Direitos Humanos - Participação

DIREITO PARTICIPAO
EM ASSUNTOS PBLICOS
Por uma cultura de direitos humanos
Direito Participao
Em Assuntos Pblicos
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

Braslia 2013
2013 Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

Dilma Rousseff
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil
Michel Temer
Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil
Maria do Rosrio Nunes
Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Patrcia Barcelos
Secretria Executiva da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Gabriel dos Santos Rocha
Secretrio Nacional de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos
: Edcler Tadeu dos Santos Pereira

Reviso tcnica: Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Reviso gramatical e editorial: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Projeto grfico: Unidade de Comunicao, Informao Pblica e Publicaes da Representao da UNESCO no Brasil
Ilustrao: Joo Mendes (Joni)
Brasil. Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Direito participao em assuntos pblicos. Braslia: Coordenao Geral de Educao
em SDH/PR, Direitos Humanos, Secretaria Nacional de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos, 2013.
64 p. il. (Por uma cultura de direitos humanos).
Incl. Bibl.
ISBN: 978-85-60877-34-8
1. Direitos humanos 2. Direito participao democrtica 3. Desenvolvimento participativo
4. Brasil I. Ttulo II. Srie
Esta publicao tem a cooperao da UNESCO no mbito do Projeto 914BRA3034 Educao em Direitos Humanos, o qual tem o objetivo de contribuir para
a construo de uma cultura de direitos humanos no pas e na implementao e avaliao de aes previstas no Plano Nacional de Educao em Direitos
Humanos (PNEDH). O autor responsvel pela escolha e pela apresentao dos fatos contidos nesta publicao, bem como pelas opinies nela expressas,
que no so necessariamente as da UNESCO, nem comprometem a Organizao. As indicaes de nomes e a apresentao do material ao longo deste livro
no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de
suas autoridades, tampouco da delimitao de suas fronteiras ou limites. As ideias e opinies expressas nesta publicao so as dos autores e no refletem
obrigatoriamente as da UNESCO nem comprometem a Organizao.
Esclarecimento: a SDH/PR e a UNESCO mantm, no cerne de suas prioridades, a promoo da igualdade de gnero, em todas as suas atividades e aes. Devido
especificidade da lngua portuguesa, adotam-se, nesta publicao, os termos no gnero masculino, para facilitar a leitura, considerando as inmeras menes
ao longo do texto. Assim, embora alguns termos sejam grafados no masculino, eles referem-se igualmente ao gnero feminino.
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
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permitida a reproduo total ou parcial
desta obra, desde que citada a fonte.
Tiragem: 1.250 exemplares
Impresso no Brasil
LISTA D E SI G LAS
CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNDI Conselho Nacional dos Direitos do Idoso
CNDM Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
CNPIR Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
CNPS Conselho Nacional de Previdncia Social
CNS Conselho Nacional de Sade
CNV Comisso Nacional da Verdade
Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
Conaq Coordenao Nacional das Comunidades Negras e Quilombolas
ConCidades Conselho Nacional das Cidades
Conjuve Conselho Nacional de Juventude
Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
DUDH
Declarao Universal dos Direitos Humanos
Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Sumrio
Apresentao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Parte 1: Conceito e histrico

1. Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2. Assuntos pblicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3. Cidadania e participao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
4. Marcos legais e orientadores no Brasil.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
4.1. A Constituio Federal de 1988. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
4.2. A Lei n 8.666 de 1993 e a Lei n 9.784 de 1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
4.3. Conselhos de Participao Social.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Parte 2: O cenrio brasileiro

5. As conquistas quilombolas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
6. Os nmeros dos Conselhos de Participao Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Parte 3: A afirmao do direito participao em assuntos pblicos

7. Direito garantido na Constituio Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
7.1. O que preciso saber para garantir o direito participao em assuntos pblicos. . . . . . 56
8. Consideraes finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Bibliografia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
A P RESENTAO
A consolidao do Estado Democrtico de Direito, com o fim da ditadura militar, no se esgotou
com a normalizao da poltica partidria e da conquista de eleies livres e diretas para todos os
nveis. Tendo como motor principal a adoo das pautas reivindicadas pelos diversos movimentos
sociais, a continuidade das mudanas tem direcionado tanto as polticas pblicas quanto a necessria
reorganizao das estruturas do Estado brasileiro.
O Brasil, nos ltimos anos, criou uma srie de normativas e legislaes em consonncia com os tratados
e convenes internacionais para garantir os direitos humanos e consolid-los como poltica pblica. No
curso da histria republicana, os direitos humanos se consolidam como obrigaes do Estado brasileiro,
a ser garantidas como qualquer outra poltica. Esta mudana de status significa um redesenho do
funcionamento das estruturas estatais, visando a que elas possam dar respostas efetivas na garantia dos
direitos humanos, conforme os compromissos assumidos em mbito internacional pelo pas.
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR) cabe garantir institucionalmente
estas conquistas e fazer repercutir as discusses, estudos e pesquisas que atualizam as temticas de direitos
humanos nas suas diversas faces, privilegiando a leitura feita a partir da perspectiva daqueles e daquelas
que ao longo da histria de alguma forma tiveram esses direitos universais restringidos ou negados.
A srie de cadernos Por uma Cultura de Direitos Humanos apresenta informaes e reflexes sobre os
direitos humanos ao mais alto patamar de sade, alimentao adequada, educao, moradia
adequada, participao em assuntos pblicos, opinio e expresso, liberdade e segurana,
a um julgamento justo, a uma vida livre de violncia, e a no ser submetido a castigos cruis,
desumanos e degradantes. Esses doze direitos so reconhecidos e previstos no International Human
Rights Instruments das Naes Unidas.
Atravs da publicao da srie, a SDH/PR d continuidade no cumprimento do objetivo de estimular
o acesso a um conhecimento importantssimo sobre direitos humanos s geraes que no tiveram
contato direto com as lutas polticas que viabilizaram a sua conquista. Alm disso, d continuidade
do amplo e rico debate democrtico acerca das conquistas sociais que seguiram Segunda Guerra
Mundial na busca permanente da construo da paz.
Maria do Rosrio Nunes
Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Introduo
Este trabalho pretende estabelecer uma conversao sobre um tema importante no Brasil atual: o
direito participao em assuntos pblicos. Com a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988, direitos foram reconhecidos e distribudos sociedade brasileira em sua ampla diversidade. O
direito participao em assuntos pblicos constitui-se, assim, em uma conquista.
O prembulo da Constituio de 1988, em sua apresentao textual, anuncia, desde logo, a natureza
democrtica do Estado brasileiro. Com isso, esse chamado democrtico que conduz o pas, portanto,
com fora e intensidade para a consolidao de uma nao republicana.
A ao de participar e o ato participativo so expresses fundamentais da vida. A participao em
assuntos pblicos refere-se participao em assuntos de interesse para a sociedade.
A compreenso do direito participao em assuntos pblicos segue o caminho da apropriao de
certas ideias que oferecem sentido ao ttulo e que, da mesma forma, guardam consigo expressivas
cargas simblicas.
Os seres humanos so seres simblicos1. Assim, entender sobre o que se fala sinal de compreenso
simblica, ou seja, a traduo e a interpretao de pensamentos representados pela fala. Nesse
sentido, encontra-se neste texto um campo livre para o debate sobre os sinais e as representaes
simblicas de um direito intransfervel, inalienvel, e que exclusivamente dos seres humanos.
Da, sero reencontrados os significados de Estado, repblica e democracia. Alm disso, amplia-se
o conceito da palavra direito, que aqui significa vida em excelncia. Portanto, amplia-se o sentido
dimensional da palavra direito, tornando mais claro o significa o direito participao em assuntos
pblicos.
1. Ensaio sobre o homem. Neste trabalho, Cassirer prope que o homem no deve ser estudado em sua vida individual, mas em sua vida
poltica e social. O autor explica ainda que: A natureza humana, segundo Plato, como um texto difcil, cujo sentido deve ser decifrado
pela filosofia. Na nossa experincia pessoal, porm, esse texto escrito em letras to diminutas que se torna ilegvel. O primeiro trabalho
da filosofia deve ser aumentar essas letras. A filosofia no pode dar-nos uma teoria satisfatria do homem sem antes desenvolver
uma teoria do Estado. Nesta, o sentido oculto do texto surge de repente, e o que parecia obscuro e confuso torna-se claro e legvel
(CASSIRER, 2005).
Direito participao em assuntos pblicos
Assim, o significado de vida em excelncia atribudo ao termo direito a assuno de uma crtica
deliberada banalizao do conceito de direito2.
A vida em sociedade, nas relaes sociais e polticas, expressa-se em vrios aspectos. As formas de
manifestao humana, em determinado momento individual ou coletivo e, nos locais onde se vive
com as tradies e culturas, so respostas da aproximao de cada pessoa com seus valores, desejos
e necessidades.
Em regra, os valores, os desejos e as necessidades reclamados pelas pessoas, por movimentos de
classes ou por movimentos sociais populares, so concretizaes de um corpo de imagens, ou seja,
de ideias que, materializadas, traduzem a razo de ser e a vitalidade3 das pessoas em seus espaos
sociais e polticos. Isso ocorre com todos os indivduos, nas famlias, nos grupos sociais, na dinmica
das classes representativas, ou ainda entre si, e com cada um desses grupos e classes sociais perante
o Estado. assim que todos se expressam ou transgridem4.
Mascaro esclarece a importncia de a vida estar a favor dos seres humanos, no apenas a um imprio
de lgica burguesa (MASCARO, 2008a, p. 26), que to somente atende a uma reduzida camada da
2. Quanto ao obscurecer do conceito de direito e seu sentido construdo pela ideologia burguesa, o professor Mrcio Bilharinho Naves,
em prefcio do livro O socialismo jurdico, esclarece que: A crtica viso jurdica aparece, de modo ainda mais expressivo, na anlise
que Engels e Kautsky realizam da passagem da concepo teolgica do mundo feudal concepo jurdica do mundo burguesa, na
qual se revela a natureza especificamente burguesa do direito, como forma social relacionada de maneira ntima com o processo de
trocas mercantis. [...] Temos aqui alguns elementos que autorizam a formulao de uma ideia crtica do direito, que permita denunciar o
fetichismo da norma e se oponha teoria normativista para qual o direito aparece somente como um conjunto de normas garantido
pelo poder coercitivo do Estado (ENGELS: KAUTSKY, 2012. p. 11).
3. A palavra vitalidade representa os elementos ou contedos indispensveis estruturao das pessoas, tais como: valores em relao
famlia, ticos, crenas, ideolgicos etc.
4. Transgresso uma dinmica assemelhada expresso, no exatamente ao contrria. Ou seja, um movimento revolucionrio um ato
de transgresso. O movimento revolucionrio transgresso em excelncia s regras impostas, s normas vigentes, s leis constitudas,
cultura e aos valores dominantes, ao status quo. Por essa leitura, a princpio, no se pode estabelecer com preciso uma relao
entre justia ou injustia a partir dos conceitos de transgresso ou expresso. No raro se defrontar com um ato de transgresso com
contedos de realizao do justo. Tambm pode ocorrer que um ato de expresso d causa ou consolide uma injustia. De quantas
formas pode-se avaliar hoje a Revoluo Francesa, ou a transgresso dos quilombos? E o que dizer da Revolta da Chibata e da figura
transgressora de Joo Cndido, na primeira dcada do sculo XX? Todos esses foram atos de transgresso. Assim, a transgresso no
abriga, em si, um componente negativo.
10
sociedade. Portanto, no alcana o interesse reformador da justia e, por consequncia, no interessa

aqui alimentar e fazer uso de uma lgica doentia como base para a humanizao da sociedade. Para
o autor:
Olhai todos a multido de miserveis do mundo. Ainda hoje h famintos, ainda hoje h
doentes sem tratamento, ainda hoje h crianas sem brinquedos e sem alegrias, velhos sem
apoio para seus ltimos momentos, pais de famlia sem o suficiente para o sustento dos
seus. Mas h tudo isso no porque o mundo seja incapaz de dar a todos o suficiente. Se o
mundo no tivesse terras frteis, no tivesse tecnologias para tratar os doentes, diramos
ento que o problema da sorte que nos legou um planeta desgraado. Mas no isso,
senhores. H crianas encasteladas, usufruindo duma abundncia sem fim de atenes,
e que tm j bebs, contas bancrias que famlias inteiras nunca tero em sua vida. H
opulncia nas classes dominantes, esbanjamento, divertimento a ouro, mesa farta, gozos
sem fim, joias caras, roupas de valor, desperdcio sem par, ao lado de tanta misria e dor.
Isso tudo, meus senhores, s pode ser resumido em uma palavra: injustia. (grifo nosso)
(MASCARO, 2008a, p. 4-5).
Ou seja, o direito, como um objeto contido no dilogo pessoal e social, deve-se prestar prxis5
transformadora, Portanto, o direito deve-se prestar a elevar condio de dignidade o espao de
vivncia de cada sujeito6, indistintamente. Nesse sentido, deve resgatar o melhor da antiga plis e
oferecer a todos, sem privilgios, a universalidade formal e material dos bens e das riquezas disponveis7.
5. Prxis significa prtica, ao; o comprometimento com o pensar crtico.
11
Por fim, o direito justifica-se na comunho universal. Isso significa observar as terras continentais, os
mares e o cu, no como espaos que se dividem entre o que de um indivduo e o que de outro,
mas sim como confirmadores da universalidade dos bens naturais e comuns, na compreenso de
sistema, em que cada um e todos se harmonizam em necessidades e fruies, entre o trabalho e o
gozo, fazendo desaparecer espaos de legitimao das figuras do explorado e do explorador.
12
13
Pa r t e 1
Conceito e histrico
1. Estado
O Estado uma construo de exigncia exclusivamente humana, ou seja, um fenmeno tipicamente
humano. No entanto, no pertence essncia humana depender do Estado como condio de
reconhecimento da pessoa como tal e em sua individualidade diante do ambiente social e poltico
(CASSIRER, 2008).
O Estado tambm no , em princpio, um garantidor da felicidade humana. Portanto, h evidncias
de contradio entre a figura estatal entidade dotada de poder e autonomia poltica e a natureza
humana, pois o ser humano , em essncia, um ser dialgico. Cassirer (2008) chama a ateno para o
seguinte fato: o Estado, se comparado co m a histria da humanidade, surge como um produto tardio
e est aqum da capacidade de atender os anseios humanos em sua diversidade e complexidade.
Muito antes de o ser humano criar essa forma de organizao social, j haviam sido feitas outras
tentativas de organizar seus sentimentos, desejos e pensamentos. Tais organizaes e sistematizaes
esto contidas na linguagem, no mito, na religio e nas artes. Deve-se aceitar essa base mais ampla se
se quiser desenvolver uma teoria do homem.
Assim, o Estado, por mais importante que seja, no tudo, no capaz de expressar ou absorver
todas as outras atividades do homem. claro que essas atividades, em sua evoluo histrica, esto
intimamente relacionadas ao desenvolvimento do Estado e, em muitos aspectos, dependem das
formas de vida poltica. No entanto, embora no tenham uma existncia histrica separada, tm
mesmo assim um propsito e um valor prprios (CASSIRER, 2005. p. 108).
Portanto, questiona-se: em que medida possvel uma existncia saudvel e harmnica entre uma
ordem poltica criada pelo ser humano o Estado institucional e poltico , se essa organizao no
mantm com o seu criador uma relao de dilogo?
15
O ser humano contemporneo subordinou-se de tal forma ao Estado que, na reflexo crtica, no
parece compreensvel o porqu de se viver sob a exacerbada dependncia e domnio de uma
entidade abstrata e impessoal.
Ento, que motivos justificam a limitao da liberdade humana um bem to sublime , em favor da
manuteno e de uma dependncia to forte de uma entidade simblica, externa aos indivduos, com
variaes polticas?8 Por que os indivduos no constroem e agem de forma autnoma, libertadora?
O Estado uma organizao poltica que oferece s pessoas um sentido mnimo de segurana:
quando se passeia nas ruas, quando se quer garant ir atendimento sade, estabilidade no emprego
e salrios esses so os elementos que ligam as pessoas ao Estado, mediante um ideal de bem-estar
prometido.
No final, a tnue relao que cada um mantm com as estruturas do estatais, em acentuada
permanncia, justifica-se seus medos, inseguranas e receios. Nesse sentido, existe apenas um risco
concreto, o de autoaprisionamento, que faz fortalecer cada vez mais o ente Estado. Contudo, o que
certamente vem crescendo, dia aps dia, a incerteza da existncia.9
Por outro lado, o Estado-providncia, que se prope a assistir e a cuidar dos seus cidados, aquele em
que se deposita total confiana, por infelicidade histrica, no tem demonstrado aptido de suprir os
medos e as incertezas da existncia humana. Assim, as razes desse descompasso, entre as promessas
do Estado compromissos programticos ou projees do imaginrio humano e as angstias de
uma realidade de insegurana concreta e medos constantes, mais uma vez so compreendidas.
A libertao de todos, das amarras de um sistema carregado de desumanidade, que tem, em
sua essncia, mecanismos da reproduo exploratria do homem pelo homem, somente ser
desarticulada com uma forte e constante carga de humanidade. Por isso, a humanizao do Estado,
8. O Estado impessoal, um ente dotado de positivismo universalizante. Por outro lado, o Estado no racionaliza fatos e circunstncias.
9. E o que a incerteza da existncia to bem advertida por Engels, seno o risco de acidente, desemprego, doena e velhice que o
Estado-providncia procuraria prevenir ou minorar em escala certamente muito mais ampla do que o faziam os esquemas individualistas
[...] (BOSI, 2010, p. 388).
16
pela emancipao dos atores sociais, o caminho para o acerto da socializao das estruturas
econmicas, polticas e jurdicas inclusive a norma jurdica10 que compem o Estado.
Nesse sentido, o que se prope reencontrar no espao pblico, na coisa pblica, verdadeiro o
sentido de cidadania e tempo de paz, pelo exerccio democrtico.11
possvel a faanha de instituir aspiraes do bem comum e da justia, que se perfaz pelo
reconhecimento e distribuio do direito nas estruturas do Estado. O debate deve sempre comandar
uma ao, um movimento de mudana: a prtica reformadora.12 Assim, a superao da distncia que
separa o eu do Estado fundamental.
O exerccio pleno, da sociedade do direito, de participar ativamente dos assuntos e decises do
Estado, apresenta-se como uma alternativa para a superao dessa distncia. Por agora, o que se
deseja que a sociedade assuma o Estado: as decises estatais e os assuntos pblicos so questes
comuns, ou seja, de interesse universalidade dos cidados.
Mascaro resgata essa ideia quando denuncia a necessidade de compreenso do Estado e da poltica,
mediante o conceito de totalidade:
Em todo sculo XX, teorias buscaram avanar numa compreenso do Estado e da poltica de
horizontes maiores que a sua prpria empiria quantitativa ou que sua analtica institucional e
jurdica. Nas pontas do sculo, tomem-se os pensamentos de Max Weber e Michel Foucault
como exemplos. Weber, no incio do sculo XX, deslinda teoricamente uma associao entre
o fenmeno do Estado e a emergncia dos padres sociais capitalistas. Trata-se de uma
10. A norma jurdica um eixo de sustentao do Estado. O direto muito mais do que norma jurdica; esta ltima apenas um feixe
de atuao daquele, que a expresso total do ideal do justo. O direito vai muito alm do sistema jurdico, muito mais do que um
conjunto de leis vigentes em um espao e tempo: o direito em totalidade vida em excelncia.
11. Seelaender relembra a tradio ateniense de democracia: Sobre o grande interesse de Aristteles pelo tema [...] Lembra, alis, Claude
Moss que a assembleia dos cidados [a Ekklsia] tinha o direito de tomar conhecimento de todas as questes de interesse para a vida
da polis, inclusive das referentes segurana da cidade-Estado [MOSS, Claude. Atenas: a histria de uma democracia. Braslia, 1982, p.
109] (SEELAENDER, , 2006. p. 59).
12. Mascaro indica o caminho da melhor leitura de Marx, quando encerra em concluso as Teses sobre Feuerbach [1845] e diz: De
certo modo, Marx sela um destino inarredvel atividade filosfica e a seu pensamento geral: a filosofia deve servir transformao
(MASCARO, 2008b. p. 37).
17
sociologia crtica das prprias estruturas do capitalismo. No final do sculo XX, Foucault abre
espao pra a compreenso dos fenmenos sociais at ento pouco avaliados pela teoria
poltica, como a constituio social da subjetividade, as prticas microfsicas ou a circulao
do poder em rede, obrigado a espargir a compreenso do Estado e da poltica a outros
tipos e formas de concretudes sociais que os tecem. Mas tambm Foucault, por meio de
suas ferramentas tericas, dados seus limites, est impedido de alcanar a dinmica total da
poltica contempornea, cobrindo, brilhantemente verdade, apenas um pedao de sua
geografia total (MASCARO, 2013, p. 11).
2. Assuntos pblicos
Todos os chamados assuntos pblicos apresentam, como exigncia, ao menos uma das seguintes
caractersticas:
a) so sempre temas com contedo (ncleo) de interesse social;
b) so assuntos que merecem ateno e proteo, pois so suscetveis de violaes;
c) so assuntos, em regra, chamados para tratamento por via dos mecanismos estatais, mas sua
resoluo independe do Estado politicamente organizado.
Contudo, pode-se questionar: como identificar um tema, uma causa, ou uma demanda com natureza
de assunto pblico? Aqui, tratam-se de causas, fatos ou circunstncias que sempre demandam
interesses qualificados, necessidades fundamentais da pessoa humana de grupos de interesses. Ou
seja, so temas que afetam completamente todo o conjunto da sociedade.
Por outro lado, o grau de participao de uma sociedade nos assuntos pblicos um importante
indicador para a democracia. O Estado tem como recurso a comunicao com os cidados por meio
da ao poltica, considerada a opinio pblica. Esse recurso o medidor qualitativo da relao entre
o Estado e a sociedade.
Entretanto, a interao dialgica necessria eficcia das decises e das aes polticas somente
se concretiza se as decises e as aes estatais estiverem potencializadas por smbolos sensveis e
18
reclamados pelo corpo social. Assim, cabe ao Estado conduzir suas aes, mediante a transformao
dos temas e polticas em assuntos pblicos.
Bercovici explicita que o direito participao da sociedade nas aes de planejamento estatal,
relaciona, diretamente, as decises polticas do Estado aos planos ideologicamente adotados pela
Constituio, no queles provenientes de reivindicaes. Nas palavras do autor:
O planejamento coordena, racionaliza e d uma unidade de fins atuao do Estado,
diferenciando-se de uma interveno conjuntural ou casustica. O plano a expresso
da poltica geral do Estado. mais do que um programa, um ato de direo poltica,
pois determina a vontade estatal intermediada em meio de um conjunto de medidas
coordenadas, no podendo limitar-se mera enumerao de reivindicaes. E por ser
expresso desta vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a ideologia constitucional
adotada (BERCOVICI, 2003, p. 306).
Entretanto, em sua concluso, Bercovici alerta sobre a necessidade de se ter uma melhor compreenso
da complexidade do Estado brasileiro, apontando esse como sendo
um dos grandes problemas dos estudos jurdicos e constitucionais do Brasil na atualidade:
a falta de uma reflexo mais profunda sobre o Estado. necessrio que os juristas retomem
a pesquisa sobre o Estado. Voltem a se preocupar com uma Teoria do Estado (BERCOVICI,
2003, p. 328).
Nessa altura, outra questo se apresenta ao debate: a quem cabe o controle do Estado e das aes
polticas estatais? A questo pareceria impertinente diante de sua complexidade, mas, mais uma vez,
Mascaro oferece o caminho para a compreenso dos elementos estruturantes e dinmicos do Estado:
A forma poltica estatal s se estabelece e pode ser compreendida num complexo relacional
maior que os limites do Estado. a sociabilidade de tipo capitalista que engendra um conjunto
de formas sociais necessrias sua reproduo, erigindo, ento, uma forma poltica estatal
como uma de suas engrenagens inexorveis. O campo do Estado est estruturalmente
mergulhado na totalidade das relaes sociais capitalistas. Suas instituies polticas, tendo
uma dinmica interna, esto tambm atravessadas pelas estruturas sociais. Por toda geografia
do Estado e das instituies h, ao mesmo tempo, uma configurao interna e uma natureza
estrutural no todo das relaes sociais capitalistas (MASCARO, 2013, p. 35).
19
Mascaro indica a existncia de uma geografia estatal de configurao e natureza estrutural capitalista.
Reconhecer as configuraes e as estruturas do Estado capitalista, bem como o objetivo dessa
configurao estrutural, o primeiro passo em direo ao rearranjo da lgica capitalista13. Em seguida,
deve-se demarcar uma reforma cultural, fundada em valores da tolerncia fraternal e na distribuio
concreta e efetiva de direitos fundamentais.
Ao que parece, o caminho mais saudvel seria estabelecer novas formas de socializao de grupos,
classes e movimentos sociais populares, fundadas sobre e convergindo para princpios de direitos
humanos, ou seja, relaes produzam formas sociais novas e investidas de humanidade, em
contraposio a uma lgica sufocada pelo capital.
3. Cidadania e participao
Para dar nome ao seu governo do povo, os romanos o chamaram repblica. Assim tambm as
cidades-Estados italianas que implantaram governos populares por volta de 1000 d.C. (CARVALHO,
2012, p. 10).
Portanto, eis o conceito de repblica: o governo do povo, o governo popular, aquele em que os
cidados decidem em conjunto. No Estado republicano, todos os bens e valores que constituem uma
nao so de propriedade do povo, do conjunto da sociedade.
Os bens e valores pblicos que pedem por zelo e proteo so aqueles conquistados em rduas
lutas. So novas formas sociais que tutelam os princpios da liberdade e da igualdade os direitos
fundamentais das pessoas , por meio dos quais possvel obter uma ordem social justa, avessa a
qualquer forma de excluso.
O princpio do governo do povo vem lentamente, verdade estimulando o fortalecimento de
inditas formas e estruturas sociais. O ideal utpico do Estado republicano faz fundir, assim, realidade
e esperana.
13. Na lgica estrutural do sistema capitalista, a tudo se impe um preo, o valor de troca. Nesse sentido, os bens da vida que n o simbolizam
um valor de troca afeto, respeito, compaixo, fidelidade, gratido etc. assumem importncia menor ou desprezvel no interior do
sistema.
20
Existe uma relao prxima entre o esprito republicano e o termo cidadania. Na origem da palavra
cidadania encontra-se civitas, que designava o direito dos moradores da plis grega de participar dos
temas pblicos. Para Ribeiro, os termos cidade, cidado e cidadania com o tempo foram ganhando o
mesmo significado:
As palavras cidade, cidado e cidadania foram, historicamente, ganhando o mesmo sentido.
Podemos identificar trs momentos dessa evoluo. Antes de tudo, na Antiguidade
Clssica, cidadania tem a ver com a condio de civitas pela qual os homens, vivendo em
aglomerados urbanos, contraem relaes fundadas em direitos e deveres mutuamente
respeitados. Posteriormente, condio de civitas somou-se a de polis, ou seja, o direito de
os moradores das cidades participarem nos negcios pblicos. J no sculo XIX, a condio
de cidadania expandida com a incluso de direitos de proteo do morador da cidade
contra o arbtrio do Estado. No final do sculo XIX e no incio do sculo XX, a condio
de cidado expressava tambm os direitos relacionados proteo social, inicialmente
relacionados aos riscos do trabalho assalariado (desemprego, acidente do trabalho etc.) e,
posteriormente, estendidos prpria condio de cidado (RIBEIRO, 2004).
Com o que foi exposto, o exerccio do direito participao em assuntos pblicos tornou-se uma
dimenso do esprito republicano. Alm disso, a participao dos indivduos nos assuntos pblicos
passou a ser uma das expresses da cidadania.
Nesse sentido, o papel de cada cidado consiste em ser um agente de transformao. A cada um
solicitada a participao cidad no contexto social. Segundo Lavalle, para a teoria democrtica, o
tema da participao serviu de crtica interna democracia:
No terreno da teoria democrtica, a categoria participao foi utilizada basicamente em
teorizaes orientadas para a crtica interna da democracia; isto , desempenhou papel
crucial no desenvolvimento de modelos de democracia que objetivavam criticar as
compreenses minimalistas sem abandonar a defesa da prpria democracia.
Por muito tempo, durante os 43 anos do perodo da Guerra Fria, a crtica interna da
democracia foi operao delicada, pois os autores que a ensejavam corriam o risco de
ser jogados do lado do comunismo. Com efeito, a teoria democrtica foi particularmente
hermtica nesse perodo e seus partidrios crticos enfrentaram a espinhosa tarefa de
encontrar registros plausveis para realizar a crtica interna sem que fossem reputados
21
de comunistas. O hermetismo assumiu a forma de uma defesa minimalista centrada na

democracia como baluarte da liberdade. Tratou-se de postura simultaneamente defensiva
e ofensiva em face do comunismo: ofensiva na medida em que acusava o totalitarismo
poltico, e defensiva, porque fechava o flanco a reclamos igualitrios que colocavam a
disputa ideolgica em termos favorveis ao comunismo e seus avanos distributivos.
A participao foi registro encontrado pela crtica interna da democracia nos anos 1970,
na esteira da crtica contracultural dos movimentos sociais da dcada anterior. Ela era
reconcilivel com as tradies liberais e republicanas da filosofia poltica e, por conseguinte,
permitiam elaborar uma crtica legtima ou inobjetvel quanto s suas razes democrticas
(LAVALLE, 2011, p. 34).
Por outro lado, o tema da participao no Brasil ainda no foi incorporado como uma categoria da
teoria democrtica. Ao invs, uma categoria prtica, categoria mobilizada para conferir sentido
ao coletiva de atores populares. Ainda para Lavalle:
O iderio participativo construdo a partir dessa dcada (1960) conjugou diversos
significados. Em primeira instncia, a participao era, por definio, popular. O iderio
participativo como participao popular no remetia s eleies, nem s instituies do
governo representativo, e tampouco era liberal no sentido de invocar um direito que
contempla o livre envolvimento dos cidados, de toda a populao com maioridade
independentemente da sua insero nas classes sociais. claro que as eleies e os
direitos polticos foram seriamente comprometidos pela ditadura, o que estimulou a
ciso poltica entre um leque amplo de atores sociais pr-democratizao grupados sob
a rubrica unificadora sociedade civil e os atores do regime ou do status quo no raro
grupados sob a rubrica Estado. Contudo, o iderio participativo no foi vertebrado por um
princpio de restaurao democrtica, mas de emancipao popular. Em segundo lugar, e
em estreita conexo com o peso da teologia da libertao na construo desse iderio,
participar significava apostar na agncia das camadas populares, ou, conforme os termos
da poca, tornar o povo ator da sua prpria histria e, por conseguinte, porta-voz dos seus
prprios interesses. A participao aparece, assim, como o arete contra a injustia social,
como recurso capaz de fazer avanar a pauta de demandas distributivas, de acesso a
servios pblicos e de efetivao de direitos das camadas populares. Por fim, e desta vez
relacionado ao papel da esquerda e sua estratgia basista como alternativa rarefao da
esfera poltica, a participao popular se inscrevia em perspectiva mais ampla preocupada
com a construo de uma sociedade sem explorao. Neste registro especfico, carregava
a perspectiva da organizao dos explorados para a disputa de um projeto de sociedade. O
iderio participativo adquiriu novo perfil no contexto da transio e, mais especificamente,
da Constituinte: a participao, outrora popular, tornou-se cidad (LAVALLE, 2011, p. 34).
22
4. Marcos legais e orientadores no Brasil

Os brasileiros tiveram uma experincia de mrito na busca da autonomia e da autoafirmao da vida
em excelncia. O exerccio do direito participao em assuntos pblicos faz parte de uma nao
democrtica.
Relembra Carvalho14 que, por meio da atuao das foras sociais em prol da liberdade, que pouco a
pouco ganharam corpo nas cidades e no campo, [tornou-se] muito alto, para o regime autoritrio, o
custo da represso.
14. Ana Maria Magalhes de Carvalho, citando Boris Fausto, informa que das foras sociais que almejavam a democratizao do pas, h
destaque para a sindical, que no foi desmantelada pela ditadura militar e que cresceu vertiginosamente depois de 1973 (CARVALHO ,
2012. p. 9).
23
A dcada de 1970 foi, de fato, um marco de referncia muito importante na histria do Estado
brasileiro. Nesse perodo, tiveram incio as negociaes da transio do regime militar para um Estado
constitucional de direito, republicano e democrtico. Por outro lado, as violaes aos direitos humanos
ocorridas na ditadura militar so conhecidas.
A propsito, relevante atribuir ateno especial aos trabalhos que vm sendo desenvolvidos neste
ano pela Comisso Nacional da Verdade (CNV), encarregada de apurar os crimes praticados pelo
Estado brasileiro, na esperana de que as informaes e os fatos importantes, ocorridos no regime
militar, tornem-se pblicos. O desejo que, a partir dos resultados produzidos pela Comisso, instalese um novo nimo nacional.
Essa realidade ftica brasileira a instalao da CNV para a apurao do que de fato ocorreu no
regime militar oferece uma dimenso, com uma medida precisa, do que singular natureza de
um assunto pblico. Como dito acima, assunto pblico no qualquer assunto: pblicos so assuntos
qualificados por seu contedo, seu desenvolvimento e sua finalidade.
Percebe-se facilmente que, no regime militar, o Estado brasileiro violou componentes da vida em
excelncia. O ente poltico que deveria atender s necessidades fundamentais da sociedade voltouse contra a prpria sociedade, atingindo o corpo e o esprito do povo que o idealizou.
O Estado democrtico apresenta uma forma institucional aberta ao povo, plural em suas intenes,
concretamente democrtica e, principalmente, munida de instrumentos aptos a evitar que se repitam
as atrocidades da ditadura.
Esses so assuntos que pertencem a todos, ao conjunto da sociedade brasileira. imprescritvel o
direito de um povo ferido de conhecer os fatos e as aes dos violadores dos direitos humanos.
No entanto, no suficiente apenas conhecer os fatos e identificar aqueles que lhes deram causa.
preciso mais: o que faz avanar a sociedade entender o porqu da ocorrncia de tais fatos. Assim,
o entendimento, a compreenso clara de um evento, sujeito ou objeto, vai muito alm da simples
operao de montagem, ajuste e aplicao de uma tcnica.
24
O conhecimento concreto e pensado o que permite ver com maior amplitude as razes estruturais
complexas de criao e reproduo de fatos que violam os direitos fundamentais.
A Constituio de 1988 fez muito, abrindo uma fresta de esperana e emancipao para a sociedade
brasileira. O que se deseja, e esse o comando constitucional, o escancaramento completo da liberdade,
para lanar uma nova luz no cenrio nacional, com vistas a uma igualdade real entre os brasileiros.
Os avanos sociais no pas podem ser percebidos no denso conjunto de valores inscritos na Constituio
Federal de 1988. Os princpios fundamentais constitucionais, como vocao nacional, resultam de
embates seculares, de contendas contnuas provocadas por diversos atores sociais. Os artigos 1
a 4 da Constituio expressam valores de carter universal, e indicam o quanto o povo brasileiro
est comprometido com os assuntos de natureza pblica. So temas relacionados ao exerccio da
cidadania; da dignidade da pessoa humana; dos valores sociais do trabalho e livre iniciativa;
do pluralismo poltico; da representao poltica; da construo de uma sociedade livre, justa e
solidria; da garantia do desenvolvimento nacional; da erradicao da pobreza e a marginalizao
e reduzir as desigualdade sociais e regionais; de promover o bem de todos, sem preconceito de
origem, raa, sexo, cor idade e quaisquer outras formas de discriminao; da prevalncia dos direitos
humanos; da defesa da paz; repudiando [o] terrorismo e [o] racismo; e sempre na cooperao
entre os povos para o progresso da humanidade (BRASIL, 1988).
Sendo assim, questiona-se: quem so os atores da ao participativa? So todos os cidados brasileiros,
em potencial. A atuao em uma causa ou demanda de natureza pblica, bem como a ao em razo
de tal demanda, caracteriza os atores da ao participativa, quando se chama a ateno do Estado
para questes da sade pblica, educao, lazer, cultura, segurana pblica, igualdade de direitos e
oportunidades, e tantas outras causas de interesse geral.
As formas de ao participativa, em um ambiente pblico-privado ou em razo deste, dependem
essencialmente da interao dos atores sociais, das comunidades e de grupos comprometidos com
as causas ou interesses relacionados. Nesse sentido, atentos s possibilidades de interveno nos
espaos pblicos criando, modificando ou alterando , so acionadas diretamente as instncias
estatais, demandando-se e oferecendo propostas ou alternativas.
25
A maturidade cidad brasileira impe a compreenso de que o surgimento de novos atores no cenrio
nacional altera radicalmente a dinmica social, fazendo surgir tambm conflitos sociais e normativos15.
Portanto, natural que grupos que anteriormente dominavam a cena pblica ofeream, atualmente,
dura resistncia participao dos novos atores sociais.
Com isso, os conflitos que se instalam, em parte, devem-se ao fato de as estruturas, regras e definies
clssicas do direito no estarem aptas e no encontrarem respostas prontas para os desafios do novo
tempo, dos novos atores e da nova dinmica social.
Todas estas conquistas so fruto deste tempo novo e, em razo delas conflitos encontram-se
instalados: as conquistas dos afro-brasileiros quanto ao acesso ao estudo superior (Lei de Cotas); a
visibilidade e o reconhecimento de direitos s comunidades quilombolas (titulao de terras e garantia
constitucional); a demarcao de terras indgenas (garantia constitucional); o reconhecimento de
direitos e proteo s mulheres (Lei Maria da Penha), entre outras.16
Deve-se lembrar que os direitos reconhecidos s minorias no surgiram ao acaso: so antes resultados
de reivindicaes de grupos e movimentos organizados que atuaram nos campos social, poltico e
jurdico.
importante recordar aqui, ainda, de uma entrevista realizada em 2010, para sustentao de pesquisa
acadmica, com Aurlio Virglio, subprocurador-geral da Repblica, na qual se discutiam questes
que envolvem, a titulao de terras para as comunidades quilombolas no Brasil.
Os estudos sobre as grandes crises sociais do Brasil contemporneo indicam que os instrumentos e
as estruturas do Estado no esto preparados para receber demandas sociais diferenciadas. Nesse
sentido, Rios (2010) destaca a necessidade de se rever os padres, inclusive histricos e jurdicos, a fim
de contemplar o reconhecimento da posse das terras quilombolas:
15. As mudanas que surgem nos espaos sociais, em razo dos atores sociais emergentes, causam oscilaes nos elementos estruturais do
Estado, inclusive no sistema normativo.
16. Leis de proteo aos deficientes, idosos, crianas e adolescentes, religiosos e consumidores tm sua origem e fundamento na ao de
movimentos sociais.
26
Em quase todas as comunidades quilombolas existe uma posse dominial complexa, no

sentido de ser compartilhada, coletiva, no reconhecida no cartrio pelo direito civil.
Temos que estabelecer nova interpretao do Cdigo Civil, da a importncia de termos
outras opes para interpretar a norma, para pensar em outras solues. O decreto foi
muito feliz quando estabeleceu o critrio de autodeclarao como critrio adequado para
o reconhecimento da comunidade. Hoje temos mais de mil comunidades e calcula-se
que mais de trs mil sero descobertas. Esse processo, quanto mais der visibilidade a essas
comunidades que estavam escondidas, maior ser a reao, especialmente, dos donos terra,
pois toda terra tem dono e alguns donos da mesma terra. Isso gera conflitos mais agudos ou
menos agudos, esse processo tem gerado conflitos tambm pelo prprio reconhecimento.
como se a sociedade aceitasse aquela populao enquanto ela ficasse invisvel, medida
que ela se mostra a procura de seus direitos, isso muda de figura (RIOS, 2010).
relevante tratar da fora desestruturante dos movimentos sociais17. significativo observar, no

passado e no momento presente, o que se constri nas lutas e nos embates coletivos. Na Constituinte
de 1988, o Movimento Negro brasileiro logrou xito em ver reconhecidos direitos legtimos s
comunidades quilombolas, em especial o direito de receber do Estado a titulao definitiva de suas
terras. Essa conquista representou outros aspectos, tais como:
a) reconheceu-se, constitucionalmente, um dvida histrica para com a populao de raa negra
brasileira;
b) pelo reconhecimento positivado (ADCT, art. 68), atribui-se, em escala ainda no quantificada,
ttulos de propriedade (existem centenas de processos em andamento) para as comunidades
negras;
c) surgem e se autorreconhecem como quilombolas pessoas e comunidades que anteriormente
no eram sequer consideradas e atendidas pelo Estado; e
d) em razo da disposio constitucional de vanguarda, foi criada uma figura de direito indita no
sistema jurdico nacional, a propriedade coletiva inalienvel.18
17. Os movimentos sociais esto capacitados a intervir para modificar, alterar ou extinguir os poderes de um sistema estatal desvalidado.
18. Um dos requisitos definidores do direito de propriedade o poder de dispor da coisa ou bem de que se proprietrio. O artigo 68
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal de 1988 inovou, ao alterar um princpio de direito,
pois as comunidades quilombolas tm, em vrios casos, o reconhecimento e a titulao, em definitivo, de suas terras. So, portanto,
proprietrias das terras que habitam, embora no possam vender a terra titulada.
27
4.1. A Constituio Federal de 1988

Antes de tratar da Carta Constitucional brasileira, vale destacar os seguintes artigos da Declarao
Universal dos Direitos Humanos (DUDH):
Artigo 21
1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de seu pas, diretamente ou por
intermdio de representantes livremente escolhidos.
2. Toda pessoa tem igual direito de acesso ao servio pblico do seu pas.
3. A vontade do povo ser a base da autoridade do governo; esta vontade ser expressa
em eleies peridicas e legtimas, por sufrgio universal, por voto secreto ou processo
equivalente que assegure a liberdade de voto. [...]
Artigo 27
1. Toda pessoa tem o direito de participar livremente da vida cultural da comunidade, de
fruir as artes e de participar do processo cientfico e de seus benefcios (NAES UNIDAS,
1948)
Os mecanismos de participao apresentados na Constituio Federal de 1988 vo desde a

participao na esfera administrativa at a participao direta por meio de espaos deliberativos e de
controle de polticas.
Iniciando por seu artigo 1, temos na Constituio a cidadania como um dos fundamentos da nao
brasileira:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos: [...]
II a cidadania; [...]
Pargrafo nico. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (grifo nosso) (BRASIL, 1988).
Nos artigos 14 o 17, a Constituio Federal trata dos direitos polticos. Conforme o artigo 15, vedada
a cassao dos direitos polticos, a no ser nos casos definidos pela prpria Constituio e, no artigo
17, estabelecida a liberdade de criao, fuso e extino de partidos polticos, garantindo a todos a
filiao e a participao partidria. No artigo 14, v-se a forma como ser exercida a soberania popular:
28
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular (BRASIL, 1988).
A Constituio Federal garante ainda a participao do cidado por meio do seu direito de petio,
mandado de segurana e ao popular, conforme seu artigo 5 e respectivos incisos:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...]
XXXIV so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou
abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento
de situaes de interesse pessoal; [...]
LXIX conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilegalidade
ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de
atribuies do Poder Pblico;
LXX o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em
funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados; [...]
LXXIII qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia (BRASIL, 1988).
A participao tambm garantida quanto ao acesso s contas pblicas municipais:

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na
forma da lei. [...]
29
3 As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio

de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei (BRASIL, 1988).
O artigo 37, em seu pargrafo 3, coloca que lei especfica deve regulamentar as formas de participao
dos cidados na administrao pblica e, no artigo 74, pargrafo 2, encontra-se a garantia de
denncia em caso de irregularidades nos trs Poderes:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e
indireta, regulando especialmente:
I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a
manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios;
II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;
III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou funo na administrao pblica. [...]
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas
de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal,
bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena
de responsabilidade solidria.
2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na
forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da
Unio (grifo nosso) (BRASIL, 1988).
30
A Carta define ainda a garantia da participao em colegiados e na formulao, na deliberao e no

controle de polticas pblicas nos artigos 10, 187, 194, 198, 204 e 206:
Art. 10. assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos
rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de
discusso e deliberao. [...]
Art. 187. A poltica agrcola ser planejada e executada na forma da lei, com a participao
efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como
dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes, levando em conta,
especialmente:
I os instrumentos creditcios e fiscais;
II os preos compatveis com os custos de produo e a garantia de comercializao;
III o incentivo pesquisa e tecnologia;
IV a assistncia tcnica e extenso rural;
V o seguro agrcola;
VI o cooperativismo;
VII a eletrificao rural e irrigao;
VIII a habitao para o trabalhador rural. [...]
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa
dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social,
com base nos seguintes objetivos: [...]
VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite,
com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos
rgos colegiados. [...]
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes: [...]
III participao da comunidade. [...]
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com
recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e
organizadas com base nas seguintes diretrizes: [...]
II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis. [...]
31
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: [...]
VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei; [...]
(grifo nosso) (BRASIL, 1988).
Vale tambm destacar o artigo 227, que define o carter participativo na elaborao e na deliberao
de polticas pblicas na rea de crianas, adolescentes e jovens:
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana, ao adolescente e ao
jovem, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer,
profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar
e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao,
explorao, violncia, crueldade e opresso (BRASIL, 2010).
A Lei n 8.069/1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente) e a Lei n 12.852/2013 (Estatuto da

Juventude) regulamentam as formas de participao nessas reas.
4.2. A Lei n 8.666 de 1993 e a Lei n 9.784 de 1999

A Lei n 8.666, de 1993, que institui normas para licitaes e contratos administrativos, garante a
consulta pblica no caso de licitaes envolvendo alto volume de recursos:
Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um conjunto de licitaes
simultneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I,
alnea c desta Lei, o processo licitatrio ser iniciado, obrigatoriamente, com uma audincia
pblica concedida pela autoridade responsvel com antecedncia mnima de 15 (quinze)
dias teis da data prevista para a publicao do edital, e divulgada, com a antecedncia
mnima de 10 (dez) dias teis de sua realizao, pelos mesmos meios previstos para a
publicidade da licitao, qual tero acesso e direito a todas as informaes pertinentes e a
se manifestar todos os interessados (BRASIL, 1993).
A Lei n 9.784, de 1999, regula o processo administrativo no mbito federal. Em seu artigo 9, l-se:
Art. 9 So legitimados como interessados no processo administrativo:
I pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses
individuais ou no exerccio do direito de representao;
32
II aqueles que, sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses que possam ser
afetados pela deciso a ser adotada;
III as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
IV as pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a direitos ou interesses
difusos (BRASIL, 1999).
4.3. Conselhos de Participao Social

Existe ainda uma srie de leis especificas que criam os Conselhos de Participao Social no mbito
federal. A Secretaria Geral da Presidncia da Repblica mantm em seu site a relao dos conselhos,
sua composio e sede, bem como a legislao pertinente.19 A seguir, alguns exemplos:
C
onselho Nacional de Sade (CNS) Lei Federal n 378/1937 e Resoluo n 407/2008;
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) Lei Federal n 7.353/1985;
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) Lei Federal n
8.242/1991;
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) Lei Federal n 8.742/1993;
Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) Lei Federal n 5.790/2006;
Conselho Nacional de Comunicao Lei Federal n 8.389/1991;
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) Lei Federal n 8.842/1994 e Decreto n
5.109/2004;
Conselho Nacional de Previdncia Social (CNPS) Lei Federal n 8.213/1991;
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) Decreto n 807/1993;
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) Lei Federal n 10.683/2003;
Conselho Nacional de Juventude (Conjuve) Lei Federal n 11.129/2005 e Decreto n
5.490/2005;
Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR) Lei Federal n 10.678/ 2003 e
Decreto n 4.885/2003.
19. Disponvel em: <http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhos-e-conferencias/guia>.
33
Pa r t e 2
O cenrio brasileiro
5. As conquistas quilombolas
As conquistas das comunidades quilombolas so bons exemplos do exerccio do direito participao
em assuntos pblicos como caminho em direo ao reconhecimento, distribuio e consolidao
de bens e valores essenciais vida em excelncia para a raa negra.
Chama a ateno que os valores fundamentais, por sua peculiaridade de representar bens de natureza
coletiva, de interesse comum ao conjunto da sociedade, apresentam elevado grau de mobilidade. Isso
significa que tais valores, por terem alta densidade de atrao, permanecem em constante dinmica
nos espaos sociais, s vezes com maior, e s vezes com menor visibilidade.
Em trabalho sobre a dinmica social contempornea, Gohn informa que os movimentos sociais:
sempre existiram, e cremos que sempre existiram. Isso porque representam foras sociais
organizadas, aglutinam as pessoas no como fora-tarefa de ordem numrica, mas como
campo de atividade e experimentao social, e essas atividades so fontes geradoras de
criatividade e inovaes socioculturais (GOHN, 2011).
Assim, participar de assuntos pblicos da prpria cidade, do estado e do pas, constitui um direito
inalienvel e um dever impostergvel de cada indivduo e da sociedade como um todo. Um povo que
se afasta do Estado, ou que dele afastado, desqualifica a legitimidade de suas aes e polticas pblicas.
Os quilombos se apresentam e so reconhecidos a partir de um histrico e vigoroso movimento
coletivo, conhecido como Movimento Negro Brasileiro20. Em seu estudo, Trindade, apresenta de forma
consistente as lutas e conquistas sociais dos trabalhadores, explicitando a dinmica, entre outros, dos
negros brasileiros no sculo passado:
20. Segundo Domingues, em todo o perodo republicano, esse movimento [o Movimento Negro Brasileiro] vem desenvolvendo diversas
estratgias de luta pela incluso social do negro e superao do racismo na sociedade brasileira (DOMINGUES, s.d.).
35
Alm disso, a partir da segunda metade do sculo XX, outros setores sociais oprimidos
bateram-se tambm, tanto pela ampliao dos direitos civis (contra discriminao racial, de
gnero e de idade, pela criminalizao da tortura, proteo a refugiados e migrantes etc.),
quanto pelas reivindicaes relativas a direitos indivisveis concernentes a coletividades e a
direitos difusos de toda a humanidade [...] (TRINDADE, 2011, p. 298-299).
Nos ltimos 30 anos, o Movimento Negro vem atuando com sucesso na denncia de violaes e do
cerceamento a direitos fundamentais de pessoas. No dizer de Silvrio, os negros brasileiros [tm]
insistido no papel estruturante da discriminao racial e do racismo na sua reproduo e perenidade
(SILVRIO, 2009, p. 13).
Na busca de melhorar esse quadro e desvencilhar-se da figura estruturante e simblica do negro
escravo e, portanto, sujeito subalternidade dentro de uma forma social institucionalizada e
socialmente acomodada , apresentam-se novos atores, lideranas negras com prticas sociais
capazes de romper com os paradigmas.
Em sua obra Os quilombos e a rebelio negra, Moura esclarece ser necessrio construir uma base
estrutural como condio para a leitura interpretativa da histria brasileira, sem o que, a harmonizao
do modelo metodolgico restar prejudicada (MOURA, 1981).
Moura (1981) alerta ainda que as fugas, rebelies e a formao de quilombos pelos negros escravos,
eram formas de abalar as estruturas da escravido pela desarticulao do sistema. Alm disso, eram
formas de manifestao, pela transgresso, do autorreconhecimento dos negros escravos de sua
categoria econmica.
Essa nova interpretao reafirma que, na poca da escravido, os negros no foram coadjuvantes
histricos, seres passivos que apenas observaram o tempo passar. Ao contrrio, no sistema escravista,
os escravos atuaram como sujeitos coletivos ativos na dinmica social. Portanto,
O escravo no foi aquele objeto passivo que apenas observou a histria. No foram os
escravos testemunhos mudos de uma histria para a qual no existem seno como
uma espcie de instrumento passivo [...], mas ao contrrio foi um componente dinmico
permanente no desgaste do sistema, atravs de diversas formas, e que atuavam, em vrios
nveis, no processo de seu desmoronamento. (PEREIRA, 2011)
36
A compreenso de como se estruturaram os fatos histricos e a dinmica social do perodo colonial,

exigida por Moura, oferece um novo conceito s lutas e revolta dos negros escravos, agora, como
aes polticas e sociais, ou seja, como a gnese do que atualmente se conhece como Movimento
Negro (PEREIRA, 2011).
Todas as demandas que inter-relacionam valores, desejos e necessidades fundamentais populao
negra brasileira, ou seja, a incluso social mediante educao de qualidade, a sade, o acesso justia,
a preservao da cultura tradicional africana e o direito ao reconhecimento e titulao das terras
quilombolas, so expresses dos direitos humanos em dimenso concreta.
A ao poltica dos negros no perodo escravista e que continua at os dias atuais exerceu, direta
e indiretamente, considervel impacto na formao e na estruturao do Estado brasileiro. Assim, os
temas relacionados raa negra, incluindo a questo quilombola, muito pela ao concreta dos ativistas
negros, tm migrado do status de negcios perifricos para o de temas pblicos, de assuntos de Estado.21
Da mesma forma, tambm foi esse Movimento que possibilitou emergncia de embates de sculos,
nas lutas contnuas no cenrio nacional atores sociais e movimentos polticos que protagonizaram
a construo, do que identificamos como direitos humanos fundamentais reconhecidos aos negros
brasileiros no campo social, poltico e jurdico (PEREIRA, 2011, p. 15).
Gohn, ao tratar da essncia dos movimentos sociais, esclarece e confere exato sentido importncia
da experincia construda pelos antigos quilombos para que, na continuidade da histria, o presente
testemunhasse a formao e a consolidao do Movimento Negro brasileiro. Portanto, a autora
prope que a experincia da qual so portadores no advm de foras congeladas do passado
embora este tenha importncia crucial ao criar uma memria que, quando resgatada, d sentido s
lutas do presente (GOHN, 2011, p. 386).
Assim, compreender que a identificao e o reconhecimento dos quilombolas como atores sociais,
merecedores da vida em excelncia, com especial garantia constitucional da titulao definitiva
21. No h mais margem ou espao poltico para que se discutam assuntos pertinentes a raa negra, sem que o movimento negro participe,
opine e construa decises pertinentes populao negra.
37
de suas terras e reas de vivncia, o resultado radical da interveno participativa histrica do

Movimento Negro em temas pblicos. Ou seja, a interveno direta de um grupo da populao em
assuntos do Estado brasileiro.
A histria tem demonstrado que o que positivo somente se viabiliza em movimentos coletivos , e
nesses momentos que se reconhece, sem contestar, o expresso democrtica como um valor de alto
preo. Que a inteligncia humana no permita que sejam atingidas situaes-limite, para somente
ento organizar as estruturas do Estado e suas instituies, reconhecendo-as como um bem de toda
a sociedade.
Em visita s comunidades quilombolas de Vitria da Conquista, na Bahia, a expresso roubar a roa
vem carregada de sentido. para essa histria, preciso compreender que as comunidades quilombolas,
por sua natureza, so formadas por pessoas da terra. Toda a vida comunitria gira em torno da terra:
terra para morar, terra para cuidar, terra para plantar e colher.
A terra, para as comunidades quilombolas, no possui um valor de mercado, ou seja, no a terra
qualificada por um valor de troca. A terra , sim, a prpria extenso da vida dos sujeitos quilombolas
e condio de existncia das comunidades.
Entretanto, a terra tem seu prprio tempo de preparo, de plantao e de colheita. Imagine-se, ento,
que uma famlia quilombola esteja acometida por uma adversidade qualquer, que dificulte o trabalho
na sua terra, que dificulte o plantio no tempo da terra, ou ainda, a colheita do fruto maduro. Entre
os quilombolas, todos se conhecem e reconhecem o status de qualquer membro da comunidade.
Assim, conhecedores uns dos outros, quando identificada alguma dificuldade de qualquer membro
da comunidade quilombola, os demais se renem, entram na terra da famlia em questo e tratam de
trabalh-la: limpando-a, plantando ou colhendo os seus frutos.
Esse ato de solidariedade para com uma famlia quilombola, ao se entrar na terra de outro membro
da comunidade, para ajud-lo, tem o nome de roubar a roa. Nesse caso, no se trata de subtrair,
mediante agresso, o que do outro. Ao contrrio: um ato de dar, o oferecimento do tempo
pessoal, o empenho da energia em favor do outro. , enfim, uma medida inteligente de fortalecimento
de um membro, pela ao dos outros e em benefcio de toda a comunidade.
38
A cidade de Vitria da Conquista tem 22 comunidades quilombolas identificadas. Nelson Nunes

dos Santos, conhecido como Nelson Quilombola integrante do movimento social negro e atua
intensamente para obter a titulao das terras ocupadas por quilombos em Vitria da Conquista. O
Movimento Quilombola um coletivo relativamente novo. Trata-se de um movimento que ganhou
fora a partir da Constituio Federal de 1988, e tem como objetivo identificar, reconhecer e atuar
para a regularizao das terras de vivncia das comunidades quilombolas no Brasil.
Nelson Quilombola22 informa que, das 22 comunidades identificadas, 20 j esto em processo
de reconhecimento no Incra23. Conforme dito acima, os movimentos sociais organizados so
instrumentos para o fortalecimento da democracia, o exerccio da cidadania e o caminho direto
para a justia social. O direito de titulao de terras s comunidades quilombolas garantido
constitucionalmente24, mas a ao dos movimentos sociais determinante para a concretizao do
direito em excelncia em relao a essas comunidades.
Ao se tratar de comunidades quilombolas, tendo como centro o tema do direito participao em
assuntos pblicos, importante no desconsiderar o contexto. As conquistas das comunidades
quilombolas brasileiras so uma referncia das aes concretas dos movimentos sociais ativos na
participao em assuntos pblicos, em temas de Estado. No fosse o Movimento Negro e o Movimento
Quilombola, as comunidades tradicionais de negros no teriam visibilidade para o Estado brasileiro.
O direito positivo25 no sobrevive inrcia. Vem da a necessidade imperiosa da presena forte dos
movimentos sociais.
Assim, as comunidades quilombolas constituem prova da possibilidade e da necessidade real de se
participar dos assuntos pblicos. As aes praticadas pelos movimentos sociais frente ao Estado so
22. Nelson Nunes dos Santos membro da Coordenao Nacional das Comunidades Negras e Quilombolas (Conaq), com representao
na Bahia.
23. O Incra o rgo responsvel pelo reconhecimento oficial das comunidades quilombolas.
24. Artigo 68, do ADCT: Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a
propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos (BRASIL, 1988).
25. Direito escrito, formal, institucionalizado no perodo moderno.
39
possveis e necessrias, sem que com isso os cidados percam sua identidade ou suas tradies. Ou
seja, uma exigncia manter-se ntegro com as prprias razes, crenas e tradies e, ao mesmo
tempo, participar ativamente dos temas de interesse comum.
6. Os nmeros dos Conselhos de Participao Social

Dados apontam para existncia de 61 Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas com participao
popular. Desses, 33 foram criados ou recriados (18), ou democratizados (15) desde 2003. Em 2011,
45% de seus membros eram do governo e 55% da sociedade civil; dependendo do Conselho, estes
ltimos so representantes do setor privado e dos trabalhadores em geral, ou de dado setor da
comunidade cientfica, de instituies de ensino etc (IPEA, 2011).
A Tabela 1, a seguir, apresenta um a lista dos Conselhos mais importantes, seu ano de criao e a
forma de participao nele.
Tabela 1
Os principais Conselhos Nacionais de Participao Social

Conselho Nacional
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
de Sade
de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
de Turismo
de Meio Ambiente
dos Direitos da Mulher
Curador do FGTS
da Previdncia Social
dos Direitos da Criana e do Adolescente
da Assistncia Social
de Educao
de Cincia e Tecnologia
Deliberativo,
consultivo,
normativo
Criado
em
D
C
C
CeD
D
D
D
D
D
D
C
1937
1964
1966
1981
1985
1990
1991
1991
1993
1995
1996
Nmero de membros
Soc. civil
40
5
37
30
28
12
9
14
9
10
14
Governo
8
8
32
75
16
12
6
14
9
14
13
(continua)
40
(continuao)
Conselho Nacional
Nmero de membros
Deliberativo,
consultivo,
normativo
Criado
em
Soc. civil
Governo
CeD
1997
18
29
12
de Recursos Hdricos
13
de Esporte
1998
15
14
15
de Desenvolvimento Rural Sustentvel

dos Direitos da Pessoa Portadora de
Deficincia
dos Direitos do Idoso
C
D
1999
1999
19
19
19
19
2002
14
14
2003
12
18
da Transparncia Pblica e Combate

Corrup o
do Desenvolvimento Econmico e Social
2003
90
12
19
da Aquicultura e Pesca
2003
27
27
20
da Economia Solidria
2003
37
19
21
de Promoo da Igualdade Social
2003
22
22
16
17
22
de Segurana Alimentar e Social
2003
38
19
23
das Cidades
CeD
2003
49
37
24
CeD
2004
15
15
25
Comisso Nacional de Desenvolvimento

dos Povos e Comunidades Tradicionais
de Combate Discriminao
2005
12
11
26
de Juventude
2005
40
20
27
de Poltica Cultural
CeD
2005
26
26
28
de Polticas sobre Drogas
2006
13
10
29
de Poltica Indigenista
2006
22
13
30
Brasileiro do Mercosul e Participativo
DeC
2008
40
20
31
de Segurana Pblica
D, C e N
2009
20
28
Obs.: A nota inclui o principal conselho da rea de poltica pblica, excluindo: conselhos polticos, auxiliares, de gesto de fundos ou
administrao de programas, assim como os conselhos em que a participao popular muito reduzida ou aqueles em que o prprio
governo define os representantes da sociedade civil.
Na maioria dos casos, cada Conselho organiza conferncias nos mbitos municipal, distrital, estadual
e nacional. A Tabela 2, a seguir, apresentado o histrico dos temas das conferncias nacionais.
41
Tabela 2
Conferncias nacionais dos ltimos 20 anos, por temas e anos de realizao

Grupos temticos
Subtemas
Sade
Sade (9)
Minorias (9)
Meio ambiente (2)
Estado, economia e
desenvolvimento (7)
Sade bucal
Sade do trabalhador
Sade indgena
Sade mental
Sade ambiental
Cincia, tecnologia e inovao em sade
Gesto do trabalho e da educao na
sade
Medicamentos e assistncia farmacutica
Gays, lsbicas, bissexuais, travestis e
transexuais
Povos indgenas
Juventude
Promoo da igualdade racial
Comunidades brasileiras no exterior
Direito da pessoa com deficincia
Direito da pessoa Idosa
Meio ambiente
Infantojuvenil pelo meio ambiente
Economia solidria
Agricultura e pesca
Desenvolvimento rural sustentvel e
solidrio
Segurana alimentar e nutricional
Cidades
Segurana pblica
Comunicao
Arranjos produtivos locais
Cincia, tecnologoa e inovao
Defesa civil e assistncia humanitria
Recursos humanos da administrao
pblica federal
Ano de realizao
1990, 1996, 2000, 2003,
2008
1993, 2004
1994, 2005
1993, 2001, 2006
1990, 2001, 2010
2009
1994, 2004
1994, 2006
Total de
Conferncias
21
2003
2004, 2007
1997, 1999, 2000, 2003,
2005, 2007, 2009
2006
2008
2005, 2009
2008, 2009
2006, 2009
2003, 2005, 2008
2003, 2005, 2008
2006, 2010
2003, 2006, 2009
2008
1994, 2004, 2007
2003, 2005, 2007, 2009
2009
2009
2004, 2005, 2007, 2009
2005, 2010
2009
2008
20
22
(continua)
42
(continuao)
Grupos temticos
Educao, cultura,
assistncia social
e esporte (6)
Subtemas
Educao bsica
Educao profissional e tecnolgica.
Aprendizagem profissional
Educao escolar indgena
Educao
Cultura
Esporte
Assistncia social
Direitos humanos (1)
Direitos humanos
Ano de realizao
Total de
Conferncias
2006, 2008
2009
2010
2005, 2010
2004, 2006, 2010
1995, 1997, 2001, 2003,
2005, 2007, 2009
1996, 1997, 1998, 1999,
2000, 2001
2002, 2003, 2004, 2006,
2008
Total
17
11
80
Fonte: dados da pesquisa. Elaborao prpria.
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) realizou uma pesquisa sobre os Conselhos
Nacionais: perfil e atuao de conselheiros (2013). Para a seleo dos Conselhos e das Comisses que
fariam parte da pesquisa, foram adotados os seguintes critrios:
Conselhos considerados centrais em suas reas de polticas pblicas excluem-se, assim, os
auxiliares e os complementares na execuo de polticas, como os curadores e os gestores
de fundos, ou de administrao de programas que compem polticas mais amplas, bem
como os Conselhos Polticos;
Conselhos que contem, necessariamente, com a presena da sociedade civil em sua
composio;
Conselhos criados por ato normativo de abrangncia ampla ou seja, decreto presidencial
ou lei promulgada pelo Congresso Nacional (IPEA, 2013, p. 12).
A partir dos critrios elencados, 27 Conselhos e trs Comisses foram considerados aptos a participar
da pesquisa; o questionrio foi aplicado em 21 Conselhos e nas trs Comisses.
Os resultados da pesquisa so mostrados na Tabela 3, a seguir.
43
Tabela 3
Amostra de Conselhos e Comisses

Membros
Indicados
Questionrios
recolhidos
Secretaria de Direitos Humanos

da Presidncia da Repblica
(SDH/PR)
13
Conselho Nacional de
Assistncia Social
Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS)
18
19
CNCD-LGBT
Combate Discriminao
Secretaria da SDH/PR
30
29
CNDI
Conselho Nacional dos Direitos

SDH/PR
do Idoso
28
16
CNDM
Conselho Nacional dos Direitos Secretaria Especial de Polticas

da Mulher
para as Mulheres (SPM)
44
17
CNES
Economia Solidria
Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE)
56
34
CNPCl
Conselho Nacional de Poltica

Cultural
Ministrio da Cultura (MinC)
52
25
CNDPCT
Desenvolvimento dos Povos e
Comunidades Tradicionais
MDS
30
19
CNPI
Conselho Nacional de Poltica

Indigenista
Ministrio da Justia (MJ)
35
16
10 CNPIR
Conselho Nacional da
Promoo da Igualdade Racial
Secretaria de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial
(SEPPIR)
44
14
11 CNPS
Previdncia Social
Ministrio da Previdncia Social

(MPS)
15
15
12 CNRH
Conselho Nacional de Recursos Ministrio do Meio Ambiente

Hdricos
(MMA)
57
47
13 CNS
Conselho Nacional de Sade
48
62
N Sigla
Conselho
rgo Vinculado
CDDPH
Conselho de Defesa dos

Direitos da Pessoa Humana
CNAS
Ministrio da Sade
(continua)
44
(continuao)
N Sigla
Conselho
14 CNT
Conselho Nacional do Turismo Ministrio do Turismo (MTU)
15 CONADE
16 CONATI
rgo Vinculado
Conselho Nacional dos Direitos

da Pessoa Portadora de
SDH/PR
Deficincia
MTE
Erradicao do Trabalho Infantil
Membros
Indicados
Questionrios
recolhidos
69
43
38
23
31
25
17 CONAMA
Conselho Nacional do Meio

Ambiente
Ministrio do Meio Ambiente

(MMA)
106
29
18 CONANDA
Conselho Nacional dos

Direitos da Cincia e do Meio
Ambiente
SDH/PR
29
24
19 CONAPE
Aquicultura e Pesca
Ministrio da Pesca e Aquicultura

(MPA)
54
35
20 CONASP
Segurana Pblica
Ministrio da Justia (MJ)
48
36
Ministrio das Cidades

(MCidades)
86
55
21 CONCIDADES Conselho de Cidades
22 CONDRAF
Desenvolvimento Rural
Sustentvel
Ministrio de Desenvolvimento
Agrrio (MDA)
38
28
23 CONJUVE
Juventude
Secretaria Geral da Presidncia

da Repblica (SG/PR)
60
40
24 COSAN
Segurana Alimentar e
Nutricional
MDS
57
40
Fonte: Dados de pesquisa. Elaborao prpria
A Tabela 4, a seguir, indica a porcentagem de participantes da pesquisa por Conselho.
45
Tabela 4
Proporo de conselheiros participantes da pesquisa por rea de politica do Conselho em que atuam
rea temtica
Nmero de
Conselheiros
Conselheiros
(%)
331
43,2
115
15,0
CNES, CNT, Conape, CONDRAF
140
18,3
Concidades, CNRH, Conama
181
23,6
767
100
Conselhos
CNPS, CNPC, CNAS, CNS, Conade,
Conaeti, Conanda, CONASP,
Conjuve, CNDI, Consea, CDDPH
CNCD/LGBT, CNDM, CNPCT, CNPI, CNPIR
Polticas sociais
Garantia de direitos
Desenvolvimento
econmico
Infraestrutura e recursos
naturais
Total
No que diz respeito s respostas ao questionrio da pesquisa, o Grfico 1, a seguir, indica que um dos
pontos fortes na atuao dos Conselhos a representatividade.
Grfico 1
Principais pontos fortes na atuao dos Conselhos (em %)
13
23
32
16
16
Fortalecimento da democracia
Capacidade de incidncia
Representatividade
Estrutura organizacional e qualidade das discusses
Articulaes
Fonte: dados da pesquisa. Elaborao prpria
27
46
14
Articulaes
23
Fortalecimento da democracia
32
Representatividade
16
Para melhorar a atuao dos Conselhos, a maioria deles
apontou a estrutura organizacional e a
Articulaes
16pode ser visto no Grfico 2, a seguir.

qualidade das discusses, como
Grfico 2
Fatores para a melhoria da atuao dos Conselhos (em %)
27
14
18
41
Articulaes
Representatividade
2
Sobre o perfil dos participantes dos Conselhos, 63% so membros da sociedade civil, e 37% pertencem
9
ao poder pblico. A Tabela 5, a seguir, mostra
os dados referentes proporo dos respondentes da
fundamental
pesquisa, por setor de representao e de acordo com as Ensino
regras
de composio do Conselho.
7
Ensino mdio
55
Superior incompleto
Superior completo
27
Ps-graduao
14
9
De 21 a 30 anos
De 31 a 40 anos
47
Tabela 5
Proporo de respondentes da pesquisa por setor de representao, de acordo com as regras de
composio do Conselho (em %)
Conselho
Modo de diviso
das cadeiras entre
representantes do poder
pblico e da sociedade civil
Respondentes da pesquisa
por conselho/comisso
segundo o setor de
representao
Governo
Sociedade civil
Governo
Sociedade civil
CNDM
40,0
60,0
29,4
70,6
CNPS
40,0
60,0
33,3
66,7
41,0
59,0
30,2
69,8
43,0
57,0
29,1
70,9
47,6
53,4
28,0
72,0
CNAS
50,0
50,0
42,1
57,9
CNCD
50,0
50,0
60,7
39,3
50,0
50,0
31,3
68,8
50,0
50,0
15,8
84,2
50,0
50,0
42,4
57,6
Diviso quase paritria:

governo e sociedade
CNT
civil com 41% a 60% das
Concidades cadeiras
Cultura
CNDI
CNPCT
CNPIR
Conade
Composico paritria:
governo e sociedade civil
com 50% das cadeiras
50,0
50,0
36,4
63,6
Conanda
50,0
50,0
37,5
62,5
CONDRAF
50,0
50,0
35,7
64,3
CNES
33,9
66,1
39,4
60,6
CNPI
37,1
68,9
43,8
56,3
16,7
83,4
12,9
87,1
32,3
67,7
36,1
63,9
33,4
66,7
12,5
87,5
33,4
66,7
2,5
77,5
61,6
38,4
33,3
66,7
CNS
CONASP
Conjuve
Sobreposio da sociedade
civil: sociedade civil com
61% ou mais das cadeiras
Consea
CDDPH
CNRH
Conaeti
Conama
Sobreposio do governo:
governo com 61%
ou mais das cadeiiras
Total
Fonte: dados da pesquisa
48
Conselheiros do governo e da
sociedade civil de acordo com
o regime interno do conselho/
comisso
68,4
31,6
42,6
57,4
60,6
40,4
59,1
40,9
71,9
28,1
72,2
27,8
46,3
53,7
36,6
63,4
Quanto ao sexo dos conselheiros, mesmo havendo alguns Conselhos em que a participao das
mulheres de 100%, ao se dividir por rea temtica, percebe-se uma maior incidncia de homens.
As reas relacionadas ao cuidado e infncia tm maior participao feminina, ao mesmo assim, esta
no se iguala proporo masculina. Esses dados so mostrados no Grfico 3, a seguir.
Grfico 3
Distribuio dos conselheiros por sexo, segundo a rea temtica do Conselho (em %)
80,0
73,9
73,7
70,0
60,0
62,9
58,3
54,4
50,0
40,0
41,7
45,6
37,1
26,1
30,0
26,3
20,0
10,0
0,0
Polticas sociais
Garantias de direitos
Desenvolvimento
econmico
Infraestrutura e
recursos naturais
Total
Fonte: dadosMasculino
da pesquisa. Elaborao
Feminino prpria
Quanto distribuio de conselheiros por raa/cor, por mais que todos os grupos raciais estejam
representados nas temticas, a quantidade de brancos supera a de todos os outros grupos. Isso fica
demonstrado pelos dados das Tabelas 6 e 7, a seguir.
49
Tabela 6
Distribuio dos conselheiros por raa/cor, segundo o tipo de Conselho (em %)
rea temtica
Branca
Preta
Amarela
Parda
Indgena
Total
Polticas sociais
67
10,5
1,9
18,8
1,9
100
Garantia de direitos
38,9
35,4
0,9
13,3
11,5
100
Desenvolvimento
econmico
71,9
11,1
1,5
14,1
1,5
100
Infraestrutura e
recursos naturais
77,5
6,9
0,0
13,9
1,7
100
Total
66,0
13,6
1,2
16,0
3,2
100
n = 745
Tabela 7
Raa/cor dos conselheiros, segundo setor de representao (em %)
Setor de
representao
Branca
Preta
Amarela
Parda
Indgena
Total
Poder pblico
75,9
7,7
0,4
14,6
1,5
100
Sociedade civil
60,2
17,0
1,7
16,8
4,3
100
Total
66,0
13,5
1,2
16,0
3,2
100
n = 739
Quanto ao nvel de escolaridade, a porcentagem de conselheiros que so ps-graduados consideravelmente maior em relao aos outros nveis. Os dados podem ser vistos no Grfico 4, a seguir.
50
27 41
14
Articulaes
Grfico 4
18
Representatividade
Escolaridade dos conselheiros (em %)
41
9
Ensino fundamental
Ensino mdio
Superior incompleto
Superior completo
Ps-graduao
7
2
55
27
Ensino fundamental
Ensino mdio
55
Superior incompleto
Superior completo
27
Ps-graduao
Sobre a faixa etria dos conselheiros, a maioria concentra-se na faixa etria de 41 a 60 anos, e a minoria
na de 21 a 30 anos. Assim, percebe-se uma baixa participao de jovens nessa esfera de participao,
como pode ser visto no Grfico 5,
14a seguir.
Grfico 5 De 21 a 30 anos
Faixa etria dos conselheiros
%)
De 31(em
a 40 anos
19
58
14
De 41 a 60 anos
Acima de 60 anos
9
19
58
De 21 a 30 anos
De 31 a 40 anos
De 41 a 60 anos
Acima de 60 anos
51
52
Esses so apenas alguns dos dados levantados pela pesquisa do IPEA (2013), mas vale ressaltar que
muitos outros aspectos foram abordados, como o salrio dos conselheiros, a participao em outros
Conselhos etc. Porm, tomando como base os dados expostos, possvel inferir que o perfil dos
participantes dos Conselhos no representa o perfil da grande massa da populao brasileira que, na
maioria das vezes, a mais atingida pelas decises polticas.
53
Pa r t e 3
A Af i r m a o d o d i r e i t o pa r t i c i pa o
em assuntos pblicos
7. Direito garantido na Constituio Federal
O direito humano participao em assuntos pblicos estabelecido no artigo 1, inciso II
e pargrafo nico, da Constituio Federal de 1988:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos: [...]
II a cidadania; [...]
Pargrafo nico. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (grifo nosso) (BRASIL, 1988).
Quadro 1
Artigos XX e XXI
Artigo 1, II e pargrafo nico

Artigo 5, XXXIV, LXIX, LXX e LXXIII
Artigo 10
Artigos 14 a 17
Artigo 31, pargrafo 3
Artigo 187
Artigo 194, pargrafo nico, VII
Artigo 198, III
Artigo 204, II
Artigo 206, VI
Artigo 227
Artigo 39
Artigo 9
Resumo das normas e legislao
DUDH
Constituio Federal
Lei n 8.666
Lei n 9.784
1948
Normas e
legislao
internacionais
1988
1993
1999
Normas e
legislao brasileiras
55
7.1 O que preciso saber para garantir o direito participao em assuntos

pblicos
A seguir, so apresentados os principais conceitos utilizados para se garantir o direito participao:
a) Conferncias organizadas nos trs nveis da Federao (municipal, estadual e federal), abertas
participao da sociedade, tm como objetivos discutir e propor polticas e aes para reas
temticas especficas;
b) Conselhos de Participao Social so responsveis pela discusso e pela formulao de polticas
pblicas. Alguns Conselhos tm carter deliberativo, enquanto outros so apenas consultivos26;
c) Conselhos com funes especficas em cada rea so os Conselhos de gesto de unidades ou de
fiscalizao, como, por exemplo, os conselhos escolares, os conselhos do Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb),
os conselhos de alimentao escolar, os conselhos gestores de hospitais, ambulatrios, postos,
unidades de sade etc.;
d) Conselhos Tutelares localizados nos municpios, so estruturas responsveis por zelar pelo
cumprimento dos direitos das crianas e dos adolescentes. Qualquer cidado pode se candidatar
ao Conselho Tutelar, desde que atenda aos critrios estabelecidos na Lei Federal n 8.069/1990 e na
lei municipal que regula o processo de escolha. A Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica (SDH/PR) dispe de um cadastro com o endereo e o telefone dos Conselhos Tutelares
do pas27.
26. Disponvel em: <http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhos-e-conferencias/guia>.

27. Disponvel em: <http://www.sdh.gov.br/assuntos/criancas-e-adolescentes/cadastro-nacional-dos-conselhos-tutelares-1>.
56
8. Consideraes finais
No h sentido em pensar nas coisas e nos fatos do mundo, nas instituies, nas regras e procedimentos,
nas formas de sociabilidade e nos efeitos, se no se considerar as pessoas.
Os povos, as comunidades e a sociedade como um todo so compostos por pessoas, que sentem,
desejam e esperam. Gente comum, essas pessoas so reconhecidas, enquanto outras so apenas
reconhecveis; so pessoas visveis, enquanto outras esto escondidas. Assim, no h como
compreender o Estado brasileiro e suas estruturas, com a supresso voluntria ou desatenta das
pessoas do povo.
As comunidades quilombolas representam uma parte do povo brasileiro, e aprenderam a atuar no
espao pblico de maneira coletiva. So um grupo singular, pois os quilombolas se formaram no
coletivo, a partir da fuga, da resistncia e da vida em um sistema de escravido. Atualmente, de forma
coletiva, exercem o direito de participao e, assim, fortalecem-se na vida e na tradio.
No passado, o quilombo era o espao dos escravos fugitivos. Na atualidade, o direito igualdade real
entre pessoas no mais se contesta. Agora, apenas se recupera o poder natural que anteriormente foi
retirado de certos grupos.
Assim, sob o manto da civilidade, os novos sujeitos sociais esto ocupando, ainda que lentamente,
os espaos pblicos e polticos outrora subtrados a eles. Na sociedade brasileira, h uma conscincia
crescente da necessidade da participao popular em assuntos pblicos: esse o direito a conquistar.
57
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62
DIREITO PARTICIPAO
EM ASSUNTOS PBLICOS

Direitos Humanos - Participação

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DIREITO PARTICIPAO

Por uma cultura de direitos humanos

Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

2013 Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SDH/PR

Presidenta da Repblica Federativa do Brasil

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil

Maria do Rosrio Nunes

Ministra de Estado Chefe da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Secretria Executiva da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Gabriel dos Santos Rocha

Secretrio Nacional de Promoo e Defesa dos Direitos Humanos

: Edcler Tadeu dos Santos Pereira

4. Marcos legais e orientadores no Brasil.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

4.1. A Constituio Federal de 1988. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

4.2. A Lei n 8.666 de 1993 e a Lei n 9.784 de 1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

4.3. Conselhos de Participao Social.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Parte 2: O cenrio brasileiro

6. Os nmeros dos Conselhos de Participao Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Parte 3: A afirmao do direito participao em assuntos pblicos

7. Direito garantido na Constituio Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Por uma cultura de direitos humanos

Por uma cultura de direitos humanos

Direito participao em assuntos pblicos

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sociedade. Portanto, no alcana o interesse reformador da justia e, por consequncia, no interessa

Direito participao em assuntos pblicos

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de comunistas. O hermetismo assumiu a forma de uma defesa minimalista centrada na

Por uma cultura de direitos humanos

4. Marcos legais e orientadores no Brasil

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Por uma cultura de direitos humanos

Direito participao em assuntos pblicos

Por uma cultura de direitos humanos

Em quase todas as comunidades quilombolas existe uma posse dominial complexa, no

relevante tratar da fora desestruturante dos movimentos sociais17. significativo observar, no

Direito participao em assuntos pblicos

4.1. A Constituio Federal de 1988

Os mecanismos de participao apresentados na Constituio Federal de 1988 vo desde a

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A participao tambm garantida quanto ao acesso s contas pblicas municipais:

Direito participao em assuntos pblicos

3 As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio

Por uma cultura de direitos humanos

A Carta define ainda a garantia da participao em colegiados e na formulao, na deliberao e no

Direito participao em assuntos pblicos

A Lei n 8.069/1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente) e a Lei n 12.852/2013 (Estatuto da

4.2. A Lei n 8.666 de 1993 e a Lei n 9.784 de 1999

Por uma cultura de direitos humanos

4.3. Conselhos de Participao Social

19. Disponvel em: <http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhos-e-conferencias/guia>.

Por uma cultura de direitos humanos

Direito participao em assuntos pblicos

Por uma cultura de direitos humanos

A compreenso de como se estruturaram os fatos histricos e a dinmica social do perodo colonial,

Direito participao em assuntos pblicos