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Artculo Acadmico:
Comunidades, territorio y polticas pblicas: legislacin y
tensiones sociales en torno a la aplicacin del PNT del
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.

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RESUMEN
El presente artculo analiza el proceso de ejecucin de una poltica pblica de un
sector del Estado (Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento MVCS) en
el periodo 2012-2014 y que contina en funcionamiento. Para ello, tomar el caso
del Programa Nacional Tambos (PNT)1 dirigido a los centros poblados rurales del
Per cuya ejecucin conlleva a las distintas formas de ver el territorio desde el
Estado, las autoridades comunales, municipales y la misma poblacin. Se analizan:
1) las fuentes con las que se justifican los mtodos al aplicar una poltica pblica y
si estos corresponden a una lgica poltica por sobre la tcnica; 2) la percepcin del
territorio desde los diferentes actores; y 3) las iniciativas de actores diversos en el
intento de hacer prevalecer una configuracin del territorio sobre otras. En el
desarrollo del artculo ejemplificar algunos casos resaltantes que evidencian los
puntos antes mencionados. Para ello mostramos las formas legales que se dan en
la interaccin entre el uso de un territorio y la adaptacin de un grupo social a l.
Los conflictos que surgen en dicha interaccin, la legislacin del Estado que difiere
con las formas encontradas en las organizaciones comunales y los procesos
sociales generados. As como las relaciones encontradas a nivel de los diferentes
actores.
Palabras claves: Estado, territorio, poltica social, comunidad campesina,
autoridades en los mbitos rurales, regulacin de la propiedad, y legislacin de la
propiedad.

O tambin llamado Tambos.

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Introduccin
El presente artculo acadmico reflexionar sobre el Estado, polticas pblicas,
territorio y sus regulaciones en los mbitos rurales, as como la interaccin de los
diferentes actores que intervienen en el proceso del programa social. Se basa en
mi trabajo como socializadora en el Programa Nacional Tambos (PNT) antes
llamado Programa de Apoyo al Hbitat Rural (PAHR) - dentro del Ministerio de
Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), durante enero del 2013 hasta julio
2014.

En las dos ltimas dcadas, el Estado ha llamado la atencin de los

antroplogos. El Estado, a travs del sector del MVCS, ejecuta una poltica social
dedicada exclusivamente a los mbitos rurales en todo el Per.
Algunas interrogantes que guiarn nuestra reflexin sern: En qu casos el Estado
hace prevalecer la tcnica por sobre la poltica y en qu casos hace lo contrario
durante la focalizacin de los tambos? Cmo se reconfigura el territorio en el
proceso del PNT? Qu actores polticos intervienen en el proceso y cmo difieren
en cuanto a sus intereses? Partiremos del ejemplo sobre la legitimidad del territorio
para el Estado y cmo ste prioriza los documentos legales por sobre otras formas
encontradas en campo. Al mismo tiempo vemos que esta preocupacin del Estado
por los documentos retrasa y dificulta una poltica pblica eficiente. En principio
veremos cmo la poltica se impone por sobre la tcnica durante el proceso de
focalizacin de los tambos. Luego, veremos algunas aproximaciones para la
redefinicin del territorio y su legislacin. En el cual comentar un ejemplo ocurrido
en el centro poblado de Ticapampa, distrito Sarin, provincia Sanchez Carrin,
departamento La Libertad. Y por ltimo analizar las tensiones dentro de las

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comunidades y entre comunidades. A partir del ejemplo sobre el conflicto entre el

centro poblado Succhapapa y el centro poblado menor de Taulis, ambos en el
distrito de Calquis, provincia San Miguel, departamento de Cajamarca. Estos casos
permitirn discutir algunas preguntas durante el proceso de construccin y la
aplicacin del mejoramiento de la vivienda que generaron conflicto, tomando
diferentes momentos que muestran acciones estatales con relacin a: 1) las
decisiones sobre la ubicacin del tambo de los diferentes actores que intervienen
en la construccin del tambo; 2) la percepcin del territorio desde los diferentes
actores y 3) las iniciativas de los diversos actores en el intento de hacer prevalecer
una configuracin del territorio sobre otras. Para ello, es preciso ubicar los casos en
el contexto de descentralizacin, proceso de modernizacin del Estado
implementado desde el 2002 en el Per.
Los ejemplos mostrados son a partir de la experiencia como socializadora en el PNT
y el rea de Mejoramiento de Vivienda, la cual posteriormente se independiz
formando el Programa Nacional de Vivienda Rural (PNVR). Ambos programas
pertenecen al Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento (MVCS).

Iniciadas las labores de la segunda etapa de identificacin de los tambos en el 2013,

en octubre. El 10 de noviembre del 2013 visitamos el casero de San Lorenzo, en el
distrito de San Jos del Alto, provincia de Jaen, departamento de Cajamarca. La
brigada de los tambos identific un terreno apto para la construccin del tambo y se
realiz la Asamblea General con la poblacin del casero en donde la totalidad (300
habitantes aproximadamente) estuvo de acuerdo con la construccin del tambo.

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Siguiendo con los trmites regulares, el tcnico (ingeniero civil o arquitecto) tena
que realizar un levantamiento topogrfico del terreno en cuestin para luego
elaborar la memoria descriptiva y los planos perimtricos y de localizacin. El
terreno, ante la poblacin, le perteneca a Luis Fernandez Alarcn, quien contaba
con una escritura de compra venta avalada por el Agente Municipal del Casero
(figura representativa en el casero, pero que carece de legitimidad ante el Estado
para designar la propiedad en las zonas rurales). La poblacin afirmaba que la
propiedad era del seor Fernandez y l estaba gustoso en llegar a un acuerdo con
el Casero y donar su terreno para la construccin del tambo.

En este

departamento, el PNT contaba con la ayuda del Organismo de Formalizacin de la

Propiedad Informal (Cofopri) lo que ocurra muy poco en las otras sedes a nivel
nacional-. Entonces, Cofopri, a travs de un rea exclusiva llamada tambos nos
elaboraba los planos y memoria descriptiva, y presentaba la solicitud del Certificado
de Bsqueda Catastral (CBC) ante la Superintendencia Nacional de los Registros
Pblicos (Sunarp), el cual determinaba en primera instancia de quin era
legalmente el predio. Cofopri, muchas veces cuenta con el registro digital o fsico
de los predios, sin embargo, en el sistema que manejaban apareca que el terreno
recaa en una zona no catastrada (es decir, no existen propietarios legales).
Sunarp observ hasta el mnimo error en los planos y memoria presentaba y, luego
de realizar el seguimiento en gabinete en la ciudad de Lima, recin 21 de abril del
2014 contestaron nuestra solicitud afirmando que el terreno recaa totalmente sobre
la partida N 02100160 (sector San Lorenzo). En el transcurso de los 6 meses ya
habamos completado el resto de los requisitos a presentar al rea Legal del PNT y
se haba firmado el Convenio de Colaboracin Institucional mediante el Alcalde del

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distrito (cuando la zona era no catastrada se acostumbraba realizar la donacin del

terreno con la Municipalidad). Solicitamos la impresin de la partida y vimos que la
inmatriculacin figuraba a nombre del Estado mediante Resolucin Sub Regional
Sectorial N 298-97-RENOM/DSRAG.J.- de fecha 08 de abril de 1997 expedido por
el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT). Dentro de la
partida figuraban 7 independizaciones, pero ninguna a nombre del seor
Fernndez. En consecuencia, casi la totalidad del casero figuraba a nombre del
Estado y no del propietario posesionario legitimado por el mismo casero. El rea
Legal del PNT nos sugiri que si bamos a solicitar la regulacin e independizacin
del terreno a nombre del seor Fernandez demorara entre un ao a ms. Por lo
que tuvimos que identificar otro terreno en el mismo casero para la donacin. Por
supuesto que el proceso de la construccin se encontraba paralizada hasta
entonces. Hasta el 20 julio del 2014 an no se haba culminado con el proceso de
la entrega de los requisitos para la construccin del tambo.
Este ejemplo gira en torno a tres problemticas: La primera, a nivel de las prcticas
que legitiman un territorio en las zonas rurales. Ellas difieren completamente con las
que tiene el Estado. Para el Estado, el rgano facultado para determinar la
propiedad es Sunarp, y para el casero, la legitimidad de la propiedad se fundamenta
por el reconocimiento de la poblacin.

La segunda, a nivel del registro de la

propiedad rural en el Per. El Censo Nacional Agropecuario (Cenagro) y el PETT

son algunos de los organismos que a nivel nacional nos brindan informacin sobre
la propiedad. Sin embargo, estos datos son bastante imprecisos y se contraponen
en algunos datos. Burneo (2007: 158-159) nos advierte al respecto que el problema

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de fondo es la falta de datos oficiales confiables que informen no slo sobre la

propiedad y el uso de la tierra de las comunidades, sino de otros indicadores para
conocer la calidad de vida, problemticas y necesidades de la poblacin en estas
zonas rurales. Por ltimo, los procesos engorrosos son debidos a que no existe una
coordinacin horizontal e interconectada por parte de los distintos rganos
encargados de registrar la propiedad en el Per. Cofopri pertenece al MVCS y
Sunarp al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Cabe resaltar que en agosto
del 2008 y bajo Decreto Legislativo N 1089 se sustent la fusin Cofopri PETT y
la transferencia de funciones a los gobiernos regionales; sin embargo, esto slo le
quit un peso de encima al gobierno central y se lo entreg a los gobiernos
regionales.
Breve descripcin de los tambos
El PAHR nace con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la poblacin pobre
y extremadamente pobre asentada en los centros poblados rurales o asentada de
manera dispersa, mediante acciones de dotacin o mejoramiento de la unidad
habitacional, as como de acercamiento de los servicios de infraestructura y de
equipamiento a la poblacin, contribuyendo as, a su inclusin social, y afirmando la
presencia del Estado en el mbito rural. (Decreto Supremo 001-2012-VIVIENDA).
El 06 de enero del 2012. Para alcanzar dicho objetivo se construira un Centro de
Servicios de Apoyo al Hbitat Rural, al que llamaremos a partir de ahora como
tambos. El tambo es aquella edificacin construida por el Estado representado
por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, con la finalidad de
difundir y acercar a la poblacin rural servicios de infraestructura y de equipamiento,

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as como los servicios y proyectos del Gobierno Nacional (segn Resolucin

Directoral N424-2013-VIVIENDA-VMVU-PAHR). En la prctica y desde nuestra
observacin, es una infraestructura equipada con ambientes como dormitorios,
cocina, baos, oficinas, sala de conferencias y estacionamiento. Dicha
infraestructura ayudara a la mejora de la unidad habitacional en los centros
poblados rurales. Veremos cmo el objetivo del programa fue cambiando en el
transcurso de los tres aos que ya tienen los tambos.
La informacin estadstica con la que se proceda a la focalizacin en gabinete de
los tambos era provista por los datos del Censo Nacional 2007 XI Poblacin y VI de
Vivienda. La identificacin de los 550 tambos como meta del actual gobierno al
2016 - deba ser mediante la Metodologa de Focalizacin de Tambos, publicada en
la Resolucin Directoral N 385-2013-VIVIENDA-VMVU/PAHR del 03 de setiembre
del 20132. Dicha Metodologa de Focalizacin defina los criterios para identificar a
las poblaciones dispersas y familias susceptibles a ser intervenidas mediante el
PAHR. La elaboracin del listado de centros poblados rurales focalizados se debera
validar en campo con formatos que contenan criterios tcnicos, legales y sociales.
Sin embargo en la prctica tan slo bastaba cumplir con los dos primeros criterios
para que un centro poblado sea focalizado en la lista de los 550 tambos. Si bien la
Metodologa de Focalizacin es desarrollada en gabinete, no busco problematizar
a partir de ste tipo de focalizacin, sino en cmo la informacin, los procesos y
dinmicas ha conllevado a la identificacin de lugares no tan estratgicos a la hora

Los Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales y Resoluciones Ministeriales citados estn disponibles
en http://www.vivienda.gob.pe/transparencia/documentos_emitidos.aspx

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de ubicar el tambo en un determinado centro poblado. Despus de la focalizacin

de los tambos, tenamos que validar su focalizacin en campo. Es decir, debamos
ir al lugar focalizado en gabinete para comprobar que cumpla con los criterios
establecidos en la Metodologa de Focalizacin. El proceso que conlleva el traslado
de un funcionario pblico a una zona fuera de Lima es bastante engorroso debido a
la burocracia administrativa por la que tiene que pasar la solicitud de los viticos. Y
los tiempos otorgados para la visita de campo son extremadamente cortos
considerando los traslados bastante amplios, la falta de accesibilidad y los costos
que ello demanda para acceder a la zona focalizada. Incluso podramos
cuestionarnos si el proceso de focalizacin podra variar por lgicas distintas a las
establecidas en sus criterios. Es decir, veremos un caso que ejemplificar cmo los
criterios polticos primaban por sobre la tcnica.
Si bien el objetivo principal de los tambos fue el de mejorar la vivienda en los centros
poblados rurales, en el proceso de los tres aos del programa evidenci algunos
virajes de este objetivo. En el ao 2012 el tambo era la plataforma que dotara de
los implementos necesarios para el mejoramiento de la vivienda en la zona. El rea
de Mejoramiento de Vivienda estaba adscrita al PNT y desde all tenamos que
identificar a las familias ms vulnerables para dicho beneficio, puesto que no todas
las familias seran beneficiadas. En este ao slo se prioriz la identificacin y
construccin de los tambos. En el ao 2013 se evidenci un intento por focalizar a
las familias (alrededor del tambo ya construido e implementado) que seran
beneficiadas mediante un piloto en donde se aplicara una herramienta que
sostendra la inclusin de dicha familia en el programa. Sin embargo, slo se

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consigui algunas listas de los posibles beneficiarios. A finales de este ao el PNT

dej de tener competencia en las labores del rea de Mejoramiento de Vivienda y
ste ltimo pas a independizarse con el nombre de Programa Nacional de Vivienda
Rural (PNVR). Sin embargo, el PNT ahora contaba con algunos objetivos nuevos,
como era el servir de plataforma de servicios para los diferentes programas del
gobierno actual. Y el PNVR mantendra el objetivo de mejorar la vivienda rural.
Incluso, en una de las reuniones con los jefes de rea, dijeron que los objetivos iban
cambiando y que ahora los tambos eran vistos como cuarteles a juicio del actual
Presidente de la Repblica. Vemos su aparicin en una reciente publicidad en
donde de manera virtual un tambero reporta el avance del programa directamente
al Presidente.

La poltica por sobre la tcnica?

El estudio del Estado es abordado desde el anlisis foucaultiano de la
gubernamentalidad, el cual cuestiona los mecanismos de poder que el Estado
ejerce sobre la poblacin. La importancia del arte de gobernar a las poblaciones
sugiere actuar sobre los medios y no sobre los sujetos individuales o colectivos. El
Estado busca conocer el territorio y la poblacin que lo habita, en donde ejercer su
soberana a travs de los datos estadsticos que le otorgue un buen fundamento
para la aplicacin de una poltica pblica sostenible. Sin embargo, en la prctica,
vemos que debido a muchos factores el proceso que conlleva la aplicacin de una
poltica pblica es mucho ms complejo. Entonces, qu tan importante son los datos
estadsticos de los que depende el Estado para aplicar una poltica pblica eficiente.

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Si la importancia es considerable qu repercusiones tendr en dicha poltica pblica.

El conocimiento del territorio, por parte del Estado, a travs de los datos tiene una
importancia significativa a la hora de su aplicacin.
Ahora bien, con el siguiente ejemplo veremos cmo la poltica se interpuso por sobre
la tcnica en la Metodologa de Focalizacin. Durante la focalizacin en noviembre
del 2013 nos otorgaron a identificar 100 tambos a nivel nacional. En esta salida a
campo sorpresivamente se retiraron de la lista 6 tambos de la regin Arequipa para
incluir otros nuevos en la regin San Martin que no estaban consignados en la lista
inicial. Esto coincide con la entrada del ex premier Cesar Villanueva (ex presidente
regional de San Martin). Sin embargo, cuando alguna autoridad comunal, alcalde
distrital o poblador solicitaba la reubicacin de un tambo a una zona, a juicio de
ellos, mejor ubicada. Pues inmediatamente la solicitud era desestimada con el
argumento que dicha ubicacin era justificada mediante la Metodologa de
Focalizacin. O, tal vez, la insistencia de focalizar algunos tambos en la zona de
influencia del controversial proyecto Conga corresponden a lgicas que no siempre
prevalecen la tcnica por sobre la poltica.

En consecuencia, podramos

cuestionarnos sobre la predominancia de la poltica por sobre la tcnica en las

polticas pblicas. Y si sta hace ms eficiente a dicha poltica pblica. En la
actualidad, el proceso de construccin de los 6 tambos identificados en la regin
San Martn se encuentra paralizado, a pesar de que ya cuentan con la
documentacin mnima para la construccin.
Ahora bien, el estudio de las polticas pblicas y el Estado no es algo tradicional en
la antropologa. Sin embargo, en la ltima dcada, el Estado ha llamado la atencin

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de los antroplogos. Esto se debe a que sus investigaciones se han concentrado en

regiones afectadas por reformas polticas, econmicas y de reconfiguracin
territorial. Una etnografa del Estado durante el proceso de ejecucin de un
programa social nuevo puede contribuir un inicio ideal para analizar crticamente al
Estado desde sus mrgenes, a travs del mtodo etnogrfico en donde se prioriza
la experiencia de llegar a mbitos rurales de difcil acceso (Das y Poole, 2008). Esto
representa un aporte al estudio del Estado desde la antropologa. Es importante
cuestionar, desde nuestra disciplina, el proceso de intervencin del Estado hacia
otras formas de vida. En cuanto a las polticas pblicas, la preocupacin se centra
en saber qu herramientas, mtodos, procesos son ms apropiados para analizar
el funcionamiento de una poltica pblica (Shore, 2010). La antropologa aportara a
este anlisis por su amplia experiencia usando los mtodos cualitativos e
interpretativos de investigacin. La etnografa podra proveer de una perspectiva
crtica a la que otra disciplina no ha llegado (Shore, 2010). Adems, nuestra
disciplina ha debatido ampliamente conceptos que son utilizados por el Estado,
como la pobreza y el desarrollo.
El Per, desde el inicio de su vida republicana, tuvo una lgica jurdica de
ciudadanos con iguales derechos y deberes. Sin embargo, en la prctica vemos que
el dominio de las lites encargadas de administrar los recursos del Estado ha
carecido de sostenibilidad y ha dependido del gobierno de turno, la economa
nacional e internacional y la intervencin de los organismos internacionales.
Identificaremos al periodo de la Reforma Agraria como un intento de poltica
redistributiva en donde se busc otorgarles la propiedad a los campesinos, aunque

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los resultados no fueron los esperados. Posteriormente, en la dcada de 1980, en

el segundo gobierno de Belaunde Terry se evidenci una vuelta a la democracia y
un viraje al liberalismo econmico acompaado por la influencia de los organismos
internacionales. Y durante el primer gobierno de Alan Garca se vio un intento de
heterodoxia econmica que no trajo avances significativos debido a la crisis
internacional. Revisaremos algunos intentos en la poltica social de la dcada de
1990 en disminuir los niveles de pobreza en el pas. Por ltimo, en la dcada del
2000 se evidenci un incremento del presupuesto debido a las industrias extractivas
que permiti un mayor gasto social para combatir la pobreza pero que, nuevamente,
tampoco tuvo resultados significativos.
La redefinicin del territorio.
La poblacin a la que me referir se encuentra en los mbitos rurales del territorio
nacional que es donde la prctica y polticas de vida moldean las prcticas polticas
de regulacin y disciplinamiento (Das y Poole, 2008: 19).
Siguiendo a Das y Poole (2008: 24), los mrgenes son simultneamente sitios
en donde la naturaleza puede ser imaginada como salvaje y descontrolada y donde
el Estado est constantemente redefiniendo sus modos de gobernar y de legislar.
Estos sitios no son meramente territoriales: son tambin (y quizs sea ste su
aspecto ms importante) sitios de prctica en los que la ley y otras prcticas
estatales son colonizadas mediante otras formas de regulacin que emanan de las
necesidades apremiantes de las poblaciones, con el fin de asegurar la supervivencia
poltica y econmica. En el caso de los tambos, vemos que los requisitos solicitados
a travs del rea Legal del PNT primaban y retrasaban muchos de los procesos

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para la construccin del tambo. Por ejemplo, el caso mostrado al inicio de ste
artculo evidencia que, a pesar de ser un programa dirigido a zonas netamente
rurales donde el acceso a los documentos son muy difciles, los requisitos legales
determinaban en ltima instancia la construccin del tambo. Poole (2009) muestra
que durante su trabajo de campo, en el contexto de las reformas liberales de las
dcadas de 1980 y 1990, en las reas rurales las reformas se hicieron para
reemplazar el sistema tradicional de jueces de paz con nuevas propuestas
diseadas para mejorar dicho sistema. Adems Poole (2009: 620-621) fundamenta
que la construccin del Estado est relacionada con la necesidad de incorporar
progresivamente los territorios marginados y sus poblaciones al centro moderno del
Estado (y de su economa capitalista) el margen representa una zona de
inestabilidad y peligro precisamente porque est fuera del control (y del territorio)
del Estado nacional.
A partir de los cuestionamientos sobre el orden que el Estado, tradicionalmente, ha
ejercido a travs de su soberana y cmo ve a otros espacios, dentro de su
soberana, como desordenados. Surge un enfoque relacionado al tema de la
legitimidad del Estado. Veremos cmo en las diferentes etnografas presentadas
por antroplogos muestran una idea contraria a la nocin de su legitimidad. Mitchell
(2002) analiza la cuestin sobre el origen y el estado de dichas reglas mediante el
examen de los antecedentes de la ley de la propiedad en Egipto. Chatterjee (2007)
propone repensar a las poblaciones marginales no incluidas dentro del imaginario
universalista de la sociedad civil. Tomando el ejemplo de la Colonia Ferroviaria de
Gobindapur Acceso Nmero 1, critica la estructura formal del Estado en ver a toda

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la sociedad como sociedad civil. Sino, la realizacin de sta ciudadana est

restringida a muy pocos puesto que la mayora participa de lo poltico como
sociedad poltica. Es decir, la sociedad poltica, sta gran mayora subalterna, se ve
provista de recursos paralegales

que modifican las estructuras formales de

propiedad que son necesarias para su reconocimiento.

Das y Poole (2008) advierten que las etnografas muestran trabajos que apuntan a
diferentes espacios, formas y prcticas en donde el Estado es visto constantemente
mediante la ilegitimidad de sus propias prcticas. En ese sentido, Mitchell (2002),
reconoce que en una economa de mercado, un ejemplo central de una institucin
es la ley de la propiedad. Si bien el ejemplo de Mitchell est ubicado en Egipto,
explora esta cuestin sobre el origen y el Estado de dichas reglas mediante el
examen de los antecedentes de la ley de la propiedad de la tierra en Egipto. Adems
de su relacin con la formacin de la estructura institucional del Estado moderno.
Mitchell (2002) se cuestionar cmo la normativa de la propiedad logra ser
caracterizada como universal. Atribuir que la jurisprudencia moderna ve a la ley
como un sistema de normas que se establece slo por otros. Es decir, ver a la
propiedad como algo evidente por s mismo.

Durante nuestra intervencin en los tambos ya construidos e implementados, en el

rea de Mejoramiento de Vivienda, vimos cmo la percepcin del territorio iba
cambiando a travs de los diferentes actores involucrados. El Estado, a travs de
un sector (el PNT), los gobiernos locales, las autoridades comunales y la poblacin,
son algunos de ellos. Nuestro primer contacto era con la autoridad del distrito para

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que nos oriente en la ubicacin del tambo ya focalizado. Aqu, el alcalde utilizaba
diferente recursos para direccionar la ubicacin del tambo segn sus intereses. Sin
embargo, el programa muchas veces desestimaba dichas sugerencias y se
contrapona con los intereses del alcalde. En junio del 2013 durante la identificacin
de las posibles familias beneficiarias del programa alrededor del tambo, ocurri un
choque entre los intereses del distrito y los de una comunidad vecina que no
perteneca al distrito. El tambo de Ticapampa tena un rea de influencia referencial
para seleccionar los posibles beneficiarios del programa. En el campo, y durante la
visita a las familias de dicha rea de influencia vimos que el alcalde no estaba
conforme con que dentro del rea de influencia se encuentre el centro poblado El
Edn puesto que se ubicaba dentro de la jurisdiccin del distrito de Curgos y no en
su jurisdiccin en el distrito de Sarin. El rea de influencia de los tambos
corresponde a otro tipo de ordenamiento territorial. Uno que no coincide con el
ordenamiento tradicional en distritos, provincias y regiones. En ese sentido, los
tambos traen consigo diferentes lgicas sobre la configuracin del territorio en los
lugares focalizados.
En el Per, la tierra ocupada por las comunidades, aparte de tener un carcter
colectivo, no se pueden considerar ni propiedad ni territorio, sino una forma
intermedia, histricamente construida, que combina elementos de ambas formas de
acceso y apropiacin del territorio ocupado por ellas (Diez, 2006:118). Alejandro
Diez (2003) identifica el vnculo entre la tierra y la comunidad como consecuencia
de las luchas y reivindicaciones en defensa de su territorio. El cual ha estado
marcado por el conflicto con las haciendas, con las cooperativas, con otras

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comunidades, y contra el Estado. Este enfoque histrico en la relacin tierra

comunidad resalta la unidad de ambos conceptos. La poblacin indgena identifica
esta unidad en el espacio pero no en el tiempo. En consecuencia, el vnculo principal
entre la comunidad y el territorio es el de propiedad (2003: 73).
La organizacin comunal, propiedad de la tierra y su legislacin son algunos de los
temas tratados por Diez (1999, 2001, 2003, 2006) y Burneo (2007). En ellos vemos
que no existe un adecuado registro sobre nuestras comunidades campesinas.
Sabemos que el reconocimiento de las comunidades campesinas se realiz en 1920
y que luego se ha ido modificando a travs del tiempo. El rgimen de titulacin de
tierras comunales presenta una normatividad compleja, dispersa y contradictoria; el
rol del Estado es inadecuado; y la inexistencia de un registro ms preciso de
comunidades campesinas y nativas. El 15 de octubre del 2014 se llev a cabo el
foro pblico Los cambios que vienen para el Per rural: ordenamiento y titulacin
para quin? La principal preocupacin en este Foro fue la aprobacin de la Ley
30230, cuyo objetivo es crear un procedimiento extraordinario y especial a favor de
inversionistas. A pesar que entre los invitados estuvieron representantes del MVCS,
MINAM, MINAGRO quienes no estaban de acuerdo con el objetivo mencionado. As
mismo, Cinthia Mongylardi, directora de CIMA-Coordillera Azul, comenta que los
problemas del saneamiento estuvieron a cargo del PETT desde 1992 hasta 2006.
Posteriormente las funciones fueron delegadas a Cofopri en el 2007 (a pesar de que
en 1996 Cofopri se cre para el saneamiento de predios urbanos, en el 2007
tambin se le facult para el saneamiento de predios rurales). Y por ltimo, en el
2008 los gobiernos regionales tienen la capacidad de manera prctica del

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saneamiento legal pero sin presupuesto ni capacidades. Dichas funciones fueron

otorgadas por el MINAGRO y Cofopri. Y por ltimo, con la ley 30230 en el 2014
pues Cofopri vuelve a tener competencia en sanear los predios rurales.

Tensiones dentro de la comunidad y entre comunidades

El uso de la tierra en la comunidad se sustenta bajo la coexistencia de la posesin
individual o familiar y la propiedad colectiva. Las comunidades campesinas
combinan lo colectivo y lo individual para administrar la propiedad de sus tierras y
otros aspectos de su vida comunal (Diez, 2003; Burneo, 2007). La propiedad
colectiva en la comunidad campesina sugiere cierto grado de igualdad entre los
comuneros que la integran. Implica, igualdad de derechos y al acceder a ella
tambin supone la igualdad de acceso. Sin embargo, en la prctica existen tierras
asignadas a familias y su distribucin es desigual (2003). Aunque es preciso
recordar que ante la ley, todos los comuneros son igualmente propietarios del
territorio que posee y usufructa la comunidad. Ello implica una apropiacin de la
tierra dentro de la comunidad a nivel familiar, normalmente son heredadas (Burneo,
2007). La comunidad se encarga de velar por los espacios ya distribuidos mediante
normas realizadas por la misma. La apropiacin puede variar de acuerdo a la
comunidad por una diversidad de factores. Sin embargo, no se trata de divisiones
rgidas y necesariamente excluyentes, sino de distintos grados de apropiacin del
territorio por parte de las familias (Diez, 2003:74).

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Las comunidades campesinas se han visto envueltas en muchos conflictos por

diferentes razones. Los numerosos conflictos muestran a las comunidades no como
la institucin organizada bajo los principios de solidaridad y cooperacin. Dentro de
los nmeros conflictos, los conflictos por la propiedad de la tierra son los ms
frecuentes y producen un considerable impacto dentro y fuera de la comunidad.
Estos conflictos por la propiedad de la tierra tambin son ocasionados por los
recursos del subsuelo. Es decir, con las empresas extractivas y energticas por
diversas razones que no son material de ste artculo. La literatura de estos
conflictos entre la comunidad y la tierra se encuentra en los estudios en artculos de
libros o revistas y sistematizaciones o estudios de caso, siendo los conflictos por los
recursos del subsuelo lo que ms abunda. A partir del consecuente aumento de la
actividad minera desde principios de la dcada de 1990 en el Per. Las fuentes de
informacin

sobre las tendencias generales de los conflictos por tierras en

comunidades y zonas rurales son escasas.

Sin embargo, Burneo (2007: 181-182) menciona que la Sistematizacin del Servicio
de Asesora Legal (SAL) del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes) recogi
datos interesantes en el departamento de Huancavelica y principalmente sobre las
comunidades ms cercanas a la ciudad. En principio, el tipo de organizacin social
en dicho departamento es la comunidad campesina (87%). En consecuencia, quin
solicita mayormente la asesora legal ante la ONG es el mximo representante de
la comunidad campesina: el presidente de la comunidad (41%). As mismo, el tipo
de asesora legal ms frecuente es sobre los conflictos extracomunales (24%), sin
embargo, los conflictos intracomunales e intercomunales representan un porcentaje

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considerable: 23% y 15% respectivamente. Otra fuente de informacin sobre los

conflictos es el Estudio sobre conflictos entre poblacin y autoridades locales de la
Defensora del Pueblo entre abril 2004 y junio de 2005, que muestra los tipos de
conflictos y sus porcentajes. Los problemas de gestin representan un 69%, los
problemas por derechos un 16% y otros problemas suman un 13%. Los problemas
por derechos se refieren a las disputas entre ciudadanos que se reconocen como
portadores de derecho y denuncian a otros como usurpadores. Burneo (2007: 182)
seala que en dicha fuente de informacin se cuestionan frecuentemente a las
autoridades locales por no desempear un rol adecuado y no garantizar derechos.
Los conflictos por tierras y linderos se encuentran entre estos problemas de
derechos. Adems, Burneo (2007) resalta algunos aportes de otros autores en el
anlisis de los conflictos por tierras entre comunidades: 1) La dbil institucionalidad
del Estado para la resolucin de los conflictos puesto que no existen mecanismos
institucionales para canalizar las demandas, 2) Probablemente la base de dichos
conflictos escasez de recursos por lo que la comunidad se ve motivada a
enfrentarse a otra, 3) Vacos en la legislacin e inestabilidad en los regmenes y los
derechos de proteccin y propiedad de las poblaciones indgenas.
En los ejemplos mencionados en el presente artculo, no figuran los conflictos entre
comunidades, pero s entre miembros de la comunidad. Cabe resaltar que los
ejemplos son tomados en los departamentos de Cajamarca y La Libertad, en donde
la ubicacin de los tambos no recay frecuentemente en una comunidad campesina.
Los caseros y centros poblados fueron los espacios en los que frecuentemente
tena mayor injerencia la municipalidad distrital.

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El 08 de noviembre del 2013 visitamos el centro poblado de Succhapampa, ubicado

en el distrito de Calquis. El centro poblado haba sido focalizado en gabinete para
la construccin del tambo. En la verificacin de campo validamos dicha focalizacin.
De vuelta en la oficina procedimos al proceso de tramitacin de documentos. Sin
embargo, el 09 de diciembre del 2013 una comisin conformada por tres
representantes del centro poblado menor de Taulis se acerc a las oficinas para
exigir la reubicacin del tambo a su territorio. Taulis se ubica a unos veinte minutos
por trocha rstica de Succhapampa. Argumentaron que la ubicacin en
Succhapampa no era central para los centros poblados alrededor y que Taulis
contaba con una ubicacin estratgica para los efectos del programa, adems de
tener los mismos criterios de focalizacin que Succhapampa. Cabe resaltar que los
seores conocan sobre las frecuentes reubicaciones en el proceso de identificacin
de los tambos. Este fue el inicio de mltiples visitas y llamadas telefnicas por parte
del Alcalde de Calquis quin no dud en dejar en manos del MVCS el conflicto que
aconteca entre los centros poblados vecinos. El argumento de Succhapampa era
que el Alcalde del Centro Poblado Menor de Taulis haba sido antes alcalde distrital
y perteneca al Movimiento de Afirmacin Social (MAS); en consecuencia, vea la
construccin del tambo como parte de su futura campaa poltica para volver a ser
alcalde del distrito de Calquis.
Ahora bien, es importante finalizar dicha ejemplificacin con algunas interrogantes.
Qu efectos alcanzar la presencia del tambo en los centros poblados rurales? Si
bien al final del proceso de identificacin de los tambos se firma un convenio de
colaboracin interinstitucional entre la comunidad y el MVCS o entre la

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municipalidad distrital, provincial y el MVC. Diversos actores con diferentes

intereses intervienen en este proceso. Y La poblacin es la que menos representada
se encuentra En qu medida los actores podran producir territorialidad a partir de
la ubicacin del tambo? Podramos ensayar que las autoridades locales no
comparten el mismo enfoque territorial, ni con el estado ni con la poblacin y buscan
satisfacer sus propios intereses.

Reflexiones finales
El objetivo del presente artculo es contribuir al debate sobre la percepcin del
territorio del Estado y de los diferentes actores que intervienen durante la aplicacin
de una poltica pbica. Para ello hemos utilizado un marco conceptual sobre el
estudio del estado desde el anlisis foucaultiano de gubernamentalidad, el territorio
como construccin social, las polticas pblicas y las comunidades campesinas en
el Per.
En principio, hablamos sobre cmo durante la aplicacin de una poltica pblica
muchas veces el Estado privilegia a la poltica por sobre la tcnica. Evidenciamos
un ejemplo acontecido en noviembre del 2013, el cual presenta un claro desbalance
entre la poltica y la tcnica que vara de acuerdo a los intereses de los actores
presentes. Intervienen intereses personales en una poltica pblica que privilegia
algunas veces lo poltico por sobre la tcnica?
Luego, vemos cmo el Estado ha ejercido autoridad sobre el territorio ante el
tratamiento de las comunidades campesinas. Aqu nos cuestionamos sobre la falta

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de institucionalidad del Estado en la normativa de titulacin de tierras comunales.

Primero, la produccin de territorialidad de los diferentes actores que intervienen en
el proceso de los tambos puede conllevar a diferentes impactos de acuerdo a
intereses parcializados de los actores. Segundo, no existe un adecuado registro
sobre las comunidades campesinas y nativas en el Per, siendo esta la organizacin
ms comn al interior del pas. La normativa es compleja y muchas veces se
contradice, por ello se vio las contradicciones en el Foro Pblico desarrollado en
octubre del 2014 a partir de la ley 30230. Las competencias para la titulacin de
tierras han sido pasadas a distintos organismos no dejando en claro la posicin del
Estado ante el territorio.
Por ltimo, en consecuencia de la falta de institucionalidad del Estado para declarar
una normativa adecuada para la titulacin de tierras se desencadenan diversos
conflictos a nivel nacional. Si bien, los ms numerosos son los causados por la
actividad extractiva de recursos del subsuelo, pues los conflictos entre comunidades
deja de lado el carcter cooperativo y solidario de las comunidades campesinas. El
caso presentado en esta seccin muestra el carcter conflictivo que tienen muchas
veces las comunidades en el Per.

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