).8 Embora
esse modelo de recrutamento tenha apresentado alguns problemas de adaptao dos executivos
burocracia estatal, devido ao sistema de incentivos do setor pblico ser muito diferente do sistema de
incentivos do mercado, parece que no h inteno de abandon-lo no futuro prximo, apontando-se
para modelos de recrutamento hbridos com candidatos do prprio Civil Service e do mercado.
Peters (2010) menciona os servidores pblicos do Civil Service britnico como talentosos amadores.
13
Os casos de pases sul-americanos tambm parecem apontar para modelos hbridos de

recrutamento de executivos para a Administrao Pblica no futuro. Os cargos pblicos da alta gesto
federal no Brasil, por exemplo, tm exercido especial atrao entre militantes de partidos polticos em
busca de emprego formal e poder de articulao nas organizaes pblicas, configurando-se uma
conhecida tendncia, vislumbrada por Weber ainda no incio do Sculo XX, de uma parcela dos
polticos viverem no apenas para a poltica, mas tambm da atividade poltica (WEBER, 2001). Esse
modelo de recrutamento de executivos pblicos baseado essencialmente no critrio poltico decorre,
principalmente, da presso dos partidos que compem as grandes coalizes eleitorais que tm
caracterizado as democracias ocidentais nos ltimos anos, consubstanciando-se no apenas nos
governos sul-americanos, mas tambm em pases desenvolvidos como o Reino Unido onde so
empossados mais de uma centena de ministros 9 com o propsito de se garantir a coeso poltica do
Gabinete.
Outra tendncia, com reflexos danosos ao desempenho do setor pblico, se refere alta
rotatividade dos ministros nos cargos, conforme a srie histrica apresentada na Tabela 1, referente ao
caso brasileiro. Esse fenmeno, mencionado anteriormente por Capuano (2008), representa uma sria
dificuldade para a elaborao e execuo de estratgias governamentais em polticas pblicas no pas.
Ferraz e Azevedo (2011) evidenciam esse problema tambm em outros 22 pases, alm do Brasil,
especificamente na rea de sade, concluindo que os ministros da sade permanecem, em mdia, 32
meses em seus cargos (mas apenas 15 meses no caso do Ministro da Sade no Brasil), tempo
demasiado exguo para o necessrio planejamento de longo prazo em sade pblica, e contrastam esses
dados com os de grandes organizaes do mercado, onde os executivos-chefes (Chief Enterprise
Officers CEOs) permanecem, em mdia, 7,3 anos em seus cargos e 9,1 anos, no caso do ramo da
indstria voltada para servios de sade.
Os perodos histricos que classificam os dados da Tabela 1 se referem: aos anos de fundao
do sistema republicano de governo no Brasil, de 1889 a 1930, que sucedeu o Imprio (denominado
Repblica Velha); aos anos do governo ditatorial de Getlio Vargas, de 1930 a 1945 (Ditadura
Vargas); aos anos do primeiro perodo de experincia democrtica, de 1946 a 1964 (mencionado como
Democratizao); aos anos da ltima ditadura militar, de 1964 a 1984 (Ditadura Militar); e ao
ltimo perodo, de 1985 at 2010, que perdura at o momento (Redemocratizao).
Os ministrios selecionados para essa pesquisa so os mais estveis no tempo e que tm
constitudo, historicamente, a espinha dorsal do Governo Federal no Brasil. Observa-se, a propsito, (I)
que nos perodos ditatoriais o tempo mdio de gesto dos ministros em seus cargos (TMG) tem sido
historicamente muito maior que nos perodos democrticos, na razo do dobro ou do triplo. O TMG na
Ditadura Vargas, que antecedeu o primeiro perodo de Democratizao, de 34 meses, enquanto o
deste de apenas 12 meses. Com a Ditadura Militar, o TMG se elevou, novamente, para 37 meses,
enquanto o TMG do ltimo perodo democrtico (Redemocratizao) no tem passado de 22 meses.
Em alguns ministrios, como o da Previdncia e Assistncia Social, o TMG ministerial no tem
passado de 15 meses.
Os ministros que excedem o nmero de departamentos no tm funes executivas.

14
Com tempos mdios de permanncia nos cargos (TMG) em torno de 21 meses, computando-se
todo o perodo histrico considerado, ou de 22 meses, se considerados apenas o ltimo perodo
histrico de governos federais no Brasil, no se pode, por razes prticas, esperar dos ministros o
desenvolvimento de planos, programas e projetos de longo prazo de maturao, com os de
infraestrutura e desenvolvimento econmico, por exemplo. O mesmo problema observado nos
ministrios da rea social, como o Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade, onde poucos
ministros tm passado, historicamente, de dois anos no comando dessas pastas. Berlinski, Dewan e
Dowding (2005) e Cleary e Reeves (2001) apontam esse problema tambm no Governo do Reino
Unido; Chang, Lewis e McCarty (2001) apresentam uma anlise histrica mais extensa, de base
estatstica, sobre o tempo de permanncia de executivos polticos em seus cargos nos EUA, com as
mesmas concluses.
Em geral, projetos pblicos com tempo de maturao no mdio ou longo prazo so muito
vulnerveis aos riscos polticos de perda de patrocnio imagine-se, por exemplo, o risco de perda de
investimentos na construo de uma estrada de rodagem cuja execuo interrompida na fase de
compactao da base que suportar o pavimento asfltico, geralmente constituda de material rochoso
suscetvel ao carreamento por chuvas e ventos; ou o risco de sucateamento dos sofisticados e onerosos
equipamentos tecnolgicos de um moderno hospital recm-concludo, se o projeto de implantao for
interrompido e a entidade mantenedora com seus profissionais de sade no assumirem seus postos.
Como na maioria dos pases sul-americanos no existe uma ntida tradio dicotmica de papis
que culmina em demarcao de territrios para ao mais ou menos autnoma de polticos e de
burocratas profissionais na Administrao Pblica e, conseqentemente, tambm no so utilizados
modelos institucionais para diviso do trabalho entre as prprias organizaes governamentais, os
nicos esteios que restam para a profissionalizao e melhoria de desempenho geral parecem apontar
para (I) o perfilamento dos ocupantes dos cargos da alta gesto, num ambiente de livre competio
entre postulantes dos quadros dos rgos pblicos e de outras origens (algo parecido com o modelo
britnico em experincia); (II) a contratualizao (interna ou externa) de resultados, sempre que
possvel; e (III) a responsabilizao com base em padres de comportamentos, melhores prticas e
resultados objetivamente mensurveis. com essa perspectiva que se prope um novo modelo de
seleo para os postos de executivos pblicos, que tambm significa um novo modelo de convivncia
entre polticos e burocratas senior no comando das organizaes estatais.
MODELO DE PROFISSIONALIZAO PROPOSTO
importante, ao se propor modelos de gesto para organizaes, o estabelecimento de
premissas to slidas quanto necessrias (e possveis) no contexto, numa abordagem pragmtica,
reduzindo-se assim o risco de se construir pesados castelos epistemolgicos sobre bases empricas
pantanosas. A literatura contempornea sobre Administrao Pblica versando sobre o conceito de
Nova Gesto Pblica (New Public Management NPM) no est livre dessa armadilha silogstica
quando alguns autores partem para um reducionismo do tipo burocracia weberiana versus
gerencialismo sem cuidar de aspectos de contexto to importantes como a cultura poltica e as
instituies de cada pas, que definem, ao longo do tempo, novos contornos funcionais e novas verses
locais tanto para a burocracia como para o modelo gerencialista de gesto governamental. Com efeito,
deve-se duvidar se algum dia houve algum modelo de governana, em algum pas, que se conformasse
exatamente como o modelo weberiano original, ou se existe algum pas que tenha adotado o modelo
gerencialista puro.
15
O modelo de profissionalizao proposto neste artigo se concentra em questes essenciais, com

uma abordagem mais genrica, partindo da premissa que as burocracias dos governos democrticos
ocidentais se encontram num momento de transio para um novo paradigma que ainda no se sabe ao
certo qual ser, ou se haver algum modelo predominante. E os motivos da mudana se devem s
prprias mudanas dos cenrios econmicos, polticos e sociotcnicos em curso, baseadas na evoluo
das tecnologias da informao e comunicao (TIC) e seus usos de amplo espectro na sociedade.
Esse modelo se baseia num cenrio com a perspectiva de maior protagonismo poltico dos
cidados do Sculo XXI, especialmente as novas geraes diariamente conectadas rede mundial de
computadores, desafiando, de certo modo, as velhas instituies da poltica representativa do Sculo
XX. OLeary, Slyke e Kim (2010), a ttulo de concluso da III Conferncia Minnowbrook sobre o
futuro da Administrao Pblica, sintetizam como desafios e oportunidades desse cenrio seus prprios
componentes ambientais de contexto, como o globalismo, a necessidade de governana colaborativa, o
papel das TIC e a nsia por uma democracia mais deliberativa e com ampla participao social, mas
tambm ressaltam aspectos mais tcnicos a serem desenvolvidos para sustentao desse novo
paradigma, como novos modelos de organizao, novas abordagens e disciplinas para o ensino da nova
gerao de lderes, a demonstrao da relevncia da Administrao Pblica para os pases democrticos
e sua natureza epistemolgica multidisciplinar. Contudo, talvez a mensagem mais importante de
Minnowbrook III tenha sido aquela sentida pelos acadmicos mais jovens que dela participaram: a
Administrao Pblica como rea do conhecimento humano precisa se reposicionar para tratar,
efetivamente, das novas realidades da governana pblica contempornea.
Engenharia Poltica de Requisitos
Em que bases polticas se podero, ento, desenvolver um modelo de gesto governamental
mais prximo dos valores de mercado em termos de produtividade e qualidade, mas tambm mais
consentneo com os valores pblicos da cidadania num ambiente democrtico? Como articular-se
liberdade, participao e controle social com melhor desempenho gerencial, transparncia e foco em
resultados nas organizaes pblicas do Sculo XXI? Questes chave como essas precisam ser
discutidas, sob pena de se produzir modelos acadmicos sem utilidade prtica. Essa tarefa no trivial
e exige certa dose de engenharia poltica para se traduzir toda a inerente sociologia das organizaes
pblicas em requisitos do modelo.
Como em outras pocas de mudanas nos padres civilizatrios, o atual momento histrico
pleno de incertezas e riscos, mas percebe-se, claramente, uma luta entre o novo e o velho na
Administrao Pblica, onde ora vencem novas idias e uma esperana de renovao, ora as inovaes
propostas so vencidas pela inrcia do status quo e seus interesses constitudos (ABRUCIO, 2008).
Esse movimento pendular muito presente na sociedade ocidental contempornea tambm pode ser
entendido como uma tenso constante entre as instituies e os projetos de mudana, apresentando-se
tambm como um paradoxo poltico: como cidados queremos, ao mesmo tempo, instituies mais
slidas e seguras, que resistam s intempries e riscos da poltica, mas tambm instituies que
evoluam continuamente para se adequarem s mudanas cada vez mais velozes de uma sociedade cada
vez mais complexa. Queremos mais liberdade, participao e controle social nos destinos polticos dos
pases, mas queremos tambm mais segurana contra eventuais infortnios da vida em sociedade
enfim, queremos mudanas dramticas sem riscos.
16
Conseqentemente, a busca da felicidade colimada pela ao poltica, em sua gnese

filosfica, se torna uma empreitada cada vez mais complexa e incerta de um ponto de vista
epistemolgico, desafiando a capacidade humana de formulao de polticas pblicas. E com isso
eleva-se a barra de salto da inteligncia necessria para dar conta de semelhante tarefa de construo
abstrata, mas com profundas implicaes concretas na vida em sociedade.
Condies de contorno (como requisitos a serem atendidos) mais detalhadas para a elaborao
de modelos de gesto governamental capazes de produzir resultados socialmente satisfatrios com
recursos pblicos abundam, tais como: (1) organizaes mais profissionais, mais produtivas e mais
imunes ao sistema de esplio poltico, ainda que colaborativas e integradas ao sistema poltico; (2)
organizaes pblicas mais abertas (ou permeveis) para interao social com os cidados; (3)
modelos de tomada de deciso mais participativos, representativos e transparentes; (4) processos de
gesto mais eficazes, eficientes, seguros e transparentes; (5) gestores mais responsveis e
responsabilizveis pelas suas aes; (6) gestores com mais liberdade de ao e mais focados em
resultados de desenvolvimento; (7) controle social mais efetivo; etc.
O pensamento contemporneo em gesto pblica busca algo muito alm de governos mais
gerenciais, em que os governos trabalham de modo mais eficaz e eficiente em benefcio do cidado
contribuinte. O que se busca parece algo mais alinhado a um conceito de governar com os cidados,
ironicamente um modelo mais prximo ao modelo suo de governo de comunidades. E essa
capacidade de governar com os cidados dever ser desenvolvida sem perder-se de vista valores ticos
necessrios aos atores envolvidos nas aes polticas e administrativas (envolvendo burocratas,
polticos e cidados), que se encontram incrustados no prprio conceito de Estado democrtico de
direito, tais como os sintetizados nos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade. Em sntese, essa engenharia poltica que se busca dever resolver, satisfatoriamente, o
dilema contemporneo apresentado por Bobbio (1995): desenvolver a democracia sem abrir mo da
burocracia necessria para a transparncia e o controle dos governos, ainda que esses dois conceitos
paream antitticos.
Bases Empricas
Certamente, a primeira metade do Sculo XXI ser plena de embates polticos sobre que direo
esse Estado contemporneo dever tomar em questes muito caras aos cidados ocidentais, que podem
ser sintetizadas naquilo que se denomina, genericamente, Estado de Bem Estar Social (Welfare
State). Como exemplos, o envelhecimento geral da populao mundial acarretar a necessidade de
novos pactos sociais intergeraes e servios de sade mais adequados para os mais idosos (que
representaro uma proporo maior da sociedade do que hoje); e a asceno econmica de enormes
contingentes de pessoas condio de classe mdia (WILSON; DRAGUSANU, 2008) causar
significativo impacto sobre o planejamento urbano, necessitando-se de cidades e equipamentos
pblicos mais adequados para o atendimento de novas necessidades de habitao, sistemas de
suprimento de energia, vias de transporte e de comunicao.
Os sistemas polticos tambm tero que se modernizarem no sentido de uma maior interao
dos representantes eleitos com a populao, especialmente com eficientes recursos de redes sociais, sob
pena de perda de legitimidade dos agentes polticos em situaes concretas. O poder de comunicao
alavancado por ncleos de mdia especializada e pelas redes de interao social digital tanto pode
legitimar uma ao poltica, quando bastante esclarecida, quanto torn-la insustentvel, quando no
17
defendida de modo adequado por seus patrocinadores. Com o aumento proporcional da classe mdia
mundial, o contingente de pessoas com acesso informao, inclusive sobre a poltica, tambm
dever aumentar muito em termos absolutos e relativos, aproximando um pouco mais a civilizao
ocidental do conceito de aldeia global, onde a comunicao e a interao social ser muito mais
intensa e veloz, o que poder trazer desvantagens para o modus operandi de polticos com mentalidade
arcaica.
O avano das cincias e das tecnologias tambm poder mudar o modo de se pensar polticas
pblicas em reas clssicas da ao governamental como educao fundamental, sade e segurana.
Com tecnologias de sade baseadas na informtica, por exemplo, as pessoas podero monitorar
diariamente suas funes orgnicas e tomar algumas decises sem necessidade de consulta ao mdico
tradicional em um hospital; e com a popularizao do acesso a redes digitais de banda larga o conceito
fsico de escola tambm poder desaparecer, superando-se o persistente gargalo de produtividade na
prestao desse tipo de servio no modo tradicional (a doena de Baumol). O controle fsico
presencial de apenados, nos casos de criminosos de menor risco para a sociedade, tambm poder
evoluir das penitencirias tradicionais para sistemas inteligentes de monitoramento remoto digital, com
menores custos.
Com essas perspectivas sociotcnicas evolutivas, podem-se prever nveis de complexidade
crescente em polticas pblicas, envolvendo tanto aspectos polticos de natureza valorativa como
aspectos tcnicos para os executivos no comando das organizaes pblicas. interessante essa
concluso bvia porque ela contraria o aparente retrocesso evolutivo aceito por Aberbach e Rockman
(2006) em relao ao hibridismo de sua Imagem IV no relacionamento entre burocratas e polticos,
na medida em que o processo de formulao de uma poltica pblica, com tantos conceitos e valores
polticos, sociais e tecnolgicos envolvidos, e tantas relaes entre esses conceitos e valores, no
permitir mais, nem de um ponto de vista epistemolgico nem de um ponto de vista prtico, uma
separao muito clara de funes entre esses dois grupos da elite administrativa. Exemplos: (1) Quando
parlamentares discutirem, doravante, o uso de clulas-tronco no tratamento de doenas, devero eles
iniciarem pelo conhecimento desse tipo de clula, de suas tecnologias de manipulao e implicaes
para o ser humano in abstracto, ou pelas opinies e interesses de seus eleitores no assunto? (2) E os
burocratas do servio pblico envolvidos nessa questo de sade, devero conhecer apenas os rituais
sagrados da Administrao Pblica ou tambm os detalhes tecnolgicos, valores polticos e implicaes
sociais desse inovador e promissor recurso para tratamento de doenas?
Novo Modelo de Gesto
Obviamente, esse novo burocrata senior do servio pblico no poder atuar no vcuo poltico e
administrativo, sem um modelo de gesto que possa condicionar e suportar seu comportamento. O
modelo de gesto precisa tambm atender alguns requisitos essenciais, tais como: (1) tornar os
processos decisrios mais socialmente participativos e transparentes; (2) contribuir para que os
processos de formulao (ou de planejamento) e execuo de polticas e servios pblicos sejam mais
efetivos, eficazes e eficientes; e (3) contribuir para o aprimoramento dos sistemas de controle interno e
externo da Administrao Pblica. Com intuito de atender a esses requisitos, prope-se um modelo de
gesto baseado na macroestrutura de governo expresso na Figura 1. Esse modelo de macroestrutura das
organizaes pblicas apresenta algumas caractersticas de sistemas polticos republicanos e
parlamentaristas, numa sntese que busca somar suas vantagens e evitar algumas de suas desvantagens
especficas.
18
Como vantagens, podem-se mencionar uma maior coeso poltica em torno do Governo na
medida em que no h, em princpio, limitaes fsicas para composio do ministrio, como no
modelo britnico de Gabinete (UK 2010a). Os Ministros Temticos (Figura 1) tero sob sua
responsabilidade, basicamente, tarefas de coordenao das aes de governo, com responsabilidade
partilhada na formulao de polticas e no encaminhamento de processos decisrios em temas
relevantes de polticas e servios pblicos. Esses temas so os que exigem, geralmente, atenes
especiais dos governos, com escopo mais amplo e transversal que nos ministrios setoriais, tais como
as relativas a: gesto estratgica dos objetivos e polticas de governo; controle de qualidade dos
servios pblicos; formulao e avaliao de polticas de governo eletrnico; coordenao dos
processos de integrao e complementao entre as polticas e servios sociais; formulao e avaliao
de programas multimodais de infraestrutura; etc. Em termos de governabilidade do modelo, esses
ministros atuaro como presidentes dos Conselhos e Comits Temticos (Figura 1), coordenando
esses loci de participao social nas decises de governo.
Os Conselhos e Comits Temticos se apoiaro, em questes mais burocrticas, nas secretarias
tcnicas da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que atuaro em temas-espelho como gesto
estratgica e coordenao de governo, alm de temas clssicos de gesto governamental como
planejamento e oramento e as polticas temticas setoriais. Essas secretarias devero se ocupar,
fundamentalmente, do fluxo, tratamento e apresentao da informao para tomada de deciso nos
conselhos e comits polticos.
Como nos pases mais desenvolvidos, o nmero de ministrios, que tero funes mais de
coordenao executiva que deliberativas, poder ser mais reduzido, variando de quinze a vinte. A
coalizo poltica necessria para a ao governamental estar assegurada no no nvel executivo da
Administrao Pblica, mas no nvel de gesto acima, mais deliberativo, contribuindo o modelo para
dificultar os jogos de interesses anti-republicanos que freqentemente ocorrem mais no nvel de
execuo de polticas e servios pblicos, quando os ministrios efetuam as transaes de aquisies de
bens e servios no mercado e no terceiro setor e o dinheiro pblico muda de mos.
A camada ttica e operacional de execuo de polticas e servios pblicos dever se concentrar
em organizaes especializadas na produo ou na contratao de bens e servios com regras e
comportamentos mais prximos aos de mercado, envolvendo autarquias, fundaes e empresas
pblicas, mais as empresas privadas e as organizaes do terceiro setor. Essa ser a camada de chode-fbrica do setor pblico, responsvel pelo fazer acontecer e pelo contato mais direto com os
cidados usurios dos servios pblicos.
Considerando-se sua misso institucional tpica de unidades de produo, o modelo de gesto
pressupe perfis profissionais mais especializados em disciplinas tcnicas nessas organizaes, o que
no significa que tais perfis no sejam necessrios em algumas unidades dos ministrios, tais como nas
reas de especificao de bens e servios para aquisio a propsito, essa uma falha conceitual
grave observada em modelos de diviso do trabalho mais radicais nas estruturas de governo, onde os
ministrios (ou departamentos) seriam apenas entidades pensantes e as autarquias, fundaes e
empresas pblicas entidades operacionais executoras.
19
Quando se pressupe diviso do trabalho, mais prudente pensar-se em perfis predominantes e

no perfis nicos na burocracia pblica, pois nas interfaces entre organizaes de uma camada de
gesto e outra sempre haver a necessidade de perfis que falem as mesmas linguagens tcnicas dos dois
lados do balco. Como seria possvel uma organizao elaborar projetos e especificar adequadamente
bens e servios para aquisio se ela no conhecer, com certa profundidade, metodologias de
elaborao e gerenciamento de projetos e detalhes dos mercados e produtos a serem adquiridos?
Esperar que uma organizao pblica possa elaborar e avaliar projetos de qualidade, realizar boas
aquisies e gerenciar contratos adequadamente sem um razovel conhecimento dos mercados, seus
atores e produtos a receita certa para o desastre nessa funo 10, motivo pelo qual o modelo de gesto
proposto pressupe a introduo desse tipo de perfil tcnico nos ministrios em maior nmero, para
atuarem nas interfaces de transaes com outras organizaes pblicas e organizaes parceiras no
mercado e no terceiro setor.
Com perspectivas de uma reforma essencial na estrutura do aparelho de Estado, a questo das
contrataes pblicas poderia ser ainda mais aprimorada a partir da criao de agncias especializadas
no estilo norte-americano da Agncia de Servios Gerais (General Service Administration GSA), com
alto nvel de profissionalizao e conhecimento em gesto de compras governamentais no sentido
amplo. Essa medida poderia reverter o preocupante estado em que se encontra essa importante funo
de Estado em alguns pases sul-americanos como o Brasil.
Outro aspecto institucional desse modelo a incluso cada vez mais freqente das comisses do
Congresso Nacional no jogo da democracia, a servio da democracia. Essas comisses, que geralmente
contam com apoio tcnico muito especializado, uma caracterstica do modelo de Congresso norteamericano, podero auxiliar na fiscalizao das entidades operadoras vinculadas, administrativamente,
aos ministrios, inclusive as agncias reguladoras, assim como os parceiros do mercado e do terceiro
setor, demandando para tanto papis institucionais mais especficos nesse sentido.
relevante ressaltar-se, tambm, que a construo dos loci de participao social previstos no
modelo pode partir dos atuais conselhos setoriais existentes em alguns pases, mas esses conselhos
preexistentes precisam de um modelo com estruturas de apoio burocrtico mais profissional, mais
efetivo, com assessoria tcnica especializada quase em tempo integral para que possam, de fato,
exercer suas funes e gerar os resultados esperados nos processos decisrios. Com algumas pesquisas
preliminares realizadas no Brasil sobre esses conselhos percebe-se, na maioria dos casos observados,
certa letargia e falta de capacidade operacional para que a participao social se torne mais efetiva nos
processos decisrios, e isso ocorre no por falta de empoderamento institucional concedido pelos
governos, mas por falta de capacidade tcnica operativa necessria para que os anseios sociais
representados nesses conselhos reconheam as linguagens do setor pblico tal como a
oramentria, financeira e de controle e se transformem em reais instrumentos democrticos de
governana participativa. Os casos mais crticos desses conselhos parecem concentrar-se em algumas
reas de polticas sociais e nas empresas pblicas (nestas, o conhecimento de negcio dos conselheiros
muitas vezes insuficiente, resultando que o nvel de controle social dessas organizaes tende a ser
nulo).
10
Com esse requisito, o burocrata profissional do servio pblico precisa ser um bom contratador, especialmente em pases
em desenvolvimento onde essa funo pblica mais vulnervel ao esplio poltico.
20
Obviamente, esse novo modelo de gesto governamental tambm deve conter um modelo
estruturante de gesto da informao, como ilustrado na Figura 2. Esse modelo de arquitetura da
informao ministerial ser centrado nos processos de trabalho, que ao serem operados devero gerar,
automaticamente, quase todas as informaes necessrias para a gesto ministerial em todos os nveis,
desde a funo bsica de gesto de atendimento ao pblico, passando pelo recursivo processo de gesto
dos processos e pela gesto interna em nvel diretivo, at o topo da cadeia de comando da organizao,
na direo poltica e no Conselho de Cidados. Os rgos de controle tambm devero se beneficiar
dessa arquitetura na medida em que podero ter acesso a todos os dados das transaes executadas
pelos gestores ministeriais quase em tempo real.
As tecnologias dessa espinha dorsal de fontes e usos de informao nos modernos ministrios
devero suportar a automao de todos os processos, tanto de gesto interna (planejamento, oramento,
compras, recursos humanos, servios de TIC, servios gerais, controle, etc) como de gesto externa
(execuo de polticas e servios pblicos), de modo a se contruir um ambiente tecnolgico com
informaes relevantes e prontamente disponveis para todos os gestores, em todos os nveis, alm de
informaes para o controle social pelo pblico em geral (com Web portais de servios integrados de
espectro amplo, blogs e integrao com redes sociais em meio eletrnico).
Conforme a explanao desenvolvida em Capuano (2008), o esquema pictrico da Figura 2
representa os blocos ontolgicos de construo de estruturas em lego, com processos e sistemas de
informao digital de suporte tecnolgico a uma moderna organizao pblica baseada na informao e
no conhecimento inspirada no modelo de Drucker (1994), onde as extenses das superfcies de contato
entre os blocos indicam as interfaces conversacionais predominantes entre as unidades estruturais
dessas organizaes. Ou seja, essas interfaces mostram os pontos de interao entre grupos de atores
nas organizaes e os acessos necessrios aos respectivos sistemas de informao de suporte aos seus
processos e atividades no dia-a-dia.
Esse tipo de organizao deve ser analisado, para melhor compreenso, no sentido de baixo para
cima, iniciando-se pela gesto do atendimento ao pblico. Com objetivos primordiais de atender sua
clientela com qualidade e produtividade, perfis e tecnologias especficas para essa funo devem ser
alocadas nos ministrios, operando de acordo com processos estruturados, integrados e automatizados,
como os servios de atendimento remoto (por correio eletrnico e telefone, principalmente). As
tecnologias de Web Portal (WP), Gesto de Relacionamento com Clientes (CRM) e Gesto da Cadeia
de Suprimentos (SCM)11 devero suportar esse ambiente de informao governamental os atuais
sistemas de Ouvidoria atendem, em parte, s necessidades de relacionamento com o pblico.
Os atuais sistemas eletrnicos de compras governamentais tambm so teis, mas representam
apenas um dos vrios componentes de modernos sistemas de gesto da cadeia de suprimentos, que
necessitam, primordialmente, de sistemas de monitoramento do mercado e de cadastro prvio e
pormenorizado de produtos e fornecedores, sem o que as licitaes tendem a se tornar roletas russas
em processos de aquisies mais complexos.
11
CRM - Custom Relationship Management; SCM Supply Chain Management.

21
O bloco de gesto de processos de negcio representa o corao pulsante desse modelo de

organizao, estruturando, com recursos tecnolgicos de automao tais como softwares classe ECM12,
toda a atividade voltada para os assuntos administrativos internos, para o relacionamento com seus
colaboradores e parceiros externos, e todo processo de produo de bens e servios finalsticos para
consumo de sua clientela. importante, para se compreender a misso desse bloco, o conceito de law
enforcement, que poderia ser interpretado como aplicao das normas baseada em sistemas de
informao eletrnicos.
O mais importante que esse conceito pressupe que nenhum gestor pblico poder executar
nenhuma transao em seus processos de trabalho sem o uso dos respectivos sistemas eletrnicos de
informao, tendo-se como vantagens a tempestiva disponibilizao de dados indispensveis para a
transparncia e controle da gesto e a possibilidade de aprimoramento da gesto com base em
indicadores factuais resultantes da execuo dos processos essa massa de dados gerada pela execuo
dos processos poder levar a gesto a nveis tcnicos de excelncia nunca antes experimentados,
especialmente nos pases em desenvolvimento que ainda no assimilaram uma cultura de gesto da
informao.
Como gesto interna entende-se as funes clssicas de provimento de meios para que as
demais unidades do ministrio possam executar suas funes especficas. Como exemplos, tm-se as
clssicas reas de gesto oramentria e financeira, de gesto de pessoas e de compras e servios
gerais, alm da prpria rea de gesto de recursos tecnolgicos. Essas unidades tambm devero ter
seus processos de atendimento ao pblico interno automatizadas, de modo a tornar a gesto interna
mais uma unidade estilo self service para os usurios. As tecnologias que compem a estrutura vertical
de integrao dessas unidades pelos fluxos de informao e servios so as de Planejamento de
Recursos Corporativos (ERP)13 e de Gesto de Contedos Corporativos (ECM).
As unidades de apoio direo poltica do ministrio, como as de assessoria e controle, podero
se beneficiar do amplo e gil acesso enorme massa de dados gerada pelos sistemas de informaes de
processos transacionais (OLTP) das camadas mais tticas e operacionais da organizao. Essas
tecnologias so as de Armazm de Dados (DW) 14, Inteligncia de Negcios (BI), Gesto do
Capital Intelectual (GCI) e Gesto de Ativos Intangveis (GAI), que suportam processos de
recuperao, tratamento e representao da informao em formatos mais gerenciais teis para gesto
de recursos. Como bases de dados para gesto do capital intelectual, por exemplo, pode-se desenvolver
sistemas de bancos de talentos, um recurso imprescindvel nas reas de gesto de pessoas em
organizaes modernas.
E para gesto de ativos intangveis pode-se desenvolver sistemas de captura e disponibilizao
de informao pblica sobre os conceitos atribudos pelo pblico s instituies ministeriais, talvez por
meio de observatrios de desempenho de servios pblicos a marca de um ministrio poder ser o
conceito de seus clientes.
12
ECM: Enterprise Content Management. Esses softwares integram funes de automao de processos, gesto de
documentos eletrnicos e colaborao, entre outras.
13
ERP Enterprise Resource Planning.
14
OLTP On Line Transaction Process; DW Data Warehouse.
22
Novo Executivo Governamental

A era da informao digital contempornea exige um novo perfil de executivo governamental,
seja ele um burocrata de carreira ou um executivo poltico, utilizando o termo empregado por
Aberbach, Putnam e Rockman (1981). Quando se compreende o argumento central de Bobbio (1995)
quanto essncia da convivncia democrtica com participao social, percebe-se que a questo da
informao central nesse discurso, necessitando de solues adequadas. A informao o elemento
epistemolgico que une, de um ponto de vista lgico e lingstico, todos os agentes envolvidos nas
questes de governo e, de modo ainda mais candente, nas questes de Estado, sejam eles burocratas,
polticos ou cidados interessados.
Alguns cientistas atribuem informao o papel de princpio de organizao das coisas,
constituindo o nexo conceitual entre os seres e as coisas do mundo construdo pela inteligncia
humana. a informao, portanto, o principal recurso a ser utilizado pelos altos burocratas de governos
democrticos para navegar nos limiares entre a politica de valores e interesses e a techne mais factual e
estruturante.
E se a informao um elemento central no relacionamento dialgico entre os agentes pblicos,
e entre estes e o resto da sociedade numa democracia do Sculo XXI, o problema da linguagem surge
como conseqncia. Burocratas e executivos polticos situados nas camadas limtrofes entre a poltica e
a tcnica precisam, portanto, desenvolver interlnguas, ou linguagens de compreenso comum entre
os diversos pblicos atuantes na cena dos ministrios alguns cientistas sociais sugerem que os
indicadores podem ser essa linguagem padro de intercomunicao.
Com isso em mente, resta estabelecer-se em que dimenses cognitivas e respectivos nveis de
gesto governamental o uso da linguagem e da informao ocorrer num modelo de convivncia entre
polticos e burocratas senior. importante observar-se que algum critrio de territorialidade ainda
poder ser til na diviso de trabalho nos ministrios e nos rgos centrais de coordenao de governo,
como no modelo de composio hbrida proposto na Figura 3 (BC: Burocrata de Carreira; EP:
Executivo Poltico; MP: Membro de Partido Poltico).
Esse novo executivo hbrido dever atuar como secretrio, chefe de gabinete, secretrio
executivo ou diretor, dele exigindo-se, primordialmente, conhecimento temtico de seu ministrio,
requisito complementado por um certo compromisso poltico, especialmente nos casos de ministros e
secretrios de polticas pblicas setoriais.
Os chefes de gabinete precisam conhecer os temas do ministrio e terem alguma familiaridade com
seus processos de gesto, alm, obviamente, de afinidade com o ministro. O secretrio executivo e sua
equipe de diretores, considerando sua misso de provedores de recursos de gesto interna, devem,
primordialmente, conhecer aquilo que se denomina mquina administrativa do aparelho de Estado,
atributo que se aplica, em geral, aos burocratas de carreira no servio pblico. Obviamente, critrios
relevantes em processos seletivos de burocratas senior ou executivos polticos para as funes de
secretrio executivo e diretores de gesto interna so, alm do conhecimento temtico e a experincia
burocrtica, o desempenho anterior observado nesse tipo de funo ou em funes similares, alm de
algum nvel de compromisso poltico com o prprio ministro e sua equipe de colaboradores mais
prximos.
23
A preponderncia de temas tcnicos bastante estruturados, cognitivamente, nos nveis inferiores

de gesto ministerial, como nos casos dos processos de gesto interna, torna os burocratas de carreira
os candidatos ideais para exercerem esse tipo de funo gerencial. Os valores tcnicos, nesses casos,
devem impor-se ante os valores polticos, sob pena de solapamento de todo o sistema de mrito, da
eficcia e da eficincia administrativa e da prpria noo de democracia na Administrao Pblica. Os
novos burocratas nessas funes no devem ser muito diferentes, nas dimenses ticas, de seus
antecessores histricos, pautando-se tanto pelos princpios legais que sustentam o sistema democrtico
do pas estatudos na Constituio e na legislao ordinria como por uma noo gerencial mais
contempornea no servio pblico de fazer mais com menos. O empoderamento normativo desses
profissionais, no exerccio de suas funes, tambm importante, sob pena de rendio da techne
politica nos nveis mais bsicos da Administrao Pblica, naquilo em que a techne a nica garantia
do errio contra desperdcios e interesses pouco republicanos, culminando no retorno completo
barbrie do sistema de esplio total.
Quanto aos secretrios e diretores de polticas setoriais, espera-se deles no a iseno poltica (a
tal neutralidade burocrtica weberiana), mas desempenho superior como executivos pblicos que
devero ser, no sentido de fazerem acontecer em suas respectivas reas e funes de governo,
conforme as normas vigentes. O que no se deve confundir, neste caso, com capacidade de articulao
poltica no sentido partidrio, como se observa, comumente, nas democracias de pases emergentes o
sentido do termo desempenho, portanto, no deve ser diferente do sentido adotado para se qualificar
um executivo no mercado, que articula, de modo efetivo, os recursos sua disposio para que a
organizao possa alcanar seus objetivos e metas.
A vantagem desse modelo que os partidos polticos, mesmo num sistema de esplio dos cargos de alta
gesto, tero que arregimentar para suas hostes simpatizantes que renam, como atributos importantes,
no apenas gosto pelas suas causas polticas, mas tambm capacidade de gesto e tica profissional
acima da mdia.
Predominncia de Perfis por reas de Governo
Em geral, o que se observa quanto aos atuais perfis e sua presena na alta gesto dos ministrios
em pases como o Brasil indicado na Figura 4, tendo-se os ministrios das reas especiais e
econmicas gestores mais tcnicos e os ministrios das reas sociais de governos executivos polticos.
Essa tendncia, na verdade, tem origem milenar e de difcil mudana, concentrando-se normalmente
as atenes do prncipe mais na gesto de seus recursos vitais (nas reas de finanas e segurana,
principalmente) do que na gesto dos interesses difusos dos sditos (demandas sociais).
Ento, como se poderia elaborar um modelo mais avanado de gesto governamental onde as reas
sociais no representassem o primo pobre em termos de recursos de gesto? Como os ministrios da
rea social tratam de interesses polticos muito especficos, de modo diferente dos ministrios das reas
especial e econmica, obviamente uma soluo que prime pela democracia participativa no poder
prescindir da representao poltica de seus dirigentes senior, restando-se, portanto, a soluo via
processo seletivo de executivos polticos com capacidade tcnica comprovada para apoiar os dirigentes
polticos. O termo comprovada passa pela idia de se aproveitar as experincias anteriores de gesto
em polticas sociais dos candidatos a esse tipo de funo em outras instncias de governo, como
integrantes de uma grande rede de gestores sociais num pas e, em ltima anlise, em todo o mundo.
24
Com o aproveitamento da experincia compartilhada nessas redes, os altos gestores (executivos

polticos) tambm poderiam contribuir para a ampliao das bases empricas de conhecimento tcnico
nas cincias sociais, suprindo as lacunas da academia.
As necessidades de perfis mais completos, abrangendo conhecimento acadmico e experincia
tcnico-burocrtica e poltica nas reas intermedirias de gesto nos ministrios, sempre podero,
tambm, serem supridas por burocratas mais qualificados, como nos modelos dos servios civis dos
pases parlamentaristas europeus. A maioria dos burocratas senior latino-americanos, tal como os
Beamte (funcionrios pblicos) alemes, tm apetncia pela atividade poltica, ainda que, na maioria
das vezes, atuem nos bastidores, constituindo-se, na prtica, executivos polticos com extenso currculo
na burocracia.
Competncias Esperadas
Os altos gestores governamentais do Sculo XXI, sejam burocratas ou executivos polticos,
precisaro apresentar competncias para lidar, basicamente, em quatro dimenses nas organizaes
pblicas: (1) as principais teorias que embasam o estado-da-arte na cincia e na tecnologia em sua rea
temtica; (2) os compromissos temticos assumidos pelos governos perante a sociedade; (3) os meios
que o aparelho de Estado dispe para cumprimento desses compromissos; e (4) a evoluo sociotcnica
e seus impactos sobre a relao entre governo e sociedade.
As competncias da primeira dimenso podero ser supridas pelos cursos acadmicos; as da
segunda pelo envolvimento do postulante com o tema no dia-a-dia; as da terceira com certa experincia
de gesto no setor pblico; e as da quarta dimenso com algo que se denomina cultura geral, que se
desenvolve a partir da curiosidade natural sobre as coisas do mundo, mas tendo como objeto de
conhecimento um misto de techne e politica. Grosso modo, poderamos denominar as competncias da
primeira dimenso como conhecimento tcnico, as da segunda como sensibilidade poltica, e as da
terceira como experincia em gesto governamental, que somadas cultura geral tornam um
currculo executivo bastante consistente para o setor pblico.
Os burocratas constituem uma elite com adequada competncia acadmica decorrente do
prprio processo seletivo baseado nesse tipo de mrito, portanto apresentam o conhecimento tcnico
mnimo inerente s competncias da primeira dimenso. Quanto aos executivos polticos, no se pode
afirmar isso sem conhecimento curricular dos postulantes, que podem ter conhecimentos tcnicos at
superiores, em alguns casos, aos dos burocratas.
Em termos de sensibilidade poltica, a balana pende, naturalmente, em favor dos polticos
profissionais, mas executivos polticos que atuam nos mercados de trabalho do setor pblico podem se
especializar em determinados temas de polticas e servios pblicos e se tornarem, desse modo,
profundos conhecedores das implicaes polticas inerentes aos compromissos especficos de governo
em suas reas de atuao. Quanto aos burocratas, comum certa especializao setorial no exerccio
de suas funes nas carreiras, o que tambm pode culminar no desenvolvimento de uma sensibilidade
poltica que os tornem simpticos a determinados governos pelos seus contedos programticos e
abordagens de ao, como nos casos dos altos gestores governamentais nos EUA e na Alemanha.
25
Quanto experincia em gesto governamental, trata-se de uma dimenso de competncias que

compromete a qualidade dos postulantes do mercado sem experincia no setor pblico. Como exemplo,
a experincia britnica de recrutamento de executivos de mercado para altos postos no Civil Service
tem mostrado que certas frustraes de desempenho observadas nesses candidatos, ou mesmo certas
frustraes pessoais desses executivos que os levam a abandonar o Civil Service, so devidas natureza
muito distinta entre os ambientes e comportamentos tpicos da burocracia pblica e da gesto
empresarial.
A percepo da cultura do setor pblico como excessiva em regras de controle e com um ritmo
vital mais lento, em comparao com a cultura empresarial, com regras de gesto mais flexveis e
ritmos mais dinmicos, muitas vezes tem desencorajado os executivos recrutados no mercado. Com
isso, resta evidente que o postulante de mercado a funes da alta gesto governamental precisar
passar por uma sesso de imerso formal no ambiente e na cultura do setor pblico antes de iniciar
suas atividades, talvez em escolas de governo, onde ele possa conhecer as regras e ritmos da
Administrao Pblica na prtica e aprender que a distncia entre o sonho poltico e a realidade das
organizaes pblicas encarregadas de concretiz-lo muitas vezes se mede em anos-luz.
Considerando a centralidade e a abrangncia dos processos de gesto interna na estrutura dos
ministrios, os candidatos a secretrios executivos tambm devero conhecer, pelo menos, os conceitos
de gesto da informao governamental e das TIC inerentes ao modelo de atores e fluxos da Figura 2.
Experincia recente no Ministrio da Educao no Brasil demonstrou que um secretrio executivo com
esse tipo de viso sociotcnica pode apresentar resultados de gesto surpreendentemente positivos ao
cabo de alguns anos de investimentos em projetos de modernizao corporativa com base nas TIC.
Em relao cultura geral como item de competncia, prope-se que os postulantes sejam
submetidos a sabatinas ministradas por bancas de pessoas tambm com bastante cultura geral, de modo
que se possa avaliar o estoque e a qualidade dos conhecimentos gerais e a capacidade de aprendizado e
inovao sociotcnica (o pensar fora da caixa) do postulante, seja ele um burocrata de carreira ou um
executivo poltico. Essas bancas de sabatinas poderiam ser coordenadas pelos comits de governo
encabeados por ministros temticos, de acordo com algumas normas de avaliao predefinidas.
Os postulantes precisariam mostrar, nessas sabatinas, sua capacidade de articular
consistentemente ideias promissoras, pessoas e incentivos, organizaes potencialmente parceiras,
processos de trabalho e recursos tecnolgicos para alcanar os objetivos e metas de governo colimados
pelas polticas e servios pblicos.
importante tambm, para que um novo modelo de gesto se torne efetivo, que ele seja
inserido em normas administrativas transparentes e auditveis pelos rgos de controle e avaliados pela
prpria sociedade a partir das prticas de governo. Esse imperativo de formalismo reivindicado, por
exemplo, por Marini (MILENA, 2011), de modo anlogo s normas de gesto fiscal responsvel, como
a Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil.
26
CONCLUSES
Certa vez um filsofo argumentou que existe uma faculdade, que ele chama de habilidade, cuja
natureza consiste no poder de praticar as aes que conduzem ao fim visado e atingi-lo. E que se o fim
nobre, a habilidade ser merecedora de louvor, mas se for mau, a habilidade ser meramente astcia.
Os cidados, na democracia que se busca para o Sculo XXI, enfrentam o desafio de identificar, nas
aes dos agentes pblicos (burocratas senior e executivos polticos, principalmente), a habilidade que
pode conduzir ao xito dos investimentos pblicos e a astcia que conduz a prticas no republicanas.
E isso ser possvel somente se os cidados tiverem o direito e os meios necessrios para participarem
mais ativamente das decises e aes de governo e de controlar e avaliar os resultados algo mais
prximo da viso de democracia participativa de Bobbio (1995), que poderia ser sintetizada no
conceito de se governar com os cidados e no somente para os cidados.
Com essas premissas, esse novo sistema poltico necessitar de mudanas essenciais e
profundas, algo que poder acontecer quando as novas geraes nascidas na cultura das redes sociais
digitais e as parcelas sociais recentemente includas no mercado comearem a impor sua vontade nas
urnas e cobrar resultados dos governos pela via indireta da representao poltica, pela presso popular
reverberada nos meios de comunicao ou por instrumentos de democracia direta. Essas mudanas
devero tornar os cidados senhores de efetivas escolhas polticas e no somente de opinies eleitorais.
Entretanto, essas transformaes podem levar dcadas para se tornarem efetivas face aos
arcaicos sistemas polticos vigentes e, de um ponto de vista mais pragmtico, os imperativos da
eficincia econmica nos governos exigem respostas de mais curto prazo, sob pena de se inviabilizar
investimentos sociais indispensveis para a estabilidade democrtica. A inrcia, a incompetncia, a
doena de Baumol e as prticas no republicanas precisam ser combatidas, nos modelos de gesto
governamentais das democracias contemporneas, com instrumentos de governana adequados, talvez
com um sistema misto de gesto buscando-se uma composio entre os valores mais nobres da
burocracia estatal clssica com o dinamismo das prticas de mercado, como alguns pases europeus
esto experimentando. O problema da alta gerncia pblica, que central neste cenrio, precisa de
solues mais ousadas e inteligentes que considerem tanto a natureza complexa das interfaces de
relacionamento institucional entre a techne e a politica como a necessidade premente dos governos
apresentarem resultados de desenvolvimento.
BIBLIOGRAFIA
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Relations: Research from Bureaucrats and Politicians to In the Web of Politics and Beyond.
International Journal of Public Administration, n. 29, p. 977-995.
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RESENHA BIOGRFICA
O autor Doutor em Cincia da Informao pela Universidade de Braslia e membro da carreira
de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto no Brasil desde 1990. Exerce, atualmente, a funo de Assessor da Diretoria
Executiva do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), em Braslia (DF). E-mail:
eacapuano@terra.com.br; telefone: +55 (61) 3424-9652.
QUADROS, TABELAS E GRFICOS
Tabela 1. Tempo Mdio de Gesto Ministerial no Brasil
Figura 1. Modelo Proposto de Macroestrutura Governamental

30
Figura 2. Organizao Pblica Fundamentada na Informao e no Conhecimento
Figura 3. Modelo de Composio Hbrida
31
Figura 4. Perfis Predominantes na Alta Gesto Pblica
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Profissionalizacao Da Administracao Publica-2

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Profissionalizao da administrao pblica e

Available from: Ethel Airton Capuano

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Tabela 1. Tempo Mdio de Gesto Ministerial no Brasil

Figura 1. Modelo Proposto de Macroestrutura Governamental

Figura 2. Organizao Pblica Fundamentada na Informao e no Conhecimento

Figura 3. Modelo de Composio Hbrida

Figura 4. Perfis Predominantes na Alta Gesto Pblica

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