APRESENTAO

com particular satisfao que inclumos, na srie de Cadernos

de Administrao Pblica, o presente trabalho, de autoria do
Prof. PEDRO MUNOZ AMATO, diretor da Faculdade de Cincias
Sociais da Universidade de Prto Rico. Tanto na origem, como
na execuo, ste ensaio constitui um depoimento expressivo em
favor da ao pioneira da EBAP.
O Caderno Introduo Teoria Geral de Administrao Pblica
abrange os dois primeiros captulos da obra intitulada Introduccin
a la Administracin Pblica, da qual o Fundo de Cultura Econmica
do Mxico, a.caba de publicar o primeiro volume. O Prof. M UNOZ
AMATO escreveu-a em grande parte no Rio de Janeiro, por iniciati1'u
da EBAP e para a EBAP.
A fim de e.rPlicar as ra:::es por que a EBAP se regozija, tifo
particularmente, com o lanamento dste ensaio, 'vale aqui referir,
em linhas gerais, a histria do li'l-'1"o com que o Prof. MUNOZ AMATO
'uai enriquecer a literatura latino-americana sbre cincias polticas.
E1n 1952, de passagem para Nova York, o autor destas linhas
foi a Prto Rico especialJnente para convidar o Prof. MUNOZ AMATO
a colaborar, durante algum tempo, nos trabalhos da EBAP. Dentre
as tarefas que o Prof. AMATO deveria cumprir no Brasil, a principal
seria a de escrever um livro introdut6rio sbre administrao pblica.
A Escola poria sua disposio as facilidades requeridas, a fim de
que pudesse acumular o trabalho de dirigir o seu curso de Introduo
Administrao Pblica com o de redigir a referida obra.
Desde logo o ilustre cientista social prto-riquenho se sentiu
seduzido pelo convite, que mais tarde seria endossa.do pela Diviso
de Administrao Pblica das Naes Unidas, graas a cujo apoio
foi possvel ao mttor prosseguir na elaborao do livro em Prto Rico.

23

DuraJlte o primeiro semestre de 1953, em que estve no Rio e

teve a seu ca.rgo a regncia da cadeira de Introduo Administrao
Pblica, o Prof. MUNOZ AMATO, trabalhando afanosamente, estabeleceu o plano geral da obra e escrc1/eu os dois primeiros captulos,
(( Que Administrao Pblica?" e ((Sistematizao da. Administrao Pblica", os quais, fundidos neste Caderno, publicamos agora.
O terceiro e quarto caPtulos, ((Planejamento" e Oramento", que
integram o primeiro volume, tambm sero publicados separadamente na srie dos Cadernos de Administrao Pblica, e representam esforos de tratamento especializado dos respectivos assuntos.
O fato de a Diviso de Administrao Pblica das Naes
Unidas haver dado apoio a esta iniciativa da EBAP mais um
motivo de alegria para ns. Como do conhecimento pblico, a
EBAP surgiu e desenvolve o seu programa de trabalho sob os
ausPcios diretos das Naes Unidas e com a colaborao financeira
e tcnica daquela Diviso.
Ao encampar a iniciativa da EBAP, a Diviso de Administrao
Pblica das Naes Unidas incentivou um jovem cientista poltico, certamente digno, por todos os ttulos, de animao e estmulo,
contribuindo tambm, para quc a obra 'viesse a ter repercusso
continental.
Sob o mesmo ttulo Introduo Administrao Pblica, o
livro scr publicado, em verso portugusa, pela EBAP. Como,
porm, a ta,refa de escrev-lo foi solicitada ao Prof. MUNOZ AMAro
precisamente porque tnhamos necessidade imediata de literatura
em portugus e espanhol sbre a matria versada, a EBAP deliberou
publicar os captulos progressivamente, enquanto prepara a edio
do primeiro '()olume da obra, nico at agora concludo.
Eis as razes por que a EBAP experimenta a mais legtima
satisfao ao ver ca,nalizada para a prtica, sob a forma de um
tratado e de uma srie de folhetos, a iniciativa, que em boa hora
tomou, de provocar a elaborao da obra.
Finalmente, algumas palavras sbre o contedo dste Caderno.
Os leitores vero que o autor pensou maduramente no assunto.
Coligiu e analisou copiosa. doc1lmentao para lanar as bases do
trabalho (' foi bem sucedido em l1pl'i111ir-lhe f/11t cunho de gra#d,

utilidade, amplialldu, j)ur assim di~cr, as frullteiras da teoria geral

da administrao pblica. COII! reunir e analisar a docutltentao
euroPia, norte-americana e latino-americalla e ao trabalh-la com o
cimento de sita experincia e as luzes de sua cultura especializada,
o Prof. PEDRO lVIUNOZ A~IATO conseguiu uma sntese oportuna.,
destillada a contribuir, em larga mcdida, para a capacitao dos
ad mi nistrad ore s latino-americanos.
Rio de Janeiro, abril de 1955.
BENEDICTO SILVA

23'

Ttulo do original espanhol (1. e 2. captulos elo livro intitulado Infroduccin a la .1d11linislracin Pblica):

Qu es administracin pblica?

- La sistematizacin de la
tracin pblica.

Tradllo (' adaptao

de
HENElJICTO SILVA

adminis~

fNDICE
I -

QUE ADMINISTRAO PBLICA?

A -

11 -

OS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS DO GOVRNO

....

B -

POLTICA E ADMINISTRAO PBLICA .........

C D -

ADMINISTRAO PBLICA E DIREITO

E F -

ADMINISTRAO PBLICA E ECONOMIA

A
A B -

C -

ADMINISTRAO

.........

PBLICA E CULTURA

ADMINISTRAO PBLICA E

PRIVADA

.........
..........

...........

SISTEMATIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA .........................................

ANTECEDENTES

.......................

O FUNDO HISTRICO DOS SCULOS XIX E XX .....

As TENDNCIAS ATUAIS .........
1. O critrio jurdico .........................
2. Administrao cientfica ...................
3. Clenficismo e especializao na administrao
pblica ................................
4. O CrItrio poltico: cientfico e filosfico ....
5. O estudo cientfico das relaes humanas ....
6. O critrio antropolgico ....................
7. N rmativismo e relaes humanas ...........
8. A atitude prtica ..........................

3
3
15
23
31

36
42

47
47
50
53
54
56

utilidade dos mtodos das cincias naturais

problema dos valores ticos ...............
objetivo final - teoria e prtica ..........
umficao dos estudos sociais ............

59
60
64
69
73
74
79
79
86
88
89

INDICAES BIBLIOGRFICAS ....................

91

D -

RESUMO DAS ADVERTNCIAS METODOLGICAS

1.
2.
3.
4.

A
O
O
A

.....

23'

, 'ror a:i,a~:;:~:;pr~~~~~~~~::: e~~:.--II'

nho, sublinhando, destac'lndo, re.?,l'l~rrm10, cODl::,ntaEdo o que

lhe Jla:r~ce digno de at~nco ou crtica.
A fim de criar ou es1imular nos IcHmrwl o hbito inteJigente da leitura anotada, os Cadernos dI? Administn:co Pblica contm. na parte final, quatro ou mais U?~i!:JlIS wn
branco, especialmente dcst'71adas a recolhe!' as a:wt,,~;;::s i!e
cada leitor.
:fl;sse hbito capitali7.a () esfflr~o do !d1or e estimula o
processo de fixaeo, no cabedal de co!;hecim~ntos de cada
um, das coisas Ui{as e ar()!adas.
Se ainda no o cultiva, Ilar qm~ no (,I'mc:.;ar a~:'::J, neste
Caderno?

Ii
II

INTRODUO TEORIA GERAL DE

ADMINISTRAO PBLICA
I -

A -

QUE

ADMINISTRAO PBLICA '?

Os processos administrativos do govrno

Que pessoas devero ter a incu11lbncia de, mediante o exerccio do Poder Pblico, dirigir a
conduta dos cidados e orientar
os processos sociais? Quais devem ser os propsitos do Estado
e as normas para realiz-los?
Como se devem ordenar os processos e as instituies governamentais? De que modo devem
conduzir-se os governantes e os
governados em suas relaes polticas? Sob que formas e em
que graus devem ser fixados os
limites da autoridade e os da liberdade do povo? Tais so os
problemas de natureza, justificao, fins, administrao e limites
do govrno. Cada sociedade po-

liticalllente organizada tem seu

prprio universo de idias, atitudes, normas, processos, instit uies e outras formas de expresso hU111ana, para responder
s indagaes acima. No sentido
mais amplo, a administrao phlica o govrno, isto , o conjunto de condutas humanas que
determina a distribuio e o
exerccio da autoridade poltica.
Em face desta realidade - o Estado, o sistema de govrno - ,
tm-se desenvolvido, desde a antiguidade, diversos mtodos de
~istematizao.

N a situao contempornea,
um dos mtodos mais teis o
que focaliza os problemas de
administrao em meio s normas polticas, definindo assim
administrao pblica de modo

CADERNOS DE ADM1NISTRA'XO PBLICA

ll1ais re:,tritu (1). Tal lIltOlln

distingue a administrao das outras fases do govrno - a lcgislati'lia e a judicial - que consistem, r'~spectivamente, na criao
das normas jurdicas e em sua
aplicailo, para conferir e proteger direitos.
O estudo da fase administrativa elo govrno tem prececlentes
em pocas anteriores -- por
exemplo, os "cameralista,," elos
sculos XVII e X\'III -, mas
somente no sc;!lo XX adquire
mpeto e difuso. sse estudo
supe um esfro ;)ara analisar
os aspectos mais especficos e
concretos do g(wmo, a fi1l1 de
imprimir-lhes melhor qualidade.
Em vez ele atender s I!Ueste~
dos fins e da constitu io do Estado, aplica-se principalmente a
problemas de planejamento, organizao, pessoal, direo, finanas, mtodos de trabalho c
outros da mesma famlia.
A corrente profissional que se
interessa por ste setor chamado
"administrao pblica" , sem
dvida, uma fra importantssima no mundo hodierno.

Cunstitui um dos lenomenus

mais interessantes e prometedores do sculo XX. Em geral,
~(,11 etllos sintetiza-se no ideal
de aperfeioar as atividades go\ernamentais para que sirvam
com maior intensidade aos ideais
coletivos. Trata-se de um movimento de ao, de reforma, que
persegtce implacvelmente a corruo e a ineficincia. Em certos pases, como os Estados Unidos, a Inglaterra e a Frana, o
movimento manifesta-se atravs
de programas acadmicos, literatura cientfica, associaes profissionais, programas de reforma, organizaes cvicas, cooperao internacional e outros esj,)ros de grande valor.
Ainda no existe, entretanto,
cntre os que se dedicam prtica e ao estudo da administra\o pblica, um grau razovel de
concordncia em trno daquilo
que constitui o mbito de seu trabalho. Vejamos as definies dos
principais comentaristas, selecionados principalmente dentre os
americanos, por serem os Estados Unidos o pas em que mais

(1)
Aqui se esboam algumas noes gerais sbre a evoluo da
disciplina e suas diferentes posijes metodolgicas. Apresentam-se em
grandes traos e marg-em do problema de delimitao do mbito da
administrao pblica.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

se desenvolveu a literatura sbre a teoria geral da administrao pblica. WOODROW WILSON,

em seu famoso artigo" O Estudo
ela Administrao", publicado em
1887, traou rumos que tm
exercido grande influncia.
"A administrao a parte
predominante do govrno; ()
govrno em ao; o executivo,
atuante, o aspecto mais proeminente do go"rno ...
"O campo da administrao
um campo de negcios, no sentido clssico da palavra. Est
afastado da balbrdia e das lutas
polticas e, em muitos aspectos,
da controvertida arena do direito constitucional. Est para a
\'ida poltica assim como a maquinaria para o produto manufaturado. 1\0 mesmo tempo, purm, situa-se muito acima do nvel enfadonho da simples mincia tcnica, por isso que est diretamente ligado, pelos elos de
seus princpios fundamentais, s
mximas duradouras e s verdades permanentes da sabedoria
e elo progresso poltico ...
" ... a administrao est fora
<la esfera prpria da poltica. As
questes administrativas no so
questes polticas. T':n:bora a poltica determine as tarefas ela
administrao, nflO se deve tole-

rar que a poltica manipule as

reparties pblicas ...
" . .. A administrao pblica
a execuo minuciosa e sistemtica do Direito Pblico. Tda aplicao particular da lei geral um ato de administrao ...
"No se trata aqui, exatamente, c1e uma distino entre vontade e ato correspondente, pois
u administrador eleve ter e efetivamente tem yontade prpria
11a c:~"lha elos meios para real iz::r ~:ell j 1'a balho. No nem
deve ser mero instrumento passivo. ;\ distino refere-se a
planos gerais e mei()~ especficoso "
O artigo de \ \'ll.'UN ilustra
jJc-reitamentc algumas elas falhas
tericas, que tm caracterizado a
daLorac:iio da 110va disciplina.
i ,'Ormltblll--,e, 1)ara justificar o
empenhu ele reformar o govrno
c cle estimular () estudo mais sistemtico de seus problemas, bases tericas ele valielez muito du"idosa.
i\S afirmaes de que "a administrao est fora da esfera
prpria da poltica", de que "o
campo da ac1rnini~tra(;o um
campo de negcios... afastado ela ktlbrdia c elas lutas
polticas" e de que "as Cjuestiies administrativas no so

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

(luestes polticas", estabelecem

como premissa uma distino
que, por seus trmos absolutos,
llo se justifica. ::\o l- aceit"el como interpretao descritiva, nem como preceito normativo; to pouco dela necessitaria
o autor para cimentar as suas
recomendaes em favor de um
sistema de administrao de pessoal baseado no mrito e de outras reformas prticas (2).
A mesma ambigidade afeta
constantemente as tentativas de
definio. Tomemos exemplos
de outros tE'xtos.
Em 1937 Lt:TIIER GCLIO::
demarcou assim o mbito da aoministrao pblica:
.. A administrao se destina a
[azer coisas, a realizar objetivos

clE'finidos. A cincia da administrao , portanto, o sistema de

conhecimento com o qual os homens podem desenvolver relaes, predizer deitos e influir sbre os resultados, em qualquer
situao em que haja pessoas
trabalhando conjuntamente, de
forma organizada, para um fim
comum. A administrao pblica
a parte da cincia de admir,istrao que se refere ao govrno,
e se ocupa por isso, principal1l1ente, do poder executivo, onde
se faz tralJalho do govrno,
ainda que haja evidentemente
problemas administrativos que se
relacionem aos poderes legislati\'0 e judicirio, A administrao
pblica , pois, uma diviso da

(2) WOODROW WILSON, "The Study of Administration", l'olitical

Science QuarteTly, II (1887), 197-222. Para demonstrar a procedncia de nO'SSa crtica, neste ponto, basta assinalar a contradio
fundamental em que \VILSON incorre ao chegar, na parte final do
ensaio, seguinte concluso: "Nossa prpria poltica deve ser a
pedra de toque de tdas as teorias. Os princpios nos quais devemos
basear uma cincia da administrao para a Amrica tm de ser princpios repassados, at o mago, da aura democrtica". Se necessrio adaptar cuidadosamente as generalizaes aos fins e processos fundamentais que caracterizam a poltica de um pas, ento
no se justifica a distino absoluta entre poltica e administrao. O problema exige respostas mais especficas sbre quais
sejam as formas desejveis e indesejveis de entrosar as distintas
fases do govrno. Frustra-se assim o intento de delimitar um setor
"administrativo" com autonomia prpria, dentro do cOntexto governamental.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

Cincia Poltica (' uma elas cincias sociais" (3).

r,melo ele lado outras considerai;cs metodolgicas aqui presentes, que discutiremos mais
adiante, cabe perguntar, em face
da definio transcrita: pode dizer-se que a administrao so111,:,nte execuo, isto , um processo indC'pendente da formulao de normas e das decises sbrc fins e meios? Acaso ser mcr2 obedillcia mecnica a diretrizes determinadas em outras esferas ou etapas? E, alm disso, por
que ra:~o l,')gica ou realista se h
de aceitar o ramo executi"o como
a administrao pblica, como o
luga:- onde se realiza o trabalho
elo go"rno?
Em outra exposio da mesma
poca, GULICK descreveu por
meio de conceitos mais especficos os "elementos funcionais" da
acl1l1inistra(;o, tais como existem
para o chefe executivo:
"Planejamento - exposio,
em trmos gerais, do que deve
ser feito c dos mtodos a serem
empregaclos, para que a empr~a
atinja os seus objetivos;
Organiz:lilO
estabelecimento da estrutura formal da

autoridacle (em que as subdivises de trabalho se integrem, ordenadas, definidas e coordenadas), a fim de alcanar determinado objetivo;
Administrao de
pessoal
(staffing) - funo de recrutar
e adestrar o pessoal, e manter
condies favorveis de trabalho;
Direo - a tarefa contnua
que compete ao lder da emprsa, de tomar decises e formul-Ias em ordens gerais e especficas;
Coordenao - trabalho importantssimo de inter-relacionar
as diversas partes do trabalho;
Informao (reporting)
incumbncia do chefe executivo
de manter a par das ocorrncias
o pessoal por quem responsvel, pressupondo-se que estenda
os efeitos de tal atividade a si
mesmo e a seus subordinados
imediatos, mediante registros,
estudos e inspees;
Elaborao ele oramentos
(blldgeting) - tarefa que abrange tudo que se relacione com
os on:;amentos, inclusive quanto
as atividades relativas a plane,

(3) "Sdence, Values ano Public Administration", in Papers OH

the Sciencc oi Administration (Nova York: Instihlte of Public Administration, 1937), pg. 191.

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLKA

jamento, contabilizao e contrle fiscais" (4).

Esta a lista que deu origem
famosa palavra POSDCORB, espcie de acrstico formado pelas
iniciais das palavras principais
em ingls. Trata-se, segundo o
prprio GULICK declara, de uma
adaptao da anlise funcional
elaborada por HENRY FAYOL em
seu livro Administration Industrielle et Gnrale (5).
COllstitll um hom resumo dsses as;;cctos do goyrno C[ue tradicionalmente se incluem no
conceito administraiio P'iblica.
Pode objetar-se. todavia, que o
rOSDCORB exclui os fundamentos culturais e polticos e
tambm a influncia determinante dos propsitos suhstantivos ; e,
por outro lado. que no d suficiente destaC[tle s relaes humanas l'a administrao.
No mesmo ano de 1937 MARSHALL E. DIl\fOCK formulou uma
defin i c1io mais ampla, que at

hoje 111antlll:(
a adn1inistrao refere-se ao qu e ao
como do govrno. O qu a
substncia, o conhecimento tcnico de um campo, que habilita
o administrador a executar a
sua tarefa. O co mo so as tcnicas de gerncia, os princpios
que conduzem os programas ao
xito. Cada um dstes elementos
indispensvel; juntos, formam
a sntese a que se chama admir.istrao ... " (6).
O que e o como do govrlJO
abrangem tdas as fases
do sistema poltico, desde o ato
eleitoral, at as decises judicirias. ~stes conceitos no delimitam nenhum setor particular, uno
e autnomo, dentro dos processos governamentais de uma sociedade. Conseqentemente, to
pouco justificam a concentrao
do intersse terico no poder
executivo. A definio equivale
a administrao p~blica o govhno, sem esclarecer o que seja

(4) "Notes on the Theol"y of Organization", in Pa,pe-rs OI! the

Science of Administration (cit..) , pg. 13.
(5) Adminislmt)il I ndustrielle et Gnralc (Paris: Dunod,
1937) ; traduo espanhola: A dminisracin Industrial y General (Buenos Aires: Editorial Argentina de l"inanzas y Administracin, 1942).
(6) l\IARSHALL E. DIMOCl{, "The Study of Administration", American Political SC'cllce Retiew, XXX, n. o 1 (fev., 1937), 31-32. " ... o
estudo da administra~o pblica refere-se ao "qu" e ao "como" daquilo
que o govrno faz." Pllblic Admhlistration (Nova Yor];: Rinehart,
1953), pg. 4.

TEGRIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA.

govrno, nem que aspectos do

mesmo se ho de estudar na disciplina cuja defioio se tenta
fazer.
Em 1950, LEONARD D. WHITE
opina: "Definida em seus trmos
mais amplos, a administrao
pblica abrange tdas as operaes que tm por propsito a
realizao ou o cumprimento dos
desgnios pblicos (7).
"Um sistema de administrao
pblica o conjunto de leis, regulamentos, prticas, relaes,
cdigos e costumes que prevalecem em momento e lugar determinados, para a realizao e execuo da poltica pblica" (8).
Se bem que WIHTE no seja
claro quanto ao que pretende dizer com ,'ealizao das diretrizes polticas, todo o sistema
poltico est contido em seus amplos conceitos. O tnue tanto
pode significar a formulao
quanto a execuo das normas;
tambm poderia ser interpretado,
mais restritamente, como equivalente a execuo. Em todo ca-

so, a realizao da poltica. pblica, dos objetivos do Estado,

a tarefa que na realidade executam conjuntamente os cidados, os partidos polticos, as associaes, os parlamentos, os tribunais, os rgos da opinio pblica, os grupos de intersses econmicos, os funcionrios do Poder Executivo e outros agentes.
Os autores SIMON, SMITHBURG e THOMPSON, em seu livro
Public Administration, de 1950,
definem administrao como "a
atividade de grupos que cooperam para a realizao de objetivos comuns ... " (9), ao passo
que, quanto administrao p~
blica, dizem:
" No uso corrente, administrao pblica significa as atividades dos ramos executivos dos
governos nacionais, estaduais e
locais; das juntas e comisses independentes criadas pelo congresso e pelas cmaras legislativas dos Estados; das autarquias
e outras emprsas pblicas; e de
certas outras entidades de car-

(7) "Defined in the broadest terms public administration consists

of ali those operations having for their purpose the fuIfillment or
enforcement of public policy". Introduction to the Study o/ Public
Administration (3.a. ed.; Nova York: Macmillan, 1950), pg. 3.
(8) Ibid., pg. 4.
(9) HERBERT A. SIMON, DONALD W. SMITHBURG e VICTOlt .
THOMPSON, Public Administration (Nova York: Knopf, 19150), pg. 3.
28'

10

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

ter e~lJecializado. Excluem-se especificamente dessa expresso os

organismos legislativos e judicirios do govrno, bem como a adnJinistrao que no governamental ... " A fixao do mbito
do prolJ!ema arbitrria, em parte, por causa da tradicional clivis~:o acadmica de especialidades;
em parte, pela necessidade de circunscrever a ateno a um campo
que se possa dominar dentro de
um perodo de tempo relativamente limitado; e, em parte, porque h certos problemas e prticas nos organismos governamentais que so diferentes dos que
S'.C encontram em outras organizaes" (10).
Esta definio focaliza, em
primeiro lugar, o campo geral da
administrao. Em seguida admite que h vantagens pragmticas no estudo do setor pblico
e at certas peculiaridades na
realidade do govrno. No uma
identificao completamente adequada da administrao pbliC,l, porque no sintetiza as caractersticas essenciais do govr110, nem da administrao, e repousa muito na arbitrariedade da
tradio. Cumpre observar que
cada um dos autores citados
(10)

Ibid., pg. 7.

acrescenta claridade e preciso

definio geral de administrao
pblica, elaborando em seus respecti vos tratados os elementos integrantes do objeto de estudo
desta cincia. Os ensinamentos
dsscs autores sio sumamente
valiosos, tanto para a teoria como
para a prtica. E' somente para
demonstrar a ambigidade que
prevalece no estado atual da disciplina, e tambm para adquirir
perspectiva no como de nosso
estudo, que apresentamos com
atitude crtica os esforos de sntese dsses autores.
Em tdas as cincias, sobretudo nas cincias sociais, h disputas em trno da definio dos
correspondentes mbitos de estudo. Cada posio ou escola seleciona aquelas fases da realidadf' que, segundo os seus intersses e pronsitos. tenham maior
~;gnificao.

Assim, por exemplo, na teoria

elo direito, a escola analtica, representada por JOHN A USTIN e
HAKS KELSEN, concentra a ateno nos preceitos do direito positivo, porque intenta descrever
a configur2o lgica das normas
jerc1icas consider:tdas como fatos. Colocadls em outro ponto

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

de observao, as escolas hi~l')

ricas e sociolgicas estudam no
somente as leis, seno tambm
os processos sociais que se referem sua formao, evoluo e
aplicao, porque vem o direito
como um meio de contrle social. De outro lado, as escolas
filosficas preocupam-se sobretudo com os fins do direito no
que tange sua justificao tica. Dentro dessas classificaes
simples, aqui apresentadas apenas como exemplo de diversidade de critrios, h, sem dvida,
uma grande variedade de matizes tericos, com diferenas mais
especficas (11).
A mesma diversidade se encontra 11tU ta tis 1nutandis, na
economia, na cincia poltica, na
sociologia, na antropologia e na

11

psicologia, para no entrar no

terreno mais afastado das cincias naturais (12).
O que interessa, nesta altura,
assinalar os fenmenos concretos que os estudiosos tm includo nessa categoria administrao pblica, bem como as caractersticas principais de sua interpretao terica, para julgar
mais adiante o grau de unidade
e independncia que apresentam
dentro do contrxto elas relaes
socIaIs.
Em primeiro lugar, a caracterstica mais rvidente daquelas
experincias (fenmenos coneretos) e interpretaes consiste em que se referem ao ramo
executivo do govrno. Neste sentido, a uniformidade de critrio
quase total. Mesmo WHITE e

(11) JULIUS STONE, The Province and Function of Law (Sydney,

Austrlia: Associated General Publications, 1946); LUIS RECASNS
SICHES, Vida Humana, Sociedad y Derecho (Mxico: Fundo de Cultura
Econmica, 1945); ROSCOE POUND, Outlines of Lectures on JU'rispl'udence (Cambridge: Harvard, 1943); EDGAR BODENHEIMER, Teoda deZ
Derecho (Mxico: Fundo de Cultura Econmica, 1942).
(12) F. S. C. NORTHROP, The Logic of the Sciences and the
Humanities (Nova York: Macmillan, 1947); FELIX KAUFMANN, La
Metodologia de las Ciencias Sociales (Mxico: Fundo de Cultura Econmica, 1946); CARL J. FRIEDRICH, Teoria y Realidad de la Organizacin Constitucional Democrtica (Mxico: Fundo de Cultura Econmica, 1946) ; traduo de C01UJtitutional Government and Democracy
(Boston: Little Brown & Co., 1941), do qual h traduo espanhola
revista (Boston: Ginn & Co., 1950). Ver a especialmente o captulo
UBosquejo deI Objeto y Mtodo de la Ciencia Poltica", edio espanhola de 1946.

12

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

])IMOCK, apesar de suas definies to amplas, limitam seus

tratados gerais de administrao
pblica a esta parte da realidade
poltica. Em uma poca de iniciativa e concentrao de autoridade no ramo executivo, ste
intersse l1:ltural, mas tambm
perigoso, porque si ser acompanhado de um descuido alarmante dos ramos legislativo e
judicial.
Em segundo lugar, em muitos
casos foram selecionadas as atividades que ste setor do govrno tem em comum com as emprsas privadas de produo econmica, pondo de l:ldo quase tudo qu:: estabelece a diferena.
Em outras palavras, illc1nem-~c
as similitudes como f:ltos administrati7/os e excluem-se as peculiaridades do glwrno como
fatos polticos.
Eis uma analogia imposta arbitrriamente pela circunstncia
de que as emprsas industriais
tm conseguido com tamanho
xito seus propsitos de eficincia para auferir lucros, e porque
em vrios pases os movimentos
dirigidos para a sistematizao
da administrao governamental
tm surgido sob os auspcios dos
crculos industriais. Neste particular assume especial impor-

tncia

lllovil1lento chamado
cientfica, surgido com o propsito de melhorar as prticas administrativas
nas emprsas privadas de produo econmica. E' certo, igualmente, que outros modelos, como
a administrao militar, tambm
tm exercido influncia, mas nenhum exerceu tanto quanto o da
administrao

(/dministraZo cientifica.

Em terceiro lugar, o efeito

deslumbrante das cincias naturais com seus triunfos de sistematizao e aplicao, no s
tem inspirado imitaes inteligentes, seno tambm at produzido complexos de inferioridade e outros excessos, como
acontece' em tdas as cincias soCiaIS.

Em alguns setores admite-se

como certa a existncia de uma
cincia da administrao pblica
de mbito definido e independente, com sistematizao e unidade,
com generalizaes de validade
.
universal.
As analogias das Clencias naturais e da administrao comerciaI tm exercido influncia marcante na orientao da disciplina.
Da haver sido to grande o empenho de excluir dela todo o
poltico; da o fato de muitos
atriburem valor supremo efi-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

C/cncia, definida como "a realizao dos objetivos com o menor

gasto poss vel de recursos"; da
a proposio dogmtica de
frmulas de organizao e procedimentos com pretenses a validade universal e permanente; da
a ignorncia dos elementos culturais e pessoais; da o desdm
freqente por tudo aquilo que
possa perturbar as concepes
mecanicistas.
Felizmente, os exageros neste
sentido tm provocado uma reao vigorosa, que se manifesta
nas seguintes tendncias:
1. Reconhece-se, com intensidaoe crescente, que os problemas identificados como de "administraio pblica" - planejamento, administrao fiscal. organizao e mtodos, administrao de pessoal, relaes humanas
!lO trabalho etc. so aspectos
do govrno e devem ser analisados do ponto de vista dos processos polticos, com os quais esto intimamente ligados. N outras palavras, seu estudo apenas uma parte da cincia poltica.
2. Desenvolve-se o intersse
pelo contedo psicolgico, antropolgico e sociolgico dsses fenmenos, destruindo muitos dogmas do mecalJicismo anterior.

13

3. 11 tuna percepo 111ais

clara cle que, em ltima instncia, todo esfro para melhorar
a teoria e a prtica do govrno
se justifica e adquire perspectiva
relativamente aos valores, s finalidades da vida humana na sociedade; e, por conseguinte, que
cficincia a ordenao das
aes governamentais para realizar sses fins com a mxima
intensidade possvel.
4. Gradualmente manifestase uma compreenso mais adequada: a) da inter-relao nti111a, q\1e na realidade existe em
tdas as fases cle uma cultura;
b) e da necessidade correspondente de unificar os ensinamentos das cincias sociais.
Podemos tomar por ponto de
partich a definio j mencionada de CJue a administrao p~
Mica, no sentido mais amplo,
todo o sistema ele govrno, todo
o conjunto de idias, atitudes,
normas, processos, instituies e
outras formas c1e conduta humana, que determinam: a) como se
distribui e se exerce a autoridade
poltica; b) como se atendem
aos intersses pblicos. :li,ste
o mbito da cincia poltica, esJ)oada gradualmente desde a antiguidade. em lrmga evoluo

14

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

que tem acumulado um acrvo

de interpretaes bastante rico.
A poltica uma fase da cultura de cada povo e manifesta-se
em interpenetrao ntima com
os demais aspectos dessa configurao total de seu estilo de
vida. Cada atividade poltica
condicionada por sses outros
complementos culturais - pelas
preferncias valorativas, pelas
caracterst icas da personalidade,
pelos processos econmicos, pelas rebes sociais etc. Qualquer tentativa de anlise ou reforma deve levar em conta a
illes!riJlcaiZ,idade do aspecto
govertlarnetltal, dentro do complexo cultural respectivo. Em
outro., Cadernos desta srie, veremos, atravs de ilustraes
concretas, como ste dado fundamental complica de mil maneiras a tarefa de construir e aplicar generalizaes para o melhoramento da administrao
phlica.
Tampouco nos l- facultado
ignorar, dentro do setor poltico,
a significao do todo, bem como
as inter-relaes de SJaS diversas partes. Cada funo do ramo executivo, cada forma de organizao, cada mtodo de trahalbo csr ,'ondicionado df' divf'r-

sas maneiras pelas demais fases

do sistema poltico.
Para os propsitos do presente
Caderno, vamos adotar uma definio mais restrita de administrao pblica, focalizando certos processos de govrno, que
constituem os elementos essenciais da aplicao administrativa
das normas polticas e so, por
conseguinte, de grande importncia no funcionamento de todo
o sistema poltico.
So os seguintes:
1. Planejamento - a formulao de programas, especialmente a integrao do plano a
longo prazo de todo o govrno,
incluindo a elaborao de oramentos e as funes correlatas
de administrao financeira.

2.

Administra.o de pessoal

- a seleo, o preparo e a direo das pessoas que ho de

participar nas tarefas governamerrtais, proporcionando o fator
mais decisivo de tda a situao
administrativa, a qualidade humana, com especial referncia aos
problemas de relaes humanas
no trahalho.

3.

Organizao e mtodos ---

a ordenao das estruturas institt1\ionais, feita do ponto de vis-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

ta da diviso de trabalho, das

hierarquias em relao s autoridades, dos vrios tipos de contrle, dos graus de centralizao
c desccntralizao, da coordena50, da sistematizao dos procu;sos e ele outros assuntos collexos.
4. Relaes do poder executivo com o p~blico e com os poderes legislath'o e judicirio - o
sistema de govrno em sua significao total, incluindo consideraes especficas sbre as relaes
de suas partes e as responsabilidades dos administradores perante o pblico.
Trataremos de reconhecer, em
nossa anlise, as relaes dsses processos com o resto da
realidade social, aproveitando os
ensinamentos das mais ctencias soc:ais; f-Io-emos sem pretenses exageradas de autonomia ou sistematizao cientfica,
antes com realismo e humildade,
tendo em conta as limitaes
(13)

15

desta disciplina em seu estgio

atual de desenvolvimento.
Em resumo, a administrao
pblica a fase do govrno que
consta da cooperao ordenada
dc pessoas, mediante o planejamcnto, organizao, educao e
direo de seu comportamento,
para a realizao dos fins do sistema poltico.

B -

Poltica e administrao pblica

No campo da administrao
pblica, muitos aceitam a premissa de que poltica e administratio so dois fenmenos
distintos, que devem separar-se
tanto na realidade como na teoria, para maior pureza da anEse e melhor qualidade nas atividades prticas. Bom exemplo
elesta crena, encontramo-lo no
cit:tdo artigo de VVOODROW \VILSON, que tanta influncia tem
exercido no pensamento norteamcricano sbre ste ponto (13).

Supra, pgs. 5 e 6. Veja-se a evoluo desta idia em ALBERT

Adminisb"ation, The Art und Science of Organization
((nd Managcment (Nova York: Knopf, 1949), capo lU, onde se incluem
f. se comentam excertos das seguintes obras que sustentam a diferena:
o artigo de WILSON, cp. cit.; VV. F. WILLOUGUBY, The Govermnent of
l'dodem Slates (Nova York: Appleton-Cent:lry Crofts: 1920) e Principies of Public Administmtion (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1927) ;
JOHN M. PFlFFNER, Public Administration (Nova York: Ronald, 1935);
LEONAIU> D. WHITE, Inh'od1lction to the Study of Public Administration
LEPAWSKY,

16

C.ADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

A distino geralmente se baseia. no seguinte: administrar

exclusivamente creel'far (no
sentido de obedecer automticamente) as normas predeterminadas nas esferas polticas. Tal
premissa facilita as seguintes
concluses:
1. Os problemas ela adminislrar;iio pblica encontram-se
no ramo executivo do govrno.
2. ~sses problemas so illuais
aos das organizaes privadas,
esperi'dmente as de produo
econmica.
3. O tratamento dsses problemas deve sistematizar-se na
prtica e na teoria com excluso
dos ingredientes polticos. para
que se consio-a maior efirincia.
4. O critrio da eficincia pode definir-se como "a realizao - com o menor gasto pos-

sve1 de recursos - dos objetivos predeterminados nas esferas polticas".

Destas concluses se haure,
consciente ou inconscientemente,
uma fobia contra as incurses da
poltica, que em alguns casos ultrapassa as convenincias analticas e chella at s preferncias
prticas. Em dadas circunstncias, essa fobia pode converter-se
em uma tendncia antiholtica,
sobretudo se, nas realidades de
govrno, no se haia estabelecido
uma coordenao adequada entre
o ramo executivo e os processos
polticos.
Assim, por exemplo, em certos pases, a poltica fonte de
divises extremistas, ele corruo, de violncia e desordem, de
instabilidade e ineficincia. E'
certo que stes sintomas podem

(ed. 19~9). Entretanto. manifestam-se contrrios distinco: HOWARD

LEE McBAIN, The L;V7?1.q Cnnstitution (Nova York: Macmillan, 1927) ;
LUTHER GULICK, "Politics, Administration and the "New Deal ", Annals
of the Amelican Academy of Poliacal and Social Scienee, CLXIX
(set., 1933); E. PENDLETON HE1?RING, Public Admini.stration and the
Publ;c lr>terest (Nova York: McGraw-Hill, 19~6); CARL J. FRIEDRICH,
"Public Policy and the N ature of Administrative Responsibility. in
PubUc Poli~y, Anurio da Escola de Administraco Pblica, Universidade de Harvard (Cambridge: Harvard University Press, 1940); PAUL
H. ApPLEBY, PoNcy and Administra,tion (Alabama: University of
Alabama Press, 1949); HERBERT A. SIMON, Administrative Behavior
(Nova York: Macmi1lan. lfl47); V. O. K"'Y. Polit;cs, PartiM and
Pre.ssure Groups (Nova York: CroweIl, 1952); DWIGHT C. WALDO,
The Administrative State (Nova York: Ronald, 1948).

TEORIA GERAL DE ADMINI~TRAO PBLICA

modificar-se, vois que no consinerentes

da poltica, em todos os lugares
e tempos. Mas se no se compreende essa verdade evidente, a
averso poltica e aos polticos
pode conduzir aqules que se declicam aos processos do ramo
executivo do govrno a iluses
muito perigosas de auto-suficincia. A concepo platnica dos
filsofos-reis, habilitados, por
um rigoroso processo de educao, a elaborar e executar o pla!lO perfeito de vida em socie(lade, sem os vcios nem as perturbaes anrquicas dos contrles exercidos pelo povo ignaro,
emerge com fascinao quase irresistyel.
Essa tendncia alimentada
no somente pelas correntes polticas, que favorecem o govrno
autocrtico, seno tambm pelas
promessas excessivas, que fazem
alguns sistematizadores da administrao pblica. A crena ingnua na possibilidade de frmulas cientficas, de validade absoluta, para reger a administrao
pblica, encontra terreno frtil
nos pases em que a m qualidade da poltica anda de mos
dadas com a falta de estudo rigoroso do govrno. Sob tais circunstncias floresce o desdm

i itnem caractersticas

17

pela politica e o desejo incontido

de novos remdios pseudocientficos. Trata-se de uma tendncia cle grandes possibilidades demaggicas.
A melhor resposta que se pode
dar a tais aberraes o esc1a,ecimento de como funciona realmente o govrno, dentro da dinmica social. Por sse meio se
pode compreender sem dificuldade: que no possvel formular planos de validade universal e
jJermanente; que a vida em sociedade se caracteriza pela transiormao constante; que o go"rno tem ele se adaptar continuamente s circunstncias sociais; que a poltica um meio
de conseguir essa adaptao; que
as atividades elo ramo executivo
devem ser condicionadas pela poltica; e que o verdadeiro problema consiste em determinar as
melhores formas de orientar e
relacionar os diversos aspectos
do govrno.
Conseqentemente, muito
importante compreender com
realismo as relaes entre a poltica e a administrao pblica.
J dissemos que, em seu sentido mais amplo, administrao pl~blica, significa poltica,
sistema poltico, sistema de
go'{)mo. Ou seja: o conjunto
23'

CADERNOS DE ADMINISTRA<.~O PBLICA

18

de manifcsla,'cs da (ondula IllI-

mana.

dete1'1J1ina a distribuiccio ( o CXC'r(co da autoridade

f,blica. kJll cumo o tratamento
dosiJlt,n~sscs pblicos. E' o paIjU(,

dro de idias, atitudes, normas,

proces~os, instituies e outras
expresses humanas, que caracteriza a direo da sociedade por
seu grupo de governantes. Se,
dentro clsse conjullto, focalizamos os processos admini:;trativos, i meebatamente vemos como
esto ligados :\s outras fases do
'ovnn e da cul tura. At os def'enson's mais rec~ 1citrantes da
dicotolili:l !'o/ti('7 (' a-l1l111i:.\'-

traa.)

]'Cl,lll!tccrlll 'i~lC 110,; pu'

cessos polticos se elaboram as

norma'i mais gerais e fundamentais, as diretrizes hsicas e de
maior amplitude, as decises
principais, Mas ao falar da parte c."((I[li1\1 (lL! administru.
tiZia, deixiLil de recollhecer a
importncia do coeficien te de

discriio pessoal (discrecionalidad), que um fator significativo em todos os nveis do govrno. Ao agir dentro das diretrizes CJue recebe dos superiores, cada funcionrio goza de
certa margem de arbtrio para
orientar sua conduta. E no se
trata, aqui, apenas da escolha de
meios, sem considerao do as-

1cctu Ilortuativo, jJoi::, qua::,e selllpre a seleo dos meios envolve

tamblll preferl'ncias no que diz
respeito aos fins,
Tsso significa que a escolha de
iillS e meios, a elaborao de dei er11linaes, as expresses de
i Ilci;;ti va e capacidade criadora,
as manifestaes da personalidade, as influncias da cultura, so
j'lgredientes decisivos em tda
:I(;o administraii"a. A ad11li!li,"rao !,'bliCll no pode ser
('()J]cebida, meS!110 110S setores
mais especializados do ramo ex e('11ti\Cl, como simples obedincia
(lU execuo automtica de dire
I rizes impostas por autoridades
~uperi,ores, ou por uma lgica de
, ,;gal11zao.
Em o1ltras palavras, a le.r;is!({(.i () (a criao de normas) e
a cxccuiio representam partes
inseparveis de um processo contnuo, que se desenvolve atravs
e ao longo do govrno, desde as
aes dos partidos polticos, at
os planos inferiores do ramo executivo, com escala pelas cmaras
legislativas, No certo que se
possa demarcar uma fronteira
(lJ1(k termine a legislao e comece a pxecur;o.
O que se pode dizer que, em
geral, existe uma hierarquia de
clecises, mais gerais e funda-

tEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

mentais nos setores contiguos ao

ramo legislativo, mais limitadas
e especficas medida que se
aproximam dos nveis inferiores
do ramo executivo. Na base do
sistema esto a constituio cultural e a constituio poltica,
das quais as leis so aplicaes ou
execues mais especficas.
Eis por que mais til falar de
legislao e execuo como elementos complementares, do que
distinguir entre uma e outra,
como se fssem etapas ou aspectos diferentes. Assim se compreende melhor que tda lei, regulamento ou ordem de servio requer, para a sua aplicao, o
complemento da discrio, que a
afeioa s circunstncias particulares de cada situao humana,
determinando seu contedo especfico. O ato administrativo completa-se com os ingredientes daquilo a que chamamos o coeficiente de discrio pessoal. A variabilidade e dinmica das situaes humanas tornam inconveniente e quase sempre impossvel aprisionar a liberdade e a
capacidade criadora dos administradores dentro de mandatos estritos, que pretendam dirigir minuciosamente sua conduta, prevendo tdas as eventualidades
futuras.

19

Tudo isso pode parecer bvio,

mas h vrias formas de ignorar
sse trusmo que esto muito arraigadas na prtica da administrao pblica. Mencionemos
trs exemplos de maior relevnCia:

1. A concepo autoritria
da administrao, baseada na
crena de que administrar dar
e receber ordens, limitando-se
questo de aclarar as relaes de
ctutoridade e os trmos das ordens.
2. A concepo legalista, que
identifica a administrao com as
regras jurdicas e reduz seu problema elaborao de leis e regulamentos de aplicao geral,
com todos os pormenores necessrios para seu cumprimento automtico.
3. A concepo mecanicista,
que se caracteriza pelo af de
prescrever frmulas de organizao e mtodos com suficiente
pretenso de validade para exigir
sua observncia ao p da letra.
Estas concepes errneas podem combinar-se e efetivamente
exercem grande atrao recproca. Sabemos que os seus sintomas se manifestam abundantemente na Amrica Latina.
Se o coeficiente de discrio
pessoal U111 fator de tamanha

20

CADERNOS DE ADMINISTRAO PUBLlCA

importncia em todo alo administrativo e, por conseguinte, nas

atividades do ramo executivo,
torna-se evidente que a poltica
condiciona essas atividades, expondo-as a diversas influncias.
Cada ato administrativo ser determinado em grande parte pelas
atitudes, preferncias e sensibilidades polticas do funcionrio
1;0 que concerne aos modos de
tratar os cidados, respeitar ou
violar seus direitos; usar devidamente a autoridade ou abusar
dela; discriminar em favor de determinados indivduos ou grupos,
uu contra les; trabalhar com
Illaiur ou menor devoo; usar
o cargo para benefcio prprio
ou para servir ao povo; conceber
o papel do govrno na sociedade;
e outras possibilidades.
Sero igualmente fatres importantes no processo as presses
de indivduos e grupos interessados em afetar o exerccio da
autoridade, e a capacidade correspondente do funcionrio para
julgar tais influncias luz dos
intersses gerais do povo. Est
bem visto que o funcionrio poder ser afetado por consideraes de igual teor quando as influncias partirem de lderes polticos, titulares do poder exe-

cutivo, legisladores ou outras

personal idades oficiais.
Por outro lado, as aes administrativas significam muito
para a po!tic:l. A melhor prova
dis~o a inluncia do ramo exen;tivo nas funes das cmaras
legislativas e, em geral, sua tremenda importncia nos governos
contemporneos. Os xitos ou
fracassos do executivo pesam
grandemente nas decises bsicas relativas escolha das pessoas que h:ljam de deter o poder
e maneira por que hajam de
exerc-lo. Os xitos ou fracas~os do executivo freqentemente
decidem se um grupo ou partido
pode manter-se no poder.
As operaes administrativas
do govrno ~ em seus aspectos
de planejar1ento, organizao,
mtodos, pessoal, relaes de trabalho, direo etc. - so executadas em ntima relao com
as atividades de carter poltico,
Co'l1 as frmulas fundamentais ria
organizao governamental e
com os propsitos de todo o sistema.
O planejamento, por exemplo,
nada mais do (lue a formulao do programa de govrno
para atender s necessidades e
aos ideais da sociedade. Constitui o processo de deliberao

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

para ordenar as atividades gov::.rna1l1entais num conjunto harm;:ico de decises, com conscie ;~'ia das influncias e repercuss::cs que possa11l ter na viela dos
cidados. i\s questes chamadas
adlllil1 is{rll f ivas, de como organizar e metodizar as funes
ele planejamento, necessriamentt: h;',o ele estar subordinadas s
decises polticas. As diretrizes
centrais do plano tero de emanar das pessoas com autoridade
para dirigir o govrno. O conteelo ele um plano - sua substncia - tem ele ser formulado
e executado com base em critrios polticos.
Albl1 disso, ste aspecto substantivo rege as questes ele organizao e mtodos. Se se reqt;er Ulll rgo central de planejamento porque o programa de
govrno deve estar bem integrado no toelo e harmoniosamente
relacionado nas diversas partes.
Se sse rgo central de planejamento deve haurir sua autoridade do poder executivo ou do
poder legislativo, questo que
depende do maior ou menor grau
de coatrle democrtico. O mbito e a intensidade de sua interveno na vida elos cidados
sero regulados ele acrdo com
as premissas polticas, no que

21

Cncerne liberdade e ao contrle social.

Igualmente bvia a relao
el1 tre os aspectos polticos e
adi1linistrath'os, quando consideramos as funes de formular
e executar um oramento, j que
estas so apenas uma parte do
planejamento - aquela que se
refere ao programa de trabalho
para um prazo imediato, expresso em trmos financeiros.
A administrao de pessoal se
caracterizar, igualmente, pela
natureza peculiar das diretrizes
polticas e das formas fundamentais ele organizao e mtodos
governamentais. O estabelecimento de um sistema baseado no
mrito ser possvel ou impossyel, conforme as circunstncias
polticas. sendo de importncia
secundria as consid>:raes tcnicas. Uma vez estabelecido, sua
efetividade depender sempre
das bases culturais e polticas em
que repouse.
E' s~rvidor ou administrador
pblico todo aqule que, como
funcionrio ou empregado, participa elos trabalhos do govrno.
:Este conceito amplo abarca tanto
() poder executivo como o legislativo e o judicirio. Os servios chamados profissionais prestados pelos mdicos, enge-

CADEHNOS DE ADMINIS1'IL\J;..\. PBLICA

nheiros, advogados --- tm, pelo

prprio fato de estarem situados
no govrno, um carter de responsabilidade pblica, que os coloca na mesma categoria de ser"ios pblicos. Revestem-se de
importncia especial todos aqules servidores pblicos que exercem funes ele organizar e dirigir o trabalho de outras pesso;-cs
que, coletivam?nte, em grupo~,
realizem tarefas; no m~nos importantes so, tambm, os encarregados das funes auxiliares e
assessoramento, tai s como o pla11ejamento, a elaborao oramentria. a administrao fiscal.
a acl1l1inistraflO de pessoal e a
organizao e mtodos.
Alm do grau de especializa
o que a caela um corresponda,
e no obstante a infinita variedade ele tarefas da complexa teia
governamental, h certas condies que afetam por igual todos
os participantes da responsabilidade pblica. Todos atuam na
engrer:.: :::'~'n elo sistema poltico.
Tanto mais compreendam com
clareza o funcionamento elo todo
e as relaes entre as diferentes
partes, especialmente as formas
em que flui a autoridade entre o
povo e seus governantes, melhores sero a sua adaptao s normas de conduta, que a situao

global cige, e a qualidade de

seu concurso para o rendimento
dos servios. Cada um refletir,
sem dvida, a atmosfera poltica.
N a administrao de pessoal,
c sistema do mrito ou de carreira, que mantm os funcion1 ios em seus cargos independentemente do revezamento dos par: idos polticos no poder, no pode ser interpretado como um
ITieio de neutralizar as preferncias polticas dos servidores p1Jlicos. O que realmente justifica
a sua Superioridade que o sistema elo mrito permite orientar
essas preferncias para os valores mais fundamentais e permanentes da comunidade poltica.
A eficincia burocrtica depender sempre, em larga escala.
da fidelidade aos fins; e a eficincia ele todo o sistema ter.
de ser medida em trmos da uti1idade social de seus resultados.
O mesmo pode ser dito dos:
problemas de organizao e mtodos, de administrao finanreira. de direo e de todos os
11 :ais aspectos tradicionalmente
includos no ri'.mjY) ela ad11linistNio fblira .Um sistema guITrnamental manifesta-se na realidade como um complexo de re
laes humanas, 110 qual tdas

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

as fases se acham intimamente

entrelaadas.
E' intil argumentar - como
muitos tm feito - que essas influncias reciprocas, ainda que
existentes na prtica, devem ser
eliminadas para assim se proteger a administrao contra perturbaes indesejveis. Como j;'t
vimos, no se pode conceber a
administrao separada da poltica. O verdadeiro problema
'.onsiste em melhorar a qualidade
dstes elementos complementares
e de suas relaes mtuas, para
que cumpram o fim do govrno
- servir (administrar) os in tersses do Pln'O, com a maior eficincia possvel. A questo (proteger a administrao pblica
contra determinadas influncia"
da poltica e vice-vcr!'a.

c-

Administrao pblica
e direito

Das distintas fases do govrno, h outra que vale a pena discutir separadamente e cuja re-

23

lao com a administrao plJlica tambm muito importante. Trata-se do direito - o conjunto de normas sancionadas
pelo Estado, incluindo os ideais,
aS tcnicas e as instituies, que
informam sua criao e aplicao.
O sistema jurdico outra mal.ifestao do Estado, que na tradio da jurisprudncia (teoria
do direito) emerge como corpo
,lr preceitos vigentes e aplicao
dst(~s lWS distintas formas de
;,dministrar a justia. A atividade profissional concentrada nesta
fase do Estado geralmente se dedica a conhecer, interpretar c
:lplicar os preceitos do direito positivo. Slla misso determinar
(J,; direitos e as obrigaes das
pessoas e resolver as controvr,ias de acnlo COlll as regras esi :tbelecidas. E' uma forma espeial de administrar as norma3
polticas (14).
E' certo ql1e algumas escolas
do perspectivas mais amplas ao
estudo do direito, em ateno a

(14) A propsito interessante notar que Ll1CK[';, ao classificar

os ramo~ de govrno, mencionava o legislativo, o federativo e o exe
cutivo, illduindo nest<' ltimo as atividades judicirias: Segundo Tra
lado sbrc o GU1'l"iw Civil, captulo XII. lJm s~ulo mais tarde, MON
TES'jUmu elaborou .: :!hmoso esquema da separao do;, poderes de
forma djstinta -- le,l!:islativo. (\'-:(\ctltivo (' jl1dir'!(ti'jo. () l'}spi,.ito da,~
Leif., LVl'tl :Xl; capinJ()~~ l-I\'.

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

critrio,; filosficos, histricos

e sociolgicos, preocupando-se
tambm 1'('10 problema do como
dC71C ser. .\ Ias o que prevalece
na profisso legal a tarefa de
conhecer e aplicar o direito, tal
como , separando-a das questes
relaciolladas com a legislao,
com a formulao de normas.
Esta (. uma distino paralela
(lue existe entre legislao e
execu<;o, e que j comentamos
luz das fU11l:es executivas. Tampouco se justifica em trmos absolutos para diferenciar a legislao dste outro tipo particular
de administrao - a que se realiza nos processos judiciais. Aqui
tambm o arbtrio tem um papel
importante. A s leis so quase
sempre normas gerais e flexveis.
que permitem certa margem,
mais ou menos ampla, de liberdade para interpretao e aplicao aos casos individuais. Sabemos que as opinies dos juristas
e as decises dos tribunais no
so determinadas estritamente
pelos preceitos jurdicos, formulados nas cmaras legislativas ou
na trajetria dos precedentes.
Quase todo problema jurdico
apresenta possibilidades de carter discricionaI.
Na administrao da justia
influem, portanto, as tcnicas e

os ideais prevalecentes na ordem

jurdica, bem como a personali(jade daquele que julga o mritu do problema legal. Em sntese, a legislao judicial um
fato to certo como a legislao
exec1ltiva, com a diferena que
nesta ltima o arbtrio tem oportunidades mais amplas. Ignorar
esta realidade sombra de distines absolutas, que no se justificam. serve to somente para
fugir das dificuldad~s de compreender e ordenar devidamente
as relaes entre a legislao e
a administrao. Tampouco permite atender bem questo de
fazer com que o arbtrio administrativo seja eficaz e responsvel pelo cumprimento cabal dos
propsitos pblicos e evite o desvirtuamento dsses propsitos ou
(\ abuso de autoridade.
Com efeito, na fase executiva
u problema administrativo distinto da funo judicial. E' verdade que exige, igualmente, o conhecimento, a interpretao e a
aplicao das leis, mas seu principal meio de ao no consiste
em determinar direitos e obrigaes e assim resolver controvrsias e111 processos judiciais. O
administrador procede por outro
caminho mais amplo para cumprir os mandados das leis que

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

orientam suas atividades - o de

organizar, educar, inspirar e dirigir a conduta coletiva das pessoas incumbidas de aplicar os
programas pblicos nos processos executivos.
Tda situao administrativa
tem seus elementos jurdicos e,
vice-versa, tda situao jurdica
tem seus elementos administrativos. To errneo distinguir
como identificar absolutamente
estas duas realidades complementares. Cada ato administrativo
baseado, direta ou indiretamente,
numa norma jurdica; sua significao completa no emana, porm, dessa base legal, pois a administrao consta em grande
parte de elementos de discrio.
ou arbtrio.
Uma concepo ampla do direito, que inclua todos os fenmenos relacionados com sua
criao e aplicao, pode abarcar todo o govrno e, por conseguinte, as atividades do poder
executivo. Isto equivale a ampliar o conceito de direito para
faz-lo equivalente a estado.
Geralmente, porm, o critrio
legalista refere-se anlise dos
preceitos jurdicos e aplicao
dles nos processos judiciais.
(15)

25

Muitas vzes um pouco mais

limitado e exclui do prprio mbito a dinmica da aplicao do
direito na administrao judicial,
atendendo exclusivamente significao dos preceitos. Ento,
sumente importa conhecer as
normas do direito positivo, em
forma analtica, para decifrarlhes a lgica -- as hierarquias,
ramificaes, categorias e outros
aspectos de sua sistematizao
interna - abstraindo-as dos problemas filosficos, quanto justificao de seus fins; e dos aspecto;; histricos, sociolgicos e
poltico-administrativos referentes aos processos de criao e
a plicao do direito positivo.
Essa interpretao limitada
no basta para compreender a
ordem jurdica, que inclui tambm a criao e aplicao dos
preceitos. Muito menos serve
para compreender a administrao pblica em sua fase executiva. Esta consiste principalmente na ordenao cooperativa de
pessoas, mediante o planejamento, organizao, educao e direo de sua conduta, para o cumprimento dos propsitos pblicos (15).

Supra, pg. 15.

23

26

CADEHNOS DE ADMINISTRAO PUBLICA

~uallluer telltati \ia para interpret-la como um conjunto de

leis e relaes d~ autoridade legal estar inquinada do ycio ~a
parcialidade, que pode condUZlr
a distorc: e superficialidades
crassas.
Em alguns pases prevalece a
noo de que suficiente analisar a adll1inistrao pblica por
ste prisma legalista de mbito
muito limitado. Nestes casos, o
pensamento terico e prtico sbre a administrao pblica reduz-se ao conhecimento do que
dispe a lei no tocante s formas
de organizao, funes, hierarquia~, ,'elaes de autoridades e
outros aspectos, sem elltrar, porm, na administrao dos preceitos legai:-:. Jua ~e sempre, ento, o pensamento terico se
identifica como direito administrati vo. I sto particularmente
certo na Amrica Latina.
Chega-se ao extremo, em certos tratados, de adotar a f'riori
uma definio ambiciosa de direito administrativo, que inclua
a administrao dos preceitos
tanto nos processos executivos
como nos judiciais, esquecendose imediatamente tal definio
ampla para limitar o resto da

Cxposlao s anlises das disposies legais.

Em contraposio a estas simplificaes, vale a pena assinalar que a teoria do direito, nas
suas melhores expresses, encerra muitos ensinamentos va1iosos para a administrao executiva. Em primeiro lugar, encontra analogias muito instrutilas na administrao judicial,
fjUe outra forma de concretizar as normas poltico-jurdicas.
I~1ll segundo lugar, a jurisprudncia conta com uma tradio
ele rigor sistemtico nas inter1'retaes.
Tomemos alguns exemplos relacionados com o tema. Um
de HANS KELSEN) representante
da escola analtica. Ainda que
seu intersse terico esteja concentrado no estudo lgico-positiyo elo direito, considerado
como uma hierarquia de normas,
todavia interpreta com uma clareza admirvel as relaes entre
direito e administrao e entre
legislao e execuo.
Vejamos:
"Na funo legislativa, o Estado estabelece regras gerais abstratas; na jurisdio e na administrao, desenvolve uma atividade individualizada, resolve diretamente tarefas concretas. Tais

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

so as respectivas noes mais

gerais ... (16).
"A fim de penetrar no centro
da verdade contida nesta velha
distino, preciso inicialmente
acabar com os dois erros que a
envolvem como uma crosta. Em
primeiro lugar no se deve identificar o conceito de criao de
direito expresso no conceito de
legislao. o legislativo, com a
atividade de certos rgos historicamente individualizados, que
realizam uma tarefa especializada, confundindo dessa forma o
conceito de Direito com o de
"lei". Em segundo lugar, porm,
urge advertir que a anttese de
legislao e jurisdio, isto , de
criao e aplicao do Direito,
no absoluta, mas relativa .. , (17).
... o ato de jurisdio (declarao do direito) criao,
produo ou posio de Direito,
como o ato legislativo. Um e outro no so seno duas etapas
diferentes do processo de criao
jurdica. A unidade dos mesmos
se baseia na subordinao necessria da etapa inferior superior, pois que a norma da ordem

27

l11ais elevada .- quer dizer, a

norma geral, abstrata - determina mais ou menos o contedo
da norma de grau inferior - isto
, da norma individual concreta.
Todo o processo de criao jurdica constitui uma sucesso contnua de atos ele concretizao e
individualizao crescentes do
Direito. .,. A legislao aplicao do Direito. da mesma forma que a jurisdio criao jurdica - embora a doutrina tradicional contrapusesse ambos os
conceitos, definindo-os C01110
criao e aplicao. respectivamente. A sentena judicial aplicao do direito se considerada
em relao ao grau normativo superior da lei, pelo qual a sentena juridicamente determinada.
l\f as criao de direito se
considerada em relao aos atos
jurdicos que se ho de realizar
"sbre a base" da mesma - por
exemplo, os atos de execuo ou em relao s partes cujos deveres concretos so estatudos
pela sentena. Do mesmo modo,
a lei que criao de direito com
relao sentena, apH~ao
do mesmo com relao a uma

(16) HANS KELSEN, Teoria General del Estado (Madrid: Editorial Labor, 1934), pg. 301.
(17) Ibid., pg. 302.

28

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

fase normativa superior, pela

qual so as leis determinadas juridicamente" (18).
"De tudo que afirmamos, torna-se bvio que a funo do Estado que se conhece com o nome
de "administrao" no pode ser
compreendida de outra forma seno como individualizao ou
concretizao de normas gerais
(leis), e que no existe uma diferena essencial entre ela e a
funo jurisdicional com relao
legislao, nem tampouco entre
esta e aquelas" (19).
O jurista norte-americano
ROSCOE POUND, um dos principais representantes da Escola Sociolgica da Jurisprudncia.,
oferece-nos interpretaCes histricas e sociolgicas sbre o mesmo tema, na passagem segl1inte:
"A interpretao dos preceitos jurdicos converte-se por um
lado em legislao e, assim, a
funo judicial em certos sentidos funo legislativa; por outro lado, a interpretao aplicao e, portanto, a funo judicial encerra tambm elementos
administrativos ou executivos.
Especificamente, o tratamento
judicial de uma controvrsia C011(18)
(19)

Ibid., pg. 305.

Ibid., pg. 309.

siste em submet-Ia a uma regra para chegar a uma soluo

universal aplicvel a uma classe
de casos, da qual apenas um
exemplo o caso de que se trate.
O tratamento administrativo tpico de uma situao consiste em
consider-Ia como nica, em indi __ idualiZ<-Ia ele um modo que
saliente suas caractersticas especiais em vez de sua significao geral ... A idia de que no
h elementos administrativos nas
decisCes judiciais, de que a aplicao do direito deve ser um processo puramente mecnico, remonta Poltica de ARISTTEr,ES. Como le escreveu antes de
se haver desenvolviclo o direito
estrito em uma poca que se pode considerar como o pice do
direito prillliti7'o - quando o carter pessoal e os sentimentos
momentn:,os dos reis, magistrados e juzes, influam muito na
prtica ela just;a legal - , AlUSTTELES buscava um remdio
para a situao existente na distino entre o judicial e o administrativo. Concebia o arbtrio
como um atrihuto aelministratiVI). As consideraes de tempo,
: f,fJaS e outras circunstncias

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

espeCIaIS eram, em conseqncia, ohjeto ua administrao. O

poder executivo devia exercer
com sabedoria sse arbtrio para
ajustar o mecanismo do govrno
s sitlla'c's da realidade, conforme fossem surgindo. ARISTTELES, entretanto, preconizava
que as cortes no deviam ter nenlmm arbtrio. De acrdo com
essa premissa, a funo judicial
era a de ajustar cada caso a seu
!cito jurdico. maneira de PROCUSTO, mesmo com interveno
cirrgica. se ftlsse necessria.
Esta concepo satisfazia ento
s exigf~ncias do direito estrito.
Em outra poca. cle 11lll/ztridade
legal, serviu teoria bizantina
que considerava o direito como
a vontade do imperador e o juiz
como delegado elo imperador
para aplicar e efetuar dita vontade. Durante a ielade mdia teve suficiente base na autoridade
e nas necessidades ele outro perodo de direito estrito. Mais
tard~ se aelaptou teoria bizantina de criao ele direito que os
publicistas franceses postularam
e difundiram nos sculos XVII e
XVIII. Nos Estados Unidos
pareceu a princpio que as nos-

29

sas disposies constitucionais de

separao de poderes pediam
aquela concepo. Mas na prtica ela sucumbiu, da mesma forma que a idia anloga de separao completa entre a fl1no
judicial e a legislativa" (20).
~stes
esclarecimentos tm
grande importncia prtica. Bastaro breves ilustraes para demon str -10.
Quando a administrao pblica concebida como o conhecimento e a aplicao mecnica
dos preceitos legais, no se cultiva nem a teoria nem a arte de
administrar; no h escolas para
educar administradores pblicos;
os cargos executivos destinam-se
a pessoas alheias s tcnicas e
aos ideais da administrao; as
prticas administrativas caracterizam-se pela obedincia rgida
ao direito, sem a capacidade criadora que elas requerem; faz-se
uso exagerado de procedimentos
judiciais e d-se um predomnio
correspondente s opinies legais; e a obcesso pelo aspecto
jurdico dos negcios pblicos
eclipsa os problemas de criao
c administrao das normas.

(20) HOSCOE POUND, An Illtl'oduction to the Philosophy of Law

(N ew Heaven: Vale Univr:rsity Press, 1922), pgs. lOR-lIl (Os grifos
f.io nossos).

30

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

s vzes pretend~-se impor,

como fiat legislativo, normas
que no esto ajustadas s condies do meio. Pode-se dar o
caso de adotar-se um sistema de
administrao de pessoal baseado no princpio do mrito, sem
envidar esforos suficientes para
que seja compreendido e aceito:
para conseguir e preparar funcionrios que possam administrar '~~e sistema con1 eficincia;
nem, ain(la, para que sua organizao e mtodos seiam eficazes dentro elas exigncias da
adaptao. Isto o mesmo que
controlar preos, por meio de
regubmentao governamental,
sem atf11der s realidades da
procura e da oferta.
N a Amrica Latina, o exemplo mais dramtico desta f exagerada na capacidade das leis
para controlar as fras sociais
o das constituies que, com
tda a sua grand;osidade, so
freqentemente reduzidas ao fracasso. Entretanto, na legislao
ordinria dos pases respectivos,
tambm abundam as experincias
do mesmo tipo. Modalidade interessante a de especificar minuciosam~nte nas leis os pormenores de sua aplicao. No Brasil
os programas de estudo, curso
por C\1r~o, e o11tros aspectos da

administrao universitria, so
determinados por lei, a fim de
que sejam rigidamente observados em tdas as universidades
do pas.
E' certo que, em algumas situaes, o principal motivo que
se esconde atrs desta atitude
mesquinha a desconfiana em
relao ao arbtrio na administrao. O poder legislativo quer
proteger-se contra abusos por
parte dos funcionrios executivos e o contrle legislativo pode, em certas circunstncias, ter
um valor hierrquico mais alto
do que a eficincia administrativa. Todavia, o que queremos
salientar aqui a falcia de ignorar a importncia das faculdades
de arbtrio para o cumprimento
eficiente dos programas pblicos.
O sacrifcio parcial da fase administrativa, quando as circunstncias o exijam, deve ser determinado por decises conscientes,
haseadas em todos os elementos
ele justia. O que se deseja
uma compreenso absoluta quanto ao limite da eficcia das leis,
a necessidade de complementlas com a administrao, a verdadeira natureza dos valores em
conflito e as relaes respectivas
dstes valores com os meios disponveis. quer seja ne contrle

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

legislativo ou de eficincia administrativa. Somente assim pode

haver um esfro inteligente
para lograr o melhor equilbrio
possvel.

D -

Administrao pbli('a
e cultura

Ainda que geralmente se reconhea a relao entre a administrao pblica e as outras fases
complementares do Estado, todavia muito tmida a disposio
para apreciar os processos administrativos do govrno como uma
expresso da cultura de cada povo. Por certo, a administrao
j)blica, tanto no poder executivo
como nos demais setores do govrno, um reflexo do estilo de
vida de cada sociedade -- ele sna
configurao de idias, atitudes,
("ustumes, normas, instituies,
processos e outras formas de conduta.
Mostra-nos a antropologia as
relaes entre os diversos aspectos da cultura e o valor de seu
exame global. So inumerveis
e s vzes passam despercebidos
os ensinamentos que se podem
colhr ds te exame global. Podemos assinalar, a ttulo de ilustrao, alguns referpntps ao nosso tema principal.

31

H certos pases em que o ambiente cultural no oferece condies favorveis para que o go,orno seja honesto e eficiente. /\
se praticam impunemente o subrno, a malversao de fundos
e outras formas de corruo administrativa, e no existe na sociedade um consenso de des'fprovao suficientemente articulado
c intenso para pr fim a tais irregularidades. Em certos casos,
a atitude dos cidados e de seus
lderes em trno do govrno
de puro cinismo. Consideram-no
apenas como simples cenrio da
luta pelo poder, onde cada competidor tem por nico objetivo
,.,atisfazer suas ambies egostas.
No concebem o sistema poltico
como um instrumento do povo
para enriquecer e distribuir o patrimnio coleti\Oo, tanto espiritual C01110 material. Tampouco
imaginam a enorme potencialidade de servio que existe no
g-ovrno. Ao contrrio, conside;:am-no como fonte de opresso,
obstculos e procrastinaes, ou,
pelo menos, no lhe atribuem imJlortincia positiva na vida da sociedade.
Esta atitude derrotista contagia tda a conduta relacionada
com os processos polticos, produzindo desdI" a apatia dos ci-

32

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

dados at a corruo dos funcionrios pblicos. O problema

parece ento insolvel, porque
suas razes penetram at as entranhas da cultura, at os mais
profundos aspectos da personalidade, e exige esforos titnicos
de transformao total. Os remdios tm de ser, pois, de grande amplitude e intensidade, com
projees de longo prazo.
No bastaro as reformas da
organizao e mtodos no poder
executivo do govrno, especialmcnte quando estas modificaes
se limitem aos aspectos mais especializados da administrao
pblica. Nesta situao, cumpre
cultivar a qualidade humana,
dentro e fora das escolas, sem
limitar o esfro aos meios tradicionais. Se se reconhece, a~sim,
a verdadeira dimenso do problema, ser possvel tomar medida de categoria correspondente. Seria fatal a ingenuidade de
se atribuir demasiada importncia s estrutnras formais e s
mincias tcnicas. Sem a devida
perspectiva, fcil laborar em
enormes superficialidades.
No queremos, com isto, menosprezar a importncia inegvel
das reformas eventuais dos elementos principais do poder executivo. j: que 11m hom passo

para a frente neste setor pode

muito efetivo como fra orientadora. Tampouco queremos
repetir o conhecido clich - to
caracterstico das situaes de
desalento coletivo - de que as
tarefas de educao consomem
muito tempo. E' certo que se requer um cultivo prolongado para
radicar bem as novas formas de
convivncia. Mas com um alto
grau de qualidade nos programas de reforma, a transformao
pode adquirir impulso e produzir resultados importantes dentro
de um perodo relativamente
curto.
A sse respeito, as experincias de Prto Rico - tanto em
seus xitos como em seus fracassos - so muito fecundas,
principalmente para os demais
povos da Amrica Latina. Mostram dramticamente como um
movimento de reforma, implantado por meios pacficos e democrticos, pode em pouco tempo revitalizar radicalmente o estilo de vida de um povo, desde
as atitudes fundamentais para
com os processos polticos, at
as operaes quotidianas das reparties governamentais.
Com quatro sculos de colonizao, misria, e a braos com
o analfahetismo em sua herana
~er

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PUBLICA

cultural, o povo prto-riquenho

surgiu na dcada 1930-40 poca da depresso econmica e
pessimismo geral - com um mpeto renovador, que produziu notveis frutos: direito ao voto (erradicao da venda do voto),
participao intensa do povo nas
atividades polticas, eleies sem
fraude nem violncia, proteo
" minorias, planejamento econmico, maior eqidade na distribuio do patrimnio coletivo,
melhores condies de sade, intensificao e melhoramento do
sistema educacional e, em geral,
maior hem-estar e dignidade para
0S cidados, em um clima de de-

33

mocracia e otimismo criador. E'

interessante advertir que os protagonistas desta revoluo pacfica daquela dcada descrevem
os acontecimentos como uma passagem da oj)crallo-lamento para
operao-1I1110S obra (21).
O processo teve seus momentos de obsesso com os detalhes
e elementos superficiais, porm
gradualmente vai adquirindo
maturidade. Cada dia se compreende melhor, em Prto Rico,
a relao entre os fenmenos poltico-administrativos e as bases
da cultura.
Inicialmente, na administrao
pblica, quase todo o intersse

(21) Para que melhor se possa apreciar o asp<,cto quantitativo

dste progresso na dcada 1940-50, aqui esto alguns ndices estatsticos:
O valor real da receita per capita aumentou de 700/0 e o da
receita geral, de 2000/0, Se tomarmos como base os preos de 1940,
para descontar assim a parte de aumento que corresponde elevao
dos preos correntes. O desemprgo baixou de 17.90/0 para 12.8% na
populao e de 25% no meio operrio. Tambm considerados na base
dos preos de 1940, os salrios subiram de 118%, os lucros de 121%
e os gastos de consumo, pe/' capita, de 54%. O ndice de mortalidade
baixou, para cada mil habitantes, de 18 para 10 e o de longevidade
subiu de 45 para 58. O analfabetismo diminuiu de 3,5% para 2,2%.
A matrcula nas escolas elementares subiu at 44% e a universitria
para 120%. ~stes nmeros foram tomados da .Junta de Planificao
de Prto Rico, Diviso Econmica, Economic Development of Puerto
Rico, 1940-1950, 1951-1960 (1951), pgs. 1-8. Quanto ao significado
geral da transformao, vejam-se: HARVEY S. PERLOFF, Puerto Rico's
Economic Future (Chicago: University of Chicago Pl'ess, 1950);
"Puerto Rico, a Study in Democratic Development", The Annals of the
American Academy of Political and Social Science, janeiro, 1953; BENJAMfN CARRIN, Puerto Rico, Um Povo "Mos Obra" (Quito, Equador: Editorial Casa da Cultura Equatoriana, 1952).
23'

34

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

1rUlllC'ilto eficiente l}~Lra :;er\'il" ao

se concentra\'<1 cm criar instituijlm'u, e cum a <l':Cit:tC/10 crescel\es, reorganizar, implantar ;\(Jte da icll'ia de 1;11e os {'argo~
\OS sistemas de trabalho, ao pasphlicos c!C\'cm ser o~'llpac!lJS pur
so que, hoje, se d maior impormt>rito, (lcH'1111o-se fon;,ar pestncia ao fator humano e se cledica mais ateno aos aspectos
scms llwis capazes para aspirar
ele educat,;:lo e de liderana,
a sses cargos. C01110 co:'seO conceito mecanicista vai, a qncia desta nmelalll;a IWS ft1J]pouco e pouco, cedendo terreno
damentos, surge a neces:'ebele
ao de rclaiJcs hltlllanas.
de novas moda!iclc:cks de orgaO sistema cio mrito na aclminizao e 1\1to:;0~ adlll;nistratinistrao de pessoal - um as\"05.
pecto mais especfico {oi a
::-,r este momento est aclCjuirinprincpio o meio para acabar com
do fn;a a t'_ndncia descentraos privilgios partidrios e os falizao, a fim de permitir maior
,"ores pessoais, Como tal, sua
iniciativa aos diretn:'cs cxccntiaplicao se caracterizou por um
YOS (o ljue, naturahll.1,[C:, prc~grau muito alto de rigor mecsupe, tambm, 1l0t[(Ve! me!honico. Tinha de ser assim. A lei
ria na qualidade dsses cliretofoi especfica em suas disposires). Sil11ultneamente, est-se
es, os regulamentos completa-: ,trallsladando o intersse para as
ran: a 1~1illuciosidad~ :10 ma~datoL,ltarefas ele educar, estimL!lar e dil~glslatt\'o. e a adm1l11straao, do ::Jrigir os colaboradores. Na fase
sIstema fOI altamente centra!Jzade formao para o servio pd~ e~1 todos .os ,seus aspectos.
hlico, valoriza-se, cada dia mais,
Ve]nc?elja a p,nmelra ~btapa, estaa cdu(oiio [leral para os carj)e eClc o o SIstema 50 re a base
I' - (Ie assessora111en,.
.,
gos c1c (IreaO,
do mento Ja agora se comea a
'
..
,
..
to de servIos auxlhares c de
condenar o excesso de meca111-'
,
.
, cI e f'01'quantos requeIram
nma
ampla
CIsmo,
C01110 uma canllsa
"
~
,
margem de. arbltno. ~ornge-se
a, que entorpece a iniciativa dos
administradores e os desalenta,
desta maneIra o exceScil\'O e'ltuN outras palavras, est-se prosiasl110 anterior pelos eSl'e~ialisduzindo sensvel modificao no
tas. reconhecendo-se que a espeambiente cultural - com a nova
cializao eleve ser aC1l1panhaela
concepo elo govrno como insde uma compreenso profunda,

'TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

ll{W

~liperficial,

da cultura e seus
diversos.
De olltro ponto de vista,
tambm importante (lue se entenda bem a relao entre os processos hsicos da cultura e os
problemas da administrao pblica. Xo se trata apenas de
compreender a dinmica social e
ele conseguir meios efetivos para
orient-la. E' preciso, alm dis~o, ter cautela contra as repercussGes que a:; reformas governal11entais podem ter nos quadros fundamentais da cultura.
l'm plano de desellvoh'imento industrial formulado e executado
por funcionrios especializados
e111 ecolwma, revelia dos efeitos da industrializao nas preierncias 'C'aluralivas do po\"o,
IlaS rela(;(Scs ele famlia, na personalidade humana e em mui tos
outros asp~ctos da cultura, pode
constituir, Jlor exemplo, notvel
fracasso e at converter-se em
instrumento de destruio. Cumpre, p01~, que a preparao cIo
pessoal para as tarefas de planejamento seja orientada pelo conhecimento das relaes entre a
cultura e a administrao pblica. Isto certo, tambm, em
relao aos demais aspectos administrativos do planejamento tais como o grau de centralizaa~p(:ctos

35

l:o e descenlralizao c a coordellaiio das unidades go\'ernamelltais dedicadas a atiyidades de importncia para o plano.
O Yalor dste amplo critrio de
al)\'eciao da matria e\"iclencia~e quando tentamos transferir
prticas administrativas de U111
ambiente cultural para outro. i\
necessidade de adaptar cl1ic1ac1o"a111ente a experincia estrangeira s peculiaridades culturais
do IJO\'O meio U111 princpio que
quase sC'1l1pre se alega e pouca,;
\"ze" se cumpre. Atualmente,
"iio nU111eroC'ns os trahalhos de
cooperaiio internacional para
melhoramento da administrao
pblica. E' interessante notar a
advertncia contida em um relatrio, a sse respeito, recentemente publicado pelas ~ aes
L~nic1as com o propsito de orientar as ati "idades ele assist-ncia
tcnica no setor ela ac1ministrao pblica. Diz:
"i\ administrao phlica eficiente adapta suas caractersticas
:: da \"ida nacional respectiva.
Os recursos administrativos especficos, (l\1e se podem selecionar entre as diversas alternativas, oferecidas pelo incessante
crescimento da experin..ia administrativa moderna, devem
sintonizar-se com as caracters-

::;6
1ica~

ClI lt llr<l

('(UllullllGt>,

su-

ciais (' 1"dtios dos pascs subdesenvolvido;;. COlll respeito

assistncia tl'1lica para o 111elhor:1111('l1to da administrao phli
(':1, de\'elllos levar scmpre eu
conta a diyersidade de pessoas E.
circul1stllcias, assim como o fato de (lue nen1lt1ma nao chegOtl perfeio nc"ta matria.
Entretantu, apesar de Ho ser
ueres,;t riq rcc()rrr!" 1\ ~~ri(1s desyios dils IWn;j;LS ger:d1l1elltc adotadas 1l1;r lilllil administrao phlica COlllllct'''lltc, pode haver alll
]lIas yariantes !lOS meios utiliza
(los para l n gr:lf as mencionada"
11on111';;. (i~ problemas de adaptao ]', ,dc111 ser c\'idelltemente
(lS mais
i1l1portanles ao transplantar li LI aperfeioar as instituies adll1iuistratiyas. No smente existem diversos :;istema~
de admi11l,;trao pblica, sene
tambrn c1iferl'1lles formas de implantar os sistemas administrativos, a fim de facilitar a tarefa

1:lql1e1C~

que estu empenhauo,;

programas de assistncia
tcnica" (22).
!lOS

E -

Administrao pblica
e economia

I),) 1111C ioi dito anteriormente

deduz-se que muito estreita a
lclailo C1l! re a administrao phlica c a economia. O sistema
de pr'Jdllo e distribuio de
I )Ulc; econmicos l\ sem dvida,
ill1 dos aSjl~'ctos mais destacados
illf1UC1l1 cs em ql1alquer situa('\\ltural.
\< tcorias marxistas vao ao
extremo r!c atribuir-lhe o papel
dominan!e. Segundo elas, a naLmeza peculiar das relaes econmicas domina a configurao
i ota1 da cultura. Os aspectos arstico::" religiosos, polticos, juI'dicos da superestrutura social
"o determinados - em tdas as
suas fases - pelas formas b~icas de atividade econmica. A
I

(2'2) Comit Especial sbre Problemas de Administrao Pblica,

Sistemas e NOrl)lllS da Arlmi)/i~trao Pblica (So Jos, Costa Rica:
Esc01a Superior de Administrao Pblica- Amrica Central, 1954) ;
traduo mimeografa(~a do "Special Committee on Public Administration Problems ", S/cwdrtrr/s aua Techniqul's of P11blic Administratioll
with SJFciri/ Rejc;'e1lce to Tcclmiml Assistance for Underdeveloped
Cauntries (Nova York; N. U., Administrao de Assistncia Tcnica,
1951), pg. 11.
H uma verso em portugus mimeografada,
da Escola Brasileira de Arlminisira,i'io Pblica da Fundao Getlio
Vargas, Rio de Janeiro.

TEORIA GEI~AL DE ADMINISTRAAo PBLICA

luta de classes a chavc de todo

o sistema social baseado na economia capitalista, O govrno
no mais do que o "comit"
executivo ela classe dominante,
Somente uma transformao nas
razes econmicas -- posse coletiva dos meios de produo -pode mudar o sistema de viel;l,
Conquanto geralmente no
aceite essa interpretao econmica da hist{lI'a, a tradio liberal-democrtica reconhece ~\
importncia elas rdai"ie.-; econmicas, E' certo Cjue a doutrina
l;beral difere irreconciliit\'cl11lcnte elos processos marxistas, !.s!rs postulam () colapso inc\'i([\vel
do capitalismo. cuITllimlll(]() In
rcvolllc;o e ditadura do proletariaclo, ('0111Ci <:1:lplS de transi('t<J
<:1l1 que a rl'forma c:onmica 11:'l
de impor-se, com sacrifcio de
tudo (lUantll se lhe anteponha,
Segundo les, ste processo COJlluzir, finalmente, verdadeira
democracia, sem diviso de classes, nem sistema poltico baseado na coao,
Do outro lado, no setor demo{Ttico, as correntes mais conservadoras tanto quanto as mais
reformistas der enclem a tese da
11ludana legal e paci iica dentro
do sistema cle govrllo represelltatiYIl, salvaguarclallrlo assim uS

37

direitus e as liberdades fundamentais ela cultura ocidental, As

diierenas internas neste campo
referem-se ao maior ou menor
grau de participao governalllental no~ processos econmicos
(' as correspondentes limitaes
ela iniciativa privada, Os conser.. adores ele hoje -- que se con<elera ,'am radicais nu sculo
XIX -- tm mais confiana na
eficincia do mercado livre para
(lr;'1iilr as atividades de produl:ii() c rli~trilll1:o mediante os
ajustes da procura e ela oferta,
refletidos no ndice dos preos,
()s reiorlllistas assinalam as imFeriei(;es c1e tal sistema e proprclll fjllC () g()n:']TJ(l as corrija,
atll:l11d" U):110 orientador da ec:l(lillia por meio ele cuntrles, illcellti';os (' l'11lprsas prprias
:\ Ias alJl];a.i as correntes, dentr(o
d,) selor lc;uucr"ltiClJ, atribuem
;to gOV('l'll() a l1li;-;sio ele foment;! r a l'roc1l1fto c tornar mais
l'\[uitativa a distribuio da riqueza coleti\'a, () desacrcto, que
l11is vai aos poucos diminuindo,
cifra-se na questo ele grau,
sse dehate constitui o dilema
ct'ntral de nos:;a poca, Em outros cadernos anali'iare1l1os a sua
sl1bst,'l1lcia, Por agora nos limit;\I11US a utilizar a luz que projeta
"lJl'c a ad \'crtncia ele Cjt1e a ad-

38

CADERNO;:; r;E ADMINISTRAO PBLICA

Illillistrau pblica e a econCJlllia

so manifestaes complementares ela cultura, em ntima e constante intera;io.
Em oj)o,i;"to ,'L tl'~e lIlarxista,
a doutrina dell10crtica postula
Cjue o grl\":'rno controlado pelo
povo p ,de 1ransfortnar a economia num pnKeSHJ ele evoluo
rUlllU a [()ruJas mais eficientes e
equitati\a o l\ilO admite a subor(lillao inexornl da poltica
;\Os intcrl'ises de uma classe elo1l1in:lntc. An: has as ideologias
reconhecem, porm, a interdependncia da economia e (la poltica.
No que se refere ao poder
executivo do govrno, teremos de
estudar, nos prximos cadernos,
questes do seguinte tipo: Como
eleve o poder executivo organizar ~uas funes e metodizar
seus trabalhos para regulamentar, orientar. complementar e
influir por outros meios nas atividades econmicas? Como deve
levar a cabo o planejamento
econmico? Qual deve ser o grau
cle centralizao destas funes?
Sob que forma conseguir a coonlenao necessria? Quais so
os problemas elas entidades autnomas do govrno? Que relaes deH'm prevalecer entre os

poderes legislatiyo e executivo

para stes propsitos? Que espcie cle investigaes e decises
scr necess[lria? Como se h de
preparar () p:,ssoal para essas
tarefas?
Em qualquer local e poca, a
eiiccia na administrao phlica uma determinante para
soluo dos problemas econmicos. Seno vejamos: nos pases
que necessitam de considervel
melhoramento na sua eficincia
econmica, sempre dramtica e
s vzes trgica a significao C\O
elemento administrativo. "Cma
vez aps outra, a experincia repete a lio cle que impossvel
realizar reformas econmicas
sem o apoio de prticas aelc(Iuadas de govrno. Quando se
ignora esta relao, os remdios
se tornam efmeros e, ~LS vzes.
contraproducentes. O desperdcio pode atingir propores
muito grandes.
Em relao a essas afirmativas, sumamente instrutivo ver
a coincidncia dos critrios que
dois grupos de tcnicos, conhecedores dos prohlemas ele cooperao internacional para a assistncia tcnica, externaram recentemente. Reuniram-se, em diferentes ocasies, soh os auspcio,

..

TEORIA GERAL DE ADMINISTRA.\O PBLICA

:',a(jes Gllidas, 11111 grupo cle

economistas e outro de administradores pblicos, procedentes de
t'l,-cCS::lS partes do mundo, com o
1'1Op"ito de traar normas para
a conduo dos programas internacionais destinados a promover
o des':nvoh'imcnto dos pases
sll!)dcs(,1l'l'ohidus.
CJs economistas, ao assinalar
a.-; hases indispensveis para o
progresso econmico, assim se
expressaram:
"No haver progresso econmico se o ambiente no fr
pOpcio. Ser necessrio que o
povo deseje sse progresso e que
as instituies sociais, econmicas, polticas e legais favoream
tal propsito ... (23).
"~20 ]Jode haver progresso
econmico rpido a no ser que
os bleres do pas, ele todos os
nveis, - os polticos, professr?s, engenheiros. administradores de nogcios. operrios, sacerc\otes. jornalistas - , desejem
tal me1horam;ento econmico e
estejam dispostos a pagar o seu
preo - a criao de uma socieJade sem privilgios econmicos,
llelS

39

polticos e sociais. Todos os problemas de desenvolvimento econmico podem ser solucionados

quando a liderana poltica e a
vontade pblica so fras vangltardeiras. .. (24).
"A evoluo econmica depender em larga medida de que o
g-ovrno se conduza com acrto
na legislao e na administrao,
tanto no que diz respeito ao
setor pblico como no privado ...
"Honradez e eficincia - eis
a condio bsica de todo govrno ... " (25).
Os tcnicos de administrao
pblica comearam o seu relatrio com estas palavras:
"Ao realizar o presente estuelo, a Comisso partiu da hiptese cle que em todo pas, por
muito antigo ou novo que seja,
quer se encontre numa fase
avanada cle evoluo ou, ao contrrio, esteja subdesenvolvido.
qualquer programa de fomento
econmico ou fiscal, para melhorar as condies educativas,
sanitrias, sociais e de trabalho,
ou realizar reformas e reorga-

(i..'cl) Mcasnrc3 for the Economic DevclopmeJ1t of Ullderde1!elopcd

Coun{rics (Nova York: N. U., D'purtumento de A,,~untos I<~ronmicos,
1%1), pg. 13.
(24) Ibid., pg. 16.
(25) Ibid., pg. 17.

CADERNOS DE ADMINISTRAAo PBLICA

nizar qualquer dos sen-ios pblicos, s pode alcanar bons

resultados se se apia numa
organizao administrativa cujos
mtodos estejam inspirados em
princpios corrC'tos, CJue se adaptem situao c1sse pas.
"No que respeita aos pases
subdesem'ol\'idos a Comisso
considera que esta suposlao
chegue a ter unn validade que
supere a simpl:,s hiptese. Os
pro j etos de assistncia tcnica
j empreendidos pelas Naes
Unidas demonstram sempre que,
virtualmente, em tda iniciativa
para resolver problDmas tcnicos
e econmicos. existem numerosas necessidades de carter administrativo referentes or\!anizao, pessoal, oramento, planejamento e mtodos. Ainda mais,
110S sucessivos projetos de assistncia tmica, quer seiam de natureza agrcola, industrial, mineira, quer ohjetivem o fornecimento de ctlcqa, descobriu-se
que pr>' mente se deve satisjazer necessidade ele insHuir
cOlllllnicacJes e servicos pblicos
dacl1Jeles que e1l1 geral so C011"irlerados como fUI1\es do Estado, assim CO!1l0 medidas ad(SG)

lllillistr~lti\'as de G:rter interno

que, pro"velmente, dem origem
ou estimulem tanto o desenvolyimento econmico em esferas
especiais, C01110 os planos gOl'ernamentais ele progresso social
Cjue contribuiro para qne todos
os habitantes empreendam as tarefas rduas que se lhes depararem no futuro. Por definio,
ste o papel da administrao
pblica" (26).
H pases em que a administrao pblica , efetivamente,
UI11 instrumento de explorao
nas mos da classe dominante.
O poder econmico, excessivamente concentrado por falta de
eqidade na distribuio da riqueza, domina os fenmenos polticos. Nega-se o direito c1e
votar a numerosos grupos da
populao; a dependncia econmica impe a lealdade poltica:
freqente a compra do voto,
pratica-se o subrno por diversos meios e as vrias formas
de corruo minam o govrno.
i\ estas condies, qualquer esfro para melhorar o p<.lder
executivo ter ele reconhecer ()
dado bsico do contrle econ(Jmico. A reforma dste setor rc-

Comit ES1JeciH! sol'e Pl'ob!emas de Adrnini.'( la,;itn l'.I},' i,;l,

da publlcai:!O oficial em ingls.

tipo cit., pg.1

TEORIA GERAI; DE ADMINISTRAO PBLICA

sulta, em alguns casos, simplesmente impossvel. Como estabelecer, nestas circunstncias, um

sistema racional de planejamento,
oramento ou ad1llinistrao financeira? As mudanas especficas, que se fizerem dentro das
limitaes apontaclas, podem servir para aumentar a injustia.
Todavia, certo que, em momentos de transio, o aumento
da eficincia governamental pode
converter-se em fator decisivo
para transformar o status quo.
Se tomamos como exemplo
outras situaes SOCIaIS, ser
mais fcil esclarecer a influncia das condies econmicas
nas formas e processos da administrao pblica.
O laisscz-faire supe que a
produo e distribuio de bens
sero dirigidas pelo mercado
livre, pelas fras da oferta e
da procura, pela concorrncia.
Por isso, a interveno do govrno deve reduzir-se ao mnimo
indispensvel. Mas, como j dissemos antes, mesmo os defensores desta teoria j admitem
hoje a necessidade de participao governamental bastante
intensa para corrigir as imperfeies da livre concorrncia as prticas monopolsticas, a
falta de eqidade na distribuio

41

da nqueza, a inrcia da InICIativa privada, a irracional idade

dos participantes e outras. Existem situaes de fato em que o
govrno pouca influncia exerce
dentro da dinmica econmica.
Em momentos de intensa atividade privada e govrno dbil, as
formas de organizao, os mtodos de trabalho e at as atitudes dos administradores pblicos estaro condicionados por
ste papel de passividade e impotncia. Ento os processos
do planejamento coordenado no
sero considerados necessrios,
no haver autoridade para arrecadar receitas suficientes, no
haver justifica~lO para maiores
gastos pblicos, no haver entt1siasmo pelo govrno, nem se
cultivar a st1a eficincia.
Per contra, 'lllando um govrno se dedica orientao dos
fenmenos econmicos, a administrao pblica dever ser eficiente e enrgica e estar organizada segundo os princpios mais
consentneos a tal propsito.
Isso certo tanto no caso da
economia dirigida dos pases
comunistas e de socialismo democrtico, como nos de sistemas
de mercado livre, em que a participao governamental seia limitada, porm positiva. Mesmo
2'1'

42

CADE!tNOS DE ADMINISTRAO PlJBLICA

l1esta ltima hiptese, as tarl'fa5 de regular e complelllentar

as operaes privadas para corrigir as imperfeies ela concorrncia e tornar mais equitativa
a distribuio de bens so sumamente difceis e exigem formas
espeCIaIS de organizao e mtodos.

F -

Administrao pblica
e privada

1\ as sees anteriores dste

Caderno foi mister relacionar a
administrao pblica C0111 outros aspectos do Estado e da
cultura, e dstes aspectos certas teorias tm querido distinguir aquela com exagerado af
separatista. Vimos que as distines referentes poltica,
legislao, ao direito e administrao judiciria no so suscetveis de formulao em trmos absolutos, j que tdas
estas fases do govrno se entrelaam em processos cle interao. Reconhecendo, embora, a
utilidade das classificaes, no
podemos permitir que o entusiasmo analtico exagere as diferenas e nos leve ;1 i(':110rar as
semelhanas e relaes.
No qu~ concerne significao recproca da administrao

l'bliG, e prhada, ocorre o CU11trrio : tradicionalmente tem

prevalecido o empenho de identific-Ias. Por isso cabe aqui
um esclarecimento que contrabalance as tendncias de assimilao, levando-as a um equilbrio
justo, onde se reconhea tambm
a importncia das diferenas.
No h dvida de que os problemas de administrao ocorrem em todo agrupamento 11Umano. Sempre que vrias pessoas trabalham juntamente para
a realizao de propsitos comuns, estaro presentes em sua
conduta questes de planejamento, organizao, direo, pessoal,
mtodos, relaes de trabalho e
outras da mesma classe. Assim
acontece na igreja, nas emprsas de produo econmica, nos
sindicatos, nas associaes profissionais, no exrc;to, na famlia
e cm Cjualqucr outro tipo de atividade coletiva.
1\' a soluio dsses prohlenns
surgem certos prillcpios de> aplicao geral. As normas hsicas
ele programao, diviso de trabalho, relaes de autoridade,
organizao de funes e responsahihlades, oramDntos, COl1tabiliclade, pessoal e outros aspectos, so teis em toclos os
tipos de administrao. Entre-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

tanto, isto certo unicamente ~e

se observam os princpios fundamentais apenas como normas
flexveis, adaptando-os s peculiaridades de cada emprsa.
As diferentes caractersticas determinam, em grande parte, as
formas particulares de administrao.
bvio que a diviso de trabalho, as relaes de autoridade
e os demais aspectos administrativos de uma famlia so manifestaes especiais da "razo
de ser" desta instituio social.
N o seio da famlia a diviso do
trabalho e as linhas de autoridade no se pautam, por exemplo, pelos critrios de eficincia
para a obteno de lucro, os quais
regem as emprsas comerciais.
Assim tambm, a administrao
militar, em contraste com a do
govrno civil, tem de ser mais
autoritria.
Transferir desta
para aquela os mesmos valores
e mtodos democrticos conduziria ao desastre.
Poderamos assinalar mltiplas variaes nos numerosos
negcios administrativos das diversas instituies, porm no
necessrio provar o bvio. No

que se refere s emprsas de

(27)

Veja-se, como exemplo,

43

Vroduo econmca, seja dito,

entretanto, que a tendncia dominante no sentido de no se
reconhecerem as diferenas entre
a administrao pblica e a administrao privada. Por isso a
questo torna-se mais interessante neste ponto.
N as comparaes entre a administrao pblica e a comerciaI, geralmente se tomam certas
atividades especficas de uma e
outra por pontos de referncia,
omitindo-se as caractersticas essenciais de cada uma.
Afirma-se, por exemplo, que
no ocorre mudana alguma significativa, quando o govrno
toma em suas mos a posse e
administrao de uma emprsa
um sistema de
comercial ferrovias, por exemplo. Diz-se,
tambm, que certas tcnicas,
C01110 a estatstica, so iguais
dentro e fora elo govrno. Chega-se, por estas e outras comparaes c1e fases especficas,
concluso ele (lue so mais importantes as analogias do que as
diferenas entre as organizaes
pblicas e privadas (27). Vejamos, porm, quais so as
caractersticas fundamentais que
SIMON,

op. cit., pgs. 8-12.

44

CADERNOS Im AlJl\1INI0TRA(,'I\ j'BLICA

dito pcr~)Jcdi \'a s cOl11jlaraes

mais particularizadas.
Em primeiro lugar, o govrno
existe para servir aos intersses
gerais eb sucieclacle, ao lJasso que
uma emprsa comercial serve aos
intersses de n111 indivduo ou
de um grupo.
Em segundo lugar, entre tdas
as instituies o govrno aquela
que detm a antoriclaele poltica
snprema.
Em terceiro, a autoridade do
govrno sancionada pelo monoplio da violncia.
Em quarto, a responsabilidade
do govnj() dCI'c corresponder
natureza c ;\ dimens() de S"\1
poder.
No se pode ignorar que estas
caractersticas fundamentais aparecem muitu menos pnras na realidade elo q11e em sua descrio
terica. H governos que no
afetam ele maneira signiiicativa
a vida ela sociedade, que esto
subordinados ao pocler de grupos particubres, que no podem
executar cabalmente seus mandatos, ou que, em vez de senir
aos intersses gerais do povo.
so instrumentos para explorlo. Note-se, porm, que estamos
tratando aqui das caractersticas
essenciais elo govrno, indepen-

(lente mente de suas imperfeies

prticas.
;-J o presente contexto U l111e
importa advertir como essa
caracterizao do govrno impe
peculiaridades sua administrao. -nos fcil enumerar algumas conseqncias:
1) A tarefa governamental
ellorme, complexa, difcil. A envergadura das operaes, a multiplicidade dos propsitos e a
complexidade dos programas demandam formas especiais de administrao.
2) Em face ela universalidade e soberania do govrno,
pressupe-se que a ste caiba
"esolver os conflitos de intersses particulares, a fim de
alcanar o mximo possvel de
hem-estar geral. Para o desempenho desta fun,o, h requisitos de imparcialidacle e eqidade,
que condicionam o comportamento administrativo distinguindo-o do das emprsas particulares. So evidentes as manifesla,es dste trao caracterstico.
3) O govrno responsvel
perante o povo. Suas aes esto constantemente expostas
publicidade e crtica. As opinies dessa autoridade - o povo
- so muito diversas e variveis. Qualquer assunto pode

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

converter-se em ingrediente explosivo para a opinio pblica.

~o padece dvida que a admilJistrao governamental tem de
se adaptar a tais exigncias com
maior apgo que a particular.
~ um sistema democrtico, o carter representativo de govrno
acentua esta peculiaridade.
4) Os governantes, desde os
mais altos na hierarquia at os
de nvel inferior, representam
11m poder imenso de coao, em
face do qual se requerem protees especiais. As aes das
autoridades phlicas devem ser
controladas pela superviso de
seus colegas, do povo e, sobretndo, pelo seu prprio senso de
responsabilidade. Isto pressupc
mtodos, atitudes e formas de
organizao especiais, que limitem a autoridade e e"itcm
ahlsos.
5) A eficincia ele uma entidade governamental no deve
medir-se pelo aumento de suas
receitas ou pela reduo de seus
gastos, seno pela qualidade e
intensidade com que realize os
propsitos pblicos. Julgar-se o
govrno em trmo de lucros e
1lerdas, C0l110 se fsse uma
elllprsa comercial ~ com o empenho ele qlle gaste pouco, no
incorra em dvidas e mantenha

45

on;amentos equilibrados ~,
eis UI11 equvoco muito comul11.
.\ menos que o govrno seja um
negcio dos governantes, sua
eficincia deve ser jt1lgada sempre :'t luz ele sua contribuio
para a satisiao elas necessidades e dos ideais do povo.
Relativamente aos servios
tradicionais, C0l110 aos de educao, sade e segurana, sse
ponto no to discutvel quanto
o que se refere s novas funes
governamentais ele orientar os
processos econmicos. Quando
o go\'r1'll0 administra organiza\es de tipo comercial, a contahilidade de lucro:; c perdas
til para determinar a eficincia
interna de tais emprsas. Mas
isto apenas um aspecto. pois
o que ill1jXlrta em ltima inst ncia o benefcio social.
A importncia prtica ele tal
princpio confirma-se continuamente nos pases em que haja
programas ele desenvolvimento
econmico intenso. Em face das
operaGes das emprsas governamentais ele produ\o econ
mica, a opinio pblica protesta
quando a contahilidade interna
no reyeb 1l1cros. Os aclministI'adores, por sua YCZ, insistem
11a mesma tecla. Jliio ~,') p:1]'a satisfazfr as exigncias do phlico,
::'.CUS

46

CA:DERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

seno tambm o seu prprio orgulho profissional. Conseqncia: os polticos acabam por ver
com certo temor qualquer projeto dstes. Desvirtua-se, desta sorte, o propsito principal
da participao governamental
nos processos econmicos, que
o de estimular a eficincia do
sistema cconmico, considerado
globalmcnte, para melhorar as
condies de vida do povo.
Dste ponto de vista, a eficincia interna de cada unidade
produtiva assume carter secundrio. A atividade governamental dste tipo surRe precisamente
para preencher os claros que no
sistema econ(Jmico deixam as
emvrsas orientadas pelo princpio da eficincia interna. Isso
justifica que, na iniciativa governamental. haia maior disposio

para correr o risco de aurir novos caminhos de produo; que,

em certos casos, se aumentam os
gastos para prestar servios necessrios sociedade; ou que se
reduzam os preos em uenefcio
cle outros propsitos similares de
convenincia geral (28).
Sem entrar em pormenores que
aqui no cabem, vemos a necessidade de formas administrativas
e~peciais. Todo o problema autonomia verslIs contrle poltico - , nas corporaes pblicas
(tambm chamadas "entidades
autnomas" ou "autrquicas")
prende-se ao fato bsico de que
o govrno diferente. So inmeras as complicaes que dificultam nessas entidades o esfro
por harmonizar o princpio da
eficincia interna com o ela utili(lade social.

(28) Pouemos dar aqui alguns exemplos concretos: prejuzos no

perodo inicial de funcionamento de novas indstrias administradas
pelo govrno; reduo dos lucros percebidos por determinado mono~
p1io de transporte, com o fim de baixar os preos; idem, para estabelecimentos comerciais destinados venda de alimentos; utilizao
de um monoplio de energia eltrica para expanso dos respectivos
~ervios, mediante a reduo correspondente de lucros, etc. "Puerto
Rico, A Stndy in Dell10cratic Development, The Annals af the Amcrican Acadf'my 01 Political and Social Science (janeiro, 1953), especialmente o artigo de TEODORO Moscnso, "T ndnstrinl Dl'velopment in
Pnerto Eir",", pg~. 60cr,l.

"

II -

A SISTEMATIZAO DA ADMINISTRAO

PBLICA
A -

~
!

Antecedentes

?\ o que concer11e aos processos administrativos do govrno,

a sistematizao da teoria e da
prtica no U111 desenvolvimento recente, como supem alguns. Desele priscas eras da histria da humanidade, reconheceu-se a importncia de ordenar
racionalmente as atividades goyernamentais dsse tipo.
MAX \VEBER, o grande socilogo alemo, demonstra que na
antiguidade houve exemplos de
um "Lurocratismo at certo ponto claramente desenvolvido ... o
Egito na poca do Imprio N 0\"0 . . . e o Principado romano ...
especialmente a monarquia diocl~ciant e o Estado bizantino ba~ieac1o nela" (29). Classifica sscs
f'xemplos 110 mesmo grupo flll

que inclui a Igreja Catlica

Romana, o Estado europeu moderno e as emprsas capitalistas
(30). Define "Q carter essencial de uma autoridade burocrtica ou magistratura" - que" se
tem desenvolvido completamente. .. s com a apario do Estado Moderno... e as formas
avanadas do capitalismo" - na
forma seguinte:
"a) rege o princpio das atribuies oficiais fixas, ordenadas ... Existe uma firme clistribuio das atividades metdicas
consideradas como deveres
oficiais - necessrias para cumprir os fins da organizao burocrtica; li) os poderes de mancio IJecessrios para o cumprimento dstes deveres se encontram igualmente determinados de
modo fixo, estando bem delimi-

(29) MAX WEBER, Economa y Sociedad (Mxico): Fundo de Cultura Econmica, 1944), IV, pg. 93.
(:;0)

Ibid.

48

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

tados por normas os meios coativos que lhes so atribudos ... ;

c) para o cumprimento regular
e contnuo dos poderes assim
distribudos e para o eX'rccio
dos direitos correspondentes, tomam-se as medidas necessrias
com o objetivo de nomear pessoas com aptides bem determinadas" (31).
ALBERT LEPAWSKY, professor
cont'I1lporneo de administrao
pblica, aprescnt<l em seu livro
Ad111nistration excelentes proY<lS para clestrnir a tese de que
o surgimento desta disciplina
ocorreu no sculo XIX. Seus argumentos nada mais so do que
declaraes cle funcionrios egpcios, de Confcio, de Prides. de
Scrntes, de Ccero e de outras
grandes personalidades histricas, arompanhac1as por comentrios de investigadores eminentes (32).
S",gundo ohserva o citado
\VERER, a racionali,cao da administrao phlica desenvolvese plenamente deDois do advento
do Estado M oelerno e da economia capitalista. Nessa ordem
de idias '0 trabalho dos camera(31)
(32)

!lO sculo XYI, XVll e

XVIII muito significativo.

listas

:e.ste grupo de professres e administradores constitui a primeira escola no desenvolvimento

moderno da administrao pblica. Seus principais representantes foram GEORG ZINCKE e
JOHANN VON JUST!.

O movimento teve como fundo

histrico o apogeu da administrao pblica da Prssia, no sculo XVIII. L e ento, em
um regime cle militarismo e centralizao, floresceu tambm a
eficincia administrativa, caracterizando-se pelo melhoramento
considervel da capacidade e honestidade dos funcionrios pblicos; a sistematizao das funes
e as demais condies de trabalho; a regulamentao dos mtodos para selecionar os funcionrios, incluindo requisitos de
educao especializada e exames;
e a profissionalizao do servio
pblico, que se manifestou por
meio do estabelecimento de cursos universitrios sbre canwralismo, dizer, administrao e
economia com base na educao
geral (33).

lb id.. pg. 85.

op. cit., captulo IV.

(33) H8RMAN FINER. Theo'ry and Prartice
mellt (Nova York: Holt, 1949), pgs. 724-734.
LF'PAWSKY,

oi

Model'lI Gove)'J/-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

C\RL J. FRIEDRICH, em seu
magnfico livro Teoria e Realidade da Organizao Constitucional Democrtica, refuta a noo freqentemente aceita de que
a administrao pblica moderna
se haja originado no continonte
europeu. Baseanclo-se em T. F.
TOCT (34) e outros autores,
~ustenta insistentemente que a
Tnglaterra comeou a metodizar
os processos executivos muito
antes da Prssia. Assinala que
nos sculos XII, XIII e XIV, os
inglses desenvolveram instituies centrais de superviso e
contrle, tais como: o conselho
real, o errio, a chancelaria e outras; um sistema de arquivos e
registros; a diferenciao de funes; a regulamentao dos requisitos para ingresso nos cargos pblicos; e certo grau de
profissionalizao (35).
As limitaes de espao, impostas pelo propsito pedaggico
dste Caderno, no permitem que

49

tentemos traar aqui a trajetria

histrica da administrao pblica. Pareceu-nos, porm, necessrio apresentar stes antecedentes de sistematizao terica
e prtica para demonstrar o equvoco daqueles que situam esta
disciplina exclusivamente nos sculos XIX e XX.
Alm da inexatido histrica,
o rro prejudica muito as possibilidades de progresso neste campo, porque nos conduz a renunciar a um caudal valioso de interpretaes que se vm enriquecendo atravs dos sculos. J
advertimos que a profisso da
administrao pblica perde muito quando no se beneficia dos
ensinamentos legados pela tradio ela cincia poltica e da jurisprudncia. Agora vemos que
a mesma advertncia serve para
indicar, nos processos executivos
ele pocas passadas, antecedentes e analogias cle grande utilidade.

(34) THOMAS F. Tom', Chap.'el"s in AJmillistrative History 01

Medieval Ellgland (6 vo1s., Manche~,ter: Manchester University Press,
1920-1933) .
(35) CARL J. FRIEDRICH, Tcol'a y Realidad de In Oi"gnnizacin
Constitucional Democl'tica (Mxico): Fundo de Cultura Econmica,
~ 946); traduo espanhola de Constitutional Government and DemoC1'tCy (Boston: Little Brown & Co., 1941), pgs. 44-47. H uma edio
ing'sa revista, com o me~,mo ttulo. publi('aoa em 1 !l50 pela Editra
Gim. & Co.

50

CADERNOS DE ADMINISTRAU t'.l:SLICA

A .se respeito, absurda a

pretenso de buscar em situaes
culturais distintas, de etapas ant('riores, as caractersticas de um
fenmeno que por definio fazemos exclusivamente contemporneo. As peculiaridades culturais da polis grega, do imprio
romano, do feudalismo medieval,
ou de qualquer outra situao
histrica, so significativas para
os nossos problemas se, em vez
de nos impormos categorias
atuais, analisamos essas experincias passadas com objetivi(la de, para aproveitar tanto a importncia das diferenas como
das semelhanas.
Reconhea-se, por exemplo,
que naquelas formas de cultura
no existia, como existe hoje, a
diferenciao das funes governamentais em legislativas, executivas e judiciais. Reconhease, tambm. que a administrao
judicial, sistematizada desde a
antiguidade, apresenta analogias
l1luito instrutivas para a administrao contempornea de tipo
executivo. Atente-se ainda no
fato de que a ordenao dos processos polticos tem sido sempre
rle significao fundamental para
a administrao pblica, pelo
(Ju(, a hi,tria 11(), po(lf ensi-

nar muito sLre os problemas

administrativos de hoje.

B -

O fundo histrico dos

sculos XIX e XX

Devemos reconhecer a significao das pocas anteriores

para assim estabelecer uma perspectiva histrica melhor. E' indiscutvel, porm, que a partir
do ltimo tro do sculo XIX,
a sistematizao da administrao pblica entrou em fase de
desenvolvimento sem precedentes. Poder-se-ia dizer que principalmente um produto do sculo XX.
As transformaes radicais da
cultura ocidental no sculo XIX
so as causas primrias do auge
alcanado pela sistematizao da
administrao pblica. Para o
nosso propsito de sntese, poderamos grupar essas mudanas
fundamentais em quatro categorias: o apog-eu da cincia, a revoluo industrial, a revoluo
democrtica e a revoluo socia-lista.
O 'xito das cincias naturais,
tanto nos aspectos analticos.
como nas aplicaes tecnolgicas.
granjeia para o mtodo cientfico, nesse momento, um prestgio qne dnmin<1 <1 irlenlogia d<1

lO

TI<.:Ul\IA. liERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

poca, penetrando todos os campos do conhecimento e da prtica. ~ os estudos sociais, a atitude cielltificista triunfa sbre a
escola do direito natural, que prevalecia no sculo XVIII, e impe o mtodo po;;itivo de observao, illduo e experimentao ..\ formulao a priori
de normas ideais para reger a
conduta humana em sociedade
deslocada. gradualmente, pela
nova tenckllcia, que busca a exatido do conhecimento dos fato~
e dles cleriva generalizaes descritivas.
A mutao ll1~toclolgica ocorre na cincia poltica e no direito, assim c()mo nas demais cincias sociais. Diante cio avano
do cientificismo, a decadncia do
iusnaturalis1IIo culmina com a
Escola Utilitarista, na primeira
metade do sculo XIX. BENTHAM e os 1\1ILL reformaram a
teoria poltica e JOHN AUSTIN,
a teoria do direito. Fundamentalmente, a m~sma corrente de
pensamento que produz a economia clssica e o positivismo
~ociolgico. Em todos os setores
prevalece a atitude cientfica o
empenho ele analisar a realid~de
tal como , para descobrir relaes de causa e efeito, para predi2t"r os arontt"cimt"ntos c, ('m al-

51

guns casos, at para converter

as interpretaes descritivas em
frmulas de validade normativa.
A sistematizao da administrao pblica no sculo XX est
ill1pregnada pela influncia avassalaelora das cincias naturais.
::\1 ais adiante veremos as consequenClas metodolgicas dste
fato.
A revuluo industrial, indis~()li1\ell11ente ligada ao apogeu
das cincias naturais, tem significao especial para o nosso tema. O progresso tecnolgico e
as novas formas cle organizar o
trabalho para a produo em
massa geram a formidvel caudal
de tcnicas administrativas que
caracteriza o capitalismo. Nunca
antes se haviam deparado problemas to complexos organizao do esfro comum dos homens.
Ao desatar-se, a enorme fra
criadora do capitalismo chega a
penetrar nas atividades do govrno. Da encontrar-se a adtninistrao phlica to dominada por
analogias com a administrao
particular. .Alm dessa influncia
direta, ressalta n fato de que a
revoluo industrial e o desenvolvimento do capitalismo, com
seus mltiplos efeitos sbre as
rebc:es so,iais, gt"ram para o

52

CADERNOS DE ADMINISTRAO p(TYLIGA

govrno contemp0r:lneo problemas de magnitude e complexidade inslitas.

A revoluo democrtica outro grande acontecimento dos ltimos dois sculos. a qual orienta
a trajetria atual da administrac;o pblica.
Apesar de ser a democracia
moderna uma evoluo do liberalismo dos sculos XVII e
XVIII, e de que suas razes se
estendem at antiguidade. a
elahorao das prticas democrticas e a extenso de sua influncia pertencem aos sculos
XIX e XX. E' certo que as reyolues da Frana e Estados
Vnidos marcam, no final do sculo XVI lI, a culminao da
corrente liberal, empenhada em
assegurar a liberdade dos sdij os mediante a fixao de limi;('s para a autoridade do govrno.
)J este sentido, sses dois grandes acontecimentos histricos se
cristalizam nos sculos XVII e
XVIII. Mas, ao mesmo tempo
iniciam nova etapa na evoluo
da filosofia social, orientada pela
aspirao de estabelecer o contrle do povo sbre o govrno.
E no que respeita ao desenvolvimento prtico dste ideal democrtico, a tarefa foi levada a
('feito dnrante o sculo XTX. es-

tendendo sua influncia por todo

() mundo.
Ainda que alguns pretendam
desvincular a administrao phlica da poltica - segundo vi1110S no captulo anterior no
se pode negar que, tanto na prtica como na teoria, as premissas liberal-democrticas condicionam a administrao pblica nos
pases onde prevalece tal sistema
de organizao poltico-social.
A revoluo socialista do sculo XIX , em certos sentidos,
uma projeo das tradies liberal-democrticas. Seus postulados de maior equidade na funo do patrimnio coletivo esto
essencialmente baseados no respeito dignidade do ser humano,
considerado C01110 indivduo, e na
democratizao do contrle poltico. A melhor prova desta relao encontra-se na marcha dos
governos democrticos rumo a
novas formas de orientar os processos econmicos e SOCIaIS, a
fim de oferecer s respectivas comunidades condies mais justas
de vida.
As possibilidades cle incompatibilidade entre esta tendncia
socialista e os ideais de liberalis1110 e democracia constituem para
tais pases a interrogao mais
:lI1g11st;osa do momento; e o so-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

cialismo marxista, C01110 alternativa desafiante de organizao

social. mantm o dramatismo da
grande questo. No cabe aqui
analisar o dilema de nosso tempo, seno advertir que os problemas da administrao pblica
esto hoje envoltos, inevitvelmente, neste conflito da poca.
"\0 lado dos outros traos fun(lamentais dos ltimos dois sculos, comentados nesta seo, a
advertncia pode servir-nos, apesar de sua brevidade, para recordar () fundo histrico em que
se desenvolvem atualmente os
problemas ela administrao phlica. A perspectiva histrica
especialmente necessria para
identificar as premissas polticas
elas teorias e prticas administrativas, que sero ohjeto de nosso
estudo." As idias ~ experincias
fIe outros pases devem julgar-se
;l luz das tradies a que pertence111. Em qualquer tentativa de
transferir 110rmas e tcnicas a
novos ambientes, ser imlispensvel ste cuidado.
Em resumo, estas fras diretoras do pensamento e da ao
que caracterizam os sculos XIX
e XX - o apogeu da cincia, o
(36)

Publicado

p01"

capitalislllo illllustrializado, a revoluo democrtica e a revoluco socialista - so as chaves

(lue o observador h de utilizar
para compreender o curso atual
elas interpretaes shre a administrao pblica.

c-

As tendncias atuais

Como disciplina sistemtica, a

administrao pblica. muito
jovem e ainda no tem em sua
tradio escolas bem definidas.
C0111
caracterticas constantes.
Se\! estaclo pre~ente de fluidez.
Individualmente, os protagonistas trocam com freqncia suas
posies e s vzes suas teoria:;
incluem contradies metoclol(lgicas. A mesma incerteza maniresta-se na ativrlade coletiva dos
grupos e das instituie,:.
Tais condies derivam, (111
geral. da complexidade elos
problemas e jm'entllcle ela matria. E' pref crvel a rl isposio
para reexami11ar constant~ll1ente
as hipteses. A ."se respeito, ()
livro ele LEOXARD D. \VHITE.
Tntraductir)}! to Ilze Stud'l' af
]Jublic
/ldlllillislralia!l
(.~),

cnnstitui

Ulll

mnrllo ebssico.

Macmillan Co., Nova York.

51
;)uas tr0" cdics, de 1()2(1, I 'I3()
e 1950, ~hsorvna1l1 o progresso
oTadl1allllcnte ocorrido !lU campo
~rofissiollal. Aquilo c]ue no curso
dessa ohra ecleticismo admir\'('I e ausncia de apaixonamento, elll Illuitos casos serviu tamhm para propiciar colaboraes
frutferas e evoluo progressista.
E' certu que em algumas ocasies a yacilao metodolgica
deriva ela preS9, descuielo e
superficialidade. E' certo tamhm que j hora de pedir que
se proceda COl11 rigor maior. Por
outro lado, a existncia ele divi~o prematura em escolas rigidamente definidas. C01110 acontece em outras disciplinas, COI1St itui Ullla vantagem. Seria fatal
a propenso a fixar as lealdades
metodolgicas antes do tempo,
con vertendo-as em pressupostos
inquestionveis, que impeam a
colaborao entre os distintos
grupos e dificultem o progresso
ria matria.
Em ateno a estas advertncias preliminares, no tentareHIOS desta feita uma classificao
de escolas: limitar-nos-emos a
iclentificar as tendGncias e os
(37)

Supra, pgs. 23-34.

prlllcijJai:, cntenus, CUlll o nico

propsito de ir a(lquirindo conscincia metodolgica para a anlise elos processos adll1inistrati\'OS ell1 ()utr()s cadernos desta
srie.
1.

O critrio jurdico

dos primeirns passos lIO

t,:;tuclo dos jlroces~os aclministrati\'()s do govrno foi a all{tlise dc.
"CUS aspectos jnrclieos. A atell(';l(j dos jnristas recOll!wcell imediatan1l'Ilte a importncia do ra1110 excntil'n do go\,('rno e pre(J\'tlpClll-Se C0111 estudar Sllas hases
legais. Foi ~lirada pelos proces~()s judiciais (' quase-judiciais ela
<ld111illi s tr;u,:iio pblica. ~a situaco contempornea, datam cios
fins elo sculo XIX os acirracios (lehates sbre a justia admilIistra/h'a c o papel ela administrao !lOS processos jlleliciai".
J explicamos no captulo anterior os pontos principais das
relal:e,; elltre o direito e a aclmi!listra<;iio pblica (37). Foi neccss rio destacar nessa explica,fio a 11tilidade do critrio jurdico e advertir contra seus perigos, no que se refere ao estudo
dos prnc('s~os administratilos.
l11

TEORIA GERAL DE ADMINISTRA(O PBLICA

l\gura cUlllpre apenas resumir u

que se tem dito e tanto quanto
seja necessrio para a identificao desta posio metodolglca.
De acrdo com a tendncia do,",linante na profisso legal, a aplicao do critrio jurdico administrao pblica limita a ateno CJuase sempre aos preceitos
legais que regem a conduta dos
funcionrios e aos requisitos formais dos mtodos quase-legislativos e quase-judiciais. Pelas
razes j mencionadas, esta
uma viso parcial, que exclui
os ingredientes essenciais da administrao - a ordenao cooperativa de pessoas mediante o
planejamento, organizao, educao e direo de sua conduta
para o cumprimento dos propsitos pblicos (38). Se bem que
os atos administrativos do govrno sejam baseados em normas
jurdicas, a administrao pblica consiste principalmente em
faculdade discricional.
O critrio jurdico mais til
para a administrao pblica

55

quando se interessa no s pelas

regras legais, como tambm pelos
processos de criao e aplicao
do direito. Ento julga o direito
positivo em trmos de suas finalidades e analisa os processos de
legislao e administrao. Esta
concepo leva, inevitvelmente,
a considerar os aspectos histricos, sociolgicos, filosficos e administrativos de ordem jurdica,
incluindo o ramo executivo do
govrno. E, conforme aparece
nas escolas sociolgicas e sociofilosficas da jurisprudncia, encerra ensinamentos muito importantes para a administrao pblica.
A compreenso das tcnicas e
dos ideais vigentes na administrao judicial pode revelar analogias muito interessantes. Neste
sentido, o critrio jurdico j realizou notvel servio de apreciao, crtica e melhoramento dos
mtodos quase-judiciais do poder executivo, demonstrando as
vantagens e falhas da jltstia
administrativa em comparao
com a justia judicial (39).

(38) Supra, pgs. 15 e 25.

(39) JAMES M. LANDIS, El Poder Admini8trativo (Buenos Aires:
Depalma, 1951); traduo espanhola de The Admini8trative Proces8
(New Haven: Yale, 1941); KENNETH C. DAVIS, Administrative Law
(St. Paul: West Publishing Co., 1951), pgs. 13-17; ROSCOE POUND,
Admi'lllistrative Law (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,

56
.\ antiga tradio da teoria du
direito, Ijue remonta s concep(:ues cio direito natural dos filsoios gre~'os e il sistematizao
prtica dos juristas romanos,
oferece ~\ administrao pblica
mtodos e interpretaes cle incalculvel valor. () rigor lgico
ele seus conceitos, o significado
dos ideais e a" tcnicas para a
aclministrao de justia, as noes de eqidade e imparcialidade e outras contribuies de
igual categoria constituem 11111
legado precioso.
Diga-se, porm, (lue o legalismo estreito, que somente atenta nas disposies das leis e dos
regulal1lentos, nas relaes legais
c1e autoridade legal e nos tecnicismos processuais, prejudicial
teoria e prtica da administrao pblica. Conforme j vimos, encerra a capacidade criadora dos administradores em
moldes rgidos e anicJuila as melhores potencialidades do servio
pblico. Estimula a conceno
autoritria e mecnica da admi-

nistra,Jiu. Produz a Illentalidade

Cjue se enreda nas rni-

le~alista,

lluciosiclades da anlise lgica e

nos truques dos tecnicismos processuais e no pode chegar
realizao cios propsitos pblicos. Por no compreender a dinmica dos processos sociais,
que informam a criao e aplicao cio direito, incorrc em fiascos legislativos.
2.

Administrao cientfica

() movimcnto de admi1listrao
cicntfica (sciclltific 11lanagclI1Cllt) , claramente, um produto
da revoluo industrial. Surge
como resposta aos problemas de
administrao em emprsas industriais e logo aspira a que seus
princ pios orientem a administrao pblica e at a organiza,:o social.
B' difcil identificar as origens
desta escola, pois os historiadores encontraram antecedentes de
seu mtodo na Idade Mdia e at
na antiguidade (40).

1942) ; WALTER GELLHORN, Federal Admnistrative Proceedin{l8 (Baltimore: John Hopkins, 1941), pgs. 41-74.
(40) LEPAWSKY, op. cit., pgs. 103-105, que cita CHARLES A.
BEARD, "The Elements of Scientific Administration" em Public Policy
and General Welfare (Nova York: Rinehart, 1941), pgs. 152-55; e
OLlVER SHELDON, "The Development of Scientific Management in
England", in Harvard B1Isincss Review, IH (janeiro, 1925), pg. 129.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

?\a poca do capitalismo e da

industrializao, porm, geralmente se considera o ingls
CHARLES BABBAGE como um dos
principais precursores, graas a
seu livro Thc Econom)' of MaIlufacturcrs publicado em 183.:?,
O trabalho do industrial norteamericano HENRY TOWNE, na
ltima parte do sculo XIX, representa uma contribuio importante, segundo pode apreciarse em sua famosa comunicao
de 1886 Sociedade Americana
de Engenheiros ~r ecnicos (41),
Mas foram os ensinamentos de
FREDEIHCK \V, TAYLOR que consolidaram o movimento de administrao cientfica de que le ('.
por isso, considerado fundador.
N o incio, T.\ YLOR interessollse principalmente pelo., estt1d()~
ela eficincia em tlTil10S ele movimento e tempo. aplicados an
trahalho de indivduos e organizaes industriais. nsses estudos consistiam em medir COJ1l
preciso o movimento de oper;'trios e materiais com relao ao

57

((111PO, a fim ele propor mtodos

mais eficientes e econmicos. Era
a aplicao do mtodo cientfico
aos aspectos fsicos do trabalho
a fim ele conseguir maior produti vidade , Mas TAYLOR e seus
discpulos \"islumbraram logo as
ros:iihiliebdes ele aplicar suas
tcnicas num mbito maior.
TAYLOR insistiu ento em que
o aspecto lIlccllico no era a es:ic'ncia de suas teorias, Advertiu
que os tstuc10s de tempo e mo\ illlCllto, a :iuperviso funcional,
a contahilidade de custo, os sabrins diferenciais c outros elel11cnto;,; similares eram apenas
(l('(al]l('s de sua filosofia func1ail",'nta1. da rC7'olll((~O iJ/t,'lectuol,
":; !ioz'a atitude, _\ l'ha\'c de sen
:;,te111a a ;-tpliccllJl\l do mtodo
C:Clltfico a todos (I:; problemas
c' llyei~ da adll1illi.-;trao, incluim]o :t edl!cao cios trabalhadores e a cooperao dstes com
os patres. c projetando seus
eicitos benficos a tc1as as fases
(~:'S rC'br/es soci;-tis (42).

HEr-:'lY Tcy,r-:E, "Thc Engineer as :1 n Economist", Trrwwlcthe .A. ;?l('}if((l~ Socictu (li 1l-1e r!Zrcl:"cu l E'ngi!1(f';':\ j,':,\(;, 'VIl,
4?8-42!J, citado em LEPAWS!{Y, o)). cit., pg, 115.
(42) F, W. TAYLOR. Thfl }'riuci]llcll ol SCiCdtifi;; llIalJ1[}CIiLi:llt
(11)

tiOil8

nl

(Nova York: Harpel', 1911). rg-s. 128-130; traduzido para o espaIlhol: P/';lIcipios de Admi Ili~i iifcilI Ciclllihca (Buenos 1\ ires: Edtol'ial Argentina de Finanzas y Ac!ministracin, 1944).

58

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Us c1is,: pulos de TA YLOl{

1lENRY

L.

GANTT, FRA:-<K

--

n.

CILBRETIl, lIARJUNGTOl" EJYIERW.'<,

MORRIS

L.

COOKE, LOUIS

D. 13RANDEIS e outros -- ampliaram o mbito de sua teoria,

elaborando-lhe os postulados.
13RANDEIS destacou-se na campanha para demonstrar a necesc;idade de maior eficincia, no
apenas 110 trabalho dos operrios, mas tambm nos nveis mais
(\estacac1os da administrao.
Outros proclamaram a adminst((lio cientfica como a filosofia
de uma !lova orde1l1 social (43).
O interessante para o nosso
plano ele estndo assinalar a influncia da ad1l1inistraio cic1/tfica na administrao pblica
de noss()s dias. Es":'a influncia
tem sido illt~'llSa no s nos Estados Lnidos. C01110 em todo o
mundo --- incluindo a Amrica
Latina e a prpria Rssia! (44).
.\ pia-se na grande eficincia

produtiva ela indstria norteamericana. T da a teoria da administrao pblica apresenta os

cf eitos dste parentesco.
Em seu livro Tlze Administrativc Statl', DWTGHT VI/ ALDO estucla as idias fundamentais que
comandaram o movimento ele
administrao pblica 110S Estados Unielos e demonstra qne,
11essa ideologia. a escola ele administrao cientfica tem exercido grande influncia. A mesma
relao, em outros pases, pode
,olT fcilmente comprovada, quanelo se escrutina a literatura sbre
('ste assunto.
O movimento de gerncia cientfica, (!ne parte da administrao industrial, trouxe contribuies muito valiosas para a administrao pblica, principalmente pela insistncia no mtodo cientiico, pela ateno aos
problemas concretos ela prtica
quotidiana, e por haver elabora-

(43) H. L. GANTT, Work, lVagl's ali!! P/'ofits (Nova York:

McGraw-Hill, 1913) ; H. EMERSON, Elliciency as a, Basis lo'r Operation
Clnd WaIJcs (Nova York: John R. Dunlap, 1909); M. L. COOKE,
Academic anel Industrial Elliciellcy (Nova York: The Carnegie
Foundation for the Advancement of Teaching, 1910) ; LOUIS D. BRANm;Is, BllSllcss - a Prolession (Boston: 8mall Maynard & Co., 1914),
citados em LEPAWSKY, op. cit., pgs. 122-128. Ver tambm WALDO,
O}J. cit., pg's. 47-61.
(44) ""ALDO, op, cit., pgs. 53-CU; LEPAWSKY, O]). cit., pgina~
12.9-133. 110-173.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

elu tcllica~ especficas ele administrao, aplicveis com proveito nas entidades phlicas. Isto
evidente em organizao e mtodos, pessoal, planejamento, adIllinistrao financeira, relaes
humanas, em todos os setores especializados.
Diga-se, porm, tlue quando se
exagera a similitude entre a administra;io particular e a phlica, ignorando-se as peculiariclades do goyrno, especialmente a
sua significao global e propsitos, os efeitos do taylorisl11o so
prejudiciais ..h assinalamos antes cstas di fcrenas (45). O mtodo jJositi\'() cientfico da administrao particular no pode dar
ao govrno solues adequadas
para os problemas cle selecionar
objetivos ele utilidade social,
adaptar a stes os meios administrativos, estabelecer os contrles e as responsabilidades prprias e fixar limites autoridade
pblica.
3.

Cientificismo e especializao na arlministrao pblica

1\ o quc diz respeito ~l aplicao rIo mtodo cicutfico-natura;, 11;1. C111 llluitos casos. como
(45)

Supra, pg-s. 42-4G.

59

vimos, analogias e coincidf!cias

entre a administrao pblica e
a administrao industrial. Mas
em outras ocasies, dentro do
campo da administrao governamental ou nalgum setor partic\1lar dela, ste cientificismo carece de pontos de contato com
a administrao privada. Caracteriza-se ento pelo empenho de
definir a provncia da administrao pblica e criar uma especializao com unidade e independncia. uma vez isolado, estuda-se ste setor da realidade
pelos mtodos positivos das cincias naturais.
ftste critrio pode ser muito
benfico para se conseguir exatido no conhecimento e na interpretao analtica elos fatos.
Insiste em aperfeioar a observao, os conceitos, a terminologia, a sistematizao lgico-descritiva, a comprovao de hipteses, a experimentao, as aplicaes prticas e, em geral, todos os meios de aumentar o rigor cientfico da disciplina. Trata-se, sem dvida, de uma contribuio valiosssima, conforme
se PO( le \'erificar nos estudos de

60

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

organizao e mtodos, administrao financeira e outros.

No entanto, quando no reconhece suas limitaes, a atitude
cientfica perigosa. Na administrao pblica, como em outros campos, encontramos as seguintes tendncias prejudiciais:
a) a especializao excessiva,
seja na administrao pblica
considerada glo~)almente, seja em
qualquer de seus setores, impecle
que se perceba sua interdependncia com as outras fases eia
vida humana em sociedade; b)
as pretenses exageradas de validade cientfica ignoram a imaturidade ela disciplina e a clehilidac1e de seus postulados, querenc10 impor como regras de validade alJsoll1ta e universal princpios CJue s devem aceitar-se
('()mo hipteses ou guias; r) a
obsesso pelo mtoclo positivo do
conhecimento ele fatos deixa dt'
lado os problemas cle selecionar
fins e cle aclaptar a ('les os meios
administrativ'os: e muitas vzes
tem a consef1ncia ele suhorcli-

nar os valores primrios :lS consideraes processuais, tumultuanelo tcla a perspectiva; d) o

mecanismo administrativo pretende aprisionar a liberdade humana e o arbtrio administrativo
un esquemas de organizao, regras cle procedimento e outras
f rlI1ulas cle suposta validade cientfica, sem perceber que a admini:otrao se prope, antes de
tudo. estimular a capacidade
niadora (las pessoas, em traha1~ lO C(I!)l inativo.
4.

O critrio poltico: cientlico

e filosfico

\ illflltl'llt';:l d() cientifici"lllo

lllanifestou-se tambm na cincia poltica c1esfle () sculo XIX.
:1 fastando-a da e~cula jl1snatura
1i~ta dominante 110 sculo XVIII
t'
orientandu-a cada "ez mai.;
para os mtodos pusitivos e empricos (46). Foi ento que a cincia poltica desenvolveu Ul11 intersse muito maior pelos processos ac1111inistratinls do govr-

(46) GEORGE H. SABINE, Histria de la Tcora Poltiea (Mxico:

Fundo de Cultura Econmica, 1945); traduo espanhola de: A IlistoJ'lI
o! Political TheoJ'lI (J\' ova York: Holt & Co., 1937), especialment~
captulos XXVII, XXXI-XXXIII; HERMAN HELLER, "Political Science"
Encllelopcdia. oi lhe Social Seieuces, eds. Edwin R. A. Seligman ~
Alvin 'V. Johnson, XII (19-42), pgs. 207-223; GEORGE E. CATLIN
P'r/nciples of Politics (Londres: G. Allen, 1930), pgs. 19-56.
'

'rEORIA GERAL Dg ADMINlSTRA(.':\.O PBLICA

IH!, [()rmlndo assim a disciplina

da adl11inistrao pblica, como
urna su1xliviso da teoria do Estado. Se l!em que ste desenvolvimento se deva em parte importncia evidente do setor executi 1'0 110S governos contemportineos, o qual reclama a ateno
telJrica, sua explicao se encontra tamhm na tendncia cientificista, s questes mais gerais
c abstratas da poltica, o novo
critrio prefere os problemas especficos e cOllcretl1S da adl1lillistrao (47).
ste critrio da teoria poltica
benfico para a administrao
pblica porque lhe situa os prohlemas dentro da moldura do Estado. Compreende-se assim a
~ignificao global dos processos
poltico-administrativos e estabelecem-se as relaes entre as
(luestes mais fundamentais de
organizao poltica e as mais
especficas de administrao pblica. Vimos no captulo anterior
a significao recproca dos aspectos polticos e administrativos
do Estado; as mesmas explicaes podem aduzir-se' af]l1i para
(47)
(48)

61

acentuar, do ponto de visia metodolgico, a utilidade ela teoria

poltica (48).
Assim, por exemplo, os que
estlldam os processos administrativos por ste prisma esclarecem melhor os aspectos constitucionais, as relaes do poder executivo com os poderes legislativo
e judicial, os contrles polticos,
a distribuio real cio poder, as
presses dos partidos e demais
grupos de intersses, a influnl-ia da opinio pblica e outros
iatres polticos de grande significao para a administrao
pblica.
Com referncia a esta disciplina poderamos classificar os estudiosos da poltica em trs grupos principais: a) os indiferentes; h) os positi \-istas: c) os
llnrmati \-istas.
Se hem que possa parecer estranho, de"emos referir-nos ao
grupo dos indiferentes, porque
lament Y(~l a tendncia - ainda muitu forte nos crculos da
cilKia poltica - a no estudar
os problemas administrativos do
grwrno. E' a contrapartida da
res; ,t rll('ia qne apresentam mni-

W ALDO, O}i. it., pg. ::;:;.

Supra, pgs. 15-23.

tos adlllii1istraclurcs plJ!icu:,

frente teoria poltica. A falta
de comtlllicao prejudica sensiyclmente () progresso cle amhos
os setores. Basta perlustrar rpidal11ente a literatura dos dois
lados para comprovar os efeitos
prejnckiai:i dste isolamento.
E' mais construtivo obsenar
a colaborao que se ope a esta
tendncia. Cumpre-nos, porm,
distinguir aCjui novamente entre
as influncias dos positivistas c
as elos nonnativistas.
Mesmo as teorias positivas,
que se limitam a descrever e interpretar os fatos polticos tal
como so, sem entrar nos problemas de Sl1a orientao normativa, encerram ensinamentos muito importantes para a administrao pblica. RenIam a interao dos processos polticos
com os administrativos, desco-

lnclll llU\ !" CUilext'JCS de meIOs

e iins, considerados (-stes como
L.t,lS o!'i'r({I!!cs c, em geral, ampliam () 1111lito de compreenso,
mell1oralldo assim a perspectiva dos administradores phlicos (-1-9).
Se helll que o llltodo positiyo
(la cincia jlo1itica algumas vzes
"e enCJui~tc em ljt1e~t()e:i processuais de mcnor ill1]lortf\llcia e e'quea o~ pr()hk1l1a~ iumlal11cl1tai~
ele organiza;iu po]ti,'<l. acenttlando a~.,illl as tl:l1dncias iguais
da ad1llinistrao phlica, pode1110S dizer que e111 geral tem
exercido shre esta influncias
bxorn'i~, ,\0 as~illalar. para O:i
csi l1diosos dos processos admi1listrativos. a implJrtllcia elos
nlttros aspectos do Estado;
ao destacar as peculiaridades
do governo em contrac;te com
a ad11lilllstra(:;"i() pri\:\r1a: ao

(49) Neste sentido veJal1lo~ algumas eontriLuiucs importantc3, aqui

apresentadas como exemplos de uma litcl':ltLll'a vast~,jma: E. PENDLETON HERRING, Pllblic Administra/io" (f1irl lhe FI/li/ic lnlcrest (Nova
York: McGl'aw-Hill, 1936) e 1'he Po/itics of Dc?JtoC/'(fcy (Nova York:
Norton, 1940); GAETANO MOSCA, Th0 Rulill.q Class, traduzido para o
ingls por HANNAH D. KAHN (Nova York e Londres: McGraw-Hill,
1939); CHARLES E. MERRIAM, Political Powcr (Nova York: McGrawHill, 1934): HAROLD D. LASWELL, l'::J!Jcio)Jath%,q!l (l}}d Politic8
(Chicago: University of Chica!2'o Pres~, ] 930); ROBERTO MICHELS,
Political Partics; A Soci%gical Study of the Oligarchical Tendencies
of Modem Democracy, traduzido para o ingls por EDEN e CEDAR PAUL
(Nova York: Hearst's International Library Co., 1915).

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

c:itl1:lf () puder executivo dentro

elo conjunto dos processos polticos, inC'yityelmente apresenta
questes fundamentais, no somente de interpretao descritin" como tambm de orientao
normativa,
No obstante as enormes dificuldades tericas que o harmonizar as fases normativas com as
descritivas oferece, como tambm
a conyenincia de dividir o trahalho, para que alguns se concentrem em \1111a s destas tarefas, indiscutvel a co11\'enincia
de que amhos os asrectos se c\1lj i\e:;] iuntamente.
Aquilo que constitui um problema grave para todos os estudos human;,ticos e sociais - ste
abismo entre as proposies do
ser e as elo dn'c ser - incide
com a mesma persistncia angustiosa na comunicao entre a filosofia poltica e a administrao phlica. Em sua anlise shre a ideoloaia, desta ltima disciplina, DWIGHT W ALDO faz os
seguintes comentrios interessantes:
"N os ltimos anos se tem manifestado freqentemente a sde
de filosofia e no tm sido pon-

(50)

WALDO, 011.

63

cos os convites aos estudiosos ela

teoria poltica para que ajudem
a ampliar os horizontes (la administrao pblica. Todavia, ser
necessrio bastante tempo para
se conseguir n1l1 enxrto frutfero e para isso. ademais, ter-se-
que esperar que se formule uma
filosofia para os filsofos! Porque a teoria poltica tambm se
tornou objetiva, cientfica; seus
cultores encontram-se agora na
situao caricaturesca do diretor
de l1111seu de arte quc s(/I~c !lIdo

a arte. exceto lJlIais as

obras de qlle [Justa. Os estudio-

sbre

sos da administra.1o pblica, e\1l

gnal, tm lido pou::o da histria
da teoria poltica, mas, no ohstante, no :m dvidas Sl)lJre ()
ele que gostalll! Os c~tuclios(),;
da teoria poltica podem oferecer maturidade e refinamento aos de administrao pblica, mas ainda tm que caminhar muito, antes flue possam
dar-lhes ajnda positiva no exame de problemas fundamentais,
como o das relaes da administrao com a democracia ou com
a cincia" (50).
A melhor maneira de indicar
as possihilidades de colahorao

cit., pg. 206, nota 1.

64

CADERNO~ DE ADMINISTRACO PBLICA

que csto sendo dc~perdiada"

citar contribuies valiosas,
que constitucm excees situao geral, As obras de CARL J.
l"RIEDRICII (51), HERl\TAN FINER (52). J\IARSHALL E. DIMOCK (53) C HAROLD J. LASKI
(54) representam alguns exemplos de uma escola que trata de
harmonizar a cincia c a filosofia
polticas COI11 a administrao phlic<1. E' 11m dos movimentos
mais pronletedores na evoluo
contempornea desta disciplina.
Em ingls, sse movimento s
\'zes mencionado como flfblic
policy,

5.

O estudo cientfico das

relaes humanas

() c~tlldo das relaes huma!:as na administrao apresenta.

recentemcnte, contribuies valiosssimas.
Concentrando a
ateno nos aspectos psicolgicos c sociolgicos dos processos administrativos, tanto nas
cmprsas particulares, como nas
pblicas, esta escola aspira a
rc\'el' as frmulas tradicionais,
mediante uma compreenso melhor do elemento humano. Insiste em que muitas das interpretaes e prticas aceitas hoje

(51) COilstitutional GoveJ'1/ ment and Dem.ocracy (Boston: Ginn

& Co., 1950); h traduo espanhola da edio de 1941 por VICENTE
HERRERO, Teora y Realidad de la Organizacin Constitucional Democrtica (l\fxico: Fundo de Cultura Econmica, 1946). Ver tambm

CARL J. FRIEDRICH e EDWARD S. MASON (eds.), Public Policy, Anurio

da Escola Superior de Administrao Pblica, Universidade de Harvard
(Cambridge: Harvard University Press, 1940, 1941, 1942).
(5:.') The Fufw'c of Government (Londres: Methuen, 1946);
Theory anel P1'actice of Modern Government (Nova York: Holt, 1949);
The Road to Reaction (Boston: Little Brown and Co., 1945).
(53) "Los Objetivos de la Reorganizacin Gubernamental", La
Reo1'ganizacin de la Rama E.iecutiva (Rio Piedras, Puerto Rico:
Escuela de Admnistracin Pblica, Universidad de Puerto Rico, 1951) ;
"Administrative Efficiency with a Democratic Policy", em New Horizons of Public Aclminislmtion (A1abama: University of Alabama
Press, 1946); Modern Politics and Administration (Nova York: American Book Co., 1937); "The Role of Discretion in Public Administration, The F1'ontie1's of Public Administration (Chicago: University
of Chicago Press, 1936).
(54) The A-merican PI'csidency: an InterlJl'etation (Nova York:
Harper, 1940); Parliamenfm'y Govcnnnent in England (Londres:
G. Allen & Urwin, 1938).

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

so o produto de tradies ou
especulaes sem base no conhecimento cxato dos fatos. E adverte que, por causa da pressa
em formular teorias e recomendaes prticas, muitos tm descuidado do primeiro passo indispens \'el em tda atividade cientfica - a percepo adequada
da realitkde, a compreenso de
todos os aspectos relevante.';.
A prova disto que o empenho
da especializao traiu seu prprio objetivo de exatido ciC'ntfica, por ignorar as fases sciopsicolgicas da administrao.
Demais, pode criticar-se a falta
de realismo cm outros sentidos
e a deLilida<le geral da metodologia.
Vale cibr aqui as palanas de
HERBERT A. SnfON, U111 dos
principais representantes desta
atitude metodolgica:
"~ste estudo... deriva de
minha convico de que ainda
no temos neste campo instrumentos lingsticos e conceituais
suficientemente adequados para
descrever em forma realstica e
significativa ne111 sequer os tipos
simples de organizao admmis-

65

trativa - isto , descrev-los de

modo que a descrio proporciolJe a base para a anlise cientfica da eficincia de sua estrutura e iuncionamento ...
"Antes de que possamos estabelecer princpios imutveis de
administrao, devemos ser capazes de descrever, em palavras,
exatamente como e como traldha uma organizao administ:at i \',1. . . . I, ;\fin}lac) concluscs
no constituem uma teoria da
administrao, pois com exceo
cJ;: alguns dida propClstos com()
hipteses, no se estabelece nenhum pritlcpio administrativo.
Se ll alguma teoria implcita,
esta a de que a formulao de
decises o corao das atividades administrativas e que o
vocabulrio da teoria administrativa tem que se derivar da
lgica e da psicologia das decisi)es humanas" (55).
A margem dste protesto de
SIMON, podemos anotar que sua
rebeldia contra o pseudocientificis1l1o no realista similar aos
movimentos atuais de reforma
nas outras cincias sociais. Recordemos, como exemplos, a decadncia do conceito !tonto eco-

(55) HERBERT A. SUlON, ,1(7 m i7'igtrcttive Behaviow' (Nova York:

M!l('milhl'l. Hl'17), pR!,:S. 1::l-14.

66

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

llOtnicus, os ensinamentos das

escolas scio-filosficas da teoria
do direito e a tendncia para a
unificao das cincias sociais.
Efeti"amente, o propsito de
SIMON e outros cultores da cin-

cia das relaes humanas aperfeioar o estudo da administrao, em seu sentido descritivo,
sem prejuzo de que separadamente se considerem os prohlemas normativos (56).

(56) Um grupo de estudiosos da administrao pblica proclama:

"Devemos converter-nos, francamente, em cultores da cincia aplicada.
Se vamos fazer isto, temos que trabalhar com uma escala de valores
e ampliar nossos intersses para cobrir todos os valores envolvidos por
qualquer questo importante de organizao administrativa. Como a
eficincia s um dstes valores, no podemos ocupar-nos exclusivamente da eficincia. E' necessrio abranger todo o campo da poltica
(public 'Jolicy).
Mas esta cincia aplicada da administrao pb1ica no pode
deter-se, uma vez que englobe tda a cincia poltica; ter tambm
que tratar de absorver a economia e a sociologia.
A verdadeira meta dste grupo particular de revolucionrios ficaria muito claramente definida se les se apresentassem - segundo
alguns j tm feito - como interessados no campo da poltica pblica,
ou melhor ainda, se revivessem as expresses mais antigas e respeitveis: economia poltica e economia social. A expresso engenharia
8ocial, que sublinha claramente o carter prtico da atividade, leva
a marca da contaminao do critrio mecanicista.
Alm dos que cultivam a cincia social aplicada, e consideram o
campo da administrao pblica demasiado estreito para seus intersses e necessidades, encontramos um segundo grupo de rebeldes,
do qual me considero membro, que quer criar uma cincia pura de
conduta humana em organizaes, e particularmente em organizaes
governamentais. e que se prope construir uma teoria mais slida
com base na psicologia social. ftste grupo no tem e nem deve ter a
iluso de estar receitando para a poltica pblica. Quanto ao valor
prtico de seus trabalhos, encontra-se exc1usivamente no uso que
possam fazer de suas proposies, juntamente com as de vrias outras
cincias sociais, aqules que chamo economistas polticos. HERBERT
A. SIMON, "A Commrnt on the Science of Public Administration",
f'lIblic Admini~t1'rrtiorl Rcvie71', VTJ (Vero, 1947), pgs. 200-202.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

Como nas cincias naturais,

aqui tambm se aplica o mtodo
cientfico com intersse puramente analtico e positivo. A
aspirao dste grupo precisamente lograr maior realismo e
rigor na descrio dos processos
administrativos. Quanto a esta
caracterstica, a cincia das relaes humanas tem as virtudes
e limitaes inerentes atitude
cientfico-natural.
Mas constitui sem dvida uma
superao das outras aplicaes
do mtodo cientfico administrao pblica, j antes discutidas, porque seu critrio
mais amplo e profundo pelo fato

67

de incluir as fases psicolgica,

sociolgica e antropolgica das
relaes pessoais.
Tomemos, por exemplo (57).
o livro de SIMON sbre os processos de formular decises, intitulado Ad11linistrative Behaviour
( 58); o trabalho do mesmo
SIMON, de parceria com DoNALD W. SMITHBURGH e VICTOR A. THOMP90N, Public Administration (59); as investigaes empricas da Escola de
Administrao de Negcios de
Harvard sbre relaes de trabalho nas emprsas particulares
(60); os estudos similares da

(57) ,MOlTON GJWDZINS, "Adnnistl"ao Pblica e Cincia das

Rela,es Humanas", Revista do Se1'vio Pbl'ico, voI. I, n.o 2 (feveJ'eil'o, 1952), pg. 24; traduzido de "Public Administration and the
Science of Human Relations ", in Public Administration Re1Jjew, XI (Primavera, 1951), pgs. 88-102; ROBERT DUBIN, Human Relations in
Administration (antologia de leituras e casos) (Nova York: Prentice
Hall, 1951); ALFRED DE GRAZIA, Human Relations in Public Administration (bibliografia anotada) (Chicago: Public Administration Service. 1949); WAGNER ESTELITA CAMPOS, Chefia, sna Tcnica e seUR
Problemas (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1947); traduo em
espanhol: J ACK BERENSHON, Administracin de Empresas (Buenos
Aires: Editorial Bibliogrfica AnJ;entina, 1952); SCHUYLER DEAN
HOSLETT (ed.), Human Factors in lifanagement (Parkville, Mo.: Park
College Press, 1946).
(58) Supra, pg. 15, nota 13.
(59) Supra, pg. 9, nota 9.
(60) EDMUND P. LEARNED, DAVID N. ULRICH e DOKALD R. Booz,
Execu,tive Aiction (Cambridge: Harvard University Press, 1951);
ELTON MAYO, The Hwman Problerns of an Industrial Civilization
(Hoston: Harvrlrd Gradnate School of Business Administration, 1946);

68

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Universidade de Michigan, tambm sbre problemas de relaes

humanas nas emprsas pblicas
c particulares (61); a obra de
CIlESTER T. BARNARD, especialmente Thc FUllctions of lhe
F,xecutiz'c (62); as interpretaes de socilogos como MAx
\ \' EBER (63), R-OBERT K. MERTOX (64), TALCOTT PARSON

(65), E:\!ILE DURKH UM (66).

e de psiclogos como H ENRI DE
MAN (67), T. N. \VruTEHE,\]),
(68), ELTON .l\IAYO (69), ORDWAY TEAD (70) e HAROLD LASWELL (71).
Os temas interessantes para
~te ponto de vista so a liderana, a superviso, os padres extra-oficiais de organizao, a

T. N. WHITEHEAD, The Industrial Worker (Cambridge: Harvard University Press, 1938), e Leadership in a Free Society (Cambridge:
Harvard University Press, 1936).
(61) Process of the Admin;strafive Conference, Spec?al rleport,
relatrio mimeografado (Universidade de Michigan, marco, 1950). Ver
os relatrios do Research Center, Universidade de Michigan.
(62) Cambridge: Harvard University Press, 1938.
(63) WERER, op. cit.. especialmente voI. IV, captulo VI.
(64) "Role of the Inte!lf'dual in Pllblic BUl'caucl':J.cy", Social
FOI'CeS, XXIII (maio, 1945), pgs. 405-415; "Bureaucratic Structure
and Personality", Social FOTces, XVIII (maio, 1940), pgs. 560-568;
"The Machine, The Worker and the Engineer", Science, CV (1947),
pgs. 79-81.
(65) "Motivation of Economic Activities", in ROSE!?1' DURIN,
Human Relations in AdmillistTation (Nova York: Prentice HalI, 1951),
pgs. 27-38, extrado do Canadian Journal of Economics and Political
Science, VI (1940), pgs. 187-200, e The Structure of Social Action
(Nova York: McGl'aw-Hi1I, 1937).
(66)
De la Division du Tra1Jail Social (Paris: Alcon, 1926).
(67)
Joy in Work, tradu7ido do alemo por E. e C. PAUL (Nova
YOl'lc: Henry Holt & Co., 1929).
(68) "Social Motives in Economic Activities", OCCU1Ja fional
PS1jcholo01f, XII (1938), pgs. 271-290; The IndustTial W orker (Cambridg'~: Harvard University Press, 1938).
(GO) The Hwnan Problems of an Indu3('l'ial Civiliza fi Vil.
(70)
Thr Art of Admnis1'lltion (Nova York: MeGruw-Hill.
JfJ51); New Adventuresin Democracy (Nova YOl'k: McGraw-Hill,
1939); The Art of Leader,3hip (Nova York: McGl'aw-HiII, 1935);
Human NafuJ'e anel Managcment (Nova York: McGraw-HiI1, 1929).
(71)
PS1jchopatholoU1/ and Politics (Chicago: Universitv of
rhicago Prpss, 1930).
' .

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

distribuio real de autoridade, a

comunicao, os incentivos, o
treinamento, a lealdade aos propsitos, o "trabalho de equipe",
a discrio, os contrles subjetivos, a patologia administrativa
e outros da mesma classe.
Aqui tambm procedem as advertncias que fizemos anteriormente sbre os excessos da pretenso cientfica e a aplicabilidade de analogias industriais.
Reconhecendo embora o enorme
valor clste critrio que tem por
hase as relaes humanas, devemos, entretanto, acautelar-nos
contra uma confiana exagerada
em suas interpretaes. A natureza humana muito complexa
e varivel. E, como o mesmo
SIMON indica, estamos no incio de uma cincia das relaes
humanas na administrao. Por
outro lado, o empenho de estabelecer generalizaes que abranjam tdas as formas de administrao, particulares e pblicas,
- empenho que atualmente caracteriza ste movimento - , passa por alto, s vzes, as condies prprias da administrao
governamental.
6. O critrio antropolgico

Ao adquirir a dimenso antropolgica, a escola das relaes

69

humanas deu ltimamente mais

um passo no sentido de estender
e aprofundar a sua anlise. Esta
dimenso antropolgica revela a
relao entre os processos administrativos e a cultura; permite
compreender como a administrao reflete o estilo de vida de
cada povo; esclarece os problemas relativos adaptao de prticas administrativas de um a outro meio cultural.
Nas investigaes scio-psicolgicas, freqentemente se supe
a configurao total da cultura,
aceitando-a tal como suposta.
Ento procede-se anlise de relaes administrativas tal como
se manifestam no ambiente cultural pertinente. sem revelar-se
a significao dste dado bsico
12.0 importante. Noutras palavras, tdas as concluses esto
condicionadas e limitadas por
esta primeira hiptese: referem,p 30 padro cultural que se sups e aceitou.
O critrio antropolgico trata
precisamente de penetrar nesse
significado do estilo peculiar da
vida de cada povo e analisa a
administrao como uma fase da
cultura. sumamente til para
aprofundar nas razes do problema, no s com referncia aos
intersses prprios de cada povo,

70

CADERNOS DE ADMINISTRAAo PBLICA

tamblll para tornar pus,,,vel a traduo cultur::tl de

idias e experincia~, adaptando-as s exigncias de outros
ambientes.
Ka administrao pblica, o
desenvolvimento dos programas
de cooperao internacional. especialmente os da AclministraflO
de Assisi:ncia Tcnica das N aes Unidas e do Ponto Q1Iatro
dos Estados l~-nidos, ps de manifesto a exigncia dste ajuste
cultural. A maior parte da teoria
e prtica da administrao plJlica est limitada s condies
particulares dos pases em que se
haja formulado . .:\1esmo os mclhores tratados apresentam o
problema, no mais da traduo
lingstica, seno da interpretao cultural. Tomemos como
exemplo o texto introdutrio dc
LEONARD D. \VIIITE (72) com
referncia sua utilidade na
Anlrica Latina. E tamb'11l o
CUIllO

presente Caderno, que provvelmente ser uma respos insuficiente a to difcil problema.
que, a sse respeito, ainda
h muito por fazer. At o momento, o que se conseguiu de
mais importante foi estabelecer
a exigncia e despertar o intersse dos que cultivam a administrao pblica. K esta conquista so muitos os pioneiros.
Ao citar alguns trabalhos escritos, no podemos esquecer o trabalho daqueles que. na administrao internacional, nos centros
regionais de treinamento, nas
universidades, nas misses de assistncia tcnica e noutras atividades similares, contribuem,
neste momento, para o desenvolvimento do novo critrio.
So ele especial intersse para
a Amrica Latina as escolas do
Brasil (73), Costa Rica (74),
Prto Rico (75); as experincias da misso Keenleyside na

(72) Introduction to Pllblic Adl11iJ/is'raiio" (3. a edio; Nova

Y ork: Macmillan, 1950).
(73) Prospecto e Regimento da E.B.A.P. (lUo de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administrao, Fundao Getlio Vargas, 1953);
BENEDICTO SILVA, A Necessidade do Ensino de Administrao Pblica
(Rio de Janeiro: Escola Brasileira de Administrao Pblica, 1952).
(74) Proposta pam a Criao de uma E,~cola Superio'r de Administrao Pblica na Amrica Central (Nova York: Naes Unidas,
E/CN. 12/AC.17/31).
(75) Catlogo de la Universidad de Puerto Rico (San Juan,
P. R.: Universidad de Puerto Rico, 1953-54), pgs. 99-104; PEDRO

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAAo PBLICA

Ilo/via (76); e a misso de

Currie na Colmbia (77) ; os est\1dos da Comisso de Reorga-

71

nizaco de J-\')\'tu l{ico (7i) e elu

Public Administration Senicc
em Ptlrto l{ico (79), E1 Salva-

La Educacin de los Servidores Pblicos, Experiencias

en Puerto Rico y su 8'i,qnificacin para la Amrica Latina (San Juan,
p, R.: Escuela de Administracin Pblica de la Universidad de Puerto
Rico, 1952),
(76) Relatrio ria Mi88fio dI' AS8isfncia Tim/iea das Nae8
Unidas ra Bolvia (Nova York: Naes Unidas, 1951, ST/TAA/K/
Bolvia/1); Relatrio Keenleyside (La Paz: Universidad Mayor de
San Andrs, Escue1a de Derecho y Ciencias Polticas, Cu aderno n,o 8,
195~') ,
(77) La Rcorgani,:a'JI/ d(' lc! Rama E,icClrt;p(t deZ Gobierno de
Colombia (Bogot: Imprenta Nacional, 1952) e Bases de Wl Proarama
ae Fomento para Colombia (2 vols.; Bogot: Impl'enta deI Banco de
la Repblica, 1950).
(78) Prto Rico. Relatrio da ComiR.'Jo de Reorganizao do
Poder Executivo do Govrno de Prto Rico (San Juan, 1949).
(79) Os principais projetos do Servio de A(hTtinistrao Pblicn
em Prto Rico foram os seguintes: estudo das relaes entre os municpios e o Estado Livre Associado (1952-53); instalao de melhorias
administrativas no Departamento de Trabalho (1952-53); estudo administrativo do Departamento de Agricu1tura e Comrcio (1951-53);
mstalao de um sistema de aposentadoria para os empregado's do govrno (1951-52); dese'lvolvimento e instalao de um programa de organizao e mtodos (l(l51); estudo do Departamento de Obras Pblicas
(1950-51); instalao de reformas no sistema de contabilidade e de
administrao no Departamento de Fazenda (1950); preparao de
um sistema de pensps para a Universidade (1950); assistncia para
a elaborn?,o e instalao de um sistema de taxao da propriedade
(1950); estudo administrativo da Polcia Insular (1950); assistncia
sbre problemas de penses (1950) ; estudo de organizao e mtodos no
Departamento do Interior (1950); estudo da organizao da Administrao de Fomento Econmico (1950-53); estudo da organizao e prticas administrativas da Repartio de Transporte (1949) ; estudo administrativo do Departamento de Fazenda (1949); assessoramento Comisso de Reorganizao (1949) ; elaborao e instalao de um sistema
de contabilidade e contrle para a propriedade pblica (1948); estudo do
Departamento de Educao (1948); estudo administrativo da Universidade (1947); reviso do sistema de administrao de pessoal (1947);
assistncia contnua em problemas de contabilidade (1947); estudo dos
sistemas de aposentadoria (1946); instalao de um novo sistema de
MUNOZ AMATO,

72

CA.DERNOS DE ADl\llNISTEM.:.~O I'ur~L1C'A

dor (gU) L Costa ]{ica

relatrio das :t\ a,es

(~l);

()

C niebs
Sistema da Administrqo j'/Mica (82) e outros trahalhos sbre o desenvolvimento econmico de muita significao para os
problemas de administra,o phlica (83).

:\ estes programas, a ('xigncia

prtica do critrio ;mtropolgicn.
da aclapl~'l~o cultural. stlrgl' a
cada passo e. muita,; \'ze~, perIllanece insatisfeita. Os equvocllS
so freqentes. Transferem-se
frmulas sem o necessrio ajuste. E. em certos grupos, persiste

relaes e outras relcrma:: nu contahi!idat:e (H).lli) ; ('~tudo dos sistemas

de contabilidade em doze corporaes pblicas (1946); estabeleci
mento de melhores mtodos na administrao de pessoal (1945); estudo
dos vencimentos em cargos fora do servio classificado (1945); estudo
dos mtodos administrativos nas reparties do Auditor e do Tesoureiro (1944). Os relatrios sbre stes projetos foram publicados em
ingls. SW1'vey and Insiallation Pro,ieets, 1943-1950 (Chicago: Public
Administration Service, 1950). O Servio de Administrao Pblica
de Chicago uma organizao sem fins de lucro que prov servioiS
de consulta exclusivamente a organismos governamentais.
(80) Estudo :::er:21 da organizacio do poder executivo (1950);
estudo da administrao de pessoal (1950); formulao de um plano
de classificaes e vencimentos para os cargos pblicos (1950); estudo
do programa de casas (1950); estudo e estabelecimentos de reforma!!
na administrao financeira (1950); estudo e estabelecimento de novos
mtodos de compra (1950); formulao de um sistema de pessoal para
o Banco Hipotecrio (1950); assistncia no estabelecimento de um
programa de exames e outras fun;es da Repartio de Pessoal (1950);
formulao de um programa de reformas administrativas (1949). Ibid.
(81) Estudo preliminar de certos problemas governamentais para
um pro<;rama de reforma administrativa (1 rd9). Ibid.
(82) (So JOS8, Costa Rica; Escola Superior de Administrao
Pblicn -- Al11rica Cmtral, 1954) ; traduc:o mimeograda do "Special
Committee on Public Administration Problen1 s", SfaYl!/ards and Techniques of Public Administration, 1i.:hit Special Refc'rence to Tech17ical
Assistance for Underdevelopcd Counfries (Nova York: N. D., Admillistrao de Assistncia Tcnica, 1951).
(83) Vejamos, como exemplos: Na'3 Unidas, Conselho Econmico e Social, Technica.l Assistal1ce Activities in the E. C. L. A.
Region (Nova York: N. D., 1953); Measuns for the Economic Dev(!lornnent of Undc/'Cleveloped CountYies (Nova York: N. D., 1951) e
Economic Developrnellt in Selcetrd Countries (2 vols., Nova York:
N. D., 1947, 1950).

TEORIA CERAL DE ADMINISTRA.~O PBLICA

a tendncia para ver os problemas administrativos s em seus

aspectos formais, sem penetrar
em suas razes psicolgicas. sociolgicas e antropolgicas. Ainda abundam as solues ingnuas, que pretendem transferir esquemas de organizrrc;:o c
regras de procedimento a situac;:es cnlturais C111 (lue no se podem ajJlicar, Otl corrigir llla1cs
de raiz com remdios superficiais. No ohstante. as experincias e interpretaes v;io-se
acumulando gradnalmente. espera de um2. sistematiz~l.(~o que
porventura as converta num
conjunto coerente (]e teoria
administrativa.
A tese de que elevemos compreender a ecologia da administrao pLlica (84) - que tanta
significao tem tido nos ltimo,;
yinte anos - est. afortunadamente. perdendo seu sensacionalismo. Nos grupos mais progressistas j est bem enraizada a
perspectiva antropolgica. f~ pro-

yvel que o desenvolvimento

mais importante da administrao pblica como disciplina sistemtica, nos prximos anos, venha a ser o reexame das teorias
tradicionais, luz das relaes
humanas, especialmente com referncia aos padres culturais de
cada povo. O livro de ALExANDER LEIGIITON, The Governing
of M en, testemunho das potencialidades que encerra esta nova
\"iso metodolgica (85).
7.

Normativismo e relaes
humanas

.\ anlise positiva das rela<.;l-les humanas precisa do COD1llemento de juzos normativos

(lue orientem a aplicao de
suas interpretaes descritivas
prtica da administrao. Sem
esta orientao tica, seus ensinamentos podem servir para a
manipulao e explorao de sres humanos, ensejar o autorita-

(84) JOHN GAUS, "The Present Status of the Study of Public

Administratioll in lhe Unitcd States ", Amel'1'can Political Science
Revicw, XXV (1931), P<gs. 120-34; Reflections on Public Administration (Alabama: University Press, 1947); J. GAUS, L. WHITE e M.
DIMOCK, The Frontiers of Public Administration (Chicago: University
of Chicago Pre88, 1936), pg8. 66-91.
(85) Princeton: II niversity Press, 1945.

74

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rismo ou cunduzir a outro~ fins

indese j veis.
A sse propsitD, cUlllpre destacar a tendncia representada
por DAVID LILLIENTITAL, ORDWAY TEAD e outros, de utilizar
o critrio elas relaes humanas
para a consecuo dos icleais li
heral-democrticos nos procc:;sos administrativos. Segundo
esta escola, os contrles externos
de carter ckmocrtico, exercidos
diretamente pelo povo ou por
meio de seu,; rep;l:senLntc:;. j ;',
no bast::I1I. Cumpre, akm disslJ.
democratizar il1terll~ltnentc a pr/l]lria admillistrao.
Graas ao seu trabalh() ('<lmll
diretor da bmosa Ad1l1ini"tr:ll~f()
elo '-ale do Tennessee, LTLLlE",TIL\L ellc:\rna o princpio de c!cH1ocraci:l administrativa akallada mediante a participao ati\'a dos cidados num sistema
que estimula a descentraliz:!o (86).
TEAD ataca, muna srie dt'
1l1agnfico~ livros (87), as concepes tradiciom;is quc tr:J c] \1-

zem tendncias autoritrias e

paternalistas. Defende com entusiasmo a tese de que dewm prevalecer, na administrao, os
princpios democrticos de r('spC'to dignidade e liherdade
elo ser humano e de participao
equitativa, tanto nos processos
administrativos como na realizao elo::; propsitos. Sua atitude
claramente idealista ou 110r111Gtizoista, mas baseia-se 110S mais
recentes e corretos descobrimenIUS analticos, do critrio das relaeo, humanas na aclministra~l().

8.

,\ atitude prtica

"\ maior parte dus Cjlle trauallt;Ull

11;[

aclministrao pblica

Cllfn'll1<t seus proLlemas sem es-

quemas tericos hem organizados. liC'll1 atitudes metodolgicas

definidas. Note-se que, elste
grupo majoritrio, tambm fazem parte alguns elos escritores
c professres. f!ste tipo c1e COIlduta pode classificar-se como a

(86) })AVID LILLIB:-.1TlIAL, T. V. A., FlcJiwcracy OI! tI/(: M(/j'('h

(Nova York: Harper, 1:)44); WALDO, op. c-it., pgs. 149-50.
(87) Nc'W Ad1Jel1tu/'(',~ il' Democracy: Insf'incts in hidustJ'!f (Nova
York: HoughtOll. 1918); C/'cative Managemenf. (Nova York: Association Press, 19:J5i: Til!' ,41' (Ir Administration; V(ALDG, OJ!. cit" pginas 151-1f2.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

atitude prtica diante dos problemas administrativos.

Milhares e milhares de fUllcionrios dia aps dia realizam
seu trabalho em todos os pases,
sem nenhum esfro de sistematizao consciente. Suas aes
so determinadas por tradies,
rotinas especializadas, normas
impostas por autoridades superiores, hbitos, imitao, impulsos irracionais, destrezas adquiridas e repetidas mecnicamente
e outros fatres da mesma famlia. lVI uitos dsses funcionrios
cumprem a misso que dles se
espera. certo, porm, que se
fssem estimulados, adequadamente, poderiam enaltecer seu
trabalho mediante a interpretao e ordenao racional de suas
experincias. Contrihuiriam. assim, para o melhoramento da
prtica e da teoria da administrao pblica. Trata-se de U1ll
assunto de grande intersse que
discutiremos mais adiante, pois
agora nos interessa identificar
outro tipo de critrio prtico.
Trata-se do empenho de re50h'er problemas administrativos com esfro consciente, mas
sem um sistema terico hem or
ganizado, nem mtodos definidos
e aplicados com regnbricladc.

75

Em alguns casos, pode chamarse sentido comum ou bom senso,

em outros experimentao, em
outros, puro descuido metodolgico. Suas melhores expresses
revelam ecletismo, adaptao
dos mtodos s exigncias da
realidade, reconhecimento das
imperfeies tericas no estado
atual da disciplina, aplicao das
interpretaes analticas s questes de valores ticos e s decises prticas. Revelam, enfim,
um pragmatismo sistemtico, que
aproveita idias e experincias,
mas sempre insiste em verificar
se os resultados prticos so
11011S.

:-r estas manifestaies superiores, a atitude prtica sintetiza e

ullifica as interpret:les das (liversas escolas. utiliza os critrios
metodolgicos na medida em que
se prestem s peculiaridades da
realida(k. reconhece a insuficincia dos principios existentes.
experimenta as hipteses para
pr prova seus efeitos, mistura
os ingredientes analticos com os
normativos c acaba por incluir
uma forte dose de bom sel1SO n;'.
soluo dos prohlel1la~. l~m tTsumo, predominam as exigncias
da situao concreta, subordiIlando-se a elas as preconcepes
tericas. o ato cle aplicar a

76

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Clencia e a filosofia s decises

prticas, reconhecendo que boa
parte do processo arte.
Em seus piores momentos, a
atitude pr:ltica exibe as ~,cg'uin
tes caractersticas: il!l1orncia
dos problellll.s metodc\1,,')gcos e
das interpretaes feitas com anteriorichde : desconhecimento dos
fatos; aceitao irracional d'
tradiD,''i, imitaes ou princpios; desdm pela teoria. por
mero complexo de inferioridade;
ingenuidade simplista que no
penetra na complexidade e profl1ndidac1e das questes; reaes
extremadas contra a situao
existente, sem preciso no diag-
nstico nem nos remdios; incapacidade para fazer c1i~tines de
grau; e dCf!matis!11o produzido
pela irn:;'lex:lO e os preconceitos.
.Assim, apre:3cnta-se a anttese
(h sabcdnria pr;ttica. que tem y;'t-

rios nomes e que ns pOC1el11u~

chamar de praticismo ingnuo.
Os movimentos de reforma
prtica - para imphntar o sistema do mrito na administrao
de pessoal, reorganizar as funes e estruturas governamEntais, estimular as investigae~
empricas. desen\'ol ver programas de treinamento e .organizar
escolas profissionais esto
cheios de exemplos elo critrio
prtico. em set1s diversos graus
de qualidade. No necessirio
citar nomes. Basta analisar alguns elos planos recentes ele reorganizao executiva - os da
Comisso Houver nos Estados
1.) nielos (88), ela Comisso Rowc
em Prto Rico (89) e do Servio
de Administrao Pblica em E1
Salvador (90), Costa Rica (91)
e Prto Rico (92).

(88) Commission OIl the OJ'g'anization oi the Executive Branch

of the Government, Reports (Washington: Government Printing
Office, 1949).
(89)
Relat/)rio da Cm;~i8siio de R(Orgwiiza~o, citado acima,
pg. 71, nota 78; MARSHALL E. DIMOCK, Los Objetivos de la Reorganizacin Gubernamenta, e PEDRO MUNOZ AMATO, "La Reorganizacin
de la Rama Ejecutiva", em La Reorganizacin de la Rama Ejecutiva
(San Juan, P. R.: Escuela de Administracin Pblica, Universidad
df' PUE'rto Rico, 1951).
(90) Supra, nota 80, pg. 72.
(91) Supra, nota 81, pg. 7:2.
(9~')
Supra, nota 7~1. pg. 71.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PUBLICA

Os prticus, sem sistematizaracional, chegam ao clmax

das dificuldades quando se lhe,;
(>xige a articulao de suas experincias para propsitos tericos ou educativos. Surgem, ento, com crueza implacvel, os
efeitos prejudiciais do empiris1110 irrefletido, no s porque
ste destri possibilidades de
transmitir idias e habilidades
por llleio dos processos educativos e do desenvolvimento da teoria. seno tambm porque in j etJ.
muitas falhas na prpria prtica.
O empirismo rotineiro e errtico; diante de sitlla's novas,
1I12.nifesta :-ua esterilidade; perde
a perspectiva e incorrc em distores, subordinando as consideraes princip~lis s da mincia
processual. Fcilmente chega ao
preconceito e ao dogmatismo.
Impede a anlise racional e a
comunicao tolerante, desperdiando as oportunidades de
educao c{)operativa, que a administrao constantemente oferece.
Em face das delicadas questes da educao, tais sintomas
tm conseqncias fatais. Vejamos como DWIGIlT \V ALDO resume a situao norte-americana no que se relaciona com os
~:o

77

programas de treinamento prtico para o servio pblico:

" necessrio dizer que e~ta
literatura (shre os programas
de treinamento), com algumas
excees notveis e em sua
maioria recentes, no de qualiclade muito impressionante, a
despeito do grau de favorabilidade de nossa opinio sbre o
xito dos prprios programas. As
razes a favor do treinamento
para o servio pblico e as consideraes sbre os seus prohlemas foram elaboradas com um;\
~rande dose ele ignorncia ou indiferena para C0111 a histria de
25 sculos de pCl1:,amcnto sbrc
a educa{). Apesar de serem illseparveis a filosofia da educao e a filosofia polticZ\, pouco.;
esforos conscientes tm sido fritos nestes crculos a~ agora,
para considerar, seja a relao
da filosofia poltica C0111 as teorias e prticas pedaggicas, seja
a relao de cada uma destas com
as tcnicas da sociedade moderna
e os instrumentos disponveis.
Em conseqncia, h confuso.
Distines importantes so obscurecidas. De acrdo com a opinio de um c{)mentarista, impossvel descobrir nesta literatura o que exatamente a administrao pblica, quem deve

78

CADERNOS DE i\Dl\'IINfS'l'RA'o PBLICA

ellsin-Ia, 11111111 dC\(' ;ljlfCll(k-h

(' por que motivos. Felizlll'nte,
possvel que esta situao seja
logo remediada: "rias publicaes recentes - apesar de 11;\0
coincidirem em suas opinies fizeram considerveis progressos
na defini':3o ele objetivos, considerao de meios e apreciao
de resultados" (93).
Esta ach'ertncia sbre o,; Estados -Cnidos deyc aproveitar a
outros p~ses -- os ela Amrica
Latina. por exemplo -- onde se
esto iniciando agora programas
ele eelucao para o servio pblico. 1\ os perodos de reforma
administrativa, natural q1le
haja entusiasmo pela prtica e
impacincia com as formulaes
tericas. Mas a sabedoria prtica somente se alcana com a superao do empirismo ingnuo,
com a interpretao da experincia, que deve ser realista,
mas l1em por isso deixar de ser
teoria. Quando se trata ele ensi-

na1' administra;'w pblica, esta

verdade evidente indispensvel.
Do ponto de vista da educao
para o servio pblico, o realismo acaba de conseguir uma de
suas melhores conquistas nos
Estados Unidos. Com o propsito ele apresentar problemas administrativos, tal como existem
na prtica, e ensinar os proce:;sos da administrao pblica em
sua realidade viva, um comit integrado por professres de "rias universidades publicou em
1952 um livro de rasos intitulado Pub!ic Administratiol1 alld
Policy Development (94). Em
sua introduo e na apresentao
dos casos, os autores revelam
uma slida base terica e m;:todolgica: o estudo de tdas as
fases da administrao pblica e
suas relaes, incluindo o aspecto poltico; a compreenso da
dinmica dos processos administrativos; a considerao de valores ticos; a utilizao dos c1'i-

(93) WALDO, op. cit., pgs. 30-31.

(94) HAROLD STEIN (ed.), Public AdministTat-ion and Pol-icy
Development (Nova York: Harcourt Brace & Co., 1952). Vejamos:
KENNETH C. DAVIS e JOSEPH P. HARRIS, "Reflections of a Law Professor on Instruction and Research in Public Administration; An
Exchange"; A merican Political Science Review, XLVIII (maro, 1954),
pg. 174; KENNETH C. DAVIS, "Reflections of a Law Professor on
Instruction and Research in Public Administration ", American Political Science Review, XLVII (setembro, 1953), pg. 728.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRA~'O PBLICA

tenu::; (h o; ciellcia.\ slwiais; ;\

aplica(;(, dos conhecimentos e
mtodos na s()luo de prohlemas prticos: e a reviso rigorosa das generalizaes luz dos
fatos observados e anotados com
maior exatido. Esta a atitude
ecltica e realista, sem illgennidade terica, que no ensino da
administrao pblica est ahrindo caminho, rpidamente. 110S
Estados "Cnidos. Ainda qne ste
no seja o momento para apreciar os mritos pedaggicos de::;.'ia atitude, antecipamos aqui suas
caractersticas principais, porqu\'
constituem uma das melhores
i1l1Straes da atitude prtica.

D -

Resumo das advertncias metodolgicas

exame crtico que acabamo~;

de fazer das principais tendncias contemporneas na sistematizao da administrao pblica
indispensvel para desem"olvimento do assunto. :\ alguns leitores, que fazem sua primeira
incurso na disciplina por meio
dste Caderno, as referidas consideraes metodolgicas poder(,
parecer moldes vazios, elaboraes puramente formais. seUl
contedo concreto. que les
precisam conhecer antes os tatos.

79

(Js problemas. as hiplJtcsc~ propostas como s01\1(;6es, para depois formar juzos shre os mtodos. Mas, tamhm certo que
lhes cumpre adquirir conscincia
de tais questes, orientar sua
perspectiva, aguar seu entendimento e afinar sua sensibilidade
para extrair melhor significado
das situaes concretas que ho
de estudar posteriormente. Estas
cnnsideraes metodolgicas de\-em ser tomadas C01110 advertncias preliminares e pnwisrias
-~ pontos de partida.
De modo geral, a administrao pblica ainda no adquiriu
capacidade ,;uficiente de introspeco para e~c1arecer seus difn~js pmhLi1~as d(~ mtodo. A hist(Jria de S'U desenvolvimento
ainda no +"i escria; os textos
quase Ilcc,lCl h;eLm explicitamente :ou:' s preferncias metodolgica~: por tdas as partes ainda mister insistir na considerao da llletodologia. Estas razes
justificam a inclnso de tais ad\'Crtncias preliminares no pre,;('n! trabalho.
f'

,, , A utilidade dos mtodos das

cincias naturais
C:tda disciplina deve adaptar
seus mtodos s peculiaridades

80

CADERNOS DE ADMI~lSTRM.'AO PllBLICA

dos problemas lrue constituelll u

objeto de seu estudo. E' o que
ucorre. por exemplo, !las distintas cincias naturais. As classificaes da biologia, as generalizaes da fsica, as predies da
astronomia, as aplicaes prticas da medicina, representam
adaptaes do mtodo cientfico
s diversas manifestaes da realidade natural. Os estudos sociais tm q\1e ser encarados e
formulados exatamente C01110 ()
so as questes metodolgicas.
Ao passo que as cincias naturais se ocupam C0111 descrever
os fenmenos do mundo material, os estudos sociais enfrentam o problema da ,"ida humana
em sociedade, que exige nCl
apenas frmulas descriti\"as. mas
tambm juzos normativos. ivIesmo no plano da interpretao
analtica ou descritiva a tarefa
torna-se difcil, porque o homem
, antes de tudo, um ser espirital, livre, em busca de propsitos. No obstante, \"ejamos
mais de perto como podem aproveitar-se, nos estudos sociais, as
grandes conquistas metodolgicas das cincias naturais.
Uma vez afeioados devidamente s peculiaridades dos problemas humanos, os mtodos das

l'illcia~ llaturai" podelll ser l!e

grande proveito para as cincia ~
sociais, pelas seguintes razes;
1) As cincias naturais desenvolveram tcnicas muito eficientes para o conhecimento dos
fatos. S'ua insistncia na objetividade das ollservaes e na percepo exata da realidade deve
servir de exemplo para os estudos sociais, e1;1 que tanto aht1"'da a fantasie}.
certo que em nosso call1Jx
de estl1do h dificuldades espeClalS.
O oben"aclor parte da realidade que e8tuda; est condicionado por ela; ser afetado por
suas prprias interpretaes. Seleciona e interpreta os fatos de
acrdo com suas experincias anteriores; e esta subjetividade do
conhecimento mais intenst
lluando se trata de fatos humanos. Mas ainda assim, no h
dvida de que existem enormes
possibilidades de aumentar a objetividade nos estudos sociais.
Com mtodos adequados a condio de observador-participante pode converter-se em vantagem. pois permite uma percepo interna que est vedada a
quem estuda a natureza.
Os fenmenos sociais exigem
meios cle observao aplicveis

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

sua condio especial. No vale

a pena contar o nmero de palavras de uma constituio, embora seja importante excluir
dela tudo o que no tenha carter fundamental. Pela mesma razo. resn1ta intil observar a regularidade de uma prtica administrativa, para predizer sua
repetio, quando estamos convencidos de que deva ser suspensa, por no conduzir a resultados convenientes. A necessidade
de adaptar o critrio natureza
do problema comezinho para
os fsicos e demais cientistas da
natureza, mas no para os que
estudam as relaes humanas na
sociedade. No entanto, o rigor
dos historiadores contemporneos com o mtodo da documentao, as observaes cuidadosas
dos socilogos e antroplogos e
a exatido das estatsticas econmicas so amostras do que se
pode conseguir nas cincias sociais. inclusive na administrao
pblica (95).
2) As cincias naturais desenvolveram sua conceituao e
terminologia de modo que torna

81

possvel a comunicao das observaes e int~rpretaes com

suficiente seRnr2.na. A exatido
na comunicao indispensvel
para o progresso de qualquer
disciplina. Sem ela. cada estu
dioso tem flue comear do principio; no pode confiar nas contribuies de seus colegas ainda supondo que as observaes e interpretaes haiam sido
feitas com rigor. Nas cincias sociais e, especificamente, na administrao pblica, difcil encontrar conceitos e trmos com
significao bem definida. A experincia das cincias naturais
aproveitvel neste sentido.
3) A sistematizao lgica
das cincias naturais constitui
outro exemplo que deve aproveitar aos estudos sociais. Quanto a isto, a administrao pblica tem muito que aprender com
suas Irms - a economia e a
teoria do direito. A utilizao
das mensuraes, relaes quantitativas e elaboraes matemticas pode ser proveitosa, se feita com a devida cautela. ostensiva a cegueira freqente de me-

(95) Vejamos, como excelentes exemplos da aplicao dos mtodos estatsticos na cincia poltica: V. O. KEY JR., A Primer 01 Statistics lor Political ScientiBts (Nova York: Crowell, 1954), e Politics,
ParUel1 anel Pressure Group,q (3. a ed., Nova York: CroweJI, 1952).

82

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

dir coisas sem importncia, ignorando as verdadeiramente significatiyas, por no se prestarem

ao cmputo matemtico. Contam-se por dezenas os estudos
sociolc)gicos que pertencem a
esta classe. Com referncia ao
pbnejamento, a obsesso pelas
estatsticas conduz ao armazenamento de cifras e mais cifras,
sem qualquer referncia ao problema da formulao de pautas
ele conduta. Notamos tambm
que a fobia contra a individualizao das decises produzida
pela mania da generalizao,
pelo anseio de fazer regras de
aplicao geral para tudo.
4)
Os estudos sociais podem
haurir grande proycito dos moelos empregados pelas cincias
naturais para traar os nexos de
causa e efeito. certo que a
complexidade e variabilidade das
situaes humanas dificultam a
tarefa de isolar os fatres e determinar snas conexes causais.
Mas, apesar destas limitaes,
podc obter-se muito mais do que
se tem ohtido at agora. Por
exemplo, a psicologia proporciona explicaes da conduta humana que os administradores no
podem ignorar. Dentro do mbito das interpretaes descritivas,
(' posswl melhorar muito a S('-

leo dos meios administrat! \'OS

conducentes a efeitos determinados, a avaliao da cfetivid;l,de de
tais meios para produzir os
fins desejados e o descuhriment()
de nO\'a; alternativas mais eficientes. Nestas formas, o estudo
analtico uma hase incli,:pen<lvel para as decises normativas.
Devemos tomar cuielado a fim
de no incorrermos no mecanicismo ingnuo que, diante dos
problemas da conduta humana,
quer encontrar uma explicao
causal para tudo. Temos ouvido
tantas yzes justificarem a corruo no govrno como produto de causas sociais, que determinam inexorvelmente as aes
dos governantes! A podrido elo
govrno , sem dvida, um reflexo elas condies sociais, mas
no se trata, em casos como ste.
de atribuir inevitabilidade mecnica a tais fenmenos para
contemplarmos com resignao
sua regularidade ou dedicarmonos dura e longa tarefa ele eliminar, uma por uma, as supostas causas sociais, para que e\'entualmente se produza o efeito
desejado. H outra forma, b(,111
mais realista, de encarar o problema, qual seja a de reconhecer
que a natureza humana telcolgicil, conta com capacidacl(' r;\-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

cional e tem vontade livre. O

caminho certo para a reforma
orientar e educar a conduta de
governantes e governados em
direo aos valores ticos de honestidade. As consideraes mecanicistas tm importncia, mas
somente em plano ~t1hordina('o i
questo moral.
5) As generalizaes descritivas das cincias naturais, sollrc
tudo as da fsica, so ohjeto eleadmirao por parte dos e~tudio-
sos da realidade social. Den~11lo-;
notar aqui ljue a,~ formas e gr:ll1";
ele generalizac;o variam eetre as
cincias da natnreza. no somente pela etapa de desenvoh-imentlJ
em que cada nma se encontre.
seno tambm I>lJ.s cxi2';ncia:;
dos respectivos obje!os de estudo. Assim, a J)iologia e a anatomia diferem el:l fsica e da astronomia. O que calibra a aelequao ele uma cincia no o
seu grau de generalizao, e sim
a sua exatido descritiva.
Devemos tambm lembrar que
nas cincias fsicas foi necessrio
rever, recentemente, luz das
novas teorias ela relatividade.
todo o sistema terico, que por
tanto tempo fra considerado in-

83

falvel. Neste campo j no se

concebem as frmulas como
seguras, mas somente como altamente prov-z,'eis.
Cumpre reconhecer, alm disso, que a realidade fsica, quando
comparada com a enorme complexidade e variabilidade da vida
humana, caracteriza-se pelo pequeno nmero cle fatres dominante',. a simplicidade das rela,:ies tlltre stes fatres e o alto
grau ele continuidade nos fenmcno::; (96l.
Vi~;tas ;'l luz ela unidade sistemtica da isica, ao; cinci:Ls sociais e, em particular, a admiIlistrao pblica, apresentam
poucas generalizaes de aplicahilidade razovel. Admitindo
mesmo que haja margem muito
ampla para superar o presente
e~tado de desenvolvimento, deveElOS m:tntel"-noS sempre atentos
natureza peculiar dos fenmenos
que queremos entender. Nossas
frmulas descritivas devem constituir-se e postular-se com cautela, como hipteses. Sua aplicao a situaes concretas dever
sempre ser condicional, em conseqncia das eventualidades
que surgem dos tatres e elas rc-

(96) FELIX KAUFMANN, La Metodologa de las Ciencias Sociales

(Mxieo: Funrlo <lf' Culturn Eronmi("H, 1946), pgs. 190-196.

84

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

laes variveis e, sobretudo, da

capacidade criadora do homem.
No podemos deixar que o
efeito deslumbrante das construes tericas nos impea de descobrir seus defeitos de exatido
emprica ou adequao teleolgica. Relembremos a experincia
da economia clssica que, no processo de construir um arcabouo
terico de admirvel consistncia
lgica, negligenciou a necessidade de verificar sms premissas
descritivas e suas finalidades
ticas. Teve que modificar seus
postulados para atender s refutaes da realidade. O mesmo
ocorre com as elaboraes lgico-positi vas da escola analtica do direito, que assinalamos
anteriormente.
Os princpios de admillistrao pblica de que hoje dispomos nada mais so do que hipteses, guias, que se devem
adaptar cuidadosamente s COlldies culturais e psicolgicas
das relaes humanas e aos propsitos da atividade administrativa. Qualquer tentativa de atribuir-lhes validade absoluta carecer de base e ter conseqncias prejudiciais.
6) Freqentemente se acredita que, nos estudos sociais, no
possvel () mtodo f'xperimen-

tal, que tanto tem servido s

cincias naturais para verifica.r
suas hipteses. Esta crena ignora o fato de que, em alguns
campos a astronomia, por
exemplo - , as investigaes sbre a natureza se processam sem
experimentos controlados. Por
outro lado, a experimentao
til e indispensvel nas questes
sociais. Apesar de os homens.
por sua dignidade e liberdade
essenciais, no poderem ser manipulados para fins de experimentos controlados, como se fssem meros elementos qumicos
ou cobaias, possvel submeter
prova hipteses descritivas ou
normativas, desde que se proceda com as devidas precaues. A
vida humana uma aventura
constante. Diriamente, em todos
os setores de atividade pem-se
em prtica novas formas de conduta, variaes diversas, relaes diferentes. O que falta a
observao sistemtica dessas
experincias. Esta percepo das
conexes entre os fenmenos
ocorridos, isolando os fatres
relevantes, descobrindo os resultados significativos, que constitui a essncia do mtodo experimentaI, independentemente de
haver sido, ou no, planejada f'
controlada a situao dos estu-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

dados. Antes de tudo, () que se

requer a disposio para verificar as hipteses - prospectiva ou retrospectivamente - e
confront-Ias com a realidade
emprica (97).
Pensemos, I){)r um momento,
nos programas internacionais
para melhorar a administrao
pblica em certos pases aos
quais levam prticas administrativas que em outros lugares se
~" .. ..;icleram boas. Se prevalecesse, sempre, nestes esforos. a
atitude experimental, de constante verificao emprica. em
lugar das pretenses dogmticas
ou pseudocientficas, estaramos em vsperas de grandes
contribuies para a felicidade
huma1la. E isto porque analisaramos o contexto de experincias em que se desenvolveram as
hipteses, trataramos de identificar os fatres que entraram
em sua formao c estaramu:,
dispostos a sondar cuidadosamente as condies culturais nu
processo de nOvas aplicai,)",.,;.
7) No que toca s predies,
as cincias naturais observam ('
descrevem os acontecimento:; em
trmos de maior ou menor gra\l

(97)

KAUFMANN,

8;)

de regularidade O\l variabilidade. Em muitos casos, as predies esto condicionadas pela

continuidade ou igualdade das
circunstncias. supondo-se a no
interveno de variantes. Eis
por q\le. em face de situaes
concretas, a meteorologia e a
medicina, por exemplo, sumente
podem falar de probabilidades
muito relati,-as, ao passo que a
astronomia, por estudar condies mais estveis, consegue um
grau mais alto de probabilidade.
Nas situaes humanas as
condies variveis so 111uita~.
Alm disso, as predies tm um
deito sugestivo capaz de gerar
sua prpria comprovao ou refutao, conforme o caso. O
homem , antes de tudo, um ser
racional e livre. q\le constantemente altera o curso dos aco:\tecimentos com sua capacidade
criadora. toma novos rumo:;, e
destri as prediics dos cientistas.
N a maior parte das vzes, a
iorma eiicaz por excelncia de
predizer a conduta humana consiste em orient-la na direo
desejada, ao 1ws de se obser\'ar seu curso. C01110 espectador

op. cit., pg. 198.

86

CADERNOS DE ADMINISTRM.~t;O FlII:r,TCA

passivu, procura de regularidades que no existem. Ento, o

problema interessante e difcil
ser o de traar o rumo e seleCIonar os meios de orientao.
Por mais teis que possam ser
as predies descritivas para a
soluo dos problemas humanos,
estaro sempre subordinadas
natureza normativa do homem.
Em sntese, os mtodos das
cincias naturais podem contribuir muito para () desenvolvimento dos estudos sociais e, em
particular, da administrao pblica, se amoldados s peculiaridades dos problemas humanos,
sem imitaes ingnna~ 11<:111 prctenses cxces.;iva.;.
2.

O problema dos valores

ticos

Diallte dos problemas da viela bumana em sociedade, cost uma-se definir o tnno cincia como apliGlo dos mtodos
descritinJs, positivos que caracterizam as cincias naturais,
embora no alcancem, qt:andn
adaptados s peculiaridades lh
realidade social, g-ran ele adequao comparvel ao dos estudos da natureza.
certo que, algumas vzrs,
o vocbulo cillcia serve para de-

signar sistl'l11as de pellsalllento e

prtica qne incluem no smente
proposies desnitiyas slJhre o
que , como tambm proposies
normativas sbre o que d C"<!i'
scr. o caso elas expresses
cillcia poltira, ciaJ1cias humansticas, ou ciancias sociais, quando elas envolvem consideraes
ticas shre os fins da viela l1t1mana.
Independentemente elo uso dus
voclmlos e de suas acepes
mais ou menos imprecisas, o
que nos interessa arll compreender a essncia do mtodo
descriti7'O e suas limitaes em
face elos problemas humanos.
Primeiramente, necessrio real(;ar a prl'll1is~'a, tantas vzcs esquecida, de que nenhuma interpretao do que pode responder a questes shre o (lue dCi'c
scr. Por mais exata que 5eja,
uma proposio descri ti \"a no
nos habilita a deduzir diretamente concluses normativas. O
problema das cincias naturais
somente exige entendimento de
como funciona a natureza, ao
passo que o problema dos estudos hUil1~l11stjccs e, dentre les,
os sociais, requer an:dise, no
somente de como a conduta
humana, mas tCll11h11 de C0mo
dez1c ser.

TEORIA GERAL DE ADMINISTRA,\O PBLICA

To logo passam da mera descrio de fatos para as recomendaes sbre as prticas existentes, os estudos administrativos
adquirem imediatamente conotaes normativas. Em administrao de pessoal, organizao e
mtodos, finanas, enfim, em
qualquer setor da administrao
pblica, as recomendaes shre
o que se deve ou no fazer baseiam-se' em ltima instncia,
em preferncias ticas. nstes
juzos de valor permanecem geralmente inarticulados, como
pressuposies que no se discutem. Mas sempre esto a para
dar sentido s interpretaes
descritivas. Sem les, os mais
exatos descobrimentos de fatos
seriam completamente neutros
diante do problema do que fazer.
Isto significa que as frmulas
puramente descritivas podem
servir indistintamente honestidade ou corruo, ao intersse geral ou ao egosmo de um
grupo, liberdade ou ao autoritarismo, justia ou injustia. Diante das situaes concretas da realidade, essas frmulas necessitam do complemento
dos juzos valorativos. A prtica
da administrao pblica uma
srie contnua de decises dste
tipo - explcitas ou implcitas;

87

em alguns casos, por simples illconscincia ou omisso.

A anlise descritiva tem, no
entanto. enorme utilidade para
as decises normativas. muito
fcil provocar resultados opostos
a nossos propsitos por no entendermos a realidade. O primeiro passo para prevenir isso o
conhecimento exato dos fatos e
de suas inter-relaes. Assim poderemos comear a compreender
os problemas e a perceber as alternativas exeqveis para solucion-los.
Por mais altrustas que sejam
nossas intenes, no poderemos
tornar a distribuio econmica
mais equitativa se no conhecermos como funciona o mercado
de bens e servios. Similarmente.
de nada vale a convico em favor da eficincia no servio pblico, se no soubermos quais
so os meios que conduzem a
sse objetivo. A ignorncia da
realidade pode levar-nos inclusive a exigir dos homens mais do
que so capazes; ou a propor ingnuamente remdios superficiais para seus problemas. Da
a grande utilidade da atitude
cientfica, a qual busca o conhecimento necessrio para diagnosticar as situaes; traa as ramificaes dos problemas; escla-

88

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rece as COIlCXllCS ell tre meios c

,fins; descobre novas alternatiyas
para relacion-los; indica as conseqncias das hiptest;s ; demarca os limites da capacIdade normativa dos homens e proporciona sob outras formas, as bases
,
,
1
para as decises. Sem este." e ementos de juzo, as consldera.es normatiyas c.arecem ~e fu~
Jamento na realIdade, nao somente no que se refere sua
aplicabilidade prtfca: mas, .tambm, em sua propna valIdade
,tica. Afinal de contas a seleo
de fins consiste, em grande parte, em enaltecer a qualidade humana at o mximo possvel,
tlentro das alternativas impostas
pela realidade.
.
Da a respeitabilidade da POSIo metodolgica que l?r~coni~a
a anlise dos fatos SOCIaIS, deIxando a outras matrias a tarefa
normativa. H tanto por fazer
no esclarecimento analtico das
relaes humanas. e ser to til
ICssa tarefa para cimentar .as ~:
cises valorativas, que se JustIfIca tal diviso de trabalho. l\1as
de qualquer modo cumRre. construir a ponte entre a CIenCla e a
filosofia social, a fim de que as
aplicaes prticas .selan; bem
orientadas. E esta exlgencta conduz-nos concluso de que a

adl1linis trao pblica esscucialmente uma disciplina prtica.

3.

O objetivo final e prtica

teoria

N o estudo d~ administrao
pblica, o objetivo final melhorar as prticas administrativas do govrno, para, assim, melhor servir aos intersses pblicos, aos ideais c s necessidade"
do povo.
Como j vimos, por ser um,
disciplina prtica, a aclministra
o pblica exige a sntese da~.
interpretaes descritivas e normativas para a soluo de seus
problemas concretos. Tda deciso administrativa tem que levar
em conta e harmonizar elementos de ambas as classes.
Aqui surge o problema da coIllunicao entre a teoria e a
prtica. Os prticos sem teoria
no conseguem interpretar suas
prprias experincias, nem, tampouco, explic-las queles que
cultivam a sistematizao terica. Inversamente, h estudiosos
que no conhecem as experincias prticas e, por esta razo,
suas teorias carecem de base emprica.
Impe-se, pois, nos programas
de educao para o servio p-

TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO PBLICA

blico, nas investig:les, a necessidade de unir, mediante esforos espeCiaiS, stes elementos
complementares na atividade
quotidiana da administrao.
requisito indispensvel capacitar
os administradores p:na que po~
sam analisar e orientar racionalmente sua conduta, e contribuir
assim para a educao de seus
colaboradores, interpretando para les a significao de suas experincias. Os estudiosos, por
sua vez, devem estar di;;postos a
assumir a posi~lo de participmtes, com plena responsahilidade,
para que possam afinar sua ,('11sihiliclac1e prtica.
H, 110 entanto, certas cxp::nencias que no se prestam
a sistematizao terica. N este sentido, a administrao IO
cincia aplicaeh, seno arte, Sem nega r fj \l' a !in ha rI ivisria pode 1110\"er-5('. ampliando o setor elas formulaes tericas, necessrio destacar a
proeminncia do ingrediente artstico. Quand se ignora o fator artstico, o estudo, a aprendizagel11 e a prtica da administrae;u se redu;~e11l a mero exerccio mecnico de regras. Mas,
se est:1 presente a cnllcepii.o fi"
que o trabalho aumi;listrutiv ,:
tambm arte, ento se cultivam

89

as sensibilidades e habilidades;
estimula-se a devoo aos propsitos; aviva-se a simpatia humana, que facilita a colaborao;
e inspira-se a capacidade criadora elo homem.
COIlsCI;cntemclltl', a silllplific:u;.1 I ) (111 que incorrem alguns
entusiastas defensores da sistematizao administrativa, ao proclamar a administrao pblica
como ci/1cia. constitui rro gra\"C. Cumpre advertir que esta
di,;ciplina, ;'[ margem ele su:::s inst111clencias analticas
atuais,
apresenta-se como cincia aPli
cada em certas manife,;taes, e
como arte, em outras. O conjuro
da palavra 11ligica -- ciilcia -l:o o melhm' meio, l!e,tc caso,
:,ra fazer {) mib:;re.
.1.

A unifieao dos estudos

sociais

1'elr (livci"ioS caminhos chega1l10S cmlcluso ele que os

problemas ela viela humana em
,;ocieelaclc no se amolelam departamcntaliz:lo que lhes tm
querido im[Nr os estudiosos. O
cntreh:\lll':'ni () de stJ:lS distinta"
fases l; to complexo, que a [\Jcaliza;lo analtica de <jua 1CFllT
delas s,'llnente 110, pode dar interpretaes fiis, quando revela

90

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

o seu enredamento com as demais. por isso que, atualmente,

as tendncias no sentido da unificao. convergindo de todos os
setores dos estudos soci::i". <io
to fortes.
Se no sculo XIX pr.'d'l1nillt)\l
o empenho de criar ciaJ/cias sociais autnomas, cada qual C0111
sua provncia bem delineada. e
com U1idade interna, o sculo
XX apresenta uma trajetria
que conduz integrao elas interpretaes scio-filosficas. Por
td~'." as partes aumenta o mI >cco da tendncia unificadora:
- no realismo: nas escolas scio .. [ilosficas da teoria do dircito; nas aspinH;es da antropolo!l,ia COl1!O conceito integrador da
cultura; lJaS invrstigaes da
psicoloi;ia-socd e da sociologia;
t' at I1~S recentes concepes da
economia.
Na administrao pblica. a
escola das relaes humanas, a
filosofia poltica e as melhores
expresses do realismo prtico
representam, em conjunto, os
mais prometedores intentos de
unificao. Sem ignorar os elementos jurdicos e formais da administrao governamental, tratam de col11;Jreender a dinmica de se1ls processos. em tda
a sua complexidade. atentando

vara as suas razes psicolgicas.

sociolgicas e antropolgicas e
orientando as aplicaes prticas
para a realizao de normas
ticas.
Embora a especializao seja
muito til, porque concentra a
ateno em problemas especficos e permite assim maior dedicao a les, s vzes conduz ao
superficialismo, faz perder a
perspectiva e obscurece a significao do panorama geral. Os
problemas prticos da administrao pblica exigem a ~!1tesc
dos ensinamentos l}1\C os respectivos estudos sociais nos oferecem. O servidor pblico l1cces,;ta de viso de conjunto. No
pode parar nas fronteiras dos
departamentos analticos, ne11\
fugir as questes normativas.
Estas exigncias, que reclamam a unificao dos estuclos
sociais, libertanclo-os dos excessos de cientificis11\o e especializao e projetando suas interpretaes para a soluo de problemas prticos, constituem a
mais digna aspirao da disciplina. Ainda mais. provvel
que, no fim de contas, csta venha
a ser uma elas mais \'aliosas C011"
tribuies do sculo XX paq ~t
felicidacle humana.

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