EL PLAN PUEBLA-PANAMA

- RESUMEN MARZO DE 2004

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I.

LOS ACUERDOS DE TUXTLA-GUTIERREZ

La Reunin Presidencial de Tuxtla, Gutirrez, celebrada el 10 y 11 de enero de 1991, es de

carcter histrico por ser la primera vez que se reunieron a nivel de una cumbre, los
Presidentes de Centroamrica y Mxico, y constituy un paso decisivo para institucionalizar
esas reuniones. La misma se desarroll en un momento en que los pases centroamericanos,
El Salvador y Guatemala, hacan esfuerzos para dar fin a los conflictos armados y alcanzar una
regin de paz, libertad, democracia y desarrollo.
La Declaracin de Tuxtla Gutirrez, reconoci como preocupacin de los Gobiernos
Centroamericanos y de de Mxico la persistencia de algunos fenmenos negativos como el
uso de la violencia para solucionar conflictos, la pobreza extrema, el endeudamiento externo,
los obstculos al comercio, las migraciones masivas, la contaminacin ambiental y el
narcotrfico.
Esta situacin junto a otros factores, indujeron a conceptualizar en forma diferente las
relaciones entre Mxico y Centroamrica. Por una parte, las primeras conversaciones
tendentes a la suscripcin de un Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, coloc a
Mxico con un horizonte de un nuevo mercado en los Estados Unidos, aprovechando la
capacidad instalada y el grado de desarrollo del norte del pas.
Por otra parte, la invasin a Kuwait por parte de Irak en agosto de 1990, puso a los pases de
Centroamrica en estado de alerta en cuanto a la escasez y precio del petrleo, por lo que su
prioridad era el abastecimiento energtico.
La convergencia de ambas situaciones: el sur-sureste de Mxico con pocas posibilidades de
aprovechar el previsible acuerdo con los Estados Unidos, porque todava no se visualizaba la
participacin de Canad, y la necesidad de Centroamrica de asegurarse petrleo, haca viable
y geopolticamente acertado, promover algn tipo de acuerdo entre Mxico y Centroamrica
que trascendiera lo estrictamente comercial, abarcando otras reas, tales como el
abastecimiento energtico, inversiones, cooperacin financiera, entre otros, y por su puesto, la
liberalizacin comercial.
En este contexto adems, en el mbito internacional, se crea la Organizacin Mundial del
Comercio y se fortalece el sistema multilateral de comercio, lo que impuls un proceso de
negociaciones para firmar tratados de libre comercio. Adems, con la cada del Muro de Berln,
se redefinen las relaciones de poder militar a nivel mundial y en el mbito econmico se perfilan
tres grandes ejes liderados por Estados Unidos de Amrica, Unin Europea y Japn. En lo que
respecta al continente americano el Presidente Bush plantea la Iniciativa para las Amricas,
conocida posteriormente como ALCA y en lo que respecta a las relaciones MxicoCentroamrica, aquella nacin reconvierte su inters y es el tema econmico y el nfasis por
los tratados de libre comercio lo que guiar de all en adelante la relacin con la regin
centroamericana.
Dentro de esa perspectiva, el 11 de enero de 1991, los Presidentes de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua y el Presidente de Mxico, suscribieron, en la ciudad de
Tuxtla Gutirrez, Chiapas, Mxico, la Declaracin y Acta de Tuxtla, en las cuales se establece
un Programa de Complementacin Econmica que contiene los siguientes siete programas:

Programa de Liberacin Comercial

Programa de Cooperacin Financiera
Programa para el Desarrollo de la Oferta Exportable de Centroamrica
Programa de Cooperacin en el Sector Primario
Programa para el Abastecimiento Energtico
Programa de Fomento de las Inversiones
Programa de Capacitacin y Cooperacin Tcnica

No obstante que en el Acuerdo de Complementacin Econmica estaban previstos estos siete

programas, en la prctica, solamente se impuls el Programa de Liberacin Comercial. Por
otra parte, aunque dicho Acuerdo, de conformidad con el Acta y Declaracin de Tuxtla estaba
concebido para que actuaran los cinco pases conjuntamente, por razones coyunturales y
circunstancias particulares, el Programa de Liberacin Comercial se desarroll por Costa Rica y
Nicaragua actuando individualmente, por lo que solamente El Salvador, Guatemala y Honduras
decidieron negociarlo conjuntamente.1[1]
Posterior a esta Primera Reunin de Presidentes de Centroamrica y Mxico, se han realizado
cuatro reuniones ordinarias y una extraordinaria en junio de 2001, dentro del Mecanismo Tuxtla,
cuyo objetivo fue la suscripcin del Plan Puebla Panam. Cabe hacer notar, que a partir de
Tuxtla II, realizada en febrero de 1996, Belice y Panam participan en estos encuentros o
reuniones de Tuxtla.

II. EL PLAN PUEBLA PANAMA

A. IDEAS CENTRALES
PANAMA

DE MEXICO EN EL ORIGEN DEL PLAN PUEBLA

A pesar de algunos avances que tuvo Mxico en la segunda mitad del siglo XX, con
introduccin de carreteras y ferrocarriles, de obras de infraestructura hidroagrcola y otras de
explotacin del potencial energtico y urbanstico, el resultado del anlisis de los ndices de
pobreza, tales como la mortalidad infantil, el analfabetismo, la dispersin y alta marginacin de
la mayor parte de la poblacin en grupos muy aislados, muestra grandes contrastes y
subrayan el fuerte rezago del desarrollo socioeconmico del Sur-Sureste mexicano con otras
de sus regiones, aunado a ello, el 1 de de enero del 1994 emergi la crisis poltica en Mxico,
con surgimiento del levantamiento guerrillero zapatista y a fines del mismo ao, estall la crisis
econmica y financiera que puso a Mxico al borde del colapso, necesitando el apoyo de
algunos gobiernos e instituciones multilaterales de financiamiento.
Estos hechos resaltaron la necesidad de prestarle atencin a la regin sur-sureste de Mxico,
por que no slo era una zona deprimida y convulsa, sino que no haba posibilidad alguna de
insertarse en la economa ms desarrollada del pas, la economa del NAFTA.
La concurrencia de todo lo ocurrido en la dcada de los noventa, Mxico se dio cuenta que
tena un mecanismo el de Tuxtla- que poda ser el vehculo para posibilitar la integracin de su
zona menos desarrollada con la regin centroamericana, con similares grados de desarrollo.
Para hacer viable esa posibilidad, se plante el Plan Puebla-Panam, que se nutri alrededor
del ao 2000, en las siguientes ideas:

a. La superacin de la pobreza slo puede darse con bases firmes mediante el impulso al
desarrollo econmico, lo que a su vez requiere de inversin productiva.
1[1]

Es de hacer notar que el TLC Mxico-Costa Rica entr en vigor el 1 de enero de 1995,
en Nicaragua el TLC Mxico-Nicaragua entr en vigor el 18 de julio de 1998, mientras que El
Salvador, Honduras y Guatemala suscribieron el TLC con Mxico el 29 de junio de 2000 y entr
en vigencia para Mxico, Guatemala y El Salvador el 15 de marzo de 2001, y para Honduras el
31 de marzo de 2001.

b. El incremento sustancial de la inversin productiva de la regin, requiere de posicionarla en

la economa global.

c. El impulso a la inversin productiva tambin necesita de un gran esfuerzo de inversin en

infraestructura bsica, con nfasis en rubros como educacin, capacitacin, transporte,
logstica y telecomunicaciones, factores fundamentales de la competitividad de las
empresas.

d. La estrategia del desarrollo regional debe verse en un contexto internacional. Los pases
centroamericanos presentan condiciones anlogas y por ello, es posible generar sinergias
al considerar la regin mesoamericana en su conjunto.
Con base en esos fundamentos, el 12 de septiembre del ao 2000, el entonces Presidente
electo de Mxico, Vicente Fox, plante a los pases centroamericanos, la posibilidad de
emprender un plan de desarrollo regional desde Panam hasta Puebla, que cubriera el mbito
geogrfico de los nueve estados del Sur-Sureste de Mxico y a los siete pases del Istmo
Centroamericano. En esa oportunidad, el Sr. Fox suscribi con los Gobernadores del SurSureste de Mxico, un Acuerdo para formular un programa regional integral para dicha regin.

B. LA INTEGRACIN EN CENTROAMRICA
Por otra parte desde la dcada de 1950, los pases centroamericanos han venido trabajando en
un programa de Integracin Econmica y Social, que ha tenido avances importantes
especialmente desde que en 1960, se firm el Tratado General de Integracin Econmica
Centroamericana.
El 13 de diciembre de 1991, los presidentes de los pases centroamericanos y de Panam
reformaron la Carta de la ODECA suscrita en 1962, y decidieron crear un nuevo marco
institucional de la integracin regional de Centroamrica con base en 10 propsitos y de
acuerdo a nueve principios fundamentales. Como ejemplos cabe mencionar el propsito de c)
Impulsar un rgimen amplio de libertad que asegure el desarrollo pleno y armonioso del
individuo y de la sociedad en su conjunto. Y entre los principios: d) La solidaridad
centroamericana como expresin de su profunda interdependencia, origen y destino comn.
Siguiendo ese marco institucional, el 29 de octubre de 1993, se suscribi el llamado Protocolo
de Guatemala que modific el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana de
1960. A ttulo de ejemplo se muestra un punto que van en consonancia con la armona y
generosidad entre pases: Los estados parte se comprometen a alcanzar de manera
voluntaria, gradual, complementaria y progresiva la Unin Econmica Centroamericana
No obstante sus crisis y problemas, el Mercado Comn Centroamericano ha dejado aportes
positivos en las relaciones econmicas entre los pases. Existe un sistema centroamericano de
carreteras que une los principales centros de poblacin y de produccin agrcola e industrial,
as como una red regional de telecomunicaciones. Se interconectaron casi todos los sistemas
elctricos nacionales y se crearon varias instituciones. Las producciones industriales se
expandieron y se introdujeron nuevas tecnologas. En consecuencia, el intercambio comercial
regional se ha convertido en el segundo mercado internacional de cada uno de los pases de
Centroamrica, con ritmos de crecimiento mayores que los correspondientes mercados
tradicionales. Esta situacin, ha permitido amortiguar los actuales efectos negativos de las
economas locales y extranjeras. Sin embargo, los ndices de pobreza se encuentran a niveles
semejantes que los del Sur-Sureste de Mxico.
De conformidad con un acuerdo de los Presidentes Centroamericanos en 1994, Centroamrica
ha estado trabajando en una Agenda para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible de
Centroamrica hacia el Siglo XXI. Ms recientemente, en el marco de los esfuerzos
internacionales para la reconstruccin de los pases afectados por el Huracn Mitch, en 1998
se constituy el Grupo Consultivo Regional para la Transformacin y Modernizacin de
Centroamrica, que se reuni el 28 de mayo de 1999, y que emiti una declaracin en la que
varios pases de la Comunidad Internacional y los centroamericanos, se comprometieron a
compartir la responsabilidad de la reconstruccin y de la transformacin de la regin.

Como resultado de un intenso proceso de consultas incluyendo a la sociedad civil, la Secretara

General del SICA (SG-SICA), prepar un documento que se present en Madrid a una reunin
del Grupo Consultivo en enero de 2001. El documento plasma la visin de mediano y largo
plazo de un proyecto de regin con un salto cualitativo en el modelo de desarrollo, en que la
integracin regional constituye la columna vertebral de su estrategia. La cartera de proyectos
contena 32 proyectos de gran impacto, y plante la bsqueda de socios para dichos fines. El
resultado, sin embargo, fue negativo.

C. DESCRIPCION DEL PLAN

1.

Lanzamiento del Plan Puebla Panam

El 15 de junio de 2001, en la ciudad de San Salvador, los jefes de Estado de Mxico y

Centroamrica aprobaron el documento de lanzamiento del Plan Puebla-Panam.
El objetivo del Plan Puebla-Panam es potenciar la riqueza humana y ecolgica de la regin
mesoamericana, dentro de un marco de desarrollo sustentable que respete la diversidad
cultural y tnica. Por ello, se plantea una estrategia integral para la regin que ampara un
conjunto de iniciativas y proyectos mesoamericanos. Los pases participantes son Mxico,
Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panam.
Esta estrategia se inscribe en el marco del Mecanismo de Dilogo de Concertacin de Tuxtla
Gutirrez, y parte del reconocimiento de las mltiples interrelaciones que definen a la regin
mesoamericana. A su vez, se compone de un conjunto de ocho iniciativas y sus proyectos que
tienen un propsito doble: por un lado, promover la integracin y, por el otro, fomentar el
dilogo de autoridades y sociedad civil que consolide la visin compartida del desarrollo social
y econmico.

2.

Las Ocho Iniciativas

Al aprobarse las ocho iniciativas, el Plan Puebla Panam procedi con gran acierto al incluir a
cuatro viejos proyectos de la integracin centroamericana: la facilitacin del intercambio
regional es la razn misma de ser del Mercado Comn Centroamericano desde 1958. La
integracin vial fue decidida en 1963, como corolario del libre comercio, pues hasta entonces
en materia de comunicaciones Centroamrica apenas haba remontado la herencia de la
colonia. En los aos setenta se dio un paso complementario del anterior, que fue el
establecimiento de la primera red centroamericana de telecomunicaciones. Y por los
mismos aos se emprendi la interconexin elctrica.
El Plan consta de ocho iniciativas a nivel mesoamericano, cada una de las cuales se compone
de varios proyectos. Las iniciativas son las siguientes:
Desarrollo Sustentable
Objetivo: Promover la conservacin y el manejo sustentable de los recursos naturales y los
mecanismos participativos, especialmente de las comunidades locales, en la gestin ambiental.
Proyectos: 1) Gestin ambiental; 2) Patrimonio cultural y equidad; 3) Preservacin y
aprovechamiento de los recursos naturales; 4) Fondo mesoamericano para el desarrollo
sustentable.
Desarrollo Humano
Objetivo: Reducir la pobreza, facilitar el acceso a los servicios sociales bsicos de la poblacin
vulnerable y contribuir al pleno desarrollo de los pueblos mesoamericanos.
Proyectos: 1) Capacitacin para el trabajo; 2) Sistema de informacin estadstica sobre
migraciones; 3) Participacin de las comunidades indgenas y afro caribeas en el desarrollo

local; 4)Manejo y conservacin de recursos naturales por parte de organizaciones campesinas,

indgenas y afro caribeas.
Prevencin y Mitigacin de Desastres Naturales
Objetivo: Promover la prevencin y mitigacin de desastres naturales e incorporar la
consideracin de la gestin del riesgo en los proyectos de todos los sectores.
Proyectos: 1) Desarrollo de mercado de seguros para riesgos de catstrofe; 2) Concientizacin
pblica para la prevencin de desastres; 3) Informacin hidrometeorolgica para la
competitividad.
Promocin del Turismo
Objetivo: Promover el desarrollo del turismo ecolgico, cultural e histrico, mediante acciones
regionales que destaquen la complementariedad, las economas de escala y los
encadenamientos productivos del turismo.
Proyectos: 1) Formulacin y promocin de proyectos ecotursticos indgenas; 2) Cuenta satlite
de turismo y certificacin de la sostenibilidad turstica; 3) Desarrollo de circuitos tursticos
integrales.
Facilitacin del Intercambio Comercial
Objetivo: Fomentar el intercambio en la regin mediante una reduccin de los costos de
transaccin y promover la participacin de pequeas y medianas empresas en las
exportaciones.
Proyectos: 1) Modernizacin y simplificacin de trmites en los pasos fronterizos; 1) Facilitacin
de negocios y homologacin de tratados comerciales; 3) Promocin de pequeas y medianas
empresas (PIMES) exportadoras.
Integracin Vial
Objetivo: Promover la integracin fsica de la regin para facilitar el trnsito de personas y
mercancas y de esta manera, reducir los costos de transporte.
Proyectos: 1) Corredor Puebla Panam; 2) Corredor Atlntico; 3) Corredores complementarios.
Interconexin Energtica
Objetivo: Unificar e interconectar los mercados elctricos con miras a promover un aumento de
las inversiones privadas en el sector y una reduccin del precio de la electricidad.
Proyectos: 1) Sistema de interconexin elctrica centroamericano, SIEPAC; 2) Interconexin
Mxico-Guatemala; 3) Interconexin Guatemala- Belice.
Interconexin de Telecomunicaciones
Objetivo: Desarrollar la infraestructura de interconexin informtica de la regin.
Proyecto bsico: Integracin de una red regional de fibra ptica.
Cabe hacer notar, que el Plan Puebla Panam contiene mecanismos institucionales que
posibilitan la inclusin de nuevos proyectos dentro de las diferentes iniciativas.

3.

Inversiones Plan Puebla-Panam

A junio de 2002, se elabor un estimado de inversin para las diferentes iniciativas, el cual
podr aumentar en la medida en que se incorporen nuevos proyectos o se definan

estimaciones para otros ya incluidos. Vale destacar, que dichos proyectos se refieren a
inversiones en obra fsica (ms del 95%) o estudios y propuestas.

CUADRO 1
Plan Puebla-Panam: Estimacin de inversiones requeridas
(a junio de 2002)
INICIATIVAS
Desarrollo Sostenible
Desarrollo Humano
Prevencin y Mitigacin de Desastres
Turismo
Facilitacin Comercial y PIMES
Transporte 1/
Interconexin Elctrica
Telecomunicaciones
TOTAL

US$
58.850.000
41.950.000
25.900.000
36.150.000
8.700.000
4.326.000.000
405.300.000
101.500.000
5.004.350.000

1/

Cifras Actualizadas a marzo de 2004

FUENTE: BID. www.iadb.org

D. LOGROS Y PERSPECTIVAS
1.

Logros

Desarrollo Sostenible
El Corredor Biolgico Mesoamericano se encuentra en ejecucin. Hay avances en la
implementacin de proyectos especficos para la conservacin ambiental en cuatro reas
multinacionales, Cuenca Alta del Ro Lempa, Cuenca Binacional del Ro Sixaola, Proyeccin
Ambiental y Control de la Contaminacin Martima en el Golfo de Honduras, y Manejo Integrado
de Sistemas en el Golfo de Fonseca. El Programa de Sistemas de Gestin Ambiental,
encaminado al desarrollo de un marco institucional moderno, est terminando su Plan de
Accin. Ya existe un Memorando de Entendimiento para el Proyecto de Desarrollo
Agropecuario y Rural.
Desarrollo Humano
Hay un avance importante al haberse suscrito un Memorando de Entendimiento sobre Salud
para el programa de Vigilancia Epidemiolgica, con la integracin de la respectiva Comisin
Tcnica, y una estimacin de montos de inversin hasta el ao 2006 para un mbito geogrfico
parcial en la regin. El indicado Memorando, permitir tambin definir los alcances del
proyecto de Poblaciones Mviles y Migrantes. Est funcionando la Secretara Ejecutiva de la
Comisin de Acreditacin y Promocin de Proyectos Educativos, y se espera que la instalacin
del Comit Tcnico tenga lugar en marzo de este ao. Hay avances en la formulacin de cinco
proyectos ms para la investigacin y capacitacin en materia educativa.
Prevencin y Mitigacin de Desastres Naturales
Ya se suscribi un Memorando de Entendimiento en que se ampli la Iniciativa a ocho
proyectos. La correspondiente Comisin Tcnica Regional ya integrada, deber acordar los
respectivos planes de accin, as como incorporar los proyectos prioritarios nacionales.
Promocin del Turismo
La Iniciativa se ampli a cinco proyectos cuya preparacin se encuentra en diversos estados de
avance.

Facilitacin del Intercambio Comercial

El Proyecto Armonizacin de Normas Fito y Zoo Sanitarias, se encuentra totalmente financiado
y en ejecucin. La Promocin de PIMES, ya fue aprobada y se encuentra financiada. El
Proyecto de Modernizacin Informtica de Pasos Fronterizos se encuentra en ejecucin por la
SIECA, y en etapa de contratar consultores. Hay cinco proyectos ms identificados que se
encuentran en diversa fases de avance.
Transporte
La Iniciativa tuvo un cambio de nombre (de Integracin Vial a Transporte), con una ampliacin
del mbito sectorial al Martimo y al Areo, para lo cual se termin un estudio especial. El
Proyecto de Seguridad del Transporte Areo est en ejecucin por medio de la Corporacin
Centroamericana de Servicios de navegacin Area (COCESNA). El de Seguridad
Aeroportuaria, que se ejecuta localmente en cada pas, se encuentra en diversas etapas de
avance.
El Proyecto Corredor del Pacfico, tiene financiamiento para 1,911 km de los tramos viales, los
cuales se encuentran en construccin. En el Corredor del Atlntico se est negociando
financiamiento para 671 km, que corresponden a un tramo en Belice y dos tramos en
Honduras. El Proyecto de Ramales y Conexiones Regionales Complementarios muestra
gestiones de financiamiento para varios tramos en obras de 2751 km. La Armonizacin de
Regulaciones y Normas Tcnicas presenta avances con la disponibilidad de siete estudios
sobre manuales tcnicos para carreteras preparados por la SIECA con financiamiento de
USAID. En materia de Concesiones Viales, existe una Subcomisin de Concesiones, y hay un
programa de capacitacin y de fortalecimiento de profesionales claves del sector pblico, con
una ejecucin prxima a iniciarse.
Energtica
El Proyecto del Sistema de Interconexin Elctrica (SIEPAC), est financiado y en etapa de
completar el marco regulatorio y la preparacin de licitaciones para 1830 kilmetros de lnea
de Panam a Guatemala. La Conexin de Mxico con Guatemala est financiada completando
trmites internos para finalizar la ejecucin a finales de 2005. Est en ejecucin una
cooperacin tcnica para promover el desarrollo geotrmico. Existe decisin poltica de ampliar
la interconexin de Panam a Colombia.
Telecomunicaciones
El Proyecto Autopista Mesoamericana de Informacin (AMI), ya tiene suscrito un Memorando
de Entendimiento, y se encuentra en estudio final su estructura tcnica y financiera para la
interconexin regional con fibra ptica. Dentro del rea de utilizacin social de Telecentros en
reas remotas o aisladas, se identificaron cuatro proyectos que tienen algn grado de avance.

2.

Perspectivas

Una evaluacin general de los logros alcanzados por el Plan Puebla-Panam, muestra que las
diferentes iniciativas no han avanzado a ritmos similares. Las que muestran mayores
resultados son aquellas que comprenden inversiones en obra fsica.
Esta situacin plante una reestructuracin organizacional que posibilite una mejor
coordinacin y seguimiento de los proyectos mediante el fortalecimiento de las Oficinas
Nacionales.
Los Presidentes continan expresando su compromiso de darle prioridad a la Agenda Social y
han dado instrucciones para avanzar en un plan de trabajo de corto, mediano y largo plazo que
permita contar con metas regionales de desarrollo, tomando como aos horizonte el 2015 y el
2020, y dndole prioridad a los programas de informacin, consulta y participacin con la
sociedad civil y los pueblos indgenas.

En ese sentido, se encuentra en etapa de preparacin final un Memorando de Entendimiento

para desarrollar las acciones que emprender el Grupo Asesor para la Participacin Indgena y
Etnica.
Adems, se ha constituido la Comisin Tcnica Regional que identific cuatro grandes
componentes estratgicos que son: el fortalecimiento institucional, estrategia de
comunicaciones, consultas y fortalecimiento de la sociedad civil, para lograr la divulgacin y
consultas que requiere el Plan Puebla Panam. El proyecto se desarrolla localmente en cada
pas y se trabaja en el establecimiento de un Consejo Consultivo para el PPP, con el objeto de
garantizar su sustentabilidad en el largo plazo.
Estas acciones permitirn que en el mediano plazo, el Plan Puebla-Panam se convierta en un
real instrumento para contribuir al desarrollo integral de la Regin Mesoamericana.