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Relaes
Internacionais*
Marco Antonio de Meneses Silva**
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 249-282.
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pre serviram de modelo para as demais, por uma razo muito simples: o mundo social distingue-se do mundo natural em diversos aspectos. Cientistas sociais no poderiam ser como seus colegas naturais, no sentido de se considerarem desinteressados e independentes
da sua matria de estudo porque fazem parte da sociedade que estudam. Repetir os mesmos postulados epistemolgicos das cincias
naturais impunha pesados custos sobre as cincias sociais.
A concluso decorrente disso a constatao da influncia que interesses impem sobre a produo de conhecimento. Afinal, a aplicao indiscriminada de metodologias das cincias naturais, com suas
posies epistemolgicas subjacentes, tendia reproduo da ordem
existente. Isso problemtico, porque, ao invs de avanar a emancipao, no mundo moderno, constava-se a subjugao da natureza e a
dominao do homem pelo prprio homem. nesse contexto que
Horkheimer prope uma ruptura epistemolgica.
a que surge a diferenciao entre a teoria tradicional e a teoria crtica: a primeira enxerga o mundo como um conjunto de fatos que
aguardam ser descobertos pelo uso da cincia positivismo. Horkheimer defendia que tericos tradicionais estavam equivocados ao
propor que o fato a ser descoberto pudesse ser percebido independentemente da estrutura social em que a percepo ocorria. Mas a situao era mais grave, j que a teoria tradicional estimulava o aumento da manipulao de vidas humanas. Ela via o mundo social como
uma rea para controle e dominao, como a natureza, e, portanto,
indiferente s possibilidades da emancipao humana.
Horkheimer propunha a adoo da teoria crtica. Esta no enxerga fatos da mesma forma que a teoria tradicional. Para tericos crticos,
fatos so produtos de estruturas sociais e histricas especficas. A
percepo de que teorias esto fixadas nessas estruturas permite que
os tericos crticos reflitam sobre os interesses atendidos por uma teoria particular. O objetivo explcito da teoria crtica promover a
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emancipao humana, o que significa que a teoria abertamente normativa, assumindo uma funo at no debate poltico. Nisso, diverge
radicalmente da teoria tradicional ou positivista, na qual a teoria deve
servir neutralidade e se preocupar somente com a descoberta de fatos preexistentes e de regularidades em um mundo independente e
externo.
Em uma contribuio significativa ao pensamento das cincias sociais, Horkheimer defendia que haveria uma ligao entre conhecimento e poder. Para ele, dessa relao decorria o fato de que as mais
importantes foras para a transformao eram foras sociais, e no a
explicao de uma lgica independente a ser revelada. Enquanto o
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conhecimento estivesse associado ao Estado , tenderia a reificar as
relaes de poder existentes, sendo que qualquer alterao se submeteria aos interesses estatais. Desta forma, os cientistas comporiam
uma fora social cujo dever principal no poderia deixar de ser a
transformao da realidade social de forma a expandir a emancipao humana.
A principal crtica que essa linha de raciocnio recebeu veio dos racionalistas, e se fundamenta sobre a acusao de que o conhecimento
cientfico h que ser imparcial, neutro, no-normativo e puro. Para
eles, Horkheimer estava politizando, ideologizando a produo de
cincia. Defensores do racionalismo como Popper (1958) e Lakatos
(1978) argumentariam que a cincia se desenvolve seguindo critrios
racionais.
Percebemos, portanto, que divergncias ontolgicas se encontram na
base da discusso. Respostas distintas s indagaes do tipo o que e
como a realidade social?, as realidades natural e social divergem
fundamentalmente, a ponto de significarem modos igualmente distintos de conhec-las? e o conhecimento puro, imparcial e neutro? trazem implicaes essenciais maneira como se percebe o conhecimento. Tais dvidas no se resolvem de uma forma intrnseca
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racionalidade. Elas pressupem um certo grau de subjetividade explicitado pelos postulados metatericos do terico/analista.
Desafios Epistemolgicos
da Teoria Crtica em
Relaes Internacionais
O pensamento frankfurtiano imprimiu um impacto profundo sobre a
produo cientfica nas cincias sociais j nas primeiras dcadas do
sculo XX. Contudo, as discusses epistemolgicas que vieram
tona h muito se mantiveram alm das fronteiras das Relaes Inter5
nacionais. Desde sua gnese , as controvrsias que nutriam o desenvolvimento desse campo de estudo eram assaz estreitas, se vistas a
partir das questes a serem levantadas pela teoria crtica. O primeiro
debate (realismo poltico versus idealismo) foi protagonizado por
correntes que talvez tivessem muito mais semelhanas do que diferenas no que se refere aos fundamentos epistemolgicos. O chamado segundo debate (tradicionalistas versus comportamentalistas/cientificistas), embora tambm conhecido como um debate metodolgico, s fez sentido por apartar metodologias que tambm traziam similitudes epistemolgicas. Por fim, o terceiro debate ele prprio
motivo de debate: para uns, divide neo-realistas e neoliberais; para
outros, neo-realistas e globalistas; para outros ainda, epistemologias
positivistas e ps-positivistas. Portanto, no seria exagero afirmar
que um verdadeiro debate metaterico se inicia com a teoria crtica.
Preliminarmente, convm examinar o ponto de partida de Robert
Cox (1995a). No h teoria propriamente dita dissociada de um contexto histrico concreto. A teoria a maneira como a mente funciona
para compreender a realidade confrontada. a autoconscincia da
mente, a conscincia de como a experincia dos fatos percebida e
organizada para ser compreendida. Alm disso, a teoria tambm precede a construo da realidade no sentido de que ela orienta a mente
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ceito que usamos para designar uma determinada idia, passando pelos diversos entendimentos que um conceito pode expressar, at chegarmos questo mais abrangente que entender que nossa(s) ontologia(s) (so) tambm a representao de nossa viso de mundo.
Cox (1995a) afortunadamente aponta a importncia que a historicidade exerce sobre essa(s).
Outra caracterstica definidora do campo de estudo das Relaes
Internacionais, para Devetak (1995), tem sido a omisso de consideraes acerca da relao entre conhecimento e valores. Esta relao
somente atraiu ateno por advertir contra os perigos que se apresentam quando valores influenciam a pesquisa. O estado do conhecimento, a justificao de reivindicaes da verdade truth claims , a
metodologia aplicada, o escopo e o alcance da pesquisa eram questes fundamentais que as Relaes Internacionais ignoravam, em seu
prprio detrimento (idem).
A teoria obrigatoriamente condicionada pela influncia social, cultural e ideolgica, e cabe teoria crtica a tarefa de revelar os efeitos
desse condicionamento. Busca, tambm, trazer conscincia perspectivas latentes, interesses ou valores que do origem a, ou orientam
qualquer teoria. O conhecimento que a teoria crtica persegue no
neutro; poltica e eticamente carregado por um interesse na transformao social e poltica. Hoffman (apud Devetak, 1995) entende
que no meramente uma expresso das realidades concretas da situao histrica, mas tambm uma fora transformadora dessas condies (Devetak, 1995:151).
claro que a teoria crtica incorporar nitidamente a dimenso da influncia dos interesses na produo terica. Contudo, o mesmo talvez no proceda na discusso da ao dos valores. A bem da verdade,
tericos crticos tm sido freqentemente acusados por tericos normativos de se absterem das discusses normativas substantivas. A
acusao fundamenta-se no fato de a teoria crtica defender uma or258
tuies que constituam as comunidades polticas permitem que falemos de um Estado que atravessa os tempos e no respeita as particularidades de cada contexto histrico? aceitvel propor que foras
sociais e as ordens mundiais geram somente um tipo de comunidade
poltica?
H um compromisso normativo intrnseco com a manuteno da ordem, e com aqueles que se beneficiam dela. Por exemplo, o mecanismo que regula e distribui poder entre entidades que se motivam pelo
mesmo objetivo (conquistar ou aumentar seu poder) o equilbrio ou
balana do poder. O realismo poltico uma perspectiva terica, portanto, que poder ser identificada com os interesses do Estado hegemnico.
Para a teoria crtica, por conseguinte, a ordem internacional est em
constante transformao. Essa mutao faz com que, por meio da
agncia humana, se possa guiar alteraes em direo emancipao. A teoria cumpre, portanto, um papel de guia para a ao estratgica, isto , para a ao transformadora. Muito mais do que um reles
instrumento para analisar seu objeto de estudo, a teoria passa a ter
uma funo nessa ao. Da mesma forma que cientistas no se devem deixar iludir por um vu de pretensa neutralidade j que eles
prprios compem seu objeto de estudo, carregam e cultivam valores, interesses particulares , a cincia tambm no neutra. Pode haver uma teoria interessada na manuteno da atual ordem das coisas,
como pode haver teorias interessadas em sua transformao. Para
Cox (1995a; 1995b), essa opo ser o divisor de guas das teorias,
nos termos abaixo.
Em sua forma de distinguir as teorias, Cox (1995a; 1995b) prope
uma heterogeneidade em trs nveis. Entende que teorias devem ser
analisadas com base em trs dimenses que permitem a comparao
e a conseqente classificao dos modos de teoria: a perspectiva, a
problemtica e o propsito.
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vador da ordem social e poltica. Ela se interessa pelas reformas especficas que tm por fim a manuteno das estruturas existentes.
A outra espcie de teoria, a teoria crtica, dedica-se forma como a
ordem existente surgiu e s suas possibilidades de transformao. Ao
contrrio da teoria de resoluo de problemas, a teoria crtica no v
as instituies e relaes sociais e polticas como um dado, mas as
questiona, procurando entender como surgiram e se podem estar em
um processo de transformao. Ela direcionada justamente para o
quadro de ao, ou problemtica, que a resoluo de problemas aceita como seus parmetros. Um dos objetivos centrais teoria crtica
esclarecer a diversidade de alternativas possveis. H um elemento
de utopia presente, j que se tenta representar um quadro coerente
para uma ordem alternativa, embora a utopia sofra as limitaes impostas pela compreenso dos processos histricos. A teoria crtica
deve recusar alternativas improvveis, alm de rejeitar a ordem prevalecente. Desta forma, serve de guia para a ao estratgica por levar ordem alternativa, enquanto a resoluo de problemas serve de
guia para a ao ttica que, intencionalmente ou no, mantm a ordem existente. Dito de outra maneira, a teoria crtica interessa-se pela
explorao do potencial de mudana estrutural e pela construo de
estratgias para a transformao.
O Pensamento
Neogramsciano nas
Relaes Internacionais
Uma das vertentes da teoria crtica mais influentes em Relaes
Internacionais tem sido o pensamento de Antonio Gramsci, sobretudo na economia poltica internacional. Lembramos que esse cientista
poltico italiano no chegou a produzir um tratado terico integrado:
ao contrrio, sua obra capital, Cadernos do Crcere (2000), uma
coletnea de artigos escritos enquanto esteve encarcerado pelo regime de Mussolini nas dcadas iniciais do sculo XX.
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universalista. Ele escreve abertamente a partir de uma perspectiva liberal-democrtica kantiana-hegeliana, o que gera srios problemas
em sua argumentao. Acreditamos que essas dificuldades tornam
suas idias no final das contas incapazes de realizar sua tarefa. Sem
nos referirmos a todas as crticas a Linklater (seu vis Unio Europia e a ausncia de indicaes quanto institucionalizao dos arranjos polticos ps-westfaliano), alguns problemas so relevantes
nossa argumentao.
Primeiro, a dimenso do poder a noo de comunidade dialgica
levanta questes do tipo: e se no houver consenso dentro da comunidade? Quem ter a autoridade de arbitrar a deciso a ser tomada?
Quem definir as regras do jogo? Parece que a comunidade dialgica
de Linklater (idem) est aberta apenas queles que aceitam as regras
do jogo. Que todos iro aceit-las uma questo parte. Sua viso
procedimental sobre a tica obscurece as relaes de poder existentes entre os participantes. Como seria uma esfera pblica aberta, livre, no-manipulada? Como seria o acesso? Seria possvel?
Em segundo lugar, a viso habermasiana de Linklater (idem) parte do
pressuposto de que as metas e valores das pessoas no seriam fundamentalmente incompatveis, em outras palavras, que somos todos essencialmente iguais, na verdade. Essa uma viso particularmente
liberal. Considera, tambm, o indivduo pr-social, abstrado de todos os outros aspectos, como a cultura. No entanto, a cultura no
pode ser usada como vestimenta, a ser descartada a qualquer momento. Nossos discursos (raciocnio, linguagem) so eles prprios culturalmente situados e constitudos assim como os de Linklater
(idem).
Anlise
Fica evidente que no se deve menosprezar a fora do impacto que
tericos crticos causaram nas Relaes Internacionais, estendendo-se economia poltica internacional. Essa repercusso, como vi273
mos, fundamenta-se sobre uma viso inovadora das discusses epistemolgicas no mbito das Relaes Internacionais. Contudo, houve
quem recebeu a teoria crtica e sua vertente neogramsciana com menos entusiasmo. Se no, vejamos os argumentos.
Um dos traos que mereceu censura diz respeito ao pessimismo que
tericos crticos, em geral, tm demonstrado no que diz respeito aos
agentes da transformao social pretendida, particularmente quando
se trata de organizaes no-governamentais (ONGs) e intergovernamentais (OIGs).
De maneira semelhante, h crticas imbudas de excesso de otimismo, ou de utopia, quanto mudana estrutural to preconizada.
Observamos um curioso paradoxo no que se refere ao Estado. H
desde aqueles que consideram os tericos crticos por demais obcecados pelos Estados, o que constitui o j citado estadocentrismo,
at aqueles que diagnosticam a ausncia de uma ateno apropriada
ao Estado.
O tema da globalizao trouxe tona as contribuies singulares dos
neogramscianos para a economia poltica internacional. Nesse caso,
trata-se da crtica quanto despersonalizao dos fenmenos. Tais
autores preferem enxerg-la como um processo conduzido por alguns Estados.
Em suas discusses, autores contemporneos descendentes das tradies marxistas, principalmente aqueles que tm devotado ateno
s problemticas da identidade, aliados aos antroplogos, queixam-se da subestimao das foras culturais, em favor de um reducionismo fundado sobre a produo, sobre o materialismo.
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O neogramscianismo pressupe que haja uma verdadeira conscincia, ou interesses objetivamente identificveis. Este postulado
se encontra presente at mesmo na diviso epistemolgica da teoria
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Concluso
Como reflexes finais, convm ressaltar o xito obtido pela teoria
crtica, em suas diversas abordagens aqui apresentadas.
Preliminarmente, cabe rememorar os impactos profundos sobre as
discusses tericas em Relaes Internacionais que podem ser identificados como tendo origem nas indagaes apresentadas por Robert Cox (1995a; 1995b; 2000). Esse ponto no deve ser menosprezado. Se hoje h um vibrante debate metaterico, para o regozijo de
alguns e tristeza de outros, isso se deve em grande parte aos tericos
crticos e s perspectivas tericas que se aproveitaram das questes
propostas. Entendemos que a teoria crtica representa uma guinada
importante, em uma nova direo, diante da encruzilhada em que se
encontrava o campo de estudos no incio dos anos 1980.
Outra implicao observada remonta diversificao do escopo terico das Relaes Internacionais, que expandiu significativamente
seus horizontes, conduzindo tal escopo rumo a novas conceituaes
dos fenmenos da poltica mundial. Expuseram-se as limitaes
epistemolgicas das tradies de pensamento convencionais das Relaes Internacionais. Diversas abordagens mais recentes podem,
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dentro da epistemologia ps-positivista. Aqui h um largo e (pantanoso) terreno para debate. Pelo que entendemos, a teoria crtica pode
ser acusada consistentemente de carregar caractersticas hbridas15.
Se, por um lado, responsvel pela incorporao do refletivismo, da
incerteza sobre o alcance da racionalidade, por outro, a teoria crtica
no leva essa inteno adiante. Afinal, se teorias servem a algum e a
algum propsito, como sustentar a defesa pela emancipao? Se h
uma posio normativa da teoria crtica rejeitando a ordem social
atual, como pode afirmar que a ordem almejada seria melhor? A
tarefa caber ao ps-modernismo em Relaes Internacionais, vertente essa que produzir uma censura consistente sobre os limites auto-impostos da teoria crtica.
Notas
1. Essa proposio particularmente verdadeira nas academias europias,
principalmente na britnica, e encontra-se respaldada em Burchill e Linklater
(1996) e Smith e Booth (1996). Na academia brasileira das Relaes Internacionais, h que se registrar o louvvel esforo de Rocha (2002).
2. Trata-se de um episdio relatado por Tucdides (2002) em que a dominadora Atenas pretendia tomar a pequena ilha de Melos, suscitando uma discusso
entre ambas as cidades acerca do poder versus a moralidade nas relaes entre
comunidades polticas.
3. Seguramente um dos artigos mais citados em textos desde sua publicao
em 1981. O artigo mais conhecido por ser encontrado em Keohane (1986).
4. Para um exmio relato da proximidade (quase promscua) entre as disciplinas cientficas e o Estado, sua gnese e sua institucionalizao, ver Wallerstein
(1996), sobretudo o captulo primeiro.
8. Traduo minha.
9. Maquiavel j o sugeriu com a analogia ao centauro (metade homem, metade fera).
10. Para Craig Murphy (1990:25-46), isso no tem acontecido. Pelo contrrio, haveria um bloco histrico conservando a dominncia em escala global,
possivelmente composta por uma classe dirigente atlntica ou trilateral, por
classes subordinadas no interior de Estados industrializados e por classes dirigentes nos pases em desenvolvimento. Em outro trabalho, Murphy (1994) explora as repercusses da escolha de uma anlise gramsciana sobre o tema da organizao e governabilidade internacionais, apontando a influncia de idias e
valores consolidados nas organizaes institucionais e internacionais, visando
o bom funcionamento da economia poltica global.
11. Serve como exemplo a aplicao do neogramscianismo na temtica da segurana internacional (Lamazire, 1998).
12. O prprio Habermas (1993) tem dedicado ateno crescente ao universo
das relaes internacionais, fazendo-o, porm, a partir de uma perspectiva que
tende a empobrecer e restringir por demais o alcance de suas idias. A porta de
entrada de Habermas nos domnios da poltica internacional tem sido a noo da
construo de consensos por meio da firmao de tratados e convenes entre
Estados.
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Resumo
Teoria Crtica em Relaes
Internacionais
Este artigo tem por objetivo apresentar a tradio da teoria crtica em Relaes Internacionais. Entende-se que haja uma lacuna nos debates tericos
com a reduzida ateno dedicada a essa tradio no Brasil. O revigoramento dos debates tericos contribui para o enfraquecimento das tradies tericas convencionais. O papel da teoria crtica nessa tendncia
primordial. A teoria crtica da Escola de Frankfurt examinada como precursora filosfica e metaterica da teoria crtica em Relaes Internacionais. Em seguida, as bases epistemolgicas dos desafios da teoria crtica
s teorias convencionais so apresentadas, com nfase especial dedicada
ao trabalho de Robert W. Cox. O pensamento neogramsciano inspecionado luz da busca pela transformao social nas relaes internacionais.
A vertente da teoria crtica internacional vista como fonte de inspirao
para muitos autores que trabalham com a emancipao. Examina-se a produo de Andrew Linklater por representar a busca por transformao das
comunidades polticas por meio da expanso de suas fronteiras morais.
Em seguida, busca-se uma avaliao crtica dos impactos trazidos pela teoria crtica ao campo de estudos das Relaes Internacionais. Conclui-se
que a teoria crtica tem mritos na guinada das discusses tericas em direo a questionamentos ontolgicos e epistemolgicos, debate esse que
tem caracterizado esse campo de estudo nas ltimas dcadas, por meio da
exposio das limitaes conseqentes do domnio das teorias convencio281
nais. No obstante, a associao da teoria crtica ao ps-positivismo epistemolgico constitui atitude premeditada.
Palavras-chave: Teoria das Relaes Internacionais Teoria Crtica
Escola de Frankfurt Gramsci
Abstract
Critical Theory in International
Relations
This article aims to present Critical Theory in International Relations. It is
understood that there has been a lacuna in theoretical debates with little
attention paid to this tradition in Brazil. The current revival in theoretical
discussions contributes to the weakening of conventional theories. The role
of Critical Theory in this trend is fundamental. Frankfurt School Critical
Theory is examined as a philosophical and metatheoretical forerunner to its
International Relations counterpart. There follows the epistemological
bases for the challenges Critical Theory poses to conventional approaches,
with particular regard to the work of Robert W. Cox. Neo-Gramscian
thought is thus in the light of concerns for social transformation in
International Relations. The Critical International Theory perspective is
subsequently scrutinized as a source for emancipatory concerns of IR
scholars. The work of Andrew Linklater is presented due to the search for
the transformation of political communities by way of the expansion of
moral boundaries. A critical assessment of the impacts of Critical Theory to
the field of International Relations is thus presented. This article concludes
that Critical Theory is largely accountable for the turn towards the
ontological and epistemological issues that have distinguished this field of
study within the last few decades, by exposing the consequential
shortcomings of the predominant conventional theoretical approaches.
However, Critical Theory is deliberately associated to post-positivist
epistemologies.
Key words: International Relations Theory Critical Theory Frankfurt
School Gramsci
282
Alm do Ocidente,
alm do Estado e
muito alm da Moral:
Por uma Poltica
Eticamente
Responsvel em
Relao Diferena
O Caso Ruands*
Ana Cristina Arajo Alves**
Introduo
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 411-463.
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distinguiram entre gnocidaires e refugiados e (c) com isso permitiram a reorganizao poltica e militar dos perpetradores do genocdio. Nosso argumento de que essas conseqncias so reflexos do
princpio do Estado-territorial-soberano sobre o qual essas intervenes foram concebidas. Ao associar territrio e identidade, esse princpio converteu automaticamente todos os indivduos identificados
como tutsis em vencedores da guerra civil ruandesa e todos
aqueles identificados como htus refugiados em pases vizinhos em
perdedores, perseguidos e necessitados de socorro. O princpio
da territorialidade impediu que a ajuda humanitria pudesse ser tambm dirigida aos tutsis sobreviventes do genocdio, por estarem sob
os auspcios do novo e falido governo ruands.
Para cumprir os objetivos traados, discutiremos em primeiro lugar o
arcabouo terico que nos permite lanar esse novo olhar sobre o
conflito e o genocdio ruands. Em seguida, procederemos anlise
da postura internacional em relao a Ruanda nos meses prvios ao
genocdio. Buscaremos inferir como a viso que a comunidade internacional tinha de Ruanda, somada aos critrios de peacekeeping, resultaram na deciso de 21 de abril, bem como no estabelecimento das
causas permissivas para o genocdio. Finalmente, apresentaremos
nossas concluses sobre o caso.
Ps-modernismo,
Ps-estruturalismo,
Responsabilidade,
Subjetividade e tica
Os objetivos acima delineados requerem o manuseio de dois arcabouos tericos que, primeira vista, podem parecer incompatveis:
a abordagem ps-moderna/ps-estruturalista em relaes internacionais (RI) e a rearticulao radical entre tica, subjetividade e responsabilidade proposta por Emmanuel Levinas (1999). Por um lado,
o pensamento ps-moderno/ps-estruturalista diz respeito ao questi414
1989:282). Portanto, a reivindicao ps-estruturalista por integridade terica depende de sua prontido em colocar em questo seu
prprio ponto de vista subjetivo, sua competncia para fazer teoria e
no ideologia.
Destarte, se por um lado a restituio do carter tico s relaes internacionais requer que nos orientemos por alguma concepo de tica, por outro lado deve ficar claro que esse critrio apenas um entre
muitos, derivado de um ponto de vista subjetivo, da necessria e inescapvel perspectiva da autora deste artigo em um tempo e espao poltica e historicamente especficos. Assim, a leitura que ser feita do
papel da ONU no genocdio ruands ser balizada por mais um marco: a inter-relao radical entre responsabilidade, subjetividade e tica, inserida em uma condio de alteridade infra-estrutural (Levinas apud Campbell, 1994:460). Essa escolha tem duas implicaes
no que se refere ao nosso juzo de valor sobre as questes analisadas.
Em primeiro lugar, entendemos que o Eu s existe mediante sua relao de responsabilidade tica com o Outro. Nesse sentido, todas as
relaes e formas de subjetividade devem ser pautadas e incessantemente questionadas pela responsabilidade tica. Levinas (1999) entende que a origem do sujeito sua prpria sujeio ao Outro, uma
sujeio que precede conscincia, identidade e liberdade. No compete ao sujeito decidir colocar-se nessa posio. Seu ser posto em
questo pela existncia prvia do Outro. Sujeitos so constitudos
por sua relao com o Outro, uma relao de interdependncia radical. Assim, na forma radical de Levinas repensar a tica e a responsabilidade, h uma responsabilidade inescapvel que anterior prpria conscincia do Eu e sua capacidade de comunicao
(idem:103).
Nesse contexto, a tica no mais independente da subjetividade,
como se fosse um conjunto de regras e regulamentos adotados por
um agente pr-dado, autnomo; ela se torna indispensvel ao prprio
418
ser do sujeito. Dispensando a subjetividade idealizadora da ontologia, que reduz tudo a si, a subjetividade tica descentrada e se torna
um efeito da responsabilidade pelo Outro. A tica ento compreendida em termos da responsabilidade primria que firma nosso ser sobre a afirmao de nosso direito de ser em relao ao Outro (Levinas
apud Campbell, 1994:460). O homem no pode ser autonomamente
livre at que assuma sua responsabilidade por outro homem. Paradoxalmente, qua alienus estrangeiro e outro que o homem no
alienado. Nesse sentido, no possvel que o Eu opte por no fazer
parte de uma relao com o Outro, dizendo no me diz respeito. A
responsabilidade pelo Outro uma no-escolha singular.
Em segundo lugar, deve ficar claro que nossa proposta de apreciao
da diferena e da alteridade no implica uma aceitao imediata e
acrtica da diferena simplesmente enquanto diferena. Esta deve
passar pelo crivo da considerao de suas prticas em relao ao Outro vis--vis a responsabilidade tica. Assim como mister combater
o fundamentalismo universalista que nega a alteridade e se dedica a
converter tudo mais em mesmice, opomo-nos abertamente absolutizao da diferena, isto , idia de que todas as diferenas so boas
e dignas de preservao simplesmente por serem diferenas. O respeito pela diferena nada tem a ver com indiferena, com
no-posicionamento, com no-questionamento (Bauman, 2003:74,
96). O respeito pela diferena no deve ser despolitizado, muito pelo
contrrio. O conflito e a contestao so aspectos inerentes atividade poltica. O que no deve fazer parte dela so as formas violentas de
conflito e contestao. necessrio que a diferena seja abertamente
politizada, para que no incorramos no risco do totalitarismo. Assumir um ethos crtico significa no se deixar levar pela balela de que o
respeito se d na ausncia de relaes de poder, inescapveis a todas
as prticas sociais.
Em face das questes levantadas at ento, a pergunta a ser formulada : como um sujeito pode realizar suas prticas de au419
to-representao sem impor ao Outro uma condio de inferioridade? a qualidade de inferioridade do Outro inerente hierarquizao logocntrica6 entre Eu e Outro que permite rotul-lo, reduzi-lo
ao outro-como-objeto, a um status de coisa, constituindo uma relao Eu-Isso em detrimento de uma relao Eu-Tu7 (Levinas, 1999.
Ver tambm Warner, 1996). Desumanizar o outro o que sustenta
discursos e prticas de excluso e aniquilao. E, estritamente relacionada qualidade da relao Eu/Outro, coloca-se a questo da responsabilidade tica: que tipos de relao entre identidade (Eu) e diferena (Outro) cumprem a promessa radical da responsabilidade tica?
O desafio , portanto, escolher estratgias polticas que contestem relaes Eu-Isso em termos da responsabilidade pr-original que essas
relaes diminuem. Segundo Campbell (1994), o modo como a relao pr-original de Levinas pode ser transposta para um contexto de
uma-a-muitos sem perder seu carter de interdependncia radical
viabilizado pela interveno da responsabilidade heternoma nos argumentos sobre liberdade autnoma. Para Campbell, essa possibilidade pode ser pensada por meio de Derrida (apud Campbell,
1994:468): A desconstruo , em si, uma resposta positiva a uma
alteridade que necessariamente a chama, coloca em questo ou motiva. A desconstruo portanto uma vocao uma resposta a um
chamado.
Sobre as Modalidades de
Violncia e a
Responsabilidade que Elas
Requerem
A resoluo de conflitos, em primeiro lugar, depende da classificao do problema, do que se trata aquilo com o que estamos querendo
lidar. Diferentes tipos de violncia demandam diferentes respostas e
medidas por parte de diferentes agentes responsveis. Essa seara evi420
dencia um dos pontos discutidos acima: a relao entre prtica poltica e teoria ou melhor, o carter inerentemente prtico da teoria.
Consoante Steve Smith (1996), nossa racionalizao do internacional em si constitutiva da prtica internacional. A teoria internacional a base de edificao da prtica internacional, no obstante o
grande hiato entre as questes levantadas pela teoria e a absoro
gradual dessas questes no debate poltico. Uma vez estabelecidas
como senso comum, as teorias tornam-se incrivelmente poderosas,
posto que delineiam no apenas o que pode ser conhecido, mas tambm o que pode ser falado e sugerido. Em outras palavras, a teoria
no se limita a definir as possibilidades explicativas. Seu impacto na
prtica muito mais profundo, pois ao delimitar nossos horizontes
ticos e prticos as teorias nos informam sobre as possibilidades de
ao humana (idem:13). Assim, ao divorciar tica de poltica, a teoria
promove uma compreenso das prticas internacionais pautada em
uma razo isenta de preocupaes morais e ticas (Smith,
1995:2-3).
Nesse sentido, expor o carter contestvel dos pressupostos ontolgicos embutidos nas representaes sobre o conflito e o genocdio
ruands muito mais do que um mero exerccio terico: uma reflexo e incurso sobre a prtica. Esta seo versa sobre as implicaes
prticas da caracterizao ou nomenclatura conferida violncia em
Ruanda isto , as prticas discursivas de guerra civil e/ou genocdio. Essa classificao diz respeito no somente ontologia da violncia, mas principalmente ao direcionamento de sua soluo. Portanto, essa discusso visa a evidenciar como a compreenso sobre o
conflito ruands nos termos do princpio do Estado-territorial-soberano delineia no apenas o que pode ser conhecido, mas tambm o
que pode ser falado e sugerido. Destarte, o fio condutor desta seo
o argumento de que toda interpretao traz em si imperativos polticos, ou seja, as representaes de um dado evento sugerem e delimitam as aes possveis em resposta a ele.
421
Conflitos armados ou no so parcialmente baseados em fundaes intelectuais ou mapas mentais da histria. Segundo Catharine
Newbury (1998), que escreve sobre a regio dos Grandes Lagos, essas fundaes ou mapas geram vises distintas e concorrentes do
passado, adotadas pelas partes para legitimar suas demandas. o que
a autora chama de poltica da histria (idem:7). Similarmente, Jean
Vansina (1998) afirma que as verses histricas dos conflitos exercem um impacto imediato na situao presente, posto que as partes
envolvidas citam essas verses para sustentar suas posies. Elas
usam pores da historiografia escrita por autores respeitados para
derivar novas interpretaes de fatos supostamente
bem-estabelecidos, reforando mitos polticos ubquos e justificando assim suas aes (idem:37, 39). No obstante as intenes de seus
autores, as narrativas histricas podem ser alimentadoras dos conflitos, sendo portanto constitutivas da realidade.
No que concerne sociedade ruandesa, ampla a literatura sobre
como as histrias e mitos sobre a cultura e o povo ruands moldaram
as relaes que constituram as identidades tutsis e htus, refugiados,
rebeldes e governo, liberais e conservadores em Ruanda (ver Newbury, 1998; Newbury, 1997; Vansina, 1998; Malkki, 1995). No entanto, a forma como a cultura constitui as identidades dos atores
freqentemente negligenciada quando se trata da temtica da interveno, especialmente da interveno humanitria. Via de regra, o
interventor apresentado como uma presena acabada, uma identidade estvel e que, por estes predicados, habilitado a prescrever e
implementar medidas destinadas a reordenar um conjunto complexo
de relaes sociais e polticas. Supe-se que o interventor possa ser
neutro, apoltico e possuir um conhecimento objetivo da situao.
Contudo, tambm os interventores tm uma perspectiva, contingente
no tempo e no espao, que diz respeito ao que existe, ao seu status em
relao ao que existe, e s formas de ao que esse status requer e permite. esse ponto de vista subjetivo que define como, quando e por
422
2001:88-90). Sem negar essa possibilidade, acreditamos que a resoluo 912 do Conselho de Segurana da ONU, de 21 de abril de 1994,
vai muito alm de um caso em que se teria optado por definir a situao ruandesa da forma mais conveniente. A questo diz respeito tambm, e principalmente, estrutura poder-saber dominante (Foucault,
2004) e ao regime de verdade que ela constitui. A questo passa a ser
ento at que ponto os tomadores de deciso e oficiais da ONU realmente acreditavam na lisura e legitimidade do que estavam fazendo.
Devemos considerar o quanto as suposies ontolgicas atribudas a
Ruanda esto arraigadas no pensamento das partes envolvidas (externas e domsticas) de forma a inibir outras representaes.
A forma como a histria do genocdio de 1994 foi reproduzida influenciou grandemente as respostas dadas ao evento pelos atores envolvidos (domsticos e externos). A concepo divulgada pelo governo
interino ruands, propalada por grande parte da mdia internacional e
aceita pelas Naes Unidas era de que a violncia em Ruanda era
8
uma guerra civil decorrente de dios tnicos primordiais . Por
mais trgico que fosse, havia muito pouco que a comunidade internacional pudesse fazer quando grupos tnicos estavam determinados a
matar um ao outro (Barnett, 2002:105). Em face desse cenrio, e
orientadas pelos princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso, as autoridades internacionais optaram por reduzir a Unamir
em vez de refor-la, e centenas de milhares de vidas foram perdidas.
Durante os trs anos que precederam o genocdio, Ruanda foi vista
como um caso de guerra civil de baixssima intensidade, mitigada e
remediada por esforos significativos (Jones, 2001:2-3). Poucos dias
o
aps a invaso da FPR em 1 de outubro de 1990, o governo belga enviou a Ruanda uma misso de paz composta pelo primeiro-ministro,
o ministro das Relaes Exteriores e o ministro da Defesa. O trio encontrou-se com o presidente Habyarimana em Nairobi, em 14 de outubro. A comitiva belga fez visitas ao Qunia, Uganda, Tanznia e
Organizao da Unidade Africana (OUA), dando incio a um proces424
so regional para lidar com a crise ruandesa. Em junho de 1992, o governo ruands concordou em iniciar negociaes polticas abrangentes rumo a um acordo de paz. Os acordos de Arusha foram assinados
9
pelo governo ruands e pela FPR em 4 de agosto de 1993 . Nas palavras de Jones (idem:2):
A extraordinria ironia que essa matana escalou a partir de uma
guerra civil to baixa em intensidade que ela escapou ao radar do monitoramento internacional de conflitos. [...] Alis, o nmero de mortes na guerra era to baixo que o Stockholm International Peace Research Institute categorizava a luta como disputa10.
No papel, a Declarao de Arusha resolvia as mais importantes questes subjacentes ao conflito, tais como o direito dos refugiados de retornar a Ruanda e a integrao das Foras Armadas. Parte da Declarao era um programa de implementao que previa o desdobra
11
mento da Unamir , o estabelecimento do governo de transio e eleies multipartidrias a se realizarem no mximo at 1995 (Jones,
1995:242-243). Em suma, Ruanda foi apresentada ONU como uma
operao fcil: havia um cessar-fogo estvel, um tratado de paz
apoiado pelas partes, acordos que prometiam reconciliao nacional,
democracia e a promessa de fazer dos dios tnicos um legado do
passado (Barnett, 2002:69; Jones, 2001:109).
A Unamir foi instituda em resposta demanda das partes contratantes da Declarao de Arusha por uma Fora Neutra Internacional
(FNI) que tivesse um papel ativo na implementao e monitoramento
dos acordos. Os proponentes de Arusha esperavam que a FNI garantisse a segurana geral no pas, provesse segurana para os civis, detectasse fluxos de armas e neutralizasse grupos armados (Barnett,
2002:62). Por sua vez, a Unamir refletia um mandato extremamente
restrito, dentro do captulo VI da Carta da ONU, com o uso de armas
autorizado apenas para a autodefesa, mas que ainda assim fazia sentido adiante da expectativa de que seria uma operao fcil. A reso425
luo 872 adotada pelo Conselho de Segurana da ONU em 5 de outubro de 1993 estabelecia a Unamir conforme o seguinte mandato
(United Nations, 1993, 3o pargrafo):
(a)contribuir para a segurana da cidade de Kigali inter alia dentro da zona
livre de armas estabelecida pelas partes em torno da cidade;
(b) monitorar a observao do acordo de cessar-fogo, que demanda o estabelecimento de zonas de aquartelamento e reunio e a demarcao da
nova zona desmilitarizada e outros procedimentos de desmilitarizao;
(c) monitorar a situao de segurana durante o perodo final do mandato
do governo de transio, rumo s eleies;
(d) assistir na limpeza de minas, primariamente mediante programas de capacitao;
(e) investigar, por demanda das partes ou por iniciativa prpria, casos de
suposta no-observao das provises do Acordo de Paz de Arusha relativos integrao das Foras Armadas, verificar quaisquer desses casos com as partes responsveis e relat-los como apropriado ao secretrio-geral;
(f) monitorar o processo de repatriao dos refugiados ruandeses e o reassentamento de pessoas deslocadas para verificar se o processo est sendo implementado de maneira segura e ordenada;
(g) assistir na coordenao de atividades de ajuda humanitria juntamente
com operaes de socorro;
(h) investigar e relatar incidentes concernentes a atividades de gendarmerie e polcia.
tes, as transmisses de rdio e os avisos belgas, culminando na retirada das tropas belgas em 12 de abril. Segundo Barnett (2002), mesmo
que o fax de 11 de janeiro deixasse inmeras dvidas quanto probabilidade e a natureza da violncia que se seguiria, os dois telefonemas dirios de Dallaire ao Departamento de Operaes de Peacekeeping (DPKO) proviam uma descrio meticulosa e detalhada da violncia. Esses comunicados caracterizavam a violncia como limpeza
tnica em sua forma mais sinistra (idem:109, 160).
A Blgica foi o nico membro do grupo de contato que decidiu que as
novas informaes contidas no fax de 11 de janeiro e a crescente insegurana requeriam uma presena militar mais forte (idem:89). Em
11 de fevereiro, o ministro do Exterior belga avisou ao secretrio-geral da ONU que a situao em Ruanda passava por um impasse
e poderia resultar em nova violncia (Jones, 2001:114). A Blgica,
que j vinha pedindo um contingente maior havia alguns meses, reagiu morte de Habyarimana e s primeiras mortes civis pedindo reforos. Em 8 de abril, um dia depois de saber que havia perdido dez
soldados, o gabinete belga decidiu que retiraria seu contingente se o
mandato da Unamir no fosse aumentado e reforado por tropas no
belgas. No sendo atendida, a Blgica notificou formalmente o secretrio-geral sobre a retirada de suas tropas em 12 de abril (Barnett,
2002:104).
Os sinais eram poucos e chegaram tarde, no comeo de 1994, mas
ainda assim no deixavam de ser perturbadores. consenso entre alguns analistas que esses sinais, por si ss, e sem o privilgio da clarividncia, no eram indcios contundentes de genocdio (ver Kuperman, 2000:102-103; Uvin, 2001:89; Jones, 2001:114-115; e Barnett,
2002:80-82). Contudo, apesar de no se sustentarem como um aviso
claro de um evento futuro, eles certamente sublinharam um crescente
risco ao acordo de paz bem como Unamir. A possibilidade de reao contra Arusha, mesmo em uma escala menor do que a ocorrida,
j era razo suficiente para preparar planos de contingncia e reforar
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15
Alm disso, os peacekeepers em campo deveriam seguir os princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso (Barnett, 2002:10).
Barnett ainda salienta que a ONU tinha responsabilidades no apenas em relao aos ruandeses, mas tambm em relao ao seu pessoal
em campo e integridade da instituio, que poderia ser gravemente
abalada por outro fracasso como o da Somlia. Segundo o autor, a
partir das supracitadas regras de peacekeeping, o Conselho de Segurana concluiu que Ruanda era certamente um pesadelo humanitrio,
mas no uma ameaa genuna paz e segurana internacionais
(idem:102). Assim, a cultura da ONU poderia fazer da no-interveno algo no somente pragmtico, mas tambm legtimo e apropriado mesmo em face de crimes contra a humanidade. Ainda que confrontado pelas chocantes escala e velocidade das matanas, a concluso do Conselho foi de que havia pouca coisa que a ONU poderia ou
deveria fazer alm de tentar negociar um cessar-fogo entre os comba436
tentes. Todas as demais alternativas eram inadequadas, tanto pela ausncia de tropas disponveis quanto pela inadequao do peacekeeping para aquelas circunstncias.
Barnett argumenta que a moralidade da no-interveno deriva das
regras que balizaram e legitimaram a deciso da ONU. O autor considera os critrios para autorizao de operaes de peacekeeping
como princpios morais para a ao e afirma que o voto foi influenciado por razes e regras que estavam conectadas a um propsito
mais alto e assim serviram para dar deciso uma fundao tica
(idem:127-128). A partir dessas colocaes, pode-se aferir que Barnett entende tica como um conjunto de regras e cdigos morais externo a um sujeito autnomo e por ele aplicado na mediao de suas
relaes como fonte de legitimidade para a ao. Essa lgica em que
o Eu precede a tica reflete a metafsica da subjetividade, ou seja, a
noo do Homem como fundamento essencial, soberano e universal para o conhecimento.
No entanto, o ethos crtico ubquo neste artigo expresso na rearticulao radical entre tica, subjetividade e responsabilidade proposta
por Levinas (apud Campbell, 1994) , que parte da prpria afirmao
da vida, impele-nos a rechaar a argumentao de Barnett. Esse ethos
insta uma figurao diferente da poltica, para a qual a principal preocupao passa a ser a luta por ou em nome da alteridade. por isso
que a metafsica da subjetividade deve ser rejeitada: porque a violncia associada soberania do Eu e principalmente o desrespeito ao
Outro que ela requer faz essa construo insuficientemente humana. Rejeitamos ento a concepo do sujeito autnomo e soberano
que fundamenta a proposio de Barnett e abraamos a compreenso
de que o sujeito s se torna sujeito em uma situao necessariamente
relacional. Essa atitude envolve um duplo reconhecimento: (1) da interdependncia radical entre Eu e Outro e (2) de nossa responsabilidade inescapvel pelo Outro.
437
prio contexto da deciso, no a impede e tampouco evita sua urgncia. Se no houvesse decises a serem tomadas, se todas as escolhas
fossem erradicadas pela pr-ordenao de um nico caminho, a responsabilidade a habilidade de responder a diferentes critrios e preocupaes seria ausente (Campbell, 1994:471).
Como declara Derrida (apud Campbell, 1994:473, nfase no original), a condio de possibilidade dessa coisa chamada responsabilidade uma certa experincia e experimento da possibilidade do impossvel: o teste da aporia do qual se pode inventar a nica inveno
17
possvel, a inveno impossvel . Trata-se do confronto com a aporia, um espao poltico indecidvel e sem fundamento, em que nenhum caminho claro e dado, em que nenhum conhecimento seguro j preparou o caminho, em que nenhuma deciso j foi tomada. Se no houvesse aporia, no haveria poltica, pois na ausncia da
aporia toda deciso seria pr-ordenada, seria a implementao de um
programa. A responsabilidade parece consistir em acenar para dois
imperativos contraditrios estar pr-obrigado a todo e cada Outro,
em meio a uma multido de Outros. Deve-se, portanto, tentar inventar novos gestos, discursos, prticas poltico-institucionais que inscrevam a aliana desses dois imperativos, dessas duas promessas.
por isso que no podemos falar de um cdigo moral universal para todos os tempos e lugares: no fcil imaginar em que tais invenes
consistiriam, mas no poderia ser de outra forma, pois no h responsabilidade que no seja a experincia e o experimento do impossvel (Derrida apud Campbell, 1994:476). Lanada como um empreendimento apoltico ou no poltico, marcado pelo compromisso
da organizao com os princpios de neutralidade, imparcialidade e
consenso, a ONU opera identificando as causas dos problemas e sanando-as. Ao pr-determinarem o curso da deciso e, conseqentemente, acabarem com a aporia inerente poltica, os critrios de autorizao de operaes de peacekeeping despolitizaram o voto de 21
de abril de 1994.
439
Logo aps este voto, os sinais de genocdio tornaram-se inconfundveis e inegveis, subvertendo o libi para inao e rapidamente transformando o que antes poderia ter sido prudncia e autocontrole em
complacncia e indiferena. medida que o genocdio se alastrava
pelo pas, a comunidade internacional falhava em distinguir entre a
responsabilidade moral de parar um crime deliberado e ficar neutra
em uma guerra civil (Khan, 2000:7). Mesmo que o termo genocdio aparecesse com cada vez mais freqncia e causasse cada vez
mais mal-estar ao se falar dos eventos em Ruanda, a guerra civil
permanecia no centro e frente de muitas discusses. Na viso do
Conselho de Segurana, a guerra civil havia sido responsvel por criar as condies para o genocdio, e um cessar-fogo era requerido antes que a Unamir II pudesse ser desdobrada (Barnett, 2002:142). Em
seu relatrio do dia 13 de maio de 1994, o secretrio-geral declarava:
Ser relembrado que a retomada do conflito civil que se seguiu aos eventos
trgicos de 6 de abril de 1994, e a decorrente violncia e massacres, criaram
uma situao que colocou em questo a habilidade da Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda (Unamir) de cumprir seu mandato sob a
resoluo 872 (1993) do Conselho de Segurana de 5 de outubro de 1993.
[...] A situao em Ruanda permanece altamente instvel e insegura, com
violncia generalizada. O combate entre as foras do governo ruands e a
Frente Patritica Ruandesa (FPR) continua, apesar de tanto as foras do governo quanto a FPR haverem separadamente expressado sua prontido em
entrar em um cessar-fogo. [...] Milcias armadas e outros elementos desobedientes continuam a operar, no obstante com menos freqncia do que no
comeo do conflito, matando e aterrorizando civis inocentes. [...] Obviamente, um acordo de cessar-fogo o primeiro passo para o estabelecimento
de um ambiente estvel e seguro no pas, permitindo assim a prestao de
ajuda humanitria organizada, coordenada e segura e a reativao do processo de paz de Arusha. Nas condies prevalecentes, contudo, essencial
que as Naes Unidas considerem quais medidas podem ser tomadas mesmo antes que um cessar-fogo seja alcanado (United Nations, 1994f, pargrafos 2-4, nfase nossa).
E ainda:
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A soluo para a crise em Ruanda deve, em meu julgamento, ser encontrada por meio da implementao do acordo de Arusha, que ambos os lados dizem aceitar. Para que isso seja alcanado, claramente necessrio que um
cessar-fogo seja acordado e colocado em efeito na data mais prxima possvel. [...] Enquanto isso, existe uma requisio urgente para que as Naes
Unidas aumentem seus esforos em tratar da desesperadora crise humanitria criada pelo conflito (idem, pargrafos 27-28).
da o poder sugestivo da guerra civil , desfocando representaes alternativas. A determinao de que a violncia provinha to-somente
(ou majoritariamente) da frente de batalha entre a FAR e a FPR, principalmente na capital Kigali, desviou a ateno dos tomadores de deciso acerca da violncia muito maior que acontecia no interior do
pas, longe dos exrcitos da FPR.
Enquadrar os eventos em Ruanda como guerra civil supondo que
esta pudesse ser uma categoria estanque e no problemtica significava que os acordos de Arusha haviam soobrado devido falha de
ambas as partes em cumprir seus compromissos. Sob tais circunstncias, a ONU teria a obrigao de tentar negociar um cessar-fogo, mas
o nus da responsabilidade seria das partes. Por outro lado, categorizar as matanas em Ruanda como limpeza tnica significava que havia uma campanha armada deliberada contra a populao civil. Nesse contexto, a ONU teria um dever moral de intervir muito maior
(Barnett, 2002:120). Barnett afirma que, se Boutros-Ghali tivesse
querido uma interveno, poderia ter retratado as mortes como resultado de uma limpeza tnica e se referido especificamente populao identificada como tutsi como o principal alvo dos assassinatos.
Ao contrrio, o secretrio-geral e sua equipe retrataram a violncia
como catica, projetando uma imagem de que a matana era recproca e multilateral. Alis, os relatrios do secretrio-geral freqentemente se referem a civis, no sentido mais amplo e genrico (ibidem).
Por um lado, classificar Ruanda como uma guerra civil teve a conseqncia de diminuir a carga de obrigao moral dos tomadores
de deciso internacionais. Uma vez que a idia de guerra civil evoca a
noo de que a soluo e os resultados dependem quase que absolutamente da vontade das partes, o papel e a responsabilidade dos atores internacionais diminudo a um status de coadjuvante. Por outro
lado, um foco excessivo no genocdio utilizado por muitos autores
que discorrem sobre o tema enfraquece, em vez de fortalecer, o ar442
deposto; (2) os refugiados atraam grandes fluxos de ajuda financeira, possibilitando a cobrana de taxas; e (3) a prestao de ajuda no
leste do Zaire, que deveria operar com o consentimento das autoridades deste pas, criava uma nova aliana de interesses entre o antigo
regime e seus anfitries, tanto em nvel local quanto nacional (Jones,
2001:144-145).
A habilidade do regime deposto de controlar o processo de socorro
no leste do Zaire, e por meio disso estabelecer o controle poltico e a
cobrana de taxas, deu-se em parte em funo dos esforos das agncias de ajuda humanitria. Ao intervir de uma maneira formalmente
neutra, as organizaes no-governamentais (ONGs) e agncias da
ONU contriburam para reciclar a violncia em Ruanda, ao hospedar
e alimentar alguns dos perpetradores do genocdio e permitir que eles
se reagrupassem em um espao internacionalmente protegido (Jones, 1995:245). As agncias humanitrias declaravam que no competia a elas se engajar em anlises polticas, mas sim prover socorro
humanitrio aos necessitados. Ningum questionava o controle administrativo e poltico do antigo regime sobre os campos. Essa questo s foi encarada quando se tornou aparente que uma grande proporo da ajuda humanitria to generosamente distribuda aos campos de refugiados estava sendo convertida para fins bem menos nobres: treinamento militar, compra de equipamentos militares e preparao para outra rodada de violncia por meio do envio de guerrilhas armadas a Ruanda (Jones, 2001:145; Khan, 2000:204).
Um segundo aspecto a ser considerado refere-se ao tratamento generoso dado aos refugiados pelas agncias internacionais e comunidade doadora, em contraste com a excessiva parcimnia mostrada s vtimas do genocdio. O posicionamento da comunidade internacional
em relao aos necessitados nos campos de refugiados vis--vis
aqueles em territrio ruands parecia incongruente. De acordo com
Shaharyar M. Khan (2000:2), representante especial do secretrio-geral da ONU em Ruanda e responsvel pela Unamir II, a ajuda
446
humanitria aos campos de refugiados no Zaire e na Tanznia chegou a 2 milhes de dlares por dia. A dispensa dessa ajuda no foi
inserida em nenhum arcabouo poltico porque ningum parecia
pensar no fato de que a maioria dos refugiados no estava em perigo
real (idem:35), mas havia fugido sob o comando de seus lderes. Por
outro lado, parecia no haver nenhuma proviso ou oramento disponveis para reviver um pas totalmente devastado, reconstruir sua
infra-estrutura e/ou assistir as vtimas do genocdio que permaneciam em Ruanda.
Khan explica que os fundos para as operaes de peacekeeping advm da contribuio proporcional obrigatria dos Estados-membros, e so disponibilizados apenas para sustentar os peacekeepers e seu apoio logstico. Toda a ajuda destinada ao desenvolvimento, humanitarismo ou emergncia provm das contribuies
voluntrias da comunidade doadora, devendo ser distribuda a todas
as agncias especializadas da ONU. Assim, o sistema da ONU mantm um olhar cuidadoso para assegurar que os fundos de peacekeeping no sejam voltados para domnios que deveriam ser mantidos
por contribuies voluntrias. O resultado final dessa rgida compartimentalizao foi que, enquanto uma vultosa quantia pde ser gasta
para manter os peacekeepers, nenhuma parte desse fundo pde ser
dirigida para reparos de ps-conflito e funes emergenciais
(idem:90).
Em outubro de 1994, j existia um governo em Ruanda, mas ele no
possua escritrios, transportes, telefones e verbas para pagar salrios essenciais. A comunidade internacional esperava que o governo
mostrasse resultados em muitas reas, incluindo o encorajamento ao
retorno voluntrio dos refugiados. No entanto, essa e outras tarefas
no podiam ser viabilizadas, pois os servidores civis no podiam ser
pagos, no havia colheitas e os servios bsicos no estavam funcionando devido falta de recursos financeiros e materiais. Segundo
Khan (idem:93-94), era frustrante ver milhes de dlares sendo gas447
Esses dois exemplos deixam clara a tenso entre o dever moral para
com a humanidade e a manuteno, afirmao e reproduo do sistema de Estados soberanos. Nesse sentido, a neutralidade e a imparcialidade refletem o imperativo de no causar dano ou de no interferir, no em relao situao em campo, mas principalmente quanto
ao prprio princpio da soberania. Enquanto a nobreza moral do humanitarismo lhe permite ultrapassar as fronteiras da soberania estatal, esta passagem deve ser mais do que consentida. Ela deve sobremaneira afirmar a primazia do princpio da soberania, integridade
territorial e unidade nacional dos Estados.
No possvel falar do Estado soberano como um ser ontolgico
como uma identidade poltica sem tratar da prtica poltica que o
450
constitui enquanto tal, e isso requer antes de tudo tratar da prtica poltica de estabilizao do significado de Estado soberano. Essa estabilizao se d na histria por meio das prticas dos tericos e das
prticas de interveno poltica, um instrumento que faz emergir a
prpria questo da soberania. Assim, a relao entre a soberania e seu
suposto oposto conceitual a interveno no de oposio, negao ou excluso, mas de co-constituio e afirmao, em constante
processo de dissolvimento uma na outra (Walker, 1993:25).
Na prtica da interveno humanitria, interveno e soberania deixam de funcionar como termos opostos e se transformam em dois
significantes que podem ser mutuamente substitudos: soberania
interveno e interveno soberania (Weber, 1995:127). A interveno humanitria, por ser soberania, no pode negar a si mesma.
Para evitar que isso acontea, os princpios de neutralidade, imparcialidade e consenso so invocados. Esses valores permitem ao humanitarismo ser lanado como um empreendimento apoltico e, assim,
como um domnio de compaixo, sem contudo causar dano ou interferir nas dinmicas locais. No entanto, isso incorpora um conjunto
particular de suposies sobre uma ontologia social. O humanitarismo, que tem sua base na primazia da preocupao com os povos oprimidos e devastados, constri pessoas e povos como vtimas, incapazes de agir sem interveno. Ele manifesta uma postura que assume
que ns somos capazes de nos distanciar dos outros, diagnosticar
um conjunto complexo de relaes sociais e polticas, conceber
aes e prticas desenhadas para cumprir certos objetivos e implement-las como planejado. Acima de tudo, a noo de no causar
dano falha em articular um objetivo poltico afirmativo (Campbell,
1998:500; Walker, 1993:8).
Cdigos e princpios so, assim, supostamente associados a resultados predefinidos, se no preditos. A razo moral favorecida sobre
o conflito poltico aberto. A preferncia da modernidade por derivar normas epistemologicamente em vez de decidi-las politicamen451
Concluso
A fixao no discurso da guerra civil, juntamente com os critrios de
autorizao de operaes de peacekeeping, funcionou de forma a excluir representaes alternativas dos eventos iniciados em 1994 e,
por conseguinte, limitou o leque de aes cabveis. Essas conseqncias no se restringiram s condies permissivas para os assassinatos em massa, mas se estenderam negativamente s polticas formuladas pela comunidade internacional para lidar com a crise humanitria decorrente do genocdio. Em primeiro lugar, os princpios de
neutralidade, imparcialidade e consenso que embasaram os discursos e as prticas da guerra civil continuaram a guiar o pensamento
poltico mesmo diante da concluso de que um genocdio havia
acontecido. O caso de Ruanda mostra-nos que, ainda que uma catstrofe como aquela clame por uma interveno humanitria, existe
uma grande tenso entre a responsabilidade pelo ser humano
vis--vis a necessidade de manuteno do sistema de Estados soberanos.
No podendo negar a si mesmo, o princpio do Estado-territorial-so21
berano cuja prtica estabilizadora a prpria interveno soluciona temporariamente essa tenso por meio da compartimentalizao territorial entre dois discursos: da soberania versus interveno;
guerra civil versus genocdio. Por um lado, circunscrito pelo territrio ruands, existe o lugar da guerra civil, da soberania, do consenso e
do cessar-fogo. Por outro, em qualquer lugar fora das fronteiras ruan452
Que tipo de violncia pode ser tolerado, e at que ponto? Essas perguntas nos remetem quela colocada por Daniel Warner (1996):
quando a responsabilidade ativada?
Responde-se a essa questo com outra: a responsabilidade precisa
ser ativada? De acordo com Emmanuel Levinas (1999), no. A responsabilidade anterior prpria conscincia do eu e sua capacidade de comunicao (idem:103), inescapvel.
Assim, ainda que Ruanda no fosse uma ameaa genuna paz e segurana internacionais (Barnett, 2002:102) e mesmo diante de obrigaes concorrentes, a concluso de que no lhe dizia respeito no
isentou a ONU de responsabilidade. Mas como comparar Outros
nicos e incomparveis e julgar entre eles sem contudo acabar com a
universalidade da responsabilidade tica? Essa questo, aparentemente sem resposta, significa que a responsabilidade tica requer
uma estratgia utpica: o indecidvel, a aporia, a necessidade de acenar para dois imperativos contraditrios com o objetivo de inventar
novos gestos, discursos e prticas.
Notas
1. Sobre a imprensa internacional, ver Hintjens (1999:248). Sobre as Naes
Unidas, ver United Nations (1994c), Jones (2001:15-16) e Uvin (2001:75). Sobre as partes em conflito, ver Hintjens (1999:248) e Kuperman (2000:102-103).
Sobre as narrativas acadmicas, ver Jones (2001), Barnett (2002), Kuperman
(2000), Uvin (2001), Khan (2000), Gourevitch (2000) e Mamdani (2001). Uma
exceo Hintjens (1999), que comenta os impactos da invaso da Frente
Patritica Ruandesa (FPR) em 1990, mas praticamente ignora a retomada da
guerra civil em 1994 como conseqncia do incio do genocdio. Em uma breve
e implcita meno guerra civil, a autora diz que a FAR [Foras Armadas
Ruandesas] e as milcias estavam to ocupadas em matar civis desarmados que
em junho a FPR foi capaz de tomar o pas (idem:269, traduo nossa).
454
2. A Frente Patritica Ruandesa foi formada em 1987 por um grupo da segunda gerao de refugiados ruandeses que haviam buscado exlio em Uganda em
1959. Grande parte deste grupo havia nascido em Uganda e nunca havia estado
em Ruanda. Inicialmente, a FPR foi concebida em parte para organizar um retorno militar dos refugiados ruandeses em Uganda (Jones, 2001:23).
5. Dentro desse arcabouo, entende-se a emancipao no por meio do desmascaramento do poder, da opresso e da ideologia, mas pela demonstrao de
exemplos concretos via pesquisa histrica detalhada de como o poder empregado em todos os rinces da sociedade.
11. O termo desdobramento de tropas refere-se ao equivalente do ingls deployment, cujos significados so: 1. O movimento de foras entre reas de operaes; 2. A passagem de foras para a posio de batalha; 3. A realocao de
foras e material para determinadas reas de operaes; 4. Desdobramento inclui todas as atividades da sede ou instalao de origem at o destino [...]; 5. As
atividades necessrias para preparar e mover uma fora, seus equipamentos e
suprimentos para a rea de operaes em resposta a uma crise ou desastre natural (FM 101-5-1, 1997:1-51 apud Conjuntura Internacional [portal da
PUC-Minas, disponvel em <http://www.pucminas.br/conjuntura/index1.
php?tipoform=glossario&menu=1195&cabecalho=29&lateral=6>, acessado
em 12/3/2005]).
12. Esse trecho refere-se ao episdio do assassinato de Mr. Flicien Gatabazi
(secretrio-geral do Partido Social Democrata) e Mr. Martin Buchyana (presidente da Coalizo para Defesa da Repblica).
13. Estima-se que 250 mil tutsis tenham sido brutalmente assassinados at 21
de abril de 1994 em apenas quatorze dias desde o incio do genocdio (Kuperman, 2000:96-98). Em termos comparativos, esse nmero equivaleria a aproximadamente 2 milhes de pessoas na Frana, 4 milhes em Bangladesh, 5 milhes no Brasil e 9 milhes nos Estados Unidos (United Nations, 1994h, 5o pargrafo). No perodo compreendido entre a segunda semana de abril e a terceira
semana de maio, estima-se que 5% a 10% da populao ruandesa (que antes do
456
15. Sobre os papis desempenhados pela OUA e pela Tanznia, ver Jones
(2001:74-79).
21. Isso acontece porque a interveno a prtica poltica per se que estabiliza
o significado da soberania. Ou seja, interveno e soberania so as prprias condies de existncia uma da outra. Assim, a fronteira entre esses termos apaga457
da e eles deixam de se excluir mutuamente e passam a ser significantes que trazem existncia o mesmo sentido.
Referncias
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458
461
Resumo
Alm do Ocidente, alm do Estado
e muito alm da Moral: Por uma
Poltica Eticamente Responsvel
em Relao Diferena O Caso
Ruands
A partir de uma abordagem ps-moderna/ps-estruturalista em relaes internacionais, o presente artigo tem por objetivo fazer uma anlise da deciso tomada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 21 de abril de
1994 sobre o estabelecimento da Unamir como resposta violncia em Ruanda naquele momento. A nfase recai sobre a avaliao da responsabilidade tica da organizao, luz da rearticulao radical dos conceitos de tica, responsabilidade e subjetividade proposta por Emmanuel Levinas. Buscam-se as implicaes dessa deciso em termos das conseqncias que ela
permitiu a saber, o genocdio ruands, o prolongamento da violncia possibilitado pela Operao Turquesa e a reorganizao do movimento genocida nos campos de refugiados. Alm disso, debrua-se sobre um tema mais
profundo, que subjaz as condies permissivas dessas trgicas conseqncias: a dominao do princpio do Estado-territorial-soberano na imaginao poltica contempornea. As rijas fronteiras entre dentro/fora, Estado/campo de refugiados, domstico/internacional derivadas desse princpio impuseram tambm uma compartimentalizao na seara da formulao
de polticas para lidar com a crise humanitria que se seguiu ao genocdio.
Essa forma fragmentada de lidar com um problema complexo e multifacetado, por sua vez, resultou em polticas que distorceram as prioridades, minaram a efetividade dos programas de assistncia e alienaram o novo governo
instalado.
Palavras-chave: Ruanda Genocdio Responsabilidade tica
462
Abstract
Beyond the West, beyond the
State, and much beyond the
Moral: For an Ethically
Responsible Policy Towards the
Difference The Rwandan Case
Drawing on a post-modern/post-structuralist approach in International
Relations, this article aims to make an analysis of the UNs decision taken in
April 21, 1994 about the establishment of Unamir as a response to the
violence in Rwanda. We emphasize the assessment of the ethical
responsibility of the organization, in terms of the radical re-articulation of
the concepts of ethics, responsibility, and subjectivity, as proposed by
Emmanuel Levinas. We look for the implications of that decision in terms
of the consequences it permitted that is, the Rwandan genocide, the
increasing of the violence over time allowed by Turquoise Operation, and
the reorganization of the genociders in the refugees camps. Besides, we
intend to look upon a deeper theme, which underlies the permissive
conditions of those tragic consequences: the sovereign-territorial-state
principle domination in the contemporary political imagination. The hard
boundaries between inside/outside, state/refugee camp,
domestic/international derived from that principle imposed also a
compartmentalization in the arena of formulation of policies to deal with
the humanitarian crisis that followed the genocide. This fragmented way to
deal with such a complex and multifaceted problem, for its turn, resulted in
politics that distorted the priorities and undermined the effectiveness of the
assistance programs, as well as alienated the newly installed government.
Key words: Rwanda Genocide Responsibility Ethics
463
Os Estados Unidos e
as Relaes
Internacionais
Contemporneas*
Luis Fernando Ayerbe**
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 331-368.
331
No interior do governo dos Estados Unidos, consolidam-se as posies favorveis ao aprofundamento da hegemonia, conduzindo a um
intervencionismo que incorpora no seu discurso as trs dimenses
apontadas por Cecea (idem): as invases do Afeganisto e do Iraque, anunciadas como resposta militar s novas ameaas terroristas,
em pases situados em uma rea geogrfica estratgica em termos de
acesso a reservas petrolferas, governados por regimes polticos emblemticos da oposio ao modo de vida ocidental.
Em relao aos fatores limitantes da hegemonia, a autora coincide
com Arrighi e Silver (2001) na caracterizao dos impasses sociais
gerados pelo sistema, no deixando aos setores populares outra alternativa fora da sua negao. Um sistema sem opes, sem sadas,
335
Choque de Civilizaes:
Uma Ideologia Nacional
O reconhecimento de que a hegemonia dos Estados Unidos se tornou
uma realidade incontestada da Nova Ordem Mundial abre espao
para um processo de debates no interior do establishment vinculado
poltica externa do pas sobre a caracterizao da nova etapa e a formulao de uma estratgia internacional adequada. A substituio
do paradigma da Guerra Fria requer uma redefinio dos interesses
nacionais, desafios e ameaas a enfrentar.
A partir de uma perspectiva conservadora, Samuel Huntington chama a ateno para as conseqncias negativas do unilateralismo da
poltica externa norte-americana do ps-Guerra Fria. Diferentemente de Arrighi e Silver (2001), que situam na histria do capitalismo as
referncias do que consideram uma crise da atual potncia hegemnica, Huntington preocupa-se com os fatores que podem corroer a
continuidade da civilizao ocidental e, conseqentemente, dos
Estados Unidos como nao.
Em artigo publicado em 1993 na revista Foreign Affairs, Huntington
(1993) prope uma nova abordagem sobre a dinmica das relaes
internacionais, desencadeando um amplo debate. Na sua caracterizao da Nova Ordem Mundial, quatro aspectos so destacados: 1) a
derrota do socialismo, promotor de um sistema econmico que questionava a propriedade privada dos meios de produo; 2) a disseminao global da lgica do mercado; 3) o controle das instituies
econmicas multilaterais (FMI, Banco Mundial, OMC) pelos pases
do capitalismo avanado; 4) a conquista da superioridade militar por
parte da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).
336
Referindo-se ao contexto posterior ao 11 de Setembro e ao debate sobre as posies que devero ser assumidas na defesa dos interesses
nacionais do pas, Huntington (2004) sistematiza trs abordagens diferentes: 1) cosmopolita, que envolveria a renovao das concepes
favorveis abertura ao mundo antes do ataque terrorista; 2) imperial, vinculada aos setores neoconservadores presentes no governo
Bush, que defendem a estruturao do mundo imagem e semelhana do american way of life; e 3) nacional, prxima da sua prpria
perspectiva, que busca preservar e enaltecer os valores, princpios e
qualidades que estariam presentes nas origens da construo da nao. Dessa perspectiva, o cosmopolitismo e o imperialismo procuram reduzir ou eliminar as diferenas sociais, polticas e culturais entre a Amrica e as outras sociedades. Uma abordagem nacional reconheceria e aceitaria aquilo que distingue a Amrica de outras sociedades (idem:364).
A grande repercusso das teses de Huntington nos debates sobre a
nova configurao das relaes internacionais aps o fim da bipolaridade no esteve isenta de controvrsias, com crticas que destacam
desde a ausncia de rigor conceitual na caracterizao das civilizaes existentes at a adoo de um culturalismo com ntidas conotaes ideolgicas, que enaltece as virtudes da civilizao ocidental
em detrimento do resto e influencia posturas isolacionistas na poltica externa, animadas por argumentos discriminatrios em relao
s outras civilizaes (Ayerbe, 2003).
Sem desconsiderar a validade desses questionamentos, se avaliada
luz da sua intencionalidade explcita de defesa dos interesses nacio339
nais dos Estados Unidos, a anlise de Huntington apresenta uma racionalidade estratgica de longo alcance que nos parece relevante.
Para o autor, a derrota da Unio Sovitica colocou o Ocidente em
uma situao de inquestionvel supremacia global. Na ausncia de
uma superpotncia inimiga do sistema, os apoios incondicionais e a
noo de guardio do mundo livre perdem significado. Os assuntos mundiais ganham outra dimenso. Perdas e danos na concorrncia por mercados, ou situaes de desequilbrio poltico geradoras de
conflitos regionais, deixam de ser vistos com lentes ideolgicas.
Nesse contexto, assumir perspectivas missionrias pode levar a ltima superpotncia a um processo de isolamento. A administrao da
hegemonia exige um cuidadoso trabalho de gerao de novas alianas e tratamento negociado das divergncias, buscando amenizar ou,
no melhor dos casos, eliminar o carter antagnico das contradies,
o que torna contraproducentes as posturas arrogantes e intervencionistas. Na raiz do seu culturalismo, est a crescente preocupao com
novas fontes de conflito que, embora no coloquem em questo o sistema, podem afetar a governabilidade. Para Huntington, aps as vitrias da Guerra Fria, no h nada decisivo a ser conquistado.
Nesse sentido, h uma diferena substancial em relao anlise de
Arrighi e Silver (2001), que situa na histria do capitalismo as referncias atuais do que consideram uma crise da hegemonia norte-americana. A principal preocupao de Huntington no com as
ameaas externas. Embora chame a ateno para o crescente poderio
da China, no v possibilidades de riscos que ponham em questo a
existncia do sistema. O principal dilema a continuidade dos fundamentos culturais que colocaram a civilizao ocidental, e os Estados
Unidos, na liderana do mundo. Uma vez atingido o pice dessa trajetria, como evitar os sinais de declnio presentes em alguns valores
e comportamentos que tendem a minar a identidade nacional?
No mbito internacional, a crescente ampliao do abismo entre a riqueza e a pobreza, uma das tendncias da atual realidade mundial so340
so imprio um trabalho em andamento. Mesmo que possamos conhecer seus resultados eventuais, no est totalmente claro o que
vem depois.
Conforme explicita o documento A Estratgia de Segurana Nacional dos EUA (NSC, 2002), dado a conhecer pela Casa Branca em
setembro de 2002, a conteno e a dissuaso, que nortearam a poltica externa nas dcadas da Guerra Fria, perdem centralidade para a
preempo e a preveno, justificando ataques contra Estados e organizaes suspeitos de planejarem atos de hostilidade contra o pas e
os seus aliados.
Na Guerra Fria, especialmente no contexto da crise dos msseis cubanos,
ns geralmente enfrentamos um status quo, um adversrio com averso ao
risco. A conteno era uma defesa eficaz. Mas a conteno baseada somente
na ameaa da retaliao tem menos probabilidade de funcionar contra lderes de Estados fora-da-lei com maior disposio para assumirem riscos, jogando com as vidas de seus povos e a riqueza de suas naes. Para prevenir
ou impedir tais atos hostis por parte dos nossos adversrios, os Estados Unidos, se necessrio, atuaro preventivamente (idem:15).
A nova postura est animada pela exaltao das virtudes do capitalismo e da democracia liberal, pilares de um modo de vida que se pretende universal: Os grandes conflitos do sculo XX, travados entre a
liberdade e o totalitarismo, terminaram com a vitria decisiva das
foras da liberdade e com um nico modelo sustentvel para o xito
de uma nao: liberdade, democracia e livre iniciativa (idem:1).
A opo pelo unilateralismo, apresentado como custo inevitvel do
combate s novas formas de terrorismo, recebe crticas de funcionrios da administrao anterior, que se posicionam em favor de uma
concepo multilateral das relaes internacionais. De acordo com
Joseph Nye Jr. (2004), secretrio adjunto da Defesa no governo Clinton, o unilateralismo estaria solapando as bases do poder brando (soft
power) do pas, pautado pela atrao exercida por seus valores, instituies e ideologia, levando a uma exacerbao pouco inteligente do
poder duro (hard power), associado capacidade de induzir a determinados comportamentos.
344
ainda nossa fora poltica aquilo que significamos. No mundo todo, mesmo em pases cujos regimes nos odeiam, o povo admira o nosso sistema [...].
Claro que h diferena de interesses entre pases, mas por causa do modo
como definimos nossos interesses existe uma compatibilidade natural de interesses entre os EUA e os outros pases (idem:A25).
De acordo com Wolfowitz, no h unilateralismo, mas exerccio legtimo do poder por parte de um Estado que utiliza sua fora em
nome do interesse geral. Para ele, o poderio militar norte-americano
uma espcie de cerca protetora em torno da liberdade. Permite-nos
fixar certas fronteiras; no admite que exrcitos numerosos atravessem fronteiras (ibidem).
O (Novo) Imperialismo
Norte-americano
Ivo Daaler e James Lindsay (2003), ex-funcionrios do Conselho de
Segurana Nacional no governo Clinton e pesquisadores da Broo1
kings Institution , atribuem poltica externa de George W. Bush um
carter revolucionrio, no tanto por causa das metas, que no diferem no essencial das administraes anteriores, mas pelos meios
adotados. Para os autores, duas crenas orientam a atuao internacional dos Estados Unidos:
A primeira que, em um mundo perigoso, a melhor seno a nica maneira de proteger a segurana da Amrica passa pela rejeio dos constrangimentos impostos por amigos, aliados e instituies internacionais. Maximizar a liberdade de ao da Amrica essencial pela posio nica ocupada pelos Estados Unidos, que os transformou no alvo mais provvel de todo
pas ou grupo hostil ao Ocidente. Os americanos no poderiam contar com
outros para proteg-los; inevitavelmente, os pases ignoram as ameaas que
no os envolvem [...]. A segunda crena que essa Amrica desprovida de
amarras deve usar sua fora para mudar o status quo no mundo (idem:13).
No importa o quo freqentemente as pessoas da administrao Bush digam que a conteno e a dissuaso no funcionam, funcionam da mesma
forma que sempre em relao s finalidades para as quais sempre pensamos
que estavam projetadas. Isto , deter outros pases de usar suas armas de forma que coloquem em perigo interesses manifestamente vitais dos Estados
Unidos ou daqueles a quem do apoio.
No caso da invaso ao Iraque, Waltz considera inadequada a aplicao dos argumentos em favor da preempo e da preveno. O regime de Saddam Hussein no representava uma ameaa iminente de
ataque aos seus vizinhos ou aos Estados Unidos, mantendo-se em
uma posio defensiva. Por outro lado, sua capacidade potencial de
transformar um pas com um produto bruto de 15 bilhes de dlares,
sob constante vigilncia e controle por parte da Organizao das Naes Unidas (ONU) e dos Estados Unidos, em uma futura potncia
nuclear estava fora de cogitao.
Para Waltz, o ex-dirigente do Iraque, assim como os demais lderes
dos chamados Estados fora-da-lei, so sobreviventes de situaes
adversas que se estendem por longos perodos. As pessoas insanas
no se mantm no poder contra um grande nmero de inimigos, seja
internamente como externamente (idem). Como sujeitos racionais
que buscam permanecer no poder, so suscetveis conteno e
dissuaso.
O mesmo se aplica s redes terroristas como Al Qaeda, na eventualidade de chegarem a governar algum pas, mesmo um que tenha armas nucleares, como o Paquisto. Para Waltz, as redes terroristas seriam socializadas pela lgica do poder estatal, amenizando seu radicalismo ideolgico, principalmente o que justifica e estimula ataques
suicidas. Nesse sentido, defende a conteno nuclear como estratgia de eficcia comprovada, independentemente da inimizade radical de certos regimes em relao aos Estados Unidos, citando como
exemplo a trajetria da China de Mao Tse-Tung, que transitou da tur349
um contexto de luta contra o terrorismo que torna cada vez mais necessria a diviso de responsabilidades com scios confiveis; 4) ao
superestimar seu prprio poder, o pas pode cair na armadilha em que
caram no passado outros Estados imperiais, o autofechamento, levando os demais pases a buscar alternativas que descartem uma dominao estadunidense.
Para Ikenberry (2002b:60), mais do que inventar uma nova grande
estratgia, os Estados Unidos deveriam revigorar as antigas, que se
baseavam na idia de que seus scios em matria de segurana no
so meras ferramentas, mas elementos-chave de uma ordem poltica
mundial a preservar dirigida pelos Estados Unidos.
A idia de que o unilateralismo poderia representar o prenncio de
uma futura perda de hegemonia compartilhada por diversos analistas, que apresentam um conjunto de fatos econmicos e polticos que
fortaleceriam essa hiptese.
No mbito da economia, a percepo de crise torna-se mais visvel a
partir da administrao Bush, com a diminuio do ritmo de crescimento que caracterizou o perodo de Clinton, paralelamente ao aumento do desemprego e forte expanso dos gastos com defesa, cujo
oramento teve, em 2003, um incremento de 37 bilhes de dlares
em relao ao ano anterior, chegando a 355 bilhes e 400 milhes de
dlares, ou quase 17% do oramento nacional total do pas, de 2 trilhes e 100 bilhes de dlares (Montoya, 2003). Para o ano fiscal de
2006, o secretrio da Defesa solicitou 419,3 bilhes de dlares, o que
representa, segundo os clculos do prprio Departamento, uma elevao de 5% em relao ao ano anterior e de 41% em relao a 2001
(Department of Defense, 2005). De acordo com Chalmers Johnson
(2004:288), 93% das alocaes para assuntos internacionais esto
indo para a rea militar e apenas 7% para o Departamento de Estado.
352
Essa postura, embora expresse uma racionalidade estratgica, reveladora da ausncia de outras opes capazes de reverter um quadro
de crescente deteriorao da competitividade internacional da economia dos Estados Unidos. Neste aspecto, Harvey partilha das posies de Arrighi e Silver (2001) de que est em andamento um processo de transio hegemnica, em que o declnio busca ser compensado com polticas explcitas de dominao.
No campo dos argumentos polticos, alguns autores europeus comeam a questionar a relevncia mundial que os Estados Unidos se atribuem. Para Emmanuel Todd (2003), os fatores econmicos acima
apontados geram uma crescente necessidade de inflacionar ameaas,
alimentando o ativismo internacional do pas. Isto levaria seu governo a assumir um militarismo teatral composto por trs caractersticas principais:
Nunca resolver definitivamente um problema, para justificar a ao militar indefinida da nica superpotncia em escala planetria.
Fixar-se em micropotncias Iraque, Ir, Coria do Norte, Cuba, etc. A
nica maneira de continuar politicamente no centro do mundo e enfrentar
atores menores.
Desenvolver novas armas que supostamente poriam os Estados Unidos
muito frente, numa corrida armamentista que no pode mais cessar
(idem:32).
sintomas e no s causas dos conflitos que se disseminam pelo mundo, construindo um sistema que apenas se consagra a regular a desordem por meio de normas financeiras e expedies militares, sem
um projeto de permanncia no terreno conquistado (idem:21). Caso
continue predominando essa postura na poltica externa dos Estados
Unidos, o autor v como tendncia a emergncia de um regime antidemocrtico mundial, diante do qual prope a recuperao da tradio republicana europia, que considera menos maniquesta na abordagem dos conflitos, pautando suas relaes exteriores pelo respeito
pluralidade, pela tolerncia, a no-interveno e a busca de uma
maior eqidade econmica e social. Nessa tradio, a tirania
[...] no considerada como no humana seno como um modo de governo
antidemocrtico; a luta de classes no um crime seno um estado normal
das sociedades desenvolvidas que deve pacificar-se na democracia, mas no
desaparecer. A redistribuio da renda mediante um procedimento voluntrio de partilha eqitativa o abc da cincia poltica desde Aristteles, e
no o pensamento delirante de um subversivo louco. A viso europia em
relao ao Outro, concebida como oposio poltica, portanto essencialmente diferente da dos estadunidenses, que a constroem como excluso
(idem:239-240).
Para Ulrich Beck (2004), a Unio Europia exemplifica as possibilidades de construo de um sistema estatal transnacional e cosmopolita, resposta necessria a uma dinmica global que j no pode ser
interpretada por meio de leituras nacionais. O conceito adequado o
de metajogo da poltica mundial, cenrio no qual interatuam seus
trs grandes protagonistas, os Estados, o capital e a sociedade civil
global, configurando um equilbrio de poderes em que nenhum ator
tem condies de impor seus interesses.
Todos necessitam coligar-se para tornar realidade seus objetivos respectivos, o que pe em funcionamento uma dinmica de entrelaamento, [...] um
regime de inimigos sem inimigos, ou seja, um regime que integra os oponentes mediante a reproduo inclusiva, com o que est perfeitamente em
situao de gerar e renovar o dissenso-consenso que assegura seu prprio
espao de poder (idem:377; 379).
355
Em termos estratgicos, o desenvolvimento desse processo de transnacionalizao da economia e da poltica conduziria conformao
de um Estado cosmopolita, capaz de reconhecer e defender a igualdade e a diversidade nas dimenses tnicas e nacionais. Para Beck, a
poltica externa dos Estados Unidos ps-11de setembro caminha em
direo contrria a essa tendncia, na medida em que atribui ao Estado nacional um papel vigilante e interventor com autonomia para sacrificar a legalidade dentro e fora do pas em nome do combate ao terrorismo, ao mesmo tempo em que promove de forma sistemtica a
universalizao dos valores do seu modo de vida, edificando um
despotismo cosmopolita.
Entre os europeus, existem vozes discordantes sobre o questionamento do unilateralismo de George W. Bush e os anncios de uma
Europa essencialmente diferente. Para Jean-Franois Revel
(2003), h uma obsesso antiamericana que, alm do envolvimento
dos atores mais bvios esquerda, traz para o primeiro plano governos aliados dos Estados Unidos, cujas manifestaes contra a sua poltica externa tendem muitas vezes a superar as dos partidrios e simpatizantes do comunismo dos anos da Guerra Fria.
Sem desconhecer os mritos nacionais da atual preponderncia norte-americana, Revel (idem:46) chama a ateno para os fatores que se
originam do vazio de poder provocado por situaes criadas externamente: a falncia do comunismo, o naufrgio da frica, as divises
europias e os atrasos democrticos da Amrica Latina e da sia.
Por outro lado, questiona a atribuio da principal responsabilidade
pelos conflitos e calamidades econmicas e sociais que assolam o
mundo vocao imperial da superpotncia. Afinal, muitos desses
problemas carregam o peso de um passado recente em que a Europa
foi um protagonista essencial.
situao criada pelas tentativas europias de suicdio, constitudas pelas
duas guerras mundiais e a propenso dos europeus para engendrar os regimes totalitrios, estes tambm intrinsecamente suicidas, veio juntar-se, a
356
partir de 1990, a obrigao de absorver o campo de runas deixado pelo comunismo, aps seu colapso (idem:47).
A decadncia europia tem seqelas nos conflitos presentes em regies que eram parte dos seus imprios coloniais, cuja desagregao
deixou marcas permanentes no chamado terceiro mundo. O reconhecimento do peso das suas aes e omisses como um dos fatores
responsveis pela preponderncia dos Estados Unidos e a adoo de
uma posio que, alm de cooperativa, exera um papel vigilante
contra os eventuais abusos da superpotncia, so as principais recomendaes de Revel para a recuperao de um maior protagonismo
europeu. A continuidade do antiamericanismo obsessivo s fortalecer o unilateralismo, na medida em que o governo dos Estados Unidos, contando de antemo com o posicionamento crtico dos aliados
ocidentais, tender a agir cada vez mais por conta prpria, sendo que,
ao menos por um bom tempo, conta com os recursos de poder necessrios para isso.
No mbito dos conservadores norte-americanos, as posies defendidas por Revel tm uma presena muito mais expressiva. Entre os
nomes de destaque est Robert Kagan (2003), um dos fundadores,
junto com William Kristol, do Project for the New American Cen2
tury . Para ele, a existncia de vises divergentes entre os Estados
Unidos e a Europa incontestvel, especialmente na importantssima questo do poder, da eficcia do poder, da moralidade do poder,
da vontade de poder (idem:7).
A Europa est afastando-se do poder, ou, em outras palavras, est caminhando para alm do poder, rumo a um mundo isolado repleto de leis, normas, negociaes e cooperao internacional. Est entrando num paraso
ps-histrico de paz e relativa prosperidade, a concretizao da paz perptua de Immanuel Kant. Os Estados Unidos, entretanto, continuam chafurdando na histria, exercendo o poder num mundo hobbesiano anrquico,
onde as leis e as diretrizes internacionais no so dignas de confiana, a verdadeira segurana, a defesa e a promoo da ordem liberal ainda dependem
da posse e do uso do poderio militar (ibidem).
357
A despeito do reconhecimento da diversidade de percepes e posies, os contrastes no expressariam a oposio entre uma Europa
essencialmente pacifista e democrtica e uns Estados Unidos com
vocao natural ao exerccio realista do poder, mas capacidades diferenciadas, embora ao mesmo tempo complementares, de uso da fora. Para Kagan, mais que uma escolha baseada em princpios, a atual
postura da Europa no difere daquela adotada pelos Estados Unidos
no sculo XIX, ento militarmente pouco expressivos, cujo clculo
estratgico de acmulo de poder recomendava uma poltica de afastamento das disputas hegemnicas entre as potncias europias, cuja
viso do mundo refletia o momento de auge do seu poder econmico,
militar e colonial. Nos dias atuais, as posies invertem-se, e Estados
Unidos e Europa assumem posies equivalentes ao seu peso nas relaes internacionais. No entanto, h um paradoxo na posio europia, cuja
[...] passagem ps-histria dependeu do fato de os Estados Unidos no fazerem tal passagem. Por no ter disposio nem capacidade de proteger seu
prprio paraso e impedir que seja invadido, tanto espiritual quanto fisicamente, por um mundo que ainda no adotou a lei da conscincia moral, a
Europa tornou-se dependente da disposio americana de usar seu poderio
militar para conter e derrotar aqueles que, ao redor do mundo, ainda so partidrios da poltica do poder (idem:75).
2004
China
124,068.2
161,938.0
Japo
66,032.4
75,562.1
100,320.3
113,378.8
Mxico
40,648.2
45,066.5
26,882.8
37,183.3
Coria do Sul
Europa Ocidental
13,156.8
19,755.5
Israel
5,876.5
5,382.4
Rssia
6,170.7
8,930.3
Fonte: Elaborado com base no U.S. Census Bureau, Department of Commerce: Country Data
(http://www.census.gov/foreign-trade).
No mbito dos gastos dos EUA com despesas militares como porcentagem do Produto Nacional Bruto (PNB), conforme assinala o
prprio Todd (2003), houve uma queda considervel, passando de
7% no fim dos anos 1980 para 5,2% em 1995 e 3% em 1999. No auge
da hegemonia inglesa, entre 1815 e a dcada de 1870, os gastos estadunidenses com as foras armadas variava entre 2% e 3% do PNB
(Kennedy, 1989).
359
Niall Ferguson (2004), um defensor explcito da necessidade do imprio estadunidense como fator de estabilidade e progresso mundial,
relativiza o impacto dos gastos militares na economia do pas. H um
problema de dficits crnicos das finanas nacionais que no se originam dos compromissos externos assumidos pelas foras armadas.
Para sustentar seu argumento, compara o volume dos gastos militares dos Estados Unidos, que excedem o conjunto dos oramentos de
defesa da Unio Europia, China e Rssia, com a parcela que consome do PNB, correspondente a uma mdia de 3,5% na primeira metade da dcada de 2000, bem menor do que os 10% dos anos 1950. Desta forma, conclui: Assim como o imprio liberal britnico um sculo
atrs, o nascente imprio liberal americano surpreendentemente
barato para funcionar (idem:262).
Para Ferguson, o mundo necessita mais do que nunca de um imprio
benigno, liderado pelos Estados Unidos, mas que busque trazer para
seu lado a Unio Europia, cujo carter liberal no apenas
[...] subscreve a troca internacional livre dos produtos, do trabalho e do capital, mas tambm cria e sustenta as condies sem as quais os mercados
no podem funcionar a paz e a ordem, o imprio da lei, uma administrao
no corrupta, polticas fiscais e monetrias estveis, assim como fornece
bens pblicos, tais como infra-estrutura para o transporte, hospitais e escolas, que no existiriam de outra maneira (idem:2).
Embora Ferguson considere o imprio uma condio inerente histria dos Estados Unidos, nem sempre se assumiu enquanto tal, o que
estaria mudando a partir da administrao Bush e do 11 de Setembro.
O Desafio Conservador
Sistematizando as posies dos autores que vinculam o unilateralismo com a perda de capacidade dos Estados Unidos para gerar consensos na administrao do sistema internacional, destacam-se trs
argumentos: 1) a exacerbao do poder duro, apesar de eventuais ganhos conjunturais, tende a comprometer a posio de supremacia a
360
mdio e longo prazo; 2) a manuteno do status de nica superpotncia global torna-se cada vez mais dependente de respaldo financeiro
externo, em um contexto de crise da economia e fortalecimento crescente do setor privado transnacional; 3) o aprofundamento das desigualdades promovido pelo modelo econmico vigente, incapaz de
responder s demandas da maioria dos excludos do sistema, est
cristalizando um impasse social.
No contexto atual, o impasse social assume formas diversas: fundamentalismo antiocidental, com desdobramentos na perpetrao de
atentados terroristas como os de 1998 nas embaixadas de Qunia e
Tanznia, ganhando maior flego a partir do 11 de Setembro; as crises financeiras inauguradas pela desvalorizao do peso mexicano
em dezembro de 1994, atingindo posteriormente a Coria do Sul, a
Rssia, o Brasil e a Argentina; movimentos sociais contra a agenda
de liberalizao dos mercados, que assumem maior visibilidade a
partir das manifestaes de rua paralelas reunio da OMC em Seattle, em novembro de 1999; fortalecimento de partidos crticos da ordem nos eleitorados do terceiro mundo, com possibilidades concretas de alcanar o poder governamental, tendo-se Venezuela, Brasil e Uruguai como exemplos mais emblemticos na Amrica Latina.
Diante desse cenrio, a percepo do carter irremedivel e irreversvel da polarizao entre pases e setores sociais pelo menos a curto
e mdio prazo conduz o governo dos Estados Unidos a optar pela
explicitao dos limites que demarcam a segurana do sistema, deflagrando uma campanha de amplo espectro destinada a diminuir nveis de incerteza, combatendo os novos brbaros que se disseminam pelos territrios do imprio.
A radicalizao de posies por parte do governo Bush no est associada ao abandono do consenso hegemnico, decorrente da acelerao de uma crise de carter estrutural que impe a dominao aberta
como nica alternativa. O que se verifica uma sinalizao em favor
361
do endurecimento, como ao preventiva contra os fatores de instabilidade associados a uma conjuntura de transio entre o mundo bipolar e a nova ordem em configurao.
O antecedente mais prximo dessa postura na poltica externa a administrao de Ronald Reagan, que enfrentou um contexto mais delicado, envolvendo diversas frentes: no aspecto econmico, o segundo choque do petrleo, a recesso mundial e a perda de posies do
pas em relao ao Japo e ento Alemanha Ocidental; no mbito
poltico, as seqelas da derrota no Vietn e do escndalo Watergate,
paralelamente expanso da esfera de influncia da Unio Sovitica
e s revolues no Ir e na Nicargua.
O unilateralismo daquele momento, com a diplomacia do dlar forte
e o combate ao imprio do mal, foi a opo de uma equipe oriunda
3
de crculos neoconservadores , cuja influncia se estende s administraes de Bush pai e filho. A convico desses modernos adeptos
do big stick de que a derrota sovitica e a retomada da hegemonia dos
Estados Unidos decorrem fundamentalmente do sucesso das polticas adotadas nos anos 1980 fortalece o favoritismo em prol da deflagrao de uma nova cruzada.
Diferentemente daquele contexto, no se visualizam no horizonte
novos inimigos do sistema. As organizaes que defendem programas anticapitalistas, alm de pouco expressivas, no contam com o
respaldo de potncias nucleares com ambies internacionais hegemnicas. Nos pases governados por partidos originrios da esquerda, predomina uma postura internacional pautada pela negociao
das diferenas e respeito da legalidade. Na Amrica Latina, isto inclui regimes polticos de partido nico, como Cuba, e regimes de democracia representativa, como o Brasil. Os movimentos sociais antiglobalizao questionam, basicamente, seus desajustes, especialmente a excluso, diferentemente da esquerda comunista, que colocava o acento da crtica na propriedade privada dos meios de produ362
democracia representativa, totalitarismos nazifascistas, ditaduras militares, nacionalismos populistas. Por que desta vez seria diferente?
Da mesma forma ocorrida na transio do sculo XIX para o XX, o
exerccio da hegemonia do imperialismo atual busca respaldo em
parcela significativa das audincias nacionais e dos governos dos pases do capitalismo avanado e atrasado, construindo um poder que
se pretende incontestvel nas dimenses econmica, militar, poltica
e cultural.
Notas
1. A Brookings Institution considerada o mais antigo Think Tank dos Estados Unidos. Fundada em 1916, atua nas reas de educao, economia, poltica
externa e governana. Em termos polticos, assume uma opo explcita pelas
posies moderadas, acima de definies partidrias, embora seja considerada
tradicionalmente prxima ao Partido Democrata. William Cohen, secretrio da
Defesa, Lawrence Summer, secretrio do Tesouro, e Joan Edelman Spero, subsecretria do Departamento de Estado para Economia, Negcios e Agricultura
do governo Clinton, pertenceram instituio.
2. O Project for the New American Century, criado em 1997, tem entre os
membros fundadores intelectuais conservadores, como Norman Podhoretz e
Francis Fukuyama, e figuras que tm forte protagonismo na administrao de
George W. Bush, como Elliott Abrams, Jeb Bush, Dick Cheney, Paula Dobriansky, Zalmay Khalilzad, Lewis Libby, Donald Rumsfeld e Paul Wolfowitz.
3. O neoconservadorismo tem uma forte presena intelectual nos Estados Unidos, que envolve principalmente a participao em Think Tanks como o American Enterprise Institute e The Project for the New American Century, e a veiculao de idias por meio de publicaes peridicas, em que se destacam Commentary, The Public Interest e The Weeckly Standard. Em termos de influncia
poltica, adquiriu grande visibilidade durante o governo Reagan, que se ampliou
na administrao de George W. Bush, especialmente aps o 11 de Setembro de
2001, quando os neoconservadores assumiram a liderana na formulao das
novas diretrizes da poltica externa.
364
Referncias
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Resumo
Os Estados Unidos e as Relaes
Internacionais Contemporneas
O artigo analisa a posio dos Estados Unidos nas relaes internacionais
ps-Guerra Fria, tomando como referncia as controvrsias sobre os alcances e limites da sua postura hegemnica, que adquirem maior impulso a partir da formulao da chamada doutrina Bush, sistematizada no documento A Estratgia de Segurana Nacional dos EUA.
No tratamento da temtica proposta, enfatizam-se os seguintes aspectos:
estabelecimento de um paralelo entre a transio dos sculos XIX-XX e
XX-XXI, situando as caractersticas do imperialismo de cada poca; uma
anlise da atual poltica externa dos Estados Unidos, enfocando o debate
entre unilateralismo e multilateralismo, com destaque para as reaes geradas pela interveno no Iraque; uma discusso crtica das abordagens que
visualizam na agenda de segurana da administrao Bush um indicador de
perda de hegemonia, que imporia a substituio da busca do consenso pela
dominao aberta.
Palavras-chave: Bush Unilateralismo Multilateralismo Hegemonia
367
Abstract
The United States in the Present
International Relations
This article analyzes the position of the United States in the post-Cold War
world, considering as a reference the controversies on the extension and
limits of its hegemonic posture, which acquires greater relevance after the
formulation of the Bush Doctrine, systematized in the document The
National Security Strategy of the United States of America.
Our approach will lay emphasis on the following aspects: establishment of a
parallel between the transition of the XIX-XX and XX-XXI centuries, from
studies that point out the characteristics of imperialism at different times;
an analysis of the current foreign policy of the United States, focusing on
the debate between unilateralism and multilateralism, emphasizing the
reactions caused by the intervention in Iraq; a critical argument of the
approaches that visualize in the security agenda of the Bush administration
an indicator of a loss of hegemony, which would impose open domination
over the search of consensus.
Key words: Bush Doctrine Unilateralism Multilateralism
Hegemony
368
Autonomia e
Relevncia dos
Regimes*
Gustavo Seignemartin de Carvalho**
Introduo
Segundo teorias institucionalistas na disciplina de relaes internacionais (RI), regimes definidos genericamente como um conjunto
de normas e regras formais ou informais que permitem a convergncia de expectativas ou a padronizao do comportamento de seus
participantes em uma determinada rea de interesse so criados
com o objetivo de resolver problemas de coordenao que tendem a
resultados no pareto-eficientes. Para Robert Keohane (1993), por
exemplo, a constatao de que, em algumas situaes, decises ne-
*Artigo recebido em abril e aceito para publicao em setembro de 2005. Este artigo foi desenvolvido a
partir de um trabalho final preparado para a disciplina de Economia Poltica, ministrada pelo professor
Luis Manoel Rabello Fernandes. O autor gostaria de agradecer ao professor Luis Fernandes pelo incentivo e apoio recebidos na preparao deste artigo.
** Mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 283-329.
283
Regimes
Desde sua primeira formulao no artigo pioneiro de John Ruggie
(apud Keohane, 1984:57), a definio de regimes tem sido alvo de
acirradas disputas. Para Susan Strange (1982:484), por exemplo, a
impreciso terminolgica do conceito um dos problemas que colocam em dvida o estudo de regimes: Regime mais um conceito
vago que se torna uma fonte frtil de discusses simplesmente porque as pessoas querem dizer coisas diferentes quando o empregam.
Outro problema identificado por Strange (idem:486), associado
impreciso terminolgica, o vis normativo embutido no conceito:
o termo regime carregado de valorao; ele traz implcitas algumas coisas que no deveriam ser pressupostas sem discusso. O perigo seria duplo: a palavra regime evocaria no apenas a idia de
algo necessrio melhoria da sade do sistema internacional anrquico, mas tambm, por sua associao com a poltica interna dos
Estados, a idia de governo poltico ou de ordenao do sistema: em
suma, governo, domnio e autoridade formam a essncia da palavra,
e no consenso, justia ou eficincia na administrao (ibidem). Em
conseqncia, ela [a palavra regime] assume que o que todos desejam mais e melhores regimes, que mais ordem e interdependncia
administrada devem ser o objetivo coletivo (Strange, 1982:487).
A crtica de Strange repetida por outros autores. Para John Mearsheimer (1995), a definio de regimes to vaga que permite o enquadramento no conceito de qualquer padro regularizado de comportamento na esfera internacional. Para ele,
[...] definir instituies como padres reconhecveis de comportamento
ou prticas em funo dos quais as expectativas convergem permite que o
conceito compreenda praticamente qualquer padro regular de atividade
entre os Estados, desde a guerra at a reduo de tarifas negociadas sob o
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), o que o torna em grande
medida desprovido de sentido (idem:8).
285
Fazendo uma crtica epistemologia racionalista no estudo de regimes, Friedrich Kratochwil e John Ruggie (1986:763) defendem que
a literatura sobre o tema sofre de grande impreciso quanto ao objeto
de estudo e aos limites da teoria: no h consenso na literatura sequer sobre questes bsicas, tais como os limites de utilizao do
conceito: onde um regime termina e outro comea? O que diferencia
um regime de um no-regime?. Em sua opinio, a refinao do
conceito de regimes, apesar de necessria, seria possvel apenas at
certo ponto. Como regimes no teriam existncia objetiva e constituiriam o que os autores chamam de construes conceituais, uma
certa indeterminao seria inerente a seu estudo em virtude do carter subjetivo e normativo do conceito, o que seria reforado pela impossibilidade de separao efetiva entre sujeito e objeto. Nas palavras dos prprios autores:
[...] as definies podem ser refinadas, mas apenas at certo ponto [...] no
existe um ponto arquimediano externo a partir do qual os regimes possam
ser vistos como verdadeiramenteso, porque regimes so criaes conceituais e no entidades concretas. Como ocorre com qualquer construo analtica nas cincias humanas, o conceito de regimes reflete o senso-comum,
as preferncias dos atores e os objetivos particulares para os quais a pesquisa est sendo conduzida. Portanto, o conceito de regimes, da mesma maneira que os de poder, de Estado e de revoluo, permanecer um conceito discutvel (ibidem).
Alm disso, ao enfatizar normas, princpios e convergncia de expectativas, as definies de regimes propostas pelas tradies mainstream acabariam impondo a uma ontologia melhor estudada com
base em uma epistemologia no-fundacionalista as limitaes inerentes a uma epistemologia racionalista. O resultado para os autores
seria ontologia contra epistemologia (Kratochwil e Ruggie,
1986:764).
Refletindo sobre tais crticas, Oran Young (1999) sugere que essa
tenso entre ontologia e epistemologia se faria sentir em diversos nveis, levantando dvidas quanto validade epistemolgica da sepa286
rao entre sujeito e objeto e, sobretudo, quanto premissa racionalista que assume que os interesses dos atores nos regimes so exogenamente constitudos: as instituies podem ter um papel importante na constituio das identidades de seus membros e, mais especificamente, podem influenciar a maneira pela qual estes atores definem
seus interesses (idem:204). Como princpios, normas e regras seriam construdos intersubjetivamente, influenciariam no apenas sua
interpretao como tambm sua aplicao pelos atores. A concluso
no-fundacionalista seria que estes padres prescritivos no possuem existncia exterior s mentes dos sujeitos a eles submetidos
(idem:206). Regimes seriam melhor estudados como uma prtica social ou como formas discursivas internalizadas pelos atores:
Na verdade, os regimes tornam-se partes integrantes de complexos comportamentais e no arranjos exgenos criados e mantidos por atores que
procuram evitar ou diminuir problemas de ao coletiva associados a vrios
complexos comportamentais (idem:208).
Quanto normatividade do conceito de regimes, condenada de forma to contundente por Strange (1982), h muito a epistemologia
nas cincias sociais admite que as teorias so indissociveis de valores ou de elementos normativos, que inevitavelmente as informam.
Max Weber (s/d a:16) entendia como inevitvel o papel dos valores e
da tica na investigao cientfica: o mtodo cientfico dos juzos de
valor no se limitar a compreender e reviver os fins propostos e os
ideais em que se baseiam, como tambm se prope ensinar a ajuizar
de modo crtico. Para ele, desde que o mtodo cientfico fosse objetivo, poderia ser utilizado na avaliao das conseqncias decorren288
tes dos valores e das teorias, permitindo desta forma sua comparao
e a escolha entre umas e outras.
Para Karl Popper (s/d:32), o processo de formulao de teorias cientficas tem por base elementos ou impulsos irracionais ou valorativos: no existe um mtodo lgico de conceber idias novas [...] minha maneira de ver pode ser expressa na afirmativa de que toda descoberta encerra um elemento irracional ou uma intuio criadora. Devido carga valorativa que as teorias possuem, Popper constri sua epistemologia a partir da idia da incomensurabilidade do
marco terico em que elas esto inseridas.
Assim, o que os autores dedicados ao estudo de regimes possuem em
comum a viso destes como instituies sociais relevantes e autnomas, que produzem efeitos sobre os atores que delas participam (e
que podem mesmo ser influenciadas pelo comportamento coletivo
dos atores). Logicamente, o conceito de regimes uma construo
que nos permite estudar analiticamente fenmenos ou instituies
sociais desprovidos de existncia fsica, principalmente quando no
formalizados. Mas este fato no impede que os fenmenos que consubstanciam um regime produzam efeitos objetivos e verificveis de
maneira independente dos atores que dele participam. O estudo de
relaes sociais e seus efeitos no est restrito perspectivas
ps-modernas ou no-fundacionalistas.
Vale notar que aceitar um certo grau de impreciso no conceito de regimes no o mesmo que negligenciar sua definio. Por ocasio de
uma conferncia sobre o tema realizada em 19822, estudiosos de
perspectivas diversas procuraram diminuir a confuso conceitual
existente por meio da formulao de uma definio consensual.
Segundo Krasner (1982:186), que reproduz esta definio, regimes
so princpios, normas, regras e procedimentos para a tomada de
decises, implcitos ou explcitos, em funo dos quais as expectati289
vas dos atores convergem em uma determinada rea das relaes internacionais.
Apesar da importncia que a definio consensual adquiriu na disciplina de RI, a conceituao de regimes ainda fruto de divergncias.
Conforme dito na Introduo, o presente artigo procura classificar
diversos autores que participaram deste debate em duas perspectivas
distintas, de acordo com a relevncia e autonomia por eles atribuda
aos regimes.
Com o conceito de relevncia, procura-se expressar o grau de influncia que os regimes possuem sobre o comportamento dos atores.
No se trata aqui de analisar a relevncia dos regimes no caso concreto, ou seja, se um determinado regime forte ou fraco, mas sim quanta influncia as diferentes perspectivas atribuem aos regimes em teoria.
Por meio do conceito de autonomia, procura-se expressar a dissociao entre o regime e os atores que o compem, mesmo no caso de regimes no formalizados. Depois de constitudos por um grupo de
atores, os regimes produzem efeitos sobre todos, independente da
vontade individual dos participantes.
Relevncia e autonomia no se confundem, apesar de estarem intrinsecamente ligadas. Para algumas formulaes da teoria da estabilidade hegemnica, por exemplo, regimes podem ter relevncia sem
serem autnomos, na medida em que legitimam ou intermedeiam a
atuao direta da potncia hegemnica. Por outro lado, podem ser
vistos como possuindo autonomia, mas, por diversas razes, tendo
influncia reduzida no comportamento dos participantes.
Na perspectiva que, para efeito de simplificao, aqui chamada de
no-autonomista, temos os autores que no atribuem relevncia
nem autonomia aos regimes internacionais, mas no mximo uma
funo meramente instrumental ao conceito. Em contraposio a es290
Perspectiva
No-Autonomista
Muitos dos autores no-autonomistas podem ser identificados com a
tradio realista na disciplina de RI.
Realismo
Como j mostrado anteriormente, Strange (1982) parte de uma perspectiva realista associada economia poltica internacional (EPI)
para questionar o conceito de regime. Para a autora, deve-se considerar o Estado e os governos nacionais como os verdadeiros determinantes dos resultados (idem:480). Em sua viso, regimes, assim
como as organizaes internacionais, servem a trs propsitos especficos diretamente relacionados aos agentes estatais:
Estes [propsitos] podem ser definidos de maneira ampla como estratgicos (ou seja, servem como instrumentos da estratgia estrutural e da poltica
externa do Estado ou dos Estados dominantes); adaptativos (ou seja, fornecem a concordncia multilateral a quaisquer arranjos que sejam necessrios
para permitir que os Estados gozem de autonomia poltica sem o sacrifcio
dos dividendos econmicos derivados dos mercados mundiais e de estruturas mundiais de produo); e simblicos (ou seja, permitem que todos se declarem a favor da verdade, da beleza, da bondade e de uma comunho mundial, enquanto os governos permanecem livres para perseguir os interesses
nacionais e para fazer o que desejarem) (idem:484, nfase no original).
291
Teorias da Estabilidade
Hegemnica
3
A estabilidade de uma determinada ordem no sistema internacional dependeria da liderana de um Estado disposto a arcar com os
custos da estabilizao do sistema. Diante desta necessidade, a ca293
racterstica mais importante para determinar a estabilidade do sistema internacional seria a assimetria de poder e de capacidades entre a
potncia hegemnica e os demais participantes: a simetria no a
caracterstica do mundo em todas as pocas e lugares (idem:292).
Para o autor, a longa durao da crise, de 1929 a 1939, teria suas razes em parte na ausncia desta liderana:
[...] parte da razo para a durao e grande parte da explicao para a profundidade da depresso mundial so a inabilidade dos britnicos em continuar atuando como garantidores do sistema e na relutncia dos Estados Unidos em assumir este papel antes de 1936 (idem:28).
Teorias Autonomistas
Ainda que partilhem de algumas premissas, existem diferenas marcantes entre autores institucionalistas liberais e realistas. Partindo de
perspectivas liberais ou institucionalistas liberais, o estudo de regimes acabou concentrando autores de tradies diversas em torno da
relevncia e da autonomia dos regimes internacionais.
Alguns desses autores, como Arthur Stein (1990), expressam a relevncia (em maior grau) e a autonomia (em menor grau) dos regimes
ao identific-los como variveis intervenientes que se situam, nas palavras de Krasner (1982:189), entre as variveis causais bsicas
(sendo as mais importantes poder e interesses) e resultados e comportamento. Nesta formulao (que podemos chamar de causal),
regimes, criados a partir dessas variveis independentes e por elas informados, teriam uma relao de causalidade com o comportamento
dos atores, o que demonstraria sua relevncia, e no se resumiriam a
um mero conjunto de interesses ou a um mero reflexo do poder dos
atores, o que demonstraria sua autonomia. Segundo Krasner
(idem:190), para esses autores, o impacto independente dos regimes uma questo analtica crucial. Ele finaliza sua anlise desta
primeira vertente apresentando o esquema da Figura 1.
Figura 1
Representao Grfica da Vertente Causal
Variveis Causais Bsicas
Regimes
Comportamentos e Resultados
Regimes
Variveis Causais
Bsicas
Comportamentos e Resultados
Fonte: Krasner (1982:193).
Outros autores possuem uma viso estrutural da formao dos regimes. Keohane e Nye (1989:8) conceituam regimes como instituies da ordem internacional que afetam as inter-relaes dos atores
em um contexto representado pela interdependncia complexa, ou
seja, por dependncias mtuas entre os diversos atores marcadas pela
complexidade e diversidade dos laos e canais de dependncia e comunicao (idem:24). Assim, regimes internacionais so conjuntos
de arranjos de governao que causam efeitos em relaes de interdependncia (idem:19) e, quando presentes as condies estruturais
de interdependncia, desenvolvem-se a ponto de possurem relevncia e autonomia frente aos atores.
Para Keohane e Nye (idem), a estrutura do sistema internacional
dada pela distribuio de capacidades (no apenas militares) entre
unidades similares e no se confunde com os processos polticos por
meio dos quais essas capacidades so redistribudas dentro do siste298
Interdependncia
(estrutura)
Regimes
Comportamento estatal
299
Internacionalistas Liberais
(Vertente Estrutural)
Os autores que se definem como internacionalistas liberais ou simplesmente liberais constituem a maioria dos autores associados
perspectiva autonomista. Pode mesmo ser atribuda ao liberalismo,
desde os autores clssicos, como Adam Smith (1983) e David Ricardo (1987) na EPI e Norman Angell (2002) em RI, a primazia no estudo do fenmeno da cooperao entre os Estados. Este foco foi estendido ao estudo das formas pelas quais o sistema internacional ordenado e, principalmente no ps-guerra, ao fenmeno das organizaes internacionais. Segundo Kratochwil e Ruggie (1986:754), o
campo de estudos das organizaes internacionais sempre se preocupou com o mesmo fenmeno: nas palavras de um texto de 1931,
uma tentativa de descrever e explicar como a moderna Sociedade de
Naes se governa. Gradualmente, conforme a distncia entre a situao poltica internacional e as organizaes formais comeou a
aumentar de uma maneira que era difcil de ser conciliada (Martin e
Simmons, 1998:736), o objeto de estudo da tradio liberal ampliou-se para compreender outros aspectos da ordem no sistema internacional, como os regimes internacionais. Para Kratochwil e Ruggie
(1986:753), estudiosos das organizaes internacionais mudaram
sistematicamente seu foco das instituies internacionais para formas mais amplas de comportamento internacional institucionalizado. Martin e Simmons (1998:729) entendem da mesma maneira:
[...] um dos avanos mais importantes para nosso entendimento das instituies internacionais veio no comeo dos anos 1970, quando uma nova gerao de estudiosos desenvolveu idias que originaram pesquisas para alm
das organizaes formais e criaram postos avanados para o estudo mais
amplo das instituies.
Assim, em funo de sua prpria herana intelectual, o institucionalismo liberal pode ser considerado como a principal tradio na dis300
ciplina de RI a estudar regimes e atribuir a eles relevncia e autonomia, a despeito de adotar algumas premissas comuns ao realismo.
As definies de regimes fornecidas pelo institucionalismo liberal
partem da definio original apresentada por Ruggie em seu artigo,
International Responses to Technology: Concepts and Trends, de
1975. Para o autor (apud Keohane, 1984:57), regimes so um conjunto de instrumentos que, quando aceitos pelos Estados, pautam
suas relaes no campo internacional: um conjunto de expectativas
mtuas, de regras e regulaes, de planos, energias organizacionais e
compromissos financeiros, os quais foram aceitos por um grupo de
Estados.
Na mesma linha de Ruggie, Keohane e Nye (1989:19) definem regimes como redes de regras, normas e procedimentos que regularizam o comportamento e controlam seus efeitos. H uma diferena,
contudo, no papel atribudo por estes autores aos regimes na organizao dos processos de redistribuio de capacidades dentro da estrutura do sistema. Como visto, para o institucionalismo liberal, instituies e regimes possuem autonomia e relevncia mediante a
ocorrncia de algumas condies especficas. Na viso de Keohane e
Nye (idem), regimes atuam dentro de condies de interdependncia
complexa, as quais Axelrod e Keohane (1985:238) apontam posteriormente para o contexto da interao (context of interaction).
Os autores divergem quanto ao que compe o contexto de interao.
Para Ruggie (apud Axelrod e Keohane, 1985), por exemplo, ele representado pelos valores e princpios internalizados pelos participantes do sistema, que comporiam sua estrutura profunda (deep
structure). Axelrod e Keohane (1985:238) definem o contexto de interao como o contexto de normas que so partilhadas, muitas vezes implicitamente, pelos participantes, e que se expressariam, em
uma perspectiva influenciada pela teoria dos jogos, em questes
vinculadas (issue-linkage), conexes domstico-internacionais e in301
pode inclusive levar a um comportamento verdadeiramente cooperativo, que no pode ser totalmente explicado apenas com base no interesse nacional individualista. Regimes, arranjos mais ou menos
institucionalizados que estruturam relaes internacionais em vrios
campos (idem:25) constituiriam um desafio para ambas as tradies
mainstream, realista e liberal, que no conseguiriam explicar o surgimento de ordem na anarquia.
O autor possui uma preocupao particular com a especificidade
terica do conceito de regimes. Em sua opinio, definies muito
amplas permitiriam a caracterizao de quaisquer padres de comportamento encontrados na esfera internacional como regimes, em
detrimento da preciso terica do conceito. Por isso, ele procura especificar as condies sob as quais os regimes ocorrem: existe um
regime quando a interao entre as partes constrangida ou baseada
em decises tomadas em conjunto (idem:28). Quando os Estados,
entendidos como atores racionais maximizadores de utilidade, obtm o melhor resultado prefervel unilateralmente, no h a necessidade de regimes. De igual forma, se um Estado obtm o melhor resultado prefervel, mas os demais obtm o pior resultado possvel, no
h cooperao os Estados em desvantagem no possuem qualquer
incentivo cooperao. Para Stein, portanto, somente h cooperao
quando ambos os Estados necessitam cooperar sob pena de terminarem com resultados no desejados ou sub-timos. Estas situaes
so classificadas pelo autor (idem:32) como dilemas de interesses
comuns e dilemas de averses comuns (dilemmas of common interests and dilemmas of common aversions).
Dilemas de interesses comuns seriam caracterizados por situaes
em que ambos os participantes preferem um resultado cuja situao
de equilbrio no pareto-eficiente. O exemplo tpico utilizado para
demonstrar situaes de dilema de interesses o chamado Dilema
do Prisioneiro. Neste jogo, dois bandidos possuem interesses em
uma ordem de preferncia, sendo o resultado preferido (4, tambm
303
B2
A1
3,3
1,4*
A2
4,1*
2,2**
Prisioneiro A
Dilemas de averses comuns, ao contrrio, ocorrem quando os participantes possuem preferncia (1) no por um resultado, mas em evitar pelos menos um resultado especfico. Desta forma, dilemas de
averso podem ter equilbrios mltiplos, desde que evitem o resultado menos preferido (0). O dilema de averso comum mais simples
304
B2
A1
1,1**
0,0
A2
0,0
1,1**
Participante A
** Resultado de Equilbrio
Fonte: Stein (1990:37).
Figura 6
Representao Grfica do Dilema de Averso Comum
Participante B
B1
B2
A1
2,2
3,4**
A2
4,3**
1,1
Participante A
** Resultado de Equilbrio
Fonte: Stein (1990:38).
Cognitivistas
Oran Young defende uma viso alinhada com vertentes identificadas
por Hasenclever et alii (1997) como cognitivistas, para os quais o
foco do estudo no comportamento percebido dos atores no seria suficiente para explicar o surgimento de regimes. Em conseqncia,
esta vertente seria caracterizada por uma mudana de nfase, no
mais no comportamento observado, mas no significado intersubjetivo e em entendimentos compartilhados (idem:16).
Segundo a definio de Young (1982:732), regimes so instituies
sociais que governam as aes dos interessados em atividades especficas (ou em conjuntos aceitos de atividades). Como instituies
sociais, regimes seriam uma resposta social a problemas de coordenao em situaes em que decises negociadas e tomadas de forma
coletiva tenderiam a levar a resultados mais eficientes do que quando
feitas individualmente.
Apesar de enfatizarem aspectos diferentes, Young acredita que sua
definio no incompatvel com a de Krasner (1982), j que como
qualquer instituio social, eles [os regimes] so padres reconhecidos de comportamento ou prtica em funo dos quais as expectativas convergem (Young, 1982:732). Uma das caractersticas dos regimes seria justamente esse carter intersubjetivo, ou seja, uma conjuno entre as expectativas dos participantes e padres de comportamento e prtica na esfera internacional.
Apesar de necessria, para Young, a simples existncia desta conjuno entre expectativas e comportamento no uma circunstncia su307
Decompondo Regimes
Observando o alerta de Stein (1990) e dos autores includos na perspectiva no-autonomista, necessrio especificar o conceito de regimes para que tenha preciso e aplicabilidade. Definies muito amplas permitiriam que fosse compreendido dentro do conceito de regimes todo e qualquer padro de comportamento entre Estados (ou outros atores), incluindo a balana de poder ou a guerra, como bem
aponta Mearsheimer (1995).
308
Normatividade
De acordo com a definio consensual de Krasner (idem:186), regimes so conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos
para a tomada de decises, implcitos ou explcitos, em funo dos
quais as expectativas dos atores convergem em uma rea determinada das relaes internacionais.
Temos assim o primeiro elemento bsico: regimes so padres de ordenao do comportamento dos atores na esfera internacional. Segundo Young (1982:733), isso o que as pessoas normalmente tm
em mente quando dizem que instituies sociais incluem conjuntos
de normas reconhecidas ou exibem um elemento normativo. Para
que padres de comportamento se configurem como regimes e pos309
Atores
Na literatura sobre regimes, os Estados so considerados como os
principais (quando no os nicos) atores na esfera internacional e,
portanto, na formao dos prprios regimes.
Esta viso estadocntrica, inclusive entre institucionalistas liberais,
remonta aos primrdios da disciplina de RI e, sobretudo, ao predomnio da tradio realista no ps-guerra. Mas as premissas do realismo
no foram o nico fator a contribuir para esta viso. Como apontado
por Kratochwil e Ruggie (1986), o estudo de regimes evoluiu a partir
do estudo das organizaes internacionais aps a Segunda Guerra
Mundial. Como demonstram Martin e Simmons (1998), pela prpria
caracterstica do sistema internacional na poca, os primeiros autores institucionalistas voltaram suas atenes para as organizaes
312
do fenmeno da transnacionalidade. Alm disso, acabaria por condicionar o estudo de regimes s preferncias estatais, que ditariam desta forma a agenda de tal estudo. Como ressalta Strange (1982:491),
[...] a ateno dada a estas questes sobre regimes deixa o estudo da economia poltica internacional excessivamente constrangido pelos limites impostos pelo paradigma estadocntrico [...] portanto, a ateno dada aos regimes confere em demasia aos governos o direito de definir a agenda da pesquisa acadmica e direciona a ateno dos pesquisadores principalmente
para aqueles assuntos considerados importantes pelos membros do governo.
Mas, apesar da nfase dada pelo institucionalismo liberal e por muitos autores autonomistas ao papel do Estado na formao de regimes,
o conceito no exclui a presena e a influncia de atores no-estatais
e at mesmo subestatais tanto na sua criao quanto na sua manuteno.
Em primeiro lugar, as teorias de regimes so influenciadas de maneira explcita por teorias econmicas. As questes relativas a dilemas
de cooperao levantadas por estas teorias no se restringem ao comportamento dos Estados, mas, ao contrrio, foram adaptadas aos estudos de RI a partir do estudo do comportamento no mercado de firmas, consumidores e outros atores no-estatais.
Desta forma, as definies apresentadas pelos diversos autores institucionalistas ou no definem atores ou, apesar de explicitamente
direcionadas aos atores estatais, podem ser claramente adaptadas a
atores no estatais. Keohane e Nye (1989) sugerem o mesmo quando
tratam das caractersticas da interdependncia complexa e descrevem o que chamam de mltiplos canais (multiple channels):
Mltiplos canais conectam as sociedades, compreendendo laos informais
entre as elites governamentais, assim como arranjos diplomticos formais,
laos informais entre as elites no-governamentais (pessoalmente ou por
meio de telecomunicaes) e organizaes transnacionais (como bancos
multinacionais ou corporaes). Estes canais podem ser classificados como
314
relaes interestatais, transgovernamentais e transnacionais. Relaes interestatais so os canais normais considerados pelos realistas. O termo transgovernamental aplica-se quando se flexibiliza a premissa realista de que
Estados atuam como uma unidade coerente; o termo transnacional aplica-se quando se flexibiliza a premissa de que os Estados so as nicas unidades [de anlise] (idem:24, nfase no original).
Especialmente entre pases industrializados e pluralistas, a margem de segurana percebida aumentou: o medo de ataques em geral diminuiu e o
medo de ataques entre si praticamente inexistente [...]. [I]ntensas relaes
de influncia mtua existem entre estes pases, mas na maioria deles a fora
como instrumento de poltica irrelevante ou deixou de ser importante
(idem:27).
Especificidade da rea de
Interesses
Outro elemento por meio do qual podemos caracterizar os regimes
a especificidade da rea em que se formam. Apesar de se constiturem em uma forma de ordenao da esfera internacional (ou
transnacional), regimes aplicam-se a reas especficas de inter-relao entre os atores, tambm chamadas de issue-areas. Young
(1982) chama a ateno para essa caracterstica. Regimes governariam assim as aes dos interessados em atividades especficas (ou
em conjuntos aceitos de atividades) (idem:732). Mas a formulao
clssica de tal caracterstica coube definio consensual de Kras316
ner (1982:186) regimes so estabelecidos em uma rea determinada das relaes internacionais e levou observao de Hasenclever et alii (2000:3) de que regimes so criados para remover reas especficas da poltica internacional da esfera da auto-assistncia.
Para Keohane (1984), regimes formam-se em reas de interesse delimitadas pela afinidade de temas e pela convenincia de trat-los dentro de um mesmo arranjo poltico e segundo as mesmas regras: entendemos que o escopo dos regimes internacionais corresponde, em
geral, aos limites de reas de interesses, uma vez que os governos criam regimes para lidar com problemas que consideram to ligados
que precisam ser tratados em conjunto (idem:61).
A especificao da rea de atuao de um regime um de seus elementos fundamentais, mas ao mesmo tempo um dos pontos de questionamento dos crticos, principalmente por meio do que os estudiosos convencionaram chamar de governana global. Dentro dessa
vertente, os regimes so criticados pela sua rigidez conceitual e por
sua limitao, em contraposio dinmica apresentada pelo sistema ou pela ordem mundial. Para James Rosenau (2000:21),
[...] a definio das caractersticas dos regimes, que enunciamos anteriormente, e que amplamente aceita, tem uma frase adicional [...] princpios,
normas, regras e procedimentos de qualquer regime convergem, por definio, para uma rea determinada das relaes internacionais, ou o que tem
sido denominado de issue-area, ou seja, rea temtica[...] em suma, como
dissemos, a governana inerente ordem mundial o conceito mais amplo.
Apesar das crticas, a caracterizao de regimes como arranjos polticos delimitados, circunscritos a uma rea temtica especfica,
tambm necessria para que o conceito tenha especificidade e aplicabilidade. As crticas de Stein (1990) e Mearsheimer (1995) so procedentes, uma vez que para muitos autores o conceito de regime to
317
Interdependncia Complexa
como Contexto
Como visto anteriormente, para os institucionalistas liberais, os regimes ganham autonomia e relevncia quando o contexto em que ocorre a interao influenciado pela interdependncia complexa.
Desenvolvido por Keohane e Nye (1989:8), o conceito de interdependncia complexa significa, basicamente, situaes de dependncia mtua entre um ou mais atores: a interdependncia na poltica
mundial refere-se a situaes caracterizadas por efeitos recprocos
entre pases ou entre atores em diferentes pases. Stein (1990:45)
318
reforar, ou seja, os efeitos e custos aos quais um dos atores est sujeito
podem reforar os efeitos nos demais.
Os aspectos positivos da interdependncia esto claramente presentes na defesa que Smith (1983) faz da liberdade de comrcio. Mas sua
natureza pode ser diversa em situaes de crise e de guerra. A interdependncia no se mostra intrinsecamente positiva ou negativa.
Para Eichengreen (1996), os efeitos da interdependncia, os quais
chama de network externalities, podem atuar tambm como um
entrave ao desenvolvimento de solues necessrias ordem internacional:
[...] entretanto, descrever a evoluo dos arranjos monetrios internacionais como a resposta individual de vrios pases a um mesmo conjunto de
circunstncias seria enganoso. Na verdade, cada deciso nacional no se
deu independente das demais. A fonte desta interdependncia est nas externalidades sistmicas que caracterizam os arranjos monetrios internacionais [...] o arranjo preferido por um pas ser influenciado pelos arranjos
nos demais [...] o sistema monetrio internacional apresentar path dependence (idem:5, nfase no original).
Dentro da disciplina de RI, Norman Angell (2002) retoma a discusso dos ganhos absolutos e relativos e procura demonstrar que a riqueza das naes no deriva necessariamente de seu poderio militar
ou poltico, mas est sujeita ao contexto da interdependncia. Segundo ele, a guerra seria economicamente desastrosa, principalmente
320
Assim, regimes no podem ser analisados fora do contexto da interdependncia complexa. Sem dvida, a preocupao com ganhos relativos no desaparece quando os atores constituem regimes. Mas em
um contexto no qual a preocupao com a segurana deixa de ser absoluta, a preocupao com ganhos relativos deve ser qualificada.
Isso no quer dizer que regimes ocorram em situaes de harmonia
de interesses. Ao contrrio, eles possuem funes especficas relacionadas coordenao de resoluo de conflitos de interesses. No h
regimes em que no haja conflitos, mas os conflitos podem ser resolvidos sem a utilizao necessria do recurso da fora, como preconizado pela tradio realista em RI e, como Angell (2002) sugere, o
contexto da interdependncia no apenas torna a utilizao da fora
militar menos premente, como tambm mais custosa e prejudicial.
Concluso
Conforme visto, regimes apresentam um problema analtico para a
perspectiva no-autonomista. Como eles poderiam ter relevncia se
o comportamento estatal na esfera internacional pautado por preocupaes relacionadas ao poder e a ganhos relativos, como preconizam os realistas clssicos, ou dependem e esto intimamente ligados
hegemonia de uma potncia capaz ou disposta a assumir os custos
de seu estabelecimento? Dentro da lgica da anarquia e do princpio de auto-ajuda apresentados por Mearsheimer, Grieco, Gilpin e
outros realistas como sendo a caracterstica do sistema internacional,
a idia de regimes como instituies sociais autnomas e relevantes,
dotadas de normatividade, constitudas por atores estatais e
no-estatais, dentro de um contexto de interdependncia complexa,
incongruente com a premissa realista que considera os Estados como
atores racionais. Afinal, atores racionais, soberanos, atuando em um
sistema anrquico baseado no princpio da auto-ajuda, poderiam
submeter sua segurana e sobrevivncia a arranjos polticos sobre
os quais no exercem controle direto? Como ficariam as preocupa322
Notas
1. Os textos no disponveis em lngua portuguesa foram traduzidos livremente por mim.
2. A conferncia foi especialmente convocada para a preparao de um nmero especial da International Organization dedicado ao estudo de regimes (ver
Keohane, 1984:57; Hasenclever et alii, 1997:8), o qual se tornou uma referncia
sobre o tema (ver International Organization, vol. 36, no 2).
3. Segundo Gilpin (2002:86, nota 2), o termo foi cunhado por Keohane.
4. Para uma discusso da lgica da anarquia a partir de uma viso construtivista, ver Wendt (1992).
324
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326
Resumo
Autonomia e Relevncia dos
Regimes
Teorias institucionalistas na disciplina de relaes internacionais usualmente definem regimes como um conjunto de normas e regras formais ou informais que permitem a convergncia de expectativas ou a padronizao do
comportamento de seus participantes em uma determinada rea de interesses com o objetivo de resolver problemas de coordenao que tenderiam a
resultados no pareto-eficientes. Como estas definies baseadas meramente na eficincia dos regimes no parecem suficientes para explicar
sua efetividade, o presente artigo prope uma definio diferente para regimes: a de arranjos polticos que permitem a redistribuio dos ganhos da
327
Abstract
The Autonomy and Relevance of
Regimes
Regimes are defined by institutionalist theories in the discipline of
International Relations as formal or informal sets of norms and rules that
create patterns of behavior and allow the convergence of the expectations of
their participants in specific issue areas, in order to solve coordination
problems that could lead to non-pareto-efficient outcomes. Considering
that such definitions based merely on the efficiency of regimes do not
seem to be sufficient to explain their effectiveness, the present article
proposes a different definition for regimes: political arrangements that
allow a redistribution of the gains of cooperation among the participants in
certain issue areas, within an interdependence context. Regimes would
thus be effective due to their autonomy and relevance that is, due to their
objective existence autonomously from their participants and their
influence on the participants behavior and expectations in ways that
cannot be reduced to the individual action of any of them. This article
begins with a brief discussion about terminological problems related to
regime studies and with a definition of the concepts of autonomy and
328
relevance. Then it classifies the authors that take part in this debate
according to two distinct perspectives, one that denies (non-autonomists)
and the other that attributes (autonomists) autonomy and relevance to
regimes, briefly analyzing the authors and traditions that are more
significant for this debate, focusing on autonomist authors and on
arguments that back the hypothesis here presented. Finally, the article
proposes an analytic decomposition of regimes into four main elements that
give them autonomy and relevance: normativity, actors, specificity of the
issue area and complex interdependence as context.
Key words: Regime Regimes Definition Regimes Effectivity
Regimes Autonomy and Relevance Regimes Elements
329
Parlamentos
Supranacionais na
Europa e na Amrica
Latina: Entre o
Fortalecimento e a
Irrelevncia*
Andrs Malamud** e Lus de Sousa***
Introduo
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 369-409.
369
processo gradual de desenvolvimento institucional para o qual contriburam experincias da Antiguidade, tais como a assemblia geral
de archons e o areopagus da antiga Grcia, o senado da Repblica
de Roma e os conselhos dos povos escandinavos. O Parlamento viria
reclamar para si trs competncias ou poderes fundamentais, nos
processos de governana: 1) a supremacia legislativa; 2) o poder ltimo de deciso e de fiscalizao sobre as polticas de tributao e de
despesa pblica; e 3) a possibilidade de intervir indiretamente no
processo de deciso, quer por meio da impugnao da escolha de um
ministro da coroa, quer pelo poder de votar a incapacitao do soberano. Este modelo de assemblia representativa seria, posteriormente, exportado para o continente americano, onde se consolidaria
como rgo de soberania autnomo. Regressaria Europa continental com a Revoluo Francesa e seria, novamente, exportado para o
resto do mundo, afirmando-se, finalmente, como a instituio emblemtica dos processos de deliberao poltica e legislativos na
maioria dos Estados modernos.
Assemblias legislativas anlogas tiveram tambm a sua difuso ao
nvel subnacional, em Estados (con)federados ou provncias autnomas que, posteriormente, constituram-se em Estados federais. Se os
Parlamentos subnacionais datam, pelo menos, do sculo XVIII, pois
j se encontravam presentes em algumas colnias americanas quando foi proclamada a independncia e jurada a Constituio, os Parlamentos supranacionais so criaes recentes.
O primeiro Parlamento supranacional relevante foi o Parlamento Europeu. Na definio dada pelo Tratado de Roma de 1957, o Parlamento Europeu composto por representantes dos povos dos Estados reunidos na Comunidade. A legitimidade do Parlamento Europeu baseia-se no sufrgio direto e universal dos seus membros desde 1979 e a sua investidura tem uma durao de cinco anos. Outros
1
processos de integrao regional tentaram replicar este modelo de
assemblia legislativa supranacional, sendo a Amrica Latina a re370
Tratado fundador
Tratado de Paris, 23 de
Tratado de Bruxelas, 5 de
maio de 1949.
Conselho da Europa
(CoE)
Bruxelas de 17 de maro de
completa o Tratado de
Unio da Europa
Organizao
Ambiente.
Organizao territorial.
Cincia e tecnologia.
Cultura e educao.
Questes sociais.
Desenvolvimento.
Democracia.
Culturais.
Sociais.
Econmicos.
Diplomticos.
Objetivos
Instituio parlamentar
Conselho da Europa.
Assemblia Parlamentar do
Assemblia Parlamentar da
Quadro 1
Breve Anlise Comparativa das Assemblias Regionais Europias
Principais caractersticas
Estados).
(continua)
Estados).
nacionais.
373
374
transatlntico sobre polticas
Consolidao da democracia.
Europa (OSCE)
mecanismos de preveno e
resoluo de conflitos.
de 1991.
Segurana e
Desenvolvimento de
Cooperao na
Organizao para a
em 1955.
Conferncia de
1953, o Parlamento
Norte (OTAN/NATO)
Objetivos
Instituio parlamentar
OSCE.
Assemblia Parlamentar da
Tratado do Atlntico
Tratado fundador
Organizao do
Organizao
(continuao)
Principais caractersticas
Estados).
nacionais.
Estados).
nacionais.
rene os parlamentares dos pases escandinavos; o Conselho de Consulta Interparlamentar dos pases que constituem o Benelux (Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo); a assemblia dos pases do Bltico; a Assemblia Parlamentar de Cooperao Econmica dos pases
do Mar Negro; ou mesmo a Conferncia Parlamentar dos pases da
Europa Central. Nenhuma destas iniciativas parlamentares regionais/internacionais participa do processo de integrao europeu de
forma to relevante quanto o Parlamento Europeu. Contudo, tais iniciativas no podem deixar de ser mencionadas, porque a sobreposio de afiliao institucional dos vrios pases europeus e das prprias competncias destas instituies se destaca como um elemento
fundamental do modelo de integrao poltica regional conseguido
pelos Estados-nao na Europa do ps-1945. A evoluo do processo de integrao europeu seduz qualquer acadmico que se debruce
sobre as razes que conduzem ao sucesso e fracasso de opes e modelos institucionais. A integrao europia construiu-se a partir de
vrios projetos institucionais, que, embora apontassem para o mesmo objetivo ltimo, isto , a criao de uma unidade poltica regional, apresentavam mtodos bastante diferentes e, conseqentemente, resultados dspares. No s estes projetos coexistiram, como tambm competiram entre si. Enquanto alguns obtiveram sucesso na implantao e consolidao das suas instituies, outros foram relegados a um papel secundrio.
De todas as iniciativas parlamentares regionais acima mencionadas,
o Parlamento Europeu foi a nica que desenvolveu poderes reais de
deciso, tornando-se, assim, um elemento central da estrutura complexa de governana da UE. Para que melhor possamos compreender
a evoluo do Parlamento Europeu, passando de uma entre vrias
iniciativas parlamentares regionais ao primeiro Parlamento supranacional, ser conveniente rever brevemente a estrutura e processo da
Comunidade Europia (CE).
375
Evoluo e competncias do
Parlamento Europeu
Os fundadores dos Tratados de Roma de 1957 pretendiam uma ruptura com o passado. O fracasso do Conselho da Europa como resposta institucional idia de uma Europa unida era apontado por alguns
ex-dirigentes do Conselho, como Paul-Henri Spaak, como um exemplo daquilo que o novo projeto deveria evitar a todo o custo. O novo
projeto institucional seria baseado em um equilbrio sustentvel, entre intergovernamentalismo e supranacionalismo, e em um modelo
constitucional liberal tripartido: um Poder Executivo que tomasse e
implementasse as decises; uma assemblia onde os vrios assuntos
e problemas seriam debatidos e deliberados; e um corpo judicial independente, com capacidade de rever decises e de resolver conflitos
que suscitassem problemas de legalidade.
A originalidade deste novo regime internacional reside no fato de
adaptar a clssica diviso tripartida dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicial aos novos arranjos institucionais que resultaram do
equilbrio entre o carter intergovernamental e supranacional dos
processos de deciso. Contudo, as competncias dos trs corpos polticos Comisso, Conselho de Ministros e Parlamento Europeu
encontram-se entrelaadas a ponto de tornar difcil estabelecer uma
diviso clara dos Poderes Executivo e Legislativo.
A funo executiva partilhada pela Comisso Europia e o Conselho de Ministros. A Comisso um corpo poltico supranacional nomeado de mtuo acordo entre os Estados-membros, mas os seus
membros exercem as suas prerrogativas independentemente das
vontades e interesses dos seus respectivos governos. A Comisso representa os interesses da comunidade, atua como guardi dos Tratados no sentido de garantir a observncia dos tratados e do Direito
Comunitrio, mesmo que isto implique em infligir sanes a um
Estado-membro ou lev-lo a responder diante do Tribunal Europeu
376
Este sumrio pretende dar uma idia geral da complexidade do aparelho de deciso da UE e uma breve indicao das vrias tenses e batalhas de poder travadas entre as trs principais instituies polticas
da comunidade quando da reviso dos tratados. No ser inoportuno
recordar que este aparelho de deciso se baseia em um equilbrio, em
constante evoluo e ajuste, entre trs fontes de legitimao e de interesses: os interesses e demandas do(s) povo(s) europeu(s), representado(s) pelos deputados e partidos que integram o Parlamento Europeu; os interesses e exigncias dos Estados-membros representados
378
O Fortalecimento do
Parlamento Europeu
Na sua gnese, o Parlamento Europeu no se diferenciava substancialmente da assemblia do Conselho da Europa no que se refere ao seu
desenho institucional e amplitude das suas competncias. O Parla4
mento Europeu, denominado a Assemblia at 1962 , era essencialmente um frum composto por delegaes nomeadas pelos Parlamentos nacionais. Detinha uma funo consultiva limitada a um nmero reduzido de temticas e de propostas legislativas antes de virem
a ser submetidas aprovao do Conselho.
No incio dos anos 1970, a ento Comunidade Econmica Europia
atravessava um perodo turbulento causado quer por condicionalismos externos, como as sucessivas crises do petrleo, quer por disputas internas, como a posio intransigente do general de Gaulle adiante da futura adeso do Reino Unido, e pelo enfraquecimento do
equilbrio interno de poder entre as trs principais instituies polticas da Comunidade. O poder pendia a favor do Conselho, que ento
detinha quase um monoplio sobre a adoo de legislao comunitria. Por outro lado, os interesses e preocupaes dos cidados continuavam deficitariamente representados e permaneciam margem
das discusses e opes polticas tomadas pelos seus ministros no
Conselho.
Em resposta a este dficit democrtico e institucional que caracterizava o sistema poltico europeu, o Conselho decidiu adotar a introduo de eleies diretas dos membros do Parlamento Europeu. As primeiras eleies transnacionais europias ocorreram nos dias 7 e 10
de junho de 1979. Esta deciso revolucionria se tornaria crucial para
379
a consolidao do equilbrio interno, na medida em que daria ao Parlamento Europeu a capacidade institucional necessria para lutar, em
p de igualdade, por competncias legislativas mais amplas e assumir um papel de relevo no tringulo institucional. Ao mesmo tempo,
iniciava-se uma nova experincia de representao supranacional
(Corbett, 1998).
Desde 1979, portanto, o Parlamento Europeu eleito diretamente
pelo voto dos cidados europeus para um perodo de cinco anos e
constitudo de acordo com uma distribuio das cadeiras parlamentares que reflete, grosso modo, a dimenso geogrfica dos vrios
Estados-membros, embora se possa argumentar que favorece os
mais pequenos. O sistema de representao proporcional, que j era
aplicado na maioria dos crculos nacionais desde 1979, foi finalmente adotado pela totalidade de Estados-membros durante as eleies
europias de 1999. Os Quadros 2 e 3 mostram a evoluo da distribuio de mandatos parlamentares em relao aos Estados-membros e
formaes partidrias.
O Tratado de Roma de 1957 tambm atribuiu ao Parlamento Europeu
o poder de dissolver a Comisso por meio de um voto de censura com
maioria de dois teros. Embora este instrumento ainda no tenha sido
aplicado, a magnitude do seu efeito de dissuaso considervel: em
1999, a simples ameaa de ser colocado em prtica levou demisso
da Comisso Santer. Contudo, os fundadores dos tratados no atriburam competncias prprias nem poder de veto para que o Parlamento pudesse vir a assumir, a posteriori, um lugar central e um papel
preponderante no processo de integrao europeu. Como observou
Olivier Costa (2001:19),
Importa salientar que a existncia do Parlamento Europeu no se deve tanto vontade expressa dos fundadores de criar uma estrutura democrtica supranacional, mas sim busca de maior eficcia e legitimidade e a um fenmeno de mimetismo institucional.
380
Quadro 2
Parlamento Europeu: Cadeiras por Estado-membro e Pas Candidato*
1999-2004
2004-2007
2007-2009**
Blgica
25
24
24
Bulgria
Chipre
Repblica Checa
24
24
Dinamarca
16
14
14
Alemanha
99
99
99
Grcia
25
24
24
Espanha
64
54
54
Estnia
Frana
87
78
78
Hungria
24
24
Irlanda
15
13
13
Itlia
18
87
78
78
Letnia
Litunia
13
13
Luxemburgo
Malta
Pases Baixos
31
27
27
ustria
21
18
18
Polnia
54
54
Portugal
25
24
Romnia
Eslovquia
14
Eslovnia
Finlndia
16
14
14
Sucia
22
19
19
Reino Unido
87
78
78
626
732
786
Total
24
36
14
381
382
EdN
ARE
Direita Europia
RDE
V/EFA
GUE/NLG
Grupo Arco-ris
Comunistas e Aliados
Esquerda Unitria
22
44
40
ELDR
(ALDE)
113
PSE
16
29
20
41
31
130
50 (ED)
64 (ED)
UPE
110 (EPP)
(1984-1989)
107 (EPP)
(1979-1984)
PPE-DE
Segunda legislatura
Primeira legislatura
Abreviaturas (em
ingls)
Grupo Poltico
17
20
13
30
28
(GUE)
14
49
180
34 (DE)
121 (PPE)
(1989-1994)
Terceira legislatura
19
19
26
23
28
43
198
(34)*
157
(1994-1999)
23
45
49
52
175
232
(1999-2004)
(continua)
27
42
41
89
201
267
(2004-2009)
Quadro 3
Composio Poltica do Parlamento Europeu. Nmero de Mandatos por Grupo Poltico
Andrs Malamud e Lus de Sousa
410
7
434
518
12
(1989-1994)
Terceira legislatura
567
27
27
(1994-1999)
626
32
18
(1999-2004)
732**
29
36
(2004-2009)
NI
Total
No-inscritos
(1984-1989)
(1979-1984)
Segunda legislatura
Primeira legislatura
11
IND/ DEM
EDD
FE
Abreviaturas (em
ingls)
Independncia e Democracia
(criado em 2004)
Fora Europa
Grupo Poltico
(continuao)
383
A criao e estruturao do Parlamento Europeu enquadra-se no padro de desenho institucional comum s demais organizaes ocidentais de carter regional e/ou internacional que tiveram origem no
ps-1945. A maioria destas organizaes dispunha de um aparelho
de deciso semelhante: um conselho responsvel pela tomada de decises e uma assemblia consultiva de natureza representativa mais
ou menos permanente, como, por exemplo, a Organizao das Naes Unidas (ONU), a Unio da Europa Ocidental, o Conselho da
Europa e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN/NATO). A dimenso simblica associada a estas assemblias foi fundamental na conjuntura da reconstruo ps-guerra: no s
serviram como interface entre o interesse coletivo das organizaes
regionais e os interesses particulares dos membros nacionais, como
tambm facilitaram a socializao das elites polticas de pases que
se tinham defrontado no palco de guerra, reforando, conseqentemente, os nveis de confiana mtua e de cooperao internacional.
Havia, contudo, algo de maior envergadura e de inovador no projeto
europeu visualizado por seus fundadores, Robert Schuman e Jean
Monnet: a partilha de soberania. A idia de construir um projeto poltico comum alm do Estado-nao questionava o conceito tradicional de soberania territorial e levantava problemas de legitimidade, de
poder e de accountability. O carter supranacional deste novo projeto
poltico seria desde o incio confrontado com a adoo de uma assemblia plenria onde pudessem ser representadas e expressas posies e idias diferentes entre as partes contratantes e onde as decises
aplicveis totalidade dos seus membros, que seriam tomadas em
um nvel muito mais restrito, pudessem ser objeto de escrutnio coletivo e sujeitas deliberao da maioria. Era ainda prematuro falar de
um Parlamento do(s) povo(s) europeu(s) como parte integrante de
uma verso de democracia decalcada das experincias nacionais e
transposta para o nvel regional, uma idia demasiado inovadora que
no suscitaria o apoio ou aval de alguns pases europeus, tais como o
384
Reino Unido. Em vez disso, fundadores procuraram apenas uma resposta pragmtica para um problema especfico: a criao de uma instituio parlamentar que controlasse e assegurasse a legitimidade
das atividades e decises de carter supranacional atribudas Alta
Autoridade da Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA).
, por isso, legtimo questionarmo-nos sobre os fatores que contriburam para a metamorfose do Parlamento Europeu, que de uma assemblia parlamentar internacional comum passou a ser um Parlamento supranacional nico, com poderes de deciso concretos e um
papel central no processo de integrao europeu. No existe uma explicao simples e direta. Talvez o fortalecimento do Parlamento Europeu se destaque como um processo de institucionalizao singular,
porque os membros das demais organizaes internacionais nunca
ambicionaram desenvolver uma estrutura poltica supranacional. De
qualquer forma, lcito comparar a sua transformao e o seu papel
no processo de integrao europeu com outras assemblias parlamentares regionais, cujos atores exprimiram uma inteno semelhante, isto , a de criar um tipo de Parlamento supranacional. Sem
pretender formular um modelo explicativo deste processo institucional, talvez possamos enumerar, com a ponderao devida, alguns
desses fatores:
l
dustrializao, quer para a produo de materiais blicos representava apenas um pequeno passo para naes que se tinham defrontado recentemente no campo de batalha pelo acesso e controle dos mesmos, mas provaria ser um salto gigantesco para o processo de integrao europeu;
l
386
Os atores, individuais e coletivos, por detrs deste empreendimento foram tambm co-responsveis pela singularidade do
percurso institucional da CE. Monnet, Schuman e Spaak exerceram cargos de prestgio no Conselho da Europa, mas abandonaram posteriormente este projeto institucional como reao ao euroceticismo e relutncia do Reino Unido em avanar para novas formas de governo supranacionais. As posies
inovadoras dos trs seriam apoiadas por um nmero restrito de
Estados os Seis (Blgica, Frana, Alemanha, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos) empenhados na expanso do mtodo
comunitrio a novas reas de poltica econmica e social.
Cada um destes pases tinha razes fortes para acreditar no processo de integrao econmica europeu: os pases que constituem o Benelux tinham j implementado, com sucesso, uma
unio alfandegria; a gesto e funcionamento eficaz da Alta
Autoridade da CECA conseguira promover um clima de confiana mtua e cooperao franco-alem; e a Itlia era bero de
importantes lderes e movimentos federalistas;
A eleio direta do Parlamento Europeu em 1979, e a subseqente emergncia de formaes partidrias europias (os europartidos), seria o ponto de viragem no papel que esta instituio viria a desempenhar, quer no complexo tringulo institucional da CE, quer no processo de integrao europeu. O fortalecimento do Parlamento Europeu transformou-o na nica
assemblia parlamentar supranacional do mundo a gozar, simultaneamente, de legitimidade democrtica, capacidade de
deciso legislativa e poder de censura do governo. Trata-se, por
isso, de um frum poltico singular, em que os parlamentares
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 27, no 2, jul/dez 2005
europeus tm a possibilidade nica de treinar as suas competncias polticas em um ambiente genuinamente influente e supranacional. Contudo, pesa o fato de os parlamentares europeus serem freqentemente recrutados entre polticos em fim
de carreira ou dissidentes partidrios. O mandato europeu continua a ser interpretado, pelas formaes polticas nacionais,
como um pra-quedas dourado para a reforma ou um esquema
de compensao para oponentes internos incmodos s direes partidrias nacionais (Bardi, 1996; Scarrow, 1997).
A evoluo do Parlamento Europeu nos ltimos cinqenta anos foi
sintetizada de um modo elegante por Hix et alii (2003:191-192):
Desde o seu modesto comeo, o Parlamento Europeu [] permaneceu marginal ao desenvolvimento da integrao europia e s polticas da Unio Europia. Inicialmente, esta instituio era apenas uma
assemblia consultiva composta por delegados enviados pelos Parlamentos nacionais. Cinqenta anos depois, o Parlamento agora eleito
por sufrgio direto possui competncias legislativas e de investidura
(ou remoo) do Executivo importantes, assim como todas as caractersticas e componentes de um Parlamento democrtico resultantes
do exerccio desses poderes: organizaes partidrias poderosas; comisses de trabalho bem organizadas; uma burocracia de apoio prpria; e o constante lobbying de grupos de interesses privados.
Se, do ponto de vista interno, a institucionalizao e fortalecimento
do Parlamento Europeu um processo contnuo e no necessariamente linear e progressivo, do ponto de vista externo, esta entidade
poltica o arqutipo ao qual ser comparado e medido o desempenho de todo e qualquer projeto de Parlamento supranacional, em
anos vindouros. O Parlamento Europeu tornou-se um modelo para
aqueles que, em outras regies, aspiram a institucionalizar os processos de integrao em curso. At a presente data, a Amrica Latina a
regio onde a sua influncia se fez sentir com maior intensidade.
387
O Parlamento
Latino-Americano
(Parlatino)
O Parlamento Latino-Americano (Parlatino) a assemblia regional
unicameral composta pelos membros de 22 Parlamentos nacionais
5
da Amrica Latina e Carabas . Fundado em Lima, Peru, em dezembro de 1964, foi posteriormente institucionalizado por um tratado internacional celebrado em Lima, em novembro de 1987. Desde 1992,
a sua sede se encontra permanentemente localizada na cidade de So
Paulo, Brasil. De acordo com os seus prprios Estatutos, os objetivos
fundamentais desta entidade representativa regional so a defesa da
democracia, a promoo da integrao regional e o fortalecimento da
cooperao entre parlamentares e Parlamentos em toda a Amrica
Latina. Possui personalidade jurdica e um oramento que lhe atribudo por todas as partes que participam do tratado. As lnguas oficiais de trabalho so o espanhol e o portugus.
O Parlatino integrado por delegaes nacionais enviadas pelos Parlamentos-membros, luz da experincia europia anterior a 1979.
Cada delegao nacional pode nomear no mximo doze representantes, em uma proporo que reflete o peso dos grupos parlamentares
nacionais. Se a delegao for inferior a doze membros, cada um dos
representantes poder acumular no mximo quatro votos (proxy voting), sem exceder o limite total de doze votos por delegao. Esta
disposio atribui a todos os pases o mesmo peso dentro do sistema
de deliberao, independentemente da sua dimenso real. O quorum
obtido quando mais da metade das delegaes nacionais esto representadas, desde que os seus membros respectivos representem
pelo menos um tero do total de votos. O Parlatino rene-se em sesso plenria uma vez por ano, na sua sede em So Paulo. No tem poder de deciso, limitando-se apenas a aprovar acordos e a emitir recomendaes e resolues sem qualquer efeito vinculativo para terceiros.
388
Estranhamente, no Parlatino no est representado nenhum dos territrios de expresso francesa da regio: nem o Haiti, nico Estado independente de expresso francesa, nem os departamentos ultramarinos franceses (Guiana Francesa, Guadalupe e Martinica). Contudo, e
apesar do termo latino que figura na sua designao, o Parlatino inclui trs membros de expresso holandesa: o Estado do Suriname e
duas colnias ainda dependentes da Holanda Aruba e Antilhas Holandesas.
No que diz respeito sua representao territorial aberta, malevel e
alargada, o Parlatino est mais prximo do modelo da assemblia
parlamentar do Conselho da Europa que do Parlamento Europeu. A
sua natureza intergovernamental e as escassas competncias que lhe
foram atribudas, similares tambm mencionada asssemblia europia, so comuns s demais assemblias regionais na Amrica Latina
como ser mostrado adiante. Contudo, importa notar que, ao contrrio das trs assemblias regionais que iremos analisar, o Parlatino
no constitui o corpo representativo de uma organizao regional
qualquer. Desde a sua fundao, possui um estatuto prprio e independente.
O Parlatino ganhou algum reconhecimento internacional apesar das
suas limitadas influncia e competncias. Em 1972, assinou um
acordo com o Parlamento Europeu que na poca tambm era eleito
indiretamente pelos Parlamentos nacionais no sentido de estabelecer contatos permanentes e instituir uma Conferncia Interparlamentar com periodicidade regular. A primeira ocorreu em Bogot, em
1974, e a partir do ano seguinte seria repetida a cada dois anos com
sede rotativa: no primeiro ano, teria lugar em um pas latino-americano, no seguinte, em um Estado-membro da Unio Europia. At a presente data, foram organizados dezesseis encontros,
tornando-se assim o frum bilateral com maior durabilidade. Os debates e resolues produzidos so testemunho dos assuntos que dominaram a agenda transatlntica, das suas deficincias e da sua evo389
O Parlamento
Centro-Americano
(Parlacen)
O Parlamento Centro-Americano (Parlacen) constitui o rgo deliberativo do Sistema de Integrao Centro-Americano (SICA). O
SICA foi estabelecido em 1991 como uma organizao complexa
que rene os pases da Amrica Central por um processo seletivo de
geometria varivel e se encontra edificado sobre o Mercado Comum
Centro-Americano, fundado em 1960. Enquanto o SICA acolhe sete
pases da Amrica Central Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua e Panam , o Parlacen exclui dois destes, Costa Rica e Belize, mas inclui um Estado das Carabas de expresso espanhola: a Repblica Dominicana. semelhana da UE, o
SICA tambm possui uma entidade judicial de carter supranacional, a Corte de Justia Centro-Americana, e uma alta autoridade intergovernamental, a Cimeira Presidencial Centro-Americana. Introduz tambm a figura do secretrio-geral, responsvel pela coordenao de todo o sistema institucional. Embora o Parlacen tenda a ser
visto como rgo parlamentar do SICA, na realidade no desenvolve
nenhuma funo legislativa.
A criao do Parlacen foi idealizada, pela primeira vez, na Declarao de Esquipulas I, assinada pelos vrios presidentes dos pases da
Amrica Central, com o intuito de pr termo s rivalidades tradicionais e de promover a democracia e a paz na regio. A cimeira presi6
dencial, apoiada pelo Grupo Contadora, o Grupo de Apoio e a ento
Comunidade Europia, teve lugar em maio de 1986. Em uma Declarao posterior, que seria conhecida por Esquipulas II, produzida em
1987, os presidentes contratantes acordaram que a criao de um
Parlamento centro-americano deveria ser um bastio da liberdade,
independncia e reconciliao em uma regio devastada por anos a
fio de chacina e instabilidade poltica. Entre o final de 1987 e incio
de 1989, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Nicargua e Honduras
391
O Parlamento Andino
(Parlandino)
O Parlamento Andino (Parlandino) o rgo deliberativo do Sistema
7
Andino de Integrao (AIS). O Pacto Andino , antecessor do AIS,
foi fundado em 1969 com o objetivo de colmatar as lacunas e deficincias da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
(ALALC), um projeto regional mais vasto cujo insucesso se deve,
sobretudo, reproduo interna da diviso entre pases mais e menos
desenvolvidos precisamente, o que em tempos, fora criticado em
relao ao funcionamento do sistema poltico internacional. Os fundadores do Pacto Andino inspiraram-se no projeto europeu, que co393
meava a consolidar-se nesse perodo, e decidiram formalizar o processo de integrao por meio da criao de um conjunto de instituies que combinassem, simultaneamente, um sistema de votao
majoritrio e autoridades com poder vinculativo supranacional. No
final dos anos 1980, aps vrios anos de turbulncia e de paralisia
institucional causados por razes domsticas e pelo fracasso na criao da to desejada interdependncia econmica na regio, os presidentes nacionais decidiram relanar o processo de integrao com
aspiraes mais modestas e um desenho institucional sbrio. Contudo, a estrutura institucional da regio continua, de um modo geral,
semelhante da UE: o complexo institucional compreende uma Comisso, um Parlamento, um Tribunal de Justia, um Conselho de Ministros e um Conselho Presidencial, alm de um conjunto de instituies de carter tcnico, tais como agncias financeiras, fruns de
consulta junto da sociedade civil e, at mesmo, uma universidade.
Com o mrito que lhe devido, na prtica, as competncias reais e
desempenho destas instituies regionais ficam aqum das do modelo europeu.
Das vrias instituies mencionadas, o Parlandino o rgo de representao dos povos da Comunidade Andina e possui carter supranacional. O seu tratado fundador foi assinado em 1979 e entrou em vigor
em 1984. A sua sede foi estabelecida em Bogot, Colmbia, e em 1997
foi introduzida a eleio direta dos seus representantes. O processo
eleitoral devia ter incio durante os cinco anos seguintes; todavia, at a
presente data, s Venezuela e Equador colocaram o pressuposto em
prtica. Nos restantes pases, a eleio direta ou est agendada para os
prximos anos, como o caso da Colmbia e do Peru, ou est sujeita a
uma reviso constitucional prvia, no caso da Bolvia.
O Parlandino composto por 25 deputados, cinco por cada Estado-membro. H cinco comisses permanentes, integradas por cinco
elementos, um de cada nacionalidade. O Parlandino pode aprovar
quatro tipos de atos decises, acordos, declaraes e recomenda394
A Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul
(CPCM)
O Mercosul, designao abreviada de Mercado Comum do Sul, o
mais recente bloco regional da Amrica Latina e integra dois velhos
rivais, Argentina e Brasil, e dois Estados-tampo, Paraguai e Uruguai. Fundado em 1991 pelo Tratado de Assuno e consolidado em
1994 no Protocolo de Ouro Preto, o Mercosul visava criar, primaria395
Somente por meio do Protocolo de Ouro Preto, celebrado em dezembro de 1994, que foram definidos a estrutura institucional do Mercosul e o formato atual da CPCM. Esta passou a constituir um rgo
representativo dos Parlamentos nacionais, responsvel pela transposio acelerada dos procedimentos do Mercosul para a ordem jurdica dos Estados-membros. Adicionalmente, foi incumbida de desempenhar um papel subsidirio nas iniciativas de harmonizao de polticas e um papel consultivo em relao ao Conselho do Mercado Comum, o rgo regional supremo composto pelos ministros das Relaes Exteriores e da Economia dos pases signatrios. Compete
CPCM exercer as suas funes e competncias mediante a elaborao de recomendaes, disposies e declaraes (Caetano e Perina,
2000; 2003). Contudo, nenhum destes atos possui qualquer efeito
vinculativo. Neste contexto de reduzidos poderes de deciso, recebeu ainda a misso, pouco clara, de estudar e criar as condies necessrias para a eventual criao de um Parlamento regional para o
projeto Mercosul.
O Protocolo de Ouro Preto estabeleceu que a CPCM seria constituda
por um total de 64 membros. A cada pas competia eleger, no mximo, dezesseis representantes entre prestigiados advogados, incluindo membros das duas Cmaras nacionais notando-se que os quatro
Estados-membros do Mercosul possuem um sistema parlamentar bicameral. Os representantes nacionais da CPCM so agrupados em
sees nacionais compostas por deputados e senadores. O Protocolo
recomendou a eleio por um termo de dois anos, de modo a possibilitar alguma continuidade de trabalho, mas deixou ao critrio dos
Parlamentos dos Estados-membros a deciso final sobre a durao
do mandato e a definio da data e mecanismo de eleio.
O Protocolo tambm estabeleceu que a CPCM se reunisse, no mnimo, duas vezes por ano, com a ressalva de que a validade do encontro
dependeria da participao dos representantes de todos os Estados-membros. Mais ainda, todas as decises da CPCM teriam que
397
Concluses Comparativas
De todas as instituies internacionais designadas como Parlamentos, apenas o Parlamento Europeu desenvolveu um carter verdadeiramente supranacional e poderes efetivos prprios. Os restantes esto ainda aqum desta realidade (ver tambm Vieira Posada, 2000).
398
400
Legislao
Representao
Permanentes,
fortes
Representao
nacional
Grupos polticos
Mecanismo de
deciso
Diferentes
maiorias
Sim
Co-deciso,
consulta
Competncias
legislativas
Direito de
iniciativa
Sim
Aprovao do
oramento
regional
Sim
Proporcional
Eleio direta
Parlamento
Europeu
Pluralidade
No
No
Aos Parlamentos
nacionais
No
Igualitria para
todos os pases
No
Diferentes maiorias
No
No
No
Igualitria para
todos os pases
Sim
Parlamento
Parlamento
Latino-Americano Centro-Americano
Quadro 4
Diferenas e Semelhanas entre os Cinco Parlamentos Regionais*
No
Igualitria para
todos os pases
No
CPC do Mercosul
Maioria absoluta
No
No
No
(continua)
Consenso
No
No
No
No
Igualitria para
todos os pases
Em transio
Parlamento
Andino
Sim
Fiscalizao
Sim
Sim
Forte
Audies
parlamentares
Salrio e
imunidade
Socializao
Comisses
Permanentes e
especializadas
Sim
Censura do
governo
da burocracia
Sim
Escolha do
governo
Parlamento
Europeu
Fraca
J possuem (por
serem representantes nacionais)
No
Permanentes
No
No
No
Mdia
Sim
Sim
Mdia
No
Permanentes
No
No
No
Parlamento
Andino
No
Ad hoc
Parcial
Parcial
Parcial
Parlamento
Parlamento
Latino-Americano Centro-Americano
* Elaborao prpria com base nos tratados internacionais e nos websites dos rgos parlamentares.
Formao de
elites
Controle e
fiscalizao
(continuao)
Fraca
J possuem (por
serem representantes nacionais)
No
Ad hoc
No
No
No
CPC do Mercosul
401
em propostas pouco realistas, sejam elas baseadas na emulao acrtica, sejam resultantes de uma compreenso insuficiente do contexto, condenar qualquer empresa ao fracasso ou, na melhor das hipteses, irrelevncia.
Notas
1. Por regional, entenda-se a dimenso internacional e/ou os processos de deciso de natureza intergovernamental ou supranacional em um espao contguo
que afeta vrias jurisdies territoriais nacionais. No se refere ao nvel intermdio de governo entre o local e o nacional dentro de uma jurisdio estatal.
2. A Declarao de Roma de 27 de outubro de 1984 sublinhou a importncia
de a Unio da Europa Ocidental vir a fazer parte do complexo da poltica de defesa europia. Esta inteno poltica seria, posteriormente, posta em prtica
pelo Tratado de Maastricht de 1991.
3. Esta e as demais citaes de textos em lngua estrangeira foram livremente
traduzidas por ns.
4. O Ato nico Europeu de 1986 tornaria, finalmente, oficial a designao de
Parlamento Europeu.
5. Os pases signatrios so: Argentina, Aruba, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Antilhas Holandesas, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.
6. O Grupo Contadora foi fundado em 1983 com a participao do Mxico,
Colmbia, Venezuela e Panam. O Grupo de Apoio foi estabelecido, posteriormente, em 1985 e era composto pela Argentina, Uruguai, Brasil e Peru. A misso de ambos os grupos era a de contribuir para uma soluo negociada dos conflitos na Amrica Central e os seus princpios diretores eram, fundamentalmente, quatro: autodeterminao, no-interveno, desmilitarizao e democratizao. Em 1986, os dois grupos fundiram-se em um s, que viria a ser conhecido
como Grupo do Rio.
7. O Pacto Andino foi assinado pela Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e
Peru. Em meados dos anos 1970, a Venezuela integrou-se ao processo, ao passo
que o Chile o abandonou.
404
Referncias
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407
Resumo
Parlamentos Supranacionais na
Europa e na Amrica Latina:
Entre o Fortalecimento e a
Irrelevncia
Nenhum processo de integrao regional est isento de crticas sobre o seu
alegado dficit democrtico e/ou institucional. A razo destes dficits ,
freqentemente, apontada como uma conseqncia da escassa accountability e da falta de transparncia dos sistemas de deciso em nvel regional. Os
diferentes blocos regionais tm tentado responder a um ou ambos dos dficits em causa, mediante uma variedade de mtodos e opes institucionais.
A mais visvel das frmulas aplicadas a criao e fortalecimento de um
Parlamento regional ou seja, supranacional. Este artigo pretende analisar,
comparativamente, cinco Parlamentos regionais na Europa e na Amrica
Latina o Parlamento Europeu, o Parlamento Latino-Americano, o Parlamento Centro-Americano, o Parlamento Andino e a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul com o objetivo de compreender o impacto que estas
instituies tm tido no mbito da representao regional, dos processos de
deciso e do fortalecimento da accountability. As concluses sugerem cinco fatores que os autores consideram pertinentes para a explicao das diferenas verificadas entre as duas regies transatlnticas.
Palavras-chave: Parlamentos Supranacionais Integrao Regional
Integrao Latino-Americana Integrao Europia
Abstract
Regional Parliaments in Europe
and Latin America: Between
Empowerment and Irrelevance
Virtually no process of regional integration has been safe from the criticism
of allegedly suffering from either democratic deficit, institutional deficit or
both. These deficits, the argument goes, are the consequence of scarce
accountability and the lack of transparency in regional decision-making.
Different regional blocs have attempted in a variety of ways to confront one
or both of these deficits, the most visible of which is the creation and
408
409
Resenha
Marcelo Valena**
Kalevi Holsti aborda em seu livro a questo das mudanas e transformaes ocorridas na relao entre os Estados ao longo da histria
e como estas so percebidas pelos estudiosos das relaes internacionais (RI). Por meio de uma anlise emprica bem elaborada, a obra
aborda aspectos de um dos debates centrais da disciplina, que a
questo da mudana nas RI. Para o autor, pontos de ruptura e marcos
histricos que supostamente delimitariam o incio de novas eras
e prticas so aclamados a todo instante, quando, na verdade, tais
eventos no teriam a integralidade dos efeitos alegados. Esta abordagem sugere que a idia de mudana envolve um processo contnuo
na poltica internacional, mesmo que no implique em alteraes
decisivas na forma como o mundo visto e entendido: o sistema internacional seria dotado de dinamicidade e esta no se mostraria
apenas quando dos grandes eventos; ao contrrio, seria percebida
CONTEXTO INTERNACIONAL
465
Resenha
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importante expor, inicialmente, que Kalevi Holsti v como mudana a alterao dos componentes das instituies, por meio do acrscimo ou retirada de seus elementos, levando ao aumento ou reduo de
sua complexidade. Tais alteraes implicariam na obsolescncia ou
renovao destas instituies. Poderia implicar tambm na sua transformao, isto , alteraes profundas nas estruturas da instituio
internacional, fazendo com que as novas estruturas constituam verdadeiras antteses daquelas anteriormente observadas. Haveria, assim, seis tipos de mudana: renovao ou substituio; acrscimo ou
subtrao; aumento ou diminuio de complexidade.
O livro pode ser dividido em duas partes. A primeira (do captulo 2 ao
5) consiste na anlise das instituies fundacionais o territrio, a
soberania e o direito internacional , que permitiriam a qualquer estudioso perceber a existncia de um sistema organizacional formado
por Estados e distinto de outras formas de organizao poltica, como
imprios ou sistemas suseranos; as instituies so os componentes
que formam o sistema internacional moderno. De acordo com o autor, elas no teriam passado por transformaes, a no ser o esvaziamento do direito de conquista como atributo da soberania e como
norma do direito internacional, perdendo, assim, legitimidade. O Es1
tado, visto como ator e instituio, justamente por este carter duplo, representaria o maior desafio na exposio de Holsti, mas classificado por ele, ao menos a priori, como instituio fundacional.
A segunda parte (do captulo 6 ao 9) formada pela anlise das instituies procedimentais diplomacia, comrcio internacional, colonialismo e guerra que constituiriam as prticas, normas e crenas
repetidas ao longo do tempo e que so decorrentes da interao entre
os diferentes atores internacionais em funo dos princpios propostos pelas instituies fundacionais. As instituies procedimentais
so importantes para se perceber as caractersticas essenciais do sistema internacional, mas possuem importncia secundria se comparadas s instituies fundacionais. As instituies procedimentais
467
Resenha
tambm no teriam passado por transformaes, exceto o colonialismo, que mais tarde se tornaria obsoleto. O conjunto de mudanas pelas quais as demais instituies deste tipo passaram levou o colonialismo a se tornar algo ultrapassado, mesmo que a sua estrutura no tenha sofrido modificaes: foram os efeitos combinados e decorrentes, por exemplo, de fatores econmicos associados a questes de soberania, como o princpio da autodeterminao dos povos, que o teriam levado a ser visto como ultrapassado. Assim, ainda que nenhuma
alterao estrutural profunda isto , uma transformao tenha
acontecido, houve diversas mudanas que trouxeram s instituies
internacionais novos elementos e/ou alteraes em sua complexidade que afetaram a capacidade operacional do colonialismo. Tais efeitos, se por um lado no se mostraram capazes de decretar a sua extino, por outro tornaram tal instituto demasiadamente oneroso, em
custos polticos e econmicos, desencorajando a sua manuteno e
instituindo seu desuso. Isto mostraria como os diversos mecanismos
que compem a ordem internacional esto inter-relacionados e como
variaes em um ou mais deles poderiam afetar os demais, ainda que
tais mudanas no estejam diretamente ligadas.
O que podemos apreender de Taming the Sovereigns a tentativa de
promover uma releitura dos postulados da Escola Inglesa, especialmente do papel central ocupado pelas instituies constituintes da
sociedade internacional de Estados, perante os desafios propostos
organizao estatal neste incio do sculo XXI, principalmente diante dos processos de globalizao, questionando, a todo instante, conceitos centrais do Estado, como territorialidade e soberania.
Dentre as instituies fundacionais estudadas, o Estado aquela que
apresenta mais nuances, o que torna sua anlise mais delicada: ao
mesmo tempo que demonstra ter todas as caractersticas necessrias
para que se configure uma instituio internacional, ele se mostraria
como ator central da sociedade internacional criando, inclusive, as
instituies. Enquanto estas seriam estruturas de normas, regras e
468
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te com o consenso na forma de interpret-las e o interesse dos Estados de mant-las durante certo perodo de tempo. As normas e prticas internacionais reforavam a idia original de soberania como
uma proteo dos Estados: atualmente, o conceito dirige-se s idias
de autodeterminao dos povos e de igualdade jurdica. O carter
constitutivo da soberania, como ressaltado anteriormente, acaba limitando aqueles que tentam neg-la, pois para se ter certos direitos
seria preciso garantir os mesmos a outrem.
O entendimento da diplomacia como uma instituio internacional
remonta ao sculo XIV, prolongando-se at Westphalia. Sua origem
estaria ligada com o surgimento de embaixadas permanentes nas cidades-Estados italianas e evoluiu at a exclusividade dos soberanos
4
de enviar representantes diplomticos . No final do sculo XVII, a
diplomacia j era entendida como um conjunto de prticas consentidas, constantes e regularizadas; a capacidade de manter embaixadas
permanentes no estrangeiro era vista como atributo de soberania,
pois indicava que o Estado que autorizava a abertura destas representaes via o requerente como ator soberano. As normas preocupavam-se com a pessoa do embaixador, isto , com quem poderia ocupar tal papel e quais direitos e garantias este teria. Um outro sinal de
institucionalizao da diplomacia foi a burocratizao do processo
diplomtico, visando sua padronizao.
Durante o sculo XIX, no houve aumento na representao diplomtica, mas houve na sua profissionalizao. A ascenso e escolha
dos diplomatas pelo seu mrito passaram a ser a regra na maioria dos
Estados. Apesar disso, pouco mudou nas funes tradicionais da diplomacia. Uma das mudanas foi a preocupao de se esgotar todos
os mtodos diplomticos antes de se apelar fora. A entrada de novos agentes, como organizaes no-governamentais (ONGs) e negociadores privados, tornou a prtica diplomtica mais complexa,
mas no consistiu em nenhuma transformao: os princpios cultivados desde o sculo XIV continuam em vigor, adequados ao perodo
472
Resenha
histrico vigente. Questionamentos e rupturas como aquelas propostas pela Revoluo Chinesa desafiaram as normas tradicionais, mas
tiveram de ser revistas para que ocorressem os relacionamentos de
Estados como a China com os demais da sociedade internacional.
Como apontam os crticos, o uso de comisses de representao que
no so compostas por agentes do corpo diplomtico estatal seria um
indicador de que a institucionalizao deste instrumento estaria diminuindo: [...] h diversas organizaes polticas que no so Estados soberanos que atuam em atividade diplomtica (:202). Outras
crticas vm da violao sistemtica das normas de conduo da diplomacia, alm do surgimento de novas tecnologias, juntamente com
o rpido crescimento das relaes transnacionais, que superariam o
uso das vias de comunicao diplomtica. Holsti defende no a
transformao das relaes diplomticas, mas o aumento da complexidade de tais relaes diante da sua democratizao. A atuao ad
hoc dos mediadores no-oficiais no provoca transformao do instituto, mas complementa a atuao dos Estados, aumentando a sua efetividade.
No comrcio internacional, especialmente durante o perodo das
grandes navegaes, existia um sistema anrquico, quase hobbesiano, fugindo do domnio da sociedade. Os Estados atuavam conforme
seus prprios interesses, sem considerar vantagens comparativas ou
princpios regulatrios, ainda que houvesse tratados de cooperao.
A preocupao maior era de adquirir colnias para poder se aferir lucros com a sua explorao: [...] a idia de que o comrcio poderia ser
desenvolvido por vias pacficas existia, mas a possibilidade de este
trazer benefcios mtuos estava alm do pensamento mercantilista
(:217).
O desenvolvimento do pensamento liberal de Adam Smith e David
Ricardo levou mudana no pensamento econmico. Houve assim
uma adequao destes novos princpios s prticas outrora existen473
Resenha
tes, especialmente durante o sculo XIX. A grande depresso econmica de 1929 promoveu um novo conjunto de mudanas. Hodiernamente, o surgimento de instituies como a Organizao Mundial do
Comrcio garantiu um nvel considervel de institucionalizao, por
meio de prticas e normas que romperam com o estado de natureza
outrora existente. Ainda que estas normas no cubram todas as possibilidades, deixam claras as intenes de regulamentao. As idias
tiveram papel importante nestas transformaes, mas no podem ser
vistas como nicas responsveis: houve mudana de prticas na rea,
permitindo a maior recepo destas, especialmente porque a possibilidade de ganhos mtuos passou a ser considerada pelos agentes envolvidos. As condies criadas permitiram a institucionalizao,
mas no h indicadores de que estas mudanas se mantenham diante
das adversidades, como aquelas experimentadas com as guerras do
sculo XX e a crise de 1929. A institucionalizao existe e maior do
que a percebida em outras pocas, mas no provocou transformaes
no campo econmico.
O colonialismo uma exceo entre todas as instituies analisadas,
fundacionais ou procedimentais: apenas este se tornou obsoleto. A
formao de colnias ajudou no estabelecimento econmico e territorial dos Estados modernos, estabelecendo padres de segurana e
garantindo os recursos para a centralizao do poder. Cada potncia
impunha seu prprio modelo de colonizao de acordo com os seus
interesses e os domnios coloniais eram mais ou menos respeitados
conforme se dava a relao entre os europeus. As colnias eram reforos para todas as outras instituies internacionais; mas, uma vez
consolidadas estas instituies, o colonialismo perdeu sua fora. E
isto no ocorreu no ps-Segunda Guerra Mundial, como corrente
afirmar: as bases que sustentaram esta prtica se iniciaram no sculo
XIX, com as colnias americanas, mas a grande onda de descolonizao ocorreu a partir da segunda metade da dcada de 1940.
474
Resenha
A Organizao das Naes Unidas (ONU) trouxe sistemas de administrao das ex-colnias para que estas pudessem passar pelo perodo de transio at se tornarem Estados livres. A distribuio de seus
territrios deixou de ser um esplio para os vencedores dos conflitos,
alm de no fazer mais parte do conjunto de identidade das grandes
potncias: as suas independncias eram apenas questo de tempo. A
obsolescncia das colnias, portanto, no foi algo que simplesmente
ocorreu, mas parte de um processo cultivado ao longo dos ltimos sculos, com as guerras do sculo XX atuando como um catalisador
destas mudanas. O colonialismo tornou-se obsoleto no apenas pela
questo da soberania, mas tambm pelos seus custos econmicos, inviveis e insustentveis.
A guerra, finalmente, a forma primria de interao entre atores polticos independentes ao longo da histria. Ela era travada entre as entidades polticas e no entre seus cidados: com a derrota de um dos
lados, os enfrentamentos encerravam-se e as baixas entre os soldados
tambm, impedindo que a violncia se alastrasse. As idias de Clausewitz lastreavam tal postura, com a diplomacia complementando o
uso da fora. A guerra era institucionalizada na medida em que as
prticas e comportamentos eram padronizados pelos diferentes exrcitos, seja na organizao hierrquica, seja no tratamento dado, por
exemplo, a prisioneiros de guerra, formando uma etiqueta da mesma.
Estas idias possibilitaram a formao de distines entre combatentes e no-combatentes, combatentes e neutros, governo e exrcito e
entre guerra e paz.
Durante o sculo XX, houve mudanas no formato que os confrontos
assumiram, deixando de ser uma prerrogativa de entidades soberanas
para se tornar um instrumento utilizado tambm por grupos privados; a proliferao de milcias privadas um sinal deste novo tempo,
remontando aos mercenrios da Guerra dos Cem Anos. No mais
importava reduzir as foras inimigas, mas causar o mximo de destruio possvel. As condies socioeconmicas dos novos Estados
475
Resenha
Resenha
Notas
1. O Estado visto como ator porque seria ele quem criaria e manteria as instituies existentes, enquanto seria uma instituio fundacional porque parte integrante e formadora do sistema internacional.
2. Todas as citaes foram traduzidas livremente pelo autor deste artigo.
3. O princpio do rebus sic stantibus, segundo Holsti (:151), indica que o acon-
tecimento de eventos ou o surgimento de novas condies que proporcionem alteraes na forma como o sistema organizado no pode ser alegado para reivindicar reviso arbitrria e sem o consentimento dos afetados no que diz respeito
s fronteiras j consolidadas. Toda e qualquer modificao nas fronteiras dos
Estados devem incluir, necessariamente, a aceitao dos envolvidos.
477
Resenha
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Maurcio Santoro**
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493
Resenha
quando, com apenas 23 anos, cobriu como jornalista a guerra da Bsnia. Como outros personagens do livro, seu forte envolvimento emocional com o assunto veio da experincia direta.
A autora constata que a norma a no-interveno da comunidade
internacional em casos de genocdio, pelo menos at que a fora da
opinio pblica leve os Estados mais poderosos a reagir. Outra observao a recusa dos polticos e diplomatas em reconhecer a natureza
da catstrofe em andamento: Representam a carnificina como algo
bilateral e inevitvel, e no como um genocdio (:19). Muito contribui para essa posio o exame abstrato da noo de interesse nacional, realizado por pessoas que consideram os crimes em discusso
apenas como imagens distantes do cotidiano e que ainda por cima
atrapalham a agenda poltica do momento.
Resenha
Passividade: Camboja e
Iraque
Apesar de os detalhes do Holocausto terem se tornado conhecidos
nas dcadas do ps-guerra, o mundo assistiu passivamente a um novo
genocdio, executado pelo Khmer Vermelho no Camboja. Power
examina os diversos fatores envolvidos na crise cambojana: o modo
como o pas foi arrastado para o conflito vizinho entre o Vietn e os
495
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nos, mas outra bem diferente ver pessoas que s desejam acenar
para americanos serem espancadas diante dos nossos olhos. Depois
de ver isso, no se pode virar as costas. (:297).
As crises nos Blcs tambm provocaram reaes dentro do Departamento de Estado, com diplomatas se demitindo em protesto perante a passividade norte-americana, no que foi provavelmente a tenso
institucional mais sria desde o Vietn. Houve ainda o fator CNN,
como admitiu um funcionrio: Nossa inteno era avanar um passo, mas os noticirios avanaram dois (:317).
Nada disso, evidentemente, foi feito sem inmeras tenses, hesitaes e erros trgicos. O maior deles foi o fracasso em defender as reas de segurana criadas pela ONU para os bsnios, freqentemente
invadidas pelos srvios. No caso mais sangrento, em Srebrenica,
mais de 7 mil pessoas foram assassinadas, o pior massacre na Europa
desde a Segunda Guerra Mundial. O paralelo com o Holocausto chocou o Velho Mundo: cinqenta anos depois de Auschwitz, os campos
de concentrao estavam de volta.
A dificuldade da comunidade internacional em reagir provocou declaraes exaltadas de muitos polticos norte-americanos. Alm do
republicano Bob Dole, o democrata Joseph Biden questionou a retrica do seu correligionrio Bill Clinton: Conforme definida por essa
gerao de lderes, segurana coletiva significa dar um jeito de culpar
uns aos outros pela inao, de maneira que todos tenham uma desculpa. No significa enfrentarem juntos; significa esconderem-se juntos. (:349).
A Bsnia ensinou aos EUA as dificuldades de se operar na regio e
enfrentar o governo srvio. Quando o presidente iugoslavo Milosevic comeou a perseguir sua minoria albanesa em Kosovo, Clinton
reagiu com a deciso indita de atuar para prevenir o genocdio (e o
alastramento do conflito para pases vizinhos, como Grcia, Albnia
498
Resenha
A Tragdia de Ruanda
Todavia, a Iugoslvia, com todas as suas tragdias, ficava na Europa
foco principal da ateno internacional. Em Ruanda, perdida na frica
Central, o interesse da imprensa foi pequeno e o genocdio que l ocorreu em 1994 pode ter matado at 800 mil pessoas, em menos de um
ano. Os crimes executados pelos governantes htus contra a minoria
tutsi aconteceram em um pas sem recursos naturais importantes,
abandonado prpria sorte. A misso de paz da ONU presente em Ruanda chegou a ser quase completamente evacuada, para desespero de
seu comandante, o general canadense Romo Dallaire, que ao pedir
reforos ouviu de um funcionrio das Naes Unidas que aquela organizao no era a OTAN e se encontrava incapaz de ajud-lo.
Dallaire reconheceu a importncia de mobilizar a opinio pblica,
afirmando que um reprter comunicando-se com o Ocidente valia
um batalho em campo (:406). De fato, na Bsnia, at mesmo uma
foto como a imagem de uma jovem de 20 anos enforcada em uma
rvore, aps se suicidar podia fazer a diferena. Em Ruanda, nada
disso existia. O genocdio s foi detido pela ao de um grupo militar
rebelde, a Frente Patritica Ruandesa.
O general voltou de sua misso com srios problemas psicolgicos;
hoje, vive base de tranqilizantes e foi dispensado do Exrcito canadense: Minha alma est em Ruanda. Nunca voltou, e no sei se algum dia voltar (:443).
Ironicamente, o caso de Ruanda voltou a ser debatido recentemente,
por causa de um filme baseado na histria verdica de um gerente de
hotel em Kigali que salvou diversas pessoas de serem assassinadas.
Se Ruanda no conseguiu ganhar as manchetes da seo internacional, talvez consiga melhor sorte nas pginas de cinema.
499
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Resenha
global e mesmo a expanso da democracia para regies anteriormente marcadas por governos autoritrios.
Aos leitores brasileiros, fica a frustrao pela ausncia de uma anlise sobre a questo do Timor Leste, onde a populao de fala portuguesa e religio catlica sofreu genocdio durante a ocupao indonsia. A falta ainda mais sentida por Power estar escrevendo uma
biografia de Srgio Vieira de Mello, cuja carreira como funcionrio
na ONU o levou diversas vezes a atuar em cenrios de genocdio ou
reconstruo ps-conflito como no Camboja, em Kosovo e como
administrador do Timor Leste.
Tambm seria interessante um exame mais detalhado do papel que as
organizaes regionais podem desempenhar na preveno e no combate ao genocdio. Todos os casos analisados no livro foram crises
que tiveram impacto direto nos pases vizinhos, em geral pelo xodo
de refugiados. de se esperar que articulaes regionais fossem capazes de agir de modo mais decisivo do que as Naes Unidas.
Infelizmente, no incio do sculo XXI permanecem as mesmas tendncias assustadoras do conflito tnico e do genocdio, como se evidencia em Darfur, no Sudo um crime que ocorre longe dos olhos
ocidentais, focados nas crises do Oriente Mdio. Como afirma a autora, cada ato de agresso no punido um incentivo a futuros criminosos. O prprio Hitler, ao planejar o Holocausto, perguntou a seus
generais: Quem hoje em dia fala dos armnios?.
Notas
1. O termo palavra g usado como uma maneira de se referir ao genocdio.
A expresso ironiza o medo que os governos tm de reconhecer que h um genocdio em curso.
501
Resenha
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 27, no 2, julho/dezembro 2005, pp. 479-491.
479
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equilbrio) quanto sobre a aglomerao (sistemas de dominao) somente ser atingida a partir da realizao de duas sries de objetivos
complementares: preventivo ou dissuasivo, de um lado, e corretivo
ou coercitivo do outro.
Conhecido pesquisador das questes relativas paz e segurana internacionais, o professor Serge Sur transita, com maestria, entre os
temas contemporneos do direito internacional pblico e das relaes internacionais, sendo hoje, reconhecidamente, um dos maiores
especialistas na rea, em lngua francesa. Sua mais recente obra, Le
Conseil de Scurit dans laprs 11 Septembre, inserida no contexto
de continuidade de suas reflexes no domnio das relaes internacionais, oferece uma abordagem dinmica do CS, convidando reflexo e ao dilogo, em trs perspectivas complementares: viso de longe (problemas permanentes em sntese), viso de perto (problemas
existenciais, considerando suas principais crises no ps-11 de Setembro e as reaes subseqentes) e viso em movimento (dinmica
e perspectivas da evoluo e reforma do CS).
Sur considera que, visto de longe, o CS pode ser apreendido tanto a
1
partir da anlise da ao dos membros permanentes (P5) , os mestres do sistema, quanto da perspectiva do alcance e dos limites do
exerccio do direito natural de legtima defesa previsto no artigo 51
da Carta da ONU. Na primeira perspectiva, torna-se evidente que as
deficincias estruturais do rgo se encontram calcadas na existncia
do direito de veto de ordem constitucional. Do ponto de vista material, este direito, ainda que considerado em sua lgica de fusvel,
funciona como um instrumento de discriminao legal entre os Estados-membros, contraditoriamente reconhecido no seio de uma organizao fundada sobre o princpio da igualdade soberana de seus
membros (artigo segundo, pargrafo primeiro da Carta). Do ponto de
vista procedimental, a atuao dos membros do P5 acaba por criar
um efeito de meio imposto a cada membro do CS, uma lgica de
diplomacia multilateral, mesclando igualmente individualismo e co480
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legiado, igualdade e hierarquia. Assim, no que diz respeito composio do CS, prevalece a lgica de eficcia sobre a lgica de representao: a primeira identifica-se com o poder efetivo de contribuio poltico-militar de cada membro permanente (capacidade efetiva
de deciso e de ao); a segunda, com os membros no-permanentes
e o papel significativo a eles atribudo na composio de interesses
no caso de divergncias no plano de deciso entre os membros do P5,
desde que no exercido, de maneira afirmativa, o direito de veto.
Superando essa aparente contradio inicial que privilegia a ao hegemnica do P5 em detrimento da igualdade formal entre os Estados-membros da ONU, Sur afirma, na segunda perspectiva, que a
discricionariedade e a arbitrariedade da atuao do Conselho reconhecida no captulo VII da Carta (que trata da ao em caso de ameaa paz, ruptura da paz e atos de agresso), alm de sua lgica poltica e hegemonia coletiva, baseadas mais nos interesses vitais do que
em uma considerao objetiva da paz e da segurana internacionais.
, pois, esse aspecto que permite ao CS adaptar-se de maneira flexvel evoluo dos problemas de segurana internacional, tais como
os conflitos regionais de carter internacional, o hiperterrorismo e a
proliferao de armas de destruio massiva, o que explica por que se
preferiu criar um rgo poltico em vez de dot-lo de uma natureza
judiciria ou de submeter suas decises a tal controle.
Quanto possibilidade desse controle, a resistncia de Sur infundada, por algumas razes. Primeiramente, importante observar que a
Corte Internacional de Justia (CIJ) um elemento do sistema para a
manuteno da paz estabelecido pela Carta da ONU, constituindo o
rgo judicirio principal do sistema onusiano. inegvel, ainda,
que a prpria Carta distingue as competncias conferidas ao CS e
Corte no que diz respeito s questes relativas ao uso da fora nas relaes internacionais e da legtima defesa, explicitadas pela CIJ em
vrios casos por ela julgados: Companhia de Petrleo
Anglo-Iraniana (1952); Plataforma Continental do Mar Egeu
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um Estado) e reconhecendo aos Estados Unidos o exerccio do direito natural de legtima defesa, sem limitar, quanto sua natureza e sua
intensidade, a reao militar americana. Mas Sur quem observa
que, na conduo da interveno coercitiva propriamente dita, a ao
realizada sob autorizao do CS e no sob sua autoridade, o
que evidencia a sua efetiva perda de responsabilidade nessa gesto
da crise internacional.
Por outro lado, com a resoluo 1.373 (2001), estabeleceu-se um verdadeiro programa de preveno e de luta contra o terrorismo internacional, com um inegvel poder normativo de natureza no legislativa. Seu texto comporta um programa amplo e obrigatrio de cooperao para os Estados-membros e organizaes internacionais, de
carter civil, penal, policial e financeiro. Assim, seguindo-se uma lgica contnua de enquadramento jurdico, a resoluo 1.368 (que situa a ao americana nos moldes da Carta) fundamenta a 1.373 (que
situa o Conselho no centro da ao jurdica), ainda que elas sejam
dissociadas em seus meios e tcnicas de aplicao. Nesse caso, o que
se evidencia que o artigo 51 da Carta acaba por exceder a competncia do CS prevista no captulo VII da mesma, constituindo a legtima
defesa uma modalidade particular de segurana coletiva, superior s
demais disposies da Carta.
Nessa linha de argumentao, o autor considera, ainda que de maneira no explcita, que esse enquadramento condicionou todas as
aes internacionais subseqentes quanto ao tema da paz e segurana (coletiva) internacionais, podendo-se citar, por exemplo, as resolues 1.526 (2004), 1.530 (2004), 1.535 (2004) e 1.566 (2004). Pode-se dizer, contudo, que, com a resoluo 1.530 (2004), o CS, condenando os atentados terroristas perpetrados em Madri no dia 11 de
maro de 2004, de maneira apressada e equivocada, mas na mesma
lgica das resolues que identificaram o Talib e a Al Qaeda como
grupos terroristas, errou ao apontar o grupo radical basco ETA como
o principal responsvel pelos atentados, constatao que se provou
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(2003) consagrar a criao de uma autoridade de ocupao principal responsvel pela promoo do bem-estar da populao iraquiana, assegurando uma administrao eficaz do territrio e contribuindo ainda para restabelecer a segurana e a estabilidade, alm de criar
condies de reconstruo futura do Iraque e de um representante
especial do secretrio-geral da ONU. Isso evidencia que, no conjunto
dos processos de reconstruo e de reconstituio de uma autoridade
poltica iraquiana, a atuao do CS no nem residual, nem subalterna, ainda que permanea, tambm em matria de desarmamento, virtual.
Para alm da anlise de Sur, no que diz respeito situao precria do
Iraque, passadas as eleies gerais do incio de 2005, permanece evidente a dificuldade de administrao da crise interna iraquiana pela
coalizo internacional e pela prpria ONU, no se podendo esquecer
ainda do atentado que vitimou, em 2004, o primeiro representante especial no Iraque, o diplomata brasileiro Srgio Vieira de Mello. Esse
contexto de instabilidade interna (atentados e seqestros de estrangeiros) desafia uma nova reflexo sobre os limites e conseqncias
do exerccio do direito natural de legtima defesa (sua extenso poltica a conflitos em outras regies, como, por exemplo, no caso da
Rssia, Palestina, Afeganisto e da ao contra os rogue states
Coria do Norte, Sria e Ir , integrantes do eixo do mal) e da prevalncia da defesa de interesses vitais (realismo estratgico) contra a implementao das obrigaes convencionais internacionais
em vigor.
Vista em movimento, quanto s dinmicas e perspectivas futuras do
CS, segundo Serge Sur, a discusso organiza-se em quatro itens: (I) a
continuao das aes ordinrias desse rgo no que diz respeito
renovao e ampliao das operaes de paz; (II) os vnculos entre
as instituies internacionais nos domnios da segurana, entre a cooperao e a concorrncia; (III) a pretendida reforma do Conselho; e
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quanto, no mais, o prprio Conselho no conseguiu impedir ou prevenir os comportamentos individuais ou coletivos tipificados
como (1) crime contra a paz, (2) de genocdio, (3) contra a humanidade ou (4) crime de guerra. Revitaliza-se, assim, a teoria da responsabilidade individual originria dos tribunais militares de Tokyo e de
Nuremberg de 1945 e 1946.
Contudo, nota-se que o prprio CS no tem conseguido, embora sua
natureza assim o impusesse, a cooperao dos Estados no caso dos
tribunais penais internacionais ad hoc, o que tem retardado os trabalhos, da fase de inqurito e de entrega dos acusados a essas jurisdies internacionais (impossibilidade de julgamento por contumcia)
finalizao do procedimento e deciso final, aps recurso. As sucessivas resolues sobre esse tema demonstram que um compromisso internacional efetivo ainda no foi encontrado. A prpria evoluo e desenvolvimento desses tribunais penais ad hoc para a
ex-Iugoslvia e para Ruanda, quando analisados de perto, demonstram a sua precariedade institucional, que representar um desafio,
inclusive, para a Corte Penal Internacional, diante da posio americana, respaldada pelo prprio Conselho, e da possibilidade de criao de outros tribunais ad hoc concorrentes para situaes especiais,
a critrio do mesmo.
No que diz respeito reforma do Conselho, o que se encontra em
jogo, segundo Sur, o esprito mesmo da instituio, por ser inexeqvel o concerto poltico que prevalece apenas em um contexto de
paz estrutural. Para o autor, uma reforma calcada no estabelecimento
de um regionalismo de descentralizao incluiria: fazer o exerccio do veto preceder de um concerto regional ou de outro processo
de deciso formal; substitu-lo pela tcnica do consenso, relativizando o exerccio desse direito em decorrncia da ampliao do nmero
de membros permanentes. Na verdade, tais proposies contornam a
lgica de eqidade que emana dessa reforma, contrria e incompatvel com a natureza desse rgo. Outra proposta a ser considerada :
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Notas
1. Repblica da China, Frana, Rssia, Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte e Estados Unidos da Amrica.
2. CIJ Corte Internacional de Justia. (1971), Aviso Consultivo, 21 de junho.
Recueil, pp. 16 e ss.
3. Representantes permanentes do Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do
Norte e dos Estados Unidos da Amrica enquanto potncias ocupantes agindo
sob comando unificado, em virtude do direito internacional aplicado.
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Autores
Ana Cristina Arajo Alves mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes
Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio,2005) e
professora da graduao em Relaes Internacionais do IRI/PUC-Rio.
Andrs Malamud PhD em Cincia Poltica e Cincias Sociais pelo European University Institute,
em Florence. Atualmente, ocupa o cargo de pesquisador-assistente no Centro de Investigao e
Estudos de Sociologia do Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa, em Lisboa.
tambm professor assistente de Cincia Poltica na Universidade de Buenos Aires. Suas reas de
interesse so poltica latino-americana e europia, integrao regional, partidos polticos e
comparao das instituies democrticas.
Gustavo Seignemartin de Carvalho mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de
Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
Luis Fernando Ayerbe doutor em Histria pela Universidade de So Paulo(USP)e livre docente pela
Universidade Estadual Paulista(Unesp).Atualmente, professor do Departamento de Economia da
Unesp, campus de Araraquara,e do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da
Unesp,Unicamp e PUC-SP.
Lus de Sousa PhD em Cincia Poltica e Cincias Sociais pelo European University Institute,
Florence. Atualmente, ocupa o cargos de pesquisador no Programa de Cincia Poltica no Research
School of Social Sciences of the Australian National University e de pesquisador assistente no
Centro de Investigao e Estudos de Sociologia do Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da
Empresa, em Lisboa.Suas reas de interesse so poltica europia, parlamentos regionais, partidos
polticos,corrupo partidria e regulao poltica.
Marcelo Valena mestrando em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais da
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).
Marco Antonio de Meneses Silva mestre em Relaes Internacionais pela University of Kent at
Canterbury. Atualmente, professor no Centro Universitrio de Braslia e coordenador do curso de
Relaes Internacionais.
Maurcio Santoro doutorando em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio
de Janeiro (Iuperj), pesquisador do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (I B A S
E) e professor da ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Candido Mendes.
Tarcisio Corra de Brito mestre em Filosofia do Direito pela Universidade Federal de Minas
Gerais;mestre em Relaes Internacionais pela Faculdade de Direito da Universidade Panth onAssas, Paris; doutorando em Direito Pblico, com especialidade em Direito Internacional na
Faculdade de Direito da Universidade Panth on-Assas; e juiz substituto do Trabalho do Tribunal
Regional do Trabalho da Terceira Regio desde outubro de 1998.