R e V I S TA C I e N T F I C A C O N R E D Vo l. 1, No.

1, e N e 2016

se repetir la traGedia
de el cambray ii?

Ricardo Berganza

nlisis general del desastre ocurrido en El Cambray II, Santa Catarina Pinula, Guatemala el 1 de octubre
de 2015, el contexto poltico, econmico, social e institucional del evento y la iniciativa de ley 4995 del
Congreso de la Repblica de Guatemala que propone regular el uso del territorio y la problemtica de
acceso a la vivienda.

eneral Analysis of the Cambray II disaster. Santa Catarina Pinula, Guatemala on October 1st 2015. The political,
economic, social and institutional context of the event and the 4995 bill of the Congress of the Republic of
Guatemala that intends to regulate the territorial planning and the national housing problem.

Ricardo Berganza
Egresado de la escuelas de Administracin y de Ciencia Poltica de la
Universidad de San Carlos de Guatemala. Ha trabajado durante ms
de treinta aos en la gestin de riesgo y la respuesta ante desastres.

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percepcin de inseguridad y otras formas de violencia

(PNUD, 2007) y con la falta de acceso al trabajo y
servicios de salud. Lo anterior es significativo, toda
vez que no puede procurarse una adecuada proteccin
de la poblacin, sin un involucramiento de esta en el
conocimiento del riesgo, y la disposicin para atender
recomendaciones oficiales (Beck, 2006).

intrOduCCin
Este ensayo comienza con una pregunta. Se repetir
la tragedia de El Cambray II? Las respuestas dependern
de las acciones que se lleven a cabo desde el corto
plazo. El ensayo que se presenta a continuacin es una
aproximacin al contexto nacional en el cual se produjo
la tragedia de El Cambray II, Santa Catarina Pinula,
Guatemala, el 1 de octubre de 2015, una descripcin
general del evento daoso y un anlisis general de la
nica propuesta de ley en estudio a la fecha, que aborda
el ordenamiento del uso del territorio y la problemtica
de vivienda a nivel nacional.

En ese contexto, debe mencionarse que el Cambray

II era una comunidad peri-urbana, de ingresos medios
y bajos, asentada en una zona de alto riesgo. En cierta
forma, el Cambray II es una muestra de las condiciones
de riesgo en la cual viven miles de familias en la Ciudad
de Guatemala y en otras reas del pas.
En suma. El Cambray II es una muestra representativa
del altsimo nivel de riesgo en el cual vive la mayor parte
de la poblacin en Guatemala1. Ese nivel de riesgo se
ha construido durante dcadas de abandono de las
funciones que le corresponden al Estado, de procesos
de privatizacin, y de la incapacidad para elevar la carga
tributaria y redistribuir mejor la riqueza que se produce
en el pas (PNUD, 2014). De manera que antes de pasar
al anlisis de la tragedia, es necesario observar que lo
mismo ocurri diez aos antes en Panabaj, Santiago
Atitln, Solol (5 de octubre de 2005), y el sistema
econmico y social existente, simplemente no respondi
a las necesidades de gestin correctiva y gestin
prospectiva de riesgos.

eL COnteXtO
Guatemala es uno de los pases ms vulnerables de
Latinoamrica. La Encuesta Nacional de Condiciones
de Vida ENCOVI muestra que para el 2014 un 59.3%
de la poblacin viva por debajo de la lnea de
pobreza, comparado con el 51.2% observado en el
2006. Asimismo, el 23.4% viva en extrema pobreza,
evidencindose un aumento de 8.1 puntos porcentuales
respecto del 2006 (INE, 2015). De esa cuenta, la pobreza
como factor determinante en la construccin de riesgos,
se ha incrementado de forma sostenida en los ltimos
aos. Del mismo modo, el PNUD (2014) ha sealado
que el ndice de desarrollo humano ha mejorado de
manera sostenida, pero insuficiente y el Estado de
Guatemala no ha sido capaz de atender las necesidades
de la poblacin ms vulnerable en materias como la
salud, la educacin y la seguridad. Finalmente, pese a
algunos avances en materia fiscal, no se han alcanzado
las metas de recaudacin tributaria que permitiran
financiar adecuadamente el funcionamiento del Estado
(ICEFI, 2014).

La tragedia

Las cifras anteriores contrastan con una macroeconoma relativamente estable, que muestra incluso
un crecimiento sostenido del PIB (BANGUAT, 2012). Y
en materia de gestin de riesgos, el pas cuenta con una
institucionalidad insuficiente, pero que ha mantenido su
desarrollo de manera sostenida desde 1996.

En 1998 hubo muertes en El Cambray. El terreno

inestable y las lluvias desencadenaron deslizamientos que
cobraron vidas y destruyeron viviendas, pero esos eventos
fueron olvidados pronto. En 2001, por iniciativa de la SE
CONRED, se declar zona de alto riesgo toda la cuenca
mediante un acuerdo gubernativo (179-2001) donde se
dispuso la proteccin de las personas, la reduccin de
riesgos, y las medidas para impedir cualquier inversin
pblica o privada en la zona. Sin embargo, no se redujo
el riesgo construido y hubo acciones de urbanizacin
posteriores a ese acuerdo. Se hizo muy poco para evitar
la tragedia.

Desde una perspectiva orientada al estudio del

riesgo, es significativo que para la poblacin en general,
los problemas ms importantes tienen que ver con la

En noviembre de 2014 la SE CONRED realiz una

evaluacin geolgica de la zona y determin que el
riesgo era inminente. Sin embargo, la competencia de

1 Vanse los mapas de amenaza por inundacin y deslizamiento de la SE CONRED: www.conred.gob.gt

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la institucin llega en esos casos, hasta los dictmenes

tcnicos y la divulgacin de advertencias a instituciones
y a la poblacin.

intensamente por los medios de prensa y las redes

sociales con un altsimo sentido crtico. De esa cuenta,
la demanda por una respuesta oportuna, suficiente y
adecuada se hizo notar, y acaso por la cuyuntura poltica,
la crtica, a la SE CONRED se extendi a las operaciones
de bsqueda y rescate. A ese respecto, es necesario
enfatizar que las operaciones de bsqueda y rescate se
realizaron conforme a crterios tcnicos promovidos por
el sistema de Naciones Unidas y hubo oportunidad de
que observadores externos constataran que los planes
de accin, la organizacin y otros elementos como la
logstica fueron adecuados para una emergencia de esas
caractersticas.

En otras palabras, la SE CONRED como cualquier

insitucin pblica, puede hacer nicamente lo que le
manda la ley y al no ser vinculantes sus dictamenes,
se requiere una reforma a la legislacin para que otras
instancias y la poblacin acaten sus disposiciones. Incluso
en riesgo inminente, la SE CONRED no puede ordenar
el desalojo, de una vivienda. Ms adelante se retomar
este aspecto clave para evitar tragedias futuras.
El 1 de octubre de 2015, durante la noche, un
deslizamiento sepult decenas de viviendas y cobr
la vida de cientos de personas. Los datos disponibles
hasta diciembre de 2015 dan cuenta de casi trescientas
vctimas mortales confirmadas y dos centenares de
familias afectadas que estn siendo reubicadas por el
Gobierno de Guatemala.

El Cambray II fue un desastre con amplias repercusiones

polticas, que motiv un esfuerzo especial del Gobierno
para la etapa de recuperacin. En ese sentido, es
significativo mencionar que el Gobierno supo leer la
importancia que la poblacin asign al tema, y logr
transmitir mensajes de compromiso y accin para con
las vctimas.

En este punto es pertinente preguntar Por qu esas

personas continuaban viviendo en condiciones de riesgo
extremo? Por qu las familias o las instituciones no
hicieron algo para salvaguardar la vida?

De forma paralela no deja de ser preocupante, que las

reacciones en las redes sociales y en algunos medios de
prensa, se concentraron en las operaciones de respuesta
y recuperacin, y el debate en torno a la prevencin de
nuevas tragedias se ha invisibilizado a escasos meses
del evento.

Como se mencion con posterioridad al desastre

(Berganza, 2015), se ha generado una dinmica de
transferencia de la culpa, cuyo efecto no han concluido, y
que tal vez se exprese en procesos judiciales para deducir
responsabilidades penales o civiles. Pero antes de los
extremos jurdicos, es pertinente recordar que las causas
del desastre son sociales, econmicas, y tambin pueden
ser interpretadas desde la percepcin del riesgo en el
mbito individual y familiar (Evans, 1994).

Por esa razn, es til analizar qu le corresponde

hacer a la sociedad guatemalteca para modificar un
sistema incapaz de regular las actividades generadoras
de riesgo, pblicas o privadas. Del mismo modo, es
ineludible abordar el abrumador riesgo existente, que
requiere esfuerzos de corto, mediano y largo plazo para
toda la sociedad. De otra forma, cualquier gobierno
debe tener presente que puede ocurrir un evento similar,
y las demandas sociales podran generar importante
inestabilidad poltica y social (Cooper, A., Drury, A. &
Olson, R. ,2001).

En otras palabras. No puede responsabilizarse solo al

Gobierno por un evento como El Cambray II. El evento
ocurri en un pas donde el Estado no ejerce efectivo
control sobre el territorio y la poblacin y donde el Estado
tampoco tiene capacidad de regular las actividades
generadoras de riesgo pblicas o privadas. Asimismo, en
2015 Guatemala vivi jornadas inditas de movilizacin
social, que en buena medida fueron una reaccin a la
corrupcin y un llamado a la reforma de las instituciones.
En ese contexto ocurri el desastre de El Cambray II. En
un pas con grandes desigualdades, con grandes rezagos
sociales, durante una coyuntura de despertar ciudadano
y de procesamiento judicial para funcionarios del ms
alto nivel.

Las sOLuCiOnes prOpuestas y LOs

retOs para su impLementaCin
Como se mencion arriba, las primeras reacciones
despus de la tragedia, se concentraron en culpar al
Estado. Esa dinmica se ha concentrado en el nivel
municipal, dado que se presume la emisin de licencias
de construccin en una zona que ya contaba con

Caracterizar el evento en El Cambray II implica

sealar al mismo como un desastre urbano, cubierto

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dictmenes de riesgo. De manera que ese extremo

posiblemente llegue a dirimirse judicialmente.

b) Se crea el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento

Territorial, generando una base orgnica, fiscalizable
y con suficiente jerarqua para coordinar las
competencias asignadas por la nueva ley.

Con posterioridad a la tragedia, se discuti en diversos

medios la necesidad de regular el uso del territorio
como medio para reducir riesgos existentes y prevenir
tragedias futuras. Tambin se enfatiz la necesidad de
que los dictmenes de riesgo de la SE CONRED fueran
vinculantes.

c) El proyecto de ley le devuelve al Estado las facultades

de ordenamiento territorial con instrumentos jurdicos
y tributarios, con desarrollo de institucionalidad, y
con planes nacionales, regionales, departamentales
y municipales de ordenamiento territorial. Esto resulta
significativo, porque anteriormente se deleg en
los Municipios el ordenamiento territorial, y no se
establecieron mecanismos de coordinacin, ni formas
de desarrollar capacidades tcnicas indispensables.

Pese a lo anterior, se ha escrito muy poco en relacin

al Estado que requiere la sociedad guatemalteca, y las
competencias que ese Estado debe tener para regular
actividades pblicas o privadas generadoras de riesgo.
Y este punto requiere un tratamiento especial, porque en
Guatemala las lites econmicas han rechazado de forma
sistemtica cualquier intento de incrementar la carga
tributaria (PNUD, 2014), especialmente cuando se trata
de tributos progresivos. Asimismo, la influencia del sector
privado organizado en el Gobierno, guarda relacin con
un escaso desarrollo de las capacidades del Estado para
regular actividades generadoras de riesgo. Desde la
casi inexistente inspeccin de condiciones de salud e
higiene en el trabajo, hasta los permisivos procesos para
emitir licencias de operacin para industrias extractivas,
el Estado guatemalteco tiene limitadas capacidades de
operacin.

d) Se crean instrumentos jurdicos y tributarios para

implementar cambios en la estructura de generacin
de riesgos asociada al territorio. Estos instrumentos
abren la puerta para que la utilidad pblica plasmada
en la Constitucin Poltica, pueda ser invocada para
resolver el acceso a terrenos seguros para vivienda, y
para evitar el uso inadecuado del suelo.
e) La ley hara vinculantes los dictmenes de riesgo de la
SE CONRED. Ese avance es sumamente importante.
Por tal razn, la implementacin de la ley debe
estar acompaada por un fortalecimiento orgnico y
presupuestario de la SE CONRED para poder cumplir
sus competencias ampliando su presencia territorial
en todos los municipios del pas.

Lamentablemente, la pobreza, la violencia, y otros

factores cotidianos, distraen a la ciudadana de los
problemas de fondo y pese a su gravedad, la tragedia de
El Cambray II (2015) practicamente sali de los titulares
de prensa.

f) El proyecto de ley es coherente con las prioridades

establecidas en el Marco de Accin de Sendai y con
los objetivos de desarrollo sostenible acordados por
la Asamblea General de las Naciones Unidas.

De esa cuenta es importante visibilizar, que en

diciembre de 2015 se inici el anlisis de la Iniciativa
de Ley 4995, propuesta por el diputado Juan Manuel
Giordano Grajeda. De momento es la nica propuesta
que aborda aspectos de fondo en torno a la reduccin de
riesgos, y la prevencin de tragedias como las ocurridas
en El Cambray II (2015), Panabaj (2005), y muchos
otros sitios donde hubo vctimas mortales y prdidas
materiales.

los aspectos que merecen atencin, y que podran

limitar la propuesta:
a) No se incluyeron medios de coercin para hacer
cumplir la norma, y para sancionar administrativa
o civilmente a quienes la incumplan. Tampoco se
especifican tipos penales que permitan deducir
responsabilidades cuando ocurran muertes, o daos
materiales asociados al incumplimiento de la norma.

algunos de los aspectos positivos que presenta esa

propuesta son:

b) En 2016 la brecha fiscal est asfixiando al sector

pblico, y no hay recursos ni para hacer funcionar
eficientemente las secciones de pediatra de los
hospitales nacionales. El presupuesto aprobado en
2015 de ingresos y egresos del Estado, se encuentra
desfinanciado, y de nuevo en el 2016 se espera que
el Estado tenga que contratar deuda para poder

a) La ley se enfocara en dos ejes principales: La vivienda

y el ordenamiento en el uso del territorio. Esa
estructuracin es muy importante, porque la vivienda
digna y segura es un reto nacional y los sectores
ms empobrecidos (mayora de la poblacin) estn
excluidos del mercado inmobiliario.

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funcionar. Por esa razn fundamental, crear un nuevo

Ministerio y cubrir necesidades existentes, demanda
una reforma fiscal integral.

de El Cambray II todava es una experiencia dolorosa

para muchas familias y es indispensable una profunda
renovacin de nuestros imaginarios en torno al riesgo.
Evidentemente, el estudio del riesgo y una nueva
institucionalidad generarn ms demandas sociales,
toda vez que mientras ms complejo sea el clculo,
de ms aspectos nos percataremos, y con ellos vendr
mayor incertidumbre () y consecuentemente, ms
riesgo. (Luhmann, 1992). Por lo tanto, los retos para
la gestin integral del riesgo son grandes, y sern an
mayores en el futuro, pero ser mejor enfrentarlos con
una institucionalidad fortalecida.

c) El pas carece de un catastro nacional, una ley de

aguas, y otros instrumentos que deben complementar
el esfuerzo nacional de ordenamiento territorial.
d) Los procedimientos para la expropiacin de bienes
inmuebles invocando la utilidad pblica, que estn
plasmados en el proyecto de ley, pueden ser objeto
de acciones de amparo e inconstitucionalidad. Y en
ese sentido, reviste especial importancia que exista un
debate poltico, econmico y social transparente, que
permita colocar el inters de las mayoras por encima
de otras consideraciones. De otra manera, el discurso
para proteger la vida de las personas carecer de
contenido.

sigLas

En trminos generales, el proyecto de ley, es la nica

propuesta seria que se ha realizado para acometer la
tarea fundamental de reducir riesgos existentes y regular
futuras actividades generadoras de riesgo. Por esa razn
es impostergable que el dilogo poltico y tcnico a ese
respecto se realice en el Congreso de la Repblica.

BanGUat Banco de Guatemala

Conred Coordinadora Nacional para la Reduccin
de Desastres
enCoVi Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
iCeFi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
ine Instituto Nacional de Estadstica

a manera de COnCLusin

PnUd Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo

Este ensayo comienza con una pregunta. Se repetir

la tragedia de El Cambray II? Y la primera respuesta es
que El Cambray II es una repeticin de Panabaj, Santiago
Atitln, 2005. Diez aos despus, el Estado contina
siendo incapaz de resolver condiciones de riesgo que
se multiplican abrumadoramente. Del mismo modo, no
debe olvidarse que por la ausencia de instrumentos de
ordenamiento territorial, hubo errores en 2005 cuando se
inici la reconstruccin de Panabaj, que incluso hubieran
podido incrementar el riesgo en el nuevo emplazamiento
de la comunidad (Cordillera S.A., 2006). Eso no debe
repetirse en el futuro.

se Conred Secretara Ejecutiva de la CONRED

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De manera, que an con una nueva ley de vivienda y

ordenamiento territorial, an con una institucionalidad
fortalecida, es posible que se produzcan tragedias
similares en el futuro. La diferencia estara dada, por
una institucionalidad que ya no estara impasible ante el
riesgo existente y el que se est construyendo.

Berganza, R. (2015) Por qu El Cambray II no es solo culpa

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Guatemala: Plaza Pblica en www.plazapublica.com.
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Guatemala se encuentra en una coyuntura poltica que

lleva implcito un mensaje de renovacin. La tragedia

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