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Teoria Crtica em

Relaes
Internacionais*
Marco Antonio de Meneses Silva**

No podem restar dvidas quanto ao revigoramento das discusses


tericas em Relaes Internacionais, sobretudo nas ltimas dca1
das . A bem da justia, no se afirma que a academia houvesse relegado o campo terico das Relaes Internacionais a uma posio de
reduzida relevncia, contudo, razovel supor que as diversas tradies tericas careciam de um debate real.
A eterna caracterizao das relaes internacionais como um dilogo meliano perptuo, isto , um conflito entre poder e moralidade,
entre fora e justia, no condiz respeitvel e diversificada produ2
o terica . As tradies realista e liberalista beneficiaram-se imensamente desse state of affairs, souberam tirar proveito para se fortalecerem na qualidade de perspectivas predominantes (a realista mais

* Artigo recebido em julho e aprovado para publicao em setembro de 2005.


** Mestre em Relaes Internacionais pela University of Kent at Canterbury (Reino Unido), professor e
coordenador do curso de Relaes Internacionais do Centro Universitrio de Braslia (Uniceub).

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 249-282.

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do que a liberalista), mesmo que disfarando seu domnio, sugerindo


que houvesse um debate com a corrente rival. Quero dizer que, embora seja aceito que majoritariamente os acadmicos se identificassem com um ou outro protagonista do chamado primeiro debate, tal
quadro no pode ser retratado s expensas das demais abordagens
que surgiram ao longo do sculo XX, ainda mais nas dcadas finais.
Do contrrio, trata-se de um desservio ao estudo da evoluo terica
das Relaes Internacionais.
Grosso modo, a chegada de novas correntes tericas submete-se a
uma lgica. Trata-se de inovaes que atingem outros campos de estudo ditos das cincias sociais antes de alcanarem os domnios das
Relaes Internacionais. Essa observao se baseia na histrica tendncia de os acadmicos manterem a disciplina hermeticamente fechada e rejeitarem questionamentos acerca dos postulados epistemolgicos e ontolgicos fundamentais das Relaes Internacionais.
Identificamos nitidamente essa tendncia no caso do ps-modernismo e do ps-estruturalismo, assim como na teoria crtica, abordagem
ora em voga.
No pretendo aqui me aprofundar na apresentao do advento de
correntes novas antes do incio dos anos 1980. Esse momento sinaliza o incio de um processo de redescoberta das questes metatericas. Lembramos que, por metateoria, fazemos aluso aos aspectos
ontolgicos e epistemolgicos na produo de conhecimento. Esse
alerta se deu, em grande parte, pela chegada da teoria crtica s Relaes Internacionais. Nisso, no h como menosprezar a influncia de
Robert Cox.
Neste artigo, opto por iniciar examinando os pressupostos histricos
da teoria crtica, notadamente o pensamento poltico e social da chamada Escola de Frankfurt, particularmente o trabalho de Max Horkheimer (1990). Desejo explicitar a estreita relao entre os frankfurtianos em sua busca pela emancipao, e a noo de limite sobre as
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possibilidades de realizao dos ideais modernistas, e a conseqente


distino entre duas modalidades de teoria: a tradicional e a crtica.
Em seguida, apresento a teoria crtica em Relaes Internacionais
per se examinando a contribuio de Robert Cox (1995b). Em um artigo que se tornou um marco para a teoria das Relaes Internacionais3, Cox em um s tempo inaugura uma nova poca nesse estudo, sobretudo com a incorporao da reflexo sobre a influncia do poder e
dos interesses na produo intelectual, alm de apresentar sua perspectiva terica particular, fortemente inspirada no pensamento poltico de Antonio Gramsci o materialismo histrico. A questo da
transformao das realidades social e sobretudo poltica se apresenta
como uma preocupao central da teoria crtica coxiana, bem como
de seus seguidores.
A terceira seo deste trabalho se ocupa da apresentao da teoria
crtica internacional. Essa vertente terica contempornea precipuamente associada retomada da discusso sobre a busca da emancipao. O nome central o de Jrgen Habermas. Embora tenha acabado de chegar aos temas e agenda internacional, em que a figura central tem sido a de Andrew Linklater, esse debate cada vez mais influente na produo de muitos acadmicos.

A Teoria Crtica da Escola


de Frankfurt
A teoria crtica nas cincias sociais tem uma extensa tradio intelectual, representando, no princpio, uma variao do pensamento marxista do incio dos anos 1920, particularmente vinculada Escola de
Frankfurt. O termo teoria crtica foi usado pela primeira vez em 1937
em um artigo de Max Horkheimer. Entre outros nomes ligados a essa
corrente esto os de Theodore Adorno, Herbert Marcuse e Walter
Benjamin. Em comum, entre outras coisas, todos eles possuam uma
mesma origem comum no pensamento marxista.
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Seguramente, podemos afirmar que a preocupao central da teoria


crtica a emancipao. Esses tericos despertaram para o fato de
que as expectativas geradas em torno da expanso da experincia socialista russa, sobretudo para o ocidente, no se concretizavam. Os
temores do mundo ocidental eram de que a revoluo ocorrida em
outubro de 1917 se alastrasse para outros cantos, o que acabou no
ocorrendo. Pelo contrrio, no ocidente no havia sinais de que os partidos comunistas e socialistas estivessem prximos de chegar ao poder, pelas vias democrticas ou no.
Concentrando a ateno no trabalho de Max Horkheimer (1990), pode-se dizer que, afora ser talvez a figura mais influente da Escola de
Frankfurt, ter grande influncia sobre as proposies epistemolgicas de Cox.
Para os propsitos deste trabalho, examinaremos uma das idias
principais de sua obra: a dialtica do esclarecimento. Horkheimer
chamava ateno para o papel da racionalidade restritiva no desenvolvimento da civilizao ocidental, no desencantamento do mundo.
Findada a era das explicaes metafsicas, a racionalidade tomava
seu lugar como critrio nico e absoluto para a validao do conhecimento humano. Acreditava-se no carter emancipatrio desse novo
modo de conhecer. A racionalidade instrumental da cincia moderna
distanciou-se da busca pela emancipao, passando a prezar a subjugao da natureza pelo homem: conhecer para prever, prever para
controlar. Essa contradio precisava ser esclarecida. A busca pelas
regularidades do mundo real pouco serviu aos propsitos libertrios
que a racionalidade moderna advogava. Pelo contrrio, o domnio da
cincia serviu, por meio do desenvolvimento da tcnica, para o domnio do meio ambiente. Qual seria a implicao para o mundo social?
Horkheimer, apropriadamente, identificou um equvoco fundamental aqui. As chamadas cincias sociais no poderiam seguir os mesmos pressupostos epistemolgicos das cincias naturais, as que sem252

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pre serviram de modelo para as demais, por uma razo muito simples: o mundo social distingue-se do mundo natural em diversos aspectos. Cientistas sociais no poderiam ser como seus colegas naturais, no sentido de se considerarem desinteressados e independentes
da sua matria de estudo porque fazem parte da sociedade que estudam. Repetir os mesmos postulados epistemolgicos das cincias
naturais impunha pesados custos sobre as cincias sociais.
A concluso decorrente disso a constatao da influncia que interesses impem sobre a produo de conhecimento. Afinal, a aplicao indiscriminada de metodologias das cincias naturais, com suas
posies epistemolgicas subjacentes, tendia reproduo da ordem
existente. Isso problemtico, porque, ao invs de avanar a emancipao, no mundo moderno, constava-se a subjugao da natureza e a
dominao do homem pelo prprio homem. nesse contexto que
Horkheimer prope uma ruptura epistemolgica.
a que surge a diferenciao entre a teoria tradicional e a teoria crtica: a primeira enxerga o mundo como um conjunto de fatos que
aguardam ser descobertos pelo uso da cincia positivismo. Horkheimer defendia que tericos tradicionais estavam equivocados ao
propor que o fato a ser descoberto pudesse ser percebido independentemente da estrutura social em que a percepo ocorria. Mas a situao era mais grave, j que a teoria tradicional estimulava o aumento da manipulao de vidas humanas. Ela via o mundo social como
uma rea para controle e dominao, como a natureza, e, portanto,
indiferente s possibilidades da emancipao humana.
Horkheimer propunha a adoo da teoria crtica. Esta no enxerga fatos da mesma forma que a teoria tradicional. Para tericos crticos,
fatos so produtos de estruturas sociais e histricas especficas. A
percepo de que teorias esto fixadas nessas estruturas permite que
os tericos crticos reflitam sobre os interesses atendidos por uma teoria particular. O objetivo explcito da teoria crtica promover a
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emancipao humana, o que significa que a teoria abertamente normativa, assumindo uma funo at no debate poltico. Nisso, diverge
radicalmente da teoria tradicional ou positivista, na qual a teoria deve
servir neutralidade e se preocupar somente com a descoberta de fatos preexistentes e de regularidades em um mundo independente e
externo.
Em uma contribuio significativa ao pensamento das cincias sociais, Horkheimer defendia que haveria uma ligao entre conhecimento e poder. Para ele, dessa relao decorria o fato de que as mais
importantes foras para a transformao eram foras sociais, e no a
explicao de uma lgica independente a ser revelada. Enquanto o
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conhecimento estivesse associado ao Estado , tenderia a reificar as
relaes de poder existentes, sendo que qualquer alterao se submeteria aos interesses estatais. Desta forma, os cientistas comporiam
uma fora social cujo dever principal no poderia deixar de ser a
transformao da realidade social de forma a expandir a emancipao humana.
A principal crtica que essa linha de raciocnio recebeu veio dos racionalistas, e se fundamenta sobre a acusao de que o conhecimento
cientfico h que ser imparcial, neutro, no-normativo e puro. Para
eles, Horkheimer estava politizando, ideologizando a produo de
cincia. Defensores do racionalismo como Popper (1958) e Lakatos
(1978) argumentariam que a cincia se desenvolve seguindo critrios
racionais.
Percebemos, portanto, que divergncias ontolgicas se encontram na
base da discusso. Respostas distintas s indagaes do tipo o que e
como a realidade social?, as realidades natural e social divergem
fundamentalmente, a ponto de significarem modos igualmente distintos de conhec-las? e o conhecimento puro, imparcial e neutro? trazem implicaes essenciais maneira como se percebe o conhecimento. Tais dvidas no se resolvem de uma forma intrnseca
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racionalidade. Elas pressupem um certo grau de subjetividade explicitado pelos postulados metatericos do terico/analista.

Desafios Epistemolgicos
da Teoria Crtica em
Relaes Internacionais
O pensamento frankfurtiano imprimiu um impacto profundo sobre a
produo cientfica nas cincias sociais j nas primeiras dcadas do
sculo XX. Contudo, as discusses epistemolgicas que vieram
tona h muito se mantiveram alm das fronteiras das Relaes Inter5
nacionais. Desde sua gnese , as controvrsias que nutriam o desenvolvimento desse campo de estudo eram assaz estreitas, se vistas a
partir das questes a serem levantadas pela teoria crtica. O primeiro
debate (realismo poltico versus idealismo) foi protagonizado por
correntes que talvez tivessem muito mais semelhanas do que diferenas no que se refere aos fundamentos epistemolgicos. O chamado segundo debate (tradicionalistas versus comportamentalistas/cientificistas), embora tambm conhecido como um debate metodolgico, s fez sentido por apartar metodologias que tambm traziam similitudes epistemolgicas. Por fim, o terceiro debate ele prprio
motivo de debate: para uns, divide neo-realistas e neoliberais; para
outros, neo-realistas e globalistas; para outros ainda, epistemologias
positivistas e ps-positivistas. Portanto, no seria exagero afirmar
que um verdadeiro debate metaterico se inicia com a teoria crtica.
Preliminarmente, convm examinar o ponto de partida de Robert
Cox (1995a). No h teoria propriamente dita dissociada de um contexto histrico concreto. A teoria a maneira como a mente funciona
para compreender a realidade confrontada. a autoconscincia da
mente, a conscincia de como a experincia dos fatos percebida e
organizada para ser compreendida. Alm disso, a teoria tambm precede a construo da realidade no sentido de que ela orienta a mente
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daqueles que, por meio de suas aes, reproduzem ou transformam a


realidade.
Para apresentar os desafios da teoria crtica, explorei seus quatro alicerces bsicos, a saber: a relao entre o sujeito cognitivo e o seu objeto de estudo; a influncia de interesses e valores sobre a teoria; a
mutabilidade da realidade social; e os modos de teoria que surgem.
Em seguida, examinarei com maior detalhamento esses alicerces.
A relao tradicional do cientista poltico com seu objeto de estudo
de distanciamento para possibilitar a descoberta de leis universais.
Esse um postulado da cincia moderna, aplicvel aos demais campos de estudo. Imagina-se uma postura anloga do cientista natural
que analisa seu objeto de estudo por meio de um microscpio. Nada
exemplifica melhor o distanciamento. O cientista no acredita que
faz parte de seu objeto, muito menos que pode nele interferir de alguma maneira. Sua funo se resume a encontrar regularidades que levem possibilidade de previso.
Contudo, essa postura inadequada para as chamadas cincias sociais,
por um motivo basilar: o cientista ele prprio parte de seu objeto de
estudo. Lembremos que essa caracterstica j fora identificada pela
Escola de Frankfurt. Em vez de reproduzir tambm suas conseqncias epistemolgicas, nesse particular, chamo ateno para a importncia que Cox (idem) atribui s ontologias.
A ontologia precede a investigao. Antes de iniciar a tarefa de tentar
tornar o mundo que nos cerca mais inteligvel, as ontologias j esto
presentes, j se fazem evidentes na maneira como enxergamos o que
est em nossa volta. Para definir um problema, e esse o ponto de
partida da investigao cientfica, da pesquisa, urge conhecer e reconhecer as entidades envolvidas, bem como as relaes entre elas. Teorias so construdas sobre tais premissas. Os termos que usamos
para identificar as entidades e as relaes tm significados ontolgicos. Estes significados no so resultado de descobertas ou revela256

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es, ou seja, pressupem a ao do pesquisador. A ontologia central


do campo de estudo das Relaes Internacionais tem sido o Estado.
Contudo, no se pode assegurar que o mesmo conceito signifique
coisas idnticas para tericos distintos. Chama ateno, nesse sentido, a maneira divergente com que Plato e Hobbes conceituam a comunidade poltica (Cox, 2000).
A teoria segue a realidade, mas tambm a precede e a modela. Existe
um mundo histrico real em que as coisas acontecem. A teoria feita
pela reflexo sobre o que nele aconteceu. Contudo, a separao entre
teoria e eventos histricos reflete uma certa maneira de pensar, porque a teoria alimenta tambm a histria, em virtude da forma como
aqueles que fazem a histria (indivduos e coletividades) pensam sobre o que fazem, e do significados s suas aes.
Dessa forma, os limites da ao individual e/ou coletiva so produtos
da teoria (e ditados pelos eventos histricos). Existe, portanto, uma
teoria dos livros (acadmica) e uma teoria da vida (sentido comum).
A experincia histrica produz a ontologia das pessoas e incorpora-se ao mundo que estas constroem. assim, portanto, que o entendimento que temos do Estado, desprovido de existncia fsica, apesar
de produzir conseqncias reais e fsicas, explica-se. As ontologias,
por sua vez, so estruturas implcitas (subjacentes) de pensamento e
prtica.
Elas se tornam problemticas quando novos problemas que no podem explicar ou resolver certezas ontolgicas do lugar ao ceticismo. No se procura a construo de um conhecimento universal e absoluto, mas a criao de uma nova perspectiva adequada ao momento
atual, isto , novas ontologias.
Por conseguinte, estabelecemos que, de certa maneira, h um aspecto de eleio subjetiva na maneira como assimilamos o meio em que
estamos inseridos. Isso expresso pelo domnio das ontologias. Por
ontologia, entendemos desde a discusso dos conceitos, isto , o con257

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ceito que usamos para designar uma determinada idia, passando pelos diversos entendimentos que um conceito pode expressar, at chegarmos questo mais abrangente que entender que nossa(s) ontologia(s) (so) tambm a representao de nossa viso de mundo.
Cox (1995a) afortunadamente aponta a importncia que a historicidade exerce sobre essa(s).
Outra caracterstica definidora do campo de estudo das Relaes
Internacionais, para Devetak (1995), tem sido a omisso de consideraes acerca da relao entre conhecimento e valores. Esta relao
somente atraiu ateno por advertir contra os perigos que se apresentam quando valores influenciam a pesquisa. O estado do conhecimento, a justificao de reivindicaes da verdade truth claims , a
metodologia aplicada, o escopo e o alcance da pesquisa eram questes fundamentais que as Relaes Internacionais ignoravam, em seu
prprio detrimento (idem).
A teoria obrigatoriamente condicionada pela influncia social, cultural e ideolgica, e cabe teoria crtica a tarefa de revelar os efeitos
desse condicionamento. Busca, tambm, trazer conscincia perspectivas latentes, interesses ou valores que do origem a, ou orientam
qualquer teoria. O conhecimento que a teoria crtica persegue no
neutro; poltica e eticamente carregado por um interesse na transformao social e poltica. Hoffman (apud Devetak, 1995) entende
que no meramente uma expresso das realidades concretas da situao histrica, mas tambm uma fora transformadora dessas condies (Devetak, 1995:151).
claro que a teoria crtica incorporar nitidamente a dimenso da influncia dos interesses na produo terica. Contudo, o mesmo talvez no proceda na discusso da ao dos valores. A bem da verdade,
tericos crticos tm sido freqentemente acusados por tericos normativos de se absterem das discusses normativas substantivas. A
acusao fundamenta-se no fato de a teoria crtica defender uma or258

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dem alternativa, presumivelmente melhor; concomitantemente,


no indica com clareza o que constitui uma ordem boa, em se tratando da dimenso tica. Em que medida a ordem que se busca supera a ordem atual? Para a teoria normativa, somente o aprofundamento das discusses sobre a tica e a moral nas relaes internacionais
poderia oferecer algum tipo de resposta a tais indagaes. Nisso, os
tericos normativos aparentam ter razes ao assinalar o curioso silncio da teoria crtica a esse respeito.
O enfoque da teoria crtica, alm de ser seu interesse manifesto, a
transformao da ordem internacional, no que se refere realidade
poltica, econmica e social. Mais do que isso, para a teoria crtica
qualquer perspectiva que parta da premissa de que existam aspectos
de tal realidade que sejam permanentes ou imutveis falaciosa.
Para sustentar essa censura, Cox (1995a) aponta para um equvoco
basilar da tradio realista: a suposio de que o Estado sempre um
Estado. Dito de outra maneira, realistas tendem a no problematizar
o objeto bsico do estudo tradicional das Relaes Internacionais.
Ao contrrio, sugerem que as cidades-Estados helnicas da Antigidade Clssica (Tucdides, 2002) tm muito em comum com as cidades-Estados da pennsula itlica na Idade Mdia (Maquiavel, 1982),
que, por sua vez, no apresentam maiores disparidades se comparadas aos Estados-nao do incio da era moderna (Tratados de Paz de
Westflia, 1648), os quais no teriam sofrido mudanas fundamentais at os dias de hoje. Ser mesmo que no haveria dessemelhanas
entre essas formas de comunidades polticas distanciadas por milhares de anos? Ontologicamente, o conceito de Estado no significa a
mesma coisa para os contextos citados.
O pensamento realista procura regularidades no sistema internacional, que lhe permitam prever como as entidades polticas se comportaro. Para isso, interpreta realidades distintas, buscando apontar caractersticas que sugerem continuidades. Mas ser mesmo que a
composio e interao das idias, a organizao material e as insti259

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tuies que constituam as comunidades polticas permitem que falemos de um Estado que atravessa os tempos e no respeita as particularidades de cada contexto histrico? aceitvel propor que foras
sociais e as ordens mundiais geram somente um tipo de comunidade
poltica?
H um compromisso normativo intrnseco com a manuteno da ordem, e com aqueles que se beneficiam dela. Por exemplo, o mecanismo que regula e distribui poder entre entidades que se motivam pelo
mesmo objetivo (conquistar ou aumentar seu poder) o equilbrio ou
balana do poder. O realismo poltico uma perspectiva terica, portanto, que poder ser identificada com os interesses do Estado hegemnico.
Para a teoria crtica, por conseguinte, a ordem internacional est em
constante transformao. Essa mutao faz com que, por meio da
agncia humana, se possa guiar alteraes em direo emancipao. A teoria cumpre, portanto, um papel de guia para a ao estratgica, isto , para a ao transformadora. Muito mais do que um reles
instrumento para analisar seu objeto de estudo, a teoria passa a ter
uma funo nessa ao. Da mesma forma que cientistas no se devem deixar iludir por um vu de pretensa neutralidade j que eles
prprios compem seu objeto de estudo, carregam e cultivam valores, interesses particulares , a cincia tambm no neutra. Pode haver uma teoria interessada na manuteno da atual ordem das coisas,
como pode haver teorias interessadas em sua transformao. Para
Cox (1995a; 1995b), essa opo ser o divisor de guas das teorias,
nos termos abaixo.
Em sua forma de distinguir as teorias, Cox (1995a; 1995b) prope
uma heterogeneidade em trs nveis. Entende que teorias devem ser
analisadas com base em trs dimenses que permitem a comparao
e a conseqente classificao dos modos de teoria: a perspectiva, a
problemtica e o propsito.
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A perspectiva seria a localizao espao-temporal. Em sintonia com


a crena de que o contexto social do sujeito influi em suas definies
ontolgicas, na maneira que elege para interpretar a realidade social,
a perspectiva reflete precisamente a extenso dessa funo. Por
exemplo, o realismo poltico intensamente associado a tericos es6
tadunidenses (Morgenthau, Deutsch etc.) e britnicos (Carr etc.) . A
localizao espao-temporal aponta para uma coincidncia: trata-se
de tericos de nacionalidade de um Estado-nao hegemnico em
decadncia (Gr-Bretanha, ao menos no momento em que Carr escreve) e de um Estado-hegemnico em ascenso (Estados Unidos,
principalmente no ps-Segunda Guerra Mundial). O fato de que o realismo poltico principia seu domnio no perodo auge de domnio
estadunidense no pode ser relegado ao acaso. A corrente de pensamento realista parece ter uma ligao clara com uma forma de interpretar as relaes internacionais que reflete e atende aos interesses
do Estado hegemnico. De forma semelhante, a aplicao do mesmo
raciocnio sobre os tericos dependentistas revela uma caracterstica
semelhante: estamos diante, nesse caso, de uma srie de pensadores
7
oriundos de Estados perifricos ou semiperifricos .
O mundo visto de uma posio definida em termos de nao ou
classe social; de dominao ou subordinao; de ascenso ou declnio de poder; de um sentido de imobilidade ou de crise atual; de experincias passadas e de esperanas e expectativas para o futuro. Uma
teoria jamais a expresso pura e simples de sua perspectiva. Por outro lado, quanto maior a sua sofisticao, mais ela reflete sobre si e
transcende sua perspectiva. Por conseguinte, no existe teoria por si
s, divorciada de sua posio no tempo e no espao. Quando uma teoria se apresenta como tal, faz-se necessrio examin-la como uma
8
ideologia, e tentar revelar sua perspectiva (Cox, 1995a: 87) .
A crtica coxiana no leva a supor que a busca por um conhecimento
neutro ou imparcial deva inspirar o terico. Ao contrrio, afirma que
todo conhecimento refletir particularidades de quem o produz, e das
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quais o terico no pode se julgar imune. A perspectiva deve ser


compreendida como o contexto histrico a partir do qual a produo
terica ocorre. Isso significa examinar de onde emerge o terico; o
seu ponto de partida fundamental. Sua teoria poder transcender esse
ponto de gnese e adquirir uma percepo histrica, ou poder se limitar a ele.
Cada teoria tambm abrange uma problemtica, ou mais. A problemtica refere-se s premissas da vida social que cada teoria deseja
abranger. Cada teoria tambm elege dentre os mltiplos aspectos da
realidade que compem seu objeto de estudo, quais sero foco de sua
preocupao. Sendo assim, no tarefa rdua identificar a problemtica do realismo poltico: a questo da segurana internacional. A teoria da dependncia tambm apresenta uma problemtica claramente distinguvel. Trata-se de uma abordagem que busca compreender
o motivo que impedia pases no-desenvolvidos de evolurem em direo ao desenvolvimento.
Uma teoria sempre serve a algum e a algum propsito. imprescindvel conhecer o contexto em que gerada e usada; igualmente imperativo conhecer se o objetivo do terico e de quem se utiliza da teoria manter a ordem social existente ou mud-la. Esses dois propsitos levam a duas espcies de teoria. A teoria de resoluo de problemas problem-solving theory aceita o mundo como um dado, e
aponta para a correo de disfunes ou problemas especficos que
emergem dentro da ordem existente. O objetivo geral da resoluo de
problemas fazer com que as relaes e instituies prevalecentes de
dominao social e poltica funcionem bem por meio do enfoque das
origens especficas dos problemas. Como o padro geral das relaes
e instituies no passvel de crtica, problemas especficos so
analisados em relao s reas especializadas de atividades em que
surgem. Portanto, a resoluo de problemas representa uma modalidade de teoria que tende a colaborar com a manuteno das relaes e
instituies sociais e polticas, ou seja, expressa um intento conser262

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vador da ordem social e poltica. Ela se interessa pelas reformas especficas que tm por fim a manuteno das estruturas existentes.
A outra espcie de teoria, a teoria crtica, dedica-se forma como a
ordem existente surgiu e s suas possibilidades de transformao. Ao
contrrio da teoria de resoluo de problemas, a teoria crtica no v
as instituies e relaes sociais e polticas como um dado, mas as
questiona, procurando entender como surgiram e se podem estar em
um processo de transformao. Ela direcionada justamente para o
quadro de ao, ou problemtica, que a resoluo de problemas aceita como seus parmetros. Um dos objetivos centrais teoria crtica
esclarecer a diversidade de alternativas possveis. H um elemento
de utopia presente, j que se tenta representar um quadro coerente
para uma ordem alternativa, embora a utopia sofra as limitaes impostas pela compreenso dos processos histricos. A teoria crtica
deve recusar alternativas improvveis, alm de rejeitar a ordem prevalecente. Desta forma, serve de guia para a ao estratgica por levar ordem alternativa, enquanto a resoluo de problemas serve de
guia para a ao ttica que, intencionalmente ou no, mantm a ordem existente. Dito de outra maneira, a teoria crtica interessa-se pela
explorao do potencial de mudana estrutural e pela construo de
estratgias para a transformao.

O Pensamento
Neogramsciano nas
Relaes Internacionais
Uma das vertentes da teoria crtica mais influentes em Relaes
Internacionais tem sido o pensamento de Antonio Gramsci, sobretudo na economia poltica internacional. Lembramos que esse cientista
poltico italiano no chegou a produzir um tratado terico integrado:
ao contrrio, sua obra capital, Cadernos do Crcere (2000), uma
coletnea de artigos escritos enquanto esteve encarcerado pelo regime de Mussolini nas dcadas iniciais do sculo XX.
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Nesta seo, examinarei algumas das idias centrais do pensamento


gramsciano para, em seguida, observar a sua transposio para as relaes internacionais. Observa-se, novamente, o fruto do esforo de
Robert Cox (1995b), embora outros autores tambm nos sirvam de
referncia (Gill, 1993; 1998; Jardim, 2002).
Gramsci considerado por muitos o maior terico neomarxista. Sua
preocupao fundamental resume-se em compreender as deficincias nas previses que Marx havia feito acerca da expanso das experincias revolucionrias socialistas, particularmente nas sociedades
capitalistas mais avanadas. Nisso h um paralelo com a primeira gerao da Escola de Frankfurt. Enquanto os frankfurtianos identificaram a influncia da cultura, a burocracia, a natureza do autoritarismo,
a questo da razo e da racionalidade e discusses epistemolgicas
para explicar o fracasso no alastramento do socialismo, Gramsci buscou elucidar a influncia da hegemonia nesse fenmeno. Todos trabalharam uma temtica claramente situada na superestrutura.
H que se ter em mente que o conceito de hegemonia de Gramsci
(2000) guarda pouca semelhana com o termo usado habitualmente
nas Relaes Internacionais e com o conceito derivado do realismo.
Para realistas, trata-se do Estado dominante no sistema internacional, ou do Estado mais forte em uma regio especfica. Gramsci
(idem) buscou alargar esse entendimento em decorrncia de seu conceito mais amplo de poder.
O desenvolvimento do conceito gramsciano de hegemonia apresenta-se como uma discusso produtiva. A noo de hegemonia como
uma ordem poltica relativamente incontestada, e habitualmente aceita de maneira passiva, isto , uma combinao da coero e do consentimento, abre mltiplas possibilidades de reinterpretao da rea9
lidade internacional . A hegemonia, exercida por foras sociais que
detm o controle do Estado, tem por finalidade a produo do consentimento nas demais. Gramsci (idem) entendeu que os valores mo264

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rais, polticos e culturais do grupo dominante so dissipados por


meio das instituies da sociedade civil, obtendo o status de significados intersubjetivos compartilhados, da a noo de consentimento.
As ideologias dominantes proliferam-se de tal maneira que passam
qualidade de senso comum.
O sentido do termo sociedade civil aqui empregado diz respeito
rede de instituies e prticas da sociedade que gozam de relativa autonomia do Estado, por meio das quais grupos e indivduos se organizam, representam-se e expressam-se.
Dessa forma, as possibilidades de mudana surgem da noo de bloco histrico, ou seja, as relaes entre a base material (infra-estrutura) e as prticas poltico-ideolgicas que sustentam uma
certa ordem. A transformao somente emergir se a hegemonia for
contestada. O lcus para tal seria a sociedade civil, uma vez que iniciativas contra-hegemnicas devem desafiar a hegemonia a fim de que
surja um bloco histrico alternativo.
Outra implicao dessas premissas impe que, se a perpetuao da
dominao da classe governante ocorre por meio da hegemonia, a
transformao s poder advir se a hegemonia for contestada. Isso
compreende uma luta contra a ordem prevalecente no cerne da sociedade civil, compreende uma contra-hegemonia, em busca de um blo10
co histrico alternativo . A fim de transcender determinada ordem,
h que se ter em mente que na contra-hegemonia, a legitimidade poltica e a mudana histrica representam estruturas historicamente limitadas.
Nesse ponto, convm afirmar que uma transposio da teoria poltica
de Gramsci acerca da poltica domstica italiana nas dcadas de 1920
e 1930 para a esfera internacional ou para a poltica mundial no tarefa das mais fceis, nem pode ser feita de maneira direta. Em que pesem essas dificuldades, os autores dessa corrente tm obtido um xito surpreendente, constatado a seguir.
265

Marco Antonio de Meneses Silva

Podemos creditar tambm a Robert Cox o mrito de ter introduzido


Gramsci no estudo da poltica mundial, em uma abordagem que
compreende o desenvolvimento de uma estrutura alternativa para a
anlise dessa. Percebemos uma significativa influncia do gramscianismo no desenvolvimento do seu entendimento terico sobre as ordens mundiais, que se apropriam das fontes de estabilidade de um
dado sistema, bem como da dinmica dos processos de transformao. Para tal, Cox (1995b) defende que a hegemonia um conceito
to central para explicar a manuteno da estabilidade e continuidade no domnio internacional quanto para o nvel domstico. Sucessivos Estados dominantes tm criado e moldado ordens mundiais da
forma mais conveniente aos seus interesses, graas s suas capacidades de coero, bem como ao consentimento generalizado provocado, mesmo entre aqueles que no (ou pouco) se beneficiam.
Cox (idem) procura entender as ordens mundiais como estruturas
histricas compostas por trs categorias de foras: capacidades materiais, idias e instituies. As capacidades materiais dizem respeito
esfera econmica da estrutura social. Como tal, incluem o potencial
tecnolgico e organizacional; portanto, denotam no somente como
qualquer sociedade se reproduz em sua base material, mas tambm a
maneira como essa reproduo planejada, antecipada.
A esfera ideolgica subdivide-se em duas partes. Por um lado, encontramos o conceito de significados intersubjetivos, que afetam a
conservao de hbitos e subsidiam expectativas quanto ao comportamento social. Cox (idem) afirma que Estados so exemplos notrios na poltica mundial, uma vez que representam formas generalizadas de comunidade poltica. Por outro lado, encontramos as imagens
coletivas da ordem social. Em sua essncia, constituem juzos diversos sobre os significados de justia e dos bens pblicos, sobre a legitimidade das relaes de poder presentemente cultivadas. O choque de
posies adversrias representa a possibilidade da mudana, o potencial para a produo de uma ordem alternativa. Enquanto signifi266

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Teoria Crtica em Relaes Internacionais

cados intersubjetivos tendem a ser largamente generalizados em


dado contexto histrico, as imagens coletivas so significativamente
mais numerosas e divergentes.
As instituies so fundamentais. Segundo Cox (idem), desempenham funo vital na estabilizao e perpetuao de uma ordem particular. Originalmente, tendem a reforar as relaes de poder estabelecidas, cultivando imagens coletivas compatveis. Contudo, no
decorrer do tempo, imagens coletivas rivais ou at instituies concorrentes podem ser criadas e lanadas. As instituies refletem, por
conseguinte, uma combinao especfica de idias e poder material,
entretanto, podem tambm transcender a ordem original e influenciar o desenvolvimento de novas idias e capacidades materiais.
Essa posio se clarifica quando se aplicam as estruturas histricas a
trs nveis: formas de Estado, foras sociais e ordens mundiais. Examinemos as implicaes conseqentes. A interao dos trs nveis
probe qualquer hierarquia determinada a priori das relaes. Alm
do mais, cada nvel o resultado da luta entre estruturas rivais.
O nvel inicial abrange os complexos Estado/sociedade. Chama-se
ateno para as formas e estruturas de Estado que sociedades especficas desenvolvem. A historicidade da forma de qualquer Estado
uma derivao da configurao particular das capacidades materiais,
idias e instituies, que especfica de um complexo Estado/sociedade.
A organizao da produo, em especial das foras sociais participantes, constitui o segundo nvel. medida que evolui a produo,
observamos transformaes expressas na gnese, no fortalecimento
ou no declnio de foras sociais especficas. Com a forma ainda dominante de um capitalismo hiperliberal, em uma escala global, as
foras sociais associadas economia real em contraposio aos mercados financeiros (como sindicatos) tm sido enfraquecidas, em favor do fortalecimento de investidores privados, por exemplo.
267

Marco Antonio de Meneses Silva

Por fim, o terceiro nvel representado pelas ordens mundiais. Estas


seriam a constituio precisa de foras que, em seqncia, determinam a maneira como os Estados interagem. Cada contexto histrico
produzir uma configurao especfica das foras sociais, dos Estados, e da inter-relao entre eles que repercutir como uma ordem
mundial particular. A ttulo de exemplo, tem havido bastante discusso acerca de uma nova ordem mundial inaugurada pela resposta de
George W. Bush aos ataques de 11 de setembro de 2001, em referncia clara ao princpio da ao preventiva (Poltica Externa, 2002). O
impacto gerado pela propagao desse conceito desencadeou a perspectiva de uma mudana fundamental nos padres atualmente aceitveis de conduta entre Estados.
Entre os trs nveis, no entanto, no encontramos uma relao unilinear. Foras sociais transnacionais tm influenciado Estados por
meio da estrutura mundial, conforme evidenciado pelos reflexos do
capitalismo expansivo do sculo XIX sobre o desenvolvimento de
estruturas de Estado no centro e na periferia. A conformao conjuntural das ordens mundiais capaz de exercer influncia sobre as formas que assumem os Estados. Em resposta sensao de ameaa
existncia de um Estado sovitico, marcado por uma ordem mundial
hostil, surgiu o stalinismo. J o complexo industrial-militar dos pases centrais justificou sua ingerncia sobre os demais, apoiado sobre
um quadro conflituoso da ordem mundial de ento. Este quadro se
configurou nos pases perifricos com a existncia de um militarismo repressivo, sustentado pelo apoio externo do imperialismo, assim
como por uma peculiar conjuno de foras sociais internas nesses
pases. Formas de Estado tambm afetam o desenvolvimento de foras sociais pelos tipos de dominao que exercem, por exemplo,
avanando os interesses de uma classe, s expensas dos interesses de
outra.
Consideradas em separado, foras sociais, formas de Estado e ordens
mundiais podem preliminarmente ser representadas como configu268

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Teoria Crtica em Relaes Internacionais

raes especficas de capacidades materiais, idias e instituies.


Consideradas conjuntamente e, portanto, em direo a uma representao mais completa do processo histrico, cada uma conter as
demais, assim como ser objeto da transformao destas.
No restam dvidas de que o pensamento gramsciano em Relaes
Internacionais encontrou terreno frtil para se reproduzir. Nota-se
que a inspirao marxista dessa abordagem facilita a penetrao de
tais idias especialmente nos domnios da economia poltica internacional. No se deve cometer o equvoco, contudo, de crer na restrio
do alcance de Gramsci nas Relaes Internacionais a questes clara11
mente econmicas .

Teoria Crtica Internacional


A teoria crtica internacional representa uma derivao do pensamento coxiano. Seu expoente cardeal, Andrew Linklater, tem sua
trajetria acadmica marcada por uma sintonia inicial com as idias
de Cox e uma marcante evoluo rumo a uma temtica alternativa.
Para Devetak (1995), a tarefa da teoria crtica internacional, consoante Linklater (1996), seria fornecer uma teoria social da poltica
mundial. Trata-se do alargamento do escopo tradicional das Relaes Internacionais, no mais limitado por obsesses estatocntricas. Em comunho com as preocupaes atinentes transformao
da realidade social e poltica, essa corrente deve muito s tentativas
de reconstruo do materialismo histrico, em particular ao trabalho
de Jrgen Habermas.
Encontramos, novamente, paralelos com o intuito gramsciano de buscar compreender melhor o papel que idias, valores, ideologias, isto ,
a superestrutura, desempenham na construo e manuteno das estruturas sociais e polticas. A crtica intrnseca remete-nos a uma sobrevalorizao da dimenso material e das foras de produo. Marx
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Marco Antonio de Meneses Silva

tendeu a imaginar a relao entre infra-estrutura e superestrutura de


maneira automtica, ao passo que Habermas (1993) procura entender
a relevncia das estruturas normativas, chegando a sugerir que a ltima se sobrepe primeira. Devetak (1995) decifra a questo como
uma mudana paradigmtica, do paradigma da produo e conscincia em direo ao paradigma da linguagem. Subjaz transformao o
esforo de diferenciar entre formas de racionalidade e o de compreender a racionalidade comunicativa (ou agir comunicativo), tendo em
vista as formas da razo moral-prtica na vida social.
Habermas (1993) prope que o conhecimento guarda relao com a
idia de interesses. O interesse tcnico procura entender e controlar o
meio ambiente; o interesse prtico guarda relao com entender outros sujeitos; e o interesse emancipatrio busca a mudana. Sua teoria da ao comunicativa uma tentativa de combinar interesses prticos e emancipatrios.
Para Habermas, a razo no existe dentro do indivduo isolado. Ela
requer o dilogo. Ele refora a noo do sujeito como entidade racional, mas condiciona o surgimento da racionalidade a um quadro, uma
comunidade. H normas constitutivas para o entendimento comunicativo que devem ser acatadas pelos sujeitos para surgir uma situao
de discurso ideal.
Essa situao requer uma certa dose de tolerncia no dilogo. Todos
os participantes devem ter oportunidades iguais de participar. Devem
exercer o direito de afirmar, defender ou questionar qualquer posio
normativa. Essa interao no deve ser impedida por papis ativos ou
diferenas de status. Alm disso, os participantes devem se inspirar
no desejo de atingir um consenso sobre a verdade das afirmaes e a
validade das normas. Habermas no afirma prover uma prescrio
para dilemas ticos. O agir comunicativo mais um procedimento,
em que a validao ocorre por meio de um processo de dilogo.
270

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Teoria Crtica em Relaes Internacionais

A Linklater (1998) devemos o reconhecimento de ter introduzido e


12
avanado as idias de Habermas nas Relaes Internacionais . Seus
esforos esto em sintonia com a defesa da noo de que a emancipao no domnio internacional deva ser apreciada na forma da expanso das barreiras morais entre comunidades polticas. A emancipao constitui a perda de significado moral e tico das fronteiras dos
Estados. O foco passa a ser as mltiplas formas de incluso e excluso promovidas pela poltica mundial, dentre as quais se destaca o
Estado enquanto comunidade moral. Linklater (idem) defende o universalismo moral sem excluso.
Esta pode ser compreendida de duas formas. Uma se refere quilo de
que se tenta evadir-se (participao, recursos) intencionalmente (discriminao visvel) ou por meio das estruturas de poder ocultas,
como os discursos que negam, escondem ou marginalizam a diferena. Outro sentido entende excluso como simplesmente o oposto da
incluso.
Segundo Linklater, um relato compreensivo sobre a poltica mundial
requer a anlise e mltiplas formas de excluso. O autor defende que
a excluso decorre de ns designarmos relevncia moral a certas barreiras entre pessoas (tais como fronteiras nacionais, de gnero, de
raa, de classe etc.).
A tarefa que temos adiante (1) normativo-filosfica refletir sobre
os critrios que determinam a legitimidade dos modos de incluso e
excluso ; (2) histrico-sociolgica examinar as origens, a reproduo e potencial transformao das barreiras morais ; e (3) poltica
almejar atingir um equilbrio justo entre o universal e o particular.
O argumento de Linklater (idem) amplo e complexo, e no poder
ser adequadamente resumido aqui. Est centrado no conceito de comunidade, revendo a separao entre as posies comunitarista e
13
cosmopolitista e a natureza das barreiras moralmente relevantes de
incluso e excluso da comunidade.
271

Marco Antonio de Meneses Silva

Sua idia de comunidade poltica adota a forma de uma comunidade


dialgica: todos esto convidados a participar e qualquer posio
moral est propensa ao questionamento. J que todos tm voz, e as
regras dizem respeito somente ao procedimento e no ao contedo
do dilogo, essa seria a forma mais adequada de determinar os melhores arranjos para a ordem social e de evitar a excluso enquanto se
celebra a diferena. O dilogo, dessa forma, expressa um valor por si
s, e seu objetivo estabelecer o consenso. Est claro que estamos diante de uma noo habermasiana de dilogo ou de tica do discurso.
Linklater (1998) acredita que o problema no universalismo em si,
mas as verses em que se supe que a razo individual possa descobrir um ponto de vista arquimediano que transcende as distores e
limitaes do tempo e do espao. possvel uma moralidade reflexiva que reconhece (1) que a construo da identidade requer que se
evite a representao negativa dos outros e (2) que o direito autodeterminao comunitria h de ser exercido de maneiras que aceite o
princpio moral cosmopolita segundo o qual legtimo que estrangeiros tambm reivindiquem bem-estar. A universalidade passa a ter a
forma de responsabilidade de engajamento com outros indivduos
(independente de suas caractersticas raciais ou nacionais) em um
dilogo aberto sobre assuntos que comprometem seu bem-estar. A
questo para Linklater (idem), portanto, no que a excluso deixasse de existir, mas que, por meio do dilogo, a comunidade decidiria
sobre como e quem excluir ou incluir, por dar uma voz a todos. A excluso no seria injusta, mas legitimada. Adiante, comunidades dialgicas assim concebidas seriam, por definio, sempre abertas e
dispostas expanso para incluir mais estrangeiros, e de fato seria
sua responsabilidade inclu-los, sempre que envolvesse o bem-estar
desses. Isso implicaria que as fronteiras no seriam fixas porque no
mais teriam relevncia moral, visto que a priori no haveria razo
para excluir ningum.
O aspecto complicado do esforo admirvel de Linklater (idem) a
tentativa de reconciliar a celebrao da diferena com um projeto
272

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Teoria Crtica em Relaes Internacionais

universalista. Ele escreve abertamente a partir de uma perspectiva liberal-democrtica kantiana-hegeliana, o que gera srios problemas
em sua argumentao. Acreditamos que essas dificuldades tornam
suas idias no final das contas incapazes de realizar sua tarefa. Sem
nos referirmos a todas as crticas a Linklater (seu vis Unio Europia e a ausncia de indicaes quanto institucionalizao dos arranjos polticos ps-westfaliano), alguns problemas so relevantes
nossa argumentao.
Primeiro, a dimenso do poder a noo de comunidade dialgica
levanta questes do tipo: e se no houver consenso dentro da comunidade? Quem ter a autoridade de arbitrar a deciso a ser tomada?
Quem definir as regras do jogo? Parece que a comunidade dialgica
de Linklater (idem) est aberta apenas queles que aceitam as regras
do jogo. Que todos iro aceit-las uma questo parte. Sua viso
procedimental sobre a tica obscurece as relaes de poder existentes entre os participantes. Como seria uma esfera pblica aberta, livre, no-manipulada? Como seria o acesso? Seria possvel?
Em segundo lugar, a viso habermasiana de Linklater (idem) parte do
pressuposto de que as metas e valores das pessoas no seriam fundamentalmente incompatveis, em outras palavras, que somos todos essencialmente iguais, na verdade. Essa uma viso particularmente
liberal. Considera, tambm, o indivduo pr-social, abstrado de todos os outros aspectos, como a cultura. No entanto, a cultura no
pode ser usada como vestimenta, a ser descartada a qualquer momento. Nossos discursos (raciocnio, linguagem) so eles prprios culturalmente situados e constitudos assim como os de Linklater
(idem).

Anlise
Fica evidente que no se deve menosprezar a fora do impacto que
tericos crticos causaram nas Relaes Internacionais, estendendo-se economia poltica internacional. Essa repercusso, como vi273

Marco Antonio de Meneses Silva

mos, fundamenta-se sobre uma viso inovadora das discusses epistemolgicas no mbito das Relaes Internacionais. Contudo, houve
quem recebeu a teoria crtica e sua vertente neogramsciana com menos entusiasmo. Se no, vejamos os argumentos.
Um dos traos que mereceu censura diz respeito ao pessimismo que
tericos crticos, em geral, tm demonstrado no que diz respeito aos
agentes da transformao social pretendida, particularmente quando
se trata de organizaes no-governamentais (ONGs) e intergovernamentais (OIGs).
De maneira semelhante, h crticas imbudas de excesso de otimismo, ou de utopia, quanto mudana estrutural to preconizada.
Observamos um curioso paradoxo no que se refere ao Estado. H
desde aqueles que consideram os tericos crticos por demais obcecados pelos Estados, o que constitui o j citado estadocentrismo,
at aqueles que diagnosticam a ausncia de uma ateno apropriada
ao Estado.
O tema da globalizao trouxe tona as contribuies singulares dos
neogramscianos para a economia poltica internacional. Nesse caso,
trata-se da crtica quanto despersonalizao dos fenmenos. Tais
autores preferem enxerg-la como um processo conduzido por alguns Estados.
Em suas discusses, autores contemporneos descendentes das tradies marxistas, principalmente aqueles que tm devotado ateno
s problemticas da identidade, aliados aos antroplogos, queixam-se da subestimao das foras culturais, em favor de um reducionismo fundado sobre a produo, sobre o materialismo.
14

O neogramscianismo pressupe que haja uma verdadeira conscincia, ou interesses objetivamente identificveis. Este postulado
se encontra presente at mesmo na diviso epistemolgica da teoria
274

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Teoria Crtica em Relaes Internacionais

crtica, ao assegurar que no possvel conhecer a realidade a no ser


por um conjunto especfico de valores. Segundo Griffiths (2004), a
eleio da emancipao enquanto valor supremo acaba exigindo
uma verdadeira conscientizao sem que indivduos estejam conscientes da opresso, no podero ser emancipados. No seria tarefa
singela, tampouco aberta s interpretaes subjetivas, ao relativismo, revelar as foras sociais e materiais que evitam que indivduos
alcancem seus interesses reais. Ainda consoante Griffiths (idem),
essa posio assevera uma identificao da teoria crtica com o positivismo epistemolgico, posio esta que diverge do refletivismo comumente identificado por outros autores na teoria crtica.

Concluso
Como reflexes finais, convm ressaltar o xito obtido pela teoria
crtica, em suas diversas abordagens aqui apresentadas.
Preliminarmente, cabe rememorar os impactos profundos sobre as
discusses tericas em Relaes Internacionais que podem ser identificados como tendo origem nas indagaes apresentadas por Robert Cox (1995a; 1995b; 2000). Esse ponto no deve ser menosprezado. Se hoje h um vibrante debate metaterico, para o regozijo de
alguns e tristeza de outros, isso se deve em grande parte aos tericos
crticos e s perspectivas tericas que se aproveitaram das questes
propostas. Entendemos que a teoria crtica representa uma guinada
importante, em uma nova direo, diante da encruzilhada em que se
encontrava o campo de estudos no incio dos anos 1980.
Outra implicao observada remonta diversificao do escopo terico das Relaes Internacionais, que expandiu significativamente
seus horizontes, conduzindo tal escopo rumo a novas conceituaes
dos fenmenos da poltica mundial. Expuseram-se as limitaes
epistemolgicas das tradies de pensamento convencionais das Relaes Internacionais. Diversas abordagens mais recentes podem,
275

Marco Antonio de Meneses Silva

por conseguinte, ter suas origens identificadas na teoria crtica, como


a teoria normativa, o ps-modernismo, algumas correntes do feminismo, o construtivismo, e da por diante.
H outros pontos importantes a serem ressaltados nessa anlise sobre
as realizaes da teoria crtica. Linklater (1996) aponta-nos quatro
principais. Uma se atm aos desafios impostos ao positivismo epistemolgico (racionalismo), uma vez que para a teoria crtica o conhecimento no surge do engajamento neutro do sujeito com uma realidade objetiva; ao contrrio, reflete propsitos e interesses sociais preexistentes.
A segunda grande realizao seria a contestao da posio segundo
a qual as estruturas sociais atuais so imutveis, j que essa noo
sustenta as iniqidades estruturais de poder e riqueza que so por
princpio alterveis. A preocupao recorrente com a emancipao
nas diversas correntes vistas aqui se sustenta sobre uma concepo
que deve apreciar a possibilidade de transformao da ordem social,
a despeito daquela posio epistemolgica que defende uma posio
muito mais contemplativa.
inegvel, por outro lado, a influncia do marxismo sobre a teoria
crtica. Esta representa uma tentativa de superao de debilidades
inerentes quela ao rejeitar que a luta de classes a forma fundamental de excluso social, e que a produo o determinante fundamental da sociedade e da histria.
As vertentes mais recentes, particularmente o que chamamos de teoria crtica internacional, julgam arranjos sociais pela sua capacidade
de abraar dilogos abertos com todos e visualizar novas formas de
comunidade poltica que rejeitam a excluso injustificada. Essa a
quarta grande realizao da teoria crtica segundo Linklater (1998).
Por fim, cabe afirmar que, consoante o nosso entendimento, no estamos diante de abordagens que podero ser nitidamente classificadas
276

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Teoria Crtica em Relaes Internacionais

dentro da epistemologia ps-positivista. Aqui h um largo e (pantanoso) terreno para debate. Pelo que entendemos, a teoria crtica pode
ser acusada consistentemente de carregar caractersticas hbridas15.
Se, por um lado, responsvel pela incorporao do refletivismo, da
incerteza sobre o alcance da racionalidade, por outro, a teoria crtica
no leva essa inteno adiante. Afinal, se teorias servem a algum e a
algum propsito, como sustentar a defesa pela emancipao? Se h
uma posio normativa da teoria crtica rejeitando a ordem social
atual, como pode afirmar que a ordem almejada seria melhor? A
tarefa caber ao ps-modernismo em Relaes Internacionais, vertente essa que produzir uma censura consistente sobre os limites auto-impostos da teoria crtica.

Notas
1. Essa proposio particularmente verdadeira nas academias europias,
principalmente na britnica, e encontra-se respaldada em Burchill e Linklater
(1996) e Smith e Booth (1996). Na academia brasileira das Relaes Internacionais, h que se registrar o louvvel esforo de Rocha (2002).
2. Trata-se de um episdio relatado por Tucdides (2002) em que a dominadora Atenas pretendia tomar a pequena ilha de Melos, suscitando uma discusso
entre ambas as cidades acerca do poder versus a moralidade nas relaes entre
comunidades polticas.
3. Seguramente um dos artigos mais citados em textos desde sua publicao
em 1981. O artigo mais conhecido por ser encontrado em Keohane (1986).
4. Para um exmio relato da proximidade (quase promscua) entre as disciplinas cientficas e o Estado, sua gnese e sua institucionalizao, ver Wallerstein
(1996), sobretudo o captulo primeiro.

5. Como tantas outras questes, tambm motivo de debate nesse campo de


estudo. Para os britnicos, deu-se com a criao da cadeira Woodrow Wilson na
Universidade de Gales em Aberystwyth, no curso de Direito Internacional, em
1919.
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Marco Antonio de Meneses Silva

6. Raymond Aron curiosamente fica s margens dessa caracterizao. Isso,


contudo, no invalida a proposio. No se trata de estabelecer uma lei universal. Podemos expandir a proposio para incluir Estados-nao centrais, mas
no hegemnicos, sem prejuzo para a validade da proposio (Griffiths, 2004).
7. Aqui, a tentativa de encontrar falhas torna-se mais custosa. No sentido estrito do dependentismo, no parece haver significativa contribuio de autores que
no fossem de pases no-centrais: Teotnio dos Santos, Celso Furtado, Raul
Prebisch, Caio Prado Jr., Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto, Andr
Gunder Frank, Said Amin, Giovanni Arrighi todos tiveram seus nomes associados a essa corrente (Silva, 2002).

8. Traduo minha.
9. Maquiavel j o sugeriu com a analogia ao centauro (metade homem, metade fera).
10. Para Craig Murphy (1990:25-46), isso no tem acontecido. Pelo contrrio, haveria um bloco histrico conservando a dominncia em escala global,
possivelmente composta por uma classe dirigente atlntica ou trilateral, por
classes subordinadas no interior de Estados industrializados e por classes dirigentes nos pases em desenvolvimento. Em outro trabalho, Murphy (1994) explora as repercusses da escolha de uma anlise gramsciana sobre o tema da organizao e governabilidade internacionais, apontando a influncia de idias e
valores consolidados nas organizaes institucionais e internacionais, visando
o bom funcionamento da economia poltica global.

11. Serve como exemplo a aplicao do neogramscianismo na temtica da segurana internacional (Lamazire, 1998).
12. O prprio Habermas (1993) tem dedicado ateno crescente ao universo
das relaes internacionais, fazendo-o, porm, a partir de uma perspectiva que
tende a empobrecer e restringir por demais o alcance de suas idias. A porta de
entrada de Habermas nos domnios da poltica internacional tem sido a noo da
construo de consensos por meio da firmao de tratados e convenes entre
Estados.

13. Trata-se da diviso doutrinria dentro da chamada teoria normativa em


Relaes Internacionais. Ver Hoffman (1994) e Frost (1994).

14. O dilema remete inclusive noo de conscincia de classe marxiana.


Como verificar se essa conscincia se encontra presente?

15. H quem afirme que tal hibridismo compartilhado pelo construtivismo


social. Para um exame aprofundado da matria e suas implicaes para as Relaes Internacionais, ver novamente Rocha (2002).
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CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Teoria Crtica em Relaes Internacionais

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WALLERSTEIN, Immanuel M. (1996), Para Abrir as Cincias Sociais. So
Paulo, Editora Cortez.

Resumo
Teoria Crtica em Relaes
Internacionais
Este artigo tem por objetivo apresentar a tradio da teoria crtica em Relaes Internacionais. Entende-se que haja uma lacuna nos debates tericos
com a reduzida ateno dedicada a essa tradio no Brasil. O revigoramento dos debates tericos contribui para o enfraquecimento das tradies tericas convencionais. O papel da teoria crtica nessa tendncia
primordial. A teoria crtica da Escola de Frankfurt examinada como precursora filosfica e metaterica da teoria crtica em Relaes Internacionais. Em seguida, as bases epistemolgicas dos desafios da teoria crtica
s teorias convencionais so apresentadas, com nfase especial dedicada
ao trabalho de Robert W. Cox. O pensamento neogramsciano inspecionado luz da busca pela transformao social nas relaes internacionais.
A vertente da teoria crtica internacional vista como fonte de inspirao
para muitos autores que trabalham com a emancipao. Examina-se a produo de Andrew Linklater por representar a busca por transformao das
comunidades polticas por meio da expanso de suas fronteiras morais.
Em seguida, busca-se uma avaliao crtica dos impactos trazidos pela teoria crtica ao campo de estudos das Relaes Internacionais. Conclui-se
que a teoria crtica tem mritos na guinada das discusses tericas em direo a questionamentos ontolgicos e epistemolgicos, debate esse que
tem caracterizado esse campo de estudo nas ltimas dcadas, por meio da
exposio das limitaes conseqentes do domnio das teorias convencio281

Marco Antonio de Meneses Silva

nais. No obstante, a associao da teoria crtica ao ps-positivismo epistemolgico constitui atitude premeditada.
Palavras-chave: Teoria das Relaes Internacionais Teoria Crtica
Escola de Frankfurt Gramsci

Abstract
Critical Theory in International
Relations
This article aims to present Critical Theory in International Relations. It is
understood that there has been a lacuna in theoretical debates with little
attention paid to this tradition in Brazil. The current revival in theoretical
discussions contributes to the weakening of conventional theories. The role
of Critical Theory in this trend is fundamental. Frankfurt School Critical
Theory is examined as a philosophical and metatheoretical forerunner to its
International Relations counterpart. There follows the epistemological
bases for the challenges Critical Theory poses to conventional approaches,
with particular regard to the work of Robert W. Cox. Neo-Gramscian
thought is thus in the light of concerns for social transformation in
International Relations. The Critical International Theory perspective is
subsequently scrutinized as a source for emancipatory concerns of IR
scholars. The work of Andrew Linklater is presented due to the search for
the transformation of political communities by way of the expansion of
moral boundaries. A critical assessment of the impacts of Critical Theory to
the field of International Relations is thus presented. This article concludes
that Critical Theory is largely accountable for the turn towards the
ontological and epistemological issues that have distinguished this field of
study within the last few decades, by exposing the consequential
shortcomings of the predominant conventional theoretical approaches.
However, Critical Theory is deliberately associated to post-positivist
epistemologies.
Key words: International Relations Theory Critical Theory Frankfurt
School Gramsci

282

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Alm do Ocidente,
alm do Estado e
muito alm da Moral:
Por uma Poltica
Eticamente
Responsvel em
Relao Diferena
O Caso Ruands*
Ana Cristina Arajo Alves**

Introduo

Em 6 de abril de 1994, o avio que trazia os presidentes Juvenal


Habyarimana e Cyprien Ntaryamira, de Ruanda e Burundi respectivamente, foi misteriosamente derrubado. As autoridades voltavam
de um encontro em Dar es Salaam (Tanznia) sobre a formao do
governo de transio em Ruanda. Os eventos imediatamente posteriores ao desastre foram prontamente classificados pela imprensa internacional, pelas Naes Unidas e pelas prprias partes em conflito
o
como um retorno guerra civil iniciada em 1 de outubro de 1990. O

*Artigo recebido e aceito para publicao em outubro de 2005.


**Mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio) e professora do IRI/PUC-Rio.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 411-463.

411

Ana Cristina Arajo Alves

episdio tambm relatado dessa forma pelas principais narrativas


1
acadmicas contemporneas sobre Ruanda . Em retrospecto, sabe-se que simultaneamente guerra civil, ou como estopim da mesma, um genocdio foi colocado em marcha, resultando em centenas
de milhares de mortes.
O genocdio ruands de 1994, alm de ofender profundamente a
conscincia da humanidade pelo carter, dimenso e velocidade das
atrocidades cometidas, tambm engendrou uma crise humanitria
regional de escala sem precedentes. Suas conseqncias no se limitaram ao quase um milho de vtimas diretas. Juntamente com a luta
entre a Frente Patritica Ruandesa (FPR) e as Foras Armadas Ruandesas (FAR), a violncia genocida forou a fuga de cerca de 250 mil
ruandeses para a Tanznia e de quase 2 milhes de ruandeses para
campos de refugiados no Zaire e na zona francesa protegida pela
2
Operao Turquesa (Jones, 1995:244; 2001:136-137) .
O presente artigo tem por objetivo fazer uma anlise da deciso da
Organizao das Naes Unidas (ONU) tomada em 21 de abril de
3
1994 sobre o estabelecimento da Unamir como resposta violncia
em Ruanda naquele momento. A nfase recai sobre a avaliao da
responsabilidade tica da organizao, luz da rearticulao radical
dos conceitos de tica, responsabilidade e subjetividade proposta por
Emmanuel Levinas (1999). Buscaremos as implicaes dessa deciso em termos das conseqncias que ela permitiu a saber, o genocdio ruands, o prolongamento da violncia possibilitado pela Operao Turquesa e a reorganizao do movimento genocida nos campos de refugiados. Nesse sentido, a deciso da ONU de retirar a maioria de suas tropas do territrio ruands, deixando apenas 270 peacekeepers com um mandato limitado busca de um cessar-fogo entre o
governo interino ruands e a Frente Patritica Ruandesa, mesmo que
embasada e justificada pelos critrios de peacekeeping, no constituiu
uma atitude responsvel, tampouco tica.
412

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Alm do Ocidente, alm do Estado e muito


alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...

Alm disso, trataremos de um outro aspecto, mais profundo, que


subjaz as condies permissivas dessas trgicas conseqncias: a dominao do princpio do Estado-territorial-soberano na imaginao
poltica contempornea. Nosso argumento de que as rijas fronteiras
entre dentro/fora, Estado/campo de refugiados, domstico/internacional derivadas deste princpio impuseram tambm uma compartimentalizao na seara da formulao de polticas para lidar com a
crise humanitria que se seguiu ao genocdio. Essa forma fragmentada de lidar com um problema complexo e multifacetado, por sua vez,
resultou em polticas que distorceram as prioridades, minaram a efetividade dos programas de assistncias e alienaram o novo governo
instalado (Khan, 2000:174). Destarte, o fracasso em Ruanda diz respeito no apenas premncia da necessidade da reaproximao entre
tica e relaes internacionais, no sentido da formulao de polticas
eticamente responsveis em relao ao Outro. Esse triste evento tambm demanda que se repensem as prprias fundaes da teorizao
em relaes internacionais, em termos de suas implicaes para a
prtica poltica.
Este artigo se desenvolve em torno de dois grandes temas. O primeiro
diz respeito compreenso da ONU sobre a situao ruandesa aps a
invaso da FPR. Isso pode ser avaliado por meio do status e competncia atribudos Unamir, como descritos no mandato pelo qual a
misso foi instituda, bem como nas demais resolues da ONU e relatrios do secretrio-geral sobre o assunto. A forma como a ONU
identificou e classificou a situao ruandesa foi determinante para a
escolha das polticas sobre esse conflito. A partir da, podemos fazer
uma considerao sobre as conseqncias da adoo de um tipo de
suposio em detrimento de outros, inclusive em termos da possibilidade de responsabilidade tica em relao alteridade.
O segundo tema refere-se s intervenes humanitrias iniciadas
aps o genocdio ruands. Na forma como foram implementadas, estas intervenes: (a) negligenciaram as vtimas do genocdio, (b) no
413

Ana Cristina Arajo Alves

distinguiram entre gnocidaires e refugiados e (c) com isso permitiram a reorganizao poltica e militar dos perpetradores do genocdio. Nosso argumento de que essas conseqncias so reflexos do
princpio do Estado-territorial-soberano sobre o qual essas intervenes foram concebidas. Ao associar territrio e identidade, esse princpio converteu automaticamente todos os indivduos identificados
como tutsis em vencedores da guerra civil ruandesa e todos
aqueles identificados como htus refugiados em pases vizinhos em
perdedores, perseguidos e necessitados de socorro. O princpio
da territorialidade impediu que a ajuda humanitria pudesse ser tambm dirigida aos tutsis sobreviventes do genocdio, por estarem sob
os auspcios do novo e falido governo ruands.
Para cumprir os objetivos traados, discutiremos em primeiro lugar o
arcabouo terico que nos permite lanar esse novo olhar sobre o
conflito e o genocdio ruands. Em seguida, procederemos anlise
da postura internacional em relao a Ruanda nos meses prvios ao
genocdio. Buscaremos inferir como a viso que a comunidade internacional tinha de Ruanda, somada aos critrios de peacekeeping, resultaram na deciso de 21 de abril, bem como no estabelecimento das
causas permissivas para o genocdio. Finalmente, apresentaremos
nossas concluses sobre o caso.

Ps-modernismo,
Ps-estruturalismo,
Responsabilidade,
Subjetividade e tica
Os objetivos acima delineados requerem o manuseio de dois arcabouos tericos que, primeira vista, podem parecer incompatveis:
a abordagem ps-moderna/ps-estruturalista em relaes internacionais (RI) e a rearticulao radical entre tica, subjetividade e responsabilidade proposta por Emmanuel Levinas (1999). Por um lado,
o pensamento ps-moderno/ps-estruturalista diz respeito ao questi414

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Alm do Ocidente, alm do Estado e muito


alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...

onamento de qualquer fundao segura e universal como critrio


para julgar argumentos de verdade. Por outro, a proposta de Levinas
marcadamente normativa, trazendo em si, ou constituindo-se ela
mesma, um tipo ideal de relao Eu/Outro. Cabe, portanto, a essa seo apresentar ambos os arcabouos, evidenciando sua utilidade na
busca dos objetivos aqui propostos, alm de demonstrar sua compatibilidade e complementaridade.
Dentro da vasta e diversificada literatura ps-moderna/ps-estruturalista, destacam-se duas de suas contribuies correlatas mais relevantes na seara deste artigo: o questionamento das fronteiras disciplinares e o conseqente desafio ao princpio do Estado-territorialsoberano como definidor das relaes internacionais4. Segundo Rob
Walker (1993), o cerceamento da imaginao poltica contempornea deriva do estabelecimento do princpio do Estado soberano
como marco e limite espao-temporal da comunidade poltica. O
Estado-territorial-soberano, criado como uma resoluo espao-temporal historicamente especfica, foi convertido em uma categoria ontolgica que informa os lugares possveis da poltica e, por
conseguinte, da tica. Nesse sentido, Walker (idem) afirma que as teorias modernas de RI podem (e devem) ser lidas como expresses de
uma compreenso historicamente especfica do carter e da localizao da vida poltica.
Espacialmente, o princpio do Estado soberano fixa uma clara demarcao: a comunidade poltica s possvel dentro do Estado. As
relaes entre os Estados so consideradas necessariamente apolticas e, portanto, aticas. A resoluo espacial permite um corolrio temporal. Dentro dos Estados, a comunidade poltica progride
historicamente. Entre eles, a ausncia de comunidade implica a impossibilidade de histria como uma teleologia progressiva, e assim
h possibilidade de mera recorrncia e repetio.
415

Ana Cristina Arajo Alves

Essa compreenso permitiu que emergisse uma falsa dicotomia entre


teoria poltica e teoria internacional como reinos autnomos do conhecimento. Consoante Steve Smith (1995:9-10), o principal objetivo da disciplina de RI desde sua emergncia tem sido o de estabelecer-se como uma rea separada de conhecimento, por meio da criao de uma teoria prpria de poltica internacional. Isso significa tratar a arena internacional como se fosse um domnio distinto das teorias poltica e social, sem falar dos debates filosficos e/ou morais. O
problema desse tipo de raciocnio que ele cria uma oposio entre
teoria poltica e teoria internacional, cuja conseqncia a apolitizao das RI. Assim, as RI passam a evitar questes de ordem poltica, tais como comunidade poltica, obrigao, liberdade, autonomia,
entre outras. Como discursos sobre limites e perigos, sobre supostas
fronteiras da possibilidade poltica no espao e no tempo do Estado
moderno, as teorias de RI expressam e afirmam os horizontes necessrios da imaginao poltica moderna (Walker, 1993:6).
Segundo Walker (idem), as profundas transformaes espao-temporais contemporneas tm demandado formas alternativas de prticas polticas. Contudo, o autor afirma que alternativas convincentes
so difceis de ser encontradas devido ao profundo arraigamento do
princpio do Estado soberano no pensamento e na prtica moderna.
Ou seja, nossas compreenses das transformaes contemporneas e
das prticas polticas alternativas permanecem presas dentro dos horizontes discursivos que expressam as configuraes espao-temporais de outra era. Nesse sentido, a contenda no sobre a presena
ou ausncia do Estado, mas sobre at que ponto o princpio do Estado
soberano oferece uma explicao plausvel das prticas polticas
contemporneas. Ou seja, o que est em disputa no o Estado, mas o
complexo Estado-nao-autonomia como uma entidade reificada
fundamental para a vida internacional. Destarte, o caminho apontado
pelos autores ps-modernos para superar essa limitao restituir o
carter poltico s RI, consider-las como um aspecto integral da
teoria e prtica poltica.
416

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...

Isso possvel devido concepo alargada que a abordagem


ps-moderna/ps-estruturalista tem de prtica. De acordo com
Ashley (1989:279-280), qualquer e toda prtica uma prtica arbitrria de poder e , portanto, uma prtica poltica. Posto que as relaes humanas em todos os nveis envolvem uma pessoa tentando
controlar a conduta da outra, toda prtica social se d no contexto de
uma relao de poder. Assim, o poder no est aqui ou ali, mas em
todo lugar, de maneira que a poltica tambm est em todo lugar.
Dessa forma, possvel rechaar a compreenso de que o Estado-territorial-soberano, convertido em uma categoria ontolgica, informa
os lugares possveis da poltica e, por conseguinte, da tica. Nossa
compreenso de poltica vai alm do Estado e se estende a todas as
reas sociais.
Nesse sentido, o ps-estruturalismo , por definio, uma perspectiva enfaticamente poltica. No entanto, recusa-se a privilegiar qualquer linha poltica. Seu discurso reconhece que todos os fundamentos so igualmente arbitrrios, igualmente efeitos de tentativas de decidir o indecidvel e igualmente sujeitos incessante disputa poltica
(idem:278-279). Dessa forma, o ps-estruturalismo no pretende
oferecer uma posio ou perspectiva alternativa porque no existe
fundao alternativa sobre a qual ele possa se estabelecer
(idem:278). por no privilegiar qualquer linha poltica que o
ps-estruturalismo oferece emancipao e liberao (Campbell e
5
George, 1990:280-281) .
Assim, o ps-estruturalismo deve assumir sua feio poltica de forma persistente e aberta em sua teoria. Deve compreender que a prtica terica to inescapavelmente poltica quanto qualquer outra prtica. Mesmo que no abertamente politizada, a prtica terica constri significado, atribui poder e fixa limites a modos socialmente reconhecidos de objetividade, subjetividade e conduta. ainda uma
prtica arbitrria de poder pela qual a proliferao do significado
disciplinada e a estrutura narrativa imposta histria (Ashley,
417

Ana Cristina Arajo Alves

1989:282). Portanto, a reivindicao ps-estruturalista por integridade terica depende de sua prontido em colocar em questo seu
prprio ponto de vista subjetivo, sua competncia para fazer teoria e
no ideologia.
Destarte, se por um lado a restituio do carter tico s relaes internacionais requer que nos orientemos por alguma concepo de tica, por outro lado deve ficar claro que esse critrio apenas um entre
muitos, derivado de um ponto de vista subjetivo, da necessria e inescapvel perspectiva da autora deste artigo em um tempo e espao poltica e historicamente especficos. Assim, a leitura que ser feita do
papel da ONU no genocdio ruands ser balizada por mais um marco: a inter-relao radical entre responsabilidade, subjetividade e tica, inserida em uma condio de alteridade infra-estrutural (Levinas apud Campbell, 1994:460). Essa escolha tem duas implicaes
no que se refere ao nosso juzo de valor sobre as questes analisadas.
Em primeiro lugar, entendemos que o Eu s existe mediante sua relao de responsabilidade tica com o Outro. Nesse sentido, todas as
relaes e formas de subjetividade devem ser pautadas e incessantemente questionadas pela responsabilidade tica. Levinas (1999) entende que a origem do sujeito sua prpria sujeio ao Outro, uma
sujeio que precede conscincia, identidade e liberdade. No compete ao sujeito decidir colocar-se nessa posio. Seu ser posto em
questo pela existncia prvia do Outro. Sujeitos so constitudos
por sua relao com o Outro, uma relao de interdependncia radical. Assim, na forma radical de Levinas repensar a tica e a responsabilidade, h uma responsabilidade inescapvel que anterior prpria conscincia do Eu e sua capacidade de comunicao
(idem:103).
Nesse contexto, a tica no mais independente da subjetividade,
como se fosse um conjunto de regras e regulamentos adotados por
um agente pr-dado, autnomo; ela se torna indispensvel ao prprio
418

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...

ser do sujeito. Dispensando a subjetividade idealizadora da ontologia, que reduz tudo a si, a subjetividade tica descentrada e se torna
um efeito da responsabilidade pelo Outro. A tica ento compreendida em termos da responsabilidade primria que firma nosso ser sobre a afirmao de nosso direito de ser em relao ao Outro (Levinas
apud Campbell, 1994:460). O homem no pode ser autonomamente
livre at que assuma sua responsabilidade por outro homem. Paradoxalmente, qua alienus estrangeiro e outro que o homem no
alienado. Nesse sentido, no possvel que o Eu opte por no fazer
parte de uma relao com o Outro, dizendo no me diz respeito. A
responsabilidade pelo Outro uma no-escolha singular.
Em segundo lugar, deve ficar claro que nossa proposta de apreciao
da diferena e da alteridade no implica uma aceitao imediata e
acrtica da diferena simplesmente enquanto diferena. Esta deve
passar pelo crivo da considerao de suas prticas em relao ao Outro vis--vis a responsabilidade tica. Assim como mister combater
o fundamentalismo universalista que nega a alteridade e se dedica a
converter tudo mais em mesmice, opomo-nos abertamente absolutizao da diferena, isto , idia de que todas as diferenas so boas
e dignas de preservao simplesmente por serem diferenas. O respeito pela diferena nada tem a ver com indiferena, com
no-posicionamento, com no-questionamento (Bauman, 2003:74,
96). O respeito pela diferena no deve ser despolitizado, muito pelo
contrrio. O conflito e a contestao so aspectos inerentes atividade poltica. O que no deve fazer parte dela so as formas violentas de
conflito e contestao. necessrio que a diferena seja abertamente
politizada, para que no incorramos no risco do totalitarismo. Assumir um ethos crtico significa no se deixar levar pela balela de que o
respeito se d na ausncia de relaes de poder, inescapveis a todas
as prticas sociais.
Em face das questes levantadas at ento, a pergunta a ser formulada : como um sujeito pode realizar suas prticas de au419

Ana Cristina Arajo Alves

to-representao sem impor ao Outro uma condio de inferioridade? a qualidade de inferioridade do Outro inerente hierarquizao logocntrica6 entre Eu e Outro que permite rotul-lo, reduzi-lo
ao outro-como-objeto, a um status de coisa, constituindo uma relao Eu-Isso em detrimento de uma relao Eu-Tu7 (Levinas, 1999.
Ver tambm Warner, 1996). Desumanizar o outro o que sustenta
discursos e prticas de excluso e aniquilao. E, estritamente relacionada qualidade da relao Eu/Outro, coloca-se a questo da responsabilidade tica: que tipos de relao entre identidade (Eu) e diferena (Outro) cumprem a promessa radical da responsabilidade tica?
O desafio , portanto, escolher estratgias polticas que contestem relaes Eu-Isso em termos da responsabilidade pr-original que essas
relaes diminuem. Segundo Campbell (1994), o modo como a relao pr-original de Levinas pode ser transposta para um contexto de
uma-a-muitos sem perder seu carter de interdependncia radical
viabilizado pela interveno da responsabilidade heternoma nos argumentos sobre liberdade autnoma. Para Campbell, essa possibilidade pode ser pensada por meio de Derrida (apud Campbell,
1994:468): A desconstruo , em si, uma resposta positiva a uma
alteridade que necessariamente a chama, coloca em questo ou motiva. A desconstruo portanto uma vocao uma resposta a um
chamado.

Sobre as Modalidades de
Violncia e a
Responsabilidade que Elas
Requerem
A resoluo de conflitos, em primeiro lugar, depende da classificao do problema, do que se trata aquilo com o que estamos querendo
lidar. Diferentes tipos de violncia demandam diferentes respostas e
medidas por parte de diferentes agentes responsveis. Essa seara evi420

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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dencia um dos pontos discutidos acima: a relao entre prtica poltica e teoria ou melhor, o carter inerentemente prtico da teoria.
Consoante Steve Smith (1996), nossa racionalizao do internacional em si constitutiva da prtica internacional. A teoria internacional a base de edificao da prtica internacional, no obstante o
grande hiato entre as questes levantadas pela teoria e a absoro
gradual dessas questes no debate poltico. Uma vez estabelecidas
como senso comum, as teorias tornam-se incrivelmente poderosas,
posto que delineiam no apenas o que pode ser conhecido, mas tambm o que pode ser falado e sugerido. Em outras palavras, a teoria
no se limita a definir as possibilidades explicativas. Seu impacto na
prtica muito mais profundo, pois ao delimitar nossos horizontes
ticos e prticos as teorias nos informam sobre as possibilidades de
ao humana (idem:13). Assim, ao divorciar tica de poltica, a teoria
promove uma compreenso das prticas internacionais pautada em
uma razo isenta de preocupaes morais e ticas (Smith,
1995:2-3).
Nesse sentido, expor o carter contestvel dos pressupostos ontolgicos embutidos nas representaes sobre o conflito e o genocdio
ruands muito mais do que um mero exerccio terico: uma reflexo e incurso sobre a prtica. Esta seo versa sobre as implicaes
prticas da caracterizao ou nomenclatura conferida violncia em
Ruanda isto , as prticas discursivas de guerra civil e/ou genocdio. Essa classificao diz respeito no somente ontologia da violncia, mas principalmente ao direcionamento de sua soluo. Portanto, essa discusso visa a evidenciar como a compreenso sobre o
conflito ruands nos termos do princpio do Estado-territorial-soberano delineia no apenas o que pode ser conhecido, mas tambm o
que pode ser falado e sugerido. Destarte, o fio condutor desta seo
o argumento de que toda interpretao traz em si imperativos polticos, ou seja, as representaes de um dado evento sugerem e delimitam as aes possveis em resposta a ele.
421

Ana Cristina Arajo Alves

Conflitos armados ou no so parcialmente baseados em fundaes intelectuais ou mapas mentais da histria. Segundo Catharine
Newbury (1998), que escreve sobre a regio dos Grandes Lagos, essas fundaes ou mapas geram vises distintas e concorrentes do
passado, adotadas pelas partes para legitimar suas demandas. o que
a autora chama de poltica da histria (idem:7). Similarmente, Jean
Vansina (1998) afirma que as verses histricas dos conflitos exercem um impacto imediato na situao presente, posto que as partes
envolvidas citam essas verses para sustentar suas posies. Elas
usam pores da historiografia escrita por autores respeitados para
derivar novas interpretaes de fatos supostamente
bem-estabelecidos, reforando mitos polticos ubquos e justificando assim suas aes (idem:37, 39). No obstante as intenes de seus
autores, as narrativas histricas podem ser alimentadoras dos conflitos, sendo portanto constitutivas da realidade.
No que concerne sociedade ruandesa, ampla a literatura sobre
como as histrias e mitos sobre a cultura e o povo ruands moldaram
as relaes que constituram as identidades tutsis e htus, refugiados,
rebeldes e governo, liberais e conservadores em Ruanda (ver Newbury, 1998; Newbury, 1997; Vansina, 1998; Malkki, 1995). No entanto, a forma como a cultura constitui as identidades dos atores
freqentemente negligenciada quando se trata da temtica da interveno, especialmente da interveno humanitria. Via de regra, o
interventor apresentado como uma presena acabada, uma identidade estvel e que, por estes predicados, habilitado a prescrever e
implementar medidas destinadas a reordenar um conjunto complexo
de relaes sociais e polticas. Supe-se que o interventor possa ser
neutro, apoltico e possuir um conhecimento objetivo da situao.
Contudo, tambm os interventores tm uma perspectiva, contingente
no tempo e no espao, que diz respeito ao que existe, ao seu status em
relao ao que existe, e s formas de ao que esse status requer e permite. esse ponto de vista subjetivo que define como, quando e por
422

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Alm do Ocidente, alm do Estado e muito


alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...

que atores que se intitulam externos podem e/ou devem intervir no


que eles compreendem ser essencialmente um problema domstico. Nesse sentido, o discurso cantado em prosa e verso sobre os
princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso no nos deve
deixar a impresso de que interventores descansam sobre um ponto
arquimediano a partir do qual possvel aferir a verdade. preciso
ento pensar a relao entre ruandeses e atores externos como sendo,
entre outras, uma relao de poder entre atores que existem independentemente, mas que tm suas identidades reproduzidas no curso de
sua interao.
Portanto, necessrio considerar as histrias sobre Ruanda como
parte do conhecimento socialmente compartilhado entre ruandeses e
interventores e, nesse sentido, como algo que exerce uma influncia
sobre as prticas desses atores em relao ao outro e a eles mesmos.
Assim, os mapas mentais sobre Ruanda que informaram as prticas
de ruandeses e atores externos foram determinantes para o desfecho
do conflito e do genocdio ruands. As suposies ontolgicas a respeito do povo e da poltica em Ruanda fundamentaram a compreenso intersubjetiva sobre o carter do conflito, que por sua vez influenciou a compreenso da ONU sobre sua identidade e seu papel em relao aos ruandeses. Esse conjunto de concepes, juntamente com
os critrios da ONU sobre interveno e peacekeeping, excluiu automaticamente representaes alternativas do evento e limitou o leque
de aes cabveis.
Definir a violncia ruandesa como um caso de guerra civil, limpeza
tnica ou genocdio diz respeito no somente s medidas apropriadas
para sua soluo, mas envolve tambm a questo da responsabilidade e da urgncia para a ao. Uma das verses correntes sobre o tema
afirma que os Estados Unidos e as Naes Unidas teriam deliberadamente se recusado a admitir que um genocdio estivesse em marcha,
a fim de evitar responsabilidades e custos humanos e materiais
(Des Forges, 1999; Des Forges e Kuperman, 2000; Uvin,
423

Ana Cristina Arajo Alves

2001:88-90). Sem negar essa possibilidade, acreditamos que a resoluo 912 do Conselho de Segurana da ONU, de 21 de abril de 1994,
vai muito alm de um caso em que se teria optado por definir a situao ruandesa da forma mais conveniente. A questo diz respeito tambm, e principalmente, estrutura poder-saber dominante (Foucault,
2004) e ao regime de verdade que ela constitui. A questo passa a ser
ento at que ponto os tomadores de deciso e oficiais da ONU realmente acreditavam na lisura e legitimidade do que estavam fazendo.
Devemos considerar o quanto as suposies ontolgicas atribudas a
Ruanda esto arraigadas no pensamento das partes envolvidas (externas e domsticas) de forma a inibir outras representaes.
A forma como a histria do genocdio de 1994 foi reproduzida influenciou grandemente as respostas dadas ao evento pelos atores envolvidos (domsticos e externos). A concepo divulgada pelo governo
interino ruands, propalada por grande parte da mdia internacional e
aceita pelas Naes Unidas era de que a violncia em Ruanda era
8
uma guerra civil decorrente de dios tnicos primordiais . Por
mais trgico que fosse, havia muito pouco que a comunidade internacional pudesse fazer quando grupos tnicos estavam determinados a
matar um ao outro (Barnett, 2002:105). Em face desse cenrio, e
orientadas pelos princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso, as autoridades internacionais optaram por reduzir a Unamir
em vez de refor-la, e centenas de milhares de vidas foram perdidas.
Durante os trs anos que precederam o genocdio, Ruanda foi vista
como um caso de guerra civil de baixssima intensidade, mitigada e
remediada por esforos significativos (Jones, 2001:2-3). Poucos dias
o
aps a invaso da FPR em 1 de outubro de 1990, o governo belga enviou a Ruanda uma misso de paz composta pelo primeiro-ministro,
o ministro das Relaes Exteriores e o ministro da Defesa. O trio encontrou-se com o presidente Habyarimana em Nairobi, em 14 de outubro. A comitiva belga fez visitas ao Qunia, Uganda, Tanznia e
Organizao da Unidade Africana (OUA), dando incio a um proces424

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so regional para lidar com a crise ruandesa. Em junho de 1992, o governo ruands concordou em iniciar negociaes polticas abrangentes rumo a um acordo de paz. Os acordos de Arusha foram assinados
9
pelo governo ruands e pela FPR em 4 de agosto de 1993 . Nas palavras de Jones (idem:2):
A extraordinria ironia que essa matana escalou a partir de uma
guerra civil to baixa em intensidade que ela escapou ao radar do monitoramento internacional de conflitos. [...] Alis, o nmero de mortes na guerra era to baixo que o Stockholm International Peace Research Institute categorizava a luta como disputa10.
No papel, a Declarao de Arusha resolvia as mais importantes questes subjacentes ao conflito, tais como o direito dos refugiados de retornar a Ruanda e a integrao das Foras Armadas. Parte da Declarao era um programa de implementao que previa o desdobra
11
mento da Unamir , o estabelecimento do governo de transio e eleies multipartidrias a se realizarem no mximo at 1995 (Jones,
1995:242-243). Em suma, Ruanda foi apresentada ONU como uma
operao fcil: havia um cessar-fogo estvel, um tratado de paz
apoiado pelas partes, acordos que prometiam reconciliao nacional,
democracia e a promessa de fazer dos dios tnicos um legado do
passado (Barnett, 2002:69; Jones, 2001:109).
A Unamir foi instituda em resposta demanda das partes contratantes da Declarao de Arusha por uma Fora Neutra Internacional
(FNI) que tivesse um papel ativo na implementao e monitoramento
dos acordos. Os proponentes de Arusha esperavam que a FNI garantisse a segurana geral no pas, provesse segurana para os civis, detectasse fluxos de armas e neutralizasse grupos armados (Barnett,
2002:62). Por sua vez, a Unamir refletia um mandato extremamente
restrito, dentro do captulo VI da Carta da ONU, com o uso de armas
autorizado apenas para a autodefesa, mas que ainda assim fazia sentido adiante da expectativa de que seria uma operao fcil. A reso425

Ana Cristina Arajo Alves

luo 872 adotada pelo Conselho de Segurana da ONU em 5 de outubro de 1993 estabelecia a Unamir conforme o seguinte mandato
(United Nations, 1993, 3o pargrafo):
(a)contribuir para a segurana da cidade de Kigali inter alia dentro da zona
livre de armas estabelecida pelas partes em torno da cidade;
(b) monitorar a observao do acordo de cessar-fogo, que demanda o estabelecimento de zonas de aquartelamento e reunio e a demarcao da
nova zona desmilitarizada e outros procedimentos de desmilitarizao;
(c) monitorar a situao de segurana durante o perodo final do mandato
do governo de transio, rumo s eleies;
(d) assistir na limpeza de minas, primariamente mediante programas de capacitao;
(e) investigar, por demanda das partes ou por iniciativa prpria, casos de
suposta no-observao das provises do Acordo de Paz de Arusha relativos integrao das Foras Armadas, verificar quaisquer desses casos com as partes responsveis e relat-los como apropriado ao secretrio-geral;
(f) monitorar o processo de repatriao dos refugiados ruandeses e o reassentamento de pessoas deslocadas para verificar se o processo est sendo implementado de maneira segura e ordenada;
(g) assistir na coordenao de atividades de ajuda humanitria juntamente
com operaes de socorro;
(h) investigar e relatar incidentes concernentes a atividades de gendarmerie e polcia.

Contrariamente s expectativas internacionais, houve uma contnua


deteriorao da situao poltica e de segurana em Ruanda desde a
assinatura dos acordos de Arusha. Em retrospecto, vrios autores salientam a polarizao da poltica ruandesa, a demonizao da FPR e
o repdio a Arusha como sendo as dinmicas que pavimentaram o
caminho para o genocdio ruands (Jones, 2001:103, 111-113; Barnett, 2002:74-77; Mamdani, 2001:215-218; Hintjens,
1999:259-267; Lemarchand, 1999:20-21). Em 30 de maro de 1994,
o contexto domstico ruands era descrito por Boutros Boutros-Ghali da seguinte forma:
426

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Apesar do fato de o governo ruands e a Frente Patritica Ruandesa (FPR)


haverem concordado em Kinihira em 10 de dezembro de 1993 em estabelecer o governo de transio e a Assemblia Nacional de Transio antes de 31
de dezembro, isso no ocorreu como resultado da incapacidade das partes
em questo de concordar sobre modalidades relevantes, incluindo as listas
dos membros do governo de transio e da Assemblia Nacional de Transio. [...] O prolongado atraso em estabelecer as instituies de transio tem
no apenas impedido a Unamir de realizar suas tarefas de acordo com a
agenda de implementao aprovada pelo Conselho de Segurana, como
tambm contribudo para a deteriorao da situao de segurana no pas e
colocado uma ameaa ao processo de paz (United Nations, 1994a, pargrafos 6-9).

Segundo o secretrio-geral, o estabelecimento das instituies de


transio agendado para 22 de fevereiro de 1994 no foi realizado
como resultado de um estouro repentino de violncia em Kigali e
em outras regies do pas, comeando em 21 de fevereiro (idem, pa12
rgrafo 13, nfase no original) . O relatrio continua da seguinte
forma:
Apesar das crescentes tenses e insegurana engendradas pelo impasse poltico descrito acima, o cessar-fogo, em termos gerais, pareceu vigorar durante o perodo sob reviso. [...] Devido em parte ao continuado impasse poltico, o perodo sob reviso tem visto uma deteriorao rpida e dramtica
na situao de segurana em Kigali. Em janeiro e fevereiro, foram vistas
crescentes demonstraes de violncia, bloqueios rodovirios, assassinatos
de lderes polticos, assaltos e assassinatos de civis [...]. Enquanto a maior
parte dos incidentes pode ser atribuda a roubos e violncia armada, que
tm crescido como um resultado da pronta disponibilidade de armas, crimes
de motivao tnica e poltica, incluindo assassinatos polticos, tambm
tm aumentado (idem, pargrafos 23-36).

As passagens acima retratam a violncia como um caso de desordem


civil, sendo sua causa atribuda ao impasse poltico decorrente do
atraso em estabelecer as instituies de transio. A soluo prescrita pelo secretrio-geral, e corroborada pelo Conselho de Segurana
na resoluo 909 de 5 de abril de 1994, era o retorno s metas de im427

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plementao de Arusha, como garantia da permanncia da Unamir


em territrio ruands.
Como eu [Boutros Boutros-Ghali] tenho declarado, o apoio contnuo da
Unamir depende da plena e rpida implementao do acordo de paz de
Arusha pelas partes. A presena das Naes Unidas pode ser justificada
apenas se as partes mostrarem a vontade poltica necessria para se submeterem a seus compromissos e implementarem o acordo (idem, pargrafo
47).
[O Conselho de Segurana] decide estender o mandato da Unamir at 29
de julho de 1994 [...] [e] relembra no entanto que o contnuo apoio para a
Unamir, incluindo a proviso de 45 monitores adicionais da polcia civil,
como descrito no pargrafo 38 do relatrio do secretrio-geral, depender
da plena e pronta implementao do Acordo de Paz de Arusha pelas partes
(United Nations, 1994b, pargrafos 2 e 5).

Em 5 de abril, o Conselho de Segurana contemplava uma Ruanda


que passava por problemas, mas ainda parecia estar comprometida
com o processo de paz, respeitadora do cessar-fogo e fazendo algum
progresso em direo implementao de um governo de transio.
Em 7 de abril, o retrato de Ruanda havia sido invertido. Sabemos em
retrospecto que concomitantemente guerra civil ocorria uma carnificina dantesca que mais tarde veio a ser oficialmente chamada de
13
genocdio .
O genocdio estava longe de ser a nica leitura possvel dos eventos
iniciados em meados de abril de 1994; alis, era a menos cogitada delas. Vrios autores insistem que a questo crtica no que concerne a
Ruanda foi o fracasso da comunidade internacional em distinguir entre a guerra civil e o genocdio e que, nesse sentido, o ponto crucial
se teria sido possvel prever o planejamento do genocdio (Khan,
2000:196-197; Hintjens, 1999; Des Forges e Kuperman, 2000; Des
Forges, 1999). Contudo, mesmo que ambguos, alguns sinais no poderiam ter sido ignorados, tais como os faxes e telefonemas do general Romeo Dallaire (principalmente o controverso fax de 11 de janeiro), a descoberta de depsitos de armas; os relatrios dos informan428

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tes, as transmisses de rdio e os avisos belgas, culminando na retirada das tropas belgas em 12 de abril. Segundo Barnett (2002), mesmo
que o fax de 11 de janeiro deixasse inmeras dvidas quanto probabilidade e a natureza da violncia que se seguiria, os dois telefonemas dirios de Dallaire ao Departamento de Operaes de Peacekeeping (DPKO) proviam uma descrio meticulosa e detalhada da violncia. Esses comunicados caracterizavam a violncia como limpeza
tnica em sua forma mais sinistra (idem:109, 160).
A Blgica foi o nico membro do grupo de contato que decidiu que as
novas informaes contidas no fax de 11 de janeiro e a crescente insegurana requeriam uma presena militar mais forte (idem:89). Em
11 de fevereiro, o ministro do Exterior belga avisou ao secretrio-geral da ONU que a situao em Ruanda passava por um impasse
e poderia resultar em nova violncia (Jones, 2001:114). A Blgica,
que j vinha pedindo um contingente maior havia alguns meses, reagiu morte de Habyarimana e s primeiras mortes civis pedindo reforos. Em 8 de abril, um dia depois de saber que havia perdido dez
soldados, o gabinete belga decidiu que retiraria seu contingente se o
mandato da Unamir no fosse aumentado e reforado por tropas no
belgas. No sendo atendida, a Blgica notificou formalmente o secretrio-geral sobre a retirada de suas tropas em 12 de abril (Barnett,
2002:104).
Os sinais eram poucos e chegaram tarde, no comeo de 1994, mas
ainda assim no deixavam de ser perturbadores. consenso entre alguns analistas que esses sinais, por si ss, e sem o privilgio da clarividncia, no eram indcios contundentes de genocdio (ver Kuperman, 2000:102-103; Uvin, 2001:89; Jones, 2001:114-115; e Barnett,
2002:80-82). Contudo, apesar de no se sustentarem como um aviso
claro de um evento futuro, eles certamente sublinharam um crescente
risco ao acordo de paz bem como Unamir. A possibilidade de reao contra Arusha, mesmo em uma escala menor do que a ocorrida,
j era razo suficiente para preparar planos de contingncia e reforar
429

Ana Cristina Arajo Alves

a misso (Jones, 2001:114-115). Afinal, no havia cessar-fogo; o


processo de paz estava em frangalhos; dez peacekeepers haviam sido
brutalmente assassinados e todo um contingente se encontrava em
perigo imediato; e polticos e civis estavam sendo mortos em Kigali e
14
redondezas (Barnett, 2002:99) .
A Unamir havia sido estabelecida para supervisionar os acordos de
Arusha e monitorar o cessar-fogo. Posto que no havia cessar-fogo, o
mandato da Unamir estava tecnicamente terminado. Cabia ao Conselho de Segurana considerar qual seria a nova raison dtre da misso, e a resposta a essa questo dependia de como Ruanda seria definida. A forma como os burocratas da ONU interpretaram e descreveram a violncia em Ruanda trouxe em si no apenas suposies que
condicionaram a avaliao daquela realidade, indicando o que
aquilo era, como tambm as medidas especficas que derivavam desse entendimento. O diagnstico da situao ruandesa, por sua vez,
dependeu das concepes prvias da ONU sobre a histria, o povo e
o conflito ruands, e a prescrio para esse caso foi influenciada ainda pelo entendimento da ONU de seu prprio papel.
Era fato que a FPR e o governo haviam retomado a guerra. Mas a tendncia em categorizar automtica e exclusivamente toda a violncia
como guerra civil derivava da uma compreenso anterior sobre a natureza do conflito ruands e sobre a contribuio da ONU para sua resoluo (idem:102-103). Entendia-se que a violncia estava relacionada ao impasse no processo de transio, o que poderia causar um
retorno guerra civil. Os relatrios do secretrio-geral descreviam
uma situao em Ruanda em que a dimenso tnica do conflito aparecia subordinada ao processo poltico, e por isso uma soluo poltica (no sentido de no militar) para o conflito ruands era supervalorizada. Assim, Ruanda era vista como sendo ao mesmo tempo uma
guerra civil, um conflito tnico e um Estado fracassado (Hillen, 2000:179), o que parecia evocar naturalmente as idias de peacekeeping e consenso (Barnett, 2002:102-103). A partir dessa
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compreenso, o secretrio-geral ofereceu, em 20 de abril de 1994,


trs alternativas quanto ao futuro da misso:
A primeira alternativa baseada na concluso, descrita acima, de que no
existe nenhuma perspectiva realista de que as duas foras opostas concordem com um cessar-fogo efetivo no futuro imediato. Sem um cessar-fogo, o
combate entre elas continuar, assim como a anomia e os massacres de civis. Essa situao s poderia ser mudada por um reforo imediato e em massa da Unamir e uma mudana em seu mandato de forma a equip-la e autoriz-la a coagir as foras opostas a um cessar-fogo, e a tentar restaurar a lei e a
ordem, colocando um fim s matanas. [...] [N]a segunda alternativa [...] um
pequeno grupo liderado pelo comandante da Fora, com a equipe necessria, permaneceria em Kigali para agir como intermedirio entre as duas partes na tentativa de traz-las a um acordo sobre um cessar-fogo, sendo esse
esforo mantido por um perodo superior a duas semanas, como o Conselho
de Segurana preferir. [...] Essa equipe requereria o apoio de uma companhia de infantaria para prover segurana, bem como um nmero de observadores militares para monitorar a situao, alm de uma equipe civil, sendo o
total estimado em 270 [pessoas]. O restante do pessoal da Unamir seria retirado, mas a Unamir, como uma misso, continuaria a existir. O representante especial, com uma pequena equipe, continuaria seus esforos como intermedirio nas negociaes polticas, com o objetivo de trazer os dois lados de
volta ao processo de paz de Arusha. [...] A terceira alternativa, qual eu no
sou favorvel, seria a retirada completa da Unamir (United Nations, 1994c,
pargrafos 13-19).

O inferno discursivo da guerra civil consumia o oxignio para todas


as outras possibilidades (Barnett, 2002:103). Uma vez que a equipe
da ONU havia categorizado o conflito em Ruanda como uma guerra
civil, o leque de respostas foi restrito s alternativas baseadas no consenso. O argumento de que os acontecimentos em Ruanda eram uma
guerra civil reforava a crena de que a nica funo da ONU sob essas circunstncias era tentar negociar um cessar-fogo. Assim, em 21
de abril de 1994, o Conselho de Segurana decidiu que:
Profundamente preocupado com a contnua luta, roubos, criminalidade e a
queda da lei e da ordem, particularmente em Kigali, [...] [o Conselho de Segurana das Naes Unidas] demanda o cessar imediato das hostilidades
entre as foras do governo de Ruanda e a Frente Patritica Ruandesa e o fim
431

Ana Cristina Arajo Alves

da violncia sem sentido e da carnificina que aambarcam Ruanda; [...] [e]


decide luz da situao atual em Ruanda ajustar o mandato da Unamir da
seguinte forma: para (a) agir como um intermedirio entre as partes na tentativa de assegurar um acordo de cessar-fogo; (b) assistir na continuao das
operaes de assistncia humanitria, na medida do possvel; e (c) monitorar e relatar os desenvolvimentos em Ruanda, incluindo a segurana dos civis que buscam refgio na Unamir (United Nations, 1994d:2-3).

Esta deciso motivo de controvrsia no que diz respeito avaliao


da responsabilidade da ONU em relao ao genocdio ruands. Por
um lado, existem autores como Alan Kuperman (2000), que afirmam
que os Estados Unidos e a ONU no poderiam ter sabido que um genocdio estava em marcha pelo menos at 20 de abril de 1994. Alm
disso, mesmo que a hiptese de genocdio fosse confirmada nessa
data, o envio imediato de reforos militares seria invivel. Segundo o
autor, uma interveno mxima (uma diviso de 13.500 soldados e
27 mil toneladas de equipamentos, veculos, armamentos, provises)
teria levado pelo menos quarenta dias para ser desdobrada em Ruanda, e teria salvado cerca de 125 mil tutsis. J uma interveno mnima (uma brigada area composta por 2.500 soldados e 4.500 toneladas de equipamentos, veculos, armamentos e provises) teria levado
quatorze dias para chegar a Ruanda e teria salvado aproximadamente
75 mil tutsis (idem:105-106). Ou seja, uma interveno militar (mxima ou mnima) no teria evitado o genocdio.
Por outro lado, autores como Des Forges (em Des Forges e Kuperman, 2000) sustentam que a administrao Clinton tomou conhecimento do genocdio em 8 (e no 20) de abril, por meio de um relatrio
do Departamento de Estado, cujas informaes haviam sido obtidas
pelo pessoal da embaixada americana em Ruanda, bem como de
franceses e belgas. Alm disso, Des Forges (idem:141) afirma que,
durante as cruciais primeiras semanas, a ONU, sob presso norte-americana, teria ordenado que os mais de 2 mil peacekeepers em
Ruanda no fizessem nada para deter a matana. Segundo a autora,
432

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os peacekeepers da ONU e a fora de evacuao poderiam ter detido


as matanas se tivessem agido prontamente.
De acordo com Barnett (2002), a avaliao da responsabilidade da
ONU em relao ao genocdio s pode ser feita a partir da reconstruo do universo moral que influenciou e legitimou a deciso da Organizao naquele momento particular. Para o autor, a centralidade e
distino desse universo moral so freqentemente ignoradas, por
uma simples razo: os autores de muitas das mais populares verses
sobre o genocdio permitem que o genocdio governe sua leitura do
passado. Isto , muitas pesquisas transferem seus prprios parmetros morais, sensibilidades, compromissos e categorias para um momento histrico radicalmente diferente, resultando em uma leitura
radicalmente a-histrica do passado (idem:5).
A reconstruo desse universo moral requer o reconhecimento da
consanginidade entre o normativo e o emprico: a responsabilidade
moral depende da responsabilidade causal. injusto responsabilizar
algum moralmente por um resultado sobre o qual no se teve controle (idem:17). Assim, Barnett insiste que a avaliao da responsabilidade da ONU depende da compreenso que se tem do envolvimento dela em Ruanda e dos parmetros morais empregados, ou seja, da
considerao (1) da forma como a ONU interpretou a situao ruandesa, (2) do contexto de responsabilidades mltiplas e concorrentes e
(3) do critrio para julgar entre elas.
Dessa forma, Barnett afirma que a deciso do Conselho de Segurana pode ser razoavelmente defendida na medida em que a violncia
em Ruanda foi compreendida como uma guerra civil e como o ltimo e mais sangrento episdio de um ciclo secular de violncia tnica (idem:130). Segundo o autor, a ONU falhou em detectar que a violncia em Ruanda era mais do que uma guerra civil por dois motivos: (1) carncia de conhecimento especfico sobre a cultura e a poltica ruandesa e (2) a influncia da cultura burocrtica da ONU sobre a
433

Ana Cristina Arajo Alves

percepo de mundo de seus agentes. Barnett (idem:58-59) afirma


que os formuladores de poltica da ONU no possuam uma compreenso antropolgica ou um conhecimento histrico sobre Ruanda
(Jones, 2001:116). Aqueles enviados ao campo foram selecionados
por sua disponibilidade, no por seu conhecimento sobre o conflito.
Alm disso, o autor argumenta que a escassez de tempo produziu
uma abordagem altamente instrumental da informao:
Que o conflito ruands era enraizado em polticas tnicas era importante
saber. Os detalhes concernentes sua natureza socialmente construda eram
irrelevantes. Era claramente relevante que as partes haviam assinado um tratado de paz para pr fim a seu conflito. A cultura da violncia que os analistas tm agora exumado raramente fazia parte da conversao porque no
podia ser traduzida imediatamente em conhecimento usvel. Saber algo sobre o terreno poltico, particularmente como a liberalizao e democratizao haviam produzido uma competio entre os novos partidos polticos,
era importante. Mas no havia lugar para uma compreenso detalhada dos
atores polticos e das frouxas alianas nos resumos de duas pginas que
eram dados aos oficiais de alto escalo. A presena de partidos radicais que
abominavam a idia de dividir o poder era relevante, mas no alarmante. Todos os compromissos polticos geram oponentes, inclusive extremistas. Saber exatamente quem eram os extremistas em Ruanda era relevante, mas o
que importava era que o governo e a FPR pareciam estar comprometidos
com o acordo (Barnett, 2002:59).

Temos de convir que, mesmo que os oficiais do Departamento de


Operaes de Peacekeeping (DPKO) no fossem antroplogos e/ou
historiadores, a questo a ser colocada no o que eles no sabiam,
mas o que eles poderiam ter sabido. Essa falha decorre no de suas
formaes acadmicas, mas da falta de sensibilidade dentro das Naes Unidas em relao cultura poltica e histria ruandesa e principalmente s falhas de comunicao na transferncia de responsabilidade da OUA para a ONU. Por mais que a equipe central do DPKO
no dispusesse de conhecimento regional especfico, este certamente
existia. Ao assumirem a direo da pacificao ruandesa, as Naes
Unidas deliberadamente afastaram dois atores de maior envolvimento, conhecimento e anlise poltica sobre Ruanda e Arusha, a saber,
434

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OUA e Tanznia . No aproveitar essas fontes de conhecimento


contribuiu para piorar a situao em solo ruands. Certamente, todos
esses problemas, somados ao interesse limitado no conflito ruands
por parte das grandes potncias e ausncia de planos de contingncia, reforaram-se mutuamente.
Alm disso, a ONU teria falhado em detectar o aspecto tnico da violncia em Ruanda devido sua cultura organizacional. Barnett
(2002) argumenta que a forma como as organizaes categorizam o
mundo tem um impacto profundo sobre como os formuladores de
polticas vem esse mundo. As categorias burocrticas fazem muito
mais do que simplesmente separar informaes relevantes; elas produzem uma perspectiva especfica sobre Ruanda e definem parmetros claros para a ao e julgamento entre responsabilidades concorrentes (idem:59-60). Assim, a cultura organizacional da ONU teria
sido um fator relevante ao prover significado para a violncia em Ruanda, para o papel da organizao em face dessa violncia, e ao servir
como parmetro de julgamento entre as responsabilidades concorrentes que constituam o contexto da tomada de deciso. Contrariamente aos filsofos morais que, segundo o autor, esto preocupados
com deveres abstratos e normas ideais de aplicao universal, a
existncia de muitas morais que ajuda a definir as aes da ONU e
que, portanto, demanda nossa ateno (idem:xii). nesse sentido
que a no-interveno pode ser considerada como uma atitude tica
para Barnett.
Existe uma tendncia instintiva em acreditar que o combate ao genocdio e aos crimes contra a humanidade so mais importantes do que
todas as outras obrigaes morais. Barnett argumenta que, antes de
aceitarmos isso que ele chama de fundamentalismo moral, precisamos reconhecer que a ONU, como todas as instituies, assume em
um nico momento um enorme nmero de responsabilidades e obrigaes (idem:6). Cumprir um conjunto de responsabilidades pode levar a negligenciar outras, e dessa forma que o autor v que a inao
435

Ana Cristina Arajo Alves

pode ter uma base tica. Face s muitssimas obrigaes simultneas


vis--vis uma capacidade de resposta restrita, a ONU apela a uma srie de regras e critrios para discernir sobre a viabilidade das operaes e assim optar entre elas. Os critrios que determinam quando o
peacekeeping a ferramenta certa para o trabalho e pode ser, portanto, autorizado so os seguintes:
[...] se existe uma situao que pode colocar em perigo ou ameaar a paz e a
segurana internacionais;
se h organizaes ou mecanismos regionais ou sub-regionais com capacidade para ajudar a resolver a situao;
se existe um cessar-fogo e se as partes esto comprometidas a iniciar um
processo de paz com o fim de chegar a um acordo poltico;
se existe um objetivo poltico claro e que pode ser expresso no mandato;
se possvel formular um mandato preciso para uma operao das Naes
Unidas; e
se possvel garantir razoavelmente a segurana do pessoal das Naes
Unidas e, sobretudo, se possvel obter das principais partes ou faces garantias razoveis no que diz respeito ao pessoal das Naes Unidas (United
Nations, 1994e:2).

Alm disso, os peacekeepers em campo deveriam seguir os princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso (Barnett, 2002:10).
Barnett ainda salienta que a ONU tinha responsabilidades no apenas em relao aos ruandeses, mas tambm em relao ao seu pessoal
em campo e integridade da instituio, que poderia ser gravemente
abalada por outro fracasso como o da Somlia. Segundo o autor, a
partir das supracitadas regras de peacekeeping, o Conselho de Segurana concluiu que Ruanda era certamente um pesadelo humanitrio,
mas no uma ameaa genuna paz e segurana internacionais
(idem:102). Assim, a cultura da ONU poderia fazer da no-interveno algo no somente pragmtico, mas tambm legtimo e apropriado mesmo em face de crimes contra a humanidade. Ainda que confrontado pelas chocantes escala e velocidade das matanas, a concluso do Conselho foi de que havia pouca coisa que a ONU poderia ou
deveria fazer alm de tentar negociar um cessar-fogo entre os comba436

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tentes. Todas as demais alternativas eram inadequadas, tanto pela ausncia de tropas disponveis quanto pela inadequao do peacekeeping para aquelas circunstncias.
Barnett argumenta que a moralidade da no-interveno deriva das
regras que balizaram e legitimaram a deciso da ONU. O autor considera os critrios para autorizao de operaes de peacekeeping
como princpios morais para a ao e afirma que o voto foi influenciado por razes e regras que estavam conectadas a um propsito
mais alto e assim serviram para dar deciso uma fundao tica
(idem:127-128). A partir dessas colocaes, pode-se aferir que Barnett entende tica como um conjunto de regras e cdigos morais externo a um sujeito autnomo e por ele aplicado na mediao de suas
relaes como fonte de legitimidade para a ao. Essa lgica em que
o Eu precede a tica reflete a metafsica da subjetividade, ou seja, a
noo do Homem como fundamento essencial, soberano e universal para o conhecimento.
No entanto, o ethos crtico ubquo neste artigo expresso na rearticulao radical entre tica, subjetividade e responsabilidade proposta
por Levinas (apud Campbell, 1994) , que parte da prpria afirmao
da vida, impele-nos a rechaar a argumentao de Barnett. Esse ethos
insta uma figurao diferente da poltica, para a qual a principal preocupao passa a ser a luta por ou em nome da alteridade. por isso
que a metafsica da subjetividade deve ser rejeitada: porque a violncia associada soberania do Eu e principalmente o desrespeito ao
Outro que ela requer faz essa construo insuficientemente humana. Rejeitamos ento a concepo do sujeito autnomo e soberano
que fundamenta a proposio de Barnett e abraamos a compreenso
de que o sujeito s se torna sujeito em uma situao necessariamente
relacional. Essa atitude envolve um duplo reconhecimento: (1) da interdependncia radical entre Eu e Outro e (2) de nossa responsabilidade inescapvel pelo Outro.
437

Ana Cristina Arajo Alves

Destarte, afastamo-nos dos argumentos de liberdade autnoma em


que a ontologia de um ser preocupado consigo mesmo pode levar ao
totalitarismo e supresso da alteridade a favor da responsabilidade heternoma, uma responsabilidade inescapvel que anterior
prpria conscincia do Eu (Levinas, 1999:103). Uma responsabilidade anterior deliberao, para a qual eu fui exposto, dedicado, antes de ser dedicado a mim mesmo (idem:105), conseqncia da alteridade infra-estrutural. Sendo a subjetividade compreendida
como uma derivao da relao de alteridade, ela no tem nenhuma
garantia anterior responsabilidade inerente relao com o Outro.
Toda relao com o Outro uma relao com um ser para com quem
eu tenho obrigaes (idem:101). De algo independente da subjetividade, isto , de um conjunto de regras adotadas por um agente autnomo, a tica transformada em algo inerente e integral subjetividade. Nesse sentido, no h circunstncia em que se possa dizer no
me diz respeito. Assim, o argumento de que Ruanda era certamente um pesadelo humanitrio, mas no uma ameaa genuna paz e segurana internacionais (idem:102) no exime a ONU de responsabilidade, mesmo em face de obrigaes concorrentes. A responsabilidade pr-original pode ser questionada, ofuscada, suprimida, mas
no apagada.
De fato, a responsabilidade pelo Outro perturbada na relao
um-a-muitos, porque a terceira parte simultaneamente outro em
relao ao outro, e me faz um entre outros (Levinas apud Campbell,
1994:464). A inevitvel entrada da terceira parte coloca um dilema:
como comparar Outros nicos e incomparveis? Quem est mais
prximo de mim? Quem o outro? Essas questes podem ser abordadas se considerarmos que a responsabilidade tica no se contenta
s e simplesmente em evitar, conter, combater ou negar as formas
(muitas vezes violentas) de supresso da alteridade. A responsabilidade tica requer uma estratgia utpica. A indecidibilidade16
um pr-requisito para a responsabilidade. O indecidvel, que o pr438

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prio contexto da deciso, no a impede e tampouco evita sua urgncia. Se no houvesse decises a serem tomadas, se todas as escolhas
fossem erradicadas pela pr-ordenao de um nico caminho, a responsabilidade a habilidade de responder a diferentes critrios e preocupaes seria ausente (Campbell, 1994:471).
Como declara Derrida (apud Campbell, 1994:473, nfase no original), a condio de possibilidade dessa coisa chamada responsabilidade uma certa experincia e experimento da possibilidade do impossvel: o teste da aporia do qual se pode inventar a nica inveno
17
possvel, a inveno impossvel . Trata-se do confronto com a aporia, um espao poltico indecidvel e sem fundamento, em que nenhum caminho claro e dado, em que nenhum conhecimento seguro j preparou o caminho, em que nenhuma deciso j foi tomada. Se no houvesse aporia, no haveria poltica, pois na ausncia da
aporia toda deciso seria pr-ordenada, seria a implementao de um
programa. A responsabilidade parece consistir em acenar para dois
imperativos contraditrios estar pr-obrigado a todo e cada Outro,
em meio a uma multido de Outros. Deve-se, portanto, tentar inventar novos gestos, discursos, prticas poltico-institucionais que inscrevam a aliana desses dois imperativos, dessas duas promessas.
por isso que no podemos falar de um cdigo moral universal para todos os tempos e lugares: no fcil imaginar em que tais invenes
consistiriam, mas no poderia ser de outra forma, pois no h responsabilidade que no seja a experincia e o experimento do impossvel (Derrida apud Campbell, 1994:476). Lanada como um empreendimento apoltico ou no poltico, marcado pelo compromisso
da organizao com os princpios de neutralidade, imparcialidade e
consenso, a ONU opera identificando as causas dos problemas e sanando-as. Ao pr-determinarem o curso da deciso e, conseqentemente, acabarem com a aporia inerente poltica, os critrios de autorizao de operaes de peacekeeping despolitizaram o voto de 21
de abril de 1994.
439

Ana Cristina Arajo Alves

Logo aps este voto, os sinais de genocdio tornaram-se inconfundveis e inegveis, subvertendo o libi para inao e rapidamente transformando o que antes poderia ter sido prudncia e autocontrole em
complacncia e indiferena. medida que o genocdio se alastrava
pelo pas, a comunidade internacional falhava em distinguir entre a
responsabilidade moral de parar um crime deliberado e ficar neutra
em uma guerra civil (Khan, 2000:7). Mesmo que o termo genocdio aparecesse com cada vez mais freqncia e causasse cada vez
mais mal-estar ao se falar dos eventos em Ruanda, a guerra civil
permanecia no centro e frente de muitas discusses. Na viso do
Conselho de Segurana, a guerra civil havia sido responsvel por criar as condies para o genocdio, e um cessar-fogo era requerido antes que a Unamir II pudesse ser desdobrada (Barnett, 2002:142). Em
seu relatrio do dia 13 de maio de 1994, o secretrio-geral declarava:
Ser relembrado que a retomada do conflito civil que se seguiu aos eventos
trgicos de 6 de abril de 1994, e a decorrente violncia e massacres, criaram
uma situao que colocou em questo a habilidade da Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (Unamir) de cumprir seu mandato sob a
resoluo 872 (1993) do Conselho de Segurana de 5 de outubro de 1993.
[...] A situao em Ruanda permanece altamente instvel e insegura, com
violncia generalizada. O combate entre as foras do governo ruands e a
Frente Patritica Ruandesa (FPR) continua, apesar de tanto as foras do governo quanto a FPR haverem separadamente expressado sua prontido em
entrar em um cessar-fogo. [...] Milcias armadas e outros elementos desobedientes continuam a operar, no obstante com menos freqncia do que no
comeo do conflito, matando e aterrorizando civis inocentes. [...] Obviamente, um acordo de cessar-fogo o primeiro passo para o estabelecimento
de um ambiente estvel e seguro no pas, permitindo assim a prestao de
ajuda humanitria organizada, coordenada e segura e a reativao do processo de paz de Arusha. Nas condies prevalecentes, contudo, essencial
que as Naes Unidas considerem quais medidas podem ser tomadas mesmo antes que um cessar-fogo seja alcanado (United Nations, 1994f, pargrafos 2-4, nfase nossa).

E ainda:
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A soluo para a crise em Ruanda deve, em meu julgamento, ser encontrada por meio da implementao do acordo de Arusha, que ambos os lados dizem aceitar. Para que isso seja alcanado, claramente necessrio que um
cessar-fogo seja acordado e colocado em efeito na data mais prxima possvel. [...] Enquanto isso, existe uma requisio urgente para que as Naes
Unidas aumentem seus esforos em tratar da desesperadora crise humanitria criada pelo conflito (idem, pargrafos 27-28).

Esse mesmo relatrio faz uma detalhada descrio da situao dos


refugiados e deslocados, mas nenhuma estimativa dos nmeros de
mortos citada. O aspecto tnico das matanas tambm completamente obliterado. Apenas em 17 de maio de 1994 estes aspectos so
mencionados em uma resoluo do Conselho de Segurana: Relembrando nesse contexto que a matana de membros de um grupo tnico com a inteno de destruir tal grupo, no todo ou em parte, constitui
crime punvel sob a lei internacional, [o Conselho de Segurana]
urge fortemente todas as partes a cessarem qualquer incitamento, especialmente por meio da mdia de massa, violncia ou ao dio tnico (United Nations, 1994g:2). E somente em 31 de maio de 1994
Boutros Boutros-Ghali admite que, com base na violncia que
emergiu, h poucas dvidas de que [essa violncia] constitui genocdio, uma vez que tm havido matanas em larga escala de comunidades e famlias pertencentes a um grupo tnico particular (United
Nations, 1994h, pargrafo 36). No mesmo documento, o secretrio-geral afirma que axiomtico que qualquer esperana de resolver as tenses histricas em Ruanda devam descansar nas perspectivas de compromisso poltico (idem, pargrafo 27, nfase nossa).
A insistncia em priorizar o cessar-fogo e o fim da guerra civil como
soluo para a catstrofe humanitria em Ruanda deriva do arraigamento do paradigma do Estado-territorial-soberano na imaginao
poltica contempornea. A fixao no Estado soberano convertido
em categoria ontolgica e estabelecido como marco e limite espao-temporal da comunidade poltica funciona como uma viseira que
permite que se vejam apenas temas correlatos ao Estado territorial
441

Ana Cristina Arajo Alves

da o poder sugestivo da guerra civil , desfocando representaes alternativas. A determinao de que a violncia provinha to-somente
(ou majoritariamente) da frente de batalha entre a FAR e a FPR, principalmente na capital Kigali, desviou a ateno dos tomadores de deciso acerca da violncia muito maior que acontecia no interior do
pas, longe dos exrcitos da FPR.
Enquadrar os eventos em Ruanda como guerra civil supondo que
esta pudesse ser uma categoria estanque e no problemtica significava que os acordos de Arusha haviam soobrado devido falha de
ambas as partes em cumprir seus compromissos. Sob tais circunstncias, a ONU teria a obrigao de tentar negociar um cessar-fogo, mas
o nus da responsabilidade seria das partes. Por outro lado, categorizar as matanas em Ruanda como limpeza tnica significava que havia uma campanha armada deliberada contra a populao civil. Nesse contexto, a ONU teria um dever moral de intervir muito maior
(Barnett, 2002:120). Barnett afirma que, se Boutros-Ghali tivesse
querido uma interveno, poderia ter retratado as mortes como resultado de uma limpeza tnica e se referido especificamente populao identificada como tutsi como o principal alvo dos assassinatos.
Ao contrrio, o secretrio-geral e sua equipe retrataram a violncia
como catica, projetando uma imagem de que a matana era recproca e multilateral. Alis, os relatrios do secretrio-geral freqentemente se referem a civis, no sentido mais amplo e genrico (ibidem).
Por um lado, classificar Ruanda como uma guerra civil teve a conseqncia de diminuir a carga de obrigao moral dos tomadores
de deciso internacionais. Uma vez que a idia de guerra civil evoca a
noo de que a soluo e os resultados dependem quase que absolutamente da vontade das partes, o papel e a responsabilidade dos atores internacionais diminudo a um status de coadjuvante. Por outro
lado, um foco excessivo no genocdio utilizado por muitos autores
que discorrem sobre o tema enfraquece, em vez de fortalecer, o ar442

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gumento para a ao internacional. Esse enfoque requer a prova de


algo que extremamente difcil de se antever, e aceita implicitamente a noo de que apenas em um caso extremo a ao internacional
deve ser contemplada (Uvin, 2001:91).

Pela Humanizao das


Intervenes Humanitrias
Quando as pessoas que recebem assistncia humanitria naqueles campos
vierem nos matar, o que a comunidade internacional vai fazer mandar
mais assistncia humanitria? (Joseph Karemera, ministro da Sade de
Ruanda, em 1996 apud Gourevitch, 2000:343).

Em 13 de maio de 1994, diante da violncia generalizada (United


Nations, 1994f, pargrafo 3) em Ruanda e da desesperadora crise
humanitria criada pelo conflito (idem, pargrafo 28), Boutros
Boutros-Ghali requereu ao Conselho de Segurana uma extenso do
mandato da Unamir. O objetivo expresso era habilitar a Unamir a
apoiar e prover condies seguras para pessoas deslocadas e outros
grupos em Ruanda que tm sido afetados pelas hostilidades ou passam por necessidades, e ajudar na prestao de assistncia feita por
organizaes humanitrias (idem, pargrafo 11). A misso, que
passou a ser referida como Unamir II, teria seus esforos coordenados queles das organizaes humanitrias operando em Ruanda
e/ou engajadas na ajuda a refugiados ruandeses em pases vizinhos,
em cooperao com as autoridades locais sempre que possvel.
Em 17 de maio de 1994, o Conselho de Segurana aprovou a extenso do mandato da Unamir para propsitos humanitrios, como
sugerida pelo secretrio-geral no captulo VII da Carta das Naes
Unidas. No obstante o carter de urgncia da misso, at 20 de junho o desdobramento da Unamir II no havia sido ainda viabilizado
devido carncia de fundos, tropas e equipamentos necessrios para
tanto. Diante de tal paralisia, o Conselho de Segurana endossou a
sugesto do secretrio-geral (United Nations, 1994i) e aprovou a ex443

Ana Cristina Arajo Alves

pedio francesa para Ruanda segundo a resoluo 929 de 22 de junho de 199418.


Quando a Operao Turquesa foi estabelecida, a maioria dos tutsis j
havia sido morta, o genocdio j havia sido praticamente completado; ainda assim, a operao salvou 10 mil vidas. No obstante sua
motivao humanitria e seu carter imparcial serem altamente
19
questionveis , Jones (1995) afirma que a expedio francesa teve
uma importante funo humanitria ao prover segurana e apoio logstico s operaes de socorro humanitrio. No entanto, esse mesmo autor (2001:125) afirma que o aspecto mais importante da Operao Turquesa foi seu impacto dentro da zona turquesa a zona de segurana humanitria e dos campos de Goma sobre o curso dos
eventos subseqentes. Embora no exista dvida de que a prestao
de assistncia humanitria salvou vidas e diminuiu o sofrimento de
centenas de milhares de ruandeses, algumas consideraes devem
ser feitas.
A verso mais popular divulgada pela mdia era aquela que confundia os dois eventos o genocdio e a fuga de refugiados , tratando-os
como um momento nico: todos aqueles vindos de Ruanda eram rotulados como refugiados (Barnett, 2002:149). Se tantas pessoas haviam fugido em to horrveis circunstncias, deviam estar fugindo de
algo ainda mais horrvel. Consoante Jones (2001:123-124), evidncias sugerem que o movimento dos refugiados para o Zaire foi apenas em parte uma fuga espontnea da violncia em Ruanda. Mais
fundamentalmente, os gnocidaires teriam coagido populaes internamente deslocadas a fugirem com eles para o Zaire. Ao ceder Ruanda FPR e conduzir vastas multides para o exlio, os lderes do
Poder Htu puderam conservar o controle sobre seus sditos, estabelecer um Estado de refugiados em campos mantidos pela ONU e
continuar dizendo que seus piores temores tinham sido justificados
(Gourevitch, 2000:185; Mamdani, 2001:214, 254-455; Barnett,
2002:149). Durante a travessia, os refugiados teriam sido usados
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como um escudo humano entre os gnocidaires e a FPR. Ao declarar


uma zona livre e ameaar responder militarmente a qualquer incurso a essa zona, a Operao Turquesa criou um porto seguro para os
lderes do genocdio e para algumas unidades da FAR. Isso possibilitou que parte dos mentores e organizadores do genocdio sasse intacta de Ruanda, estabelecendo-se no Zaire. Nas palavras de Gourevitch (2000:189), o feito marcante da Opration Turquoise foi permitir que a matana de Tutsis continuasse por um ms extra, e garantir ao comando genocida uma travessia segura, com grande parte de
suas armas, para o Zaire.
Tropas do Zaire haviam alegado estar desarmando os ruandeses medida
que eles atravessavam a fronteira, e grandes pilhas de faces e revlveres
acumulavam-se de fato ao lado dos barraces de imigrao. Mas, sentado
em seu carro, em meio torrente humana que trafegava por Goma, um oficial militar norte-americano telefonou para Washington e elencou um espantoso arsenal de artilharia, carros blindados e armas leves que a ex-FAR carregava consigo. Sob a gide desse exrcito amplamente intacto, e da interahamwe, os acampamentos rapidamente se organizaram como rplicas perfeitas do Estado do Poder Hutu a mesma disposio comunitria, os mesmos lderes, a mesma hierarquia rgida, a mesma propaganda, a mesma violncia (idem:195).

Nenhuma medida foi tomada para evitar que os lderes extremistas se


rearmassem e retivessem o controle sobre a massa de refugiados nos
campos. A FAR, as milcias e o governo interino ruands puderam se
reagrupar e reafirmar o controle poltico sobre a populao. Ironicamente, os campos, particularmente os do Zaire e da Tanznia, passaram a ser controlados pelos mesmos prefeitos, burgomestres e lderes
polticos que haviam encabeado o genocdio em Ruanda. Os mecanismos para tanto incluam o controle poltico sobre o processo de
socorro nos campos, a continuao da campanha de retrica e intimidao para evitar que a populao retornasse a Ruanda e a forjadura
de alianas com atores locais, que poderiam assisti-los poltica e militarmente. O controle da populao refugiada servia a trs propsitos: (1) os refugiados eram uma forma de base poltica para o regime
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Ana Cristina Arajo Alves

deposto; (2) os refugiados atraam grandes fluxos de ajuda financeira, possibilitando a cobrana de taxas; e (3) a prestao de ajuda no
leste do Zaire, que deveria operar com o consentimento das autoridades deste pas, criava uma nova aliana de interesses entre o antigo
regime e seus anfitries, tanto em nvel local quanto nacional (Jones,
2001:144-145).
A habilidade do regime deposto de controlar o processo de socorro
no leste do Zaire, e por meio disso estabelecer o controle poltico e a
cobrana de taxas, deu-se em parte em funo dos esforos das agncias de ajuda humanitria. Ao intervir de uma maneira formalmente
neutra, as organizaes no-governamentais (ONGs) e agncias da
ONU contriburam para reciclar a violncia em Ruanda, ao hospedar
e alimentar alguns dos perpetradores do genocdio e permitir que eles
se reagrupassem em um espao internacionalmente protegido (Jones, 1995:245). As agncias humanitrias declaravam que no competia a elas se engajar em anlises polticas, mas sim prover socorro
humanitrio aos necessitados. Ningum questionava o controle administrativo e poltico do antigo regime sobre os campos. Essa questo s foi encarada quando se tornou aparente que uma grande proporo da ajuda humanitria to generosamente distribuda aos campos de refugiados estava sendo convertida para fins bem menos nobres: treinamento militar, compra de equipamentos militares e preparao para outra rodada de violncia por meio do envio de guerrilhas armadas a Ruanda (Jones, 2001:145; Khan, 2000:204).
Um segundo aspecto a ser considerado refere-se ao tratamento generoso dado aos refugiados pelas agncias internacionais e comunidade doadora, em contraste com a excessiva parcimnia mostrada s vtimas do genocdio. O posicionamento da comunidade internacional
em relao aos necessitados nos campos de refugiados vis--vis
aqueles em territrio ruands parecia incongruente. De acordo com
Shaharyar M. Khan (2000:2), representante especial do secretrio-geral da ONU em Ruanda e responsvel pela Unamir II, a ajuda
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humanitria aos campos de refugiados no Zaire e na Tanznia chegou a 2 milhes de dlares por dia. A dispensa dessa ajuda no foi
inserida em nenhum arcabouo poltico porque ningum parecia
pensar no fato de que a maioria dos refugiados no estava em perigo
real (idem:35), mas havia fugido sob o comando de seus lderes. Por
outro lado, parecia no haver nenhuma proviso ou oramento disponveis para reviver um pas totalmente devastado, reconstruir sua
infra-estrutura e/ou assistir as vtimas do genocdio que permaneciam em Ruanda.
Khan explica que os fundos para as operaes de peacekeeping advm da contribuio proporcional obrigatria dos Estados-membros, e so disponibilizados apenas para sustentar os peacekeepers e seu apoio logstico. Toda a ajuda destinada ao desenvolvimento, humanitarismo ou emergncia provm das contribuies
voluntrias da comunidade doadora, devendo ser distribuda a todas
as agncias especializadas da ONU. Assim, o sistema da ONU mantm um olhar cuidadoso para assegurar que os fundos de peacekeeping no sejam voltados para domnios que deveriam ser mantidos
por contribuies voluntrias. O resultado final dessa rgida compartimentalizao foi que, enquanto uma vultosa quantia pde ser gasta
para manter os peacekeepers, nenhuma parte desse fundo pde ser
dirigida para reparos de ps-conflito e funes emergenciais
(idem:90).
Em outubro de 1994, j existia um governo em Ruanda, mas ele no
possua escritrios, transportes, telefones e verbas para pagar salrios essenciais. A comunidade internacional esperava que o governo
mostrasse resultados em muitas reas, incluindo o encorajamento ao
retorno voluntrio dos refugiados. No entanto, essa e outras tarefas
no podiam ser viabilizadas, pois os servidores civis no podiam ser
pagos, no havia colheitas e os servios bsicos no estavam funcionando devido falta de recursos financeiros e materiais. Segundo
Khan (idem:93-94), era frustrante ver milhes de dlares sendo gas447

Ana Cristina Arajo Alves

tos em alimentos, cobertores e remdios e nenhum centavo poder ser


disponibilizado para reparar energia eltrica, gua, telecomunicaes ou servios que colocariam o pas novamente em funcionamento. Alm da intimidao nos campos por parte dos gnocidaires e do
medo da vingana por parte do novo governo ruands, havia uma terceira razo para que os refugiados no desejassem voltar a Ruanda:
eles gozavam de um padro de vida nos campos que no poderiam
esperar encontrar em sua terra. Nos campos, eles tinham refeies,
leite para as crianas, roupas, medicamentos, gua potvel, escolas
etc. Os campos no Zaire e na Tanznia tinham cinemas, clubes noturnos, igrejas e muitos outros recursos que uma famlia rural normal
no encontraria em casa (idem:146).
Se a comunidade internacional avanou na investigao do genocdio e punio dos culpados, estabelecendo um Tribunal Internacional, ela falhou grandemente ao incorporar as implicaes do genocdio no desenho e na implementao dos programas de assistncia em
Ruanda. Ela tratou a crise como apenas mais uma guerra civil, sendo sua nica responsabilidade intervir a fim de amenizar o sofrimento da populao. Tal abordagem distorceu as prioridades, minou a
efetividade dos programas de assistncias e alienou o novo governo
instalado (idem:174). Como conseqncia, houve a reorganizao
poltica, militar e financeira dos perpetradores do genocdio, renovando assim as fontes de conflito, e tambm negligncia em relao
populao flagelada pela violncia dentro das fronteiras ruandesas.
Em relao a tudo aquilo que estava circunscrito ao territrio ruands, imperou o discurso da guerra civil e da soberania. Como resultado, nenhuma ajuda por parte da ONU pde ser dada ao novo governo
ruands e sua populao para a reconstruo do pas. Por outro
lado, ateno e recursos foram abundantemente dispensados aos
campos de refugiados, um domnio (territorial e discursivo) regulado
pela economia discursiva do genocdio, associado ao sofrimento humanitrio e fora do alcance da soberania estatal. Ou seja, a noo de
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nao-territrio-identidade fez com que o sofrimento humanitrio


fosse pensado como uma caracterstica exclusiva dos campos de refugiados. Dessa forma, a ONU e a comunidade doadora internacional sentiram-se moralmente obrigadas para com os refugiados,
que se supunha carecessem do conforto e segurana providos por um
Estado. Por outro lado, esses mesmos atores se sentiram desobrigados ou apenas ligeiramente obrigados para com aqueles circunscritos fronteira territorial do Estado ruands.
Destarte, a ubiqidade discursiva da guerra civil no somente permitiu que o genocdio continuasse por mais tempo, como teve conseqncias prticas no ps-genocdio. O pensamento em termos de
Estados territoriais soberanos compartimentou o senso de responsabilidade pelo sofrimento humano em dois reinos, concebidos como
esferas separadas e independentes: dentro de Ruanda versus fora
de Ruanda ou refugiados ruandeses versus civis ruandeses.
Nosso argumento de que essas conseqncias so fruto do princpio do Estado-territorial-soberano, expresso tambm na dicotomia
guerra civil/genocdio.
Isso se traduz na prtica por meio da noo de humanitarianism
(Campbell, 1998), a saber, intervenes humanitrias concebidas
como um bem inquestionvel e caracterizadas pela caridade imparcial para com uma humanidade comum. Ou seja, pelo entendimento
de que os celebrados valores de imparcialidade e neutralidade fazem
das intervenes humanitrias algo apoltico ou no-poltico, um
domnio de compaixo, distinto de questes de interesse nacional ou
autodefesa. Assim, esse tipo de humanitarismo fica reduzido aplicao das regras de imparcialidade, neutralidade e universalidade,
20
que expressam o princpio do Estado-territorial-soberano . Esses
imperativos esto expressos na clebre Agenda para Paz de 1992,
proposta por Boutros Boutros-Ghali, e foram acolhidos e reproduzidos na resoluo 929 do Conselho de Segurana que autorizou a
Operao Turquesa:
449

Ana Cristina Arajo Alves

Nessas situaes de crise interna, as Naes Unidas necessitaro respeitar a


soberania do Estado; o contrrio no estaria em conformidade com a compreenso dos Estados-membros em aceitar os princpios da Carta. A Organizao deve permanecer ciente do equilbrio cuidadosamente negociado dos
princpios-guias anexados resoluo 46/182 da Assemblia Geral de 19 de
dezembro de 1991. Aquelas orientaes enfatizavam, inter alia, que a assistncia humanitria deve ser provida de acordo com os princpios de humanidade, neutralidade e imparcialidade; que a soberania, integridade territorial e
unidade nacional dos Estados devem ser plenamente respeitadas de acordo
com a Carta das Naes Unidas; e que, nesse contexto, a assistncia humanitria deve ser provida com o consentimento do pas afetado e, em princpio,
com base no apelo desse pas (United Nations, 1992, pargrafo 30).
Enfatizando o carter estritamente humanitrio dessa operao que deve
ser conduzida de uma forma imparcial e neutra, e no deve constituir uma
interposio de foras entre as partes, [...] [o Conselho de Segurana] Acolhe tambm a oferta pelos Estados Membros (S/1994/734) de cooperar com
o secretrio-geral a fim de alcanar os objetivos das Naes Unidas em Ruanda por meio do estabelecimento de uma operao temporria sob comando
e controle nacionais destinada a contribuir, de uma forma imparcial, segurana e proteo de pessoas deslocadas, refugiados e civis sob risco em
Ruanda, na compreenso de que os custos de implementao da oferta sero
o
arcados pelos Estados-membros concernidos (United Nations, 1994j, 2
pargrafo).

Esses dois exemplos deixam clara a tenso entre o dever moral para
com a humanidade e a manuteno, afirmao e reproduo do sistema de Estados soberanos. Nesse sentido, a neutralidade e a imparcialidade refletem o imperativo de no causar dano ou de no interferir, no em relao situao em campo, mas principalmente quanto
ao prprio princpio da soberania. Enquanto a nobreza moral do humanitarismo lhe permite ultrapassar as fronteiras da soberania estatal, esta passagem deve ser mais do que consentida. Ela deve sobremaneira afirmar a primazia do princpio da soberania, integridade
territorial e unidade nacional dos Estados.
No possvel falar do Estado soberano como um ser ontolgico
como uma identidade poltica sem tratar da prtica poltica que o
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constitui enquanto tal, e isso requer antes de tudo tratar da prtica poltica de estabilizao do significado de Estado soberano. Essa estabilizao se d na histria por meio das prticas dos tericos e das
prticas de interveno poltica, um instrumento que faz emergir a
prpria questo da soberania. Assim, a relao entre a soberania e seu
suposto oposto conceitual a interveno no de oposio, negao ou excluso, mas de co-constituio e afirmao, em constante
processo de dissolvimento uma na outra (Walker, 1993:25).
Na prtica da interveno humanitria, interveno e soberania deixam de funcionar como termos opostos e se transformam em dois
significantes que podem ser mutuamente substitudos: soberania
interveno e interveno soberania (Weber, 1995:127). A interveno humanitria, por ser soberania, no pode negar a si mesma.
Para evitar que isso acontea, os princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso so invocados. Esses valores permitem ao humanitarismo ser lanado como um empreendimento apoltico e, assim,
como um domnio de compaixo, sem contudo causar dano ou interferir nas dinmicas locais. No entanto, isso incorpora um conjunto
particular de suposies sobre uma ontologia social. O humanitarismo, que tem sua base na primazia da preocupao com os povos oprimidos e devastados, constri pessoas e povos como vtimas, incapazes de agir sem interveno. Ele manifesta uma postura que assume
que ns somos capazes de nos distanciar dos outros, diagnosticar
um conjunto complexo de relaes sociais e polticas, conceber
aes e prticas desenhadas para cumprir certos objetivos e implement-las como planejado. Acima de tudo, a noo de no causar
dano falha em articular um objetivo poltico afirmativo (Campbell,
1998:500; Walker, 1993:8).
Cdigos e princpios so, assim, supostamente associados a resultados predefinidos, se no preditos. A razo moral favorecida sobre
o conflito poltico aberto. A preferncia da modernidade por derivar normas epistemologicamente em vez de decidi-las politicamen451

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te significa que estamos inclinados a acreditar que a construo de


arcabouos normativos pode resolver questes polticas (Campbell,
1998:500-501). Contudo, privilegiar prescries epistemolgicas e
metodolgicas que simplesmente tomam as opes ontolgicas modernas historicamente especficas como dadas tem o efeito de apagar
a crtica (Walker, 1993:8) e fechar a poltica ao acabar com a indecidibilidade.

Concluso
A fixao no discurso da guerra civil, juntamente com os critrios de
autorizao de operaes de peacekeeping, funcionou de forma a excluir representaes alternativas dos eventos iniciados em 1994 e,
por conseguinte, limitou o leque de aes cabveis. Essas conseqncias no se restringiram s condies permissivas para os assassinatos em massa, mas se estenderam negativamente s polticas formuladas pela comunidade internacional para lidar com a crise humanitria decorrente do genocdio. Em primeiro lugar, os princpios de
neutralidade, imparcialidade e consenso que embasaram os discursos e as prticas da guerra civil continuaram a guiar o pensamento
poltico mesmo diante da concluso de que um genocdio havia
acontecido. O caso de Ruanda mostra-nos que, ainda que uma catstrofe como aquela clame por uma interveno humanitria, existe
uma grande tenso entre a responsabilidade pelo ser humano
vis--vis a necessidade de manuteno do sistema de Estados soberanos.
No podendo negar a si mesmo, o princpio do Estado-territorial-so21
berano cuja prtica estabilizadora a prpria interveno soluciona temporariamente essa tenso por meio da compartimentalizao territorial entre dois discursos: da soberania versus interveno;
guerra civil versus genocdio. Por um lado, circunscrito pelo territrio ruands, existe o lugar da guerra civil, da soberania, do consenso e
do cessar-fogo. Por outro, em qualquer lugar fora das fronteiras ruan452

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Alm do Ocidente, alm do Estado e muito


alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...

desas, existe o lugar do genocdio, da interveno humanitria, das


operaes de socorro. Dessa forma, possvel manter o princpio da
soberania, integridade territorial e unidade nacional dos Estados
(United Nations, 1992, pargrafo 30) e ao mesmo tempo cumprir um
dever moral para com uma humanidade comum. Contudo, essa soluo falha em incorporar as implicaes do genocdio no desenho e na
implementao dos programas de assistncia em Ruanda.
Por um lado, o discurso da guerra civil e da soberania requer do Estado responsabilidade irrestrita por seu territrio e por seus nacionais,
mesmo diante da carncia de infra-estrutura e recursos financeiros.
Por outro lado, o tema interveno humanitria evoca a noo de
vtimas, de pessoas e/ou grupos incapazes de agir por si ss, necessitados de assistncia. Assim, a compartimentalizao discursivo-territorial que alinha de um lado da fronteira (fsica) guerra civil
e soberania, e do outro lado genocdio e interveno permitiu que
os perpetradores do genocdio se reorganizassem poltica e militarmente nos campos de refugiados e ao mesmo tempo negligenciou as
populaes necessitadas dentro das fronteiras ruandesas. Essa irnica contradio conseqncia da aplicao irreflexiva de princpios
predeterminados em detrimento da deciso tomada em seu prprio
contexto de indecidibilidade, e foi responsvel por um resultado desumano.
Essas foram as concluses a que chegamos na feitura desse artigo, e
acreditamos que trazem duas grandes contribuies.
Em primeiro lugar, chamam a ateno para a premncia de se lanar
um novo olhar sobre o Terceiro Mundo. O legado do colonialismo
nessas sociedades no deve ser obliterado, mas mister que pensemos nesses povos como agentes, como Eus e Outros, e no como
meros objetos das polticas ocidentais.
Em segundo lugar, o caso ruands relevante porque a imprevisibilidade do genocdio d ensejo seguinte questo: at quando esperar?
453

Ana Cristina Arajo Alves

Que tipo de violncia pode ser tolerado, e at que ponto? Essas perguntas nos remetem quela colocada por Daniel Warner (1996):
quando a responsabilidade ativada?
Responde-se a essa questo com outra: a responsabilidade precisa
ser ativada? De acordo com Emmanuel Levinas (1999), no. A responsabilidade anterior prpria conscincia do eu e sua capacidade de comunicao (idem:103), inescapvel.
Assim, ainda que Ruanda no fosse uma ameaa genuna paz e segurana internacionais (Barnett, 2002:102) e mesmo diante de obrigaes concorrentes, a concluso de que no lhe dizia respeito no
isentou a ONU de responsabilidade. Mas como comparar Outros
nicos e incomparveis e julgar entre eles sem contudo acabar com a
universalidade da responsabilidade tica? Essa questo, aparentemente sem resposta, significa que a responsabilidade tica requer
uma estratgia utpica: o indecidvel, a aporia, a necessidade de acenar para dois imperativos contraditrios com o objetivo de inventar
novos gestos, discursos e prticas.

Notas
1. Sobre a imprensa internacional, ver Hintjens (1999:248). Sobre as Naes
Unidas, ver United Nations (1994c), Jones (2001:15-16) e Uvin (2001:75). Sobre as partes em conflito, ver Hintjens (1999:248) e Kuperman (2000:102-103).
Sobre as narrativas acadmicas, ver Jones (2001), Barnett (2002), Kuperman
(2000), Uvin (2001), Khan (2000), Gourevitch (2000) e Mamdani (2001). Uma
exceo Hintjens (1999), que comenta os impactos da invaso da Frente
Patritica Ruandesa (FPR) em 1990, mas praticamente ignora a retomada da
guerra civil em 1994 como conseqncia do incio do genocdio. Em uma breve
e implcita meno guerra civil, a autora diz que a FAR [Foras Armadas
Ruandesas] e as milcias estavam to ocupadas em matar civis desarmados que
em junho a FPR foi capaz de tomar o pas (idem:269, traduo nossa).
454

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2. A Frente Patritica Ruandesa foi formada em 1987 por um grupo da segunda gerao de refugiados ruandeses que haviam buscado exlio em Uganda em
1959. Grande parte deste grupo havia nascido em Uganda e nunca havia estado
em Ruanda. Inicialmente, a FPR foi concebida em parte para organizar um retorno militar dos refugiados ruandeses em Uganda (Jones, 2001:23).

3. Do ingls, United Nations Assistance Mission for Rwanda (Misso de


Assistncia das Naes Unidas para Ruanda).
4. Muito mais do que a rejeio ao positivismo, o carter antifundacionalista
aproxima grandemente ps-modernos e ps-estruturalistas, tanto que se torna
difcil fixar os limites entre uma e outra perspectiva. David Campbell e Jim George (1990:270, nota 2) afirmam que as duas perspectivas compartilham um reconhecimento da natureza constitutiva da linguagem e uma antipatia por sistemas fechados de conhecimento nos quais anlise e identidade so reduzveis a oposies binrias. Ambas as abordagens colocam em questo a linguagem, os conceitos, os mtodos e a histria leia-se os discursos dominantes
que constituem e governam uma tradio ou pensamento. possvel perceber
que no h um consenso sobre o que ps-estruturalismo e ps-modernismo so
e tampouco parece haver interesse em se chegar a uma definio precisa. Richard Devetak (1996:179) afirma que no possvel encontrar uma definio de
ps-modernismo sobre a qual haja um consenso geral; e, de forma similar, Chris
Brown (1994:223) diz que o ps-estruturalismo peculiarmente resistente a
frases como o ps-estruturalismo .... A busca por definies precisas, fechadas, de ambos os termos no s v como vai de encontro ao cerne da argumentao de ambas as perspectivas. Sendo assim, tambm eu me eximo da tarefa de
oferecer uma definio acabada de ps-modernismo e ps-estruturalismo. Consideraremos os principais traos e contribuies dessas abordagens, sem nos
preocuparmos em definir os limites entre uma e outra, e muito menos em rotular
autores como se pudessem ser encaixados em categorias hermeticamente fechadas.

5. Dentro desse arcabouo, entende-se a emancipao no por meio do desmascaramento do poder, da opresso e da ideologia, mas pela demonstrao de
exemplos concretos via pesquisa histrica detalhada de como o poder empregado em todos os rinces da sociedade.

6. O funcionamento do procedimento logocntrico pode ser mais claramente


visto em oposies prticas familiares, tais como dentro/fora, literal/figurativo,
centro/periferia, continuidade/mudana, objetivo/subjetivo. Em face dessas e
de outras oposies, o sujeito participante no regime da modernidade inclinado pelo procedimento logocntrico a impor uma hierarquia ao identificar sua
voz de interpretao e prtica com um ponto de vista subjetivo, um centro interpretativo soberano. A partir desse posicionamento, um dos lados de tais oposi455

Ana Cristina Arajo Alves

es pode ser concebido como uma realidade maior, pertencente ao domnio do


logos, ou como presena pura e indivisvel sem necessidade de explicao. O
outro termo de cada par ento definido somente em relao ao primeiro termo,
com uma denotao de inferioridade ou derivao. Ao privilegiar um dos termos, o procedimento logocntrico d efeito a uma hierarquia na qual o outro termo se torna uma negao, uma manifestao, um efeito, uma disfuno
(Ashley, 1989:261).

7. Do ingls, I-Thou e I-It. O primeiro caso constitui uma relao com o


outro-como-sujeito, enquanto o segundo caso designa uma relao com o outro-como-objeto.
8. O governo interino foi estabelecido em 9 de abril de 1994, mas deixou Kigali em 12 de abril, devido violncia na cidade. Ver Barnett (2002:146).
9. Esses processos so descritos em detalhes por Jones (2001:53-66). As negociaes de Arusha tambm so detalhadas em Jones (idem:69-84).
10. Os textos no disponveis em lngua portuguesa foram traduzidos livremente pela autora deste artigo.

11. O termo desdobramento de tropas refere-se ao equivalente do ingls deployment, cujos significados so: 1. O movimento de foras entre reas de operaes; 2. A passagem de foras para a posio de batalha; 3. A realocao de
foras e material para determinadas reas de operaes; 4. Desdobramento inclui todas as atividades da sede ou instalao de origem at o destino [...]; 5. As
atividades necessrias para preparar e mover uma fora, seus equipamentos e
suprimentos para a rea de operaes em resposta a uma crise ou desastre natural (FM 101-5-1, 1997:1-51 apud Conjuntura Internacional [portal da
PUC-Minas, disponvel em <http://www.pucminas.br/conjuntura/index1.
php?tipoform=glossario&menu=1195&cabecalho=29&lateral=6>, acessado
em 12/3/2005]).
12. Esse trecho refere-se ao episdio do assassinato de Mr. Flicien Gatabazi
(secretrio-geral do Partido Social Democrata) e Mr. Martin Buchyana (presidente da Coalizo para Defesa da Repblica).

13. Estima-se que 250 mil tutsis tenham sido brutalmente assassinados at 21
de abril de 1994 em apenas quatorze dias desde o incio do genocdio (Kuperman, 2000:96-98). Em termos comparativos, esse nmero equivaleria a aproximadamente 2 milhes de pessoas na Frana, 4 milhes em Bangladesh, 5 milhes no Brasil e 9 milhes nos Estados Unidos (United Nations, 1994h, 5o pargrafo). No perodo compreendido entre a segunda semana de abril e a terceira
semana de maio, estima-se que 5% a 10% da populao ruandesa (que antes do
456

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genocdio era de 7 milhes de pessoas) tenha sido brutalmente exterminada


(Hintjens, 1999:241).

14. Segundo o relatrio especial do secretrio-geral apresentado ao Conselho


de Segurana em 20 de abril de 1994 (United Nations, 1994c, 2o pargrafo), esse
trgico incidente [a queda do avio no aeroporto de Kigali, que matou, entre
outros, os presidentes Juvenal Habyarimana, de Ruanda, e Cyprien Ntayamira,
do Burundi] deu incio a uma torrente de matanas generalizadas principalmente em Kigali, mas tambm em outras partes do pas. A violncia parece ter dimenses polticas e tnicas. Nenhuma estimativa confivel das mortes foi disponibilizada at agora, mas poderiam ser de dezenas de milhares.

15. Sobre os papis desempenhados pela OUA e pela Tanznia, ver Jones
(2001:74-79).

16. Do ingls, undecidibility.


17. Texto tirado da obra de Derrida, The Other Heading: Reflections on Todays Europe, de 1992.

18. A chamada Operao Turquesa (do francs Opration Turquoise) era


composta por 2.500 homens e recebeu um mandato de dois meses de acordo
com o captulo VII da Carta das Naes Unidas. No dia seguinte sua aprovao
pelo Conselho, as primeiras tropas francesas da Operao Turquesa deslocaram-se de Goma para o noroeste de Ruanda (Gourevitch, 2000:183; Jones,
2001:123; e Barnett, 2002:149). Para Jones (2001), est claro que a Frana pretendia intervir em Ruanda com ou sem a autorizao do Conselho de Segurana.
Os planos de interveno francesa foram trazidos para a apreciao do Conselho em 20 de junho, e no dia seguinte a Frana j comeou a mover suas tropas
de suas bases africanas na Repblica da frica Central e no Chade em direo a
Goma, antes da autorizao do Conselho em 22 de junho (idem:123-124).

19. Ver Jones (1995:231; 2001:123), Gourevitch (2000:183-185), Barnett


(2002:148), Mamdani (2001:214), Uvin (2001:87) e Hintjens (1999:273). Ver
tambm Franois-Xavier Verschave (Complicit de Genocide? La Politique de
la France au Rwanda, de 1994) e Jean-Claude Willame (Diplonatie Internationale et Gnocide au Rwanda, de 1994) (apud Uvin, 2001:87).
20. Doravante, o emprego do termo humanitarismo neste artigo se refere
noo de humanitarianism como definida acima.

21. Isso acontece porque a interveno a prtica poltica per se que estabiliza
o significado da soberania. Ou seja, interveno e soberania so as prprias condies de existncia uma da outra. Assim, a fronteira entre esses termos apaga457

Ana Cristina Arajo Alves

da e eles deixam de se excluir mutuamente e passam a ser significantes que trazem existncia o mesmo sentido.

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461

Ana Cristina Arajo Alves

Resumo
Alm do Ocidente, alm do Estado
e muito alm da Moral: Por uma
Poltica Eticamente Responsvel
em Relao Diferena O Caso
Ruands
A partir de uma abordagem ps-moderna/ps-estruturalista em relaes internacionais, o presente artigo tem por objetivo fazer uma anlise da deciso tomada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 21 de abril de
1994 sobre o estabelecimento da Unamir como resposta violncia em Ruanda naquele momento. A nfase recai sobre a avaliao da responsabilidade tica da organizao, luz da rearticulao radical dos conceitos de tica, responsabilidade e subjetividade proposta por Emmanuel Levinas. Buscam-se as implicaes dessa deciso em termos das conseqncias que ela
permitiu a saber, o genocdio ruands, o prolongamento da violncia possibilitado pela Operao Turquesa e a reorganizao do movimento genocida nos campos de refugiados. Alm disso, debrua-se sobre um tema mais
profundo, que subjaz as condies permissivas dessas trgicas conseqncias: a dominao do princpio do Estado-territorial-soberano na imaginao poltica contempornea. As rijas fronteiras entre dentro/fora, Estado/campo de refugiados, domstico/internacional derivadas desse princpio impuseram tambm uma compartimentalizao na seara da formulao
de polticas para lidar com a crise humanitria que se seguiu ao genocdio.
Essa forma fragmentada de lidar com um problema complexo e multifacetado, por sua vez, resultou em polticas que distorceram as prioridades, minaram a efetividade dos programas de assistncia e alienaram o novo governo
instalado.
Palavras-chave: Ruanda Genocdio Responsabilidade tica

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Alm do Ocidente, alm do Estado e muito


alm da Moral: Por uma Poltica Eticamente...

Abstract
Beyond the West, beyond the
State, and much beyond the
Moral: For an Ethically
Responsible Policy Towards the
Difference The Rwandan Case
Drawing on a post-modern/post-structuralist approach in International
Relations, this article aims to make an analysis of the UNs decision taken in
April 21, 1994 about the establishment of Unamir as a response to the
violence in Rwanda. We emphasize the assessment of the ethical
responsibility of the organization, in terms of the radical re-articulation of
the concepts of ethics, responsibility, and subjectivity, as proposed by
Emmanuel Levinas. We look for the implications of that decision in terms
of the consequences it permitted that is, the Rwandan genocide, the
increasing of the violence over time allowed by Turquoise Operation, and
the reorganization of the genociders in the refugees camps. Besides, we
intend to look upon a deeper theme, which underlies the permissive
conditions of those tragic consequences: the sovereign-territorial-state
principle domination in the contemporary political imagination. The hard
boundaries between inside/outside, state/refugee camp,
domestic/international derived from that principle imposed also a
compartmentalization in the arena of formulation of policies to deal with
the humanitarian crisis that followed the genocide. This fragmented way to
deal with such a complex and multifaceted problem, for its turn, resulted in
politics that distorted the priorities and undermined the effectiveness of the
assistance programs, as well as alienated the newly installed government.
Key words: Rwanda Genocide Responsibility Ethics

463

Os Estados Unidos e
as Relaes
Internacionais
Contemporneas*
Luis Fernando Ayerbe**

O fim do mundo bipolar, que concentrou as principais atenes nos


debates sobre a estrutura das relaes internacionais da segunda metade do sculo XX, traz como um de seus desdobramentos intelectuais e polticos mais importantes o ressurgimento do imperialismo
como foco de reflexo sobre a ordem mundial em formao.
Para diversos analistas, tanto conservadores como crticos em relao ao capitalismo, a atual supremacia desse sistema e a emergncia
dos Estados Unidos como nica superpotncia global, apesar de inquestionveis, trazem como elemento de indagao seu significado
histrico, seja como fase inaugural de um perodo de paz e prosperidade, seja como estgio final de um modelo civilizatrio que teve no
Ocidente seu grande impulsor.

* Artigo recebido em agosto e aceito para publicao em setembro de 2005.


** Professor do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e do programa
de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Unesp/Unicamp/PUC-SP.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 331-368.

331

Luis Fernando Ayerbe

Evidentemente, no a primeira vez na histria do capitalismo que


essas questes se fazem presentes. O mesmo dilema acompanhou os
debates sobre a longevidade do sistema e as possibilidades estruturais da hegemonia ocidental na transio do sculo XIX para o XX.
Diante do impasse na II Internacional, decorrente de profundas controvrsias sobre os impactos das mudanas sistmicas na estratgia
da revoluo socialista, as teses de Lnin sobre imperialismo fundamentam o programa poltico que orientou a vitria bolchevique na
Rssia. Para Lnin, o imperialismo representa a negao, via expanso externa, das contradies internas do modo de produo capitalista nos pases centrais. A partilha do mundo entre as grandes potncias e a expanso do capitalismo financeiro gera uma nova diviso internacional do trabalho, deslocando os sintomas agudos da gravidade da crise do centro para a periferia do sistema. aqui que se localizam os elos fracos da cadeia imperialista, junto com as condies objetivas da revoluo.
Analistas da evoluo mais recente do capitalismo, como Michael
Hardt e Antonio Negri (2001), do por encerrada a fase imperialista
caracterizada por Lnin. Para eles, a expanso territorial impulsionada pelos Estados-nao deu lugar ao Imprio, abarcador da totalidade. J no h lado de fora, instalou-se o reino do mercado mundial,
tornando obsoletas as separaes de pases com base nas noes tradicionais de hierarquia dos mundos. Na nova ordem mundial, perdeu
sentido a diferenciao entre espaos internos e externos.
Do ponto de vista das abordagens legitimadoras da nova realidade, o
Imprio representa o fim da histria; nesse sentido, os autores reconhecem as bases concretas que alimentam perspectivas como a de
Fukuyama, para quem desapareceram definitivamente as alternativas ao capitalismo, eliminando as bases de conflito originrias de
foras externas ao sistema. Para Hardt e Negri (idem), que se situam
entre os crticos da ordem, o Imprio representa um avano em rela332

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

o ao imperialismo, da mesma forma que o capitalismo expressa


um processo evolutivo sobre os modos de produo que o antecederam.
Diferentemente dos autores de Imprio, que questionam a relevncia
das perspectivas orientadas pela lgica do Estado-nao, Arrighi e
Silver (2001) centralizam sua anlise do capitalismo atual no papel
exercido pela sua potncia hegemnica, que consideram em estado
de crise sistmica. Analisando os perodos de transio hegemnica
holandsbritnico e britniconorte-americano, apontam para a
existncia de padres comparveis de crise e reorganizao marcados por trs processos distintos mas estreitamente relacionados: a
intensificao da concorrncia interestatal e interempresarial; escalada dos conflitos sociais; e o surgimento intersticial de novas configuraes de poder (idem:39).
Independentemente das especificidades de cada situao histrica,
as trs crises hegemnicas apresentam como elemento comum as expanses financeiras, que permitem ao lder dominante um acesso privilegiado aos recursos financeiros mundiais, contribuindo para adiar
temporariamente o fim da sua liderana.
O atual contexto de expanso financeira, que tem como centro os
Estados Unidos, representa para os autores um sinal de crise hegemnica que, no entanto, apresenta algumas peculiaridades em relao s fases anteriores:
1) A potncia em declnio no tem concorrentes no campo militar,
mas tornou-se dependente, na administrao do seu poder, de recursos financeiros de outros centros de acumulao de capital, marcadamente Europa ocidental e Japo.
2) Diferentemente do processo de globalizao das ltimas dcadas
do sculo XIX, em que os Estados-nao eram protagonistas funda333

Luis Fernando Ayerbe

mentais da internacionalizao do capital, h uma diminuio do seu


poder em detrimento do setor privado transnacional.
3) Em comparao ao aumento dos conflitos sociais que acompanhou os perodos de transio holandesa e britnica, especialmente
os vinculados luta antiescravista e ao movimento operrio, os autores identificam uma perda conjuntural de poder dos movimentos sociais. No entanto, os efeitos estruturais desagregadores da atual configurao global criam novas fontes de conflito para as quais no
existe capacidade adequada de resposta.
4) Nas transies hegemnicas anteriores, a emergncia de uma nova
potncia precipitou o desmoronamento do antigo poder: Inglaterra
em relao Holanda, Estados Unidos em relao Inglaterra.
Embora os autores coloquem em evidncia a crescente expanso
econmica do Leste da sia, isto no configura uma ameaa ao poderio militar estadunidense. Esta situao impe uma marca peculiar
atual mudana no sistema mundial, cujo desfecho poder ser mais
ou menos problemtico dependendo da atitude dos Estados Unidos:
[...] essa nao tem uma capacidade ainda maior do que teve a GrBretanha, cem anos atrs, para converter sua hegemonia decrescente em
uma dominao exploradora. Se o sistema vier a entrar em colapso, ser sobretudo pela resistncia norte-americana adaptao e conciliao. E, inversamente, a adaptao e a conciliao norte-americanas ao crescente poder econmico da regio do Leste da sia condio essencial para uma
transio no catastrfica para uma nova ordem mundial (idem:298).

As respostas do governo dos Estados Unidos aos atentados de 11 de


setembro de 2001 representaram um teste importante para os argumentos da crise de hegemonia. Sem rejeitar completamente as teses
de Arrighi e Silver (idem), Ana Esther Cecea (2002:181) sustenta
que a hegemonia estadunidense est em decadncia ao mesmo tempo em que se encontra mais forte e consolidada do que nunca antes na
histria.
334

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

Em apoio a essa afirmao, aparentemente contraditria, Cecea


destaca os fatores que sustentam e comprometem a manuteno da
posio hegemnica. Paralelamente supremacia militar apontada
por Arrighi e Silver (2001), adquirem relevncia as dimenses econmica e cultural.
No plano econmico, verifica-se a
Superioridade tecnolgica em quase todos os campos estratgicos da concorrncia [...]; superioridade no controle de fontes naturais de recursos estratgicos; rede produtiva de maior amplitude e densidade do mundo; manejo do mercado de trabalho mais diverso do ponto de vista cultural, geogrfico e de nveis e tipos de conhecimento; capacidade de controle dos mecanismos de organizao econmica mundial tais como polticas gerais (BM,
OMC e outros), dvida (FMI, FED e outros), protocolos de regulamentao
etc. (Cecea, 2002:168-169).

No mbito cultural, reconhece a


Capacidade para generalizar, ainda que com contradies, um paradigma
cultural correspondente ao american way of life e ao que este significa traduzido a outras situaes e culturas que coincide com a homogeneizao
de mercados, a estandardizao da produo e a uniformizao das vises
sobre o mundo (idem:169).

No interior do governo dos Estados Unidos, consolidam-se as posies favorveis ao aprofundamento da hegemonia, conduzindo a um
intervencionismo que incorpora no seu discurso as trs dimenses
apontadas por Cecea (idem): as invases do Afeganisto e do Iraque, anunciadas como resposta militar s novas ameaas terroristas,
em pases situados em uma rea geogrfica estratgica em termos de
acesso a reservas petrolferas, governados por regimes polticos emblemticos da oposio ao modo de vida ocidental.
Em relao aos fatores limitantes da hegemonia, a autora coincide
com Arrighi e Silver (2001) na caracterizao dos impasses sociais
gerados pelo sistema, no deixando aos setores populares outra alternativa fora da sua negao. Um sistema sem opes, sem sadas,
335

Luis Fernando Ayerbe

sem solues para as imensas maiorias negadas que no tm maneira


de se sustentar e criam, como dizia Marx, as condies da sua autodestruio (Cecea, 2002:182).

Choque de Civilizaes:
Uma Ideologia Nacional
O reconhecimento de que a hegemonia dos Estados Unidos se tornou
uma realidade incontestada da Nova Ordem Mundial abre espao
para um processo de debates no interior do establishment vinculado
poltica externa do pas sobre a caracterizao da nova etapa e a formulao de uma estratgia internacional adequada. A substituio
do paradigma da Guerra Fria requer uma redefinio dos interesses
nacionais, desafios e ameaas a enfrentar.
A partir de uma perspectiva conservadora, Samuel Huntington chama a ateno para as conseqncias negativas do unilateralismo da
poltica externa norte-americana do ps-Guerra Fria. Diferentemente de Arrighi e Silver (2001), que situam na histria do capitalismo as
referncias do que consideram uma crise da atual potncia hegemnica, Huntington preocupa-se com os fatores que podem corroer a
continuidade da civilizao ocidental e, conseqentemente, dos
Estados Unidos como nao.
Em artigo publicado em 1993 na revista Foreign Affairs, Huntington
(1993) prope uma nova abordagem sobre a dinmica das relaes
internacionais, desencadeando um amplo debate. Na sua caracterizao da Nova Ordem Mundial, quatro aspectos so destacados: 1) a
derrota do socialismo, promotor de um sistema econmico que questionava a propriedade privada dos meios de produo; 2) a disseminao global da lgica do mercado; 3) o controle das instituies
econmicas multilaterais (FMI, Banco Mundial, OMC) pelos pases
do capitalismo avanado; 4) a conquista da superioridade militar por
parte da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).
336

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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Internacionais Contemporneas

O autor considera que as principais fontes de conflito na ordem em


configurao no sero polticas, ideolgicas ou econmicas, elas viro das linhas que separam as diversas culturas e civilizaes: ocidental, confuciana, japonesa, islmica, hindu, eslava ortodoxa, latino-americana e africana.
Da perspectiva de Huntington (1997), a noo de que a derrota do inimigo sovitico elimina o ltimo obstculo ao avano triunfal da democracia liberal, do capitalismo de mercado e dos valores da civilizao ocidental questionvel. Colocando-se na contramo das posturas ufanistas, explicita sua oposio s teses do fim da histria, destacando os genocdios que emergem aps a queda do muro de Berlim, de freqncia mais comum do que em qualquer perodo da Guerra Fria: O paradigma de um s mundo harmnico est claramente
divorciado demais da realidade para ser um guia til no mundo
ps-Guerra Fria (idem:33).
Em uma ordem mundial em que as principais fontes de conflito so
de origem cultural, a afirmao de identidades adquire especial relevncia, implicando em desdobramentos especficos na definio do
interesse nacional. Referindo-se aos Estados Unidos, Huntington
destaca a necessidade de se estabelecer um consenso sobre as bases
constitutivas da cultura do pas, antes de definir quais so seus interesses. No entanto, como o prprio autor reconhece, ns s sabemos
quem somos quando sabemos quem no somos e, muitas vezes,
quando sabemos contra quem estamos (idem:20).
Com o fim da Guerra Fria, desaparece o outro que encarnava a negao do modo de vida americano e justificava a necessidade de uma
postura nacional coesa e militante. As transformaes demogrficas,
com novas ondas migratrias de populao de origem predominantemente hispnica, influenciam mudanas raciais, religiosas e tnicas
que podem colocar obstculos tradicional capacidade do pas de as337

Luis Fernando Ayerbe

similar outras culturas. Nessa perspectiva, a afirmao da identidade


requer uma nova demarcao das fronteiras em relao aos outros.
Essa tarefa tem dimenses internacionais e domsticas. O mundo das
civilizaes um campo de muitas incertezas, em que a ao dos atores responde a diversos tipos de racionalidades, muito mais complexas do que a lgica bipolar da Guerra Fria. Conhecer-se e conhecer os
outros exige cautela. Na poltica externa, Huntington recomenda
uma postura no intervencionista. Os Estados Unidos devem reconhecer os espaos civilizacionais e os seus respectivos Estados-ncleos, evitando o envolvimento nos conflitos internos das outras civilizaes.
Analisando a insero internacional do pas aps o fim da Guerra
Fria, Huntington (2000) identifica trs etapas: 1) um breve momento
unipolar, tipificado na ao unilateral na Guerra do Golfo; 2) um sistema unimultipolar em andamento, que prepara a transio para a
terceira etapa; 3) etapa multipolar. No contexto atual, o autor percebe uma contradio entre o sistema unimultipolar e a poltica externa
adotada a partir do governo Clinton, que mantm caractersticas tpicas da unipolaridade, com uma postura imperialista que provoca a insatisfao dos aliados tradicionais e estimula a solidariedade entre os
adversrios. Essa poltica se expressa em aes bastante evidentes
como
[...] pressionar outros pases a adotar valores e prticas norte-americanas
no que diz respeito aos direitos humanos e democracia; evitar que outros
pases adquiram capacidade militar que possa constituir um desafio superioridade de seu arsenal de armas convencionais; impor o cumprimento de
suas prprias leis fora de seu territrio a outras sociedades; atribuir classificaes aos pases de acordo com seu grau de aceitao aos padres norte-americanos no que concerne a direitos humanos, drogas, terrorismo, proliferao de armas nucleares e de msseis ou, mais recentemente, liberdade
de religio; aplicar sanes aos pases que no atendam tais padres; promover os interesses empresariais norte-americanos sob a bandeira do livre
comrcio e da abertura de mercados; influenciar as polticas do Banco Mun338

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Internacionais Contemporneas

dial e do Fundo Monetrio Internacional segundo esses mesmos interesses


corporativos; intervir em conflitos locais de pouco interesse direto para o
pas; impor a outros pases a adoo de polticas econmicas e sociais que
beneficiaro os interesses econmicos norte-americanos; promover a venda de armas para o exterior ao mesmo tempo procurando evitar vendas de
natureza semelhante por parte de outros pases (idem:15).

Referindo-se ao contexto posterior ao 11 de Setembro e ao debate sobre as posies que devero ser assumidas na defesa dos interesses
nacionais do pas, Huntington (2004) sistematiza trs abordagens diferentes: 1) cosmopolita, que envolveria a renovao das concepes
favorveis abertura ao mundo antes do ataque terrorista; 2) imperial, vinculada aos setores neoconservadores presentes no governo
Bush, que defendem a estruturao do mundo imagem e semelhana do american way of life; e 3) nacional, prxima da sua prpria
perspectiva, que busca preservar e enaltecer os valores, princpios e
qualidades que estariam presentes nas origens da construo da nao. Dessa perspectiva, o cosmopolitismo e o imperialismo procuram reduzir ou eliminar as diferenas sociais, polticas e culturais entre a Amrica e as outras sociedades. Uma abordagem nacional reconheceria e aceitaria aquilo que distingue a Amrica de outras sociedades (idem:364).
A grande repercusso das teses de Huntington nos debates sobre a
nova configurao das relaes internacionais aps o fim da bipolaridade no esteve isenta de controvrsias, com crticas que destacam
desde a ausncia de rigor conceitual na caracterizao das civilizaes existentes at a adoo de um culturalismo com ntidas conotaes ideolgicas, que enaltece as virtudes da civilizao ocidental
em detrimento do resto e influencia posturas isolacionistas na poltica externa, animadas por argumentos discriminatrios em relao
s outras civilizaes (Ayerbe, 2003).
Sem desconsiderar a validade desses questionamentos, se avaliada
luz da sua intencionalidade explcita de defesa dos interesses nacio339

Luis Fernando Ayerbe

nais dos Estados Unidos, a anlise de Huntington apresenta uma racionalidade estratgica de longo alcance que nos parece relevante.
Para o autor, a derrota da Unio Sovitica colocou o Ocidente em
uma situao de inquestionvel supremacia global. Na ausncia de
uma superpotncia inimiga do sistema, os apoios incondicionais e a
noo de guardio do mundo livre perdem significado. Os assuntos mundiais ganham outra dimenso. Perdas e danos na concorrncia por mercados, ou situaes de desequilbrio poltico geradoras de
conflitos regionais, deixam de ser vistos com lentes ideolgicas.
Nesse contexto, assumir perspectivas missionrias pode levar a ltima superpotncia a um processo de isolamento. A administrao da
hegemonia exige um cuidadoso trabalho de gerao de novas alianas e tratamento negociado das divergncias, buscando amenizar ou,
no melhor dos casos, eliminar o carter antagnico das contradies,
o que torna contraproducentes as posturas arrogantes e intervencionistas. Na raiz do seu culturalismo, est a crescente preocupao com
novas fontes de conflito que, embora no coloquem em questo o sistema, podem afetar a governabilidade. Para Huntington, aps as vitrias da Guerra Fria, no h nada decisivo a ser conquistado.
Nesse sentido, h uma diferena substancial em relao anlise de
Arrighi e Silver (2001), que situa na histria do capitalismo as referncias atuais do que consideram uma crise da hegemonia norte-americana. A principal preocupao de Huntington no com as
ameaas externas. Embora chame a ateno para o crescente poderio
da China, no v possibilidades de riscos que ponham em questo a
existncia do sistema. O principal dilema a continuidade dos fundamentos culturais que colocaram a civilizao ocidental, e os Estados
Unidos, na liderana do mundo. Uma vez atingido o pice dessa trajetria, como evitar os sinais de declnio presentes em alguns valores
e comportamentos que tendem a minar a identidade nacional?
No mbito internacional, a crescente ampliao do abismo entre a riqueza e a pobreza, uma das tendncias da atual realidade mundial so340

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Internacionais Contemporneas

bre a qual existe bastante consenso, sinaliza que a prosperidade


anunciada pela vitria do capitalismo liberal estruturalmente restrita. Deste ponto de vista, qual o sentido de estimular expectativas sobre a inevitvel disseminao global do american way of life?
Diferentemente de Hardt e Negri (2001), Huntington no deixa dvidas sobre o carter imperialista da ao integrada envolvendo o Estado, o setor privado e os organismos multilaterais. A imposio de
modelos econmicos que, em nome da liberdade de mercado, promovem basicamente a maximizao dos lucros das empresas norte-americanas no exterior, pode ter conseqncias danosas nos pases e regies com menor capacidade de adaptao competio global, acentuando as disparidades entre ricos e pobres e contribuindo
para inflamar sentimentos fundamentalistas.
com base nesses pressupostos que critica explicitamente a abordagem do fim da histria, tpica da tradio imperial do Ocidente,
que prescreve ao resto do mundo modos universais de convvio humano. Se bem considera essa perspectiva vlida em outros contextos,
ajudando a promover sua expanso, deixou de ser aconselhvel. No
plano internacional, pelas conseqncias antes mencionadas, internamente, porque estimula um clima intelectual propcio acomodao no desfrute da vitria e perda de vigilncia em relao aos inimigos.
Para Chalmers Johnson (2004), um crtico da poltica externa de George W. Bush, a atuao internacional dos Estados Unidos aparenta
adotar a tese do Choque de Civilizaes, embora em um sentido
oposto do isolacionismo prescrito por Huntington, recriando um
missionarismo fundamentalista cristo. Apesar de avaliar negativamente os custos econmicos da dominao militar do mundo, que
desvia recursos da economia privada e contradiz o esprito de livre
iniciativa, Johnson (idem:310) no assume uma posio definitiva
sobre o futuro: deve-se reconhecer que qualquer estudo sobre o nos341

Luis Fernando Ayerbe

so imprio um trabalho em andamento. Mesmo que possamos conhecer seus resultados eventuais, no est totalmente claro o que
vem depois.

Unilateralismo/Multilateralismo: A Doutrina Bush


Na era das armas nucleares, no possvel imaginar a emergncia de
novas superpotncias como resultado da derrocada militar das antigas. Como mostra a experincia da ex-Unio Sovitica, a imploso
pode resultar da incapacidade do sistema de responder s presses
originrias de um cenrio internacional cuja dinmica se torna incompatvel com a manuteno da ordem vigente.
A Rssia apresenta-se como o elo fraco das crises que inauguraram e
fecharam o curto sculo XX delimitado por Hobsbawm. A revoluo
vitoriosa de 1917 gerou um modelo de desenvolvimento que transformou o pas em protagonista central das relaes internacionais,
cabendo-lhe papel de destaque na vitria dos aliados na Segunda
Guerra e compartilhando com os Estados Unidos o status de superpotncia nas dcadas da Guerra Fria. No entanto, sucumbiu perante
os desafios da radicalizao de antagonismos promovida pelo governo Reagan. Os crescentes esforos econmicos exigidos pela manuteno do equilbrio de poder minaram a capacidade de sustentao
do sistema, em um contexto em que os rpidos avanos no campo
tecnolgico aprofundam as disparidades entre os pases que lideram
o processo de inovao, marcadamente as potncias capitalistas, e
aqueles como a antiga URSS, cujo crescimento permanece fortemente dependente da disponibilidade de mo-de-obra e de recursos
naturais.
No caso dos Estados Unidos, possvel caracteriz-lo, na perspectiva de Arrighi e Silver (2001), como o atual elo fraco da cadeia impe342

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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Internacionais Contemporneas

rialista? Como bem mostra Cecea (2002), a hegemonia do pas no


se d apenas no campo militar, mas tambm no econmico e cultural.
Do meu ponto de vista, o unilateralismo da poltica externa de George W. Bush no uma resposta improvisada aos atentados de 11 de
setembro, uma marca caracterstica da sua gesto. Desde a posse,
redefine a posio do pas frente a importantes tratados internacionais, sinalizando vrias diferenas em relao administrao anterior, como as decises contrrias ratificao do protocolo de Kyoto,
criao do Tribunal Penal Internacional (TPI) e proposta de reviso do Tratado Anti-msseis Balsticos (TAB).
Os atentados contribuem para consolidar no interior do establishment as posies favorveis entronizao dos Estados Unidos
como principais responsveis pela vigilncia e punio dos inimigos
da ordem, j no como guardies do mundo livre, mas como protetores das fronteiras que separam a civilizao da barbrie, dotando a guerra declarada ao terrorismo de contornos bem amplos. A caracterizao dos grupos patrocinadores do terrorismo suficientemente ambgua, como que para justificar a incluso ou excluso de
organizaes ou movimentos de acordo com os interesses conjunturais do pas. Conforme explicitou Colin Powell (2001), secretrio de
Estado no primeiro mandato de Bush: Qualquer organizao que
esteja interessada em operaes terroristas para subverter os governos legtimos, democraticamente eleitos, ou governos que representam a vontade de seu povo, uma ameaa.
A despeito do apoio internacional recebido pelos Estados Unidos no
ataque ao Afeganisto, a rpida vitria militar contribuiu para fortalecer o unilateralismo. O resultado foi a formulao de uma nova
concepo na orientao das relaes internacionais do pas, que
passou a ser conhecida como Doutrina Bush, cujo alvo imediato
foi o regime iraquiano de Saddam Hussein.
343

Luis Fernando Ayerbe

Conforme explicita o documento A Estratgia de Segurana Nacional dos EUA (NSC, 2002), dado a conhecer pela Casa Branca em
setembro de 2002, a conteno e a dissuaso, que nortearam a poltica externa nas dcadas da Guerra Fria, perdem centralidade para a
preempo e a preveno, justificando ataques contra Estados e organizaes suspeitos de planejarem atos de hostilidade contra o pas e
os seus aliados.
Na Guerra Fria, especialmente no contexto da crise dos msseis cubanos,
ns geralmente enfrentamos um status quo, um adversrio com averso ao
risco. A conteno era uma defesa eficaz. Mas a conteno baseada somente
na ameaa da retaliao tem menos probabilidade de funcionar contra lderes de Estados fora-da-lei com maior disposio para assumirem riscos, jogando com as vidas de seus povos e a riqueza de suas naes. Para prevenir
ou impedir tais atos hostis por parte dos nossos adversrios, os Estados Unidos, se necessrio, atuaro preventivamente (idem:15).

A nova postura est animada pela exaltao das virtudes do capitalismo e da democracia liberal, pilares de um modo de vida que se pretende universal: Os grandes conflitos do sculo XX, travados entre a
liberdade e o totalitarismo, terminaram com a vitria decisiva das
foras da liberdade e com um nico modelo sustentvel para o xito
de uma nao: liberdade, democracia e livre iniciativa (idem:1).
A opo pelo unilateralismo, apresentado como custo inevitvel do
combate s novas formas de terrorismo, recebe crticas de funcionrios da administrao anterior, que se posicionam em favor de uma
concepo multilateral das relaes internacionais. De acordo com
Joseph Nye Jr. (2004), secretrio adjunto da Defesa no governo Clinton, o unilateralismo estaria solapando as bases do poder brando (soft
power) do pas, pautado pela atrao exercida por seus valores, instituies e ideologia, levando a uma exacerbao pouco inteligente do
poder duro (hard power), associado capacidade de induzir a determinados comportamentos.
344

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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Internacionais Contemporneas

Na era informacional, a distribuio global do poder entre as naes


no pode ser reduzida ao plano militar. Nye Jr. identifica trs dimenses. No topo, o militar, que nitidamente unipolar; no meio, uma
economia em que vrios plos disputam o jogo e os Estados Unidos
vem limitada sua hegemonia diante de atores do porte da Unio Europia; e na base, relaes de carter transnacional: o poder est
disperso de forma catica e no tem sentido utilizar termos tradicionais como unipolaridade, hegemonia, ou imprio americano
(idem:137). Se o governo dos Estados Unidos concentrar sua estratgia em um jogo unilateral basicamente direcionado dimenso militar, descuidar das duas dimenses em que o poder tende a diluir-se
em uma gama ampla de atores. De uma perspectiva de amplitude global, essa postura pode redundar em perda crescente de influncia.
Para Nye Jr. (idem:146-147),
A administrao de Bush identificou corretamente a natureza dos novos
desafios que enfrenta a nao e reorientou conseqentemente a estratgia
americana. Mas tanto a administrao, como o Congresso e a populao, dividiram-se entre diversas abordagens sobre a posta em prtica da nova estratgia. O resultado tem sido uma mistura de xitos e falhas. Estamos tendo
mais sucesso no domnio do poder duro, em que investimos mais, treinamos
mais, e temos uma idia clara do que estamos fazendo. Temos acertado menos nas reas do poder brando, em que a nossa diplomacia pblica tem sido
preocupantemente inadequada e a nossa negligncia com os aliados e instituies tm criado um sentimento de ilegitimidade que desgasta nosso poder de atrao.

A lgica do governo Bush foi bem sintetizada por Paul Wolfowitz


(apud Gardels, 2002), secretrio adjunto da Defesa no primeiro mandato, para quem os Estados Unidos estariam exercendo um papel de
liderana no resguardo de interesses que envolvem a comunidade internacional, combatendo os pases hostis que fomentam o terrorismo.
Para ns, poder militar muito mais um meio de defesa. A grande fora dos
EUA no seu poderio militar, mas seu poder econmico. E mais potente
345

Luis Fernando Ayerbe

ainda nossa fora poltica aquilo que significamos. No mundo todo, mesmo em pases cujos regimes nos odeiam, o povo admira o nosso sistema [...].
Claro que h diferena de interesses entre pases, mas por causa do modo
como definimos nossos interesses existe uma compatibilidade natural de interesses entre os EUA e os outros pases (idem:A25).

De acordo com Wolfowitz, no h unilateralismo, mas exerccio legtimo do poder por parte de um Estado que utiliza sua fora em
nome do interesse geral. Para ele, o poderio militar norte-americano
uma espcie de cerca protetora em torno da liberdade. Permite-nos
fixar certas fronteiras; no admite que exrcitos numerosos atravessem fronteiras (ibidem).

O (Novo) Imperialismo
Norte-americano
Ivo Daaler e James Lindsay (2003), ex-funcionrios do Conselho de
Segurana Nacional no governo Clinton e pesquisadores da Broo1
kings Institution , atribuem poltica externa de George W. Bush um
carter revolucionrio, no tanto por causa das metas, que no diferem no essencial das administraes anteriores, mas pelos meios
adotados. Para os autores, duas crenas orientam a atuao internacional dos Estados Unidos:
A primeira que, em um mundo perigoso, a melhor seno a nica maneira de proteger a segurana da Amrica passa pela rejeio dos constrangimentos impostos por amigos, aliados e instituies internacionais. Maximizar a liberdade de ao da Amrica essencial pela posio nica ocupada pelos Estados Unidos, que os transformou no alvo mais provvel de todo
pas ou grupo hostil ao Ocidente. Os americanos no poderiam contar com
outros para proteg-los; inevitavelmente, os pases ignoram as ameaas que
no os envolvem [...]. A segunda crena que essa Amrica desprovida de
amarras deve usar sua fora para mudar o status quo no mundo (idem:13).

A partir do reconhecimento da incontestvel superioridade militar, a


contribuio revolucionria de Bush seria sua vontade e deciso de
utiliz-la, enfrentando a resistncia dos aliados e forando definies
346

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

em relao s prioridades da agenda internacional. No entanto, a


aposta do presidente trouxe um resultado inesperado, com a rpida
percepo dos limites que cercam o exerccio do poder, enfrentando
grandes dificuldades para conquistar e manter apoios para a segunda
Guerra do Golfo.
A partir da invaso ao Iraque, tornam-se mais explcitas as controvrsias entre os que vem na interveno uma exacerbao contraproducente do poderio militar, os que vislumbram mais um sintoma de crise de hegemonia e os que defendem o papel dos Estados Unidos
como nao indispensvel, nica disposta a adotar medidas extremas
de acordo com a natureza dos desafios.
Entre os primeiros, a principal linha de questionamento passa pelas
bases conceituais e argumentos polticos que fundamentam a preempo e a preveno. Para Zbigniew Brzezinski (2004), assessor de
Segurana Nacional na presidncia de James Carter, as aes unilaterais do governo Bush pautam-se por uma viso do mundo em preto
e branco que no admite matizes, cujo sustentculo uma doutrina
de eficincia estratgica questionvel.
A preempo pode se justificar na base do supremo interesse nacional na
presena de uma ameaa iminente, e assim, quase que por definio, plausvel que seja unilateral [...]. A preveno, ao contrrio, deve ser precedida,
se possvel, pela mobilizao da presso poltica (incluindo o apoio internacional) a fim de prevenir que ocorra o indesejvel, e deve envolver o recurso
da fora somente quando outros remdios foram esgotados e a conteno
no mais uma alternativa digna de crdito (idem:37).

Caso a superpotncia cometa erros de avaliao na caracterizao do


tipo de ameaa a enfrentar, pode terminar iniciando uma guerra preventiva unilateral travestida de preempo. Embora reconhea a importncia dos Estados Unidos como a nica nao capaz de manter a
ordem em um mundo em constante turbulncia, Brzezinski aposta na
sua capacidade para liderar um esforo multilateral em favor da criao de uma comunidade global de interesses compartilhados. No en347

Luis Fernando Ayerbe

tanto, a nova doutrina, com sua decorrncia imediata de invaso ao


Iraque, tem levado a um isolamento crescente, configurando um curioso paradoxo: A credibilidade militar global americana nunca foi
to alta, no entanto, sua credibilidade poltica global nunca foi to baixa (idem:214).
O vis militar da poltica externa dos Estados Unidos enfatizado
por Michael Mann (2004) na caracterizao do que denomina imprio incoerente. Apesar dos argumentos universais invocados pela
administrao Bush em favor da democracia, a liberdade e a prosperidade econmica, o autor chama a ateno para uma prtica pautada
basicamente na promoo dos interesses das elites dominantes, tanto
daquelas mais prximas do Estado, como das que representam o poder dos chamados mercados, defensoras da disseminao global do
neoliberalismo. A incoerncia entre o discurso e a realidade estaria
comprometendo cada vez mais a credibilidade internacional do pas,
sendo que a resposta das autoridades governamentais tende a pautar-se pela exacerbao do poderio militar, marca do novo imperialismo em construo.
Para Mann (idem:25-26), a superao do impasse ao qual o pas est
sendo levado pela administrao Bush dever vir fundamentalmente
da mudana na correlao de foras na poltica nacional que se seguir ao fracasso da atual poltica externa: Com um pouco de sorte, a
isso seguir o abandono voluntrio do projeto imperial por parte dos
estadunidenses, o que, por sua vez, preservar em grande medida a
hegemonia norte-americana.
Respondendo pergunta sobre o que seria uma viso realista da atual
configurao mundial do poder, em entrevista a Harry Kreisler
(2003), do Instituto de Estudos Internacionais da Universidade da
Califrnia, Kenneth Waltz resgata a atualidade das polticas de conteno e dissuaso:
348

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

No importa o quo freqentemente as pessoas da administrao Bush digam que a conteno e a dissuaso no funcionam, funcionam da mesma
forma que sempre em relao s finalidades para as quais sempre pensamos
que estavam projetadas. Isto , deter outros pases de usar suas armas de forma que coloquem em perigo interesses manifestamente vitais dos Estados
Unidos ou daqueles a quem do apoio.

No caso da invaso ao Iraque, Waltz considera inadequada a aplicao dos argumentos em favor da preempo e da preveno. O regime de Saddam Hussein no representava uma ameaa iminente de
ataque aos seus vizinhos ou aos Estados Unidos, mantendo-se em
uma posio defensiva. Por outro lado, sua capacidade potencial de
transformar um pas com um produto bruto de 15 bilhes de dlares,
sob constante vigilncia e controle por parte da Organizao das Naes Unidas (ONU) e dos Estados Unidos, em uma futura potncia
nuclear estava fora de cogitao.
Para Waltz, o ex-dirigente do Iraque, assim como os demais lderes
dos chamados Estados fora-da-lei, so sobreviventes de situaes
adversas que se estendem por longos perodos. As pessoas insanas
no se mantm no poder contra um grande nmero de inimigos, seja
internamente como externamente (idem). Como sujeitos racionais
que buscam permanecer no poder, so suscetveis conteno e
dissuaso.
O mesmo se aplica s redes terroristas como Al Qaeda, na eventualidade de chegarem a governar algum pas, mesmo um que tenha armas nucleares, como o Paquisto. Para Waltz, as redes terroristas seriam socializadas pela lgica do poder estatal, amenizando seu radicalismo ideolgico, principalmente o que justifica e estimula ataques
suicidas. Nesse sentido, defende a conteno nuclear como estratgia de eficcia comprovada, independentemente da inimizade radical de certos regimes em relao aos Estados Unidos, citando como
exemplo a trajetria da China de Mao Tse-Tung, que transitou da tur349

Luis Fernando Ayerbe

bulncia esquerdista dos anos da Revoluo Cultural aos acordos


com Nixon na dcada de 1970.
Em relao situao de supremacia estadunidense que marca o perodo ps-Guerra Fria, Waltz descr da capacidade de autocontrole
da superpotncia. A caracterstica-chave de um mundo unipolar
que no h nenhuma restrio e contrapeso a esse poder, ento ele
est livre para seguir sua fantasia, est livre para agir por seus caprichos (idem).
Reafirmando a atualidade do realismo, Waltz (2002) v a unipolaridade como um momento transitrio por definio. O futuro surgimento de grandes potncias a partir da projeo internacional da
Unio Europia, Japo, China e Rssia acabar restaurando o equilbrio de poder, tendncia predominante das relaes interestatais desde a segunda metade do sculo XVII.
Essa certeza questionada por Ikenberry (2002a), que v no ordenamento ps-Guerra Fria uma peculiaridade que considera persistente
e estvel: a cooperao entre as democracias do capitalismo avanado convivendo com a ausncia de equilbrio de poder. A permanncia
desta situao deve muito ao carter liberal da hegemonia dos Estados Unidos, que Ikenberry considera indito comparativamente s
potncias anteriormente predominantes no mundo ocidental. As
marcas distintivas seriam a relutncia em assumir explicitamente a
primazia dos EUA, seu carter penetrante, que gera transparncia e
se abre a Estados secundrios, e sua alta institucionalidade, que permite o estabelecimento de mecanismos de interao pautados por regras consensuais.
As caractersticas apontadas outorgariam ao pas a credibilidade necessria para consolidar uma liderana benigna e, conseqentemente, aceitvel para outros Estados, na promoo de uma ordem construda em torno de interesses e valores comuns entre os pases industriais avanados e ancorada no capitalismo e na democracia. Mas
350

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

tambm uma ordem politicamente projetada, construda com base


no poder americano, relaes institucionais, e negociaes polticas,
particularmente com Europa e Japo (idem:216).
A continuidade da tendncia inaugurada pelo fim da bipolaridade depende da capacidade dos governos dos Estados Unidos de perceberem os ganhos estratgicos da autolimitao do uso do poder, apostando no fortalecimento das instituies, que Ikenberry considera
um investimento hegemnico em uma ordem mais previsvel e permanente que proteja seus interesses no futuro (idem:221).
Ikenberry situa suas posies em um campo distante do realismo e da
hegemonia, abordagens estado-centristas que considera inadequadas para explicar a dinmica dominante de uma ordem ocidental baseada em instituies, cuja salvaguarda no se assenta no equilbrio,
mas na liderana de uma potncia essencialmente liberal, que poder
ter uma continuidade indeterminada, estreitamente vinculada sabedoria com que exera seu poder.
Em relao a esse ltimo aspecto, o autor manifesta preocupaes
com as tendncias unilaterais que marcam desde o incio a administrao Bush, acentuando-se aps o 11 de Setembro, com a nova doutrina de segurana, que classifica como neo-imperial, ameaadora
das conquistas obtidas pelo pas na construo da sua liderana. A
persistncia no unilateralismo seria altamente custosa, principalmente em quatro aspectos: 1) ao explicitar a deciso de agir preventivamente, poderia estimular respostas defensivas de outros pases,
que buscariam no desenvolvimento de programas de armas nucleares uma forma de dissuaso a eventuais ataques estadunidenses; 2) as
intervenes militares trazem como conseqncia a implementao
de aes de manuteno da paz e construo de naes que, dependendo do nmero e extenso das guerras movidas pelo pas, geraro
uma carga econmica capaz de configurar o fenmeno da expanso
excessiva; 3) a postura imperial dificulta as alianas, justamente em
351

Luis Fernando Ayerbe

um contexto de luta contra o terrorismo que torna cada vez mais necessria a diviso de responsabilidades com scios confiveis; 4) ao
superestimar seu prprio poder, o pas pode cair na armadilha em que
caram no passado outros Estados imperiais, o autofechamento, levando os demais pases a buscar alternativas que descartem uma dominao estadunidense.
Para Ikenberry (2002b:60), mais do que inventar uma nova grande
estratgia, os Estados Unidos deveriam revigorar as antigas, que se
baseavam na idia de que seus scios em matria de segurana no
so meras ferramentas, mas elementos-chave de uma ordem poltica
mundial a preservar dirigida pelos Estados Unidos.
A idia de que o unilateralismo poderia representar o prenncio de
uma futura perda de hegemonia compartilhada por diversos analistas, que apresentam um conjunto de fatos econmicos e polticos que
fortaleceriam essa hiptese.
No mbito da economia, a percepo de crise torna-se mais visvel a
partir da administrao Bush, com a diminuio do ritmo de crescimento que caracterizou o perodo de Clinton, paralelamente ao aumento do desemprego e forte expanso dos gastos com defesa, cujo
oramento teve, em 2003, um incremento de 37 bilhes de dlares
em relao ao ano anterior, chegando a 355 bilhes e 400 milhes de
dlares, ou quase 17% do oramento nacional total do pas, de 2 trilhes e 100 bilhes de dlares (Montoya, 2003). Para o ano fiscal de
2006, o secretrio da Defesa solicitou 419,3 bilhes de dlares, o que
representa, segundo os clculos do prprio Departamento, uma elevao de 5% em relao ao ano anterior e de 41% em relao a 2001
(Department of Defense, 2005). De acordo com Chalmers Johnson
(2004:288), 93% das alocaes para assuntos internacionais esto
indo para a rea militar e apenas 7% para o Departamento de Estado.
352

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Internacionais Contemporneas

Para alm do aumento de gastos do governo Bush, alguns autores


chamam a ateno para indicadores que expressam uma tendncia de
deteriorao econmica que vm de perodos anteriores: crescente
dficit comercial, que passa de 100 bilhes de dlares em 1990 para
450 bilhes em 2000, necessitando de entradas financeiras de 1 bilho por dia para cobri-lo; concentrao da renda, que para os 5%
mais ricos passa de 15,5% em 1980 para 21,9% em 2000 e para os
80% menos ricos cai de 56,9% para 50,6% (Todd, 2003); dependncia energtica, dado que o pas conta com apenas 5% da populao
mundial, 2% das reservas globais de petrleo e 11% da produo petroleira mundial, mas consome quase 26% do total extrado no mundo, sendo que, para os prximos vinte anos, calcula-se um incremento no seu consumo de 6 milhes de barris dirios (Rifkin, 2002).
A dimenso petroleira um dos aspectos destacados por David Harvey (2004) na sua caracterizao das motivaes do militarismo de
Bush no Oriente Mdio. Situando-se no campo do marxismo, sua
abordagem toma como referncia a interao entre as estratgias do
Estado e do capital, como atores centrais da variedade capitalista do
imperialismo. Dessa perspectiva, a ao no Iraque articula interesses
que vo alm do conjuntural em termos de garantir a presena de um
governo confivel em um pas que detm as segundas maiores reservas de petrleo, favorecendo um aumento da produo capaz de diminuir o mais rapidamente possvel os preos do barril. Considerando que grandes competidores internacionais dos Estados Unidos nos
campos da produo e das finanas, como Europa, Japo e o Leste da
sia, incluindo a China, so fortemente dependentes do petrleo da
regio do Golfo Prsico, Harvey (idem:30) formula duas questes
importantes sobre as motivaes do intervencionismo de Bush:
Que melhor forma de os Estados Unidos evitarem essa competio e garantirem sua posio hegemnica do que controlar o preo, as condies e a
distribuio do recurso econmico decisivo de que dependem esses competidores? E que modo melhor de faz-lo do que usar a linha de fora em que
os Estados Unidos ainda permanecem todo-poderosos o poder militar?.
353

Luis Fernando Ayerbe

Essa postura, embora expresse uma racionalidade estratgica, reveladora da ausncia de outras opes capazes de reverter um quadro
de crescente deteriorao da competitividade internacional da economia dos Estados Unidos. Neste aspecto, Harvey partilha das posies de Arrighi e Silver (2001) de que est em andamento um processo de transio hegemnica, em que o declnio busca ser compensado com polticas explcitas de dominao.
No campo dos argumentos polticos, alguns autores europeus comeam a questionar a relevncia mundial que os Estados Unidos se atribuem. Para Emmanuel Todd (2003), os fatores econmicos acima
apontados geram uma crescente necessidade de inflacionar ameaas,
alimentando o ativismo internacional do pas. Isto levaria seu governo a assumir um militarismo teatral composto por trs caractersticas principais:
Nunca resolver definitivamente um problema, para justificar a ao militar indefinida da nica superpotncia em escala planetria.
Fixar-se em micropotncias Iraque, Ir, Coria do Norte, Cuba, etc. A
nica maneira de continuar politicamente no centro do mundo e enfrentar
atores menores.
Desenvolver novas armas que supostamente poriam os Estados Unidos
muito frente, numa corrida armamentista que no pode mais cessar
(idem:32).

Todd (idem:98) aposta na insustentabilidade do imprio americano,


cuja desapario ocorreria antes de 2050, por duas razes bsicas:
Seu poder de coero militar e econmica insuficiente para manter o nvel atual de explorao do planeta; seu universalismo ideolgico est em declnio e no lhe permite mais tratar os homens e os povos de maneira igualitria, para garantir-lhes a paz e a prosperidade tanto quanto para explor-los.

Na mesma direo de Todd, Alain Joxe (2003) critica a fragilidade


das premissas em que se apia o atual poderio americano, que caracteriza como imprio do caos, ao assumir uma ao de combate aos
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sintomas e no s causas dos conflitos que se disseminam pelo mundo, construindo um sistema que apenas se consagra a regular a desordem por meio de normas financeiras e expedies militares, sem
um projeto de permanncia no terreno conquistado (idem:21). Caso
continue predominando essa postura na poltica externa dos Estados
Unidos, o autor v como tendncia a emergncia de um regime antidemocrtico mundial, diante do qual prope a recuperao da tradio republicana europia, que considera menos maniquesta na abordagem dos conflitos, pautando suas relaes exteriores pelo respeito
pluralidade, pela tolerncia, a no-interveno e a busca de uma
maior eqidade econmica e social. Nessa tradio, a tirania
[...] no considerada como no humana seno como um modo de governo
antidemocrtico; a luta de classes no um crime seno um estado normal
das sociedades desenvolvidas que deve pacificar-se na democracia, mas no
desaparecer. A redistribuio da renda mediante um procedimento voluntrio de partilha eqitativa o abc da cincia poltica desde Aristteles, e
no o pensamento delirante de um subversivo louco. A viso europia em
relao ao Outro, concebida como oposio poltica, portanto essencialmente diferente da dos estadunidenses, que a constroem como excluso
(idem:239-240).

Para Ulrich Beck (2004), a Unio Europia exemplifica as possibilidades de construo de um sistema estatal transnacional e cosmopolita, resposta necessria a uma dinmica global que j no pode ser
interpretada por meio de leituras nacionais. O conceito adequado o
de metajogo da poltica mundial, cenrio no qual interatuam seus
trs grandes protagonistas, os Estados, o capital e a sociedade civil
global, configurando um equilbrio de poderes em que nenhum ator
tem condies de impor seus interesses.
Todos necessitam coligar-se para tornar realidade seus objetivos respectivos, o que pe em funcionamento uma dinmica de entrelaamento, [...] um
regime de inimigos sem inimigos, ou seja, um regime que integra os oponentes mediante a reproduo inclusiva, com o que est perfeitamente em
situao de gerar e renovar o dissenso-consenso que assegura seu prprio
espao de poder (idem:377; 379).
355

Luis Fernando Ayerbe

Em termos estratgicos, o desenvolvimento desse processo de transnacionalizao da economia e da poltica conduziria conformao
de um Estado cosmopolita, capaz de reconhecer e defender a igualdade e a diversidade nas dimenses tnicas e nacionais. Para Beck, a
poltica externa dos Estados Unidos ps-11de setembro caminha em
direo contrria a essa tendncia, na medida em que atribui ao Estado nacional um papel vigilante e interventor com autonomia para sacrificar a legalidade dentro e fora do pas em nome do combate ao terrorismo, ao mesmo tempo em que promove de forma sistemtica a
universalizao dos valores do seu modo de vida, edificando um
despotismo cosmopolita.
Entre os europeus, existem vozes discordantes sobre o questionamento do unilateralismo de George W. Bush e os anncios de uma
Europa essencialmente diferente. Para Jean-Franois Revel
(2003), h uma obsesso antiamericana que, alm do envolvimento
dos atores mais bvios esquerda, traz para o primeiro plano governos aliados dos Estados Unidos, cujas manifestaes contra a sua poltica externa tendem muitas vezes a superar as dos partidrios e simpatizantes do comunismo dos anos da Guerra Fria.
Sem desconhecer os mritos nacionais da atual preponderncia norte-americana, Revel (idem:46) chama a ateno para os fatores que se
originam do vazio de poder provocado por situaes criadas externamente: a falncia do comunismo, o naufrgio da frica, as divises
europias e os atrasos democrticos da Amrica Latina e da sia.
Por outro lado, questiona a atribuio da principal responsabilidade
pelos conflitos e calamidades econmicas e sociais que assolam o
mundo vocao imperial da superpotncia. Afinal, muitos desses
problemas carregam o peso de um passado recente em que a Europa
foi um protagonista essencial.
situao criada pelas tentativas europias de suicdio, constitudas pelas
duas guerras mundiais e a propenso dos europeus para engendrar os regimes totalitrios, estes tambm intrinsecamente suicidas, veio juntar-se, a
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CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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partir de 1990, a obrigao de absorver o campo de runas deixado pelo comunismo, aps seu colapso (idem:47).

A decadncia europia tem seqelas nos conflitos presentes em regies que eram parte dos seus imprios coloniais, cuja desagregao
deixou marcas permanentes no chamado terceiro mundo. O reconhecimento do peso das suas aes e omisses como um dos fatores
responsveis pela preponderncia dos Estados Unidos e a adoo de
uma posio que, alm de cooperativa, exera um papel vigilante
contra os eventuais abusos da superpotncia, so as principais recomendaes de Revel para a recuperao de um maior protagonismo
europeu. A continuidade do antiamericanismo obsessivo s fortalecer o unilateralismo, na medida em que o governo dos Estados Unidos, contando de antemo com o posicionamento crtico dos aliados
ocidentais, tender a agir cada vez mais por conta prpria, sendo que,
ao menos por um bom tempo, conta com os recursos de poder necessrios para isso.
No mbito dos conservadores norte-americanos, as posies defendidas por Revel tm uma presena muito mais expressiva. Entre os
nomes de destaque est Robert Kagan (2003), um dos fundadores,
junto com William Kristol, do Project for the New American Cen2
tury . Para ele, a existncia de vises divergentes entre os Estados
Unidos e a Europa incontestvel, especialmente na importantssima questo do poder, da eficcia do poder, da moralidade do poder,
da vontade de poder (idem:7).
A Europa est afastando-se do poder, ou, em outras palavras, est caminhando para alm do poder, rumo a um mundo isolado repleto de leis, normas, negociaes e cooperao internacional. Est entrando num paraso
ps-histrico de paz e relativa prosperidade, a concretizao da paz perptua de Immanuel Kant. Os Estados Unidos, entretanto, continuam chafurdando na histria, exercendo o poder num mundo hobbesiano anrquico,
onde as leis e as diretrizes internacionais no so dignas de confiana, a verdadeira segurana, a defesa e a promoo da ordem liberal ainda dependem
da posse e do uso do poderio militar (ibidem).
357

Luis Fernando Ayerbe

A despeito do reconhecimento da diversidade de percepes e posies, os contrastes no expressariam a oposio entre uma Europa
essencialmente pacifista e democrtica e uns Estados Unidos com
vocao natural ao exerccio realista do poder, mas capacidades diferenciadas, embora ao mesmo tempo complementares, de uso da fora. Para Kagan, mais que uma escolha baseada em princpios, a atual
postura da Europa no difere daquela adotada pelos Estados Unidos
no sculo XIX, ento militarmente pouco expressivos, cujo clculo
estratgico de acmulo de poder recomendava uma poltica de afastamento das disputas hegemnicas entre as potncias europias, cuja
viso do mundo refletia o momento de auge do seu poder econmico,
militar e colonial. Nos dias atuais, as posies invertem-se, e Estados
Unidos e Europa assumem posies equivalentes ao seu peso nas relaes internacionais. No entanto, h um paradoxo na posio europia, cuja
[...] passagem ps-histria dependeu do fato de os Estados Unidos no fazerem tal passagem. Por no ter disposio nem capacidade de proteger seu
prprio paraso e impedir que seja invadido, tanto espiritual quanto fisicamente, por um mundo que ainda no adotou a lei da conscincia moral, a
Europa tornou-se dependente da disposio americana de usar seu poderio
militar para conter e derrotar aqueles que, ao redor do mundo, ainda so partidrios da poltica do poder (idem:75).

As expedies armadas que atacam os sintomas e no as causas das


crises, que Joxe (2003) associa a um Imprio do Caos, so funcionais
indisposio da Europa para assumir um maior envolvimento, especialmente quando se desencadeiam em seu prprio territrio,
como aconteceu com os conflitos nos Blcs nos anos 1990.
Para Kagan (2003), tanto a posio adotada pela Europa quanto a dos
Estados Unidos no vo sofrer alteraes substanciais. A no ser que
acontea uma catstrofe militar ou econmica cujas propores abalem a continuidade do poder estadunidense, razovel presumir
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CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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Internacionais Contemporneas

que acabamos de ingressar numa longa era de hegemonia americana (idem:90).


Alguns indicadores tendem a reforar essa avaliao, especialmente
os que se referem aos custos de manuteno da atual poltica para a
economia nacional, que no seriam insuperveis. Em relao aos dficits externos, o financiamento do consumo americano seria funcional estabilidade da economia mundial, garantindo supervits comerciais para diversos pases e regies, como mostram os dados do
Quadro 1.
Quadro 1
Balana Comercial dos Estados Unidos com Pases e Regies Selecionados
2003 e 2004
Pas/Regio

Dficit Comercial dos Estados Unidos


2003

2004

China

124,068.2

161,938.0

Japo

66,032.4

75,562.1

100,320.3

113,378.8

Mxico

40,648.2

45,066.5

Amrica do Sul e Central

26,882.8

37,183.3

Coria do Sul

Europa Ocidental

13,156.8

19,755.5

Israel

5,876.5

5,382.4

Rssia

6,170.7

8,930.3

Fonte: Elaborado com base no U.S. Census Bureau, Department of Commerce: Country Data
(http://www.census.gov/foreign-trade).

No mbito dos gastos dos EUA com despesas militares como porcentagem do Produto Nacional Bruto (PNB), conforme assinala o
prprio Todd (2003), houve uma queda considervel, passando de
7% no fim dos anos 1980 para 5,2% em 1995 e 3% em 1999. No auge
da hegemonia inglesa, entre 1815 e a dcada de 1870, os gastos estadunidenses com as foras armadas variava entre 2% e 3% do PNB
(Kennedy, 1989).
359

Luis Fernando Ayerbe

Niall Ferguson (2004), um defensor explcito da necessidade do imprio estadunidense como fator de estabilidade e progresso mundial,
relativiza o impacto dos gastos militares na economia do pas. H um
problema de dficits crnicos das finanas nacionais que no se originam dos compromissos externos assumidos pelas foras armadas.
Para sustentar seu argumento, compara o volume dos gastos militares dos Estados Unidos, que excedem o conjunto dos oramentos de
defesa da Unio Europia, China e Rssia, com a parcela que consome do PNB, correspondente a uma mdia de 3,5% na primeira metade da dcada de 2000, bem menor do que os 10% dos anos 1950. Desta forma, conclui: Assim como o imprio liberal britnico um sculo
atrs, o nascente imprio liberal americano surpreendentemente
barato para funcionar (idem:262).
Para Ferguson, o mundo necessita mais do que nunca de um imprio
benigno, liderado pelos Estados Unidos, mas que busque trazer para
seu lado a Unio Europia, cujo carter liberal no apenas
[...] subscreve a troca internacional livre dos produtos, do trabalho e do capital, mas tambm cria e sustenta as condies sem as quais os mercados
no podem funcionar a paz e a ordem, o imprio da lei, uma administrao
no corrupta, polticas fiscais e monetrias estveis, assim como fornece
bens pblicos, tais como infra-estrutura para o transporte, hospitais e escolas, que no existiriam de outra maneira (idem:2).

Embora Ferguson considere o imprio uma condio inerente histria dos Estados Unidos, nem sempre se assumiu enquanto tal, o que
estaria mudando a partir da administrao Bush e do 11 de Setembro.

O Desafio Conservador
Sistematizando as posies dos autores que vinculam o unilateralismo com a perda de capacidade dos Estados Unidos para gerar consensos na administrao do sistema internacional, destacam-se trs
argumentos: 1) a exacerbao do poder duro, apesar de eventuais ganhos conjunturais, tende a comprometer a posio de supremacia a
360

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

mdio e longo prazo; 2) a manuteno do status de nica superpotncia global torna-se cada vez mais dependente de respaldo financeiro
externo, em um contexto de crise da economia e fortalecimento crescente do setor privado transnacional; 3) o aprofundamento das desigualdades promovido pelo modelo econmico vigente, incapaz de
responder s demandas da maioria dos excludos do sistema, est
cristalizando um impasse social.
No contexto atual, o impasse social assume formas diversas: fundamentalismo antiocidental, com desdobramentos na perpetrao de
atentados terroristas como os de 1998 nas embaixadas de Qunia e
Tanznia, ganhando maior flego a partir do 11 de Setembro; as crises financeiras inauguradas pela desvalorizao do peso mexicano
em dezembro de 1994, atingindo posteriormente a Coria do Sul, a
Rssia, o Brasil e a Argentina; movimentos sociais contra a agenda
de liberalizao dos mercados, que assumem maior visibilidade a
partir das manifestaes de rua paralelas reunio da OMC em Seattle, em novembro de 1999; fortalecimento de partidos crticos da ordem nos eleitorados do terceiro mundo, com possibilidades concretas de alcanar o poder governamental, tendo-se Venezuela, Brasil e Uruguai como exemplos mais emblemticos na Amrica Latina.
Diante desse cenrio, a percepo do carter irremedivel e irreversvel da polarizao entre pases e setores sociais pelo menos a curto
e mdio prazo conduz o governo dos Estados Unidos a optar pela
explicitao dos limites que demarcam a segurana do sistema, deflagrando uma campanha de amplo espectro destinada a diminuir nveis de incerteza, combatendo os novos brbaros que se disseminam pelos territrios do imprio.
A radicalizao de posies por parte do governo Bush no est associada ao abandono do consenso hegemnico, decorrente da acelerao de uma crise de carter estrutural que impe a dominao aberta
como nica alternativa. O que se verifica uma sinalizao em favor
361

Luis Fernando Ayerbe

do endurecimento, como ao preventiva contra os fatores de instabilidade associados a uma conjuntura de transio entre o mundo bipolar e a nova ordem em configurao.
O antecedente mais prximo dessa postura na poltica externa a administrao de Ronald Reagan, que enfrentou um contexto mais delicado, envolvendo diversas frentes: no aspecto econmico, o segundo choque do petrleo, a recesso mundial e a perda de posies do
pas em relao ao Japo e ento Alemanha Ocidental; no mbito
poltico, as seqelas da derrota no Vietn e do escndalo Watergate,
paralelamente expanso da esfera de influncia da Unio Sovitica
e s revolues no Ir e na Nicargua.
O unilateralismo daquele momento, com a diplomacia do dlar forte
e o combate ao imprio do mal, foi a opo de uma equipe oriunda
3
de crculos neoconservadores , cuja influncia se estende s administraes de Bush pai e filho. A convico desses modernos adeptos
do big stick de que a derrota sovitica e a retomada da hegemonia dos
Estados Unidos decorrem fundamentalmente do sucesso das polticas adotadas nos anos 1980 fortalece o favoritismo em prol da deflagrao de uma nova cruzada.
Diferentemente daquele contexto, no se visualizam no horizonte
novos inimigos do sistema. As organizaes que defendem programas anticapitalistas, alm de pouco expressivas, no contam com o
respaldo de potncias nucleares com ambies internacionais hegemnicas. Nos pases governados por partidos originrios da esquerda, predomina uma postura internacional pautada pela negociao
das diferenas e respeito da legalidade. Na Amrica Latina, isto inclui regimes polticos de partido nico, como Cuba, e regimes de democracia representativa, como o Brasil. Os movimentos sociais antiglobalizao questionam, basicamente, seus desajustes, especialmente a excluso, diferentemente da esquerda comunista, que colocava o acento da crtica na propriedade privada dos meios de produ362

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

o e na extrao de excedente no processo de trabalho, buscando


atingir os fundamentos do capitalismo.
Expandir o acesso e a incluso torna-se um dos desafios estratgicos
da ordem proclamada pelos Estados Unidos. No entanto, enquanto
no se verificam ganhos significativos nesse campo, a opo pelo endurecimento busca tornar mais explcitos os limites estruturais da
mudana possvel, colocando a economia de mercado e a democracia liberal como fundamentos inegociveis de um modo de vida a
preservar. Tendo essa perspectiva estratgica como referncia central, o governo Bush entra em campo na disputa pelo apoio poltico
dos ganhadores da globalizao, deixando claro que, se o momento de guerra, a defesa das hierarquias conquistadas antepe-se a
perdas conjunturais e localizadas de liberdade e bem-estar material,
exigindo o fechamento de fileiras contra o crescente ativismo dos
perdedores, que estaria contaminado por uma irracionalidade com
fortes componentes de ressentimento e destruio. A partir do momento em que se configure um desenlace favorvel no combate aos
novos inimigos, ser possvel restabelecer a normalidade. Enquanto
isso, caber aos falces cuidar da governabilidade sistmica, assumindo os custos polticos do Estado de exceo.
Da minha perspectiva, a atuao internacional dos Estados Unidos
tem uma dimenso essencialmente estrutural. As diferenas entre o
unilateralismo republicano e o multilateralismo democrata, os
defensores dos poderes brando ou duro, as abordagens cosmopolitas,
imperiais ou nacionais, realistas ou liberais, referem-se mais aos
meios do que aos fins da poltica externa. Neste contexto, no se vislumbram ameaas continuidade da ordem mundial cuja defesa anima o esprito da Doutrina Bush.
Ao longo de sua histria, e de acordo com os desafios de cada poca e
de cada pas, o capitalismo conviveu com regimes monrquicos, de
363

Luis Fernando Ayerbe

democracia representativa, totalitarismos nazifascistas, ditaduras militares, nacionalismos populistas. Por que desta vez seria diferente?
Da mesma forma ocorrida na transio do sculo XIX para o XX, o
exerccio da hegemonia do imperialismo atual busca respaldo em
parcela significativa das audincias nacionais e dos governos dos pases do capitalismo avanado e atrasado, construindo um poder que
se pretende incontestvel nas dimenses econmica, militar, poltica
e cultural.

Notas
1. A Brookings Institution considerada o mais antigo Think Tank dos Estados Unidos. Fundada em 1916, atua nas reas de educao, economia, poltica
externa e governana. Em termos polticos, assume uma opo explcita pelas
posies moderadas, acima de definies partidrias, embora seja considerada
tradicionalmente prxima ao Partido Democrata. William Cohen, secretrio da
Defesa, Lawrence Summer, secretrio do Tesouro, e Joan Edelman Spero, subsecretria do Departamento de Estado para Economia, Negcios e Agricultura
do governo Clinton, pertenceram instituio.
2. O Project for the New American Century, criado em 1997, tem entre os
membros fundadores intelectuais conservadores, como Norman Podhoretz e
Francis Fukuyama, e figuras que tm forte protagonismo na administrao de
George W. Bush, como Elliott Abrams, Jeb Bush, Dick Cheney, Paula Dobriansky, Zalmay Khalilzad, Lewis Libby, Donald Rumsfeld e Paul Wolfowitz.
3. O neoconservadorismo tem uma forte presena intelectual nos Estados Unidos, que envolve principalmente a participao em Think Tanks como o American Enterprise Institute e The Project for the New American Century, e a veiculao de idias por meio de publicaes peridicas, em que se destacam Commentary, The Public Interest e The Weeckly Standard. Em termos de influncia
poltica, adquiriu grande visibilidade durante o governo Reagan, que se ampliou
na administrao de George W. Bush, especialmente aps o 11 de Setembro de
2001, quando os neoconservadores assumiram a liderana na formulao das
novas diretrizes da poltica externa.
364

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Os Estados Unidos e as Relaes


Internacionais Contemporneas

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Resumo
Os Estados Unidos e as Relaes
Internacionais Contemporneas
O artigo analisa a posio dos Estados Unidos nas relaes internacionais
ps-Guerra Fria, tomando como referncia as controvrsias sobre os alcances e limites da sua postura hegemnica, que adquirem maior impulso a partir da formulao da chamada doutrina Bush, sistematizada no documento A Estratgia de Segurana Nacional dos EUA.
No tratamento da temtica proposta, enfatizam-se os seguintes aspectos:
estabelecimento de um paralelo entre a transio dos sculos XIX-XX e
XX-XXI, situando as caractersticas do imperialismo de cada poca; uma
anlise da atual poltica externa dos Estados Unidos, enfocando o debate
entre unilateralismo e multilateralismo, com destaque para as reaes geradas pela interveno no Iraque; uma discusso crtica das abordagens que
visualizam na agenda de segurana da administrao Bush um indicador de
perda de hegemonia, que imporia a substituio da busca do consenso pela
dominao aberta.
Palavras-chave: Bush Unilateralismo Multilateralismo Hegemonia

367

Luis Fernando Ayerbe

Abstract
The United States in the Present
International Relations
This article analyzes the position of the United States in the post-Cold War
world, considering as a reference the controversies on the extension and
limits of its hegemonic posture, which acquires greater relevance after the
formulation of the Bush Doctrine, systematized in the document The
National Security Strategy of the United States of America.
Our approach will lay emphasis on the following aspects: establishment of a
parallel between the transition of the XIX-XX and XX-XXI centuries, from
studies that point out the characteristics of imperialism at different times;
an analysis of the current foreign policy of the United States, focusing on
the debate between unilateralism and multilateralism, emphasizing the
reactions caused by the intervention in Iraq; a critical argument of the
approaches that visualize in the security agenda of the Bush administration
an indicator of a loss of hegemony, which would impose open domination
over the search of consensus.
Key words: Bush Doctrine Unilateralism Multilateralism
Hegemony

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CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e
Relevncia dos
Regimes*
Gustavo Seignemartin de Carvalho**

Introduo

Segundo teorias institucionalistas na disciplina de relaes internacionais (RI), regimes definidos genericamente como um conjunto
de normas e regras formais ou informais que permitem a convergncia de expectativas ou a padronizao do comportamento de seus
participantes em uma determinada rea de interesse so criados
com o objetivo de resolver problemas de coordenao que tendem a
resultados no pareto-eficientes. Para Robert Keohane (1993), por
exemplo, a constatao de que, em algumas situaes, decises ne-

*Artigo recebido em abril e aceito para publicao em setembro de 2005. Este artigo foi desenvolvido a
partir de um trabalho final preparado para a disciplina de Economia Poltica, ministrada pelo professor
Luis Manoel Rabello Fernandes. O autor gostaria de agradecer ao professor Luis Fernandes pelo incentivo e apoio recebidos na preparao deste artigo.
** Mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 283-329.

283

Gustavo Seignemartin de Carvalho

gociadas e tomadas de forma coletiva seriam mais eficientes do que


quando tomadas de forma unilateral e individual explicaria a demanda por regimes internacionais por parte dos Estados: os regimes facilitam a cooperao, propiciando regras, normas, princpios
e procedimentos que auxiliam os agentes a superar barreiras cooperao identificadas pelas teorias econmicas como falha de mercado (idem:182)1.
No entanto, uma definio meramente funcionalista de regimes, baseada em sua eficincia, no parece suficiente para explicar sua
efetividade. Desta forma, o presente artigo prope uma definio diferente de regimes: a de arranjos polticos que permitem a redistribuio dos ganhos da cooperao pelos participantes em uma determinada rea de interesses em um contexto de interdependncia. Eles
possuiriam efetividade em virtude de sua autonomia e relevncia, ou
seja, por possurem existncia objetiva autnoma com relao a seus
participantes e influenciarem o comportamento e as expectativas
destes de maneiras que no podem ser reduzidas ao individual de
qualquer um deles.
Este artigo se inicia com uma breve discusso sobre as dificuldades
terminolgicas associadas ao estudo de regimes e a definio dos
conceitos de autonomia e relevncia. Em seqncia, classifica os diversos autores participantes do debate em duas perspectivas distintas, uma negando (no-autonomistas) e a outra atribuindo (autonomistas) aos regimes autonomia e relevncia, e faz uma breve anlise
dos autores e tradies mais significativos para o debate, aprofundando-se nos autonomistas e nos argumentos que reforam a hiptese aqui apresentada. Ao final, o artigo prope uma decomposio
analtica dos regimes em quatro elementos principais: normatividade, atores, especificidade da rea de interesses e interdependncia
complexa como contexto, que em conjunto possibilitam a autonomia
e relevncia apresentada pelos regimes.
284

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

Regimes
Desde sua primeira formulao no artigo pioneiro de John Ruggie
(apud Keohane, 1984:57), a definio de regimes tem sido alvo de
acirradas disputas. Para Susan Strange (1982:484), por exemplo, a
impreciso terminolgica do conceito um dos problemas que colocam em dvida o estudo de regimes: Regime mais um conceito
vago que se torna uma fonte frtil de discusses simplesmente porque as pessoas querem dizer coisas diferentes quando o empregam.
Outro problema identificado por Strange (idem:486), associado
impreciso terminolgica, o vis normativo embutido no conceito:
o termo regime carregado de valorao; ele traz implcitas algumas coisas que no deveriam ser pressupostas sem discusso. O perigo seria duplo: a palavra regime evocaria no apenas a idia de
algo necessrio melhoria da sade do sistema internacional anrquico, mas tambm, por sua associao com a poltica interna dos
Estados, a idia de governo poltico ou de ordenao do sistema: em
suma, governo, domnio e autoridade formam a essncia da palavra,
e no consenso, justia ou eficincia na administrao (ibidem). Em
conseqncia, ela [a palavra regime] assume que o que todos desejam mais e melhores regimes, que mais ordem e interdependncia
administrada devem ser o objetivo coletivo (Strange, 1982:487).
A crtica de Strange repetida por outros autores. Para John Mearsheimer (1995), a definio de regimes to vaga que permite o enquadramento no conceito de qualquer padro regularizado de comportamento na esfera internacional. Para ele,
[...] definir instituies como padres reconhecveis de comportamento
ou prticas em funo dos quais as expectativas convergem permite que o
conceito compreenda praticamente qualquer padro regular de atividade
entre os Estados, desde a guerra at a reduo de tarifas negociadas sob o
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), o que o torna em grande
medida desprovido de sentido (idem:8).
285

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Fazendo uma crtica epistemologia racionalista no estudo de regimes, Friedrich Kratochwil e John Ruggie (1986:763) defendem que
a literatura sobre o tema sofre de grande impreciso quanto ao objeto
de estudo e aos limites da teoria: no h consenso na literatura sequer sobre questes bsicas, tais como os limites de utilizao do
conceito: onde um regime termina e outro comea? O que diferencia
um regime de um no-regime?. Em sua opinio, a refinao do
conceito de regimes, apesar de necessria, seria possvel apenas at
certo ponto. Como regimes no teriam existncia objetiva e constituiriam o que os autores chamam de construes conceituais, uma
certa indeterminao seria inerente a seu estudo em virtude do carter subjetivo e normativo do conceito, o que seria reforado pela impossibilidade de separao efetiva entre sujeito e objeto. Nas palavras dos prprios autores:
[...] as definies podem ser refinadas, mas apenas at certo ponto [...] no
existe um ponto arquimediano externo a partir do qual os regimes possam
ser vistos como verdadeiramenteso, porque regimes so criaes conceituais e no entidades concretas. Como ocorre com qualquer construo analtica nas cincias humanas, o conceito de regimes reflete o senso-comum,
as preferncias dos atores e os objetivos particulares para os quais a pesquisa est sendo conduzida. Portanto, o conceito de regimes, da mesma maneira que os de poder, de Estado e de revoluo, permanecer um conceito discutvel (ibidem).

Alm disso, ao enfatizar normas, princpios e convergncia de expectativas, as definies de regimes propostas pelas tradies mainstream acabariam impondo a uma ontologia melhor estudada com
base em uma epistemologia no-fundacionalista as limitaes inerentes a uma epistemologia racionalista. O resultado para os autores
seria ontologia contra epistemologia (Kratochwil e Ruggie,
1986:764).
Refletindo sobre tais crticas, Oran Young (1999) sugere que essa
tenso entre ontologia e epistemologia se faria sentir em diversos nveis, levantando dvidas quanto validade epistemolgica da sepa286

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

rao entre sujeito e objeto e, sobretudo, quanto premissa racionalista que assume que os interesses dos atores nos regimes so exogenamente constitudos: as instituies podem ter um papel importante na constituio das identidades de seus membros e, mais especificamente, podem influenciar a maneira pela qual estes atores definem
seus interesses (idem:204). Como princpios, normas e regras seriam construdos intersubjetivamente, influenciariam no apenas sua
interpretao como tambm sua aplicao pelos atores. A concluso
no-fundacionalista seria que estes padres prescritivos no possuem existncia exterior s mentes dos sujeitos a eles submetidos
(idem:206). Regimes seriam melhor estudados como uma prtica social ou como formas discursivas internalizadas pelos atores:
Na verdade, os regimes tornam-se partes integrantes de complexos comportamentais e no arranjos exgenos criados e mantidos por atores que
procuram evitar ou diminuir problemas de ao coletiva associados a vrios
complexos comportamentais (idem:208).

Outros autores diretamente ligados ao estudo de regimes mostram-se


preocupados com a indeterminao das definies normalmente fornecidas. Para Arthur Stein (1990:26), por exemplo, muitos estudiosos definem regimes internacionais de maneira to vaga que possvel abranger na definio todas as relaes internacionais ou todas
as interaes internacionais em uma determinada rea de interesse.
Quando no-especificados, regimes no possuem status de conceito; eles no delimitam os padres normais de comportamento internacional (ibidem).
Contudo, ainda que os obstculos ao estudo de regimes apontados
pelos crticos sejam relevantes, no so intransponveis. Um certo
grau de indeterminao inerente a qualquer discusso sobre conceitos e terminologia dentro das cincias sociais. O fato de os regimes
serem construes conceituais no impede que possuam elementos objetivos que tenham efeitos verificveis sobre os comportamentos de seus participantes. Como bem nota Young (1999:208), [regi287

Gustavo Seignemartin de Carvalho

mes] devem afetar o curso da poltica mundial por meio da influncia


sobre o comportamento de seus membros e o de outros que estejam
sujeitos s suas determinaes. Para ele, regimes possuiriam existncia objetiva e poderiam ser estudados empiricamente a partir da
anlise das convenes sociais que os compem e das percepes
que os atores delas possuem. No obstante as dificuldades inerentes a
este tipo de estudo, os atores normalmente possuem percepes relativamente precisas quanto existncia de convenes sociais. Portanto, h espao considervel para a utilizao de mtodos diretos de
pesquisa (por exemplo, pesquisas de opinio) (Young, 1982:734).
Uma discusso metodolgica mais aprofundada encontra-se fora do
escopo deste artigo. No entanto, a defesa do estudo de regimes a partir de uma perspectiva epistemolgica racionalista vivel, assumindo-se a possibilidade de separao entre sujeito e objeto. Naturalmente, isso no significa dizer que perspectivas no-racionalistas sejam desprovidas de importncia ou coerncia; diferentes perspectivas e mtodos podem possuir validade quando aplicadas a diferentes
aspectos do problema. Como ressalta Young (1999:208),
[...] tanto o modelo de comportamento da escolha racional quanto o modelo
construtivista so capazes de capturar aspectos importantes do papel protagonizado por instituies na sociedade internacional; nenhum deles [...] d
conta de todas as suas variaes.

Quanto normatividade do conceito de regimes, condenada de forma to contundente por Strange (1982), h muito a epistemologia
nas cincias sociais admite que as teorias so indissociveis de valores ou de elementos normativos, que inevitavelmente as informam.
Max Weber (s/d a:16) entendia como inevitvel o papel dos valores e
da tica na investigao cientfica: o mtodo cientfico dos juzos de
valor no se limitar a compreender e reviver os fins propostos e os
ideais em que se baseiam, como tambm se prope ensinar a ajuizar
de modo crtico. Para ele, desde que o mtodo cientfico fosse objetivo, poderia ser utilizado na avaliao das conseqncias decorren288

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

tes dos valores e das teorias, permitindo desta forma sua comparao
e a escolha entre umas e outras.
Para Karl Popper (s/d:32), o processo de formulao de teorias cientficas tem por base elementos ou impulsos irracionais ou valorativos: no existe um mtodo lgico de conceber idias novas [...] minha maneira de ver pode ser expressa na afirmativa de que toda descoberta encerra um elemento irracional ou uma intuio criadora. Devido carga valorativa que as teorias possuem, Popper constri sua epistemologia a partir da idia da incomensurabilidade do
marco terico em que elas esto inseridas.
Assim, o que os autores dedicados ao estudo de regimes possuem em
comum a viso destes como instituies sociais relevantes e autnomas, que produzem efeitos sobre os atores que delas participam (e
que podem mesmo ser influenciadas pelo comportamento coletivo
dos atores). Logicamente, o conceito de regimes uma construo
que nos permite estudar analiticamente fenmenos ou instituies
sociais desprovidos de existncia fsica, principalmente quando no
formalizados. Mas este fato no impede que os fenmenos que consubstanciam um regime produzam efeitos objetivos e verificveis de
maneira independente dos atores que dele participam. O estudo de
relaes sociais e seus efeitos no est restrito perspectivas
ps-modernas ou no-fundacionalistas.
Vale notar que aceitar um certo grau de impreciso no conceito de regimes no o mesmo que negligenciar sua definio. Por ocasio de
uma conferncia sobre o tema realizada em 19822, estudiosos de
perspectivas diversas procuraram diminuir a confuso conceitual
existente por meio da formulao de uma definio consensual.
Segundo Krasner (1982:186), que reproduz esta definio, regimes
so princpios, normas, regras e procedimentos para a tomada de
decises, implcitos ou explcitos, em funo dos quais as expectati289

Gustavo Seignemartin de Carvalho

vas dos atores convergem em uma determinada rea das relaes internacionais.
Apesar da importncia que a definio consensual adquiriu na disciplina de RI, a conceituao de regimes ainda fruto de divergncias.
Conforme dito na Introduo, o presente artigo procura classificar
diversos autores que participaram deste debate em duas perspectivas
distintas, de acordo com a relevncia e autonomia por eles atribuda
aos regimes.
Com o conceito de relevncia, procura-se expressar o grau de influncia que os regimes possuem sobre o comportamento dos atores.
No se trata aqui de analisar a relevncia dos regimes no caso concreto, ou seja, se um determinado regime forte ou fraco, mas sim quanta influncia as diferentes perspectivas atribuem aos regimes em teoria.
Por meio do conceito de autonomia, procura-se expressar a dissociao entre o regime e os atores que o compem, mesmo no caso de regimes no formalizados. Depois de constitudos por um grupo de
atores, os regimes produzem efeitos sobre todos, independente da
vontade individual dos participantes.
Relevncia e autonomia no se confundem, apesar de estarem intrinsecamente ligadas. Para algumas formulaes da teoria da estabilidade hegemnica, por exemplo, regimes podem ter relevncia sem
serem autnomos, na medida em que legitimam ou intermedeiam a
atuao direta da potncia hegemnica. Por outro lado, podem ser
vistos como possuindo autonomia, mas, por diversas razes, tendo
influncia reduzida no comportamento dos participantes.
Na perspectiva que, para efeito de simplificao, aqui chamada de
no-autonomista, temos os autores que no atribuem relevncia
nem autonomia aos regimes internacionais, mas no mximo uma
funo meramente instrumental ao conceito. Em contraposio a es290

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

tes autores, temos, em uma segunda perspectiva, autores que, mesmo


em graus diversos e partindo de concepes ou epistemologias diferentes, atribuem relevncia e autonomia aos regimes esta perspectiva ser chamada de autonomista.
O estudo de cada perspectiva ser iniciado com uma breve anlise de
algumas teorias, tradies e autores no-autonomistas representativos, aps o que os autores autonomistas, que interessam mais diretamente ao tema do presente artigo, sero analisados em mais detalhes.

Perspectiva
No-Autonomista
Muitos dos autores no-autonomistas podem ser identificados com a
tradio realista na disciplina de RI.

Realismo
Como j mostrado anteriormente, Strange (1982) parte de uma perspectiva realista associada economia poltica internacional (EPI)
para questionar o conceito de regime. Para a autora, deve-se considerar o Estado e os governos nacionais como os verdadeiros determinantes dos resultados (idem:480). Em sua viso, regimes, assim
como as organizaes internacionais, servem a trs propsitos especficos diretamente relacionados aos agentes estatais:
Estes [propsitos] podem ser definidos de maneira ampla como estratgicos (ou seja, servem como instrumentos da estratgia estrutural e da poltica
externa do Estado ou dos Estados dominantes); adaptativos (ou seja, fornecem a concordncia multilateral a quaisquer arranjos que sejam necessrios
para permitir que os Estados gozem de autonomia poltica sem o sacrifcio
dos dividendos econmicos derivados dos mercados mundiais e de estruturas mundiais de produo); e simblicos (ou seja, permitem que todos se declarem a favor da verdade, da beleza, da bondade e de uma comunho mundial, enquanto os governos permanecem livres para perseguir os interesses
nacionais e para fazer o que desejarem) (idem:484, nfase no original).
291

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Na viso de Strange (idem), regimes so claramente destitudos de


relevncia e autonomia. Quando muito, serviriam apenas como um
instrumento do poder estatal.
Mearsheimer (1995) analisa o impacto dos regimes na rea de segurana e conclui que possuem influncia apenas marginal sobre o
comportamento dos Estados: as instituies no exercem quase nenhuma influncia sobre o comportamento estatal (idem:7). Ele mesmo resume sua posio da seguinte maneira: eles [os regimes] se baseiam no clculo dos interesses prprios das grandes potncias e no
exercem efeito independente sobre o comportamento estatal (ibidem).
Os Estados seriam assim atores racionais e egostas que, por interagirem em um sistema internacional anrquico, teriam preocupao em
primeiro lugar com sua segurana, procurando ativamente atingir
uma posio de proeminncia perante os demais: a vida diria essencialmente uma luta pelo poder, na qual cada Estado procura no
apenas ser o ator mais poderoso do sistema como tambm assegurar
que nenhum outro Estado alcance a mesma posio de proeminncia (Mearsheimer, 1995:9). Dentro desta lgica, a preocupao com
ganhos relativos torna-se relevante, uma vez que os Estados procuram maximizar suas posies relativas de poder no sistema internacional com relao aos demais (idem:11). J as possibilidades de cooperao e de formao de regimes seriam limitadas: a cooperao
entre os Estados limitada principalmente porque constrangida
pela lgica da competio por segurana (idem:9).
De maneira um pouco diferente de Strange e Mearsheimer, mas ainda dentro da tradio realista, a crtica de Joseph Grieco (1993) direciona-se aos efeitos atribudos pelo institucionalismo liberal aos regimes. Segundo este autor, a tradio realista demonstraria que, apesar de os Estados terem conseguido cooperar por meio de instituies internacionais at mesmo nos duros anos 70 (idem:121, nfase
292

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

no original), regimes e organizaes internacionais no possuiriam


relevncia pois so incapazes de mitigar os efeitos restritivos exercidos pela anarquia sobre a cooperao interestatal (idem:116). Ao
contrrio do que entenderiam autores institucionalistas liberais, os
Estados, por serem posicionalistas, estariam preocupados no apenas com ganhos absolutos, mas tambm com os ganhos dos demais
Estados com a cooperao: para os realistas, um Estado se preocupa
tanto com os ganhos absolutos quanto com os ganhos relativos da cooperao (idem:118). Assim como Mearsheimer, Grieco entende
que a preocupao dos Estados com a segurana em um ambiente internacional anrquico os levaria a enxergar os ganhos dos demais
competidores como o fortalecimento de eventuais inimigos no futuro: como resultado, os Estados precisam dar muita ateno aos
ganhos obtidos pelos parceiros (ibidem).

Teorias da Estabilidade
Hegemnica
3

A formulao clssica da teoria da estabilidade hegemnica dentro


da EPI foi apresentada por Charles Kindleberger (s/d) em seu estudo
da Grande Depresso e da instabilidade poltica e econmica que
atingiu o sistema capitalista na dcada de 1930. Para o autor
(idem:28),
[...] o sistema econmico e monetrio internacional necessita de liderana,
de um pas que esteja preparado, consciente ou inconscientemente, sob um
sistema de regras que tenha internalizado, a determinar padres de conduta
para outros pases, a tentar fazer com que outros o sigam, a arcar com uma
carga desproporcional dos custos do sistema e, em particular, sustent-lo na
adversidade, recebendo o excesso de matrias-primas nele produzido, mantendo um fluxo de capitais para investimento e descontando seus ttulos.

A estabilidade de uma determinada ordem no sistema internacional dependeria da liderana de um Estado disposto a arcar com os
custos da estabilizao do sistema. Diante desta necessidade, a ca293

Gustavo Seignemartin de Carvalho

racterstica mais importante para determinar a estabilidade do sistema internacional seria a assimetria de poder e de capacidades entre a
potncia hegemnica e os demais participantes: a simetria no a
caracterstica do mundo em todas as pocas e lugares (idem:292).
Para o autor, a longa durao da crise, de 1929 a 1939, teria suas razes em parte na ausncia desta liderana:
[...] parte da razo para a durao e grande parte da explicao para a profundidade da depresso mundial so a inabilidade dos britnicos em continuar atuando como garantidores do sistema e na relutncia dos Estados Unidos em assumir este papel antes de 1936 (idem:28).

Apesar de no tratar diretamente de regimes, a teoria da estabilidade


hegemnica, como formulada por Kindleberger (idem), traz concluses interessantes para seu estudo na medida em que a coordenao
do sistema pelo lder hegemnico passa pela formao de arranjos e
regras para orientar e at mesmo determinar a conduta dos demais
participantes.
A despeito de sua inspirao realista, algumas caractersticas desta
formulao a diferenciam dos realistas clssicos. Logicamente, se o
sistema necessita da atuao direta de um lder para sua estabilizao
e ordenao, ento os regimes no possuem autonomia, no se dissociam do ator que os estabeleceu. Alm disso, a atuao direta e constante desse lder necessria para que os regimes por ele estabelecidos tenham relevncia ou efetividade.
Todavia, ao contrrio de outros autores realistas, a viso de Kindleberger da hegemonia e de sua atuao na manuteno de regimes
possui uma conotao menos conflituosa. Apesar da assimetria de
poder e do elemento de dominao inerente idia de hegemonia,
Kindleberger (idem:292) enxerga a estabilizao do sistema como
um bem pblico: quando todos os pases passaram a proteger seus
interesses nacionais particulares, o interesse pblico do mundo foi
para o buraco e com ele se foram os interesses privados de todos.
294

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

Alm disso, apesar de a estabilidade ser um bem pblico e interessar


a todos os atores, isso no seria suficiente para promover a convergncia dos interesses divergentes do lder hegemnico e de cada um
dos demais participantes. Na viso do autor, para que haja estabilidade, necessria acima de tudo a atuao e liderana de uma potncia
hegemnica consciente da necessidade de sacrificar seus interesses
de curto prazo em prol dos interesses de estabilizao a longo prazo,
por intermdio da assuno dos custos necessrios cooptao dos
demais.
curioso que apesar de se apoiar claramente no poder para sua eficcia, a hegemonia, como entendida por Kindleberger (idem), no
exercida explicitamente para a promoo dos interesses do lder hegemnico. Sem dvida, seus interesses seriam melhor atingidos por
meio da estabilidade, mesmo que isto venha em detrimento de seus
interesses de curto prazo: os economistas tm argumentado que [...]
mais provvel que um ator exera tal liderana quando se v como
um dos grandes consumidores dos benefcios de longo prazo produzidos pelo regime (Keohane e Nye, 1989:44). Mas para Kindleberger (s/d), o exerccio da liderana pelo lder hegemnico parte de
uma concepo internalizada da ordem dentro do sistema ou do regime, algo que transcende o simples clculo racional dos interesses dos
participantes e possui uma conotao adicional que evoca a idia de
responsabilidade: se a liderana entendida como o fornecimento
do bem pblico da responsabilidade e no como a explorao do prximo ou a busca do bem privado do prestgio, ela permanece uma
idia positiva (idem:307).
Outro ponto interessante da aplicao da teoria da estabilidade hegemnica de Kindleberger ao estudo de regimes est na viso que os
participantes possuem dos ganhos relativos. Ao contrrio de realistas
como Mearsheimer e Grieco, a teoria de Kindleberger sugere que os
ganhos relativos no so to importantes para os participantes de um
regime, at porque a assimetria de poder da prpria natureza do ar295

Gustavo Seignemartin de Carvalho

ranjo poltico entre todos os participantes e fundamental para sua


estabilidade.
Robert Gilpin (1981) apresenta uma verso diferente da teoria da estabilidade hegemnica e do papel das potncias na manuteno do
sistema e dos regimes:
[...] os atores entram em relaes sociais e criam estruturas sociais para
promover conjuntos especficos de interesses polticos, econmicos ou de
outros tipos [...]. [O]s interesses mais favorecidos por estes arranjos sociais
tendem a refletir os poderes relativos dos atores neles envolvidos [...].
[A]pesar dos sistemas sociais imporem restries ao comportamento de todos os atores, os comportamentos recompensados ou punidos pelo sistema
coincidiro, ao menos inicialmente, com os interesses dos membros mais
poderosos do sistema social (idem:9).

Regimes, como meios de ordenao do sistema, seriam para Gilpin


(idem) criaes dos Estados para promover seus prprios interesses,
principalmente os dos Estados em posio de liderana. Como bem
lembram Keohane e Nye (1989:44), a concepo de liderana para
os realistas implicaria que quando um Estado suficientemente poderoso para manter as regras essenciais governando as relaes interestatais [...] pode ab-rogar as regras existentes, impedir a adoo de
regras s quais se oponha ou exercer o papel dominante na construo de novas regras. Mas Gilpin (1981) qualifica o argumento realista ao reconhecer que os Estados no controlam totalmente estes arranjos polticos, os quais adquirem certo grau de influncia sobre o
comportamento dos prprios Estados:
[...] obviamente, eles [os Estados] no possuem controle absoluto sobre
este processo. Uma vez que esteja em funcionamento, o prprio sistema internacional tem uma influncia recproca no comportamento estatal; ele
afeta as maneiras pelas quais indivduos, grupos e Estados procuram alcanar seus objetivos. O sistema internacional oferece um conjunto de constrangimentos e oportunidades sob os quais grupos e Estados procuram promover seus interesses (idem:25).
296

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

Teorias Autonomistas
Ainda que partilhem de algumas premissas, existem diferenas marcantes entre autores institucionalistas liberais e realistas. Partindo de
perspectivas liberais ou institucionalistas liberais, o estudo de regimes acabou concentrando autores de tradies diversas em torno da
relevncia e da autonomia dos regimes internacionais.
Alguns desses autores, como Arthur Stein (1990), expressam a relevncia (em maior grau) e a autonomia (em menor grau) dos regimes
ao identific-los como variveis intervenientes que se situam, nas palavras de Krasner (1982:189), entre as variveis causais bsicas
(sendo as mais importantes poder e interesses) e resultados e comportamento. Nesta formulao (que podemos chamar de causal),
regimes, criados a partir dessas variveis independentes e por elas informados, teriam uma relao de causalidade com o comportamento
dos atores, o que demonstraria sua relevncia, e no se resumiriam a
um mero conjunto de interesses ou a um mero reflexo do poder dos
atores, o que demonstraria sua autonomia. Segundo Krasner
(idem:190), para esses autores, o impacto independente dos regimes uma questo analtica crucial. Ele finaliza sua anlise desta
primeira vertente apresentando o esquema da Figura 1.
Figura 1
Representao Grfica da Vertente Causal
Variveis Causais Bsicas

Regimes

Comportamentos e Resultados

Fonte: Krasner (1982:189).

Para outros autores dentro da perspectiva autonomista, como Young,


os regimes se desenvolveriam a partir de padres ou da repetio do
comportamento dos agentes. De acordo com Krasner (idem:192),
padres de comportamento que persistem ao longo de extensos perodos so impregnados de significncia normativa e isto leva a um
comportamento convencional no qual existe alguma expectativa de
repreenso em caso de desvio.
297

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Regimes adquirem para estes autores uma conotao mais prxima do


que Hasenclever et alii (1997:2) chamaram de escola de pensamento
cognitivista, na medida em que o aspecto intersubjetivo inerente aos
regimes enfatizado. Regimes, apesar de autnomos com relao a
seus autores, influenciam ao mesmo tempo em que so influenciados
pelo comportamento dos participantes. Krasner (1982) apresenta o seguinte esquema grfico para resumir a viso destes autores:
Figura 2
Representao Grfica da Vertente Cognitivista

Regimes
Variveis Causais
Bsicas
Comportamentos e Resultados
Fonte: Krasner (1982:193).

Outros autores possuem uma viso estrutural da formao dos regimes. Keohane e Nye (1989:8) conceituam regimes como instituies da ordem internacional que afetam as inter-relaes dos atores
em um contexto representado pela interdependncia complexa, ou
seja, por dependncias mtuas entre os diversos atores marcadas pela
complexidade e diversidade dos laos e canais de dependncia e comunicao (idem:24). Assim, regimes internacionais so conjuntos
de arranjos de governao que causam efeitos em relaes de interdependncia (idem:19) e, quando presentes as condies estruturais
de interdependncia, desenvolvem-se a ponto de possurem relevncia e autonomia frente aos atores.
Para Keohane e Nye (idem), a estrutura do sistema internacional
dada pela distribuio de capacidades (no apenas militares) entre
unidades similares e no se confunde com os processos polticos por
meio dos quais essas capacidades so redistribudas dentro do siste298

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

ma. Regimes possuem autonomia e relevncia quando a lgica dos


processos de redistribuio passa a ser constrangida pelas formas de
interdependncia complexa, ou seja, quando a lgica do sistema
muda da anarquia defendida pelos realistas para uma anarquia condicionada pela interdependncia complexa, e os processos e capacidades econmicas assumem importncia perante as questes militares
e de segurana. Assim, regimes adquirem importncia fundamental
por servirem de arcabouo para os processos de redistribuio de capacidades: regimes internacionais ajudam a fornecer o arcabouo
poltico dentro do qual ocorrem os processos econmicos internacionais (idem:38).
interessante notar que, nesta formulao, a estrutura no aparece
de forma clara como a varivel independente, j que ela tambm influenciada pelos regimes, e estes no podem ser definidos como variveis intervenientes, uma vez que as unidades possuem papel importante na criao e alterao de regimes:
[...] a interdependncia afeta a poltica mundial e o comportamento dos
Estados; mas as aes dos governos tambm influenciam os padres de interdependncia. Ao criar ou aceitar procedimentos, regras ou instituies
para certos tipos de atividades, os governos regulam e controlam as relaes
transnacionais e interestatais (idem:5).

Para Keohane e Martin (1995:46), a teoria institucionalista conceitua


instituies tanto como variveis independentes quanto como variveis
dependentes. possvel estabelecer o seguinte diagrama para representar graficamente a vertente estrutural de Keohane e Nye:
Figura 3
Representao da Vertente Estrutural

Interdependncia
(estrutura)

Regimes

Comportamento estatal

299

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Internacionalistas Liberais
(Vertente Estrutural)
Os autores que se definem como internacionalistas liberais ou simplesmente liberais constituem a maioria dos autores associados
perspectiva autonomista. Pode mesmo ser atribuda ao liberalismo,
desde os autores clssicos, como Adam Smith (1983) e David Ricardo (1987) na EPI e Norman Angell (2002) em RI, a primazia no estudo do fenmeno da cooperao entre os Estados. Este foco foi estendido ao estudo das formas pelas quais o sistema internacional ordenado e, principalmente no ps-guerra, ao fenmeno das organizaes internacionais. Segundo Kratochwil e Ruggie (1986:754), o
campo de estudos das organizaes internacionais sempre se preocupou com o mesmo fenmeno: nas palavras de um texto de 1931,
uma tentativa de descrever e explicar como a moderna Sociedade de
Naes se governa. Gradualmente, conforme a distncia entre a situao poltica internacional e as organizaes formais comeou a
aumentar de uma maneira que era difcil de ser conciliada (Martin e
Simmons, 1998:736), o objeto de estudo da tradio liberal ampliou-se para compreender outros aspectos da ordem no sistema internacional, como os regimes internacionais. Para Kratochwil e Ruggie
(1986:753), estudiosos das organizaes internacionais mudaram
sistematicamente seu foco das instituies internacionais para formas mais amplas de comportamento internacional institucionalizado. Martin e Simmons (1998:729) entendem da mesma maneira:
[...] um dos avanos mais importantes para nosso entendimento das instituies internacionais veio no comeo dos anos 1970, quando uma nova gerao de estudiosos desenvolveu idias que originaram pesquisas para alm
das organizaes formais e criaram postos avanados para o estudo mais
amplo das instituies.

Assim, em funo de sua prpria herana intelectual, o institucionalismo liberal pode ser considerado como a principal tradio na dis300

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

ciplina de RI a estudar regimes e atribuir a eles relevncia e autonomia, a despeito de adotar algumas premissas comuns ao realismo.
As definies de regimes fornecidas pelo institucionalismo liberal
partem da definio original apresentada por Ruggie em seu artigo,
International Responses to Technology: Concepts and Trends, de
1975. Para o autor (apud Keohane, 1984:57), regimes so um conjunto de instrumentos que, quando aceitos pelos Estados, pautam
suas relaes no campo internacional: um conjunto de expectativas
mtuas, de regras e regulaes, de planos, energias organizacionais e
compromissos financeiros, os quais foram aceitos por um grupo de
Estados.
Na mesma linha de Ruggie, Keohane e Nye (1989:19) definem regimes como redes de regras, normas e procedimentos que regularizam o comportamento e controlam seus efeitos. H uma diferena,
contudo, no papel atribudo por estes autores aos regimes na organizao dos processos de redistribuio de capacidades dentro da estrutura do sistema. Como visto, para o institucionalismo liberal, instituies e regimes possuem autonomia e relevncia mediante a
ocorrncia de algumas condies especficas. Na viso de Keohane e
Nye (idem), regimes atuam dentro de condies de interdependncia
complexa, as quais Axelrod e Keohane (1985:238) apontam posteriormente para o contexto da interao (context of interaction).
Os autores divergem quanto ao que compe o contexto de interao.
Para Ruggie (apud Axelrod e Keohane, 1985), por exemplo, ele representado pelos valores e princpios internalizados pelos participantes do sistema, que comporiam sua estrutura profunda (deep
structure). Axelrod e Keohane (1985:238) definem o contexto de interao como o contexto de normas que so partilhadas, muitas vezes implicitamente, pelos participantes, e que se expressariam, em
uma perspectiva influenciada pela teoria dos jogos, em questes
vinculadas (issue-linkage), conexes domstico-internacionais e in301

Gustavo Seignemartin de Carvalho

compatibilidades entre jogos de diferentes grupos de atores


(idem:239).
Como para os institucionalistas liberais a interao ocorre dentro do
contexto da interdependncia complexa, a preocupao dos Estados
com ganhos relativos, privilegiada pela tradio realista, deve ser
qualificada. Uma vez que a interdependncia complexa representa
4
uma mudana na lgica do sistema anrquico , pode-se esperar
uma mudana semelhante na importncia atribuda pelos Estados
aos ganhos relativos. Keohane e Martin (1995:44) sugerem, assim,
que duas questes possuem maior relevncia: 1) as condies sob as
quais os ganhos relativos se tornam significantes; e 2) o papel das instituies quando problemas de distribuio se tornam significantes.
importante notar que, para os institucionalistas liberais, o estudo e
as definies de regime no podem estar dissociados do contexto em
que ocorrem as interaes: uma vez que os regimes internacionais
refletem padres de cooperao e conflito ao longo do tempo, o foco
em seu estudo nos leva a examinar padres de comportamento de
longo prazo em vez de tratar atos de cooperao como eventos isolados (Keohane, 1984:63).

Aplicaes da Teoria dos


Jogos (Vertente Causal)
Aplicando a teoria dos jogos teoria de RI, Stein (1990) procura demonstrar as condies em que a cooperao se d na esfera internacional e o papel dos regimes em sua facilitao. Fazendo uma breve
anlise do debate entre realistas e liberais, o autor (idem:4) conclui
que tanto cooperao quanto conflito so caractersticas do sistema
internacional: as premissas subjacentes ao modelo conflituoso da
poltica internacional admitem uma grande dose de cooperao e as
premissas do modelo cooperativo tambm admitem o conflito. Para
Stein (idem:24), o carter competitivo das relaes internacionais
302

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

pode inclusive levar a um comportamento verdadeiramente cooperativo, que no pode ser totalmente explicado apenas com base no interesse nacional individualista. Regimes, arranjos mais ou menos
institucionalizados que estruturam relaes internacionais em vrios
campos (idem:25) constituiriam um desafio para ambas as tradies
mainstream, realista e liberal, que no conseguiriam explicar o surgimento de ordem na anarquia.
O autor possui uma preocupao particular com a especificidade
terica do conceito de regimes. Em sua opinio, definies muito
amplas permitiriam a caracterizao de quaisquer padres de comportamento encontrados na esfera internacional como regimes, em
detrimento da preciso terica do conceito. Por isso, ele procura especificar as condies sob as quais os regimes ocorrem: existe um
regime quando a interao entre as partes constrangida ou baseada
em decises tomadas em conjunto (idem:28). Quando os Estados,
entendidos como atores racionais maximizadores de utilidade, obtm o melhor resultado prefervel unilateralmente, no h a necessidade de regimes. De igual forma, se um Estado obtm o melhor resultado prefervel, mas os demais obtm o pior resultado possvel, no
h cooperao os Estados em desvantagem no possuem qualquer
incentivo cooperao. Para Stein, portanto, somente h cooperao
quando ambos os Estados necessitam cooperar sob pena de terminarem com resultados no desejados ou sub-timos. Estas situaes
so classificadas pelo autor (idem:32) como dilemas de interesses
comuns e dilemas de averses comuns (dilemmas of common interests and dilemmas of common aversions).
Dilemas de interesses comuns seriam caracterizados por situaes
em que ambos os participantes preferem um resultado cuja situao
de equilbrio no pareto-eficiente. O exemplo tpico utilizado para
demonstrar situaes de dilema de interesses o chamado Dilema
do Prisioneiro. Neste jogo, dois bandidos possuem interesses em
uma ordem de preferncia, sendo o resultado preferido (4, tambm
303

Gustavo Seignemartin de Carvalho

chamado de estratgia dominante) denunciarem o comparsa sem


que o outro faa o mesmo; o segundo mais preferido no entregarem o comparsa, mas tambm no serem denunciados por ele (3); o
terceiro serem incriminados pelo comparsa, mas entreg-lo tambm (2); e o ltimo serem denunciados sem que entreguem o comparsa (1). Na tentativa de evitar o resultado menos preferido, ambos
procuram antecipar-se reao do outro, acabando por se entregar
mutuamente, gerando um resultado (2, tambm chamado de resultado de equilbrio) que, apesar de no ser o pior na lista de preferncias, no pareto-eficiente. O Dilema do Prisioneiro segue a escala
de preferncias (4,1; 3,3; 2,2; 1,4) para ambos os prisioneiros e pode
ser representado graficamente conforme ilustrado abaixo:
Figura 4
Representao Grfica do Dilema do Prisioneiro
Prisioneiro B
B1

B2

A1

3,3

1,4*

A2

4,1*

2,2**

Prisioneiro A

* Estratgia dominante de cada prisioneiro


** Resultado de Equilbrio
Fonte: Stein (1990:33).

Dilemas de averses comuns, ao contrrio, ocorrem quando os participantes possuem preferncia (1) no por um resultado, mas em evitar pelos menos um resultado especfico. Desta forma, dilemas de
averso podem ter equilbrios mltiplos, desde que evitem o resultado menos preferido (0). O dilema de averso comum mais simples
304

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

segue a escala de preferncias (1,1; 0,0) para ambos os participantes


e pode ser representado graficamente da seguinte forma:
Figura 5
Representao Grfica do Dilema de Averso Comum Simplificado
Participante B
B1

B2

A1

1,1**

0,0

A2

0,0

1,1**

Participante A

** Resultado de Equilbrio
Fonte: Stein (1990:37).

Contudo, nem sempre dilemas de averso comum seguem o modelo


simplificado. Em muitos casos, apesar de possurem o mesmo interesse em evitar o resultado no desejado, os participantes discordam
quanto estratgia a ser adotada, possuindo preferncias diferentes
por equilbrios diferentes. Neste jogo, ambos desejam evitar o mesmo resultado (1), mas possuem preferncias diferentes por trs outros resultados (2, 3 e 4). O jogo segue a escala de preferncias (4,3;
3,4; 2,2; 1;1) para ambos os participantes e pode ser representado
graficamente conforme a Figura 6.
Para Stein (idem), regimes so importantes por possibilitarem que os
Estados lidem com dilemas de interesses e averses comuns, ao abrirem mo da possibilidade de tomarem decises unilateralmente e de
forma independente em favor da criao de procedimentos que constranjam seu comportamento futuro e permitam que haja uma conver305

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Figura 6
Representao Grfica do Dilema de Averso Comum
Participante B
B1

B2

A1

2,2

3,4**

A2

4,3**

1,1

Participante A

** Resultado de Equilbrio
Fonte: Stein (1990:38).

gncia das expectativas dos participantes. Apesar de limitados em


sua autonomia sendo criados pelos Estados no seu interesse prprio (idem:39) , regimes possuem relevncia e no so meramente
instrumentais, j que, aps estabelecidos, incluem-se no clculo racional dos demais participantes, tornando-se auto-executveis: uma
vez criado, o regime em funo do qual as expectativas convergem e
que permite que os atores coordenem suas aes auto-executvel;
qualquer ator que o desrespeite causa prejuzos apenas a si mesmo
(idem:42). Ainda segundo o autor, regimes so auto-executveis
quando os custos do descumprimento arcados por um ator no so
potenciais, mas sim imediatos e causados por seus prprios atos e
no pela resposta dos demais a seu descumprimento (ibidem5).
Outro aspecto reforaria a autonomia dos regimes: o que Stein chamou de tomada de decises em conjunto (joint decision making). Padres de comportamento na esfera internacional apenas
podem ser considerados como regimes quando os participantes
abandonam a possibilidade de tomarem decises unilaterais em uma
306

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

rea especfica e procuram tomar decises conjuntamente com os


demais participantes: pode-se dizer que decises so tomadas em
conjunto quando todos os atores participam na determinao das de6
cises de cada ator (Stein, 1990:45 ).

Cognitivistas
Oran Young defende uma viso alinhada com vertentes identificadas
por Hasenclever et alii (1997) como cognitivistas, para os quais o
foco do estudo no comportamento percebido dos atores no seria suficiente para explicar o surgimento de regimes. Em conseqncia,
esta vertente seria caracterizada por uma mudana de nfase, no
mais no comportamento observado, mas no significado intersubjetivo e em entendimentos compartilhados (idem:16).
Segundo a definio de Young (1982:732), regimes so instituies
sociais que governam as aes dos interessados em atividades especficas (ou em conjuntos aceitos de atividades). Como instituies
sociais, regimes seriam uma resposta social a problemas de coordenao em situaes em que decises negociadas e tomadas de forma
coletiva tenderiam a levar a resultados mais eficientes do que quando
feitas individualmente.
Apesar de enfatizarem aspectos diferentes, Young acredita que sua
definio no incompatvel com a de Krasner (1982), j que como
qualquer instituio social, eles [os regimes] so padres reconhecidos de comportamento ou prtica em funo dos quais as expectativas convergem (Young, 1982:732). Uma das caractersticas dos regimes seria justamente esse carter intersubjetivo, ou seja, uma conjuno entre as expectativas dos participantes e padres de comportamento e prtica na esfera internacional.
Apesar de necessria, para Young, a simples existncia desta conjuno entre expectativas e comportamento no uma circunstncia su307

Gustavo Seignemartin de Carvalho

ficiente para a formao de um regime, uma vez que pode informar a


ao dos atores na esfera internacional sem contudo eliminar o carter casustico ad hoc das relaes e acordos efetuados entre eles.
Apenas quando o clculo dos custos e benefcios deixa de ser necessrio caso a caso que se tem instituies sociais e regimes: estes
so guias para aes ou para padres comportamentais que os atores
consideram eficazes sem fazer clculos detalhados para cada situao (idem:733).
O conceito de regimes fornecido por Young permite que ele seja includo entre os autores da perspectiva autonomista. Apesar de no
possurem existncia fsica, pode-se dizer que para Young os regimes possuem existncia objetiva, ou melhor, autonomia e relevncia.
O autor ressalta que regimes so construes sociais, mas isso no
quer dizer que possam ser reduzidos a seus participantes individualmente considerados, nem que possuam relevncia ou que possam ser
alterados ou criados por simples ato de vontade:
Regimes internacionais, como outras instituies sociais, so de um modo
geral produtos do comportamento de um grande nmero de indivduos ou
grupos. Apesar de qualquer regime refletir o comportamento de todos aqueles que dele participam, individualmente os atores tm pouca influncia sobre o carter do regime (idem:734).

Decompondo Regimes
Observando o alerta de Stein (1990) e dos autores includos na perspectiva no-autonomista, necessrio especificar o conceito de regimes para que tenha preciso e aplicabilidade. Definies muito amplas permitiriam que fosse compreendido dentro do conceito de regimes todo e qualquer padro de comportamento entre Estados (ou outros atores), incluindo a balana de poder ou a guerra, como bem
aponta Mearsheimer (1995).
308

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

Apesar de os regimes ocorrerem em contextos de conflito, este deve


ser qualificado pela mudana na lgica da anarquia apontada por
Keohane e Nye (1989). Em um contexto de interdependncia complexa, os regimes possuem autonomia e relevncia quando a natureza dos conflitos tem sua nfase mudada de questes puramente relacionadas segurana e sobrevivncia para consideraes econmicas e de redistribuio poltica dos ganhos da cooperao.
Mesmo quando assumem como ponto de partida a definio consensual de Krasner (1982), muitos autores autonomistas divergem
quanto aos elementos que diferenciam os regimes de padres de
comportamento no compreendidos em regimes. Uma definio meramente funcionalista de regimes, baseada em sua eficincia, no
parece suficiente para esta diferenciao e para explicar sua efetividade. Assim, na tentativa de determinar os elementos que conferem
aos regimes autonomia e relevncia, o presente artigo apresenta uma
decomposio analtica do conceito de regimes em elementos bsicos: normatividade, atores, especificidade da rea de interesses e
interdependncia complexa como contexto.

Normatividade
De acordo com a definio consensual de Krasner (idem:186), regimes so conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos
para a tomada de decises, implcitos ou explcitos, em funo dos
quais as expectativas dos atores convergem em uma rea determinada das relaes internacionais.
Temos assim o primeiro elemento bsico: regimes so padres de ordenao do comportamento dos atores na esfera internacional. Segundo Young (1982:733), isso o que as pessoas normalmente tm
em mente quando dizem que instituies sociais incluem conjuntos
de normas reconhecidas ou exibem um elemento normativo. Para
que padres de comportamento se configurem como regimes e pos309

Gustavo Seignemartin de Carvalho

suam autonomia e relevncia, devem estar revestidos de normatividade.


A normatividade de um comportamento o elemento (formal e explcito ou informal e implcito) que promove sua internalizao pelos
atores e sua valorao, seja positiva ou negativa. Regimes influenciam o comportamento de seus participantes, no so um conjunto de
atos automticos ou reflexos. No entanto, a normatividade no exclui
a racionalidade dos atores, sejam estes indivduos, companhias
transnacionais, sindicatos, governos ou Estados. O grau de internalizao do regime pelo participante pode condicionar ou promover de
maneiras diferentes seu comportamento, mas como capaz de fazer
juzos de valor, cada ator pode racionalmente optar por seguir ou no
os padres de comportamento estabelecidos pelo regime, assumindo
desta forma os custos respectivamente associados ao cumprimento
ou ao desvio de comportamento.
Logicamente, os conceitos de ordem e normatividade possuem
fortes conotaes ideolgicas. No entanto, podemos interpretar ordem como um processo de ordenao da vida na esfera internacional, sem que tenhamos que considerar seus elementos valorativos
neste primeiro momento. Isto no quer dizer que pretendamos formular teorias neutras ou estudar a realidade do ponto de vista do
observador neutro, como ressalta Robert Cox (1986:207): a teoria no existe por si mesma, dissociada de sua situao no tempo e no
espao. Por outro lado, o estudo de regimes possvel sem que se
caia na armadilha que Cox atribuiu s teorias de soluo de problemas (problem solving theories) (idem:208). Quando nos referimos
ordem como conceito analtico, desinteressado de juzos de valor,
no pretendemos reificar o conceito de ordem, mas apenas indicar,
parafraseando Hedley Bull (2002), que em um regime os princpios,
normas e regras esto estabelecidos e relacionados entre si mediante
um padro discernvel. Naturalmente, todo padro de ordenao
possui um objetivo, como entende Bull (idem:8): ordem [...] [] uma
310

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arranjo


da vida social que promove determinadas metas ou valores. Mas
possvel identificar estes arranjos sem a necessidade de um juzo de
valor a priori.
Outra caracterstica da normatividade dos regimes seu carter exterior aos Estados; ou seja, regimes, ao menos luz da disciplina de RI,
no so elementos subestatais, mas fenmenos que se desenvolvem
na esfera internacional. Este um dos motivos pelos quais os autores autonomistas em geral se referem a regimes internacionais e
Keohane (1993:112) os define como modelos regularizados de
comportamento cooperativo na poltica mundial.
Naturalmente, os regimes so necessariamente internacionais quando formados a partir dos Estados. Mas h outra razo. Se regimes so
normativos e visam ordenao do comportamento de seus participantes, regimes subestatais atuariam como competidores inter7
nos dos Estados no fornecimento de ordem ou no provimento do
bem pblico da estabilidade, o que seria incompatvel com a conceituao do Estado como titular do monoplio do uso legtimo da
violncia fsica (Weber, s/d b:56). Porm, dentro da esfera estatal,
os problemas de cooperao e de fornecimento de estabilidade e
ordem so resolvidos pelos prprios Estados.
Reconhecer o carter internacional dos regimes no significa, no
entanto, negar suas ramificaes nacionais. Regimes no apenas influenciam o comportamento de atores subestatais como muitas vezes
incorporam elementos e regras especficas de um Estado ou arranjo
subestatal. Segundo Keohane e Nye (1989:19),
[...] na poltica mundial, regras e procedimentos no so to completos ou
efetivos quanto em sistemas polticos domsticos bem ordenados, e tampouco as instituies so to poderosas ou autnomas. As regras do jogo incluem algumas regras nacionais, algumas regras internacionais, algumas
regras privadas e grandes reas sem regra alguma.
311

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Contudo, mesmo quando incorporam atores subestatais, os regimes


no esto adstritos ordem estatal e a transcendem, adquirindo desta
8
forma um carter transnacional , mais do que meramente internacional.
A transnacionalidade dos regimes, sua normatividade e exterioridade com relao aos Estados questionam ainda de forma direta o que
9
se convencionou chamar de soberania estatal dentro do modelo
westphaliano difundido na disciplina de RI, entendida por Krasner
(1995:119) como sendo um arranjo institucional para a organizao
da vida poltica baseado na territorialidade e na autonomia. No
objetivo deste artigo aprofundar esta discusso. No entanto, seu registro fundamental; regimes, quando autnomos e influentes no
comportamento dos Estados, podem apresentar restries autonomia da ao estatal.
Passemos ento ao prximo elemento da anlise dos regimes: a definio de seus atores.

Atores
Na literatura sobre regimes, os Estados so considerados como os
principais (quando no os nicos) atores na esfera internacional e,
portanto, na formao dos prprios regimes.
Esta viso estadocntrica, inclusive entre institucionalistas liberais,
remonta aos primrdios da disciplina de RI e, sobretudo, ao predomnio da tradio realista no ps-guerra. Mas as premissas do realismo
no foram o nico fator a contribuir para esta viso. Como apontado
por Kratochwil e Ruggie (1986), o estudo de regimes evoluiu a partir
do estudo das organizaes internacionais aps a Segunda Guerra
Mundial. Como demonstram Martin e Simmons (1998), pela prpria
caracterstica do sistema internacional na poca, os primeiros autores institucionalistas voltaram suas atenes para as organizaes
312

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

interestatais, como a ONU, e os processos de deciso dos Estados no


foro destas organizaes: a ateno estava concentrada na eficincia com que estas novas instituies proviam solues para os problemas que haviam motivado sua criao (idem:730).
O estadocentrismo da teoria de regimes tambm decorre da opo
epistemolgica adotada por diversos autores. A proposta de alguns
institucionalistas ao iniciar o estudo de regimes no era romper com
o realismo ou com abordagens mais clssicas, mas, ao contrrio, seguir uma via mdia entre perspectivas que Keohane e Nye (1989:9)
chamaram, de um lado, de modernistas (que enfatizariam o carter
transnacional das relaes de interdependncia e a relativizao do
Estado) e, de outro, tradicionalistas (mais identificados com o realismo e que enfatizariam a continuao do Estado e sua predominncia em questes de poltica internacional): tentamos utilizar o conceito de interdependncia de forma a integrar e no dividir ainda
mais as perspectivas modernistas e tradicionais.
A busca pela via mdia tambm levou adoo pelo institucionalismo de algumas das premissas realistas, descritas por Hasenclever et
alii (1997:23) como a viso dos Estados como atores unitrios,
egostas e maximizadores de utilidade atuando em um ambiente
anrquico:
[...] Estados como atores que buscam resultados em seu prprio interesse e
cujo comportamento pode ser explicado pela maximizao da utilidade individual [...]. [T]anto a poltica externa dos Estados quanto as instituies
internacionais devem ser reconstrudas como sendo o resultado do clculo
de benefcios feito pelos Estados. Por sua vez, estes clculos so informados, embora no determinados, pelas preferncias (funo de utilidade) dos
atores.

A nfase dada pelas teorias de regimes ao papel do Estado atraiu a


crtica de diversos autores, para os quais ele no apenas empobreceria o debate como tambm negligenciaria o estudo dos efeitos decorrentes da atuao na esfera internacional de atores no-estatais e
313

Gustavo Seignemartin de Carvalho

do fenmeno da transnacionalidade. Alm disso, acabaria por condicionar o estudo de regimes s preferncias estatais, que ditariam desta forma a agenda de tal estudo. Como ressalta Strange (1982:491),
[...] a ateno dada a estas questes sobre regimes deixa o estudo da economia poltica internacional excessivamente constrangido pelos limites impostos pelo paradigma estadocntrico [...] portanto, a ateno dada aos regimes confere em demasia aos governos o direito de definir a agenda da pesquisa acadmica e direciona a ateno dos pesquisadores principalmente
para aqueles assuntos considerados importantes pelos membros do governo.

Mas, apesar da nfase dada pelo institucionalismo liberal e por muitos autores autonomistas ao papel do Estado na formao de regimes,
o conceito no exclui a presena e a influncia de atores no-estatais
e at mesmo subestatais tanto na sua criao quanto na sua manuteno.
Em primeiro lugar, as teorias de regimes so influenciadas de maneira explcita por teorias econmicas. As questes relativas a dilemas
de cooperao levantadas por estas teorias no se restringem ao comportamento dos Estados, mas, ao contrrio, foram adaptadas aos estudos de RI a partir do estudo do comportamento no mercado de firmas, consumidores e outros atores no-estatais.
Desta forma, as definies apresentadas pelos diversos autores institucionalistas ou no definem atores ou, apesar de explicitamente
direcionadas aos atores estatais, podem ser claramente adaptadas a
atores no estatais. Keohane e Nye (1989) sugerem o mesmo quando
tratam das caractersticas da interdependncia complexa e descrevem o que chamam de mltiplos canais (multiple channels):
Mltiplos canais conectam as sociedades, compreendendo laos informais
entre as elites governamentais, assim como arranjos diplomticos formais,
laos informais entre as elites no-governamentais (pessoalmente ou por
meio de telecomunicaes) e organizaes transnacionais (como bancos
multinacionais ou corporaes). Estes canais podem ser classificados como
314

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

relaes interestatais, transgovernamentais e transnacionais. Relaes interestatais so os canais normais considerados pelos realistas. O termo transgovernamental aplica-se quando se flexibiliza a premissa realista de que
Estados atuam como uma unidade coerente; o termo transnacional aplica-se quando se flexibiliza a premissa de que os Estados so as nicas unidades [de anlise] (idem:24, nfase no original).

Como a formao de regimes depende, segundo Keohane e Nye


(idem), do contexto da interdependncia complexa e esta, por sua
vez, atribui espao e relevncia atuao de atores no-estatais, a
concluso lgica que regimes, em contextos de interdependncia
complexa, podem em teoria ser formados e mantidos por atores estatais, no-estatais e at mesmo subestatais.
Naturalmente, isto no significa dizer que o poder e a poltica perdem
significncia para o estudo de regimes. A poltica no apenas est
presente como responsvel pela dinmica dos processos de redistribuio dos ganhos da cooperao organizados pelos regimes. Ademais, a poltica, entendida neste artigo como o conjunto de esforos
feitos com vistas a participar do poder ou a influenciar a diviso do
poder (Weber, s/d b:56), inerente a toda instituio social.
No entanto, em um contexto de interdependncia complexa, o poder
deixa de ser utilizado das mesmas formas em que em um contexto
anrquico puro e passa a ser qualificado pelas prprias caractersticas da interdependncia; a preocupao com ganhos relativos ganha
uma conotao diferente. E se o exerccio do poder se torna condicionado aos efeitos da interdependncia complexa, os Estados passam a
sofrer restries no uso desse poder, em detrimento de outras formas
de exerccio de poder por atores no-estatais. Pode-se mesmo dizer
que a soberania estatal sofre restries dentro deste contexto. Keohane e Nye (1989) identificam este fenmeno como uma segunda caracterstica da interdependncia, o papel diminudo da fora militar (minor role of military force):
315

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Especialmente entre pases industrializados e pluralistas, a margem de segurana percebida aumentou: o medo de ataques em geral diminuiu e o
medo de ataques entre si praticamente inexistente [...]. [I]ntensas relaes
de influncia mtua existem entre estes pases, mas na maioria deles a fora
como instrumento de poltica irrelevante ou deixou de ser importante
(idem:27).

Os Estados continuam mantendo sua importncia, mas a presena de


atores no-estatais se faz sentir de forma cada vez mais forte nos regimes internacionais. Hasenclever et alii (2000:5) resumem a questo
da seguinte forma:
[...] em resposta acusao de estadocentrismo [...] tentou-se considerar de forma mais sistemtica o papel de atores no-estatais na criao, implementao e desenvolvimento de regimes internacionais
[...]. [E]studiosos comearam a se questionar sobre a possibilidade
terica e a realidade emprica de regimes transnacionais, ou seja, instituies normativas com abrangncia transnacional criadas e mantidas por atores privados. Exemplos de tais regimes internacionais privados incluem a cooperao baseada em regras entre grandes companhias transnacionais em setores como o de seguros, bancrio e de
armao e navegao.

Especificidade da rea de
Interesses
Outro elemento por meio do qual podemos caracterizar os regimes
a especificidade da rea em que se formam. Apesar de se constiturem em uma forma de ordenao da esfera internacional (ou
transnacional), regimes aplicam-se a reas especficas de inter-relao entre os atores, tambm chamadas de issue-areas. Young
(1982) chama a ateno para essa caracterstica. Regimes governariam assim as aes dos interessados em atividades especficas (ou
em conjuntos aceitos de atividades) (idem:732). Mas a formulao
clssica de tal caracterstica coube definio consensual de Kras316

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

ner (1982:186) regimes so estabelecidos em uma rea determinada das relaes internacionais e levou observao de Hasenclever et alii (2000:3) de que regimes so criados para remover reas especficas da poltica internacional da esfera da auto-assistncia.
Para Keohane (1984), regimes formam-se em reas de interesse delimitadas pela afinidade de temas e pela convenincia de trat-los dentro de um mesmo arranjo poltico e segundo as mesmas regras: entendemos que o escopo dos regimes internacionais corresponde, em
geral, aos limites de reas de interesses, uma vez que os governos criam regimes para lidar com problemas que consideram to ligados
que precisam ser tratados em conjunto (idem:61).
A especificao da rea de atuao de um regime um de seus elementos fundamentais, mas ao mesmo tempo um dos pontos de questionamento dos crticos, principalmente por meio do que os estudiosos convencionaram chamar de governana global. Dentro dessa
vertente, os regimes so criticados pela sua rigidez conceitual e por
sua limitao, em contraposio dinmica apresentada pelo sistema ou pela ordem mundial. Para James Rosenau (2000:21),
[...] a definio das caractersticas dos regimes, que enunciamos anteriormente, e que amplamente aceita, tem uma frase adicional [...] princpios,
normas, regras e procedimentos de qualquer regime convergem, por definio, para uma rea determinada das relaes internacionais, ou o que tem
sido denominado de issue-area, ou seja, rea temtica[...] em suma, como
dissemos, a governana inerente ordem mundial o conceito mais amplo.

Apesar das crticas, a caracterizao de regimes como arranjos polticos delimitados, circunscritos a uma rea temtica especfica,
tambm necessria para que o conceito tenha especificidade e aplicabilidade. As crticas de Stein (1990) e Mearsheimer (1995) so procedentes, uma vez que para muitos autores o conceito de regime to
317

Gustavo Seignemartin de Carvalho

amplo que compreende quaisquer comportamentos por parte dos


atores estatais ou no-estatais.
Nunca demais enfatizar, no entanto, que regimes no se formam
isoladamente no sistema. Como corretamente apontado por Young
(1999:197), apesar de alguns comentadores considerarem alguns
regimes especficos como auto-suficientes, a maioria dos regimes interage extensamente com outras instituies.
Alm disso, uma das funes atribudas por Axelrod e Keohane
(1985:239) aos regimes possibilitar o que chamaram de issue-linkage, ou seja, o entrelaamento e condicionamento de decises dos autores em uma rea de temas a decises em outras reas:
neste sentido, a vinculao de questes envolve tentativas de se obter um maior poder de barganha por meio do condicionamento do
comportamento de um participante em uma questo ao comportamento de outro em outra questo. O que o conceito de issue-linkage
sugere que os regimes, por adquirirem autonomia e relevncia em
um contexto de interdependncia complexa, permitem a seus participantes a barganha poltica em torno de temas relativos a outros regimes e reas temticas diversas.

Interdependncia Complexa
como Contexto
Como visto anteriormente, para os institucionalistas liberais, os regimes ganham autonomia e relevncia quando o contexto em que ocorre a interao influenciado pela interdependncia complexa.
Desenvolvido por Keohane e Nye (1989:8), o conceito de interdependncia complexa significa, basicamente, situaes de dependncia mtua entre um ou mais atores: a interdependncia na poltica
mundial refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos
entre pases ou entre atores em diferentes pases. Stein (1990:45)
318

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

complementa o conceito da seguinte forma: os ganhos obtidos por


um ator so uma funo tanto das suas escolhas quanto das do outro.
Se os atores fossem independentes, no sentido de que suas escolhas
afetassem apenas seus ganhos, os regimes internacionais no teriam
fundamento.
Apesar de identificado com o institucionalismo liberal, o conceito de
interdependncia possui uma longa histria dentro da disciplina de
RI, remontando a trabalhos clssicos de autores internacionalistas liberais, como Norman Angell (2002), e autores liberais clssicos em
EPI.
Adam Smith (1983) foi um dos primeiros autores em EPI a tratar da
questo da interdependncia, ressaltando os aspectos positivos que o
comrcio internacional e a diviso do trabalho possui para os Estados
envolvidos:
[...] quaisquer que sejam os pases ou regies com os quais se comercializa, todos eles obtm dois benefcios do comrcio exterior.
Este faz sair do pas aquele excedente da produo da terra e do trabalho para o qual no existe demanda no pas, trazendo de volta, em troca, alguma outra mercadoria da qual h necessidade [...]. [O] comrcio externo presta continuamente esses grandes e relevantes servios
a todos os pases entre os quais ele praticado. Todos eles auferem
grandes benefcios dele (idem:372).
Mas a interdependncia mais do que o intercmbio ou o comrcio
internacional entre os Estados. Para Keohane e Nye (1989:9), interconexo no o mesmo que interdependncia. Para haver interdependncia, deve haver influncias e efeitos recprocos sobre os diversos participantes: onde as transaes acarretam custos recprocos
(apesar de no necessariamente simtricos), h interdependncia.
Onde as interaes no acarretam custos significativos, h apenas interconexo (ibidem). Estes efeitos da interdependncia podem se
319

Gustavo Seignemartin de Carvalho

reforar, ou seja, os efeitos e custos aos quais um dos atores est sujeito
podem reforar os efeitos nos demais.
Os aspectos positivos da interdependncia esto claramente presentes na defesa que Smith (1983) faz da liberdade de comrcio. Mas sua
natureza pode ser diversa em situaes de crise e de guerra. A interdependncia no se mostra intrinsecamente positiva ou negativa.
Para Eichengreen (1996), os efeitos da interdependncia, os quais
chama de network externalities, podem atuar tambm como um
entrave ao desenvolvimento de solues necessrias ordem internacional:
[...] entretanto, descrever a evoluo dos arranjos monetrios internacionais como a resposta individual de vrios pases a um mesmo conjunto de
circunstncias seria enganoso. Na verdade, cada deciso nacional no se
deu independente das demais. A fonte desta interdependncia est nas externalidades sistmicas que caracterizam os arranjos monetrios internacionais [...] o arranjo preferido por um pas ser influenciado pelos arranjos
nos demais [...] o sistema monetrio internacional apresentar path dependence (idem:5, nfase no original).

Da mesma forma, David Ricardo (1987:175) sugere que no apenas


os efeitos positivos da interdependncia so recprocos e reforados,
mas tambm os negativos:
[...] em todos estes casos, aqueles que atuam na manufatura de tais produtos sofrero consideravelmente e, sem dvida, tero perdas. [...] O sofrimento no se limitar quele pas onde tais dificuldades se originaram, mas
ser sentido nos pases para os quais seus produtos eram anteriormente exportados. Nenhum pas pode continuar importando a no ser que tambm
exporte, ou pode continuar exportando a no ser que tambm importe.

Dentro da disciplina de RI, Norman Angell (2002) retoma a discusso dos ganhos absolutos e relativos e procura demonstrar que a riqueza das naes no deriva necessariamente de seu poderio militar
ou poltico, mas est sujeita ao contexto da interdependncia. Segundo ele, a guerra seria economicamente desastrosa, principalmente
320

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

para os pases europeus, ligados por laos de dependncia econmica mtua:


Dizem-me que a dependncia recproca das naes coisa antiga, que todos esses fatores existem desde tempos imemoriais e que ela no contribuiu
para despojar a fora militar das suas prerrogativas ou para modificar a conduta dos Estados entre si. [...] A dependncia recproca das naes foi invocada como argumento, pela primeira vez com uma certa seriedade, por
Hume, em 1752, e trinta anos depois por Adam Smith [...] no entanto, no fim
do sculo XVIII, seus argumentos evidentemente ainda no tinham influenciado a poltica geral [...]. Na realidade, a dependncia vital dos Estados entre si era praticamente muito limitada, como se pode ver pelos resultados do
sistema continental de Napoleo. [...] A Inglaterra ainda no tinha uma
grande indstria vinculada prosperidade dos seus vizinhos [...] mas a pela
terceira ou quarta dcada daquele sculo, fez-se sentir plenamente a diviso
de trabalho (idem:120).

Angell aprofunda os argumentos apresentados por Smith e Ricardo


acrescentando um aspecto interessante da interdependncia, sua intersubjetividade:
[...] uma autoridade financeira que j citei observa que essa dependncia
mtua e complexa do mundo moderno se produziu a despeito de ns mesmos [...]. No fundo, os homens continuam prontos, hoje como em qualquer
poca precedente, a apoderar-se de bens que no lhes pertencem e que no
adquiriram legitimamente [...]. Mas, quando a riqueza depende principalmente do crdito e do prestgio que tm no mercado os documentos que o registram, a m-f revela-se to improdutiva e arriscada quanto o trabalho
honrado em pocas anteriores (idem:57).

A nfase na intersubjetividade reforada na anlise de Young


(1999). Para ele, regimes devem ser situados no contexto de regras e
princpios mais amplos, que comporiam o que ele chama de sociedade internacional:
[...] cada regime atua dentro de um contexto mais amplo proporcionado
pela sociedade internacional, o que traz amplas conseqncias tanto para a
efetividade dos regimes em solucionar problemas quanto para as conseqncias mais gerais advindas das atividades exercidas em relao a cada
regime em particular (idem:198).
321

Gustavo Seignemartin de Carvalho

Assim, regimes no podem ser analisados fora do contexto da interdependncia complexa. Sem dvida, a preocupao com ganhos relativos no desaparece quando os atores constituem regimes. Mas em
um contexto no qual a preocupao com a segurana deixa de ser absoluta, a preocupao com ganhos relativos deve ser qualificada.
Isso no quer dizer que regimes ocorram em situaes de harmonia
de interesses. Ao contrrio, eles possuem funes especficas relacionadas coordenao de resoluo de conflitos de interesses. No h
regimes em que no haja conflitos, mas os conflitos podem ser resolvidos sem a utilizao necessria do recurso da fora, como preconizado pela tradio realista em RI e, como Angell (2002) sugere, o
contexto da interdependncia no apenas torna a utilizao da fora
militar menos premente, como tambm mais custosa e prejudicial.

Concluso
Conforme visto, regimes apresentam um problema analtico para a
perspectiva no-autonomista. Como eles poderiam ter relevncia se
o comportamento estatal na esfera internacional pautado por preocupaes relacionadas ao poder e a ganhos relativos, como preconizam os realistas clssicos, ou dependem e esto intimamente ligados
hegemonia de uma potncia capaz ou disposta a assumir os custos
de seu estabelecimento? Dentro da lgica da anarquia e do princpio de auto-ajuda apresentados por Mearsheimer, Grieco, Gilpin e
outros realistas como sendo a caracterstica do sistema internacional,
a idia de regimes como instituies sociais autnomas e relevantes,
dotadas de normatividade, constitudas por atores estatais e
no-estatais, dentro de um contexto de interdependncia complexa,
incongruente com a premissa realista que considera os Estados como
atores racionais. Afinal, atores racionais, soberanos, atuando em um
sistema anrquico baseado no princpio da auto-ajuda, poderiam
submeter sua segurana e sobrevivncia a arranjos polticos sobre
os quais no exercem controle direto? Como ficariam as preocupa322

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

es com os ganhos relativos? O que aconteceria quando a potncia


hegemnica deixasse de arcar com os custos da cooptao dos demais
Estados? E como fica o modelo de soberania westphaliano to difundido na disciplina de RI?
A soluo apresentada pelos autores no-autonomistas eliminar o
problema, simplesmente negando a possibilidade de autonomia aos
regimes e condicionando sua influncia ao direta das potncias
dominantes. No entanto, eliminar o problema do ponto de vista terico no o elimina da vida social; por isso, as teorias de orientao
no-autonomista passaram a enfrentar dificuldades ao procurar fornecer explicaes para situaes e fenmenos intensificados durante
os anos 1970, como por exemplo constataes sobre a crescente interdependncia entre as sociedades e sobre a sobrevivncia das instituies criadas no ps-Segunda Guerra, mesmo em face das crises
daquele perodo (Herz e Hoffmann, 2004:52). Como notam Herz e
Hoffmann (idem:53), a percepo de que as instituies internacionais podem mudar as relaes entre Estados o grande divisor de
guas que separa liberais e realistas no debate.
Ao contrrio do que entendem os autores no-autonomistas, regimes
podem ser efetivos por possurem autonomia, ou seja, uma existncia
objetiva autnoma com relao a seus participantes, e por possurem
relevncia ao influenciarem o comportamento e as expectativas dos
participantes de maneiras que no podem ser reduzidas atividade
individual de qualquer um deles.
Logicamente, o estudo de regimes no se encontra imune a crticas,
principalmente de cunho epistemolgico. No entanto, como j defendido, o estudo de instituies sociais, como os regimes, no privativo de perspectivas no-fundacionalistas. Tanto as perspectivas
racionalistas quanto as no-fundacionalistas permitem a anlise da
questo da ordem na esfera internacional em seus diferentes aspectos. Esperamos que o presente artigo possa contribuir para este deba323

Gustavo Seignemartin de Carvalho

te e que o estudo dos regimes e do tipo de ordem no qual se inserem


possa se desenvolver sem que seja legado ao esquecimento como
mais uma moda passageira.

Notas
1. Os textos no disponveis em lngua portuguesa foram traduzidos livremente por mim.
2. A conferncia foi especialmente convocada para a preparao de um nmero especial da International Organization dedicado ao estudo de regimes (ver
Keohane, 1984:57; Hasenclever et alii, 1997:8), o qual se tornou uma referncia
sobre o tema (ver International Organization, vol. 36, no 2).
3. Segundo Gilpin (2002:86, nota 2), o termo foi cunhado por Keohane.
4. Para uma discusso da lgica da anarquia a partir de uma viso construtivista, ver Wendt (1992).

5. Cf. nota 34.


6. Cf. nota 44.
7. Para uma ampla discusso sobre este processo, ver Tilly (1996).
8. Para uma discusso mais aprofundada sobre o conceito de transnacionalidade e outros aspectos da globalizao, ver Mann (1999).
9. Como referncia discusso da soberania, ver Krasner (1995).

324

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

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Resumo
Autonomia e Relevncia dos
Regimes
Teorias institucionalistas na disciplina de relaes internacionais usualmente definem regimes como um conjunto de normas e regras formais ou informais que permitem a convergncia de expectativas ou a padronizao do
comportamento de seus participantes em uma determinada rea de interesses com o objetivo de resolver problemas de coordenao que tenderiam a
resultados no pareto-eficientes. Como estas definies baseadas meramente na eficincia dos regimes no parecem suficientes para explicar
sua efetividade, o presente artigo prope uma definio diferente para regimes: a de arranjos polticos que permitem a redistribuio dos ganhos da
327

Gustavo Seignemartin de Carvalho

cooperao pelos participantes em uma determinada rea de interesses em


um contexto de interdependncia. Regimes possuiriam efetividade pela sua
autonomia e relevncia, ou seja, por possurem existncia objetiva autnoma da de seus participantes e por influenciarem seu comportamento e expectativas de maneiras que no podem ser reduzidas ao individual de
nenhum deles. O artigo inicia-se com uma breve discusso sobre as dificuldades terminolgicas associadas ao estudo de regimes e a definio dos
conceitos de autonomia e relevncia. Em seguida, classifica os diversos autores participantes do debate em duas perspectivas distintas, uma que nega
(no-autonomistas) e outra que atribui (autonomistas) aos regimes autonomia e relevncia, e faz uma breve anlise dos autores e tradies mais significativos para o debate, aprofundando-se nos autonomistas e nos argumentos que reforam a hiptese aqui apresentada. Ao final, o artigo prope uma
decomposio analtica dos regimes nos quatro elementos principais que
lhes propiciam autonomia e relevncia: normatividade, atores, especificidade da rea de interesses e interdependncia complexa como contexto.
Palavras-chave: Regime Definio de Regime Efetividade dos Regimes Autonomia e Relevncia dos Regimes Elementos dos Regimes

Abstract
The Autonomy and Relevance of
Regimes
Regimes are defined by institutionalist theories in the discipline of
International Relations as formal or informal sets of norms and rules that
create patterns of behavior and allow the convergence of the expectations of
their participants in specific issue areas, in order to solve coordination
problems that could lead to non-pareto-efficient outcomes. Considering
that such definitions based merely on the efficiency of regimes do not
seem to be sufficient to explain their effectiveness, the present article
proposes a different definition for regimes: political arrangements that
allow a redistribution of the gains of cooperation among the participants in
certain issue areas, within an interdependence context. Regimes would
thus be effective due to their autonomy and relevance that is, due to their
objective existence autonomously from their participants and their
influence on the participants behavior and expectations in ways that
cannot be reduced to the individual action of any of them. This article
begins with a brief discussion about terminological problems related to
regime studies and with a definition of the concepts of autonomy and
328

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Autonomia e Relevncia dos Regimes

relevance. Then it classifies the authors that take part in this debate
according to two distinct perspectives, one that denies (non-autonomists)
and the other that attributes (autonomists) autonomy and relevance to
regimes, briefly analyzing the authors and traditions that are more
significant for this debate, focusing on autonomist authors and on
arguments that back the hypothesis here presented. Finally, the article
proposes an analytic decomposition of regimes into four main elements that
give them autonomy and relevance: normativity, actors, specificity of the
issue area and complex interdependence as context.
Key words: Regime Regimes Definition Regimes Effectivity
Regimes Autonomy and Relevance Regimes Elements

329

Parlamentos
Supranacionais na
Europa e na Amrica
Latina: Entre o
Fortalecimento e a
Irrelevncia*
Andrs Malamud** e Lus de Sousa***

Introduo

A moderna instituio parlamentar nasceu na Inglaterra do sculo


XVII, como instrumento de controle dos poderes monrquicos por
parte de uma burguesia ascendente. No foi um acontecimento singular e isolado na histria poltica europia, mas o resultado de um
* Agradecemos a Daniel Bach, Helena Carreiras, Anne-Sophie Claeys-Nivet, Olivier Costa, Helge Hveem e Laurence Whitehead pelos comentrios a verses prvias deste artigo. Lus de Sousa tambm agradece Fundao Calouste Gulbenkian por ter financiado parte deste projeto no mbito do Programa Gulbenkian de Estmulo Investigao 2003. Verses anteriores foram apresentadas no Fifth Pan-European
International Relations Conference (SGIR-ECPR), em Aia, Holanda, 9-11 de setembro de 2004; no
XXV Latin American Studies Association Congress (LASA 2004), Las Vegas, Nevada, 7-9 de outubro
de 2004; e no First Global International Studies Conference, World International Studies Committee
(WISC), Estambul, 24-27 de agosto de 2005. Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicao em agosto de 2005.
** Investigador auxiliar no Centro de Investigao e Estudos de Sociologia (CIES-ISCTE) de Lisboa e
professor auxiliar de Cincia Poltica na Universidade de Buenos Aires.
*** Investigador auxiliar no Centro de Investigao e Estudos de Sociologia (CIES-ISCTE) de Lisboa.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 369-409.

369

Andrs Malamud e Lus de Sousa

processo gradual de desenvolvimento institucional para o qual contriburam experincias da Antiguidade, tais como a assemblia geral
de archons e o areopagus da antiga Grcia, o senado da Repblica
de Roma e os conselhos dos povos escandinavos. O Parlamento viria
reclamar para si trs competncias ou poderes fundamentais, nos
processos de governana: 1) a supremacia legislativa; 2) o poder ltimo de deciso e de fiscalizao sobre as polticas de tributao e de
despesa pblica; e 3) a possibilidade de intervir indiretamente no
processo de deciso, quer por meio da impugnao da escolha de um
ministro da coroa, quer pelo poder de votar a incapacitao do soberano. Este modelo de assemblia representativa seria, posteriormente, exportado para o continente americano, onde se consolidaria
como rgo de soberania autnomo. Regressaria Europa continental com a Revoluo Francesa e seria, novamente, exportado para o
resto do mundo, afirmando-se, finalmente, como a instituio emblemtica dos processos de deliberao poltica e legislativos na
maioria dos Estados modernos.
Assemblias legislativas anlogas tiveram tambm a sua difuso ao
nvel subnacional, em Estados (con)federados ou provncias autnomas que, posteriormente, constituram-se em Estados federais. Se os
Parlamentos subnacionais datam, pelo menos, do sculo XVIII, pois
j se encontravam presentes em algumas colnias americanas quando foi proclamada a independncia e jurada a Constituio, os Parlamentos supranacionais so criaes recentes.
O primeiro Parlamento supranacional relevante foi o Parlamento Europeu. Na definio dada pelo Tratado de Roma de 1957, o Parlamento Europeu composto por representantes dos povos dos Estados reunidos na Comunidade. A legitimidade do Parlamento Europeu baseia-se no sufrgio direto e universal dos seus membros desde 1979 e a sua investidura tem uma durao de cinco anos. Outros
1
processos de integrao regional tentaram replicar este modelo de
assemblia legislativa supranacional, sendo a Amrica Latina a re370

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

gio onde a experimentao ou mimetismo institucional teve maior


repercusso. Em junho de 2004, a International Parlamentary Union,
organizao internacional que rene de um modo associativo os vrios Parlamentos nacionais a nvel mundial, era composta por 140
membros nacionais e cinco associados, estes ltimos de carcter regional/internacional: o Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano, o Parlamento Europeu, o Parlamento Latino-Americano e a Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa.
Para alm destes, a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul representa tambm o embrio de uma instituio representativa supranacional e merece, por isso, um escrutnio mais atento.
Este desenvolvimento poltico e institucional levanta vrias questes. A primeira saber por que razo os lderes polticos optaram
por estabelecer um Parlamento regional (Rittberger, 2003) quando o
processo de integrao era, substancialmente, uma iniciativa de cariz
econmico. A segunda estabelecer se os rgos parlamentares regionais constituem Parlamentos propriamente ditos ou algo diferente.
Finalmente, inquere-se por que razo os Parlamentos regionais se desenvolveram apenas em duas regies do mundo, nomeadamente Europa e Amrica Latina, e quais as diferenas observveis entre os
processos de integrao regional nestas regies. O artigo discute estas questes por meio da anlise comparativa de cinco Parlamentos
regionais, ditos supranacionais: todos aqueles anteriormente mencionados, menos a Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa,
porque se trata apenas de um rgo de deliberao coletiva e no de
deciso, para o qual no se antev nenhum novo desenvolvimento
institucional que aponte em outra direo.
O artigo est dividido em cinco partes iniciais que incidem sobre
cada um dos cinco Parlamentos regionais. Trata-se de uma breve
anlise da evoluo histrica e poltica destes organismos, examinados na sua estrutura, competncias e modo de funcionamento luz de
quatro funes parlamentares clssicas: representao (legitimiza371

Andrs Malamud e Lus de Sousa

o), legislao (processo de deciso), controle do Executivo e do


aparelho do Estado (fiscalizao) e formao de elites e liderana poltica (recrutamento e treino). A parte final do artigo apresenta um
conjunto de concluses comparativas.

O Parlamento Europeu (PE)


Quem olhar pela primeira vez o tecido institucional da Europa ficar
surpreendido com a existncia de vrios arranjos institucionais que
se sobrepem, interagem e se articulam de modo a tornar a Unio Europia (UE) um modelo nico de integrao regional. Tendo em conta o nvel de integrao conseguido entre os vrios membros e a extenso e intensidade das suas competncias polticas, a UE a estrutura organizacional central da Europa. Existe, contudo, uma srie de
organizaes anteriores aos Tratados de Roma de 1957 que deram,
cumulativamente, um contributo significativo para a singularidade
do processo de integrao europeu ainda que limitado, menos
abrangente e sem poder de deciso. Algumas delas sobreviveram ao
processo de integrao europeu proporcionado pelas comunidades
dos Tratados de Roma, mas ficaram reduzidas a um papel deliberativo secundrio e simblico como, por exemplo, o Conselho da Europa ou foram, ultimamente, incorporadas pelas sucessivas revises dos tratados tal como aconteceu com a Unio da Europa Ocidental, incorporada na poltica europia de defesa mediante o Trata2
do de Maastricht . Algumas destas organizaes mantiveram a sua
filiao e carter europeu; outras, tais como a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), expandiram suas
atividades para outros pases e regies alm da Europa. Todavia, um
dos elementos comuns mais salientes a estas organizaes continua
sendo a existncia de Parlamentos ou assemblias de cariz regional
(Quadro 1).
Poderiam ainda ser mencionadas outras iniciativas de carcter interparlamentar ou fruns regionais, tais como: o Conselho Nrdico, que
372

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Tratado fundador

Tratado de Paris, 23 de

Tratado de Bruxelas, 5 de

maio de 1949.

Conselho da Europa

(CoE)

1948). Estatuto de 1955.

Bruxelas de 17 de maro de

completa o Tratado de

Ocidental (UEO/WEU) outubro de 1954 (que

Unio da Europa

Organizao

Ambiente.

Organizao territorial.

Cincia e tecnologia.

Cultura e educao.

minorias, migrao, gnero).

Direitos Humanos (refugiados,

Questes sociais.

Desenvolvimento.

Democracia.

Culturais.

Sociais.

Econmicos.

Diplomticos.

Militares (de defesa).

Objetivos

Instituio parlamentar

Conselho da Europa.

Assemblia Parlamentar do

Unio da Europa Ocidental.

Assemblia Parlamentar da

Quadro 1
Breve Anlise Comparativa das Assemblias Regionais Europias
Principais caractersticas

Estados).

(continua)

Representao proporcional (hierarquia de

nomeados pelos Parlamentos nacionais.

Membros eleitos indiretamente ou

assegura continuidade de trabalho.

de durao cada. Comisso Permanente

sesses plenrias anuais de uma semana

Funcionamento semipermanente: quatro

Fracos poderes de deciso e de controle.

Papel consultivo e deliberao coletiva.

temticas e fatos da Europa.

Debate sobre os grandes problemas,

Estados).

Representao proporcional (hierarquia de

nacionais.

Membros nomeados pelos Parlamentos

duas semanas cada.

sesses plenrias anuais de durao de

Funcionamento no permanente: duas

Sem poderes de deciso.

Papel consultivo e deliberao coletiva.

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

373

374
transatlntico sobre polticas

noruegus aprovou uma

Resoluo que visava a

Fonte: Nuttens e Sicard (2000).

Consolidao da democracia.

Europa (OSCE)

mecanismos de preveno e
resoluo de conflitos.

de 1991.

Segurana e

Desenvolvimento de

Cooperao na

Declarao de Madri, abril

Organizao para a

em 1955.

Parlamentares teve lugar

Conferncia de

criao de uma Assemblia da OTAN).


na OTAN. A primeira

Foras Armadas, dilogo

1953, o Parlamento

Norte (OTAN/NATO)

Objetivos

Instituio parlamentar

OSCE.

Assemblia Parlamentar da

Militares (defesa e segurana, Assemblia Parlamentar da


controle democrtico das
OTAN.

Tratado do Atlntico

Tratado fundador

Sem natureza jurdica. Em

Organizao do

Organizao

(continuao)
Principais caractersticas

Estados).

Representao proporcional (hierarquia de

nacionais.

Membros nomeados pelos Parlamentos

sesso plenria anual.

Funcionamento no-permanente: uma

Sem poder de deciso.

Papel consultivo e deliberao coletiva.

Estados).

Representao proporcional (hierarquia de

nacionais.

Membros designados pelos Parlamentos

sesses plenrias anuais.

Funcionamento no-permanente: duas

nacionais. Sem poder de deciso.

Conselho da OTAN e os Parlamentos

Papel consultivo e interface entre o

Andrs Malamud e Lus de Sousa

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

rene os parlamentares dos pases escandinavos; o Conselho de Consulta Interparlamentar dos pases que constituem o Benelux (Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo); a assemblia dos pases do Bltico; a Assemblia Parlamentar de Cooperao Econmica dos pases
do Mar Negro; ou mesmo a Conferncia Parlamentar dos pases da
Europa Central. Nenhuma destas iniciativas parlamentares regionais/internacionais participa do processo de integrao europeu de
forma to relevante quanto o Parlamento Europeu. Contudo, tais iniciativas no podem deixar de ser mencionadas, porque a sobreposio de afiliao institucional dos vrios pases europeus e das prprias competncias destas instituies se destaca como um elemento
fundamental do modelo de integrao poltica regional conseguido
pelos Estados-nao na Europa do ps-1945. A evoluo do processo de integrao europeu seduz qualquer acadmico que se debruce
sobre as razes que conduzem ao sucesso e fracasso de opes e modelos institucionais. A integrao europia construiu-se a partir de
vrios projetos institucionais, que, embora apontassem para o mesmo objetivo ltimo, isto , a criao de uma unidade poltica regional, apresentavam mtodos bastante diferentes e, conseqentemente, resultados dspares. No s estes projetos coexistiram, como tambm competiram entre si. Enquanto alguns obtiveram sucesso na implantao e consolidao das suas instituies, outros foram relegados a um papel secundrio.
De todas as iniciativas parlamentares regionais acima mencionadas,
o Parlamento Europeu foi a nica que desenvolveu poderes reais de
deciso, tornando-se, assim, um elemento central da estrutura complexa de governana da UE. Para que melhor possamos compreender
a evoluo do Parlamento Europeu, passando de uma entre vrias
iniciativas parlamentares regionais ao primeiro Parlamento supranacional, ser conveniente rever brevemente a estrutura e processo da
Comunidade Europia (CE).
375

Andrs Malamud e Lus de Sousa

Evoluo e competncias do
Parlamento Europeu
Os fundadores dos Tratados de Roma de 1957 pretendiam uma ruptura com o passado. O fracasso do Conselho da Europa como resposta institucional idia de uma Europa unida era apontado por alguns
ex-dirigentes do Conselho, como Paul-Henri Spaak, como um exemplo daquilo que o novo projeto deveria evitar a todo o custo. O novo
projeto institucional seria baseado em um equilbrio sustentvel, entre intergovernamentalismo e supranacionalismo, e em um modelo
constitucional liberal tripartido: um Poder Executivo que tomasse e
implementasse as decises; uma assemblia onde os vrios assuntos
e problemas seriam debatidos e deliberados; e um corpo judicial independente, com capacidade de rever decises e de resolver conflitos
que suscitassem problemas de legalidade.
A originalidade deste novo regime internacional reside no fato de
adaptar a clssica diviso tripartida dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicial aos novos arranjos institucionais que resultaram do
equilbrio entre o carter intergovernamental e supranacional dos
processos de deciso. Contudo, as competncias dos trs corpos polticos Comisso, Conselho de Ministros e Parlamento Europeu
encontram-se entrelaadas a ponto de tornar difcil estabelecer uma
diviso clara dos Poderes Executivo e Legislativo.
A funo executiva partilhada pela Comisso Europia e o Conselho de Ministros. A Comisso um corpo poltico supranacional nomeado de mtuo acordo entre os Estados-membros, mas os seus
membros exercem as suas prerrogativas independentemente das
vontades e interesses dos seus respectivos governos. A Comisso representa os interesses da comunidade, atua como guardi dos Tratados no sentido de garantir a observncia dos tratados e do Direito
Comunitrio, mesmo que isto implique em infligir sanes a um
Estado-membro ou lev-lo a responder diante do Tribunal Europeu
376

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

e continua sendo a interface central do sistema de deciso (Mny,


1998:24). O Conselho de Ministros um modelo clssico de corpo
poltico intergovernamental composto por representantes dos Estados-membros que defendem os interesses dos seus prprios governos.
Embora estas duas instituies sejam denominadas de rgos executivos, tambm desempenham funes legislativas. A Comisso detm um quase-monoplio do direito de iniciativa legislativa, alm de
ser responsvel pela gesto e execuo das polticas comuns, fiscalizao da aplicao do Direito Comunitrio (conjuntamente com o
Tribunal de Justia) e representao da UE em mbito internacional.
Tambm pode tomar decises, autonomamente ou mediante delegao do Conselho, emitir pareceres e elaborar recomendaes. O
Conselho, por sua vez, possui amplos poderes de deciso: pode adotar regulamentos e diretivas, concluir acordos e tratados (que, no entanto, tero que ser negociados com a Comisso), retificar lacunas ou
clarificar disposies nos tratados e partilhar competncias oramentais com o Parlamento.
O Parlamento Europeu, semelhana dos Parlamentos nacionais,
eleito por sufrgio universal desde 1979, mas, ao contrrio da maioria de regimes parlamentares europeus, o governo europeu no
emana da maioria ou coligao representada no Parlamento. Em outras palavras, as eleies para o Parlamento Europeu no visam punir
ou gratificar o Poder Executivo europeu, ainda que o Parlamento
Europeu tenha o direito de dissolver a Comisso por meio de um voto
de censura com maioria de dois teros. O Parlamento Europeu tem
tambm o poder de influenciar a adoo de legislao comunitria
por intermdio do procedimento de cooperao e de fiscalizao.
Pode tambm iniciar ou instalar comisses de inqurito, questionar
os Comissrios sobre matrias relativas s vrias polticas comuns,
adotar resolues e solicitar audincias com a Comisso, mas continua sem possuir competncias legislativas gerais prprias. Exceto a
377

Andrs Malamud e Lus de Sousa

adoo do oramento, competncia que partilha com o Conselho e


que incide apenas sobre 3% da despesa comunitria global, o Parlamento no dispe de capacidade legislativa prpria, nem proporciona aos eleitores a faculdade de escolherem diretamente o Executivo
nas urnas. Este dficit institucional e democrtico explica, de certo
modo, a baixa participao nas eleies europias e a tendncia de os
partidos nacionais utilizarem este escrutnio para testar a governabilidade do partido ou coligao no poder.
Em adio a este tringulo institucional complexo, como denominado no jargo comunitrio, no dever permanecer esquecido o
poder vinculativo das decises do Tribunal de Justia das Comunidades Europias. Este gigante adormecido constitui um dos maiores motores do processo de integrao europeu:
O Tribunal de Justia das Comunidades Europias o rgo comunitrio
mais discreto e menos conhecido pelo pblico, mas tambm o maior responsvel pela inesperada transformao da Comunidade (inicialmente com
objetivos bastante limitados) em uma espcie de quase-federao. Se o governo dos juzesexiste em algum lugar, em Luxemburgo! Mesmo quando
o desenvolvimento poltico da Comunidade abrandou, ou mesmo paralisou,
durante os finais da dcada de 1960 at o incio da dcada de 1980, o Tribunal nunca desistiu de aplicar assertivamente a sua jurisprudncia federativa, a qual viria a compensar a inrcia dos governos nacionais e a incapacidade da Comisso de impulsionar eficazmente o processo de integrao
3
(idem:25) .

Este sumrio pretende dar uma idia geral da complexidade do aparelho de deciso da UE e uma breve indicao das vrias tenses e batalhas de poder travadas entre as trs principais instituies polticas
da comunidade quando da reviso dos tratados. No ser inoportuno
recordar que este aparelho de deciso se baseia em um equilbrio, em
constante evoluo e ajuste, entre trs fontes de legitimao e de interesses: os interesses e demandas do(s) povo(s) europeu(s), representado(s) pelos deputados e partidos que integram o Parlamento Europeu; os interesses e exigncias dos Estados-membros representados
378

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

no Conselho; e a misso e interesses comunitrios com expresso


nos tratados, no Direito Comunitrio e na jurisprudncia do Tribunal
Europeu representados na Comisso.

O Fortalecimento do
Parlamento Europeu
Na sua gnese, o Parlamento Europeu no se diferenciava substancialmente da assemblia do Conselho da Europa no que se refere ao seu
desenho institucional e amplitude das suas competncias. O Parla4
mento Europeu, denominado a Assemblia at 1962 , era essencialmente um frum composto por delegaes nomeadas pelos Parlamentos nacionais. Detinha uma funo consultiva limitada a um nmero reduzido de temticas e de propostas legislativas antes de virem
a ser submetidas aprovao do Conselho.
No incio dos anos 1970, a ento Comunidade Econmica Europia
atravessava um perodo turbulento causado quer por condicionalismos externos, como as sucessivas crises do petrleo, quer por disputas internas, como a posio intransigente do general de Gaulle adiante da futura adeso do Reino Unido, e pelo enfraquecimento do
equilbrio interno de poder entre as trs principais instituies polticas da Comunidade. O poder pendia a favor do Conselho, que ento
detinha quase um monoplio sobre a adoo de legislao comunitria. Por outro lado, os interesses e preocupaes dos cidados continuavam deficitariamente representados e permaneciam margem
das discusses e opes polticas tomadas pelos seus ministros no
Conselho.
Em resposta a este dficit democrtico e institucional que caracterizava o sistema poltico europeu, o Conselho decidiu adotar a introduo de eleies diretas dos membros do Parlamento Europeu. As primeiras eleies transnacionais europias ocorreram nos dias 7 e 10
de junho de 1979. Esta deciso revolucionria se tornaria crucial para
379

Andrs Malamud** e Lus de Sousa***

a consolidao do equilbrio interno, na medida em que daria ao Parlamento Europeu a capacidade institucional necessria para lutar, em
p de igualdade, por competncias legislativas mais amplas e assumir um papel de relevo no tringulo institucional. Ao mesmo tempo,
iniciava-se uma nova experincia de representao supranacional
(Corbett, 1998).
Desde 1979, portanto, o Parlamento Europeu eleito diretamente
pelo voto dos cidados europeus para um perodo de cinco anos e
constitudo de acordo com uma distribuio das cadeiras parlamentares que reflete, grosso modo, a dimenso geogrfica dos vrios
Estados-membros, embora se possa argumentar que favorece os
mais pequenos. O sistema de representao proporcional, que j era
aplicado na maioria dos crculos nacionais desde 1979, foi finalmente adotado pela totalidade de Estados-membros durante as eleies
europias de 1999. Os Quadros 2 e 3 mostram a evoluo da distribuio de mandatos parlamentares em relao aos Estados-membros e
formaes partidrias.
O Tratado de Roma de 1957 tambm atribuiu ao Parlamento Europeu
o poder de dissolver a Comisso por meio de um voto de censura com
maioria de dois teros. Embora este instrumento ainda no tenha sido
aplicado, a magnitude do seu efeito de dissuaso considervel: em
1999, a simples ameaa de ser colocado em prtica levou demisso
da Comisso Santer. Contudo, os fundadores dos tratados no atriburam competncias prprias nem poder de veto para que o Parlamento pudesse vir a assumir, a posteriori, um lugar central e um papel
preponderante no processo de integrao europeu. Como observou
Olivier Costa (2001:19),
Importa salientar que a existncia do Parlamento Europeu no se deve tanto vontade expressa dos fundadores de criar uma estrutura democrtica supranacional, mas sim busca de maior eficcia e legitimidade e a um fenmeno de mimetismo institucional.
380

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

Quadro 2
Parlamento Europeu: Cadeiras por Estado-membro e Pas Candidato*
1999-2004

2004-2007

2007-2009**

Blgica

25

24

24

Bulgria

Chipre

Repblica Checa

24

24

Dinamarca

16

14

14

Alemanha

99

99

99

Grcia

25

24

24

Espanha

64

54

54

Estnia

Frana

87

78

78

Hungria

24

24

Irlanda

15

13

13

Itlia

18

87

78

78

Letnia

Litunia

13

13

Luxemburgo

Malta

Pases Baixos

31

27

27

ustria

21

18

18

Polnia

54

54

Portugal

25

24

Romnia

Eslovquia

14

Eslovnia

Finlndia

16

14

14

Sucia

22

19

19

Reino Unido

87

78

78

626

732

786

Total

24
36
14

Fonte: <http://www.europa.eu.int/institutions/parliament/indexen.htm> (Acessado em 26 de


agosto de 2004).
* Os pases esto aqui listados em ordem alfabtica de acordo com os nomes de cada pas em
sua prpria lngua.
** Para 2007, prev-se a adeso de dois pases candidatos, Romnia e Bulgria, modificando o
nmero total de deputados.

381

382
EdN

Europa das Naes (desde 1999,


Unio para Europa das Naes)
(UEN)

ARE

Aliana Radical Europia

Direita Europia

RDE

V/EFA

GUE/NLG

Aliana dos Democratas


Europeus

Grupo Arco-ris

Verdes / Aliana Livre Europia

Comunistas e Aliados

Esquerda Unitria

Esquerda Unitria Europia /


Esquerda Nrdica Verde

22

44

40

ELDR
(ALDE)

Partido Europeu dos Liberais,


Democratas e Reformistas
(desde 2004, Aliana dos Liberais
e Democratas pela Europa)

113

PSE

16

29

20

41

31

130

50 (ED)

64 (ED)
UPE

110 (EPP)

(1984-1989)

107 (EPP)

(1979-1984)

Partido dos Socialistas Europeus

PPE-DE

Partido Popular Europeu


(Democrata-Cristo) e
Democratas Europeus

Segunda legislatura

Primeira legislatura

Unio pela Europa

Abreviaturas (em
ingls)

Grupo Poltico

17

20

13

30

28

(GUE)

14

49

180

34 (DE)

121 (PPE)

(1989-1994)

Terceira legislatura

19

19

26

23

28

43

198

(34)*

157

(1994-1999)

23

45

49

52

175

232

(1999-2004)

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

(continua)

27

42

41

89

201

267

(2004-2009)

Quarta legis- Quinta legis- Sexta legislalatura


latura
tura

Quadro 3
Composio Poltica do Parlamento Europeu. Nmero de Mandatos por Grupo Poltico
Andrs Malamud e Lus de Sousa

410

7
434

518

12

(1989-1994)

Terceira legislatura

567

27

27

(1994-1999)

626

32

18

(1999-2004)

732**

29

36

(2004-2009)

Quarta legis- Quinta legis- Sexta legislalatura


latura
tura

Fontes: <http://www.elections2004.eu.int/ep-election/sites/pt/yourparliament/outgoingparl/members/global.html> (acessado em 18 de novembro de 2005),


<http://www.europarl.eu.int/election/> (acessado em 18 de novembro de 2005) e Bardi (1996).
* A Unio para a Europa (UPE) resultou da fuso parcial do FE e do RDE e s existiu durante um perodo da Quarta Legislatura (1994-1999). Os 34 mandatos
resultam de alteraes na composio parlamentar entre grupos polticos e do seu redimensionamento. Portanto, no foram adicionados ao total dessa
legislatura, porque j estavam contabilizados nos grupos polticos iniciais.
** No incio da sexta legislatura, o PE composto por 732 mandatos, aos quais sero acrescidos 54 referentes Bulgria e Romnia (aps a sua adeso).
At o final desta legislatura (2009), o PE contar com 786 mandatos, que sero posteriormente reajustados por pas e reduzidos para 736.

NI

Total

No-inscritos

(1984-1989)

(1979-1984)

Segunda legislatura

Primeira legislatura

11

IND/ DEM

EDD

FE

Abreviaturas (em
ingls)

Grupo de Coordenao Tcnica

Independncia e Democracia
(criado em 2004)

Europa das Democracias e das


Diferenas

Fora Europa

Grupo Poltico

(continuao)

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

383

Andrs Malamud e Lus de Sousa

A criao e estruturao do Parlamento Europeu enquadra-se no padro de desenho institucional comum s demais organizaes ocidentais de carter regional e/ou internacional que tiveram origem no
ps-1945. A maioria destas organizaes dispunha de um aparelho
de deciso semelhante: um conselho responsvel pela tomada de decises e uma assemblia consultiva de natureza representativa mais
ou menos permanente, como, por exemplo, a Organizao das Naes Unidas (ONU), a Unio da Europa Ocidental, o Conselho da
Europa e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN/NATO). A dimenso simblica associada a estas assemblias foi fundamental na conjuntura da reconstruo ps-guerra: no s
serviram como interface entre o interesse coletivo das organizaes
regionais e os interesses particulares dos membros nacionais, como
tambm facilitaram a socializao das elites polticas de pases que
se tinham defrontado no palco de guerra, reforando, conseqentemente, os nveis de confiana mtua e de cooperao internacional.
Havia, contudo, algo de maior envergadura e de inovador no projeto
europeu visualizado por seus fundadores, Robert Schuman e Jean
Monnet: a partilha de soberania. A idia de construir um projeto poltico comum alm do Estado-nao questionava o conceito tradicional de soberania territorial e levantava problemas de legitimidade, de
poder e de accountability. O carter supranacional deste novo projeto
poltico seria desde o incio confrontado com a adoo de uma assemblia plenria onde pudessem ser representadas e expressas posies e idias diferentes entre as partes contratantes e onde as decises
aplicveis totalidade dos seus membros, que seriam tomadas em
um nvel muito mais restrito, pudessem ser objeto de escrutnio coletivo e sujeitas deliberao da maioria. Era ainda prematuro falar de
um Parlamento do(s) povo(s) europeu(s) como parte integrante de
uma verso de democracia decalcada das experincias nacionais e
transposta para o nvel regional, uma idia demasiado inovadora que
no suscitaria o apoio ou aval de alguns pases europeus, tais como o
384

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

Reino Unido. Em vez disso, fundadores procuraram apenas uma resposta pragmtica para um problema especfico: a criao de uma instituio parlamentar que controlasse e assegurasse a legitimidade
das atividades e decises de carter supranacional atribudas Alta
Autoridade da Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA).
, por isso, legtimo questionarmo-nos sobre os fatores que contriburam para a metamorfose do Parlamento Europeu, que de uma assemblia parlamentar internacional comum passou a ser um Parlamento supranacional nico, com poderes de deciso concretos e um
papel central no processo de integrao europeu. No existe uma explicao simples e direta. Talvez o fortalecimento do Parlamento Europeu se destaque como um processo de institucionalizao singular,
porque os membros das demais organizaes internacionais nunca
ambicionaram desenvolver uma estrutura poltica supranacional. De
qualquer forma, lcito comparar a sua transformao e o seu papel
no processo de integrao europeu com outras assemblias parlamentares regionais, cujos atores exprimiram uma inteno semelhante, isto , a de criar um tipo de Parlamento supranacional. Sem
pretender formular um modelo explicativo deste processo institucional, talvez possamos enumerar, com a ponderao devida, alguns
desses fatores:
l

Enquanto a institucionalizao da CE tem como gnese uma


organizao edificada em torno de um problema transnacional
especfico para o qual foi ambicionado um modelo de gesto
supranacional a Comunidade Europia do Carvo e do Ao
, as demais organizaes internacionais europias designadamente o Conselho da Europa tiveram desde o incio um enfoque difuso sobre uma srie de objetivos de carcter econmico, social, militar e institucional, sem vocao ou fora suficiente para desencadear a criao de um aparelho de deciso supranacional. A regulamentao supranacional da produo do
carvo e do ao matrias-primas fundamentais quer para a in385

Andrs Malamud e Lus de Sousa

dustrializao, quer para a produo de materiais blicos representava apenas um pequeno passo para naes que se tinham defrontado recentemente no campo de batalha pelo acesso e controle dos mesmos, mas provaria ser um salto gigantesco para o processo de integrao europeu;
l

386

Os atores, individuais e coletivos, por detrs deste empreendimento foram tambm co-responsveis pela singularidade do
percurso institucional da CE. Monnet, Schuman e Spaak exerceram cargos de prestgio no Conselho da Europa, mas abandonaram posteriormente este projeto institucional como reao ao euroceticismo e relutncia do Reino Unido em avanar para novas formas de governo supranacionais. As posies
inovadoras dos trs seriam apoiadas por um nmero restrito de
Estados os Seis (Blgica, Frana, Alemanha, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos) empenhados na expanso do mtodo
comunitrio a novas reas de poltica econmica e social.
Cada um destes pases tinha razes fortes para acreditar no processo de integrao econmica europeu: os pases que constituem o Benelux tinham j implementado, com sucesso, uma
unio alfandegria; a gesto e funcionamento eficaz da Alta
Autoridade da CECA conseguira promover um clima de confiana mtua e cooperao franco-alem; e a Itlia era bero de
importantes lderes e movimentos federalistas;
A eleio direta do Parlamento Europeu em 1979, e a subseqente emergncia de formaes partidrias europias (os europartidos), seria o ponto de viragem no papel que esta instituio viria a desempenhar, quer no complexo tringulo institucional da CE, quer no processo de integrao europeu. O fortalecimento do Parlamento Europeu transformou-o na nica
assemblia parlamentar supranacional do mundo a gozar, simultaneamente, de legitimidade democrtica, capacidade de
deciso legislativa e poder de censura do governo. Trata-se, por
isso, de um frum poltico singular, em que os parlamentares
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Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

europeus tm a possibilidade nica de treinar as suas competncias polticas em um ambiente genuinamente influente e supranacional. Contudo, pesa o fato de os parlamentares europeus serem freqentemente recrutados entre polticos em fim
de carreira ou dissidentes partidrios. O mandato europeu continua a ser interpretado, pelas formaes polticas nacionais,
como um pra-quedas dourado para a reforma ou um esquema
de compensao para oponentes internos incmodos s direes partidrias nacionais (Bardi, 1996; Scarrow, 1997).
A evoluo do Parlamento Europeu nos ltimos cinqenta anos foi
sintetizada de um modo elegante por Hix et alii (2003:191-192):
Desde o seu modesto comeo, o Parlamento Europeu [] permaneceu marginal ao desenvolvimento da integrao europia e s polticas da Unio Europia. Inicialmente, esta instituio era apenas uma
assemblia consultiva composta por delegados enviados pelos Parlamentos nacionais. Cinqenta anos depois, o Parlamento agora eleito
por sufrgio direto possui competncias legislativas e de investidura
(ou remoo) do Executivo importantes, assim como todas as caractersticas e componentes de um Parlamento democrtico resultantes
do exerccio desses poderes: organizaes partidrias poderosas; comisses de trabalho bem organizadas; uma burocracia de apoio prpria; e o constante lobbying de grupos de interesses privados.
Se, do ponto de vista interno, a institucionalizao e fortalecimento
do Parlamento Europeu um processo contnuo e no necessariamente linear e progressivo, do ponto de vista externo, esta entidade
poltica o arqutipo ao qual ser comparado e medido o desempenho de todo e qualquer projeto de Parlamento supranacional, em
anos vindouros. O Parlamento Europeu tornou-se um modelo para
aqueles que, em outras regies, aspiram a institucionalizar os processos de integrao em curso. At a presente data, a Amrica Latina a
regio onde a sua influncia se fez sentir com maior intensidade.
387

Andrs Malamud e Lus de Sousa

O Parlamento
Latino-Americano
(Parlatino)
O Parlamento Latino-Americano (Parlatino) a assemblia regional
unicameral composta pelos membros de 22 Parlamentos nacionais
5
da Amrica Latina e Carabas . Fundado em Lima, Peru, em dezembro de 1964, foi posteriormente institucionalizado por um tratado internacional celebrado em Lima, em novembro de 1987. Desde 1992,
a sua sede se encontra permanentemente localizada na cidade de So
Paulo, Brasil. De acordo com os seus prprios Estatutos, os objetivos
fundamentais desta entidade representativa regional so a defesa da
democracia, a promoo da integrao regional e o fortalecimento da
cooperao entre parlamentares e Parlamentos em toda a Amrica
Latina. Possui personalidade jurdica e um oramento que lhe atribudo por todas as partes que participam do tratado. As lnguas oficiais de trabalho so o espanhol e o portugus.
O Parlatino integrado por delegaes nacionais enviadas pelos Parlamentos-membros, luz da experincia europia anterior a 1979.
Cada delegao nacional pode nomear no mximo doze representantes, em uma proporo que reflete o peso dos grupos parlamentares
nacionais. Se a delegao for inferior a doze membros, cada um dos
representantes poder acumular no mximo quatro votos (proxy voting), sem exceder o limite total de doze votos por delegao. Esta
disposio atribui a todos os pases o mesmo peso dentro do sistema
de deliberao, independentemente da sua dimenso real. O quorum
obtido quando mais da metade das delegaes nacionais esto representadas, desde que os seus membros respectivos representem
pelo menos um tero do total de votos. O Parlatino rene-se em sesso plenria uma vez por ano, na sua sede em So Paulo. No tem poder de deciso, limitando-se apenas a aprovar acordos e a emitir recomendaes e resolues sem qualquer efeito vinculativo para terceiros.
388

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Estranhamente, no Parlatino no est representado nenhum dos territrios de expresso francesa da regio: nem o Haiti, nico Estado independente de expresso francesa, nem os departamentos ultramarinos franceses (Guiana Francesa, Guadalupe e Martinica). Contudo, e
apesar do termo latino que figura na sua designao, o Parlatino inclui trs membros de expresso holandesa: o Estado do Suriname e
duas colnias ainda dependentes da Holanda Aruba e Antilhas Holandesas.
No que diz respeito sua representao territorial aberta, malevel e
alargada, o Parlatino est mais prximo do modelo da assemblia
parlamentar do Conselho da Europa que do Parlamento Europeu. A
sua natureza intergovernamental e as escassas competncias que lhe
foram atribudas, similares tambm mencionada asssemblia europia, so comuns s demais assemblias regionais na Amrica Latina
como ser mostrado adiante. Contudo, importa notar que, ao contrrio das trs assemblias regionais que iremos analisar, o Parlatino
no constitui o corpo representativo de uma organizao regional
qualquer. Desde a sua fundao, possui um estatuto prprio e independente.
O Parlatino ganhou algum reconhecimento internacional apesar das
suas limitadas influncia e competncias. Em 1972, assinou um
acordo com o Parlamento Europeu que na poca tambm era eleito
indiretamente pelos Parlamentos nacionais no sentido de estabelecer contatos permanentes e instituir uma Conferncia Interparlamentar com periodicidade regular. A primeira ocorreu em Bogot, em
1974, e a partir do ano seguinte seria repetida a cada dois anos com
sede rotativa: no primeiro ano, teria lugar em um pas latino-americano, no seguinte, em um Estado-membro da Unio Europia. At a presente data, foram organizados dezesseis encontros,
tornando-se assim o frum bilateral com maior durabilidade. Os debates e resolues produzidos so testemunho dos assuntos que dominaram a agenda transatlntica, das suas deficincias e da sua evo389

Andrs Malamud e Lus de Sousa

luo. A relevncia deste frum diminuiu medida que a democracia


se consolidou e se estendeu quase totalidade dos pases da Amrica
Latina e os Parlamentos nacionais viram a sua existncia e continuidade salvaguardadas. No momento em que a longa batalha da Conferncia Interparlamentar em prol das instituies representativas e da
defesa dos Direitos Humanos obteve sucesso, a incapacidade do frum em encontrar uma misso de igual capacidade mobilizadora
conduziu a uma reduo gradual da sua importncia. Embora os novos enfoques na qualidade das instituies e na reforma da administrao pblica estejam longe de suscitar o mesmo interesse das temticas anteriores, a causa da integrao regional encontrou novos defensores nos blocos sub-regionais que (re)emergiram no incio dos
anos 1990.
Apesar de existir um consenso generalizado em relao s matrias
sobre a agenda comum, algumas questes, em particular as que dizem respeito ao comrcio internacional ou dvida externa, revelam
uma assimetria persistente entre as duas regies. A cooperao para
o desenvolvimento constitui uma rea sensvel, na medida em que
evidencia os desequilbrios estruturais entre as duas regies, mas
nunca suscitou controvrsia entre as partes, porque a sua gesto depende, to-somente, da vontade unilateral do parceiro rico: a
Unio Europia.
Em resumo, o Parlatino mais uma instituio simblica do que efetiva, capaz de acolher a deliberao de assuntos regionais e inter-regionais, mas sem qualquer perspectiva real de evoluo para
um rgo de deciso; de fato, carece de significado poltico e de enraizamento social. O seu mrito histrico foi o de constituir um reservatrio de aspiraes democrticas e procedimentos parlamentares
durante a idade negra das ditaduras latino-americanas. As suas principais deficincias resultam, provavelmente, do fato de a sua existncia, misso e funcionamento no estarem enquadradas em uma organizao regional.
390

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O Parlamento
Centro-Americano
(Parlacen)
O Parlamento Centro-Americano (Parlacen) constitui o rgo deliberativo do Sistema de Integrao Centro-Americano (SICA). O
SICA foi estabelecido em 1991 como uma organizao complexa
que rene os pases da Amrica Central por um processo seletivo de
geometria varivel e se encontra edificado sobre o Mercado Comum
Centro-Americano, fundado em 1960. Enquanto o SICA acolhe sete
pases da Amrica Central Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e Panam , o Parlacen exclui dois destes, Costa Rica e Belize, mas inclui um Estado das Carabas de expresso espanhola: a Repblica Dominicana. semelhana da UE, o
SICA tambm possui uma entidade judicial de carter supranacional, a Corte de Justia Centro-Americana, e uma alta autoridade intergovernamental, a Cimeira Presidencial Centro-Americana. Introduz tambm a figura do secretrio-geral, responsvel pela coordenao de todo o sistema institucional. Embora o Parlacen tenda a ser
visto como rgo parlamentar do SICA, na realidade no desenvolve
nenhuma funo legislativa.
A criao do Parlacen foi idealizada, pela primeira vez, na Declarao de Esquipulas I, assinada pelos vrios presidentes dos pases da
Amrica Central, com o intuito de pr termo s rivalidades tradicionais e de promover a democracia e a paz na regio. A cimeira presi6
dencial, apoiada pelo Grupo Contadora, o Grupo de Apoio e a ento
Comunidade Europia, teve lugar em maio de 1986. Em uma Declarao posterior, que seria conhecida por Esquipulas II, produzida em
1987, os presidentes contratantes acordaram que a criao de um
Parlamento centro-americano deveria ser um bastio da liberdade,
independncia e reconciliao em uma regio devastada por anos a
fio de chacina e instabilidade poltica. Entre o final de 1987 e incio
de 1989, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Nicargua e Honduras
391

Andrs Malamud e Lus de Sousa

assinaram e ratificaram, sucessivamente, o Tratado Constitutivo do


Parlacen. Trs protocolos adicionais foram assinados posteriormente, de modo a permitir algum tempo til para o atraso gerado na eleio dos representantes nacionais e facilitar a adeso do Panam ao
tratado, embora a sua incorporao tivesse lugar apenas em 1999. O
Parlamento foi, finalmente, estabelecido em outubro de 1991, quando ocorreu a sua primeira sesso plenria na Cidade de Guatemala,
que passaria a ser a sua sede permanente. A Costa Rica viria a retirar
a sua participao, enquanto a Repblica Dominicana passaria a fazer parte do processo em 1999.
Desde 28 de outubro de 1991, o nmero de deputados do Parlacen
passou de um total de 65, representando quatro pases e treze partidos
polticos, para os atuais 132 deputados, representando seis pases e
42 partidos polticos. Os deputados so eleitos diretamente por um
perodo de cinco anos pelos cidados eleitores de cada Estado-membro, podendo cada pas preencher uma quota mxima de
vinte representantes. Cada Estado-membro tem o direito de enviar
dois deputados adicionais: o presidente e vice-presidente em fim de
mandato. O Parlamento est tambm aberto participao de representantes, com o status de observadores, dos demais Parlamentos regionais, tais como o Parlatino, o Parlamento Andino e o Parlamento
Europeu, ou de Estados no signatrios da regio, como Porto Rico e
Mxico. Os primeiros assistiram aos trabalhos do Parlacen desde a
sua criao, ao passo que os ltimos se associaram pouco tempo mais
tarde. Os representantes nacionais dividem-se em trs grupos parlamentares: o maior grupo representa o centro do espectro poltico, os
outros dois cobrem as alas ideolgicas, esquerda e direita respectivamente.
Tal como prev o primeiro artigo do tratado fundador, as competncias legislativas do Parlacen resumem-se capacidade de proposta,
anlise e recomendao. Contudo, o tratado tambm confere ao Parlamento o poder de eleger, nomear e dissolver o mais alto executivo
392

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

de todas as instituies pertencentes ao SICA. Por mais estranho que


parea, todavia, este rgo parlamentar no foi provido de capacidade legislativa, mas foi capacitado para nomear e fiscalizar uma srie
de tcnicos e funcionrios. Tambm compete a ele requerer informao sobre qualquer atividade da organizao e emitir recomendaes
sobre os relatrios de atividade dos demais rgos do SICA que lhe
so submetidos para apreciao, sem, contudo, interferir no seu funcionamento. No que diz respeito aos procedimentos de votao, o
Parlacen decide por maioria absoluta, exceto no que se refere reviso dos seus estatutos internos: neste caso, necessria uma maioria
qualificada. Quanto ao oramento do Parlamento, todos os Estados-membros contribuem equitativamente.
Depois de mais de uma dcada de existncia, o histrico do Parlacen
misto: embora demonstre resultados positivos no que diz respeito
ampliao da sua composio, no apresenta qualquer progresso significativo no que se refere ao aprofundamento das suas competncias. Se, por um lado, contribuiu para a pacificao e crescente interdependncia entre as sociedades que representa, por outro lado, no
evoluiu suficientemente para se tornar um ator crucial no, j por si
frgil, processo de integrao da regio centro-americana.

O Parlamento Andino
(Parlandino)
O Parlamento Andino (Parlandino) o rgo deliberativo do Sistema
7
Andino de Integrao (AIS). O Pacto Andino , antecessor do AIS,
foi fundado em 1969 com o objetivo de colmatar as lacunas e deficincias da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
(ALALC), um projeto regional mais vasto cujo insucesso se deve,
sobretudo, reproduo interna da diviso entre pases mais e menos
desenvolvidos precisamente, o que em tempos, fora criticado em
relao ao funcionamento do sistema poltico internacional. Os fundadores do Pacto Andino inspiraram-se no projeto europeu, que co393

Andrs Malamud e Lus de Sousa

meava a consolidar-se nesse perodo, e decidiram formalizar o processo de integrao por meio da criao de um conjunto de instituies que combinassem, simultaneamente, um sistema de votao
majoritrio e autoridades com poder vinculativo supranacional. No
final dos anos 1980, aps vrios anos de turbulncia e de paralisia
institucional causados por razes domsticas e pelo fracasso na criao da to desejada interdependncia econmica na regio, os presidentes nacionais decidiram relanar o processo de integrao com
aspiraes mais modestas e um desenho institucional sbrio. Contudo, a estrutura institucional da regio continua, de um modo geral,
semelhante da UE: o complexo institucional compreende uma Comisso, um Parlamento, um Tribunal de Justia, um Conselho de Ministros e um Conselho Presidencial, alm de um conjunto de instituies de carter tcnico, tais como agncias financeiras, fruns de
consulta junto da sociedade civil e, at mesmo, uma universidade.
Com o mrito que lhe devido, na prtica, as competncias reais e
desempenho destas instituies regionais ficam aqum das do modelo europeu.
Das vrias instituies mencionadas, o Parlandino o rgo de representao dos povos da Comunidade Andina e possui carter supranacional. O seu tratado fundador foi assinado em 1979 e entrou em vigor
em 1984. A sua sede foi estabelecida em Bogot, Colmbia, e em 1997
foi introduzida a eleio direta dos seus representantes. O processo
eleitoral devia ter incio durante os cinco anos seguintes; todavia, at a
presente data, s Venezuela e Equador colocaram o pressuposto em
prtica. Nos restantes pases, a eleio direta ou est agendada para os
prximos anos, como o caso da Colmbia e do Peru, ou est sujeita a
uma reviso constitucional prvia, no caso da Bolvia.
O Parlandino composto por 25 deputados, cinco por cada Estado-membro. H cinco comisses permanentes, integradas por cinco
elementos, um de cada nacionalidade. O Parlandino pode aprovar
quatro tipos de atos decises, acordos, declaraes e recomenda394

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


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es mediante maioria absoluta, mas carece de qualquer poder de


deciso. As suas competncias esto limitadas ao enquadramento e
fomento do processo de integrao, por meio da promoo de legislao entre os Estados-membros, da cooperao e coordenao de
iniciativas com os Parlamentos nacionais, pases terceiros ou outras
organizaes de integrao regional que formulem recomendaes
relativamente ao oramento da Comunidade Andina.
Em 2004, o Parlandino celebrou o seu 25 aniversrio, metade da idade do modelo em que sempre se inspirou, o Parlamento Europeu. As
diferenas entre as duas assemblias regionais so evidentes: a comear pela prolongada e atrasada eleio direta dos seus representantes, seguida pela composio que no respeita as propores demogrficas dos Estados-membros, e terminando na ausncia de poderes de deciso. Embora o Parlandino j tenha trilhado bastante caminho, tendo em conta a sua jovem existncia, no deixa de ser uma
realidade que evoluiu pouco ao longo dos anos, tal como o bloco regional em que se insere (Bonilla, 2001; Malamud, 2004). Os interesses nacionais contraditrios, a instabilidade institucional, a turbulncia econmica e os conflitos polticos entre os Estados-membros
transformaram a Comunidade Andina em um exemplo a no ser seguido. Precisamente, os primeiros passos do Mercosul seriam baseados na tentativa de evitar a repetio dos fracassos andinos (Caputo,
1999; Pereira, 2000).

A Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul
(CPCM)
O Mercosul, designao abreviada de Mercado Comum do Sul, o
mais recente bloco regional da Amrica Latina e integra dois velhos
rivais, Argentina e Brasil, e dois Estados-tampo, Paraguai e Uruguai. Fundado em 1991 pelo Tratado de Assuno e consolidado em
1994 no Protocolo de Ouro Preto, o Mercosul visava criar, primaria395

Andrs Malamud e Lus de Sousa

mente, um mercado comum no Cone Sul por meio da eliminao de


obstculos intra-regionais circulao de bens, capital e servios
embora algumas medidas tambm tenham sido tomadas em relao
livre circulao de pessoas. Os fundadores deste novo projeto de integrao regional tinham presente duas realidades histricas: a experincia de sucesso da Unio Europia e a experincia negativa da integrao na Amrica Latina. Os riscos de insucesso seriam reduzidos, por um lado, evitando uma institucionalizao prematura e, por
outro, depositando o controle do processo nas mos dos presidentes
nacionais (Malamud, 2003). Desde ento, o Mercosul desenvolveu-se como uma organizao estritamente intergovernamental: no
obstante a sua personalidade jurdica lhe permita tomar parte em negociaes internacionais representando os seus membros, sempre
necessria a unanimidade para adotar uma deciso coletiva. A soberania nacional no foi nem delegada nem partilhada e todos os rgos
de deciso do Mercosul so compostos exclusivamente por altos representantes governamentais dos Estados contratantes (Pea, 1998).
Existem, porm, algumas instituies que, embora desprovidas de
poderes de deciso, convm serem analisadas, tais como a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM).
A CPCM o rgo do Mercosul que rene as delegaes dos quatro
Congressos Nacionais. Entre os cinco Parlamentos regionais analisados neste artigo, a CPCM a nica que ainda no adquiriu o status
de Parlamento, pelo menos na sua designao oficial. O Tratado de
Assuno, celebrado em maro de 1991, de fato indicava este rgo
como o mecanismo que proporcionaria a criao de um mercado comum. Contudo, ainda no era claro o modo como a CPCM contribuiria para a realizao do objetivo ltimo de integrao, pois o tratado
no lhe endossara qualquer tipo de atribuies especficas; em alternativa, o mesmo tratado mencionara a obrigao dos Executivos nacionais manterem os respectivos Congressos Nacionais informados
dos progressos conseguidos no projeto de integrao em curso.
396

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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Somente por meio do Protocolo de Ouro Preto, celebrado em dezembro de 1994, que foram definidos a estrutura institucional do Mercosul e o formato atual da CPCM. Esta passou a constituir um rgo
representativo dos Parlamentos nacionais, responsvel pela transposio acelerada dos procedimentos do Mercosul para a ordem jurdica dos Estados-membros. Adicionalmente, foi incumbida de desempenhar um papel subsidirio nas iniciativas de harmonizao de polticas e um papel consultivo em relao ao Conselho do Mercado Comum, o rgo regional supremo composto pelos ministros das Relaes Exteriores e da Economia dos pases signatrios. Compete
CPCM exercer as suas funes e competncias mediante a elaborao de recomendaes, disposies e declaraes (Caetano e Perina,
2000; 2003). Contudo, nenhum destes atos possui qualquer efeito
vinculativo. Neste contexto de reduzidos poderes de deciso, recebeu ainda a misso, pouco clara, de estudar e criar as condies necessrias para a eventual criao de um Parlamento regional para o
projeto Mercosul.
O Protocolo de Ouro Preto estabeleceu que a CPCM seria constituda
por um total de 64 membros. A cada pas competia eleger, no mximo, dezesseis representantes entre prestigiados advogados, incluindo membros das duas Cmaras nacionais notando-se que os quatro
Estados-membros do Mercosul possuem um sistema parlamentar bicameral. Os representantes nacionais da CPCM so agrupados em
sees nacionais compostas por deputados e senadores. O Protocolo
recomendou a eleio por um termo de dois anos, de modo a possibilitar alguma continuidade de trabalho, mas deixou ao critrio dos
Parlamentos dos Estados-membros a deciso final sobre a durao
do mandato e a definio da data e mecanismo de eleio.
O Protocolo tambm estabeleceu que a CPCM se reunisse, no mnimo, duas vezes por ano, com a ressalva de que a validade do encontro
dependeria da participao dos representantes de todos os Estados-membros. Mais ainda, todas as decises da CPCM teriam que
397

Andrs Malamud e Lus de Sousa

ser tomadas por consenso entre as partes, a regra de ouro aplicvel a


todos os rgos constitutivos do Mercosul. O carter extremamente
intergovernamental destas disposies neutraliza uma das principais
funes exercidas no seio de qualquer instituio parlamentar: a votao. Nem mesmo a presidncia da CPCM eleita pelo plenrio,
no obstante um sistema de rotao, por um perodo de seis meses,
tenha sido adotado, semelhana do estabelecido para a presidncia
do Mercosul como um todo. Os vrios rgos de deciso que compem o Mercosul so coadjuvados por um Secretariado Administrativo Permanente. O secretrio, que no pode exercer funes de deputado a nvel nacional, tambm nomeado, rotativamente, pelos
quatro Estados-membros, mas, ao contrrio das presidncias, a sua
comisso de servio dura dois anos em vez de seis meses.
O Estatuto Interno da CPCM contempla a possibilidade de criar comisses de trabalho, desde que no tenham um carter estatutrio
permanente e funcionem apenas como instrumentos ad hoc. Esta
proviso no permite a especializao dos parlamentares, nem lhes
proporciona uma carreira estvel ou uma formao progressiva das
suas aptides. Como regra, a CPCM rene-se no Estado-membro
que detm, temporariamente, a presidncia. O seu oramento atribudo em iguais propores pelos Estados-membros do Mercosul.
Desde, pelo menos, meados da dcada de 1990, um nmero crescente de polticos, acadmicos e lderes de opinio tm se mobilizado em
favor da criao e fortalecimento de um Parlamento do Mercosul
(Caetano e Antn, 2003; CEFIR, 1998; SM, 2004; Vazquez, 2001).
At a data, permanecem apenas boas intenes.

Concluses Comparativas
De todas as instituies internacionais designadas como Parlamentos, apenas o Parlamento Europeu desenvolveu um carter verdadeiramente supranacional e poderes efetivos prprios. Os restantes esto ainda aqum desta realidade (ver tambm Vieira Posada, 2000).
398

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

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A histria, estrutura, competncias e funes destas instituies so


bastante variveis, tal como o grau de legitimidade de que gozam. A
anlise dos Parlamentos regionais apresentada neste artigo teve
como objetivo, por um lado, a homogeneizao dos conceitos utilizados nesta rea de estudos e, por outro, a apresentao de uma imagem comparativa de cinco instituies que reclamam a mesma designao.
Depois de examinados os cinco Parlamentos regionais das duas regies consideradas, as diferenas encontradas entre o Parlamento
Europeu e os quatro proto-Parlamentos da Amrica Latina so significativas, qualquer que seja a dimenso considerada. O Quadro 4 oferece uma comparao das principais diferenas (e semelhanas) entre os cinco casos de estudo.
No que diz respeito dimenso representativa, apenas o Parlacen designa os seus membros por eleies diretas, semelhana do Parlamento Europeu. Todavia, no so levadas em conta as diferenas demogrficas entre os vrios crculos eleitorais, isto , os Estados-membros. Em relao aos processos de deciso, a nenhum Parlamento regional da Amrica Latina foram atribudos quaisquer poderes legislativos. O Parlacen, novamente, destaca-se como o nico que
possui competncias de fiscalizao sobre os restantes rgos da organizao. Contudo, tem tido resultados menos brilhantes do que o
Parlatino e o Parlandino no que se refere institucionalizao de comisses estatutrias permanentes e especializadas. Em contraste, o
Parlamento Europeu figura, cada vez mais, com capacidades nas
quatro dimenses consideradas. Vrios fatores confluem para a explicao desta diferena. A seguir, mencionamos cinco que consideramos fundamentais e sugerimos algumas pistas para uma investigao mais aprofundada sobre o assunto.
O primeiro fator que distingue a evoluo dos Parlamentos regionais
nas duas regies em anlise o tempo: existe uma diferena de duas a
399

400

Legislao

Representao

Permanentes,
fortes

Representao
nacional

Grupos polticos

Mecanismo de
deciso

Diferentes
maiorias

Sim

Co-deciso,
consulta

Competncias
legislativas

Direito de
iniciativa

Sim

Aprovao do
oramento
regional

Accountability dos Aos eleitores dos


deputados
crculos nacionais

Sim
Proporcional

Eleio direta

Parlamento
Europeu

Pluralidade

No

No

Aos Parlamentos
nacionais

No

Igualitria para
todos os pases

No

Diferentes maiorias

No

No

No

Aos eleitores dos


crculos nacionais

Sim, mas vagos

Igualitria para
todos os pases

Sim

Parlamento
Parlamento
Latino-Americano Centro-Americano

Quadro 4
Diferenas e Semelhanas entre os Cinco Parlamentos Regionais*

No

Igualitria para
todos os pases

No

CPC do Mercosul

Maioria absoluta

No

No

No

(continua)

Consenso

No

No

No

Em transio: dos Aos Parlamentos


nacionais
Parlamentos para
os crculos
nacionais

No

Igualitria para
todos os pases

Em transio

Parlamento
Andino

Andrs Malamud e Lus de Sousa

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Sim

Fiscalizao

Sim
Sim

Forte

Audies
parlamentares

Salrio e
imunidade

Socializao

Comisses

Permanentes e
especializadas

Sim

Censura do
governo

da burocracia

Sim

Escolha do
governo

Parlamento
Europeu

Fraca

J possuem (por
serem representantes nacionais)

No

Permanentes

No

No

No

Mdia

Sim

Sim

Mdia

No

Permanentes

No

No

No

Parlamento
Andino

No

Ad hoc

Parcial

Parcial

Parcial

Parlamento
Parlamento
Latino-Americano Centro-Americano

* Elaborao prpria com base nos tratados internacionais e nos websites dos rgos parlamentares.

Formao de
elites

Controle e
fiscalizao

(continuao)

Fraca

J possuem (por
serem representantes nacionais)

No

Ad hoc

No

No

No

CPC do Mercosul

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

401

Andrs Malamud e Lus de Sousa

quatro dcadas entre o incio do processo de integrao europeu e os


processos em curso na Amrica Latina; portanto, algumas das diferenas de desenvolvimento institucional assinaladas podero resumir-se a uma questo de maturidade.
O segundo fator a seqncia: a atual estrutura da UE foi construda
a partir do to falado mtodo Monnet, isto , a funo precede a
forma e o incrementalismo preferido institucionalizao prematura. Em contraste, algumas das experincias da Amrica Latina
tentaram, sem sucesso, emular o resultado do processo de integrao
europeu, mas descuidando do seu mtodo.
Em terceiro lugar, existe uma grande disparidade no nvel de integrao conseguido: enquanto a UE j um mercado comum e continua a
consolidar a sua unio econmica, nenhum dos projetos latino-americanos alcanaram sequer o nvel de unio aduaneira. Por
conseguinte, a estrutura institucional necessria para um tipo de organizao poder ser inadequada aos requisitos das outras.
Em quarto lugar, o grau de sucesso na criao de instituies regionais no pode estar desassociado do modo efetivo como essas instituies funcionam em nvel nacional. Em outras palavras, o carter
precrio e de instabilidade das instituies nacionais no pode servir
de base estvel para a construo de instituies que visam a integrao poltica regional.
Em ltimo lugar, a maioria dos pases europeus constituem regimes
parlamentares ou semiparlamentares, enquanto todos os pases da
Amrica Latina so democracias presidencialistas. Uma conseqncia desta variao institucional que o papel dos Parlamentos nacionais em todo o processo de integrao inevitavelmente diferente em
uma e outra regio: se, na Europa, os Parlamentos nacionais so entendidos como instituies supremas, em que os governos so constitudos e dissolvidos, na Amrica Latina, as eleies, autoridade e sobrevivncia dos governos so independentes da vontade parlamen402

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

tar. Portanto, razovel esperar que os chefes de governo de regimes


presidencialistas tencionem replicar, em nvel regional, um esquema
que lhes tem proporcionado dividendos em nvel nacional (Malamud, 2005).
O princpio que baseia este ltimo argumento o de que, mesmo nos
processos de integrao regional, a natureza presidencialista ou parlamentar dos regimes dos Estados-membros importa e tem implicaes diretas, especialmente no que diz respeito criao e desempenho de Parlamentos regionais. Conseqentemente, tambm os partidos polticos cumprem um papel diferente em um ou outro contexto
institucional regional. No seria inoportuno que os reformadores
destes processos levassem em considerao estas concluses, pois,
como j foi referido por alguns autores, um sistema parlamentar poder no ser a soluo mais adequada para governar uma democracia
multiestatal (Fabbrini, 2004; McKay, 2001). Nota-se ainda que as
implicaes desta hiptese dizem respeito no apenas ao futuro dos
Parlamentos regionais na Amrica Latina, mas a qualquer processo
de integrao poltica, incluindo o europeu. Fruns birregionais, tais
8
como a Conferncia Interparlamentar Europa-Amrica Latina , poderiam desempenhar um papel mais significativo e de mtuo interesse, ajudando os Parlamentos nacionais a prevenir possveis insucessos geralmente associados criao de expectativas quimricas.
Os Parlamentos regionais podem contribuir para a criao, a longo
prazo, de alicerces complementares da integrao, tais como: a construo de uma identidade regional entre as elites polticas; o fortalecimento da presena simblica da organizao regional no seio da
opinio pblica e a sua promoo em pases terceiros; e a intensificao da comunicao intra-regional. Contudo, estas funes no so
nem exclusivas, nem caractersticas fundamentais de uma instituio
parlamentar. Se a reforma dos Parlamentos regionais para ser tomada seriamente, a distino entre funes constitutivas e complementares no pode ser negligenciada. Como ensina a histria, embarcar
403

Andrs Malamud e Lus de Sousa

em propostas pouco realistas, sejam elas baseadas na emulao acrtica, sejam resultantes de uma compreenso insuficiente do contexto, condenar qualquer empresa ao fracasso ou, na melhor das hipteses, irrelevncia.

Notas
1. Por regional, entenda-se a dimenso internacional e/ou os processos de deciso de natureza intergovernamental ou supranacional em um espao contguo
que afeta vrias jurisdies territoriais nacionais. No se refere ao nvel intermdio de governo entre o local e o nacional dentro de uma jurisdio estatal.
2. A Declarao de Roma de 27 de outubro de 1984 sublinhou a importncia
de a Unio da Europa Ocidental vir a fazer parte do complexo da poltica de defesa europia. Esta inteno poltica seria, posteriormente, posta em prtica
pelo Tratado de Maastricht de 1991.
3. Esta e as demais citaes de textos em lngua estrangeira foram livremente
traduzidas por ns.
4. O Ato nico Europeu de 1986 tornaria, finalmente, oficial a designao de
Parlamento Europeu.

5. Os pases signatrios so: Argentina, Aruba, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Antilhas Holandesas, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.
6. O Grupo Contadora foi fundado em 1983 com a participao do Mxico,
Colmbia, Venezuela e Panam. O Grupo de Apoio foi estabelecido, posteriormente, em 1985 e era composto pela Argentina, Uruguai, Brasil e Peru. A misso de ambos os grupos era a de contribuir para uma soluo negociada dos conflitos na Amrica Central e os seus princpios diretores eram, fundamentalmente, quatro: autodeterminao, no-interveno, desmilitarizao e democratizao. Em 1986, os dois grupos fundiram-se em um s, que viria a ser conhecido
como Grupo do Rio.
7. O Pacto Andino foi assinado pela Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e
Peru. Em meados dos anos 1970, a Venezuela integrou-se ao processo, ao passo
que o Chile o abandonou.
404

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

8. Este frum, cujo terceiro encontro teve lugar em Puebla entre 17 e 19 de


maro de 2004, inclui a participao de delegados dos cinco Parlamentos regionais analisados neste artigo.

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Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

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Parlamento Andino: <http://www.parlamentoandino.org>.
Parlamento Centro-Americano:
<http://www.parlacen.org.gt/principal.asp>.
Parlamento Europeu: <http://www.europarl.eu.int>.
Parlamento Latino-Americano: <http://www.parlatino.org.br>.
Unio Parlamentar Internacional:
<http://www.ipu.org/english/home.htm>.

407

Andrs Malamud e Lus de Sousa

Resumo
Parlamentos Supranacionais na
Europa e na Amrica Latina:
Entre o Fortalecimento e a
Irrelevncia
Nenhum processo de integrao regional est isento de crticas sobre o seu
alegado dficit democrtico e/ou institucional. A razo destes dficits ,
freqentemente, apontada como uma conseqncia da escassa accountability e da falta de transparncia dos sistemas de deciso em nvel regional. Os
diferentes blocos regionais tm tentado responder a um ou ambos dos dficits em causa, mediante uma variedade de mtodos e opes institucionais.
A mais visvel das frmulas aplicadas a criao e fortalecimento de um
Parlamento regional ou seja, supranacional. Este artigo pretende analisar,
comparativamente, cinco Parlamentos regionais na Europa e na Amrica
Latina o Parlamento Europeu, o Parlamento Latino-Americano, o Parlamento Centro-Americano, o Parlamento Andino e a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul com o objetivo de compreender o impacto que estas
instituies tm tido no mbito da representao regional, dos processos de
deciso e do fortalecimento da accountability. As concluses sugerem cinco fatores que os autores consideram pertinentes para a explicao das diferenas verificadas entre as duas regies transatlnticas.
Palavras-chave: Parlamentos Supranacionais Integrao Regional
Integrao Latino-Americana Integrao Europia

Abstract
Regional Parliaments in Europe
and Latin America: Between
Empowerment and Irrelevance
Virtually no process of regional integration has been safe from the criticism
of allegedly suffering from either democratic deficit, institutional deficit or
both. These deficits, the argument goes, are the consequence of scarce
accountability and the lack of transparency in regional decision-making.
Different regional blocs have attempted in a variety of ways to confront one
or both of these deficits, the most visible of which is the creation and
408

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Parlamentos Supranacionais na Europa e na


Amrica Latina: Entre o Fortalecimento...

empowerment of a regional parliament. This paper presents a comparative


analysis of five of these institutions in Europe and Latin America i.e. the
European Parliament, the Latin American Parliament, the Central
American Parliament, the Andean Parliament, and the Joint Parliamentary
Commission of Mercosur with the aim of understanding their impact on
regional representation, decision-making and accountability. The
conclusions pinpoint five plausible factors in accounting for the differences
found across the Atlantic divide.
Key words: Supranational Parliaments Regional Integration Latin
American Integration European Integration

409

Resenha

Taming the Sovereigns*


Kalevi J. Holsti. Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 349 pginas.

Marcelo Valena**

Kalevi Holsti aborda em seu livro a questo das mudanas e transformaes ocorridas na relao entre os Estados ao longo da histria
e como estas so percebidas pelos estudiosos das relaes internacionais (RI). Por meio de uma anlise emprica bem elaborada, a obra
aborda aspectos de um dos debates centrais da disciplina, que a
questo da mudana nas RI. Para o autor, pontos de ruptura e marcos
histricos que supostamente delimitariam o incio de novas eras
e prticas so aclamados a todo instante, quando, na verdade, tais
eventos no teriam a integralidade dos efeitos alegados. Esta abordagem sugere que a idia de mudana envolve um processo contnuo
na poltica internacional, mesmo que no implique em alteraes
decisivas na forma como o mundo visto e entendido: o sistema internacional seria dotado de dinamicidade e esta no se mostraria
apenas quando dos grandes eventos; ao contrrio, seria percebida

*Resenha recebida em agosto e aprovada para publicao em outubro de 2005.


**Mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).

CONTEXTO INTERNACIONAL

Rio de Janeiro, vol. 27, no 1, janeiro/junho 2005, pp. 465-478.

465

Resenha

freqentemente. O ataque de 11 de setembro, as grandes guerras e


Westphalia seriam pontos marcantes para as RI, mas as mudanas
no ocorreriam somente em momentos como estes: a alterao da
ordem faz parte de um processo contnuo.
A proposta de Holsti fazer um estudo da estrutura institucional da
poltica internacional por meio da anlise contextualizada das instituies e dos arranjos dispostos que conduzem s relaes mtuas
entre os Estados. Para o autor, as bases da sociedade internacional de
Estados comearam a se constituir no sculo XVII com o surgimento
das instituies internacionais, mas foi apenas no perodo posterior
s guerras napolenicas que a sociedade foi formada, firmando-se
definitivamente com o surgimento da Liga das Naes.
Para atingir seus objetivos, Holsti vai buscar padres de mudana nas
instituies internacionais o Estado, o territrio, a soberania, o direito internacional, a diplomacia, o comrcio internacional, o colonialismo e a guerra , seja na direo da institucionalizao, seja na sua
eroso, comparando a sua relevncia na poltica ao longo dos sculos. A opo por utilizar estes referenciais que ajudam a compor a
sociedade internacional de Hedley Bull (2002) tem como finalidade estabelecer parmetros isentos de comparao, pois as instituies internacionais estariam diretamente ligadas ao contexto histrico analisado, assumindo postura crtica perante a poltica internacional, fugindo assim de explicaes determinsticas. Ademais, estas
resistiriam a grandes eventos, como guerras e crises, tendo mais impacto na vida social do que muitas das inovaes tecnolgicas observadas, e assumindo papel central na vida social. Os critrios para perceber as mudanas e transformaes seriam baseados nas prticas,
idias, crenas e normas empreendidas em cada uma destas instituies internacionais, que so analisadas e comparadas historicamente
em um captulo exclusivamente dedicado ao estudo das mudanas
por elas sofridas.
466

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

importante expor, inicialmente, que Kalevi Holsti v como mudana a alterao dos componentes das instituies, por meio do acrscimo ou retirada de seus elementos, levando ao aumento ou reduo de
sua complexidade. Tais alteraes implicariam na obsolescncia ou
renovao destas instituies. Poderia implicar tambm na sua transformao, isto , alteraes profundas nas estruturas da instituio
internacional, fazendo com que as novas estruturas constituam verdadeiras antteses daquelas anteriormente observadas. Haveria, assim, seis tipos de mudana: renovao ou substituio; acrscimo ou
subtrao; aumento ou diminuio de complexidade.
O livro pode ser dividido em duas partes. A primeira (do captulo 2 ao
5) consiste na anlise das instituies fundacionais o territrio, a
soberania e o direito internacional , que permitiriam a qualquer estudioso perceber a existncia de um sistema organizacional formado
por Estados e distinto de outras formas de organizao poltica, como
imprios ou sistemas suseranos; as instituies so os componentes
que formam o sistema internacional moderno. De acordo com o autor, elas no teriam passado por transformaes, a no ser o esvaziamento do direito de conquista como atributo da soberania e como
norma do direito internacional, perdendo, assim, legitimidade. O Es1
tado, visto como ator e instituio, justamente por este carter duplo, representaria o maior desafio na exposio de Holsti, mas classificado por ele, ao menos a priori, como instituio fundacional.
A segunda parte (do captulo 6 ao 9) formada pela anlise das instituies procedimentais diplomacia, comrcio internacional, colonialismo e guerra que constituiriam as prticas, normas e crenas
repetidas ao longo do tempo e que so decorrentes da interao entre
os diferentes atores internacionais em funo dos princpios propostos pelas instituies fundacionais. As instituies procedimentais
so importantes para se perceber as caractersticas essenciais do sistema internacional, mas possuem importncia secundria se comparadas s instituies fundacionais. As instituies procedimentais
467

Resenha

tambm no teriam passado por transformaes, exceto o colonialismo, que mais tarde se tornaria obsoleto. O conjunto de mudanas pelas quais as demais instituies deste tipo passaram levou o colonialismo a se tornar algo ultrapassado, mesmo que a sua estrutura no tenha sofrido modificaes: foram os efeitos combinados e decorrentes, por exemplo, de fatores econmicos associados a questes de soberania, como o princpio da autodeterminao dos povos, que o teriam levado a ser visto como ultrapassado. Assim, ainda que nenhuma
alterao estrutural profunda isto , uma transformao tenha
acontecido, houve diversas mudanas que trouxeram s instituies
internacionais novos elementos e/ou alteraes em sua complexidade que afetaram a capacidade operacional do colonialismo. Tais efeitos, se por um lado no se mostraram capazes de decretar a sua extino, por outro tornaram tal instituto demasiadamente oneroso, em
custos polticos e econmicos, desencorajando a sua manuteno e
instituindo seu desuso. Isto mostraria como os diversos mecanismos
que compem a ordem internacional esto inter-relacionados e como
variaes em um ou mais deles poderiam afetar os demais, ainda que
tais mudanas no estejam diretamente ligadas.
O que podemos apreender de Taming the Sovereigns a tentativa de
promover uma releitura dos postulados da Escola Inglesa, especialmente do papel central ocupado pelas instituies constituintes da
sociedade internacional de Estados, perante os desafios propostos
organizao estatal neste incio do sculo XXI, principalmente diante dos processos de globalizao, questionando, a todo instante, conceitos centrais do Estado, como territorialidade e soberania.
Dentre as instituies fundacionais estudadas, o Estado aquela que
apresenta mais nuances, o que torna sua anlise mais delicada: ao
mesmo tempo que demonstra ter todas as caractersticas necessrias
para que se configure uma instituio internacional, ele se mostraria
como ator central da sociedade internacional criando, inclusive, as
instituies. Enquanto estas seriam estruturas de normas, regras e
468

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

idias que influenciariam o comportamento dos agentes (:27) , os


Estados seriam entidades soberanas que apresentariam continuidade
temporal, delimitao territorial, governo centralizado e limites de
separao entre as idias de pblico e privado, em uma forma natural
de organizao poltica.
As mudanas que o Estado sofreu desde Westphalia implicaram no
aumento de sua complexidade como na ampliao de suas funes,
antes restritas taxao e ao exrcito para uma lista mais abrangente
de funes, ampliando tambm o seu aparelho burocrtico.
Holsti critica aqueles que pregam a obsolescncia do Estado. A insistncia na idia de eroso de soberania ou permeabilidade das fronteiras constituiria um wishful thinkink dos acadmicos que gostariam de
ver o mundo se reduzindo, formando uma vila global: fora do exemplo europeu, haveria poucos sinais de que isto realmente estivesse
ocorrendo. Como aponta Krasner (2001), algumas atividades ilcitas
desafiariam o Estado, mas ainda assim teramos a preponderncia
desta organizao poltica.
Quanto s fronteiras, sua importncia variou bastante ao longo do
tempo, especialmente at o sculo XVI, quando os monarcas comearam a notar que a efetivao de seu poder dependia de uma rea onde este pudesse ser exercido, principalmente aps a Guerra dos Trinta Anos: Parte do jogo da soberania era definir precisamente onde a
lei nacional prevaleceria sobre a estrangeira e sobre regras locais e
jurisdies (:79). O territrio estava sujeito a alteraes de tamanho
em funo de, mas no se limitando a, conquistas, parties e casamento dos regentes. A partir do sculo XVIII, o espao tornou-se institucionalizado, com as normas de jurisdio territorial exclusiva sobrepondo-se s antigas, sustentando as mudanas rumo s prticas
contemporneas. Estas se referem no apenas reviso do espao,
mas tambm sua administrao, com os Estados detendo os recursos para o controle dos fluxos atravs de suas fronteiras.
469

Resenha

As fronteiras assumiram a funo de demarcar a legitimidade de uma


autoridade e da aplicao das suas leis, alm de proteo contra a entrada de indivduos e bens indesejados. Suas normas e regras desenvolveram-se conforme a capacidade dos Estados de controlar seus
territrios e identificar a sua populao. Diversos dispositivos acordados entre os Estados a partir de 1960 reforavam a idia de que o
3
princpio do rebus sic stantibus no mais valeria. Com isso, o territrio estatal entraria em um processo de mutao, passando a ser visto
como congelado e com as fronteiras assumindo valores sociais mais
amplos do que aqueles vislumbrados sculos antes: o territrio teria
passado por mudanas, mas ainda teria importncia.
Holsti v a soberania como uma instituio internacional construda
socialmente cuja prtica fundamentada pelo consenso dos Estados;
seria, pois, o ponto no qual repousa a idia da sociedade internacional
de Estados, pois as demais instituies estariam relacionadas a ela de
maneira inseparvel. A soberania dividida em dois componentes:
normas e regras que constituem o Estado, definindo os atores do jogo
poltico, e aquelas que regulam as relaes entre os Estados, isto , as
regras do jogo. A preocupao de Holsti trabalhar com as regras
constituintes da soberania, ajudando a criar e manter os Estados, definindo e apontando os atores aptos a participar do debate poltico.
Ser considerado soberano consistiria em adquirir um status jurdico
atribudo pelos seus pares e que faz com que o Estado pertena ao
clube. Diferentemente do que defendido por Krasner (2001), o
Estado depende deste status para ser soberano, no podendo ser declarado como tal apenas por possuir determinados atributos: sem o
reconhecimento dos demais, o Estado seria apenas um ente poltico,
como uma ONG, por exemplo.
Todas as tentativas de romper a idia de soberania e, conseqentemente, a de Estado moderno e territorialidade foram malsucedidas,
contando com pronta reao da sociedade internacional. O que co470

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

meou como uma maneira de reforar o Estado perante o poder papal


acabou se tornando uma forma naturalizada de organizao poltica,
mais completa que as j conhecidas, mesmo diante de constantes crticas (Osiander, 2001). Os processos de globalizao acabaram por
lev-la a um anacronismo: com o rompimento jurdico e prtico desta idia, a autoridade estatal distanciou-se do poder e da influncia
outrora exercidos. Mas a deciso final de participar do jogo poltico
ainda pertence ao Estado. Este , portanto, um conceito idealizado
que no corresponde ao processo observado na prtica, o que no significa que tenha perdido a sua importncia na poltica internacional
contempornea. Muitas de suas caractersticas originais foram-se
com o tempo como o direito de conquista , mas o seu ncleo duro
continua o mesmo, ainda que se percebam anomalias em seu corpo.
A ltima instituio fundacional analisada o direito internacional.
Este se mostraria fundamental para a ordem vigente, com diversos
princpios mantendo-se, via de regra, intactos ao longo do tempo,
com exceo dos direitos humanos, da organizao dos Estados, das
organizaes internacionais, que ganharam complexidade, e do direito de conquista, abolido. Outros, como a soberania e a igualdade
jurdica permanecem no apenas intactos, mas sustentando a sociedade internacional. Todas as leis so alteradas ao longo do tempo e
com as normas internacionais no diferente: h uma sntese que
promove a renovao das regras, com princpios antigos se mesclando a novos para promover a transformao da regra e torn-la mais
adequada s demandas. No houve transformao do direito internacional, mas mudanas inerentes ao decurso, incluindo a obsolescncia de parte dele.
Holsti expe que certas normas so aplicveis em relao a grupos
distintos em diversos momentos histricos. Estas regras, essenciais,
constituem um regime de coexistncia dos Estados na sociedade. A
aceitao delas, e sua transformao em princpios, foi o primeiro
passo rumo institucionalizao do direito internacional, juntamen471

Resenha

te com o consenso na forma de interpret-las e o interesse dos Estados de mant-las durante certo perodo de tempo. As normas e prticas internacionais reforavam a idia original de soberania como
uma proteo dos Estados: atualmente, o conceito dirige-se s idias
de autodeterminao dos povos e de igualdade jurdica. O carter
constitutivo da soberania, como ressaltado anteriormente, acaba limitando aqueles que tentam neg-la, pois para se ter certos direitos
seria preciso garantir os mesmos a outrem.
O entendimento da diplomacia como uma instituio internacional
remonta ao sculo XIV, prolongando-se at Westphalia. Sua origem
estaria ligada com o surgimento de embaixadas permanentes nas cidades-Estados italianas e evoluiu at a exclusividade dos soberanos
4
de enviar representantes diplomticos . No final do sculo XVII, a
diplomacia j era entendida como um conjunto de prticas consentidas, constantes e regularizadas; a capacidade de manter embaixadas
permanentes no estrangeiro era vista como atributo de soberania,
pois indicava que o Estado que autorizava a abertura destas representaes via o requerente como ator soberano. As normas preocupavam-se com a pessoa do embaixador, isto , com quem poderia ocupar tal papel e quais direitos e garantias este teria. Um outro sinal de
institucionalizao da diplomacia foi a burocratizao do processo
diplomtico, visando sua padronizao.
Durante o sculo XIX, no houve aumento na representao diplomtica, mas houve na sua profissionalizao. A ascenso e escolha
dos diplomatas pelo seu mrito passaram a ser a regra na maioria dos
Estados. Apesar disso, pouco mudou nas funes tradicionais da diplomacia. Uma das mudanas foi a preocupao de se esgotar todos
os mtodos diplomticos antes de se apelar fora. A entrada de novos agentes, como organizaes no-governamentais (ONGs) e negociadores privados, tornou a prtica diplomtica mais complexa,
mas no consistiu em nenhuma transformao: os princpios cultivados desde o sculo XIV continuam em vigor, adequados ao perodo
472

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

histrico vigente. Questionamentos e rupturas como aquelas propostas pela Revoluo Chinesa desafiaram as normas tradicionais, mas
tiveram de ser revistas para que ocorressem os relacionamentos de
Estados como a China com os demais da sociedade internacional.
Como apontam os crticos, o uso de comisses de representao que
no so compostas por agentes do corpo diplomtico estatal seria um
indicador de que a institucionalizao deste instrumento estaria diminuindo: [...] h diversas organizaes polticas que no so Estados soberanos que atuam em atividade diplomtica (:202). Outras
crticas vm da violao sistemtica das normas de conduo da diplomacia, alm do surgimento de novas tecnologias, juntamente com
o rpido crescimento das relaes transnacionais, que superariam o
uso das vias de comunicao diplomtica. Holsti defende no a
transformao das relaes diplomticas, mas o aumento da complexidade de tais relaes diante da sua democratizao. A atuao ad
hoc dos mediadores no-oficiais no provoca transformao do instituto, mas complementa a atuao dos Estados, aumentando a sua efetividade.
No comrcio internacional, especialmente durante o perodo das
grandes navegaes, existia um sistema anrquico, quase hobbesiano, fugindo do domnio da sociedade. Os Estados atuavam conforme
seus prprios interesses, sem considerar vantagens comparativas ou
princpios regulatrios, ainda que houvesse tratados de cooperao.
A preocupao maior era de adquirir colnias para poder se aferir lucros com a sua explorao: [...] a idia de que o comrcio poderia ser
desenvolvido por vias pacficas existia, mas a possibilidade de este
trazer benefcios mtuos estava alm do pensamento mercantilista
(:217).
O desenvolvimento do pensamento liberal de Adam Smith e David
Ricardo levou mudana no pensamento econmico. Houve assim
uma adequao destes novos princpios s prticas outrora existen473

Resenha

tes, especialmente durante o sculo XIX. A grande depresso econmica de 1929 promoveu um novo conjunto de mudanas. Hodiernamente, o surgimento de instituies como a Organizao Mundial do
Comrcio garantiu um nvel considervel de institucionalizao, por
meio de prticas e normas que romperam com o estado de natureza
outrora existente. Ainda que estas normas no cubram todas as possibilidades, deixam claras as intenes de regulamentao. As idias
tiveram papel importante nestas transformaes, mas no podem ser
vistas como nicas responsveis: houve mudana de prticas na rea,
permitindo a maior recepo destas, especialmente porque a possibilidade de ganhos mtuos passou a ser considerada pelos agentes envolvidos. As condies criadas permitiram a institucionalizao,
mas no h indicadores de que estas mudanas se mantenham diante
das adversidades, como aquelas experimentadas com as guerras do
sculo XX e a crise de 1929. A institucionalizao existe e maior do
que a percebida em outras pocas, mas no provocou transformaes
no campo econmico.
O colonialismo uma exceo entre todas as instituies analisadas,
fundacionais ou procedimentais: apenas este se tornou obsoleto. A
formao de colnias ajudou no estabelecimento econmico e territorial dos Estados modernos, estabelecendo padres de segurana e
garantindo os recursos para a centralizao do poder. Cada potncia
impunha seu prprio modelo de colonizao de acordo com os seus
interesses e os domnios coloniais eram mais ou menos respeitados
conforme se dava a relao entre os europeus. As colnias eram reforos para todas as outras instituies internacionais; mas, uma vez
consolidadas estas instituies, o colonialismo perdeu sua fora. E
isto no ocorreu no ps-Segunda Guerra Mundial, como corrente
afirmar: as bases que sustentaram esta prtica se iniciaram no sculo
XIX, com as colnias americanas, mas a grande onda de descolonizao ocorreu a partir da segunda metade da dcada de 1940.
474

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

A Organizao das Naes Unidas (ONU) trouxe sistemas de administrao das ex-colnias para que estas pudessem passar pelo perodo de transio at se tornarem Estados livres. A distribuio de seus
territrios deixou de ser um esplio para os vencedores dos conflitos,
alm de no fazer mais parte do conjunto de identidade das grandes
potncias: as suas independncias eram apenas questo de tempo. A
obsolescncia das colnias, portanto, no foi algo que simplesmente
ocorreu, mas parte de um processo cultivado ao longo dos ltimos sculos, com as guerras do sculo XX atuando como um catalisador
destas mudanas. O colonialismo tornou-se obsoleto no apenas pela
questo da soberania, mas tambm pelos seus custos econmicos, inviveis e insustentveis.
A guerra, finalmente, a forma primria de interao entre atores polticos independentes ao longo da histria. Ela era travada entre as entidades polticas e no entre seus cidados: com a derrota de um dos
lados, os enfrentamentos encerravam-se e as baixas entre os soldados
tambm, impedindo que a violncia se alastrasse. As idias de Clausewitz lastreavam tal postura, com a diplomacia complementando o
uso da fora. A guerra era institucionalizada na medida em que as
prticas e comportamentos eram padronizados pelos diferentes exrcitos, seja na organizao hierrquica, seja no tratamento dado, por
exemplo, a prisioneiros de guerra, formando uma etiqueta da mesma.
Estas idias possibilitaram a formao de distines entre combatentes e no-combatentes, combatentes e neutros, governo e exrcito e
entre guerra e paz.
Durante o sculo XX, houve mudanas no formato que os confrontos
assumiram, deixando de ser uma prerrogativa de entidades soberanas
para se tornar um instrumento utilizado tambm por grupos privados; a proliferao de milcias privadas um sinal deste novo tempo,
remontando aos mercenrios da Guerra dos Cem Anos. No mais
importava reduzir as foras inimigas, mas causar o mximo de destruio possvel. As condies socioeconmicas dos novos Estados
475

Resenha

ajudaram a explicar em parte esta quebra de institucionalizao: por


se tratar de confronto entre grupos polticos dentro do mesmo espao
territorial, uma das tticas adotadas era a de caracterizar o inimigo
como um ser inferior, provocando medo e aumentando o nmero de
baixas adversrias. Mas o sinal mais flagrante da quebra da institucionalizao da guerra foi o fim da separao entre paz e guerra: se antes esta era declarada, demarcando claramente seu comeo, tal prtica no mais existe, sendo um processo que culmina no confronto entre as partes.
Por outro lado, a utilizao de novas tecnologias pareceu levar a
guerra novamente em direo sua institucionalizao: a idia de
guerras cirrgicas, com o alvo milimetricamente definido ajudaria a
reduzir a destruio causada, levando, novamente, aos ideais clausewitzianos. A Guerra do Golfo, em 1991, e do Kosovo, em 1999, seriam exemplos desta mudana. Mas, em outras regies do globo, os
novos conflitos continuam a existir, levando ao massacre de populaes inteiras. Assim, ocorre um paradoxo no que diz respeito percepo da guerra como uma instituio, pois, dependendo da regio
observada, teramos diferentes mudanas. Poderamos identificar
trs tendncias para a guerra: a sua obsolescncia, tal como pregada
pela carta da ONU; a sua re-institucionalizao, com a utilizao
das armas inteligentes; e a quebra da institucionalizao, nas formas assumidas pelas novas guerras.
Com a anlise das instituies trabalhadas no livro, Holsti conclui
que a nica mudana mais profunda ocorreu com o colonialismo,
que se tornou obsoleto. Isto levou ao esvaziamento da idia de conquista, tanto como um pressuposto da soberania estatal, quanto na
sua forma de norma internacional. As demais instituies internacionais passaram por mudanas, mas por meio de processos que as tornaram mais complexas e adequadas s necessidades exigidas pelo
sistema, sejam em funo do surgimento de novos atores internacionais, sejam pelos desafios propostos pelos fluxos de globalizao.
476

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

Holsti procura mostrar que a sociedade internacional dinmica e a


mudana uma realidade que no se limita apenas a eventos marcantes e que, na viso de muitos, marcariam o incio de uma nova era. A
formatao das instituies internacionais s exigncias impostas
pela sociedade internacional implica, alm da inter-relao entre os
institutos, o aumento da complexidade de suas formas, tornando-as
mais adequadas vida social e poltica.

Notas
1. O Estado visto como ator porque seria ele quem criaria e manteria as instituies existentes, enquanto seria uma instituio fundacional porque parte integrante e formadora do sistema internacional.
2. Todas as citaes foram traduzidas livremente pelo autor deste artigo.
3. O princpio do rebus sic stantibus, segundo Holsti (:151), indica que o acon-

tecimento de eventos ou o surgimento de novas condies que proporcionem alteraes na forma como o sistema organizado no pode ser alegado para reivindicar reviso arbitrria e sem o consentimento dos afetados no que diz respeito
s fronteiras j consolidadas. Toda e qualquer modificao nas fronteiras dos
Estados devem incluir, necessariamente, a aceitao dos envolvidos.

4. Esta inovao caracterizaria a continuidade das relaes diplomticas, algo


que no existia anteriormente, como pode ser percebido nas relaes existentes,
por exemplo, entre as sociedades clssicas (Tucdides, 1987), que enviavam representantes apenas quando havia conflito de interesses.

477

Resenha

Referncias
Bibliogrficas
BULL, Hedley. (2002), A Sociedade Anrquica. So Paulo/Braslia,
IPRI/Imprensa Oficial de So Paulo/Editora da UnB.
KRASNER, Stephen. (2001), Abiding Sovereignty. International Political
Review, vol. 22, n 3, pp. 229-251.
OSIANDER, Andreas. (2001), Sovereignty, International Relations, and the
Westphalian Myth. International Organization, vol. 55, n 2, pp. 251-287.
TUCDIDES. (1987), Histria da Guerra do Peloponeso. So Paulo/Braslia,
IPRI/Imprensa Oficial de So Paulo/Editora da UnB.

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CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha
Genocdio A Retrica
Americana em Questo*
Samantha Power. So Paulo, Companhia das Letras, 2004, 693 pginas.

Maurcio Santoro**

Genocdio A Retrica Americana em Questo (m traduo para A


Problem from Hell: America in the Age of Genocide), excelente livro
de Samantha Power, um estudo sobre a reao dos Estados Unidos
aos genocdios ocorridos no sculo XX. A autora examina o massacre dos armnios pelos turcos, o Holocausto, o Khmer Vermelho no
Camboja, o extermnio dos curdos no Iraque e as guerras tnicas na
ex-Iugoslvia e em Ruanda. Embora o ttulo mencione apenas os
Estados Unidos, o resultado um painel mais amplo, abrangendo os
papis desempenhados por governos, imprensa, organizaes internacionais, polticos e organizaes no-governamentais (ONGs) nas
crises internacionais que envolvem esse tipo de crime.
Power irlandesa, formada em Direito por Harvard, onde leciona
Cincia Poltica. Seu interesse pelo tema do genocdio comeou

* Resenha recebida em maro e aceita para publicao em agosto de 2005.


** Doutorando em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj),
pesquisador do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE) e professor da
ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Candido Mendes.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 493-501.

493

Resenha

quando, com apenas 23 anos, cobriu como jornalista a guerra da Bsnia. Como outros personagens do livro, seu forte envolvimento emocional com o assunto veio da experincia direta.
A autora constata que a norma a no-interveno da comunidade
internacional em casos de genocdio, pelo menos at que a fora da
opinio pblica leve os Estados mais poderosos a reagir. Outra observao a recusa dos polticos e diplomatas em reconhecer a natureza
da catstrofe em andamento: Representam a carnificina como algo
bilateral e inevitvel, e no como um genocdio (:19). Muito contribui para essa posio o exame abstrato da noo de interesse nacional, realizado por pessoas que consideram os crimes em discusso
apenas como imagens distantes do cotidiano e que ainda por cima
atrapalham a agenda poltica do momento.

Um Crime com Nome


A palavra genocdio foi inventada no fim da Segunda Guerra Mundial pelo jurista polons Raphael Lemkin, um refugiado judeu que conseguiu asilo nos EUA. Power narra com simpatia o esforo de Lemkin para criar um termo que desse conta do que ocorria na Europa
ocupada pelos nazistas, algo que descrevesse ataques a todos os aspectos da nacionalidade fsicos, biolgicos, polticos, sociais, culturais, econmicos e religiosos (:66). A palavra foi cunhada por
Lemkin em um livro sobre a legislao racial promulgada nos territrios conquistados por Hitler, livro que teve repercusso imediata na
imprensa e nos meios diplomticos.
Aps a guerra, Lemkin tornou-se um lobista incansvel para que a
Organizao das Naes Unidas (ONU) elaborasse uma conveno
contra o genocdio, que formasse a base legal para futuras intervenes militares. O jurista era especialmente preocupado em impedir
que a soberania pudesse ser utilizada por um Estado como pretexto
para perpetrar genocdio contra suas minorias populacionais: Pare494

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

ce incoerente com nossos princpios de civilizao que vender uma


droga a um indivduo seja considerado um problema de interesse
mundial, enquanto envenenar com gs milhes de seres humanos
possa ser um problema de interesse interno (:73).
A conveno foi aprovada em 1948, mas os EUA no a assinaram
alm de evitar o compromisso de se envolver em guerras, havia o temor de que a conveno pudesse aplicar-se aos prprios atos do governo norte-americano contra ndios e negros.
O tratado, alm de definir genocdio, estipula que a ONU obrigada
a agir para impedi-lo. Embora a inteno fosse louvvel, o resultado
prtico foi a relutncia dos governos em reconhecer uma determina1
da situao como a palavra g , preferindo eufemismos como atrocidades ou crimes. Ao contrrio do que normalmente se imagina,
o genocdio no definido a partir da aniquilao de toda uma populao, como no nazismo. Sua marca caracterstica a tentativa de eliminar as caractersticas de uma nacionalidade, no necessariamente
pelo assassinato, mas tambm pela ao cultural.
O fracasso da conveno tornou Lemkin um homem amargurado e
solitrio. Apesar de ter sido indicado vrias vezes para o Nobel da
Paz, ele nunca ganhou o prmio e ao morrer era uma figura algo folclrica entre os jornalistas que cobriam a ONU um tipo curioso e
excntrico, que deveria ser evitado.

Passividade: Camboja e
Iraque
Apesar de os detalhes do Holocausto terem se tornado conhecidos
nas dcadas do ps-guerra, o mundo assistiu passivamente a um novo
genocdio, executado pelo Khmer Vermelho no Camboja. Power
examina os diversos fatores envolvidos na crise cambojana: o modo
como o pas foi arrastado para o conflito vizinho entre o Vietn e os
495

Resenha

EUA, sofrendo pesados bombardeios, a guerra civil que se seguiu e a


invaso vietnamita que ps fim aos massacres do Khmer Vermelho
apenas para que as potncias ocidentais patrocinassem um refgio
para o grupo na fronteira tailandesa, com o objetivo de apoiar adversrios do Vietn.
Como era de se esperar, os clculos da realpolitik que levam em
conta apenas interesses econmicos e polticos, sem considerar valores ticos, direitos humanos etc. muitas vezes ignoram o genocdio
para favorecer um aliado que estrategicamente importante. Isto
ocorreu no caso do Camboja e do Iraque, mas, de modo geral, trazer
temas humanitrios tona considerado na burocracia governamental algo tpico de encrenqueiros. A autora cita um dirigente do Departamento de Estado dos EUA que pergunta a um indignado subalterno: Voc conhece algum funcionrio que tenha subido na carreira
porque falou em defesa dos direitos humanos? (:111).
Power afirma que os argumentos utilizados para a no-interveno
seguem o esquema observado por Albert Hirschman em seu livro A
Retrica da Intransigncia, ou seja, enquadram-se em trs categorias: futilidade (no vai adiantar), perversidade (o efeito ser o contrrio do pretendido) e perigo (trar mais problemas).
s vezes, incidentes circunstanciais podem levar a reformulaes na
poltica externa. No caso dos EUA, o pas s assinou a Conveno sobre a Preveno e Punio do Crime de Genocdio aps uma crise criada quando o presidente Reagan visitou o cemitrio de Bitburg, na
Alemanha Ocidental, onde estavam enterrados soldados da SS. O furor das entidades judaicas fez com que o governo norte-americano
precisasse dar uma resposta mostrando seu compromisso com a memria do Holocausto e a determinao de impedir que algo semelhante voltasse a ocorrer.
A gafe de Reagan irnica, pois j existia uma campanha de dezenove anos do senador William Proxmire, que discursou 3.211 vezes no
496

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

Congresso uma por dia , defendendo a assinatura da conveno.


Mas o resultado de os EUA a terem assinado foi decepcionante:
Longe de aumentar a probabilidade de os Estados Unidos fazerem
mais para impedir o genocdio, a ratificao pareceu apenas tornar as
autoridades mais cautelosas no uso do termo. (:203). Alm disso, os
EUA impuseram diversas restries conveno, tornando sua assinatura praticamente um gesto simblico.
A resistncia em agir ocorreu novamente quando o Iraque massacrou
sua populao curda, mas ento Saddam Hussein era um aliado ocidental contra o Ir medidas contra Saddam s foram tomadas aps
sua derrota na invaso do Kuwait, quando a ONU estabeleceu um enclave curdo no norte do Iraque.
Contudo, os meios de comunicao documentaram fartamente o ataque qumico cidade curda de Halabja. E as ONGs de direitos humanos fundadas nos anos 1970, como a Human Rights Watch e a Anistia Internacional, atuaram pela primeira vez no combate ao genocdio, levantando informaes, chamando a ateno da opinio pblica
e at mesmo conduzindo sua prpria investigao, recolhendo dados
que nem mesmo os governos tinham disponveis.

As Crises nos Blcs


As guerras civis na Iugoslvia foram um caso parte de genocdio a
falta de ao inicial da Unio Europia e dos EUA acabou se transformando em uma interveno militar, aps presso da imprensa e de
grupos polticos. Em casos como este, s vezes a motivao pessoal: o senador republicano Bob Dole teve a vida salva na juventude por
um mdico armnio, sobrevivente do genocdio cometido pelos turcos, e tornou-se um importante defensor da atuao norte-americana
na Bsnia. Seu principal assessor diplomtico, Mira Baratta, resumiu bem a influncia da experincia em primeira mo: Uma coisa
ter uma inclinao natural para preocupar-se com os direitos huma497

Resenha

nos, mas outra bem diferente ver pessoas que s desejam acenar
para americanos serem espancadas diante dos nossos olhos. Depois
de ver isso, no se pode virar as costas. (:297).
As crises nos Blcs tambm provocaram reaes dentro do Departamento de Estado, com diplomatas se demitindo em protesto perante a passividade norte-americana, no que foi provavelmente a tenso
institucional mais sria desde o Vietn. Houve ainda o fator CNN,
como admitiu um funcionrio: Nossa inteno era avanar um passo, mas os noticirios avanaram dois (:317).
Nada disso, evidentemente, foi feito sem inmeras tenses, hesitaes e erros trgicos. O maior deles foi o fracasso em defender as reas de segurana criadas pela ONU para os bsnios, freqentemente
invadidas pelos srvios. No caso mais sangrento, em Srebrenica,
mais de 7 mil pessoas foram assassinadas, o pior massacre na Europa
desde a Segunda Guerra Mundial. O paralelo com o Holocausto chocou o Velho Mundo: cinqenta anos depois de Auschwitz, os campos
de concentrao estavam de volta.
A dificuldade da comunidade internacional em reagir provocou declaraes exaltadas de muitos polticos norte-americanos. Alm do
republicano Bob Dole, o democrata Joseph Biden questionou a retrica do seu correligionrio Bill Clinton: Conforme definida por essa
gerao de lderes, segurana coletiva significa dar um jeito de culpar
uns aos outros pela inao, de maneira que todos tenham uma desculpa. No significa enfrentarem juntos; significa esconderem-se juntos. (:349).
A Bsnia ensinou aos EUA as dificuldades de se operar na regio e
enfrentar o governo srvio. Quando o presidente iugoslavo Milosevic comeou a perseguir sua minoria albanesa em Kosovo, Clinton
reagiu com a deciso indita de atuar para prevenir o genocdio (e o
alastramento do conflito para pases vizinhos, como Grcia, Albnia
498

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

e Macednia), levando ao bombardeio da Srvia pela Organizao


do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).

A Tragdia de Ruanda
Todavia, a Iugoslvia, com todas as suas tragdias, ficava na Europa
foco principal da ateno internacional. Em Ruanda, perdida na frica
Central, o interesse da imprensa foi pequeno e o genocdio que l ocorreu em 1994 pode ter matado at 800 mil pessoas, em menos de um
ano. Os crimes executados pelos governantes htus contra a minoria
tutsi aconteceram em um pas sem recursos naturais importantes,
abandonado prpria sorte. A misso de paz da ONU presente em Ruanda chegou a ser quase completamente evacuada, para desespero de
seu comandante, o general canadense Romo Dallaire, que ao pedir
reforos ouviu de um funcionrio das Naes Unidas que aquela organizao no era a OTAN e se encontrava incapaz de ajud-lo.
Dallaire reconheceu a importncia de mobilizar a opinio pblica,
afirmando que um reprter comunicando-se com o Ocidente valia
um batalho em campo (:406). De fato, na Bsnia, at mesmo uma
foto como a imagem de uma jovem de 20 anos enforcada em uma
rvore, aps se suicidar podia fazer a diferena. Em Ruanda, nada
disso existia. O genocdio s foi detido pela ao de um grupo militar
rebelde, a Frente Patritica Ruandesa.
O general voltou de sua misso com srios problemas psicolgicos;
hoje, vive base de tranqilizantes e foi dispensado do Exrcito canadense: Minha alma est em Ruanda. Nunca voltou, e no sei se algum dia voltar (:443).
Ironicamente, o caso de Ruanda voltou a ser debatido recentemente,
por causa de um filme baseado na histria verdica de um gerente de
hotel em Kigali que salvou diversas pessoas de serem assassinadas.
Se Ruanda no conseguiu ganhar as manchetes da seo internacional, talvez consiga melhor sorte nas pginas de cinema.
499

Resenha

No Banco dos Rus


A trgica experincia dos anos 1990 resultou na criao de tribunais
para lidar com os crimes de genocdio em diversos pases. Power analisa o andamento das investigaes, ressaltando o retorno do interesse
pelo trabalho do pioneiro Raphael Lemkin e o destaque obtido pelo
Tribunal de Haia, encarregado dos julgamentos nos Blcs. O ru mais
conhecido o prprio ex-presidente Milosevic, entregue pela Srvia
aps ser derrubado do poder por uma insurreio popular.
Contudo, os tribunais ainda esto longe de se consolidar. Em muitos
casos, enfrentam problemas de infra-estrutura, pouca transparncia
democrtica, dificuldades de comunicao com os pases que supostamente protegem e assim por diante.
A autora observa, por exemplo, a resistncia de pases como EUA e
China em aderir ao recm-criado Tribunal Penal Internacional, cuja
atuao poderia ser um freio, ou ao menos um sinal de alerta, avisando a possveis genocidas que seus atos seriam julgados pela comunidade internacional.
O livro de Samantha Power tornou-se uma das principais referncias
sobre o tema do genocdio, rendendo autora o prmio Pulitzer de
2003 e o ttulo de uma das cem pessoas mais influentes do mundo,
concedido pela revista Time. Seu estudo mostra que, embora os Estados sejam relutantes em agir durante crises humanitrias, podem ser
levados a isso em decorrncia da presso da opinio pblica, incluindo a imprensa e ONGs capazes de tornar os massacres parte da agenda poltica domstica.
Power mantm-se um tanto ctica quanto idia de estarmos em uma
era menos propensa aos genocdios, ressaltando que na dcada de
1990 j existia uma srie de fatores que supostamente poderiam impedir esse crime, como a atuao de ONGs internacionais de direitos
humanos, a difuso de meios de comunicao em massa em escala
500

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

global e mesmo a expanso da democracia para regies anteriormente marcadas por governos autoritrios.
Aos leitores brasileiros, fica a frustrao pela ausncia de uma anlise sobre a questo do Timor Leste, onde a populao de fala portuguesa e religio catlica sofreu genocdio durante a ocupao indonsia. A falta ainda mais sentida por Power estar escrevendo uma
biografia de Srgio Vieira de Mello, cuja carreira como funcionrio
na ONU o levou diversas vezes a atuar em cenrios de genocdio ou
reconstruo ps-conflito como no Camboja, em Kosovo e como
administrador do Timor Leste.
Tambm seria interessante um exame mais detalhado do papel que as
organizaes regionais podem desempenhar na preveno e no combate ao genocdio. Todos os casos analisados no livro foram crises
que tiveram impacto direto nos pases vizinhos, em geral pelo xodo
de refugiados. de se esperar que articulaes regionais fossem capazes de agir de modo mais decisivo do que as Naes Unidas.
Infelizmente, no incio do sculo XXI permanecem as mesmas tendncias assustadoras do conflito tnico e do genocdio, como se evidencia em Darfur, no Sudo um crime que ocorre longe dos olhos
ocidentais, focados nas crises do Oriente Mdio. Como afirma a autora, cada ato de agresso no punido um incentivo a futuros criminosos. O prprio Hitler, ao planejar o Holocausto, perguntou a seus
generais: Quem hoje em dia fala dos armnios?.

Notas
1. O termo palavra g usado como uma maneira de se referir ao genocdio.
A expresso ironiza o medo que os governos tm de reconhecer que h um genocdio em curso.
501

Resenha

Le Conseil de Scurit dans


laprs 11 Septembre*
Serge Sur. Paris, LGDJ, 2004, 162 pginas.

Tarcisio Corra de Brito**

Principal rgo de uma organizao quase sexagenria, o Conselho


de Segurana (CS) da Organizao das Naes Unidas (ONU), ao
longo de dcadas, sobreviveu s contradies e s tenses decorrentes de sua atuao, entre ambigidades, fragilidade e sucesso. De um
ponto de vista mais amplo, inserida sua ao na perspectiva do sistema de segurana coletiva, temas como o direito natural de legtima
defesa (artigo 51 da Carta da ONU), a responsabilidade principal do
CS em matria de paz e segurana internacionais (artigo 24, captulo
VII) e os limites e condies de controle de determinadas situaes internacionais encontram-se, hoje, poltica, militar e midiaticamente na ordem do dia da diplomacia multilateral. A eficcia desse sistema que repousa tanto sobre a fragmentao (sistemas de

* Resenha recebida em julho e aceita para publicao em setembro de 2005.


** Mestre em Filosofia do Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais; mestre em Relaes Internacionais pela Faculdade de Direito da Universidade Panthon-Assas, Paris; doutorando em Direito Pblico, com especialidade em Direito Internacional na Faculdade de Direito da Universidade Panthon-Assas; e juiz do Trabalho substituto do Tribunal Regional do Trabalho da Terceira Regio, Minas
Gerais.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 479-491.

479

Resenha

equilbrio) quanto sobre a aglomerao (sistemas de dominao) somente ser atingida a partir da realizao de duas sries de objetivos
complementares: preventivo ou dissuasivo, de um lado, e corretivo
ou coercitivo do outro.
Conhecido pesquisador das questes relativas paz e segurana internacionais, o professor Serge Sur transita, com maestria, entre os
temas contemporneos do direito internacional pblico e das relaes internacionais, sendo hoje, reconhecidamente, um dos maiores
especialistas na rea, em lngua francesa. Sua mais recente obra, Le
Conseil de Scurit dans laprs 11 Septembre, inserida no contexto
de continuidade de suas reflexes no domnio das relaes internacionais, oferece uma abordagem dinmica do CS, convidando reflexo e ao dilogo, em trs perspectivas complementares: viso de longe (problemas permanentes em sntese), viso de perto (problemas
existenciais, considerando suas principais crises no ps-11 de Setembro e as reaes subseqentes) e viso em movimento (dinmica
e perspectivas da evoluo e reforma do CS).
Sur considera que, visto de longe, o CS pode ser apreendido tanto a
1
partir da anlise da ao dos membros permanentes (P5) , os mestres do sistema, quanto da perspectiva do alcance e dos limites do
exerccio do direito natural de legtima defesa previsto no artigo 51
da Carta da ONU. Na primeira perspectiva, torna-se evidente que as
deficincias estruturais do rgo se encontram calcadas na existncia
do direito de veto de ordem constitucional. Do ponto de vista material, este direito, ainda que considerado em sua lgica de fusvel,
funciona como um instrumento de discriminao legal entre os Estados-membros, contraditoriamente reconhecido no seio de uma organizao fundada sobre o princpio da igualdade soberana de seus
membros (artigo segundo, pargrafo primeiro da Carta). Do ponto de
vista procedimental, a atuao dos membros do P5 acaba por criar
um efeito de meio imposto a cada membro do CS, uma lgica de
diplomacia multilateral, mesclando igualmente individualismo e co480

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005

Resenha

legiado, igualdade e hierarquia. Assim, no que diz respeito composio do CS, prevalece a lgica de eficcia sobre a lgica de representao: a primeira identifica-se com o poder efetivo de contribuio poltico-militar de cada membro permanente (capacidade efetiva
de deciso e de ao); a segunda, com os membros no-permanentes
e o papel significativo a eles atribudo na composio de interesses
no caso de divergncias no plano de deciso entre os membros do P5,
desde que no exercido, de maneira afirmativa, o direito de veto.
Superando essa aparente contradio inicial que privilegia a ao hegemnica do P5 em detrimento da igualdade formal entre os Estados-membros da ONU, Sur afirma, na segunda perspectiva, que a
discricionariedade e a arbitrariedade da atuao do Conselho reconhecida no captulo VII da Carta (que trata da ao em caso de ameaa paz, ruptura da paz e atos de agresso), alm de sua lgica poltica e hegemonia coletiva, baseadas mais nos interesses vitais do que
em uma considerao objetiva da paz e da segurana internacionais.
, pois, esse aspecto que permite ao CS adaptar-se de maneira flexvel evoluo dos problemas de segurana internacional, tais como
os conflitos regionais de carter internacional, o hiperterrorismo e a
proliferao de armas de destruio massiva, o que explica por que se
preferiu criar um rgo poltico em vez de dot-lo de uma natureza
judiciria ou de submeter suas decises a tal controle.
Quanto possibilidade desse controle, a resistncia de Sur infundada, por algumas razes. Primeiramente, importante observar que a
Corte Internacional de Justia (CIJ) um elemento do sistema para a
manuteno da paz estabelecido pela Carta da ONU, constituindo o
rgo judicirio principal do sistema onusiano. inegvel, ainda,
que a prpria Carta distingue as competncias conferidas ao CS e
Corte no que diz respeito s questes relativas ao uso da fora nas relaes internacionais e da legtima defesa, explicitadas pela CIJ em
vrios casos por ela julgados: Companhia de Petrleo
Anglo-Iraniana (1952); Plataforma Continental do Mar Egeu
481

Resenha

(1978); pessoal diplomtico e consular dos Estados Unidos em Teer


(1980); atividades militares e paramilitares em Nicargua (1984) ; e
questes de interpretao e de aplicao da Conveno de Montreal
de 1971 resultantes do incidente areo de Lockerbie (1992). Argumentativamente, a Corte estabeleceu que, embora as questes sejam
submetidas ao CS, nada impede que a CIJ tome conhecimento delas,
podendo os dois procedimentos poltico e judicial serem conduzidos paralelamente, situao, por certo, diferente daquela prevista no
artigo 12 da Carta.
Em segundo lugar, contrariamente interpretao de Sur, a responsabilidade principal reconhecida pela Carta ao CS nos moldes de seu
artigo 24 no significa exclusividade quanto ao sujeito da manuteno da paz e da segurana internacionais, consagrando-se a idia do
paralelismo funcional (artigo 36, pargrafo terceiro da Carta). Isso
demonstra, ainda, que o argumento da importncia poltica do conflito, avatar moderno dos interesses de poder, no tem conseqncia jurdica e no constitui obstculo ao exerccio de jurisdio da Corte.
Afinal, a poltica judiciria desta inspirada nas exigncias de manuteno da paz. Inegavelmente, contudo, a utilizao desse meio continuar sendo da livre escolha que emana da poltica jurdica exterior
dos Estados envolvidos. O que est em jogo no uma anlise de legitimidade, mas de ilicitude com relao ao descumprimento das
obrigaes oriundas da prpria Carta, por eventual deciso do Conselho.
Isso no significa que se defenda a possibilidade de reviso de decises do CS, visto que a posio da Corte, nesse tema, j conhecida
desde a deciso no Aviso Consultivo Conseqncias jurdicas para
2
os Estados da presena contnua da frica do Sul na Nambia . Por
certo, e reproduzindo a argumentao dessa sentena, se inexiste previso na Carta e no estatuto da CIJ autorizando a reviso judicial, a
mesma no possvel, no podendo valer-se o intrprete, para tanto,
da teoria das competncias implcitas, distinguindo-se, pois, a na482

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Resenha

tureza poltica do Conselho e judicial da Corte. Contudo, com base


em suas funes, a Corte pode no se intimidar a se pronunciar pela
conformidade dos atos do Conselho com a Carta, tanto no caso da jurisdio contenciosa quanto dos avisos consultivos, o controle poltico sendo exercido pelos prprios Estados-membros a partir de uma
tcnica de contra-poderes.
Visto de perto, Sur analisa o CS na linha de continuidade e/ou de ruptura da lgica de sua ao em quatro momentos paradigmticos: a) da
crise de Cuba de 1962 ao fracasso das operaes de paz na frica, no
incio dos anos 1990; b) a questo do Kosovo em 1999; c) o ps-11 de
Setembro de 2001; d) a segunda guerra dos Estados Unidos contra o
Iraque em 2003.
Se o perodo que vai de 1960 ao incio de 1990 marcado, grosso
modo, pelo confronto ideolgico leste-oeste, dissuaso nuclear,
arms control, primeira guerra do Iraque e relativo fracasso de algumas operaes de paz na frica (Somlia, Serra Leoa, Libria, Ruanda, Repblica Democrtica do Congo e Costa do Marfim), a soluo
encontrada no mbito do Conselho para resolver os conflitos no
Kosovo marcar uma antecipao das vicissitudes vivenciadas pelo
CS nos anos posteriores. Isso fica claro com a aprovao da Resoluo 1.244 da ONU (1999) e com a atuao das foras da Organizao
do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e da Unio Europia como
concorrentes do Conselho na questo da paz e da segurana internacionais no Kosovo.
J o tema do terrorismo internacional, embora no fosse indito no
seio do CS, ganhar novo enquadramento aps os atentados de 11 de
Setembro em Nova Iorque, com a aprovao das resolues 1.368
(2001) e 1. 373 (2001), tema central da obra de Sur. A primeira resoluo considera o caso como questo de segurana internacional,
qualificando-o, com base no artigo 39 da Carta, como uma agresso
armada (mesmo que no se identificasse a ao direta ou indireta de
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Resenha

um Estado) e reconhecendo aos Estados Unidos o exerccio do direito natural de legtima defesa, sem limitar, quanto sua natureza e sua
intensidade, a reao militar americana. Mas Sur quem observa
que, na conduo da interveno coercitiva propriamente dita, a ao
realizada sob autorizao do CS e no sob sua autoridade, o
que evidencia a sua efetiva perda de responsabilidade nessa gesto
da crise internacional.
Por outro lado, com a resoluo 1.373 (2001), estabeleceu-se um verdadeiro programa de preveno e de luta contra o terrorismo internacional, com um inegvel poder normativo de natureza no legislativa. Seu texto comporta um programa amplo e obrigatrio de cooperao para os Estados-membros e organizaes internacionais, de
carter civil, penal, policial e financeiro. Assim, seguindo-se uma lgica contnua de enquadramento jurdico, a resoluo 1.368 (que situa a ao americana nos moldes da Carta) fundamenta a 1.373 (que
situa o Conselho no centro da ao jurdica), ainda que elas sejam
dissociadas em seus meios e tcnicas de aplicao. Nesse caso, o que
se evidencia que o artigo 51 da Carta acaba por exceder a competncia do CS prevista no captulo VII da mesma, constituindo a legtima
defesa uma modalidade particular de segurana coletiva, superior s
demais disposies da Carta.
Nessa linha de argumentao, o autor considera, ainda que de maneira no explcita, que esse enquadramento condicionou todas as
aes internacionais subseqentes quanto ao tema da paz e segurana (coletiva) internacionais, podendo-se citar, por exemplo, as resolues 1.526 (2004), 1.530 (2004), 1.535 (2004) e 1.566 (2004). Pode-se dizer, contudo, que, com a resoluo 1.530 (2004), o CS, condenando os atentados terroristas perpetrados em Madri no dia 11 de
maro de 2004, de maneira apressada e equivocada, mas na mesma
lgica das resolues que identificaram o Talib e a Al Qaeda como
grupos terroristas, errou ao apontar o grupo radical basco ETA como
o principal responsvel pelos atentados, constatao que se provou
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falsa a posteriori. Nota-se, portanto, os riscos dessa interpretao do


artigo 51 e da possibilidade poltica de generalizar, flexibilizando ao
mximo e descontroladamente, a identificao de determinados grupos terroristas. Em outra perspectiva, o reconhecimento pela Espanha da competncia universal de sua jurisdio para crimes contra a
humanidade e o incio do julgamento de alguns dos implicados no
atentado demonstraram a importncia reconhecida por esse pas europeu a esse modo pacfico de soluo de controvrsias.
Por outro lado, a administrao da crise iraquiana pelo CS, entre os
conflitos de 1991 e 2003, demonstrou a evoluo dessa situao regional que, segundo Serge Sur, no se fundamenta exclusivamente
na continuidade das resolues motivadas pelos atentados de 11 de
setembro de 2001, a no ser pela incluso do Iraque no denominado
eixo do mal. Relembre-se, por exemplo, a resoluo 1.441 (2002),
que organizou um novo processo de inspees coercitivas com o objetivo de realizar o desarmamento iraquiano e assegurar a eficcia
dos mecanismos de verificao do sistema onusiano. O debate pblico internacional decorrente disso se dividiu entre a posio americana (sistema de verificao negativa), com apoio britnico e de outros
pases europeus, que pretendia o emprego imediato da fora armada,
e a posio franco-germnica, que no recusava totalmente o recurso
guerra, mas subordinava-o, como ultima ratio, a uma deciso do
Conselho se comprovada flagrante a violao pelo Iraque de suas
obrigaes internacionais (sistema de verificao positiva).
Apesar de a ao unilateral americana, que se seguiu, parecer desprezar a responsabilidade principal do Conselho em matria de paz e segurana internacionais, Sur afirma que no se contestou o fato de
esse rgo agir (otimizao restritiva) na organizao da luta internacional contra o terrorismo. O novo dado que surge nesse contexto
o da guerra preventiva ou guerra por escolha ou por necessidade,
que modifica, de certa maneira, a amplitude do recurso pretendido
fora. Se for apreendida institucionalmente, a resoluo 1.483
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Resenha

(2003) consagrar a criao de uma autoridade de ocupao principal responsvel pela promoo do bem-estar da populao iraquiana, assegurando uma administrao eficaz do territrio e contribuindo ainda para restabelecer a segurana e a estabilidade, alm de criar
condies de reconstruo futura do Iraque e de um representante
especial do secretrio-geral da ONU. Isso evidencia que, no conjunto
dos processos de reconstruo e de reconstituio de uma autoridade
poltica iraquiana, a atuao do CS no nem residual, nem subalterna, ainda que permanea, tambm em matria de desarmamento, virtual.
Para alm da anlise de Sur, no que diz respeito situao precria do
Iraque, passadas as eleies gerais do incio de 2005, permanece evidente a dificuldade de administrao da crise interna iraquiana pela
coalizo internacional e pela prpria ONU, no se podendo esquecer
ainda do atentado que vitimou, em 2004, o primeiro representante especial no Iraque, o diplomata brasileiro Srgio Vieira de Mello. Esse
contexto de instabilidade interna (atentados e seqestros de estrangeiros) desafia uma nova reflexo sobre os limites e conseqncias
do exerccio do direito natural de legtima defesa (sua extenso poltica a conflitos em outras regies, como, por exemplo, no caso da
Rssia, Palestina, Afeganisto e da ao contra os rogue states
Coria do Norte, Sria e Ir , integrantes do eixo do mal) e da prevalncia da defesa de interesses vitais (realismo estratgico) contra a implementao das obrigaes convencionais internacionais
em vigor.
Vista em movimento, quanto s dinmicas e perspectivas futuras do
CS, segundo Serge Sur, a discusso organiza-se em quatro itens: (I) a
continuao das aes ordinrias desse rgo no que diz respeito
renovao e ampliao das operaes de paz; (II) os vnculos entre
as instituies internacionais nos domnios da segurana, entre a cooperao e a concorrncia; (III) a pretendida reforma do Conselho; e
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(IV) a conservao, pelo CS, e para o futuro, de suas capacidades e


virtualidades.
Se possvel mencionar a existncia de geraes de operaes de
manuteno da paz fundadas nos captulos VI e VII da Carta, por outro lado, na perspectiva de uma cooperao/concorrncia na ao do
Conselho com outros rgos da ONU ou organizaes internacionais, o especialista francs aponta o precedente histrico da Resoluo
Acheson de 1950 perante a Assemblia Geral da ONU; a excluso do
exerccio do direito de veto nos limites propostos no Relatrio
Evans-Sahnoun de 2001; a possibilidade discutvel de controle jurisdicional dos atos do Conselho pela Corte Internacional de Justia e
mesmo a influncia das organizaes no-governamentais (ONGs)
no estabelecimento da Corte Penal Internacional. Como alternativas
a essa concorrncia, discute-se o papel da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (OTAN) como novo instrumento institucional de segurana internacional; o G7/8 como instncia de concertao internacional; e a Organizao para Segurana e Cooperao na Europa
(OSCE) como idia de uma segurana cooperativa herdada da
Conferncia de Segurana e Cooperao na Europa (CSCE). Importa ainda relembrar a competncia do Conselho em criar, como rgos
de cooperao na manuteno e/ou restabelecimento (preveno/coero) da paz internacional, os tribunais penais ad hoc e especiais no
caso de violaes ao direito humanitrio internacional, verdadeiro
princpio/regra de jus cogens (ordem penal internacional e competncia penal universal).
Em princpio, inegvel a flexibilidade do Conselho em criar tribunais internacionais ad hoc, baseando-se em uma lgica no de paz
pelo direito, mas de consideraes de ordem poltica, segundo a
apreciao e discricionariedade que so prprias ao Conselho. Serge
Sur poderia, pois, completar sua anlise acrescentando que a criao
desses tribunais representa o fracasso do sistema de segurana coletiva, o que significa que tanto o mecanismo dissuasivo no funcionou
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Resenha

quanto, no mais, o prprio Conselho no conseguiu impedir ou prevenir os comportamentos individuais ou coletivos tipificados
como (1) crime contra a paz, (2) de genocdio, (3) contra a humanidade ou (4) crime de guerra. Revitaliza-se, assim, a teoria da responsabilidade individual originria dos tribunais militares de Tokyo e de
Nuremberg de 1945 e 1946.
Contudo, nota-se que o prprio CS no tem conseguido, embora sua
natureza assim o impusesse, a cooperao dos Estados no caso dos
tribunais penais internacionais ad hoc, o que tem retardado os trabalhos, da fase de inqurito e de entrega dos acusados a essas jurisdies internacionais (impossibilidade de julgamento por contumcia)
finalizao do procedimento e deciso final, aps recurso. As sucessivas resolues sobre esse tema demonstram que um compromisso internacional efetivo ainda no foi encontrado. A prpria evoluo e desenvolvimento desses tribunais penais ad hoc para a
ex-Iugoslvia e para Ruanda, quando analisados de perto, demonstram a sua precariedade institucional, que representar um desafio,
inclusive, para a Corte Penal Internacional, diante da posio americana, respaldada pelo prprio Conselho, e da possibilidade de criao de outros tribunais ad hoc concorrentes para situaes especiais,
a critrio do mesmo.
No que diz respeito reforma do Conselho, o que se encontra em
jogo, segundo Sur, o esprito mesmo da instituio, por ser inexeqvel o concerto poltico que prevalece apenas em um contexto de
paz estrutural. Para o autor, uma reforma calcada no estabelecimento
de um regionalismo de descentralizao incluiria: fazer o exerccio do veto preceder de um concerto regional ou de outro processo
de deciso formal; substitu-lo pela tcnica do consenso, relativizando o exerccio desse direito em decorrncia da ampliao do nmero
de membros permanentes. Na verdade, tais proposies contornam a
lgica de eqidade que emana dessa reforma, contrria e incompatvel com a natureza desse rgo. Outra proposta a ser considerada :
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Resenha

a criao de conselhos de segurana regionais ou de outro(s) rgo(s)


ad hoc de natureza consultiva, mantendo-se, porm, a competncia
de deciso do CS. Esse procedimento poderia, pois, atualizar de maneira menos radical a composio do Conselho, sem representar, na
base, um processo de fragmentao ou de desmembramento do rgo.
Atualmente, a discusso da reforma do Conselho com a incluso do
G4 (Brasil, Alemanha, Japo e ndia) sofre resistncias regionais por
parte da Argentina, Colmbia, Nicargua, Mxico, Venezuela, Itlia,
China e Paquisto, com base na acusao de que os pases do G4 no
representam legitimamente as correspondentes regies (Amrica,
Europa e sia). Os pases do G4 enfrentam ainda a falta de apoio do
continente africano, que procura apresentar candidatos prprios entre Egito, Nigria, frica do Sul, Arglia, Qunia e Senegal. Recentemente, ainda em junho de 2005, a ao diplomtica do G4 incluiu
at mesmo a tentativa de submeter uma proposta ao Conselho de Segurana de renncia por quinze anos do exerccio do direito de veto,
propondo a ampliao do nmero de membros permanentes do CS
de cinco para onze.
Nesse contexto, por exemplo, o Brasil mobilizou-se quando do comando da Fora criada no mbito da Misso das Naes Unidas para
a Estabilizao no Haiti (Minustah), instituda pela resoluo
S/RES/1542/2004 (que substituiu a Fora Multinacional Interina estabelecida pela resoluo S/RES/1529/2004), prorrogada at junho
de 2005. Recentemente, a deciso de enviar militares norte-americanos para a estabilizao do Haiti reforou a acusao de
falta de profissionalismo e de coeso do comando do general brasileiro Augusto Heleno Ribeiro Pereira (substitudo pelo General Urano Bacellar), o que compromete a publicidade eleitoral em torno
dessa operao, que representa o maior contingente enviado ao exterior pelo Brasil desde a Segunda Guerra Mundial.
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Resenha

Sur afirma que o CS no pretende ser um espao de representao,


mas de eficcia. Com isso, a contestvel atuao da fora internacional comandada pelo Brasil no Haiti, dentro, ainda, do contexto de
fracasso generalizado das operaes de paz onusianas no continente
africano, torna discutvel a reforma apressada e no refletida sobre a
composio dos membros permanentes do CS. Ainda que os Estados
que integram o P5 representem a lgica do ps-Segunda Guerra
Mundial, dificilmente se encontrar, para o respeito eficcia de
suas decises, uma nova composio que faa coabitar a legitimidade decorrente de maior representao e a eficcia decorrente do
poder de mobilizao para as situaes que violem a paz e a segurana internacionais. O livro de Sur, por outro lado, tem o mrito de demonstrar que, mesmo a hiperpotncia norte-americana, contra a qual
parece inexistir recurso, no prescinde das instncias multilaterais e
do Conselho de Segurana enquanto instrumentos de legitimao,
pois esta no se fundamenta nica e exclusivamente no seu exerccio
individual de poder.
Por esse motivo, e conclusivamente, Serge Sur constata que o CS se
torna um instrumento complexo e sutil de cooperao entre as grandes potncias e uma cmara de eco para os pequenos pases. um
catalisador, fonte de legitimidade internacional e no um mero instrumento de hegemonia de um nico Estado. Por outro lado, esse rgo da ONU tem a necessidade de ser alimentado por fontes exteriores, principalmente pelos Estados. Criado em um momento de urgncia, alterna hoje, instrumentalmente, a necessidade de correo de
(novas) situaes e a adoo de medidas repressivas, ainda que precrias do ponto de vista de sua atuao operacional, baseada, sobretudo, em uma lgica de eficcia.
A obra de Serge Sur representa, pois, de maneira inegvel, um instrumento de consulta e de reflexo fundamental na apreenso do tema
central da paz e da segurana nas relaes internacionais contemporneas.
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Notas
1. Repblica da China, Frana, Rssia, Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte e Estados Unidos da Amrica.
2. CIJ Corte Internacional de Justia. (1971), Aviso Consultivo, 21 de junho.
Recueil, pp. 16 e ss.
3. Representantes permanentes do Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do
Norte e dos Estados Unidos da Amrica enquanto potncias ocupantes agindo
sob comando unificado, em virtude do direito internacional aplicado.

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Autores

Ana Cristina Arajo Alves mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes
Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio,2005) e
professora da graduao em Relaes Internacionais do IRI/PUC-Rio.
Andrs Malamud PhD em Cincia Poltica e Cincias Sociais pelo European University Institute,
em Florence. Atualmente, ocupa o cargo de pesquisador-assistente no Centro de Investigao e
Estudos de Sociologia do Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, em Lisboa.
tambm professor assistente de Cincia Poltica na Universidade de Buenos Aires. Suas reas de
interesse so poltica latino-americana e europia, integrao regional, partidos polticos e
comparao das instituies democrticas.
Gustavo Seignemartin de Carvalho mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de
Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
Luis Fernando Ayerbe doutor em Histria pela Universidade de So Paulo(USP)e livre docente pela
Universidade Estadual Paulista(Unesp).Atualmente, professor do Departamento de Economia da
Unesp, campus de Araraquara,e do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da
Unesp,Unicamp e PUC-SP.
Lus de Sousa PhD em Cincia Poltica e Cincias Sociais pelo European University Institute,
Florence. Atualmente, ocupa o cargos de pesquisador no Programa de Cincia Poltica no Research
School of Social Sciences of the Australian National University e de pesquisador assistente no
Centro de Investigao e Estudos de Sociologia do Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da
Empresa, em Lisboa.Suas reas de interesse so poltica europia, parlamentos regionais, partidos
polticos,corrupo partidria e regulao poltica.
Marcelo Valena mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
Marco Antonio de Meneses Silva mestre em Relaes Internacionais pela University of Kent at
Canterbury. Atualmente, professor no Centro Universitrio de Braslia e coordenador do curso de
Relaes Internacionais.
Maurcio Santoro doutorando em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio
de Janeiro (Iuperj), pesquisador do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (I B A S
E) e professor da ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Candido Mendes.
Tarcisio Corra de Brito mestre em Filosofia do Direito pela Universidade Federal de Minas
Gerais;mestre em Relaes Internacionais pela Faculdade de Direito da Universidade Panth onAssas, Paris; doutorando em Direito Pblico, com especialidade em Direito Internacional na
Faculdade de Direito da Universidade Panth on-Assas; e juiz substituto do Trabalho do Tribunal
Regional do Trabalho da Terceira Regio desde outubro de 1998.