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ECONOMA COLOMBIANA

Director
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica

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Subdirectora
Gloria Amparo Alonso Msmela
Vicecontralora General de la Repblica

El inicio de mi administracin,
estuvo enmarcado por dos de
los momentos ms difciles que
ha tenido la Institucin. Por un
lado, el nivel central se qued
en diciembre sin sede donde
operar, por un problema legal
que heredamos de la anterior
administracin. Y, por otro lado,
la Corte Constitucional tumb
una herramienta importante
para ejercer el control fiscal,
la funcin de advertencia.
El equipo de la Contralora
General enfrent estas dos
situaciones con gran fortaleza,
mostr una gran entrega al
servicio pblico y asumi con
grandeza los cambios.
Contralora rinde cuentas, pg. 92

Edgardo Jos Maya Villazn

Coordinadora
Gloria Patricia Rincn Mazo
Contralora Delegada Economa y Finanzas
Consejo Editorial
Antonio Hernndez Gamarra
Margarita Henao Cabrera
Jorge Humberto Botero Angulo
Santiago Montenegro Trujillo
Cesar Gonzlez Muoz
Beethoven Herrera Valencia
Editor General
Oscar Alarcn Nez
Preparacin editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda

Diseo de portada
Nstor Patio Forero

Diseo y diagramacin
Andrea Artunduaga Acosta

Colaboracin fotogrfica
Google, Banco de la Repblica y El Espectador.
Suscripciones y distribucin
Sede Av. Jimenz
Cra. 9 No. 12C-10
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co

Impresin
Imprenta Nacional de Colombia

Contralora General de la Repblica - 2016

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EDITORIAL

DESDE LA CGR

Hacia una nueva poltica fiscal

La Contralora rinde cuentas

El Contralor General, Edgardo Maya Villazn,


plante el tema a reconocidos expertos y ellos
ayudan a profundizarlo en este nmero
de la Revista Economa Colombiana.

Una sntesis de la audiencia pblica en la cual


Edgardo Maya Villazn rindi cuentas al pas
sobre su primer ao al frente de la Contralora
General de la Repblica.

TEMA CENTRAL

En qu consiste la
Austeridad Inteligente?

35

Estructura y eficiencia del


gasto pblico en Colombia

75

Cmo se financia
la descentralizacin?

La Contralora Delegada de Infraestructura


plantea que Colombia no ha avanzado en
la construccin de un aparato productivo
competitivo que le brinde autonoma y explica
algunos de los vacos de poltica industrial
y productiva del pas.

Roberto Steiner escribe sobre la Constitucin


Poltica de 1991 como punto de quiebre para
las finanzas del Estado. Plantea que si bien en
educacin y salud se han mejorado notablemente
los indicadores de cobertura, la desigualdad se
ha mantenido prcticamente inalterada desde
que se firm la Carta Magna.

El saliente secretario de Hacienda de Bogot,


Ricardo Bonilla, con gran sustento estadstico,
reflexiona sobre la debilidad tributaria de los departamentos frente a los municipios, as como de
lo antitcnicos y antieconmicos que son muchos
de los tributos que se cobran.

15

52

85

El exdirector de la Dian, Julio Roberto Piza,


demuestra que el actual sistema tributario es
insuficiente frente a las necesidades del gasto
y defiende la necesidad de una reforma tributaria
estructural y el fortalecimiento institucional
de la DIAN.

El decano de economa de la Universidad


Externado, Mauricio Prez, con base en
estndares internacionales y en la composicin
de la deuda concluye que habra campo para
un mayor endeudamiento.

El profesor James Robinson ha sostenido que en


Colombia existen unas instituciones econmicas
y polticas extractivas que conducen a una
concentracin del poder poltico y a un
Estado dbil. En este artculo, el presidente
de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, contradice
esa tesis argumentando que es esquemtica
y no valora los avances que ha hecho el pas
para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.

30

63

Los retos fiscales para


el desarrollo y la equidad
Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la
Repblica, analiza cmo debera ser una reforma
tributaria que apunte a disminuir la desigualdad
y garantizar el Estado Social de Derecho.
ECONOMA COLOMBIANA

El tamao ptimo de la
deuda pblica colombiana

Por un camino incierto


El senador Ivn Duque plantea que el manejo
fiscal en el corto plazo debera procurar la
estabilidad macro econmica y no pretender
llevar a cabo una poltica contra cclica, dada
las incertidumbres que hoy existen.

105

Liberacin comercial
y desarrollo productivo
en Colombia

El Ministro de Hacienda, Mauricio Crdenas,


explica cmo el gobierno se propone enfrentar la
nueva realidad econmica nacional mediante lo
que denomina la austeridad inteligente: mayores
ingresos tributarios, recortes en el gasto y mayor
endeudamiento.

Estructura del
Sistema Tribuatrio

94

Por qu Colombia funciona

118

Una decada en los subsidios


de energa elctrica
La Contralora Delegada de Minas y Energa
analiza el esquema del subsidio a la tarifa de
energa elctrica y examina de los avances
del aparato productivo nacional, en procura
de hacerlo ms competitivo dada la necesidad
de diversificar las exportaciones.

126

Gasto Pblico Ambiental


2013-2014
Un anlisis del gasto pblico ambiental en los aos
2013 2014 demuestra el manejo que de l han
hecho las corporaciones autnomas regionales.

Cortesa del Banco de la Repblica, Depto. de Comunicacin y Educacin Econmica y Financiera.

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El gobierno se propone enfrentar la nueva


realidad econmica nacional mediante la
que denomina austeridad inteligente:
mayores ingresos tributarios, recortes
en el gasto y mayor endeudamiento..

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pg. 7 // En qu consiste la Austeridad Inteligente?

HISTRICO

COYUNTURA

El crecimiento econmico
y la supervivencia

La economa colombiana
se desacelera

El profesor Lauchlin Currie siempre se recuerda


con admiracin en nuestro pas. En esta seccin
se reviven apartes de una conferencia dictada en
el Canad en donde se refiere a la supervivencia
tolerable del hombre sobre el planeta.

Anlisis sobre los problemas que enfrent


la economa colombiana en el 2015 y el incierto
panorama que se avecina en el ao que corre.

136

144

ECONOMA COLOMBIANA

EDITORIAL

EDITORIAL

Editorial
Hacia una nueva

poltica fiscal

La cada en los precios internacionales de los principales bienes exportables del pas producto de mltiples
factores en la escena internacional ha tenido y tendr
profundas implicaciones sobre la economa colombiana
en los prximos aos.
En el plano de la economa real se modificar la composicin del PIB, al tiempo que se vern afectadas las
principales variables macroeconmicas como las exportaciones, la inversin extranjera, el tipo de cambio,
el nivel de la inflacin interna, el valor de las regalas y
de manera ms amplia los dems ingresos fiscales. Los
cuales tenderan a disminuir tanto por la menor renta que generarn en especial el carbn y el petrleo,
como por los menores dividendos que recibir el gobierno nacional a consecuencia de la reduccin de las
utilidades de Ecopetrol.
Frente a esas circunstancias resulta imperioso preguntarse cul es el rumbo ms conveniente que se debe
dar a la poltica fiscal de la nacin. Fin para el cual solicitamos la colaboracin de muy reconocidos y calificados expertos para que con sus anlisis nos ayuden,
en este nmero de la Revista Economa Colombiana, a
resolver ese interrogante. Algunos de estos exmenes
se centraron en los efectos estructurales que sobre las
finanzas del pas tendr la nueva realidad que hoy
afrontamos, mientras que otros hacen nfasis en los
impactos de ms corto plazo.
El seor Ministro de Hacienda, doctor Mauricio Crdenas, explica en su trabajo la manera cmo el gobierno
se propone enfrentar la nueva realidad econmica nacional mediante lo que denomina la austeridad inteligente, que en su opinin debe ser el resultado de la
generacin de mayores ingresos tributarios, recortes en
el gasto y mayor endeudamiento dentro de los lmites
fijados por la Regla Fiscal.
6

ECONOMA COLOMBIANA

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Artculo

Al demostrar que el actual sistema tributario nacional


es insuficiente frente a las necesidades del gasto, que
contribuye poco a una mayor equidad y que es ineficiente en varios de sus contenidos, el doctor Julio Roberto
Piza defiende la necesidad de una reforma tributaria estructural, que en su sentir debe complementarse con el
fortalecimiento institucional de la DIAN y la expedicin
de un cdigo tributario que le d vocacin de permanencia a las normas procedimentales, y por ello mismo
contribuya a la estabilidad jurdica.
Basado en que la Constitucin de 1991 garantiza por
igual los derechos polticos y los derechos econmicos,
el doctor Miguel Urrutia argumenta en su anlisis que
los niveles actuales de tributacin no son compatibles
con los propsitos de la norma constitucional. Principio
a partir del cual postula que la reforma al rgimen tributario debe partir de establecer cul es el nivel del recaudo necesario para cubrir los costos de los derechos econmicos y sociales que de acuerdo a la norma superior
debe proveer el Estado. Reflexin especialmente vlida
cuando se sabe que las innumerables reformas tributarias de las ltimas dcadas han buscado aumentar los
ingresos del gobierno, sin que en ellas se hayan sentado
las bases de un Estado que cumpla las responsabilidades que le asigna la Constitucin.
Pero adems de ello el doctor Urrutia afirma que no es
solamente necesario reformar la tributacin sino que
es preciso inquirir por la calidad del gasto pblico, en
especial en procura de una mayor equidad, pues est
demostrado que, a diferencia de lo que sucede en los
pases desarrollados, la poltica fiscal colombiana contribuye poco a mejorar la distribucin del ingreso. Por
eso seala que, adems de un mayor recaudo tributario, se requiere re direccionar las erogaciones del Estado colombiano dndole prioridad al cuidado infantil, la

educacin pblica, la salud bsica y


la vivienda social. De all que termine recomendando la creacin de un
cuerpo tcnico que examine la composicin y calidad del gasto gubernamental.

propios, las transferencias del Sistema General de Participaciones y los recursos que ellos obtienen a travs del Sistema General de Regalas. Rico en
informacin estadstica este trabajo reflexiona sobre la debilidad tributaria
de los departamentos frente a los municipios, al igual que a cerca de lo anti
tcnicos y anti econmicos que son muchos de los tributos que se cobran
en departamentos y municipios.

A este respecto Roberto Steiner y


Camilo Medellin explican el importante aumento que a partir de la
Constitucin de 1991 ha tenido el
gasto pblico, en especial el que
realiza el Gobierno Nacional Central,
y examinan qu tan eficiente es el
gasto en salud y educacin cuando
l se compara con pases de otras
regiones del mundo, en especial
Amrica Latina, y la manera cmo
ello ha incidido en la disminucin de
la desigualdad.

Se cierra el tema central de este nmero de la Revista con un examen


del doctor Juan Carlos Echeverry sobre el pensamiento de James Robinson, quien ha sealado que en nuestro pas existen unas instituciones
econmicas y polticas extractivas que conducen a una concentracin
del poder poltico y a un Estado dbil. Tesis que contradice el doctor
Echeverry pues en su sentir el pensamiento de Robinson es demasiado
esquemtico y no toma en consideracin los avances que ha hecho el
pas en los ltimos aos para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.
Sin que el doctor Echeverry desconozca que existen dificultades en las
zonas de frontera y que el sistema tributario actual es disfuncional pues
mantiene muchas exenciones, deducciones, ingresos no constitutivos de
renta y exclusiones que lo hacen irracional.

En lnea con esas preocupaciones


estructurales, el doctor Mauricio
Prez responde en su anlisis a la
pregunta de si hoy en da es ptimo
o no el nivel de endeudamiento del
gobierno colombiano. Interrogante
al cual responde ---con base en el
examen de estndares internacionales, de la composicin de la deuda
en trminos de su representatividad
en moneda nacional y extranjera,
y tomando en consideracin los
efectos del desplazamiento de la inversin privada-- que habra campo
para un mayor endeudamiento sin
que se ponga en peligro la estabilidad macroeconmica.
Con nfasis en los fenmenos de
carcter ms coyuntural, el doctor
Ivn Duque subraya que el manejo
fiscal en el corto plazo debera procurar la estabilidad macro econmica y no pretender llevar a cabo
una poltica contra cclica, dada las
incertidumbres que existen tanto en
el entorno internacional como en la
economa interna.
El anlisis sobre los impactos en
las finanzas del gobierno nacional
se complementa con un examen
del doctor Ricardo Bonilla sobre las
implicaciones fiscales de trasladar
competencias a los entes territoriales, teniendo en cuenta sus recursos

La seccin de los trabajos que se realizan al interior de la CGR incluye


esta vez una sntesis de la exposicin que realic el pasado 7 de diciembre, durante la Audiencia de Rendicin de Cuentas, en la cual resum las
bases del Plan Estratgico de la actual administracin. Bases que buscan
fortalecer el modelo de vigilancia y control fiscal; construir una ciudadana solidaria con ese propsito y que se muestre activa en el desempeo de estas tareas; luchar contra la corrupcin y la inadecuada gestin
de los recursos pblicos; ampliar la cobertura del control fiscal micro; y,
asegurar un buen funcionamiento de la institucin. Todo ello con el fin
ltimo de alcanzar una gerencia pblica que, a travs del mejoramiento
continuo, busque la excelencia en su gestin. Tarea que debe sustentarse
en la idoneidad, la experiencia y la transparencia de los funcionarios de
nuestra institucin.
De los trabajos de nuestros funcionarios se incluye, adems, una descripcin y anlisis del esquema del subsidio a la tarifa de energa elctrica,
un examen de los avances del aparato productivo nacional en procura
de hacerlo ms competitivo dada la necesidad de diversificar las exportaciones, y un anlisis sobre el gasto pblico ambiental durante el bienio
2013- 2014.

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Culmina esta edicin, en su seccin de textos clsicos, con unas reflexiones del profesor Lauchlin Currie sobre la manera cmo la Economa, en su
condicin de disciplina intelectual, puede contribuir al debate sobre la supervivencia tolerable del hombre sobre el planeta. Un texto especialmente
valioso dados los debates y los resultados de la cumbre de Pars sobre el
cambio climtico, y en especial por el llamado que el autor hace para que
sobre esa materia se renuncie al laissez faire y la humanidad tome conciencia acerca de la necesidad de entrenar unas mentes ms disciplinadas y
maduras, que privilegien la formacin de valores morales profundos y no
nicamente unos saberes tcnicos en los distintos campos del conocimiento. Reflexin que desemboca en un llamado para que el sistema universitario repiense su misin.
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica
ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

Tema central

Situacin Fiscal de Colombia:

En qu consiste la

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Austeridad Inteligente?

El ministro de Hacienda, Mauricio Crdenas, explica cmo el Gobierno


se propone enfrentar el nuevo escenario econmico que plantea la
cada de los precios del petrleo. El lo denomina austeridad inteligente
y consiste en ms ingresos tributarios, recortes en el gasto y ms
endeudamiento dentro de los lmites de la Regla Fiscal.
Mauricio Crdenas*

La actual coyuntura econmica internacional se caracteriza por dos circunstancias: la desaceleracin de la economa china y la normalizacin de la poltica monetaria
en Estados Unidos. Para el caso particular de la economa colombiana, estas dos dinmicas se traducen en la
cada de los precios del petrleo, volatilidad de los mercados financieros internacionales y la desaceleracin de
nuestros socios comerciales.
Con respecto a la cada en los precios del petrleo, es
importante destacar que la cotizacin internacional del
crudo se haba mantenido alrededor de los USD 100 por
barril durante varios aos. En el segundo semestre de
2014 estos precios se desplomaron, llegando a niveles
por debajo de los USD 50 por barril. Este comportamiento sigue una tendencia generalizada de menores precios
en commodities mineros y energticos, que se observ
desde 2012 para el caso del cobre y la plata, y que afect en los ltimos aos a otros pases de Amrica Latina.
A Colombia lleg ms tarde y su magnitud sobre sobre
nuestros trminos de intercambio fue mucho mayor,
como se muestra en la tabla 1; en efecto, si se evala el
periodo 2012-2015, que incluye tanto la cada en petrleo como en cobre y plata, se observa que Colombia ha
recibido un choque ms fuerte que sus pares.
El segundo choque corresponde a una mayor volatilidad
en los mercados financieros internacionales, principalmente sustentada en la reduccin y posterior fin del estmulo monetario conocido como expansin cuantitativa
y en la expectativa con respecto al incremento de tasas
de inters por parte de la Reserva Federal. Finalmente,
* Ministro de Hacienda
8

ECONOMA COLOMBIANA

Cuadro 1
Pas

Trminos de intercambio
(Variacin anual, %)
2015

Promedio 2012-2015*

Chile

-2.35%

-1.27%

Colombia

-20.43%

-11.39%

Mxico

-1.95%

-0.99%

Per

-5.72%

-7.47%

Fuente: Bloomberg, Bancos Centrales y clculos Ministerio


de Hacienda.
*Se calcula el promedio de la variacin anual en los trminos
de intercambio entre 2012 y 2015.

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el tercer choque es el bajo crecimiento de los socios comerciales de Colombia, en especial Venezuela, Ecuador,
Per, China y la Zona Euro, aunque Estados Unidos tambin ha exhibido un crecimiento bajo que slo empieza
a recuperarse en 2015.
Sin duda, el choque ms significativo para la economa
colombiana ha sido la cada en los precios del petrleo.
Sin embargo es importante analizar los tres choques en
contexto para entender lo que esto implica para el ajuste de la economa. Si se enfrentara la cada de precios
del petrleo pero nuestros socios comerciales mostraran mayores crecimientos, la reaccin de las exportaciones no-minero energticas sera ms rpida, dada la depreciacin real y las mejores condiciones de la demanda
externa. Por su parte, si no se enfrentara volatilidad en
los mercados financieros internacionales, sera menos
riesgoso afrontar los desbalances fiscales y externos
producidos por los menores ingresos en pesos y en dlares provenientes del petrleo, pues habra menor incertidumbre sobre su financiamiento.
ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Se espera una importante contraccin


de los ingresos de la Nacin vinculados
con el sector de hidrocarburos. En 2013
estos eran el 3,3% del PIB y podran
pasar a representar 1,2% y 0,3% del PIB
para 2015 y 2016, respectivamente.
Esta cada de 3,0% del PIB entre 2013
y 2016 representa $20,3 billones menos
de recursos que percibe el Estado.

El segundo desafo hace referencia a los desbalances externos que se hacen evidentes en la ampliacin del dficit
en cuenta corriente. En 2013, este dficit se situaba en
3,3% del PIB. Ya para el 2014, esta cifra se ampli a 5,2%
y se estima que al cierre 2015 estar entre 6,2 y 6,5%.
De esta manera, ser necesario un ajuste a nivel macroeconmico mediante una transicin productiva hacia una
menor dependencia tanto fiscal como externa del sector
minero-energtico, que permita impulsar las exportaciones no tradicionales y contribuya a cerrar los desbalances
con la ayuda de la depreciacin real que se ha producido.

Mayores ingresos no-petroleros


Con respecto a los ingresos de la Nacin, es necesario destacar que las finanzas pblicas colombianas ya no presentan una dependencia minero-energtica tan fuerte como comnmente se piensa.
La poltica de aumento en los ingresos busca remplazar las fuentes asociadas con el sector minero-energtico. Esto, de hecho, ya se ha empezado a
observar durante 2014 y 2015, como resultado de las reformas tributarias
de 2012 y 2014. El Grfico 2 muestra que en 2013 (ao anterior al inicio
de la cada de los precios del petrleo), el recaudo asociado con ingresos
tributarios diferentes a los minero-energticos representaba 12,7% del PIB.
Durante ese ao ya estaba en marcha la reforma tributaria aprobada en diciembre de 2012; no obstante, en 2013, slo se realiz retencin de CREE
durante 5 meses. Los efectos totales de esta reforma se observan en el recaudo de 2014, durante el cual los ingresos tributarios no petroleros alcanzaron niveles de 13,1% del PIB, mostrando un incremento en el recaudo
equivalente a 0,4 del PIB entre 2013 y 2014 gracias a nuevos impuestos
como el CREE y el impuesto al consumo. Entre 2014 y 2015, se observa un
aumento en el recaudo de 0,5% del PIB, que corresponde a lo programado
en la reforma tributaria de 2014, donde se cre la sobretasa del CREE y el
impuesto a la riqueza.

Grfico 2

Ingresos totales del GNC (% del PIB)


15,2

13,8

Efectos de la cada de los precios del petrleo en ingresos y exportaciones


Ingresos petroleros de GNC
(% ingresos GNC)
19,7
16,4

48,2
15,6

0,9
0,9

Exportaciones de petrleo y sus derivados


(% de las exportaciones totales)

Cada de 17,9%
de los ingresos
del GNC $20,3
billones

50,5

2,6
0,7

16,7

3,3

2,6
0,9

0,8

16,1
1,2
1,2

15,1
0,2
0,8

53,1
50,2
$14,4 MM
USD

40,0

12,0

12,8

12,7

12,7

13,1

13,7

14,2

36,6

10,3

30,6
7,5

6,2

1,6
0,8

16,9

15,0

Grfico 1

16,1

2010

2011

2012

2013

2014

2015*

2016*

Ingreso petrleo (Renta, CREE y dividendos ECP)


Otros ingresos
Ingresos tributarios no petroleros
1,9

2010

2011

2012

2013

2014

2015*

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. * Proyectado.


2010

2016*

2011

2012

2013

2014

2015*

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2016*

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y Banco de la Repblica.

Ante estos desafos, el Ministerio de Hacienda ha elaborado una estrategia denominada Austeridad Inteligente,
donde se utilizan las tres herramientas de poltica fiscal
que el Gobierno tiene a la mano para hacer frente a esta
situacin y se utiliza cada una de ellas de manera proporcional. Estas tres herramientas son: mayores ingresos,
austeridad en el gasto y un mayor dficit bajo los lineamientos que permite el mecanismo de la Regla Fiscal.
10 ECONOMA COLOMBIANA

Cortesa del Banco de la Repblica, Depto. de Comunicacin y Educacin Econmica y Financiera.

Contenido

13,5

Esta situacin representa un importante reto para las


finanzas pblicas del pas, que se materializa en dos desafos para la poltica fiscal. Por un lado, se estima una
importante contraccin de los ingresos de la Nacin
vinculados con el sector de hidrocarburos, que se situaban en 2013 en 3,3% del PIB y se estiman han pasado
a representar 1,2% y 0,3% del PIB para 2015 y 2016,
respectivamente. Esta cada de 3,0% del PIB entre 2013
y 2016 representa $20,3 billones menos para los ingresos de la Nacin. Los ingresos petroleros por renta y
CREE de las empresas del sector ms los dividendos de
Ecopetrol van a pasar de representar cerca de 20% de
los ingresos del Gobierno Nacional en 2013 a slo el
1,9% en 2016 (Grfico 1).

Para 2016 se espera que el recaudo crezca 0,5% del PIB frente a 2015, gracias al de Plan Gestin y Antievasin que liderar la DIAN. Este plan incluye
programas de fiscalizacin masiva, ampliando la cobertura hacia contribuyentes informales; masificar la utilizacin de la facturacin electrnica, particularmente de IVA; polticas de control aduanero enfocadas en la reduccin del contrabando abierto, el comercio ilcito y el contrabando tcnico, y;
estrategias transversales de educacin y prevencin de la evasin. En este
frente, la DIAN se ha fijado una meta de recaudo marginal por $4 billones
para 2016. Esta medida permitir que los ingresos tributarios no petroleros
lleguen a 14,2% del PIB.
ECONOMA COLOMBIANA 11

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Austeridad en el gasto
En materia de gasto, los esfuerzos que se han hecho muestran el compromiso del Gobierno por la sostenibilidad fiscal del pas. En diciembre de 2014
se realiz un recorte equivalente a 0,8% del PIB y luego en febrero de 2015
se realiz un aplazamiento por 0,7% del PIB, que ha sido confirmado como
recorte definitivo en das pasados.
Grfico 3
17,6
2,7
1,9

En este orden de ideas, para 2015 se estima un dficit total de 3,0%, el cual
es consistente con un dficit estructural de 2,2% del PIB. Por su parte, para
2016 se ver el mayor efecto de la cada de los precios del petrleo, reflejado en un dficit total de 3,6% del PIB, consistente con un dficit estructural
de 2,1% del PIB. (Ver Grfico 4).

Gastos totales del GNC (% del PIB)


18,0

18,4

2,7

2,6
3,0

2,9

19,2

19,1

19,1

2,3

2,2

2,6

3,3

3,0

2,7

dficit estructural se obtiene descontando del balance total los efectos cclicos que pueden presentarse por dos motivos: desviaciones del PIB de su
nivel potencial (ciclo econmico) y desviaciones del precio del petrleo de
su nivel de largo plazo (ciclo minero-energtico). Dada la cada en los precios del petrleo y la desaceleracin de la economa como resultado de este
mismo choque, la Regla Fiscal permite un mayor dficit total, respetando la
senda de dficit estructural.

18,7
3,0
1,9

12,9

13,6

13,9

13,8

13,8

15,7

12,4

16,9

Grfico 4

12,9

Balance del GNC (% del PIB)

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Estructural
Total

-1,2
-1,4
-1,6

2010

2011

2012
Funcionamiento

2013
Inversin

2014

2015*

2016*

Intereses

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. * Proyectado.

Al analizar el comportamiento de los gastos (Grfico 3), se observa que en


2013, al descontar el pago de intereses, los gastos de la Nacin representaban el 16,9% del PIB. Para 2016, se proyecta un gasto estimado de 15,7%
del PIB. Es importante recordar, que el nivel de gasto de funcionamiento se
proyecta en 13,8% en 2016, mostrando un regreso a los niveles de 2013
como porcentaje del PIB. Por su parte, el gasto de inversin presenta una
reduccin al pasar de 3,3% a 1,9% del PIB.

En 2013,
al descontar el
pago de intereses,
los gastos de
la Nacin
representaban
el 16,9% del PIB.
Para 2016, se
proyecta un gasto
estimado de 15,7%

12 ECONOMA COLOMBIANA

La Austeridad Inteligente
consiste en utilizar una
combinacin de diferentes
instrumentos de poltica
fiscal a disposicin el
Ministerio de Hacienda
para enfrentar la actual
coyuntura.

Las decisiones que se han tomado en materia presupuestal han ido en lnea
con la disciplina fiscal. El artculo 102 de la Ley de Presupuesto General de
la Nacin (PGN) 2016 decret una provisin de 1% del monto total, excluyendo los recursos del Sistema General de Participaciones, las transferencias a pensiones y el pago del servicio de la deuda, con el objetivo de suplir
posibles cadas de los ingresos de 2016, con respecto a las cifras estimadas
de recaudo. En este sentido, cada uno de los rganos que integra el PGN deber contribuir de manera proporcional con este objetivo, con el fin de dar
cumplimiento a las metas planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP). Adicionalmente, en el mismo artculo del presupuesto, se incluye
una provisin de $1 billn que no se asign como apropiacin presupuestal
a ningn sector y que, en caso de ser necesario por menores ingresos, sera
recortado del presupuesto. Se estima que estas dos apropiaciones suman
0,3% del PIB, constituyndose como el seguro que tiene el Gobierno para
recortar su gasto en caso de verlo necesario.

Mayor dficit fiscal


La Regla Fiscal establece una senda de dficit estructural que por Ley debe
ser decreciente y cumplir con metas puntuales para los aos 2018 y 2022
de -1,9% y -1,0% del PIB, respectivamente. Es importante resaltar que el

-2,3

-2,3

-2,3

-2,4

-2,2

-2,1

-1,9

nmico

Ciclo eco

Ciclo petrolero

-3,0

-3,6

-1,0

-1,0

-1,0

-1,0

-1,1

-1,5

Contenido

-2,0
Busqueda

0,7

-2,7

-3,1

-1,3
Aumento del
dficit

-2,0

-1,2

-1,0

0,5

Ajuste requerido
en los prximos
aos

Siguiente

0,5

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

Estas estimaciones se hicieron dentro de los supuestos del Marco Fiscal de


Mediano Plazo (MFMP) 2015, radicado ante el Congreso de la Repblica en
el mes de junio de 2015. Teniendo en cuenta la ltima informacin disponible para la economa colombiana, se han realizado actualizaciones de los
supuestos consignados en el MFMP para 2015 y 2016. El pronstico del PIB
fue corregido a la baja y se sita en 3,2 para 2015 y 2016. Por su parte, el
precio del petrleo (Brent) pas de US$60,0 en el MFMP a US$53,5 para
2015 y de US$64,6 a US$50,0 el barril en 2016. Adicionalmente, la tasa
de cambio nominal se corrigi de $2.480 a $2.757 en 2015 y de $2.502 a
$3.000 en 2016.

Anterior

Zoom +

Al incorporar estos nuevos supuestos, se estima que los ingresos de la Nacin para el ao 2016 observarn una cada adicional de hasta 0,3% del PIB,
equivalente al tamao de la provisin incluida en el presupuesto, medida
que tendr que hacerse efectiva para paliar este efecto. Adicionalmente,
se hace necesario realizar un ajuste de $3,5 billones como resultado de la
depreciacin e inflacin observadas en los ltimos meses, fenmenos que
presionan al alza los pagos de intereses para 2016, as como los costos de
nmina, pensiones y transferencias, que estn indexados a la inflacin.
Es de notar que el cambio en supuestos implicara un mayor espacio cclico
de acuerdo con los lineamientos de la Regla Fiscal, permitiendo as obtener
ECONOMA COLOMBIANA 13

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

un dficit total mayor. No obstante, el Gobierno Nacional ha anunciado su


decisin de mantener el dficit de 2016 en 3,6%, haciendo uso de la provisin incluida en el presupuesto, la apropiacin del $1 billn por parte del
Ministerio de Hacienda y un ajuste de $3,5 billones. Lo anterior, teniendo
en cuenta que la responsabilidad fiscal implica tener consideraciones adicionales a las impuestas por la Reglas Fiscal, consideraciones a las que el
Gobierno pone seria atencin en pro de asegurar la salud de las finanzas pblicas. En este sentido, debe quedar claro que el Ministerio de Hacienda se
ha comportado de manera responsable al sopesar la relacin inter-temporal
entre la postura de poltica fiscal que permite el mecanismo de la Regla y las
capacidades de financiamiento futuras.
En suma, la Austeridad Inteligente consiste en utilizar una combinacin de
diferentes instrumentos de poltica fiscal a disposicin el Ministerio de Hacienda para enfrentar la actual coyuntura. En el grfico 5 se muestra que,
entre 2013 y 2016, el choque petrolero ha constituido una cada en los
ingresos que representan 3,2% del PIB y un mayor pago de intereses equivalentes a 0,7% del PIB, como resultado de la depreciacin del peso.
En el agregado, el tamao de este choque implica un dficit de 3,9% del PIB
que se asumir utilizando las tres herramientas ya expuestas. De esta manera, los mayores ingresos no petroleros contribuirn aportando 1,4% del
PIB, los menores gastos lo harn en 1,2% y el mayor dficit permitido por la
Regla aportar el 1,3% restante.

Ingresos estructurales en el mediano plazo


Finalmente, es importante hacer mencin de las medidas que ya se estn
adelantando con el fin de solucionar los problemas estructurales. Para el mediano plazo, tal y como lo mostr el Marco Fiscal de 2015, son necesarios
ingresos adicionales para financiar de forma sostenible un nivel de inversin
pblica del GNC cercano a 2% del PIB. Para esto, se encuentra en proceso
la construccin una Reforma Tributaria Estructural, cuyos fundamentos provendrn de la Comisin de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, organismo conformado por expertos independientes. Las recomendaciones de este grupo de analistas, que sern entregadas al Congreso de la

Grfico 5

Choque fiscal y su ajuste- 2013 vs 2016 (% del PIB)


3,9

Mayores intereses

Menor ingreso
petrolero

3,9

0,7
1,3

Mayor dficit

1,2

Menor gasto*

1,4

Mayores ingresos
no petrolero

3,2

Tamao del choque


2013 vs 2016

Tamao del ajuste

* Funcionamiento e inversin

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.


14 ECONOMA COLOMBIANA

Para 2016 se
espera que el
recaudo crezca
0,5% del PIB,
gracias al de
Plan Gestin y
Antievasin que
liderar la DIAN.
Repblica antes de terminar el ao,
sern tenidas en cuenta como insumo fundamental de una Reforma
Tributaria Estructural que solucione
en el mediano plazo las ineficiencias
presentes en el sistema impositivo
colombiano y que ser presentada al
Congreso de la Repblica en marzo
de 2016. Particularmente, las recomendaciones de este grupo debern
estar encaminadas a sustituir aquellos ingresos tributarios que se acabarn despus de 2018 (riqueza y
Gravamen a los Movimientos Financieros), as como encontrar fuentes
adicionales que permitan enfrentar
las futuras necesidades adicionales
de gasto que puedan surgir en el
mediano plazo.
En conclusin, el Gobierno Nacional
ha estructurado un plan claro de poltica fiscal para 2016, incorporando
los cambios motivados por los choques que ha enfrentado la economa. Este plan propende por la responsabilidad fiscal sin que ello vaya
en detrimento del impulso a la actividad econmica, razn por la cual el
ajuste se dar de manera gradual y
sin traumatismos. Como se mencion, algunas de estas medidas ya estn en trmite de implementacin.
No obstante, la nueva realidad econmica es muy cambiante, lo que
representa grandes retos en materia
de planeacin fiscal y macroeconmica, retos que el Gobierno enfrentar de la manera ms responsable.

Estructura

Artculo
Anterior

Siguiente
Artculo

del sistema tributario

Julio Roberto Piza, exdirector de impuestos nacionales, explica por qu el


pas requiere una reforma tributaria de envergadura y cmo debera hacerse para que sea efectiva y no genere inequidad.

Julio Roberto Piza R. *

Caracterizacin del sistema tributario colombiano

Contenido

El modelo tributario constitucional y la coyuntura fiscal


El sistema tributario est enmarcado tanto en el modelo de Estado como
en la estructura econmica. En 1991, nos definimos constitucionalmente
como un Estado social de derecho, descentralizado y con autonoma de sus entidades territoriales. Es decir, el sector pblico deba ampliar sus responsabilidades y por ende, financiarlas. La principal fuente es sin duda el impuesto.

Busqueda

Desde entonces, los ingresos tributarios se han duplicado, pero las necesidades son superiores y si en la primera dcada acudimos al crdito, desde
entonces hemos cubierto el presupuesto, con dos impuestos surgidos por
facultades excepcionales cuya transitoriedad, lleva cuatro periodos gubernamentales: el Gravamen a los movimientos financieros (GMF) y el impuesto al patrimonio.

Anterior

Siguiente

Zoom +

A los dos se les asignan efectos nocivos en la economa, pero sobreviven


porque simplemente no hay como sustituir su recaudo. En la ltima reforma, se acept una sustitucin del impuesto al patrimonio por una sobretasa al CREE, un gemelo del impuesto sobre la renta para financiar los aportes
parafiscales (ICBF y Sena y parte del sistema de salud). En principio hasta
el 2018 esta es la situacin y a partir del 2019 volveremos a encontrarnos
con un presupuesto desfinanciado frente a los niveles del gasto previsto
en el marco fiscal de mediano plazo. Sin embargo, la crisis petrolera tuvo
un impacto que se ha medido en 2.5% del PIB y anticip la necesidad de
afrontar esta realidad fiscal.

* Doctor en Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Externado de Colombia. Doctorado en Derecho


por el Convenio de las Universidad Externado de Colombia, Universidad Nuestra Seora del Rosario y Universidad Javeriana. Miembro de la comisin de expertos para el estudio del sistema tributario, creada por
la Ley 1739 de 2014. Profesor Titular de la Ctedra de Hacienda Pblica de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia. Director General de la Direccin de Impuestos Nacionales. Secretario
de Hacienda de la Alcalda Mayor de Santaf de Bogot. Miembro de la comisin tributaria para la reforma
estructural y Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado.
ECONOMA COLOMBIANA 15

TEMA CENTRAL

Al Gravamen a los
movimientos financieros
y al impuesto al
patrimonio se les
asignan efectos nocivos
en la economa, pero
sobreviven porque
simplemente no hay
como sustituir
su recaudo.

TEMA CENTRAL

El sistema tributario colombiano, como el de cualquier otro pas, no responde a un diseo uniforme, sino que es el resultado de coyunturas orientadas
por la necesidad de aumentar el recaudo dentro de un entorno poltico,
social y econmico especfico. Pues como bien lo ha mencionado PREZ
ROYO, los sistemas fiscales son fruto de la interaccin entre decisiones
racionales y factores histricos (2008, 35).

Total de recaudo por impuesto de acuerdo con el nivel


territorial

Grfico 2

4%

3%

13%
Nacin

Comparativamente somos un pas de tributacin media, nuestra carga


(20.1% del PIB) es ligeramente inferior al promedio de Amrica Latina
(21.3%) y tan solo el 60% de la carga promedio en los pases de la OECD
(34,10%). Es decir, que nuestra carga tributaria no corresponde con nuestro tamao ni con nuestras necesidades. (Ver grfico No. 1)
Grfico 1

Municipios
Bogot
Departamentos
80%

Recaudo tributario en Colombia, Amrica Latina y OECD

35

34.10

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la DIAN y el DNP.

21.30

En las cuentas del sistema tributario colombiano no suelen incluirse las tasas y contribuciones que usualmente son de carcter territorial o sectorial.
Las ms relevantes por su cobertura y tamao, son sin duda, las de seguridad social. En el rgimen contributivo figura poco menos de 20 millones,
pero en el rgimen subsidiado son 22 millones de colombianos. La forma de
recaudar estas cotizaciones es similar a la del impuesto sobre la renta, sin
embargo, el legislador no termina de asimilarlas a la retencin en la fuente
por salarios u honorarios, sigue teniendo una periodicidad mensual, pero
su legislacin carece de certeza legal y se ha desarrollado va reglamentaria
de manera muy precaria.

Recaudo del PIB

30 32.20
25
20

20.10

15
14.40
10
9.00
5
0

Amrica Latina
Colombia
OECD

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Fuente: OCDE, Primer Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad


Tributaria.

Heredamos de nuestra configuracin constitucional del siglo XX, un modelo muy centralizado, pues desde el punto de vista territorial, de los 126
billones que los colombianos pagan en impuestos, el 80% corresponden
a la Nacin, el 13% a los municipios, el 4% a Bogot y el 3% a los departamentos (Ver grfico No. 2). Desde el punto de vista de la importancia
recaudatoria, Renta e IVA constituyen la columna vertebral (85%), en el nivel departamental los impuestos selectivos al consumo (50%) y en el nivel
municipal ICA, predial y sobretasa a la gasolina (60%).

Un sistema tributario se compone de tres piezas, en primer lugar, el conjunto de impuestos, tasas y contribuciones que deben pagar los ciudadanos;
en segundo lugar, los procedimientos para liquidar y pagar los impuestos y
el amplio catlogo de obligaciones tributarias formales que el Estado le impone a los ciudadanos, incluyendo el rgimen de infracciones y sanciones
con los cuales, se controla su incumplimiento y, en tercer lugar, la administracin tributaria por el papel que cumple en un sistema donde la mayor
parte de los impuestos se recaudan por el sistema de autoliquidacin, lo
cual da lugar a una serie de particularidades, la ms visible, que los contribuyentes liquidan sus impuestos, pero que coetneamente la administracin
puede ejercer una facultad de revisin y entonces, se traba una relacin
entre la administracin y los particulares sobre el mayor valor liquidado de
las sanciones tributaras, que si no se resuelve en la va administrativa debe
resolverse por la jurisdiccin contenciosa administrativa.

Los principios constitucionales frente a la realidad fiscal


Si el artculo 363 indica que el sistema tributario debe ser eficiente, progresivo y equitativo, lo que revela la realidad es que es insuficiente, inequitativo e ineficiente.
Suficiencia
La funcin primordial de los impuestos es financiar el gasto pblico, es decir, una finalidad recaudatoria per se, sin perjuicio de que en algunos casos
pretenda fines extrafiscales otorgando beneficios tributarios.
16 ECONOMA COLOMBIANA

Contenido

Busqueda

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Zoom +

La crisis petrolera
tuvo un impacto
que se ha medido
en 2.5% del PIB
y anticip la
necesidad de
afrontar la
realidad fiscal.
ECONOMA COLOMBIANA 17

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Comparativamente somos
un pas de tributacin
media, nuestra carga
(20.1% del PIB) es
ligeramente inferior
al promedio de Amrica
Latina (21.3%) y tan solo
el 60% de la carga
promedio en los pases
de la OECD (34,10%).

Como ya lo advertimos, la situacin se vislumbra compleja, en particular a partir del 2019, por la transitoriedad
de los impuestos extendidos en la ley 1739, si queremos
mantenernos dentro de la regla fiscal, por el desmonte
gradual del GMF y del binomio, impuesto de riqueza y
sobretasa al CREE, que representan 1.5% del PIB.

Estimacin de faltante de ingresos en un escenario sin reforma tributaria

Grfico 3

Ao

Ao
20

16,7

15

13,8

10

18,5

18

17,8
17 17,4

5
16

Es una verdad de Perogrullo reconocer la inequidad y falta de progresividad


del sistema tributario colombiano, como se observa en nuestro coeficiente
de gini, Colombia tiene un indicador del 53,5 sobre 100.
El sistema tributario no corrige esta desigualdad como se ve en el Grfico
No. 4, la distribucin de ingresos antes y luego de tener en cuenta los impuestos, no mejora sino que permanece igual, lo que revela que nuestro
sistema no es nada redistributivo, cuando es esa una de las funciones primordiales de los impuestos, ms aun en un pas que tiene los ndices de
desigualdad como el nuestro donde el 1% de la poblacin concentra el
20% del ingreso total. En contraste, en otros pases el efecto redistributivo de los impuestos es evidente, en especial aquellos que hacen parte de
la OCDE, donde la desigualdad disminuye de forma significativa, luego de
computar los impuestos. Dentro de los pases del rea, un Brasil o Uruguay,
tienen una estructura ms redistributiva.

0,9

1,0

15

Contenido

2020

2011

2013

2015

2017

2019

Bolivia

Faltante sin reforma tributaria


Ao

Ao

2,8

2
1,5
1

2020

2019

2018

2017

2016

2014

2013

2012

2011

2015

Zoom +

A mayor GINI, mayor desigualdad

Fuente: Clculos y estimaciones de Fedesarrollo. Primer Informe Comisin de expertos para la equidad y competitividad tributaria.

En el Grfico No. 3, se muestra el estado actual de los


ingresos as como de los gastos totales en proporcin
al PIB, develando la insuficiencia de los primeros para
hacer frente a los segundos y llevndonos a un dficit
fiscal que hace necesaria una reforma tributaria.

DESPUES

ANTES

DESPUES

ANTES

DESPUES

ANTES

DESPUES

ANTES

DESPUES

ANTES

DESPUES

ANTES

DESPUES

ANTES

0,0
2010

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

0.3

ANTES

0,3

Dficit estructural regla fiscal


Dficit total

18 ECONOMA COLOMBIANA

Uruguay

0.0

Per

Anterior

0.1

1,0
1,4

OECD

0.2

2,3

Mxico

0.4

DESPUES

% del PIB

Colombia Guatemala

0.5

4 3,6

Chile

Siguiente

3,3
4,7

Brasil

Busqueda

0.6

DESPUES

Ingresos sin destinacin especfica (CREE)


Ingresos minero petroleros
Ingresos totales

Distribucin del ingreso antes y despus de impuestos


y transferencias. (Coeficiente Gini)

Grfico 4
Gastos sin destinacin especfica (CREE)
Gastos totales

ANTES

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

% del PIB

El sistema tributario no responde ni a la equidad horizontal ni a la equidad


vertical, pues establece tratamientos dismiles para sujetos que se encuentran en condiciones similares, debido a la multiplicidad de beneficios
existentes.

Coeficiente Gini

% del PIB

13,1

% del PIB

19

13,8

Equidad

Fuente: Luistig et al (2013), OCDE (2015), Primer Informe Comisin de expertos para la
equidad y competitividad tributaria.

En el IVA, tenemos una base reducida de bienes y servicios gravados y un


rgimen simplificado relativamente alto que no factura el IVA. La consideracin de distintos bienes como exentos se cre para mitigar la regresividad
del sistema. Sin embargo, resultan beneficiados quienes tienen ingresos altos, agravando la inequidad. De tal forma, la regresividad intrnseca del IVA
sigue siendo uno de los debates ms lgidos del sistema tributario, pues
mientras los hogares ms pobres destinan el 4.4% de su ingreso al pago de
IVA, los ms ricos solo destinan el 2.8%. (Ver grfico No. 5).
ECONOMA COLOMBIANA 19

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Grfico 5

Tarifa efectiva de IVA respecto al ingreso del hogar

Grfico 7

Renta personas: recaudo y nivel de ingreso


a partir del cual se tributa

Decil de ingreso
4.4%

4.0%

4.0%

4.0%

3.9%

4.0%
3.6%

3.5%

Colombia
3.5%

8
2.8%

2.5%
2.0%

1.5%

2.8

0.8

0.5%
4

10

Fuente: OCDE, Primer Informe Comisin de expertos para la equidad y competitividad


tributaria.
* 2011 para OECD, 2012 para Colombia y Amrica Latina. **2010.

Pero en los dos grandes impuestos, tenemos una estructura deficiente. En


el impuesto sobre la renta existe un notorio desbalance en cuanto el recaudo se apoya en las sociedades y poco en las personas, a diferencia de
los dems pases tanto del rea como de la OCDE como se puede ver en el
grfico No. 6. el total de participacin recaudado por las empresas que es
del 86%, tan solo 3441 representan el 68% del recaudo total.

Grfico 6

Contribucin de las personas naturales y las empresas al


recaudo de impuestos directos (2012)
Pas o regin

1.0
% del recaudo total de directos

28.2%

0.8

44.6%

0.7

59.8%

64.0%
75.2%

0.6

82.6%

88.4%

71.8%
55.4%

0.2

40.2%

38.0%

0.1
OECD

Mxico

Argentina

Amrica
Latina

Empresas

Fuente: OECD y clculos propios.


20 ECONOMA COLOMBIANA

80.0%

0.5
0.3

Recaudo renta
personas (% PIB)*

En Colombia, a diferencia de lo que ocurre en otros pases de la OCDE,


se recauda casi tanto por impuestos directos (renta y propiedad) como
indirectos, y frente a los pases latinoamericanos, tenemos un IVA menos
amplio que los pases de la regin

0.0

0.2
Ingreso mnimo
para pago renta
(veces PIB per
cpita)**

Ingreso mnimo
para pago renta
(veces PIB per
cpita)**

Eficiencia

0.4

1.3

Fuente: Steiner y Caas (2013), Primer Informe Comisin de expertos para la equidad y
competitividad tributaria.

0.9

1.4

Recaudo renta
personas (% PIB)*

Ingreso mnimo
para pago renta
(veces PIB per
cpita)**

1.0%

0.0%

OECD
8.5

3.3%

3.0%

Amrica Latina

Tarifa efectiva de IVA

Pas o regin

4.2%

Recaudo renta
personas (% PIB)*

4.5%

24.8%

Per
Personas

20.0%

17.4%

Chile

Colombia

11.6%

Brasil

Contenido

Busqueda

Esta situacin se agrava por la base tan estrecha del impuesto, en efecto,
el mnimo no gravado es el ms alto de Amrica Latina y muchsimo ms
bajo que los pases de la OCDE, como se puede observar en el grafico No. 7

Siguiente

Ahora bien, no siendo suficiente con la creacin de un nuevo impuesto,


en este caso el CREE, el ao pasado, con la Ley 1739 de 2014, el Gobierno
cre una sobretasa al CREE. Sin embargo, el problema de la alta carga tributaria para las empresas, no alcanza a vislumbrarse del todo, hasta que se
pone de presente las tarifas nominales aplicables en este caso. Si partimos
de una tarifa del impuesto sobre la renta del 25%, una del CREE del 9% y
una sobretasa temporal sobre este ltimo impuesto de 5, 6, 8 y 9% para
los aos 2015, 2016, 2017 y 2018, para las empresas ms grandes sobre
el exceso de los primeros 800 millones de pesos determinados en la base
gravable del impuesto. Al final la tarifa de impuesto de renta, considerado
de manera global, ser de 39% para el 2015, 40% para el 2016, 42% para
el 2017 y 43% para el 2018, volviendo a una tarifa del 34% desde el 2019,
con la desaparicin de la sobre del CREE.
Una de las consecuencias de esta situacin es que como se demuestra con
la sobretasa al CREE, que cubre apenas a 32.000 empresas con utilidades
superiores a 800 millones, el legislador se va por la lnea del menor esfuerzo gravando a los ms grandes donde tiene asegurado el recaudo, lo cual
afecta sin duda la competitividad del pas.
Una tarifa tan pronunciada en el impuesto sobre la renta, no solo es alarmante desde el punto de vista de la carga que deben soportar las empresas
nacionales, que se concentra sobre todo en los grandes contribuyentes,
sino tambin si se le compara con la tarifa aplicable en Latinoamrica y
la OCDE, donde las tarifas oscilan entre 27.2% y 25.5% respectivamente.
(Ver grfico No. 8).

Anterior

Zoom +

Con el IVA resultan


beneficiados quienes
tienen ingresos altos,
agravando la inequidad.
Mientras los hogares ms
pobres destinan el 4.4%
de su ingreso al pago de
este impuesto, los ms
ricos solo destinan
el 2.8%.
ECONOMA COLOMBIANA 21

TEMA CENTRAL

Tarifa de impuesto de renta (incluyendo CREE)


sobre las empresas

Grfico 8

Tarifa efectiva de IVA

TEMA CENTRAL

50%
48%
46% 47.5%
44%
42%
40%
40.0%
38%
36% 37.4%

Grfico 9

Amrica Latina
Colombia
OECD

43.0%

34%
32%
30%
28%

34.0%

27.2%

26%
24%
22%
20%

25.5%

1982

1987

1992

1997

2002

2007

2012

2017

Fuente: OECD y CEPAL, Primer Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria.

Por ltimo, no aprovechamos el poder recaudatorio del IVA, la base es estrecha, la tarifa no supera el promedio y la evasin es alta, con lo cual tenemos
una productividad muy por debajo del promedio como se puede observar
en el grfico No. 9.

Desempeo IVA
Tarifa General

Paises
Dinamarca
Uruguay
Argentina
Espaa
Italia

Bolivia
Reino Unido
Alemania
El Salvador
Francia
Venezuela
OECD (34)
Paraguay
Ecuador
Per
Amrica Latina
Italia
Nicaragua
Honduras
Colombia
Espaa
Guatemala
Costa Rica
Canad
Repblica Dominicana
Mxico
Panam
Japn

Brasil
Reino Unido
Francia
Alemania
Chile
OECD (34)
Per
Repblica Dominicana
Colombia
Mxico
Amrica Latina
Nicaragua
Bolivia
Costa Rica
El Salvador
Ecuador
Guatemala
Honduras
Venezuela
Paraguay
Panam
Canad
Japn

Cortesa del Banco de la Repblica, Depto. de Comunicacin y Educacin Econmica y Financiera.

22 ECONOMA COLOMBIANA

10

Contenido

Busqueda

20

Productividad

Paises
Canad
Paraguay
Venezuela
Ecuador
El Salvador

10

Eficiencia

Paises
Reino Unido
Canad
Venezuela
Ecuador
OECD (34)

Siguiente

Anterior

Paraguay
Bolivia
Dinamarca
Argentina
Chile
Brasil
Alemania
Panam
Amrica Latina
Francia
Per
Uruguay
Costa Rica
Honduras
Nicaragua
Colombia
El Salvador
Italia
Guatemala
Espaa
Mxico
Repblica Dominicana
Japn

Japn
Bolivia
Panam
Honduras
Guatemala
Amrica Latina
Brasil
Chile
Argentina
Nicaragua
Dinamarca
Uruguay
Alemania
Costa Rica
Reino Unido
Francia
Per
OECD (34)
Colombia
Italia
Espaa
Mxico
Repblica Dominicana

0,1

Miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica.

Recaudo/PIB

Paises
Dinamarca
Argentina
Uruguay
Brasil
Chile

0,4

0,6

0,8

Zoom +

Fuente: Gmez-Sabani y Morn (2014), Primer Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad
ECONOMA COLOMBIANA 23

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Respecto a la tributacin territorial. Mejorar la tributacin territorial


diferenciando municipios pequeos, medianos y grandes.
En la tributacin departamental, como no hay funciones definidas por el legislador, sus sistemas tributarios se basan esencialmente en los impuestos
selectivos al consumo que tienen altos ndices de contrabando en especial
tratndose de cigarrillos y licores.
En relacin con los municipios tanto en el impuesto de industria y comercio
como en el impuesto predial, el mayor recaudo tributario se concentra en
4 municipios con ms de un milln de habitantes, que representan 60% y
55% respectivamente. (Ver cuadro No. 1).

Cuadro 1

Recaudo impuesto Predial e ICA por rangos poblacionales en el 2013

MUNICIPIOS

Nmero de
Municipios

% en total
nmero de
municipios

ha sido el germen de este rgimen poroso, que ha otorgado beneficios a


granel y de manera indiscriminada. Aun bien vale la pena advertir con la iniciativa o el consentimiento del gobierno, como una forma de lograr consecuencias sobre los proyectos, es decir, un asunto ms poltico que tcnico.
Por otro lado, la evasin, que es otro problema por resolver del gobierno, y
no es una tarea de corto plazo, requiere un aparato administrativo con el
cual no contamos actualmente.
Sin duda, independientemente que rediseemos el sistema y mejoraremos
el esquema de los impuestos cardinales, renta e IVA, en el nivel nacional,
IPU e ICA, en el nivel municipal y los impuestos selectivos al consumo, en
el nivel departamental. Eliminar los beneficios y reducir la evasin, podran
ayudar sustancialmente para mejorar el sistema tributario.

Ampliar las bases (incorporando ms contribuyentes


y reduciendo los beneficios)

Poblacin
en millones

% en
total de
poblacin

Recaudo
Predial
en miles
millones de
COP

% en total
de recaudo

Recaudo ICA
en miles de
millones de
COP

% en total de
recaudo

Mayores de 1.000.000

0.4

13,6

29

2,737

55

3,665

60

Entre 1.000.000 y 500.000

0.4

3,2

405

391

Entre 500.000 y 250.000

17

1.5

6,3

14

622

13

527

Entre 250.000 y 100.000

35

3.1

5,01

11

418

413

Entre 100.000 y 50.000

64

5.7

4,3

205

265

Entre 50.000 y 20.000

249

22.2

7,5

16

276

355

Entre 20.000 y 10.000

304

27.1

4,4

179

206

Entre 10.000 y 5.000

262

23.4

1,9

73

81

Menores de 5.000

182

16.2

0,5

43

191

TOTAL

1122

100%

47,0

100%

4,958

100%

6,094

100%

Fuente: Elaboracin propia con datos del DANE y Cifras de Desempeo Fiscal municipios del DNP.

En la actualidad el gasto tributario por cuenta de los beneficios tributarios


existentes en nuestro pas es muy alto, de acuerdo a las cifras presentadas
por el Banco Mundial (2012), Colombia cuenta con un nmero cercano a
200 gastos tributarios y un costo fiscal de 4.5 por ciento del PIB, llamando
la atencin que no existan evaluaciones a propsito.
En IVA, siguiendo este estudio, se consideran como gastos tributarios las
exclusiones y exenciones vigentes en la legislacin colombiana, lo cual establece como costo fiscal neto de un 2.08 por ciento del PIB.
En el impuesto sobre la Renta, son gastos tributarios la deduccin por inversin en activos fijos reales productivos (vigente solo para 66 empresas
que firmaron contratos de estabilidad jurdica), las rentas exentas y los descuentos tributarios. El costo fiscal en este caso es equivalente a 1.56 por
ciento del PIB, al considerar a todos los declarantes del impuesto sobre la
renta. En el caso de considerar slo a los contribuyentes del impuesto, el
costo fiscal equivale a 1.44 por ciento del PIB. (Ver grfico No. 10).

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Una de las distorsiones ms visibles son las estampillas y las contribuciones


de obra que no solo se multiplican en todas las entidades, sino que son en
realidad una intromisin del congreso en la asignacin presupuestal de los
municipios y departamentos. Pues como grava los contratos genera sobrecostos para las empresas.

Estimacin del Coste Fiscal del gasto tributario por tipo


de impuesto Colombia (2010) segn distintas fuentes

El reto: recomponer la estructura y mejorar el sistema

4.5

Visto lo anterior, es claro que el pas requiere una reforma tributaria de


envergadura, que resuelva estos problemas pues las necesidades fiscales
del pas no se garantizan con el recaudo actual, pero adems porque los
problemas de equidad y eficiencia agravan la desigualdad econmica que
nos caracteriza.

3.5

Si partimos de que los beneficios tributarios pesan 30 billones de pesos


y la evasin en sus distintas formas alrededor de 30 billones tambin, ya
podramos decir que con resolver de manera importante estos dos fenmenos, por lo menos el problema de suficiencia podra resolverse, pero quedan
los problemas de eficiencia y equidad, a los cuales contribuyen tambin
estos dos fenmenos. En primer lugar, eliminar beneficios es nada menos
que una funcin del congreso, el cual ha demostrado que por lo contrario
24 ECONOMA COLOMBIANA

Grfico 10

4.5

4
3.2

3
2.5
2

Impuesto
sobre la renta
2,4

Impuesto
sobre la renta
1.6

1.5
1.0
0.5
0

IVA
2.1

IVA
1.6

MHCP
IVA

Banco Mundial
Impuesto sobre la renta

Fuente: Estudio del Banco Mundial OECD LAC Forum (2012).


ECONOMA COLOMBIANA 25

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Tratamiento tributario de las entidades sin nimo de lucro (ESAL)

Si partimos de que los


beneficios tributarios
pesan 30 billones de
pesos y la evasin en sus
distintas formas alrededor
de 30 billones tambin,
ya podramos decir que
es necesario resolver de
manera importante estos
dos fenmenos.

Un ejemplo que combina beneficios con elusin o evasin es el rgimen


tributario especial de las entidades sin nimo de lucro, como se puede advertir en el cuadro No. 2, donde se revela, la concentracin de estas entidades a quienes la DIAN les otorga de manera muy sencilla la exencin donde
tan solo basta con constituirse como ESAL. De suerte que, otro gran reto
para mejorar nuestro sistema tributario, consiste en reevaluar el tratamiento actual que reciben estas entidades, el cual es ms favorable que el de las
sociedades del rgimen ordinario en lo que tiene que ver con el impuesto
sobre la renta, dando lugar as a problemas de equidad horizontal entre
empresas que en la prctica desarrollan actividades similares, pero donde
algunas de ellas reciben un tratamiento preferencial debido a la flexibilidad
de los requisitos para ser consideradas como tal.

Cuadro 2
No.

De igual forma, actualmente existen cerca de 376.810 deudores morosos y


una acumulacin de cartera de 853.153 obligaciones, administradas por la
DIAN. La cartera gestionable a final del ao pasado, ascenda a un total de
4.25 billones. (Ver cuadro No. 3).

Cuadro 3

Cartera gestionable DIAN a 2014


CARTERA GESTIONABLE (Millones de pesos)

Entidades del rgimen especial de acuerdo a su tamao,


segn sus ingresos anuales.
Ingresos anuales en miles de
millones de pesos (COP)

Cantidad de
entidades

Participacin

Excedente en miles
de millones (COP)

Participacin en
excedente (%)

Pequeas Menor de 565

59.769

86%

267

4%

Medianas Entre 565 y 4.524

6.963

10%

690

8%

Grandes Mayor a 4.524

2.524

4%

6.360

88%

69.256

100%

7.237

100%

TOTAL

As mismo, otro flagelo que afecta gravemente nuestro sistema fiscal, es


el contrabando, el cual, de acuerdo a las estimaciones del gobierno y de la
DIAN, se encuentran entre los US$6 mil millones, es decir, cerca de 2% del
PIB o 10% de las importaciones realizadas en nuestro pas.

Fuente: Ministerio de Hacienda (2015) Rgimen Tributario Especial, Segundo Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria. Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una voluntad poltica muy decidida y aun cuando el
gobierno persiga este propsito, es en el congreso donde se toma la decisin, siendo su efectividad muy reducida, entre otras razones
porque detrs de cada beneficio existe un interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo de empresas.

Renta

2.129.369

Ventas

1.809.307

Retencin

66.574

Patrimonio

179.648

Seguridad Democrtica

543

Tributos aduaneros

57.460

Otros

8.394

GMF

3.000

Precios de Transferencia
TOTAL

Contenido

394
4.254.689
Busqueda

Fuente: DIAN, Segundo Informe Comisin de Expertos para la Equidad y Competitividad


tributaria.
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Reducir la evasin y recuperar la cartera


Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una voluntad poltica muy decidida y aun cuando el gobierno persiga este propsito,
es en el congreso donde se toma la decisin, siendo su efectividad muy
reducida, entre otras razones porque detrs de cada beneficio existe un
interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo
de empresas.

Indicadores de evasin, contrabando y de cartera


La ineficiencia por parte de la Administracin tributaria tambin se refleja
en los ndices de evasin y cartera por cobrar. Es as como tratndose del
primer flagelo, el de la evasin, se pierden cerca de 4.3 puntos del PIB entre los dos impuestos vertebrales de nuestro sistema tributario, en IVA la
evasin est cerca del 23% y en renta de las personas jurdicas, la misma se
ubica en el 39%. As mismo, la evasin en el campo de la proteccin social
fue del 26.8% para el 2012, que corresponden a $14.6 billones anuales que
dejan de ingresar al sistema, de los cuales el 35.9% corresponde a pensiones, el 25.6% a salud y 19.6% a riesgos profesionales. Este problema, no
solo aqueja la tributacin interna, sino que tambin trasciende a mbitos
internacionales, es as como la OECD en el 2013 implement el plan de accin de BEPS, contra los principales problemas de la tributacin internacional donde se erosionan las bases imponibles evadiendo las cargas fiscales a
cargo de los contribuyentes.
26 ECONOMA COLOMBIANA

En pases desarrollados la cultura tributaria se encuentra ms consolidada,


los impuestos son aceptados y el nivel de cumplimiento voluntario es ms
alto, con lo cual, por lo general, evadir impuestos constituye un delito. Es
as como parte de una institucionalidad ms fuerte, la administracin tributaria es un bien pblico respetado y apreciado. En sociedades en desarrollo
como la nuestra, a pesar de que el universo de contribuyentes es pequeo
-menos del 5% de los habitantes- el nivel de cumplimiento voluntario es
bajo y las conductas evasoras son toleradas socialmente.

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Cuando el contribuyente se enfrenta cada ao a cumplir con la obligacin


de declarar todos los hechos econmicos relevantes y liquidar la cuota
del impuesto que le corresponde pagar de acuerdo con su capacidad econmica, puede enfrentar el dilema moral de ser transparente y sincero o
directamente infringir la norma y liquidar menos de lo que le corresponde.
Reducir la evasin tributaria no solo es un requisito necesario para mejorar
la eficiencia del sistema, sino tambin para incrementar el recaudo perdido
por causa de la misma, es as como por cada punto de reduccin de la tasa
de evasin, en el caso del impuesto de renta de las sociedades, los ingresos
tributarios aumentaran en $442 mil millones de pesos de 2012.
Otro punto importante que debe definir una poltica tributaria es el concerniente a la recuperacin de cartera, la cual ha sido importante en algunos aos, pero no de manera consistente a lo largo del tiempo, sino por la
existencia de condiciones especiales de pago, que la mayor de las veces
ECONOMA COLOMBIANA 27

TEMA CENTRAL

chocan con los principios del sistema tributario, como


el de equidad, adems de privilegiar a los contribuyentes incumplidos.

Debilidad institucional de la DIAN


para hacer frente a los retos del sistema
El problema de eficiencia de la Administracin Tributaria
amerita que sta cuente con la institucionalidad y organizacin adecuada, haciendo uso intensivo de las tecnologas de la informacin con un enfoque de servicio
a su cliente principal, el contribuyente. De esta forma
no solo se aumenta la eficiencia sino que tambin se
reduce el poder discrecional de los funcionarios, incrementando la transparencia de la administracin.
En ese sentido, la DIAN ha hecho esfuerzos importantes
para mejorar su infraestructura tecnolgica, muestra de
esto es el desarrollo del MUISCA (Modelo nico de Ingresos y Servicios de Control Automatizado). As como
la introduccin del RUT y otros adelantos logrados en
los ltimos aos que facilitan los procedimientos adelantados por la Administracin y los contribuyentes.
Sin embargo, la escasez de recursos destinados para
la DIAN, as como su reducido tamao en proporcin
con el nmero de contribuyentes, no solo es otro reto
por resolver de nuestro sistema fiscal, sino que se convierte en una necesidad apremiante como mecanismo
catalizador de las soluciones requeridas en el escenario
tributario actual.

Instrumentos para recomponer


y mejorar el sistema
Dos instrumentos jurdicos que ayudaran a lograr un
sistema tributario ms equitativo, son, por una parte, un
cdigo tributario, y, por otra, una clusula antielusiva.
La adopcin de un cdigo tributario en nuestro pas
privilegia el principio de legalidad que comienza por la
certeza tanto en los derechos y las obligaciones de los
contribuyentes como en las facultades y competencias
de las autoridades, resolviendo as la incertidumbre producto de la ausencia de una codificacin tributaria que
explica el papel preponderante que ha tomado la jurisprudencia como fuente del Derecho Tributario, donde,
sin embargo, las soluciones dadas se refieren a conflictos individuales derivados de una legislacin precaria,
atendiendo a factores especficos de cada caso ms
que a categoras tributarias generales.
Ahora, si bien los impuestos considerados individualmente cambian permanentemente en funcin de las necesidades fiscales, los aspectos procedimentales sobre
la forma de cumplir con las obligaciones, los derechos
de los contribuyentes, las competencias y las faculta28 ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

De los 126 billones


que los colombianos pagan
en impuestos, el 80%
corresponden a la Nacin,
el 13% a los municipios,
el 4% a Bogot y el 3%
a los departamentos.

retencin y las devoluciones, que para la mayor parte de entidades territoriales no corresponde ni a la naturaleza de sus tributos ni a sus posibilidades de recaudacin, cobro y control.
Por otra parte, un mecanismo que tambin puede ayudar a mejorar nuestro
sistema fiscal para combatir las prcticas negativas que se han descrito
anteriormente, es la adopcin de un instrumento complementario del hecho generador, las clausulas antielusin, que tienen la funcin de dotar a
la administracin de una herramienta legal para desconocer los propsitos
elusivos de una operacin jurdica cuando carezca de sustancia econmica
y solo tengan como objetivo pagar o diferir el pago del impuesto o aprovecharse de un beneficio.

Conclusin

En Colombia, el 1 por
ciento de la poblacin
concentra el 20 por ciento
del ingreso total.

des de la administracin y, sobre


todo, el rgimen de infracciones y
sanciones tributarias, tienen una
vocacin de permanencia, pues all
radica en buena parte el principio de
seguridad jurdica.
As entendido, un cdigo debe cubrir los procedimientos referidos a
todas las figuras tributarias, es decir, tanto a los impuestos administrados por la DIAN, como tambin
a los impuestos departamentales
y municipales y toda suerte de impuestos, tasas y contribuciones
vigentes en los distintos niveles
territoriales y sin importar la denominacin que tengan, de manera
que permita tener la flexibilidad de
ser til tanto para la administracin
tributaria nacional, como para las
cotizaciones masivas como la seguridad social, los sistemas tributarios departamentales y municipales,
sean grandes ciudades o pequeos
municipios, que podrn adoptarlo,
dependiendo de su capacidad administrativa. Con esto se evitara esa
proliferacin actual de estatutos locales que han copiado del Estatuto
Tributario, de manera parcial y mecnica, una serie de figuras como la

El reto de nuestra poltica tributaria es mejorar el diseo de sus grandes


impuestos, renta e IVA, y otorgar un marco legal para que las entidades
territoriales puedan mejorar sus sistemas tributarios, incluyendo tasas y
contribuciones.
En un escenario de escasez y con grandes necesidades econmicas, como
el que actualmente atraviesa nuestro pas, requiere concientizar a la sociedad para que comprenda que la mejor forma de hacer posible el mandato
constitucional de solidaridad, es a partir del sistema tributario y, que por
ende, el Estado debe disponer de los recursos tendientes a satisfacer las
necesidades en materia de inversin y procurar la mejora en los ndices de
equidad a nivel regional, sectorial y personal.

Contenido

Busqueda

Aun as, el diseo de los impuestos no es suficiente, se requiere, adems,


que la aplicacin de las normas asegure un cumplimiento generalizado y
una equitativa distribucin de las cargas y eso solo es posible si mejoramos los instrumentos de control, con una Administracin ms eficiente y
la expedicin de unas reglas claras y sistemticas plasmadas en un cdigo
tributario. Pero para lograr esto, ya ser necesario que la voluntad poltica,
tanto del gobierno como del congreso, se coordinen de manera consistente en el tiempo en una poltica fiscal tendiente a conseguir estos objetivos.

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Bibliografa
PREZ ROYO, F. (2008). Curso de Derecho Tributario. Segunda Edicin. Madrid, Espaa: Editorial Tecnos.
MUSGRAVE, R. (1994). Hacienda pblica terica y aplicada. Madrid, Espaa: McGraw-Hill
Primer Informe Comisin de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Mayo 25 de 2015.
Segundo Informe Comisin de expertos para la equidad y competitividad tributaria,
Agosto 25 de 2015.
BANCO MUNDIAL. Gasto Tributario en Colombia. Una Propuesta de Evaluacin Integral y Sistemtica de este Instrumento de Poltica Pblica, 2012 [En lnea][fecha
de consulta: 27 Noviembre 2015]. http://www-wds.worldbank.org/external/default/
WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/12/000333038_20120712010823/
Rendered/PDF/658790REPLACEM0UBLIC00final0version.pdf

ECONOMA COLOMBIANA 29

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Tabla 1

Los Retos Fiscales

Artculo
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Artculo

para el Desarrollo y la Equidad

Periodo

Gastos del Gobierno Central como porcentaje del PIB en Amrica Latina
1990-1994

1995-1999

2000-2004

2005-2009

2010-2012

Promedio

17,6

18,8

20,5

21,4

23,0

Brasil

35,5

26,6

27,1

31,0

31,8

Chile

18,6

19,6

20,4

19,3

21,6

Colombia

9,1

14,0

16,5

18,0

18,0

Mxico

14,7

14,9

16,2

17,6

18,7

Per

17,4

17,7

16,9

16,5

16,9

Venezuela

20,4

19,7

24,9

26,3

25,1

Fuente: Ferguson, L. y Surez, G. (2015) Poltica Fiscal Bogot: CEDE, Universidad de los Andes.

Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la Repblica, analiza cmo


debera ser una reforma tributaria que apunte a disminuir la desigualdad
y garantizar el Estado Social de Derecho.

Tabla 2

Periodo
Miguel Urrutia*

En los ltimos 24 aos se ha creado un consenso en el


pas de que el modelo de desarrollo es el implcito en
la constitucin de 1991. La carta garantiza los derechos polticos bsicos pero tambin adicion los derechos econmicos que en buena parte debe garantizar
el Estado. Esto ltimo necesariamente ha implicado el
crecimiento de la intervencin estatal y del tamao del
Estado.
La Corte Constitucional ha actuado para garantizar que
el Estado haga efectivos econmicamente esos derechos. El resultado ha sido que en efecto el gasto pblico
pas de 17% del PIB en 1981, a 33% del PIB en el ao
2000. En la primera dcada de la constitucin buena
parte del aumento en gasto para financiar los nuevos
derechos se tuvo que hacer con deuda, pero la crisis de
fin de siglo demostr que esto no era sostenible. La economa colombiana es vulnerable a los choques externos
que llevan a reversin en los ingresos de capital externo
y crdito internacional. Por lo tanto, el Estado Social de
Derecho se tiene que pagar con recursos fiscales.

El actual nivel de impuestos en Colombia


Las comparaciones internacionales y las recurrentes
crisis fiscales sugieren que los niveles actuales de tributacin no son compatibles con las ambiciosas metas de
cumplimiento de los derechos econmicos de la constitucin de 1991.

* Ex ministro de Minas y ex gerente del Banco de la Repblica.


30 ECONOMA COLOMBIANA

Los siguientes cuadros muestran que la carga tributaria


en Colombia definida como los recursos tributarios del
Estado como proporcin de la economa, medida como
el porcentaje del PIB, es de las ms bajas del mundo.
Los dos cuadros muestran que entre 1990-1994 Colombia tena la menor carga tributaria entre los pases
grandes de Amrica Latina, incluso menor a Argentina
que no est incluido en la tabla. Entre 1990-1994 y
2010-2012 la carga se duplic y aun as Colombia sigui siendo de los pases con la carga ms baja en la regin. La ltima columna de la tabla 2 muestra que mientras que los impuestos equivalen al 13,4% del PIB si no
se incluyen las contribuciones sociales, ni los ingresos
no tributarios, el gasto del Gobierno Central llegaba al
18% del PIB. La diferencia inevitablemente se tena que
cubrir con endeudamiento pblico.

La Corte Constitucional ha actuado


para garantizar que el Estado haga
efectivos econmicamente los derechos
de los colombianos. El resultado ha sido
que en efecto el gasto pblico pas
de 17% del PIB en 1981, a 33%
del PIB en el ao 2000.

Ingresos Tributarios como Proporcin del PIB en Amrica Latina


(Ingresos fiscales no incluyen contribuciones sociales, ni ingresos no tributarios)
1990-1994

1995-1999

2000-2004

2005-2009

2010-2012

Promedio

10,3

12,8

13,8

15,5

16

Brasil

n.d.

25,9

29,6

32,5

31,9

Chile

14,4

15,3

14,5

16,3

16,9

Colombia

7,7

8,7

11,8

13,1

13,4

Mxico

10,1

9,3

9.9

8,8

9,5

12

13,7

12,5

14,6

15,1

15,4

13,9

11,8

14,7

12,3

Per
Venezuela

Fuente: Ferguson, L. y Surez, G. (2015) Poltica Fiscal Bogot: CEDE, Universidad de los Andes.

Contenido

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La tabla 3 muestra la carga tributaria en pases europeos con polticas sociales parecidas a las que ambiciona la Constitucin de Colombia de 1991 e implcitas en
los fallos de la Corte Constitucional. La pregunta que
surge de las cifras es si el Estado Social de Derecho de la
Constitucin de 1991 se podr pagar con el actual nivel
de ingresos tributarios.

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Claramente los pases desarrollados con mayor eficiencia que Colombia en materia de gasto pblico tienen
que usar ms del doble de los recursos fiscales como
proporcin de sus economas de los que ha lograda el
fisco colombiano con las frecuentes y poco eficientes
reformas tributarias posteriores a 1991.
El cuadro 3 tambin muestra que en los pases desarrollados los impuestos de seguridad social aumentan
significativamente el recaudo total del Estado. El impacto de estos ingresos garantiza la efectividad de los
sistemas de salud y pensiones en estos pases. En el
caso colombiano, ambos sectores estn claramente
desfinanciados y hacen que los esquemas de seguridad social no contribuyan a la mejora de la distribucin del ingreso.

Corte constitucional.
ECONOMA COLOMBIANA 31

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Promedio OECD

24,7

34,1

Fuente: Latameconomy.org Table 1.

Necesidades de Recaudo
Al inicio del estudio de una reforma tributaria lo que hay que definir es cuales
son las necesidades de recaudo. Para definir esto, es necesario analizar cul
es el consenso nacional, reflejado en la constitucin nacional y las leyes, sobre los costos de suministrar los bienes y servicios que son responsabilidad
del estado. Esto debe establecer la meta de ingresos y gastos del fisco.
Este tipo de anlisis y la evidencia internacional aqu reseada sugieren que
la carga tributaria en Colombia se debera en el largo plazo aumentar del
nivel actual cercano a 16% a por lo menos 25% a cinco aos vista. Esta es
la cifra que se plantea en un reciente estudio del BID sobre las polticas y
reformas que debe hacer el pas para lograr la sostenibilidad de la tasa de
crecimiento de la economa. Esa cifra parece congruente con la experiencia
internacional ilustrada en las tablas anteriores.
Sin duda diferentes sociedades tienen disimiles opiniones sobre cul debe
ser el rol del estado en la economa, pero nuestra constitucin y las leyes
del siglo XXI no proponen el Estado Mnimo que se contempl en algn
momento del siglo XIX. Es ms, las frecuentes crticas al capitalismo salvaje
sugieren que lo deseable es un estado social de derecho con una intervencin estatal similar a la comn en los pases europeos ms avanzados.
El grfico siguiente muestra como los pases avanzados de la OECD logran
cumplir su funcin social y mejorar la equidad con una combinacin de
impuestos progresivos y gasto social focalizado en los ms pobres.

Las frecuentes crticas al capitalismo


salvaje sugieren que lo deseable es
un estado social de derecho con una
intervencin estatal similar
a la comn en los pases
europeos ms avanzados.

32 ECONOMA COLOMBIANA

30
20

10
0

Desigualdad antes de impuestos y transferencias

Reino Unido

24,4

Suecia

18,0

Espaa

Estados Unidos

40

Portugal

36,5

Polonia

22,5

Holanda

Alemania

Luxemburgo

44,0

Italia

27,5

Irlanda

Francia

50

Grecia

30,7

Alemania

25,9

Francia

Canad

Finlandia

42,7

Dinamarca

29,8

Blgica

Italia

60

Austria

42,3

PEr

33,0

Mxico

Suecia

Colombia

Total incluyendo impuestos de seguridad social

Desigualdad del ingreso


(coeficiente GINI de desigualdad) antes y despus de impuestos y transferencias

Chile

Sin impuestos de seguridad social

Argentina

Pas

Grfico 1

Brasil

Niveles de impuestos en los pases miembros de la OECD

Tabla 3

Desigualdad despus de impuestos y transferencias

Contenido

Fuente: OECD, Latin American Economic Outlook 2000.


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En 2012 se gast el 24%


del presupuesto nacional
(29.5 billones de pesos)
en pensiones contra
un 15% en educacin,
un gasto claramente
progresivo y generador
de crecimiento econmico
y mayor productividad.
Este anlisis sugiere que
la reforma pensional debe
ser una prioridad de
la poltica pblica.

Los cuadrados del grfico 1 representan el coeficiente Gini de desigualdad de los ingresos familiares antes de impuestos y de las transferencias
que hace el gasto pblico. Es decir, son los ingresos naturales generados
por los mercados y reflejados en las encuestas de ingresos y gasto familiares.

Anterior

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En el grfico se observa una inequitativa distribucin del ingreso en Colombia, pero solo muy poco mejor en otros pases de Latino Amrica. La combinacin de impuestos y gasto publico mejora muy poco la distribucin
tanto en Colombia como en Amrica Latina, pero de manera dramtica en
algunos pases de la OECD. Esto se mide por la diferencia entre los tringulos rojos y los cuadrados.
En Alemania el coeficiente Gini de la distribucin mejora de 0.50 a cerca
de 0.26. En Austria de 0.45 a 0.21. Es interesante que la distribucin de
ingresos brutos sea menos desigual en Europa, pero de todos modos solo
de 5 a 10 puntos mejor que en Latinoamrica. La equidad se logra en los
pases con la suma de impuestos progresivos y gasto social enfocado en las
familias ms pobres. En los pases frecuentemente la distribucin mejora
ms por la progresividad del gasto que de los impuestos.
El grfico 2 muestra el caso de Dinamarca. Al igual que en otros pases industriales ha empeorado levemente la distribucin de los ingresos despus
de 1980, pero el coeficiente GINI todava esta con un valor muy bajo de
0.30 gracias a la combinacin de impuestos progresivos y gasto pblico
enfocado para beneficiar a las familias ms pobres.
ECONOMA COLOMBIANA 33

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

El Coeficiente GINI de Concentracin de los ingresos netos despus de impuestos,


de transferencias y en Conjunto en Dinamarca.

Grfico 2

Artculo
Anterior

0.50

Estructura y eficiencia

0.45
0.40

Siguiente
Artculo

del gasto pblico en Colombia

0.35
0.30

0.25

Ingreso primario

Ingreso despues de impuesto

Ingreso despues de transferencias

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

0.20

Ingreso despues de impuestso y tranferencias

Roberto Steiner y Juan Camilo Medelln*

Fuente: http://gini-research.org/system/uploads/509/originak/Denmark.pdf?1373978704.

Es bien sabido cuales son los impuestos progresivos: los impuestos de renta,
sobre la propiedad, y sobre los consumos suntuarios. El IVA es algo regresivo
por ser un impuesto de consumo que no grava el ahorro, el cual se concentra
en los mayores deciles de la distribucin de ingresos. Pero al mismo tiempo
es un impuesto que bien diseado es eficiente y que genera mucho recaudo.
Bien gastado y focalizado el gasto pblico en las menores deciles de la distribucin de los ingresos, el efecto neto es progresivo sobre la distribucin.

El impacto del gasto pblico sobre la distribucin


y la reduccin de la pobreza
Por el lado del gasto pblico los programas de cuidado infantil, educacin
pblica primaria y secundaria, salud bsica subsidiada, subsidios a la vivienda social son gastos que mejoran la distribucin. Esta empeora en Colombia con el sistema actual de pensiones. El sistema subsidia a travs del
presupuesto nacional a la fuerza de trabajo formal y empleados pblicos,
personas que en general se encuentran en las escalas de ingresos altas de
la distribucin. Por otra parte, una proporcin mayoritaria de la poblacin
no tiene acceso a pensiones. En 2012 se gast el 24% del presupuesto nacional (29.5 billones de pesos) en pensiones contra un 15% en educacin,
un gasto claramente progresivo y generador de crecimiento econmico y
mayor productividad. Este anlisis sugiere que la reforma pensional debe
ser una prioridad de la poltica pblica.
Pero paralelamente hay que solucionar los problemas de financiamiento
de la salud, mejorar los sistemas de licitacin y las reglas que hagan posible la ejecucin rpida de obras y su mantenimiento, reformar el rgimen
del seguro civil para mejorar la administracin pblica y crear incentivos
para poder enganchar y mantener en el servicio pblico funcionarios eficientes y bien motivados. En conclusin, se debera crear una comisin de
34 ECONOMA COLOMBIANA

La Constitucin Poltica de 1991 fue el punto de quiebre para las finanzas


del Estado. Aunque en educacin y salud se han mejorado notablemente
los indicadores de cobertura, la desigualdad se ha mantenido prcticamente inalterada desde que se firm la Carta Magna.

Contenido

estudio del gasto pblico para que


no todos los ajustes fiscales que necesita el pas se hagan por el lado
de los impuestos.
El gasto pblico ineficiente o no enfocado a las familias ms necesitadas genera altas cargas tributarias
que pueden reducir el potencial de
crecimiento de la economa.

Conclusiones
La meta de una reforma fiscal en
trminos de carga tributaria va a
depender de hasta qu punto se logran conjuntamente los siguientes
objetivos:
1. Que la reforma tributaria promueva el crecimiento econmico.
2. De la reforma o eliminacin de
programas de gasto pblico que empeoran la distribucin de ingresos.
3. De que el diseo del gasto pblico garantice los derechos econmicos establecidos por la constitucin, la ley y las Cortes al menor
costo posible.

Al hacer un anlisis sobre la poltica fiscal colombiana en los ltimos treinta


aos, queda bastante claro cul fue el evento histrico que propici el cambio estructural ms importante, tanto en la composicin como en la magnitud del gasto pblico. La Constitucin Poltica promulgada en 1991 (CP)
fue el punto de quiebre para las finanzas del Estado. Para hacer un anlisis
de las implicaciones de la CP sobre la estructura y eficacia del gasto pblico
es necesario tener claro los objetivos que se perseguan con la formulacin
de la nueva carta poltica.
En primer lugar, es imperativo aclarar que la CP no tena dentro de sus
propsitos principales el de facilitar el manejo macroeconmico1 ni el de
estimular el crecimiento2. Uno de sus pilares fundamentales fue enfrentar
los problemas de exclusin, inequidad y disparidad regional. Para ello consagr el Estado social de derecho, un sistema socio-poltico-econmico
que busca fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para la participacin de los ciudadanos como miembros plenos en la
sociedad. Desde una perspectiva econmica, la principal herramienta que
tiene el Estado social de derecho es el gasto pblico y, en menor medida,
la tributacin.

Entre el 2000 y el 2013,


el gasto en el sector social
promedi el 7.8% del PIB,
mientras que el gasto
en justicia y seguridad,
segundo en importancia,
alcanz 3.4 % del PIB.

Busqueda

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Zoom +

Cuando se estudia el tamao del Sector Pblico no Financiero (SPNF) -definido como el GNC, Gobiernos sub-nacionales y empresas pblicas no financieras-, sale a relucir como ste aumenta de manera importante a partir
de 1992. En el Grfico 1 se ilustra cmo, con relacin al PIB, el gasto del
SPNF pas de un promedio de 17.4% durante 1985-1991 a 27.9% durante
1992-2013.
* Investigador Asociado y Asistente de Investigacin, Fedesarrollo, respectivamente.
1 Aunque se debe reconocer que la CP consagr uno de los ms importantes cambios institucionales
dentro de los rganos conductores de la poltica econmica: la independencia del Banco de la Repblica.
Ver Hommes, Montenegro & Roda (1994) y Steiner (1995).
2 A principios de 1990, durante los primeros meses de la administracin Gaviria, se haban puesto en
marcha varias reformas econmicas que buscaban una mayor flexibilizacin de los mercados y una menor intervencin por parte del Estado en la asignacin de los recursos.
ECONOMA COLOMBIANA 35

TEMA CENTRAL

Grfico 1

TEMA CENTRAL

Gasto del SPNF

Este mayor gasto por parte del GNC no signific una mayor concentracin
de los recursos en este nivel del gobierno. Como se observa en el Grfico 3,
uno de los componentes ms importantes dentro de estas erogaciones fue
el de las transferencias hacia las regiones. Estas transferencias, que desde
2002 componen el Sistema General de Participaciones, abarcan lo que anteriormente eran el situado fiscal y las participaciones municipales3. Estos
recursos son utilizados primordialmente para la financiacin de la salud y la
educacin. En promedio, desde 1985 hasta 1991, las transferencias regionales alcanzaban 18% del gasto del GNC; entre 1992 y 2002 alcanzaron
en promedio el 25%.

35
30
25

15

Grfico 3

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

27
1988

1987

29

1986

10

1985

(%) PIB

20

Transferencias como porcentaje del gasto del GNC

25

Gasto SPNF
(%)

Fuente: Clculos propios con base en Banco de la Repblica.

23
21

que alcanzaba apenas el 8.1% del PIB en 1990, se elev a


10.4% en 1992, a 17.8% en 2001 y alcanz el 19.2% en
2013. Valga decir, en poco ms de dos dcadas se duplic
el tamao del GNC en relacin con el de la economa en
su conjunto. Entre 1991 y 2013 el gasto del GNC creci
a un promedio anual de 20%, muy por encima del crecimiento promedio del PIB (3.6%) y la inflacin (11.6%).
Los dos aos de mayor crecimiento fueron 1991 y 1992,
con aumentos de 43 y 50% respectivamente.

Al observar la serie histrica de gasto en cabeza del Gobierno Nacional Central (GNC) resalta como ste aument de manera importante a partir de 1991. El aumento
fue continuo hasta 2001, habiendo el pas adoptado en
2000 un programa de ajuste con el FMI, acuerdo que fue
necesario cuando en 1999 Colombia perdi acceso a los
mercados financieros internacionales en el contexto de
un severo desbalance en la cuenta corriente de la balanza
de pagos. En el Grfico 2 se ilustra como el gasto del GNC,

Grfico 2

Gasto Gobierno Nacional Central

60
50
40
30
19.15

20

Contenido

19
17
15

Busqueda

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Transferencias como % Gasto GNC

Siguiente

Fuente: Clculos propios con base en Banco de la Repblica y DNP.


Anterior

Si inspeccionamos el gasto pblico a nivel descentralizado y lo comparamos con otros pases de la regin nos damos cuenta que, desde la CP,
el sector descentralizado colombiano maneja una cuanta importante de
recursos4. En el Grfico 4 podemos ver la adquisicin de activos fijos5 efectuados por los sectores descentralizados de Argentina, Colombia, Ecuador
y Mxico. Se observa cmo a partir de 1993 Colombia supera ampliamente
a sus pares. Para el perodo ilustrado, el sector descentralizado de Colombia invirti 5% del PIB en la adquisicin de activos fijos, mientras que Ecuador invirti 2.9%, Argentina 1.5% y Mxico 1% del PIB. Por supuesto, el rdito de este tipo de inversiones depende no slo del monto de los recursos
sino tambin de la idoneidad de quienes los administran. Al respecto existe
amplia evidencia6 de una gran heterogeneidad en la capacidad de manejo
de recursos por parte de los diferentes entes territoriales.

Zoom +

14.22

10
8.08 8.91

8.39

10.44

3 Desde 2002 tambin se incorpor al SGP el Fondo de Compensacin Educativa, creado por medio de
la Ley 188 de 1995.

Gasto GNC % PIB

Fuente: Clculos propios con base en Banco de la Repblica.


36 ECONOMA COLOMBIANA

Crecimiento porcentual

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

-10

4 El gasto del sector descentralizado incluye todo gasto no efectuado por el GNC. Incluye entes territoriales y empresas pblicas no financieras.
5 Para la comparacin internacional no se utiliz el gasto corriente del sector descentralizado dado que
en su mayora se compone de gastos de funcionamiento, los cuales son bastante inflexibles. Se tom el
gasto ms importante dentro de los gastos de capital, la proxy ms cercana al concepto de econmico
de inversin.
6 Ver por ejemplo Camacho y Conover (2012).
ECONOMA COLOMBIANA 37

TEMA CENTRAL

Grfico 4

TEMA CENTRAL

Adquisicin de activos fijos por parte del sector descentralizado (% PIB)

Grfico 5

8
7

6
(%) PIB

4
3

5
4
3

Sector Social

Importante aumento en el gasto social


Ampliemos el anlisis del gasto del GNC, desagregndolo por sectores7. Estos son: social, justicia y seguridad, administracin del Estado, infraestructura y deuda
pblica. En el Grfico 5 se hace explicito como, si bien
desde antes de la CP el social era el componente ms
importante del gasto pblico, a partir de ese ao se
expande a tasas muy por encima que los dems. Esta
evolucin no sorprende por cuanto el Artculo 366 de la
CP hizo explcita la prelacin del gasto social sobre cualquier otro gasto: El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades
sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su
actividad la solucin de las necesidades insatisfechas
de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de
agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales,
el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier
otra asignacin. Al diseccionar el gasto del GNC desde
el 2000 al 2013 queda claro el cumplimiento de este
mandato. El gasto en el sector social promedi el 7.8%
del PIB, mientras que el gasto en justicia y seguridad,
segundo en importancia, alcanz 3.4 % del PIB.

Justicia y Seguridad

Infraestructura

Admn. del Estado y otros

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

Mxico

Fuente: Clculos propios con base en Cepalstat.

2004

2007

2003

2006

2002

2005

2001

2004

2000

2003

1999

2002

1998

Ecuador

2001

1997

2000

1996

1999

1995

Colombia

1998

1994

1997

1993

Argentina

1996

1992

1995

1991

1994

1990

1993

1989

1992

1988

1991

1987

1990

1986

1
1985

(%) PIB

Composicin del Gasto del Gobierno Nacional Central (% PIB)

Deuda Pblica (intereses)

Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los de 2000-2013 a apropiaciones a cargo del GNC. Estas cifras son presupuestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM del Ministerio de Hacienda.
Fuente: Clculos propios con base en DNP; Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda.

Paradjicamente, unos meses antes de que se estableciera la CP de 1991


como la nueva carta poltica de la Nacin, la administracin Gaviria haba logrado que el Congreso aprobara una ambiciosa serie de reformas que buscaban insertar a Colombia dentro de la economa mundial, al tiempo que se
quera aumentar la eficiencia de los mercados, hacindolos ms flexibles y
con muchas menos fricciones8. No obstante, cmo ya se plasm, el tamao del Estado no hizo ms que crecer desde 1991. Fue esto el resultado
de una contradiccin entre las polticas del Gobierno y la ideologa que
domin la discusin al interior de la Asamblea Constituyente? La respuesta a este interrogante no es enteramente evidente. El aumento del gasto
pblico en el frente social en principio no conlleva a que se incremente el
rol del estado como actor econmico y, de hecho, es compatible, por ejemplo, con ambiciosos programas de privatizacin de empresas comerciales,
financieras e industriales y con la prestacin de servicios pblicos por parte
de empresas privadas adecuadamente reguladas. Donde evidentemente
puede surgir una tensin entre las iniciativas pro-mercado del gobierno
de Gaviria y el estado social de derecho de la CP es que ante la inflexibilidad en otros rubros del gasto-- el fuerte aumento del gasto en el rea social
requiere de tasas de tributacin mucho ms altas y ello tpicamente inhibe
la actividad privada, sobre todo si el mayor esfuerzo tributario se recarga
en las empresas.

Para su nivel de gasto


en educacin, Colombia
presenta una tasa
bastante alta de
matriculacin bruta
en educacin primaria
y secundaria. En 2010
el gasto fue del 4.8%
del PIB y la tasa en
primaria y secundaria
fue de 104.6%. Mientras
tanto, Chile tuvo un gasto
de 4.2% del PIB, con
una tasa de 95.3%.

Contenido

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Zoom +

A partir de 1991 el Estado se puso en la tarea de propender por atender


asuntos de equidad y justicia social9 por medio de la provisin de bienes
7 Esta diseccin del gasto a travs del tiempo es compleja en virtud a la
falta de estadsticas oficiales contablemente consistentes. Por un lado se
tienen las estadsticas histricas recopiladas por Numpaque y Rodrguez
(1996) para el DNP, las cuales abarcan datos del gasto del GNC dividido por
sectores para 1950-1996. Tambin tenemos datos del MHCP para 20002013, separados en los mismos rubros. Escobar & Olivera (2013) hacen
una fuerte crtica a la falta de una fuente oficial consistente de cifras sobre
gastos del Estado. Los trabajos de Numpaque y Rodrguez (1996) y Junguito
y Rincn (2004) buscan llenar este vaco.
38 ECONOMA COLOMBIANA

8 Ver Edwards & Steiner (2008). Entre las reformas ms importantes se destacan la liberalizacin comercial, la eliminacin del control de cambios, la reforma a la provisin de servicios pblicos domiciliarios,
la reforma laboral, la reforma pensional, la reforma a la salud y la reforma tributaria.
9 Obviamente el Estado qued con la obligacin de hacer intervenciones en los mercados no solamente
por razones de equidad y justicia social, sino tambin de eficiencia, tratando de corregir imperfecciones
de mercado tales como monopolios y asimetras de informacin.
ECONOMA COLOMBIANA 39

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

pblicos, particularmente concentrados en los sectores


de educacin y salud. En el Grfico 6 se descompone
el gasto social del GNC en sus distintos componentes.
Como se puede observar, el gasto pblico en educacin
pas de 2% del PIB en 1985 a 2.5% en 1996 y a 3.6%
en 2013. Por su parte, el gasto pblico en salud, proteccin social10 y trabajo pas de 1.6% en 1985 a 2.5% en
1995 y a 4% en 2013. Vivienda pas del 0.14% del PIB
en 1985 a 0.5% en 2013 y agricultura del 0.7% en 1985
a 0.5% en 2013.

Grfico 6

Grfico 7

Gasto GNC e Ingreso per Cpita Amrica Latina y el Caribe

28
Ecuador

Ecuador

26

Gasto GNC 2014


(%)

24

Argentina

Venezuela

Honduras

Chile

22

Uruguay

20
18

Panam

Paraguay
Per

Nicaragua

Colombia

Mxico

Costa Rica

El Salvador

16

Descomposicin del Gasto Social del GNC

14

Hait

Guatemala

5
12

4.5

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

Fuente: Clculos propios con base en Banco de la Repblica y DNP.

3.5
3
(%) PIB

4.000

Transferencias como % Gasto GNC

Importantes logros en cobertura, grandes retos en calidad

2.5

Para hacer una valoracin del gasto pblico social en salud y educacin, es
necesario analizar algunos indicadores de cobertura y calidad para estos
dos servicios11. En esta seccin hacemos una comparacin con pases de
varias regiones del mundo.

2
1.5
1
0.5

Educacin

Salud, proteccin social y trabajo

Agricultura

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

Educacin
1985

2.000

Vivienda

Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los datos de 2000-2013 corresponden a apropiaciones a cargo del GNC.
Las cifras aqu utilizadas son presupuestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM.
Fuente: Clculos propios con base en DNP, Banco de la Repblica y Ministerio de Hacienda.

En el Grfico 7 se compara el gasto del GNC como porcentaje del PIB con el nivel de ingreso per cpita de varios pases de Amrica Latina y el Caribe. Cmo se puede apreciar, existe una gran dispersin entre los gastos
efectuados por pases de similar ingreso. En promedio,
el gasto pblico ejecutado por los gobiernos centrales
de los pases de la regin fue de 20.6% del PIB. Colombia se encuentra ligeramente por debajo del promedio,
alcanzado el 19.1%. Una vez controlamos por ingreso
per cpita, Colombia se encuentra un tanto por debajo
del gasto que debera tener dado su nivel de ingreso.

10 Incluye pensiones. Son cifras presupuestales que no coinciden con las


elaboradas por el DGPM del MHCP, las cuales siguen conceptos propuestos
por el FMI. El DGPM no produce cifras a nivel sectorial, por lo cual fue necesario utilizar series presupuestales.
40 ECONOMA COLOMBIANA

La cobertura en salud pas


de 47% en 1996, a 56 en
el 2000, 84 en 2008 y 91
en 2012. El objetivo de la
Ley 100 de 1993 de alcanzar
un 90% para el ao 2000
se alcanz con 11 aos
de retraso.

Contenido

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En el Grfico 8 se puede apreciar cmo, para su nivel de gasto en educacin, Colombia presenta una tasa bastante alta de matriculacin bruta en
educacin primaria y secundaria. En 2010 el Gobierno General hizo un gasto en educacin de 4.8% del PIB y tuvo una tasa bruta12 de matriculacin
en educacin primaria y secundaria de 104.6%, mientras que Chile tuvo un
gasto de 4.2% del PIB, con una tasa bruta de matriculacin en educacin
primaria y secundaria de 95.3%. Mxico, que tuvo un gasto mucho mayor
(5.19% del PIB), apenas alcanz una tasa bruta de matriculacin de 93.7%.

Anterior

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Una vez observamos la tasa bruta de matriculacin pero incluyendo tambin la educacin terciaria, Colombia sigue obteniendo una tasa bruta de
matriculacin relativamente elevada (desde primaria hasta terciaria) de
84.5%, mientras que Mxico, con un mayor gasto apenas alcanza el 75.5%.
Chile alcanza el 86%, con un menor gasto. En trminos de cobertura bruta
en educacin, pareciera haber slida evidencia de que Colombia ha utilizado los recursos de manera eficiente, obteniendo una cobertura bruta universal en educacin primaria y secundaria, alcanzando niveles similares o
superiores a pases con mayores ingresos per cpita como Chile y Mxico.
11 En esta seccin se utiliza el gasto pblico del Gobierno General en salud y educacin para facilitar las
comparaciones internacionales. La base de datos utilizada (World Development indicators) nicamente
recopila gasto pblico en estos sectores para este nivel de Gobierno. Segn el FMI, el Gobierno General se
define como el Gobierno Central, las entidades descentralizadas y las municipalidades.
12 La tasa de matriculacin bruta se calcula como el nmero de estudiantes matriculados en un nivel de
enseanza independiente de su edad, en relacin con la poblacin escolar que tiene la edad apropiada
para cursar dicho nivel. La tasa de matriculacin neta se calcula como los estudiantes matriculados en el
nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la poblacin en el rango de edad
adecuado para cursar dicho nivel.
ECONOMA COLOMBIANA 41

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Gasto pblico en educacin y cobertura bruta en educacin primaria


a secundaria y primaria a terciaria (2010)
Tasa bruta de matriculacin desde educacin primaria a terciaria 2010 (%)

100

80

60

40

20

10

12

100

80

60

40

20

14

10

12

14

Gasto del Gobierno en Educacin 2010 (%) PIB

Gasto del Gobierno en Educacin 2010 (%) PIB

Fuente: MDN. Direccin de Seguridad Pblica e Infraestructura. Clculos CGR. DES. DJS.

Veamos ahora como ese gasto se traduce en la construccin de habilidades


bsicas en la poblacin. En el Grfico 9 se ilustra como en 2011 Colombia
tuvo un gasto pblico en educacin de 4.6% del PIB y alcanz una tasa de
alfabetizacin en la poblacin adulta (personas mayores de 15 aos) de
93.6% y en la poblacin mayor (personas mayores de 65 aos) de 78.1%,
niveles de alfabetizacin un poco ms altos a los esperados en virtud al
gasto ejecutado13. Por su parte, Chile tuvo un gasto pblico en educacin
de 4.1% del PIB y alcanz tasas de alfabetizacin en adultos de 96.7% y
en adultos mayores 89.1%. Mxico, por otro lado, gast 5.1% del PIB en
educacin y alcanz tasas de alfabetizacin menores a las colombianas,
93.5% para la poblacin adulta y 72.2% para la poblacin mayor. Colombia
reporta tasas de alfabetizacin razonablemente buenas para su nivel de
ingreso per cpita y para su nivel de gasto en educacin.

Tasa de alfabetizacin en la poblacin mayor 2011


65 aos de edad o ms (%)

Tasa de alfabetizacin en adulto 2011


15 aos de edad o ms (%)

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

600

550
500
450
400

Gasto del Gobierno en Educacin 2012 (% PIB)

100

Contenido

600

Busqueda

550
500

Siguiente

450
Anterior

400
350

Zoom +

90

70

En conclusin, el mayor gasto en educacin se ha visto reflejado en una


mayor cobertura para toda la poblacin, lo cual ha repercutido en facilitar las tareas del da a da de su poblacin. Una tarea pendiente radica en
lograr mejoras significativas en la calidad de la formacin que reciben los
colombianos.

60
50
40
30
20
10
0

15 Adems de Colombia, otros pases no miembros de la OCDE que toman la prueba pisa son Uruguay,
Brasil, Per, Argentina, Costa Rica, Tailandia, Albania, Tnez, Jordania, Catar, Indonesia, Bulgaria, Chipre,
Rumania, Serbia, Croacia, Lituania, Singapur, China y Taiwn.

10

80

13 Existe poblacin analfabeta a pesar de una cobertura universal bruta para la educacin primaria y
secundaria, debido a que hay adultos que jams terminaron su educacin bsica o empezaron a educarse
muy tarde, al tiempo que recibieron una psima calidad educativa en los aos cursados.

Gasto del Gobierno en Educacin 2012 (% PIB)

14 Tiene por objeto evaluar hasta qu punto los alumnos cercanos al final de la educacin obligatoria
han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarias para la participacin plena en la
sociedad. Las pruebas son aplicadas cada 3 aos. Examinan el rendimiento de alumnos de 15 aos en
reas temticas clave: ciencias, matemticas y lectura. Los estudiantes son seleccionados a partir de una
muestra aleatoria de escuelas pblicas y privadas, elegidos en funcin de su edad y no del grado escolar
en el que se encuentran.

Fuente: Clculos propios basado en WDI.

10

Gasto del Gobierno en Educacin 2011 (% PIB)

Gasto del Gobierno en Educacin 2011 (% PIB)

Fuente: Clculos propios basado en WDI.

42 ECONOMA COLOMBIANA

Gasto pblico en educacin y calidad (2012)

Grfico 10

350

Gasto pblico en educacin y alfabetizacin (2011)

Grfico 9

Una vez comparamos los puntajes medios por estudiante en las pruebas
de ciencias y lecturas, sale a relucir que, para el nivel de gasto pblico en
educacin (4.4% del PIB) en 2012, la calidad del sistema educativo colombiano deja mucho que desear. Como se puede observar en el Grfico
10, los estudiantes colombianos estn en promedio para cada mdulo
a ms de 50 puntos del puntaje que se debera tener para este nivel de
gasto en educacin.

Desempeo medio prueba pisa lectura 2012

120

120
Tasa bruta de matriculacin en educacin
primaria y secundaria 2010 (%)

Concentrmonos ahora en la calidad de la educacin. Para ello, recurrimos


a los resultados de las pruebas estandarizadas PISA14 publicados en 2012
y elaboradas por la OCDE en sus pases miembros y en pases asociados.
Como es bien sabido, Colombia ha tenido muy mal desempeo en estas
pruebas estandarizadas, alcanzando el puesto nmero 62 en las pruebas
de matemticas, 60 en ciencias, y 57 en lectura, entre un total de 65 pases
participantes15. Los pases de la regin en general estn mal ubicados en el
ranking, pero consistentemente por encima de Colombia (a excepcin de
Per, que qued de ltimo en los tres mdulos). Chile obtuvo el puesto 51
en matemticas, 46 en ciencias y 47 en lectura, mientras que Mxico obtuvo el puesto 53 en matemticas, 55 en ciencias y 52 en lectura.

Desempeo medio prueba pisa ciencias 2012

Grfico 8

ECONOMA COLOMBIANA 43

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Grfico 12
18

100%

16

90%
80%
8,1

50%

Gasto pblico en salud

Gasto privado en salud

Estados Unidos

Chile

Brasil

Sur frica

Mxico

Corea del Sur

0%

Per

10%
Canad

2,2

Uruguay

3,3

20%

Costa Rica

3,1

Colombia

1,6

Colombia

3,3

30%

3,2

Per

3,8

Corea del Sur

4,1

Chile

2,6

1,5

Uruguay

2,5

Brasil

3,3

Canad

Alemania

2,6

Gasto privado en salud

65

Gasto pblico en salud

Fuente: Clculos propios basado en WDI.

60
%del total de afiliados

2,6

4,6

Reino Unido

70

3,7

5,2
5

Estados Unidos

Cobertura en salud por tipo de rgimen

6,1

7,6

9,1

40%

4,3

7,4

Francia

4,7

7,6

55

En el Grfico 13 se observa como Colombia presenta una expectativa de


vida al nacer levemente superior a la que se esperara para su nivel de gasto
en salud. En 2013 el gasto total en salud fue 6.8% del PIB, alcanzando una
expectativa de vida al nacer de 74 aos. Chile, por su parte, con un mayor
gasto total (7.8% del PIB), alcanz un expectativa de vida al nacer de 80
aos. Mxico, con un gasto menor (6.2% del PIB), tiene una expectativa de
vida al nacer de 77 aos.

50
45
40
35
30

8,7

Mxico

Sur frica

Costa Rica

(% PIB)

60%

10

Grfico 11

70%

12

Alemania

14

Francia

En primer lugar, vale la pena resaltar los logros obtenidos en trminos de


cobertura, la cual pas de 47% en 1996, a 56 en el 2000, 84 en 2008 y 91
en 201216. Dentro de los objetivos de Ley 100 de 1993 se haba propuesto
alcanzar un 90% de cobertura para el ao 2000; dicho logr se alcanz con
11 aos de retraso. Un tema muy preocupante tiene que ver con que mientras la Ley 100 contemplaba que en 2000 el 30% de los afiliados al sistema
de salud lo hara a travs del rgimen subsidiado (RS) y el 70% a travs del
contributivo (RC)17, la realidad prob ser bien diferente. El porcentaje de
afiliados que pertenecan al RC disminuy de 67 en 1996 a 47 en 2012
(Grfico 11). Los problemas fiscales y de incentivos a la formalizacin que
se desprenden de esta infortunada evolucin son evidentes.

Gasto pblico y privado en salud (2013)

Reino Unido

Salud

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

RC

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Grfico 13

RS

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90

Fuente: Clculos propios con base en Ministerio de Salud y Proteccin Social.

85

Expectativa de vida al nacer


(aos)

Al comparar el nivel de gasto agregado (tanto pblico como privado) en


salud, resulta que el de Colombia en 2013 alcanz el 6.8% del PIB, nivel
inferior al de Chile (7.8%), Uruguay (8.7%) y Costa Rica (9.9%). Un aspecto
que sobresale en el caso colombiano es la elevada proporcin que alcanza
el gasto pblico dentro del gasto total en salud (76%). Como se desprende
del Grfico 12, esta participacin solamente es superada por pases que
histricamente se han caracterizado por tener, por as decirlo, un estado
de bienestar: Reino Unido (84%), Francia (78%) y Alemania (77%). Ello es
una clara consecuencia de la CP de 1991, la cual consagra como obligacin
del Estado el velar por el acceso de la poblacin a los servicios esenciales.

Gasto total en salud y expectativa de vida al nacer (2013)

Contenido

Zoom +

80
75
70
65
60
55
50
45
40

10

12

14

16

18

20

Gasto total en salud (% PIB)


16 Ministerio de Salud y Proteccin Social (2015).

Fuente: Clculos propios basado en WDI.

17 Al RC se deben afiliar las personas que tienen una vinculacin laboral, es decir, con capacidad de
pago, en particular los trabajadores formales e independientes, los pensionados y sus familias. Estas
personas deben cotizar a una Entidad promotora de salud, para que les garantice la atencin en salud
a travs de las instituciones prestadoras de servicios de salud. Al RS deben estar afiliadas las personas
pobres y vulnerables, clasificadas en los niveles 1 o 2 del Sisbn, siempre y cuando no estn afiliadas
al RC a regmenes especiales o de excepcin. En 2012 la Corte Constitucional dictamin que el Plan
Obligatorio de Salud --el conjunto de servicios de atencin a que tiene derecho un usuario-- sera idntico
en ambos regmenes.

Al comparar el gasto en salud y la infraestructura hospitalaria (Grfico 14),


utilizando como proxy el nmero de camas, encontramos que en 2011 Colombia (con un gasto de 6.6 % del PIB), tena 1.4 camas por cada mil personas. En Chile, con un gasto mayor (7.2%), los hospitales estaban bastante
mejor dotados, alcanzando 2.1 camas por cada mil personas. Y Mxico,

44 ECONOMA COLOMBIANA

ECONOMA COLOMBIANA 45

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Grfico 15

Gasto total en salud, tasa de mortalidad prental (2013) y tasa de muertes causadas por
enfermedades contagiosas, condiciones prenatales, maternales o nutricionales (2012)
Muertes causadas por enfermedades contagiosas,
condiciones prenatales, maternales o nutricionales
(% del total)

gastando 0.7 puntos porcentuales menos que Colombia (5.9% del PIB),
dot a sus hospitales con prcticamente el mismo nmero de camas por
cada mil personas (1.5).
Grfico 14

Gasto total en salud e infraestructura hospitalaria (2011)

Nmeros de camas en hospitales


(por cada 1000 personas)

16
14
12
10
8

Tasa de mortalidad neonatal


(por cada 1000 nacimientos vivos)

50
40
30
20
10
0

10

15

20

Gasto total en salud (% PIB)

80
70
60
50
40
30
20
10
0

10

12

14

16

18

Gasto total en salud (% PIB)

Fuente: Clculos propios basado en WDI.

2
0
0

10

12

14

16

18

Gasto total en salud (% PIB)

Fuente: Clculos propios basado en WDI.

La Ley 100 contemplaba


que en 2000 el 30% de
los afiliados al sistema
de salud lo hara a travs
del rgimen subsidiado
y el 70% a travs
del contributivo.
Sin embargo,
el porcentaje de
quienes pertenecen
a este ltimo grupo
descendi de 67% en
1996 a 47% en 2012.

46 ECONOMA COLOMBIANA

Por ltimo, queremos observar la calidad del servicio de salud a travs de


sus polticas preventivas, que se ven plasmadas en la tasa de mortalidad
prenatal y las muertes causadas por enfermedades contagiosas, condiciones prenatales, maternales o nutricionales. Ante una mejor calidad en los
servicios preventivos y de seguimiento a las madres, se espera una menor
tasa de mortalidad prenatal. Por su parte, ante campaas ms activas de
vacunacin y prevencin y buenos hbitos sanitarios, se esperan tasas de
mortalidad menores por causa enfermedades contagiosas, malos hbitos
nutricionales o maternales. Colombia presenta una tasa de mortalidad prenatal menor a la que se esperara para su nivel de gasto pblico en salud.
En 2013 Colombia gast 6.8% del PIB en salud, presentando una tasa de
mortalidad prenatal de 9.1%. En pases de la regin las cifras comparables
son: Mxico (7.7% vs 6.2% del PIB) y Chile (5.2% vs 7.8% del PIB). Al ver
la tasa de muertes causadas por enfermedades contagiosas, condiciones
prenatales, maternales o nutricionales, se encuentra que Colombia tuvo
una tasa de 12.6%, Chile de 8% y Mxico de 10.5%.

En conclusin, Colombia presenta satisfactorios indicadores de salud para su nivel de gasto pblico y privado
en este sector. En varias dimensiones, tiene indicadores
similares a los de pases de la regin con un ingreso per
cpita mayor. Si bien falta, entre otros, mejorar la dotacin a los hospitales, en trminos generales el gasto
en salud pareciera haberse hecho eficientemente, incrementando la cobertura y la expectativa de vida de los
ciudadanos colombianos. Evidentemente, se presentan
importantes retos para la sostenibilidad del sistema, entre otras razones porque la mayora de la poblacin se
encuentra afiliada al rgimen subsidiado de salud.

Reforma a las Regalas:


Mermelada para toda la tostada
Una importante reforma compatible con el objetivo de
la CP de reducir la desigualdad regional, fue la efectuada en 2011. Hacemos referencia al Acto Legislativo 05
que reform el Rgimen de Regalas y cre el Sistema
General de Regalas (SGR). El rgimen anterior se estructuraba a partir de las disposiciones de la CP y las
leyes 141 de 1994 y 756 de 2002. Lo que dictaba este
arreglo institucional era que los recursos naturales no
renovables (RNNR) pertenecen a la Nacin y que el
Estado obtendra regalas por su explotacin. Las entidades territoriales (ET) por Ley tendran derecho a una
participacin en las regalas. Las ET en donde se explotara o por las cuales transitaran los RNNR recibiran las
llamadas regalas directas, 80% del total de regalas. De
las regalas directas, el 90% deba estar dirigido a proyectos de inversin prioritarios, el 10% restante a interventora y gastos de administracin18. El otro 20% del
total de regalas, las indirectas, iban al Fondo Nacional
de Regalas19 (FNR) como mecanismo de redistribucin

regional. Dichos recursos deban promover la minera


por medio de Ingeominas, preservar el medioambiente
por medio de las CAR, y financiar proyectos regionales
de inversin20.
El anterior rgimen tena dos problemas serios, uno
de inequidad y otro de pro-ciclicidad21. Ac concentraremos en el primero. El esquema era inequitativo por
cuanto la mayor parte de las regalas iban dirigidas a
unas pocas ET, sin consultar las necesidades propias
de esos entes o del resto de la poblacin, ello a pesar
de que estos recursos pertenecen a toda la Nacin. En
consecuencia, exista una gran concentracin de estos
dineros en unos pocos ET22. Por ltimo, una vez se consultan indicadores de reduccin de la pobreza, disparidad regional, o desigualdad social, existe abundante
evidencia de que estos recursos no estaban siendo eficazmente utilizados.

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18 Si las ET no reducan la mortalidad infantil o no alcanzaban coberturas


mnimas de servicios pblicos, deban asignar ms de la mitad de las regalas
directas a financiar estos propsitos.
19 Vigilaba y controlaba la utilizacin de las regalas indirectas. Exista un comit tcnico compuesto por cinco expertos en evaluacin, el cual daba su concepto sobre la viabilidad tcnica y financiera de los proyectos que buscaban
financiarse con estos recursos. El DNP estaba a cargo de la evaluacin final.
20 Los recursos para inversin se distribuan segn criterios de densidad
poblacional, NBI y pobreza.
21 Problemas de pro-ciclicidad debido a que el monto de las regalas dependa de los precios de referencia, los cuales varan de acuerdo a los excesos de
oferta o demanda, y de los volmenes de produccin, que tienden a moverse
en el mismo sentido que los precios. Adems, puesto que no se fijaba un lmite al gasto ni se obligaba a generar un ahorro, los recursos solan agotarse
sin importar en qu parte del ciclo se encontrara.
22 En 2011 tan slo 5 departamentos (Casanare, Meta, Cauca, Guajira
Huila) concentraban el 57.3% del total de regalas, no obstante contar con
apenas el 9.8% de la poblacin.
ECONOMA COLOMBIANA 47

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Con el nuevo esquema se busca distribuir las regalas de manera ms equitativa, para mejorar la competitividad de la economa, acelerar el progreso
econmico y tecnolgico y para suavizar el gasto de las ET a lo largo del
ciclo. As pues, se liquid el FNR, se redujo paulatinamente la proporcin de
regalas directas (desde el 80% que corresponda al FNR, a 35% en 2012 y
a 11% a partir de 2015) y se crearon cuatro fondos para distribuir el resto
de los recursos. Los fondos ms importantes para combatir la disparidad
regional son: i) el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), que tiene como objeto fomentar el progreso de los ET por medio de una mejor infraestructura
regional23; ii) el Fondo de Compensacin Regional (FCR), cuyo propsito es
la financiacin de proyectos de alto impacto social en las ET ms pobres24.
Tambin se crearon el Fondo de Ciencia y Tecnologa e Informacin, para
invertir en proyectos que incremente la capacidad cientfica, tecnolgica y
de innovacin de las regiones25, y el Fondo de Ahorro y Estabilizacin, cuya
funcin es ahorrar (o desahorrar) parte de las regalas, dependiendo de si
los ingreso del SGR aumentan o disminuyen de un ao a otro.

Tabla 1
Colombia

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2012

2013

GINI

53.11

51.45

56.93

58.68

56.11

56.04

53.54

53.49

Lnea de Pobreza

14.64

8.05

15.23

15.87

11.79

10.71

7.09

6.12

Fuente: WDI.

Muy al contrario, hasta el momento la lucha contra la desigualdad ha sido


una batalla prcticamente perdida. Mientras que en 1988 el coeficiente de
GINI era de 53.1, en el ao 2000 alcanz 58.7, para cerrar 2013 en 53.5,
valor muy cercano a tiempos anteriores a la CP de 1991 y muy superior al
del promedio de pases de la regin. Cules se perfilan como los mayores
problemas para lograr reducir la desigualdad en el pas? Mencionamos tres
asuntos que, a nuestro parecer, atentan contra el logro de una distribucin
ms equitativa del ingreso. Uno al que nos hemos referido a lo largo del
texto tiene que ver con la tensin resultante entre las reformas pro mercado y la CP de 1991, que desemboc en una mayor tributacin por parte de
las firmas y no de las personas, de manera de poder financiar las mayores
erogaciones en salud y educacin. Se estableci as un sistema tributario
poco progresivo, que deja exentos los rendimientos del capital devenidos
por las personas naturales y tiene un tramo de renta exenta para personas
naturales muy superior a la norma internacional.

Para velar por la asignacin eficiente y transparente de los recursos, se


crearon los rganos Colegiados de Administracin y Decisin (OCAD). stos evalan, definen, dan viabilidad, priorizan, aprueban y designan al ejecutor de los proyectos de inversin. En los OCAD participan los gobiernos
nacional, departamental, y municipal, cada uno con un voto. Segn un estudio de Econometra (2014), con el nuevo SGR se ha dado un gran avance
hacia una distribucin ms equitativa de las regalas. As por ejemplo, entre
municipios el GINI se redujo de 0.83 a 0.46. En cuanto a la participacin de
los proyectos dentro del total de recursos del FCR y FDR, se encuentra que
en 2012 un 40.5% se destinaron a proyectos de infraestructura, 35.9% a
proyectos sociales en su mayora de educacin-, y un 14.9% a proyectos
productivos relacionados con agricultura, industria y turismo, comercio,
minas y energa26.

Desigualdad vs CP de 1991: Qu pasa?


Cmo ya se ha ilustrado, el aumento en el gasto social se materializ en
una mayor cobertura en educacin y salud y en mejoras en indicadores
claves en salud. Como se puede observar en la Tabla 1, el porcentaje de
personas que viven por debajo de la lnea de pobreza extrema ha disminuido de manera importante en la ltima dcada, pasando de 15.9% en el ao
2000 a 6.1% en 2013. Dado que la pobreza es multidimensional, nos es
imposible atribuir esta baja a las polticas pblicas adoptadas a partir de la
CP de 1991, a las reformas pro mercado, o a alguna otra razn especfica
(p. ej. el boom petrolero). Es plausible que todos estos elementos hayan
jugado algn papel en la disminucin de la pobreza.

Coeficiente de Gini y porcentaje de personas que viven por debajo de la lnea de pobreza
extrema (1.9 USD)

Al comparar el nivel
de gasto agregado en
salud, resulta que el
de Colombia en 2013
alcanz el 6.8% del PIB,
nivel inferior al de Chile
(7.8%), Uruguay (8.7%)
y Costa Rica (9.9%).

Una segunda razn nos remite a la baja calidad de la educacin, particularmente la pblica, privndose el pas de la ms importante herramienta
para promover la movilidad social y disminuir la desigualdad. Finalmente,
es importante mencionar la deficiente focalizacin de una parte importante de los recursos pblicos. El caso ms preocupante es sin lugar a
dudas el de las pensiones, uno de los componentes ms importantes del
gasto del GNC. En el Grfico 16 se aprecia cmo las transferencias pensionales aumentaron como proporcin del PIB, de 1% en 1994 a 2.6% en
2004 y a 3.8% en 2013.

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Transferencias del GNC para pensiones (% PIB)

Grfico 16
4
3.5
3

(% PIB)

2.5
2
1.5

48 ECONOMA COLOMBIANA

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

26 En informacin recogida mediante encuestas se encuentra que existen preocupaciones sobre la complejidad del Sistema. Se resaltan problemas de capacidad para estructurar y manejar proyectos de envergadura, al igual que la necesidad de una mayor capacitacin. Lo anterior ha repercutido en una menor
ejecucin de proyectos. Entre 2009 y 2011, hasta julio de cada ao, se haba girado en promedio 54%
de las regalas mientras que a la misma fecha en 2012 se lleg apenas a 24% (Asobancaria, 2012).

1998

25 Dispone del 10% de las regalas.

1997

0.5

1994

24 Dispone del 26% de las regalas.

1996

1995

23 Dispone del 17% de las regalas.

Transferencias del GNC para pensiones

Fuente: Clculos propios con base en el Departamento Nacional de Planeacin.


ECONOMA COLOMBIANA 49

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

El notorio aumento en los recursos destinados a este subsidio monetario27,


no ha sido apropiado por los segmentos ms frgiles de la poblacin. Muy
por el contrario, Nez (2009) muestra cmo los primeros tres quintiles
de la distribucin del ingreso se apropian apenas del 2.5% de los recursos
destinados a pensiones, mientras que el quintil ms alto recibe el 86.3% de
estos dineros. Hoy da solo 3 de cada 10 personas en edad de pensionarse
recibe una pensin y slo 3 de cada 10 trabajadores cotiza activamente
para su pensin. Bajo las normas que actualmente rigen el rgimen pensional, la aberrante distribucin de subsidios identificada por Nez probablemente perdurar en el futuro.
Tabla 2

Bibliografa
Asobancaria. (2011). Reforma a las regalas: hacia una menor disparidad regional? Semana econmica.
Camacho , A., & Conover, E. (2011). Manipulation of Social Eligibility. American Economic Journal, 3(2).

Participacin dentro de las pensiones, por quintil de ingreso (2008)

Pensiones

bre las personas y menos sobre las empresas, por no mencionar la urgencia
de mejorar la focalizacin de los recursos invertidos por parte del Estado,
hoy en una proporcin no despreciable subsidiando las pensiones de los
ms pudientes a travs del vetusto rgimen de prima media.

Quintil 1

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 4

Quintil 5

0.1%

0.2%

2.3%

11.1%

86.3%

Fuente: Nuez (2009).

Otra falencia que surge a partir de la CP de 1991, fue que, en gran medida, el Estado asumi a partir de ella un rol de Estado garantista (como
ya se ejemplific en el caso de la salud), donde se gener una marcada
dependencia de las ayudas otorgadas por el Estado a las poblaciones ms
pobres ayudas que, adems, terminaron por cobijar a un nmero altsimo
de personas que no se encontraban entre los grupos hacia los cuales originalmente estaban destinadas dichas subvenciones. Por ejemplo, el DNP
(Comunicado, noviembre 2015) ha sealado que el 75% de la poblacin
est afiliado al Sisben. Esto es, a todas luces, exagerado para un pas donde la pobreza extrema bordea el 6%. Otro fenmeno que denuncia el DNP
es el registro de un nmero importante de personas con ingresos superiores a $3.8 millones mensuales en el Sisben, como consecuencia de problemas de registro (falta de actualizacin y monitoreo) y de corrupcin28.
Ms all de temas de registro y corrupcin, preocupan los incentivos perversos que surgen de un esquema exageradamente garantista donde para
muchos individuos resulta mejor ser informal y estar afiliado al SISBEN y al
rgimen subsidiado de salud que conseguir un trabajo formal. Ello no slo
atenta contra la estabilidad de las finanzas pblicas sino que, adems,
restringe la cantidad de recursos pblicos que se pueden focalizar en los
ms necesitados.

Constitucin Poltica. (1991). Colombia.


Departamento Nacional de Planeacin. (3 de Noviembre de 2015). Obtenido de https://www.dnp.gov.co/Paginas/DNP-pide-a-los-alcaldes-revisar-653-000-registrosdel-Sisb%C3%A9n.aspx
Econometra. (2014). Levantamiento de la lnea de base de los fondos de desarrollo
regional y de compensacin regional que permita una futura identificacin y evaluacin de sus impactos.
Edwards, S. &., Edwards, S., & Steiner, R. (2008). La Revolucin Incompleta: Las
Reformas de Gaviria. Bogot: Grupo Editorial Norma.
Escobar, A., & Olivera, M. (2013). Gasto Pblico y Movilidad y Equidad Social. Documentos CEDE(9).
Hommes, R., Montenegro, A., & Roda, P. (1994). Una Apertura hacia el Futuro. Bogot: Tercer Mundo Editores.

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Junguito, R., & Rincn, H. (2004). La poltica fiscal en el siglo XX en Colombia. Borradores de Economa(318).
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Numpaque, C. M., & Rodrguez Cuestas, L. (1996). Evolucin y comportamiento del


gasto pblico en Colombia 1950-1994. Archivos de Macroeconoma(45).
Nuez Mendez, J. (2009). Incidencia del gasto pblico social en la distribucin del
ingreso, la pobreza y la indigencia. Archivos de Economa(359).

Zoom +

Steiner, R. (1995). La Autonoma del Banco de la Repblica: Economa poltica de la


reforma. Bogot: Tercer Mundo Editores, Fedesarrollo.

En conclusin, el aumento en el gasto social ha mejorado notablemente los


indicadores de cobertura en educacin y salud, lo que a su vez ha contribuido imposible saber hasta qu grado- en la reduccin de la pobreza. No
obstante, la desigualdad se ha mantenido prcticamente inalterada desde
la promulgacin de la CP de 1991. Para cumplir con el propsito de disminuirla, es menester mejorar la calidad de la educacin pblica. Tambin
resulta imperativo poner en prctica un sistema tributario mucho ms progresivo, para lo cual es menester que la tributacin directa recaiga ms so-

27 Las pensiones son un subsidio por cuanto en 2003 se agotaron las reservas del Instituto de Seguro
Social (ISS ahora Colpensiones), Por lo tanto, el Estado tuvo que comenzar a financiar las pensiones con
recursos del Presupuesto General. Casi con absoluta seguridad, una persona que hoy recibe una pensin
hizo muy pocos aportes para cubrir esta erogacin.
28 Camacho y Conover (2011) encuentran evidencia de una manipulacin en el SISBEN por parte de los
polticos locales con fines electorales.
50 ECONOMA COLOMBIANA

ECONOMA COLOMBIANA 51

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

El tamao ptimo

Artculo
Anterior

de la deuda pblica colombiana


El decano de Economa de la Universidad Externado de Colombia,
Mauricio Prez Salazar, haciendo uso de estndares internacionales
y revisando la composicin de la deuda, concluye que habra campo
para mayor endeudamiento. Adems da puntadas sobre la necesidad
de mayor gasto pblico para hacer realidad la paz.

Mauricio Prez Salazar*

La palabra ptimo tiene al menos tres sentidos. Uno de ellos, el consagrado en el DRAE, es el superlativo de lo bueno. Es el significado ms usual
en el lenguaje corriente y cuando se utiliza el trmino (incluso en literatura
cientfica) es fcil entender lo que no puede ser mejor. El segundo sentido, ms tcnico, procede de las matemticas y aparece con frecuencia en
los estudios econmicos. Acudiendo a la lexicografa inglesa, en este caso
el Websters Encyclopedic Unabridged Dictionary, se trata del valor mnimo o mximo de una funcin especfica sometida a varias restricciones.
El mismo diccionario ofrece una tercera acepcin, ms ligada a la biologa:
el mejor o ms favorable punto, grado, monto, etc., (por ejemplo temperatura, luz y humedad) para el crecimiento o reproduccin de un organismo. A veces dos o incluso las tres definiciones, aunque conceptualmente
distintas, se mezclan o confunden con consecuencias que desbordan la
precisin idiomtica para llegar al mbito de la poltica econmica.
Un interesante ejemplo es un estudio elaborado por dos investigadores del
Banco de la Reserva Federal de Minneapolis, sobre el tamao ptimo de
la deuda pblica con referencia a la economa de los Estados Unidos. Su
principal conclusin es esta:
Nuestro hallazgo fundamental, para el modelo bsico con crecimiento endgeno, oferta elstica de trabajo y un impuesto a la renta neutro, es el de
que el tamao ptimo de la deuda es significativamente negativo aproximadamente menos 250% del PNB y que la ganancia de bienestar (medida
como un porcentaje del consumo per cpita) de llegar al ptimo tambin es
econmicamente significativo ms o menos el 4% del consumo per cpita.
(Ayarigi y McGrattan, 1994, 17)
*Decano de Economa de la Universidad Externado de Colombia.
52 ECONOMA COLOMBIANA

Wall Street.

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Artculo

Ms all de la estructura particular


del modelo de estos autores, resulta claro que su ejercicio de optimizacin corresponde exclusivamente
a la segunda de las definiciones de
ptimo antes reseadas. Desde el
punto de vista del sentido comn,
econmico y poltico, su resultado
es contraevidente. Hablar de una
deuda pblica negativa con un valor
del 250% del PNB es insensato, salvo que se parta de una concepcin
de Estado que no es proveedor de
bienes pblicos o meritorios sino un
simple prestamista universal. Ayarigi
y McGrattan optimizaron una funcin matemtica sometida a varias
restricciones sin hacer una reflexin
sobre su contenido econmico.
Pero la teora econmica no es estril en elementos de juicio sobre el
tamao ptimo de la deuda pblica.
Un primer acercamiento lo brinda
la microeconoma bsica. Cul es
el tamao ptimo de la deuda de
un agente econmico (que puede
ser una empresa productiva, pero
tambin el Estado) en un contexto
de mercado? La respuesta es muy
sencilla. La dimensin de su balance estar dada por el punto donde
el beneficio marginal derivado de la
explotacin de sus activos equivale
al costo marginal de los recursos
de capital requeridos para financiar
esos activos. Cuando el valor del beneficio marginal deja de ser superior
al costo marginal, el agente debe
dejar de endeudarse. Ello determina
el nivel ptimo de su deuda.
Al pasar al nivel macroeconmico,
son necesarias algunas cualificaciones. El empresario privado juzga la
optimalidad de su nivel de endeudamiento teniendo en cuenta costos y beneficios privados. El Estado
debe considerar costos y beneficios
sociales, que a veces difieren de manera importante de los anteriores. El
Estado, adems, puede aumentar o
disminuir sus pasivos por las exigencias contracclicas de la poltica macroeconmica. Y como los Estados,
a diferencia de las empresas, de or-

dinario no quiebran ni se liquidan, es indispensable pensar en el problema de la sostenibilidad de largo plazo.


Pero este tipo de consideracin no invalida la pregunta
anterior: querer un Estado de menor o mayor tamao
(que en ltimas depende de la magnitud de la tributacin, el gasto y la deuda) depende de la rentabilidad de
los activos que este tiene a su disposicin y del precio
que tienen los recursos para financiarlos.
La discusin que sigue no pretende agotar la cuestin,
pero s examinar con referencia a la coyuntura de la economa colombiana tres enfoques que con frecuencia
informan el debate pblico sobre el tema: los estndares internacionales, la composicin de la deuda y el
problema del crowding-out. Tiene dos limitaciones: se
concentra en la deuda del gobierno nacional central, y
no se refiere a sus pasivos contingentes.

La relacin deuda pblica/ PIB pasa del 30.9%


en 2000 a 42.6% en 2004, un rpido ascenso asociado
a los costos del rescate de la crisis financiera sistmica
del fin de siglo. Luego hay una paulatina cada hasta
un mnimo de 32.8% en 2007. A partir de entonces
la trayectoria ha sido al alza, para llegar a un
37.7% en 2014.
Algunas comparaciones internacionales
Un criterio usual, al hablar de la deuda ptima, es la
comparacin internacional. Este tipo de anlisis utiliza
la retrica de las mejores prcticas, las percepciones
(a veces presentadas como infalibles) de los mercados
internacionales y su expresin en los dictmenes de
las calificadoras de riesgo. Un indicador favorito es el
de la relacin entre el valor de la deuda pblica de un
pas con su PIB. Hay detrs una hiptesis implcita: los
acreedores asocian la capacidad de pago (y su inverso,
el riesgo de mora) con el tamao de la fuente de pago,
el ingreso nacional.

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Adicionalmente, se aduce un efecto recproco: economas con mayor deuda pblica tenderan a crecer
menos que aquellas con menores pasivos del Estado.
Luego de la crisis internacional de 2008, un estudio
muy sonado de Reinhart y Rogoff (2010) sugiri que
economas que sobrepasaran un umbral de 90% en
trminos de deuda pblica/PIB estaran condenadas a
un sendero de menores tasas de crecimiento y que en
el caso de economas emergentes habra un segundo
umbral, del 60%, respecto de la relacin deuda pblica
externa/PIB que recortara an ms sus posibilidades de
ECONOMA COLOMBIANA 53

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

expansin econmica1. Este trabajo result controversial; Herndon et al.


(2013) encontraron errores metodolgicos que invalidan el hallazgo del
primer umbral.
La Grfica 1 permite observar la tendencia de la relacin deuda pblica/
PIB colombiana desde 2000. Se perciben varios cambios de tendencia en
el periodo. La relacin deuda pblica/ PIB pasa del 30.9% en 2000 a 42.6%
en 2004, un rpido ascenso asociado a los costos del rescate de la crisis
financiera sistmica del fin de siglo. Luego hay una paulatina cada hasta
un mnimo de 32.8% en 2007. A partir de entonces la trayectoria ha sido al
alza, para llegar a un 37.7% en 2014. Como la depreciacin acelerada del
peso comenz a sentirse a finales de ese ao, buena parte del crecimiento
se explica por el mayor valor nominal de la deuda externa en pesos, que
creci en un 30.5% durante 2014.
Grfico 1

Participacin de la deuda del GNC en el PIB 2000-2014

45,0

Porcentaje

41,0

37,0

33,0

29,0

25,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

la situacin fiscal. Cabe la pregunta de hasta qu punto se puede hablar


de una mayor vulnerabilidad, para Colombia, de un determinado nivel de
endeudamiento lo que afectara su tamao ptimo.

En 2015 el pas
sufri un choque
externo negativo,
dado por el
brusco deterioro
de sus trminos
de intercambio.
Y la negociacin
de La Habana, si
es que se pretende
que el posconflicto
se convierta en paz,
requerir de
inmensas
inversiones.
Y si eso involucra
un mayor
endeudamiento
pblico?

Grfico 2
150,0

100,0

50,0
2008

2010

2011

2012

2013

2014

OCDE
Contenido

Fuente: Banco de la Repblica, OCDE y clculos propios.

Para ese efecto es importante tener presente no slo el valor de la deuda


preexistente de un pas al inicio de la crisis, sino tambin el contexto internacional de la misma. Respecto de pases de la OCDE, el nivel de la relacin
deuda pblica/PIB de Colombia es modesta. En el Grfico 3, se han clasificado las naciones de esa agrupacin en cinco categoras. El grupo A es el
de pases cuya relacin no es muy distinta de la de Colombia: menos del
40%. En el grupo B, la relacin se halla entre el 40% y el 80%; en el grupo C
la relacin est entre el 80% y el 100%; y en al grupo D pertenecen pases
cuya relacin excede el 100%. Slo 6 de 31 pases de la OCDE (el 19%)
son del grupo A. La participacin conjunta de los 19 pases de los grupos
C y D es del 61%. En otros trminos, en la distribucin modal de la relacin
deuda pblica/PIB de las naciones avanzadas predominan niveles que ms
que duplican los niveles de la colombiana. Y por supuesto los niveles registrados por Colombia estn muy por debajo de los valores de los umbrales
postulados por Reinhart y Rogoff.

Tal vez sea ms importante, para entender la tendencia decreciente de la


relacin deuda pblica/PIB en aos anteriores, el hecho de que esta depende tanto del numerador (el saldo del endeudamiento) como del denominador (el PIB). Como el PIB tuvo un comportamiento cada vez ms dinmico
desde 2004 fue natural la reduccin relativa de la carga de la deuda pblica.
La Grfica 2 compara, tomando como ao base el 2008, los ndices de la
relacin deuda pblica/PIB de Colombia y el promedio de los pases de la
OCDE. Si bien Colombia registra algo de aumento en el perodo ms reciente, su trayectoria ha sido ms moderada que la de los pases ms avanzados. Buena parte de la diferencia se explica por los efectos diferenciados de
la crisis internacional de 2008, que no tuvo mayor impacto sobre el sector
financiero colombiano; en cambio, la mayora de los gobiernos de la OCDE
tuvieron que hacer grandes esfuerzos fiscales para rescatar sus bancos comerciales y de inversin. Adems, en ese momento Colombia goz de trminos de intercambio excepcionalmente favorables. La coyuntura actual
es bien distinta. La reduccin de los precios del petrleo ha generado un
gran dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y ha deteriorado

54 ECONOMA COLOMBIANA

2009

Colombia

Fuente: Banco de la Repblica y clculos propios.

1 Con base en el supuesto de que la deuda pblica est denominada en moneda extranjera. Como se ver
ms adelante, este es cada vez menos aplicable a la situacin actual de Colombia.

Tendencia relacin deuda pblica/PIB en Colombia y los


pases OCDE 2008-2014. (Indice base 100=2008)

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Usuarios de entidades bancarias.


ECONOMA COLOMBIANA 55

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Grfico 3
18

Pases OCDE clasificados por regin relacin deuda


pblica/PIB 2014

16

Nmero de pases

14
12
10

La composicin de la deuda
y su tamao ptimo

8
6
4
2
0
A

Fuente: OCDE y clculos propios.

La reduccin de los
precios del petrleo ha
generado un gran dficit
en la cuenta corriente
de la balanza de pagos
y ha deteriorado
la situacin fiscal.
Cabe la pregunta
de hasta qu punto
se puede hablar de una
mayor vulnerabilidad,
para Colombia, de un
determinado nivel
de endeudamiento
lo que afectara
su tamao ptimo.

Hasta qu punto preocupa el el tamao ptimo de la deuda pblica las


agencias calificadoras de riesgo, y cunto afecta el grado de inversin de la
deuda pblica colombiana? Estas por supuesto tienen metodologas complejas, que tienen en cuenta muchos factores distintos de la relacin deuda
pblica/PIB. Pero hay un hecho que ayuda a ponderar esa preocupacin, al
menos en las naciones de la OCDE. Tomando como base la clasificacin de
S&P, y como punto de calificacin otorgada a Colombia por esta entidad
(BBB, o sea un nivel medio bajo de grado de inversin) apenas 4 de 31
pases de esa agrupacin tienen una nota inferior a la colombiana. Todos
pertenecen a las categoras C y D (con ms de 80% de coeficiente de endeudamiento). Tres Grecia, Portugal e Italia son miembros mediterrneos de la zona euro cuyas dificultades macroeconmicas son ampliamente conocidas. El cuarto es Hungra, a cuya situacin macroeconmica se
aaden factores de riesgo poltico complejos.
La importancia excesiva a veces asignada a la relacin deuda pblica/PIB en
la discusin interna colombiana la ilustran los antecedentes de la adopcin
de la regla fiscal por medio de la Ley 1473 de 2011. En julio de 2010, en un
debate sobre la propuesta promovido por Fedesarrollo, el saliente Ministro
de Hacienda Oscar Zuluaga habl de llegar a estndares internacionales
en trminos de la deuda como proporcin del PIB de pases que cuentan
con grado de inversin (Fedesarrollo, 2010, 12). En el mismo foro, al explicar la frmula que luego sera la base de la citada Ley, Gloria Alonso, Directora de Poltica Macroeconmica del mismo despacho, seal: Hay pases
que tienen grado de inversin con nivel de deuda equivalente a 100% del
PIB, al tiempo que hay otros con un nivel de deuda inferior al que registra
Colombia que tampoco gozan de grado de inversin. Para Colombia, de
acuerdo con las estimaciones del Comit Tcnico Interinstitucional, dicho
nivel se ubica alrededor del 28%2. La deuda pblica colombiana obtuvo el
grado de inversin en marzo de 2011, antes de la sancin de la Ley 1473.

2 Ibd., 15. La metodologa usada para llegar a esta cifra se presenta en el Anexo 3 de Comit Tcnico
Interinstitucional, 2010. Curiosamente en la estimacin presentada la variable grado de inversin es independiente, mientras que la de la relacin deuda/PIB es dependiente.
56 ECONOMA COLOMBIANA

Es posible que el cambio hubiera obedecido ms al deterioro relativo de este indicador en otros pases emisores de ttulos con grado de inversin que se registra
en la Grfica 2, y al hecho de que el nivel absoluto de la
relacin deuda pblica/PIB en Colombia es muy inferior
(entonces y ahora) al de la mayora de los pases que
ostentan grado de inversin3.

La composicin de la deuda no es ajena a su tamao


ptimo. Las caractersticas de la primera tienen mucho
que ver con la sostenibilidad de la misma, y una deuda
que no se pueda atender con puntualidad claramente
no es ptima. Dicho de otra manera una deuda cuya
composicin la hace ms riesgosa tendera a tener un
menor tamao ptimo. El anlisis que sigue examina
dos dimensiones de composicin: la participacin de
los pasivos en moneda nacional en el total y la estructura de plazos y de vencimientos.
Es preferible, desde el punto de vista del Estado deudor,
tener ms de su deuda denominada en moneda nacional
porque reduce su vulnerabilidad al impacto negativo de
una devaluacin. El grueso de los recaudos fiscales proviene de impuestos en moneda nacional y tener obligaciones en la misma (en este caso el servicio de la deuda
interna) ofrece una cobertura natural del riesgo cambiario. Por el contrario la devaluacin tiene efectos adversos sobre el monto y el servicio de la deuda externa.
Adems, la deuda pblica interna tiene un papel estratgico en los mercados financieros nacionales. De ordinario es en ellos el activo menos riesgoso; no porque
sea literalmente de riesgo cero, sino porque la suspen-

sin de pagos por el Estado hace insolvente el sector


financiero y los dems emisores privados de ttulos valores. Por eso la deuda pblica tiene acceso preferencial
a los mercados de capitales nacionales (sin olvidar que
en su calidad de regulador de los mismos el Estado puede ser juez y parte). La deuda interna no tiene mayores
riesgos de iliquidez, lo que no ocurre en los mercados
internacionales de capital.
Lo anterior tiene efectos colaterales sobre los intereses que paga la deuda pblica interna. En igualdad de
condiciones, a menor riesgo relativo, menor el rendimiento de un ttulo. Y si adems el pas tiene una poltica monetaria autnoma (aun con independencia de la
banca central) sta estar dirigida a las condiciones de
la economa en su conjunto. Los primeros beneficiarios
de una poltica monetaria expansiva siempre sern los
ttulos de deuda pblica4.
Estas ventajas son pertinentes para el tamao ptimo
de la deuda pblica colombiana en cuanto la participacin en la deuda total de la deuda interna ha tenido un
crecimiento sostenido en lo corrido del siglo. En 2000,
esta representaba algo as como la mitad; para 2014
haba llegado a ms de las dos terceras partes. (Grfico 4). Probablemente haya sido una de los mayores
aportes del manejo del crdito pblico a la estabilidad
macroeconmica. Y por lo mismo eleva el umbral de la
deuda ptima.

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3 En 2011, la relacin deuda pblica/PIB de Colombia era de 33.5%, mientras que el promedio de la OCDE llegaba al 102.1%.
4 La validez de estos argumentos es limitada en ciertas condiciones por
ejemplo una fuga masiva de capitales en una economa abierta. Aun as, normalmente el sector financiero y los dems agentes privados salen peor librados que el Estado como en el caso de Grecia en la actualidad.

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Los griegos ante su crisis financiera.


ECONOMA COLOMBIANA 57

TEMA CENTRAL

Grfico 4

TEMA CENTRAL

Participacin de la deuda interna en la deuda pblica del


GNC 2000-2008

75,0

Como se observa en la Grfica 5, la inversin total de la economa (utilizando como indicador la formacin bruta de capital fijo) tuvo un crecimiento
que duplica el del PIB. La participacin de aquella en este, en efecto pas
del 12.2% en 2000 al 25.5% en 2014. La inversin pblica (medida con el
mismo criterio) tuvo un rezago frente a la total hasta 2008 pero ya igualaba la dinmica de la segunda en 2014. El consumo final del gobierno general mantuvo un ritmo casi idntico al del PIB a lo largo del periodo, muy
inferior a la de la inversin total y la pblica.

70,0
65,0

Porcentaje

costos que enfrentan los sectores pblicos y privados a la hora de financiar


sus proyectos.

60,0
55,0
50,0
45,0

Grfico 5

40,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Comportamiento del PIB, inversin total, inversin


del gobierno y consumo del gobierno.
ndices base 100=2000 (2000-2013)

700,0

Fuente: Banco de la Repblica y clculos propios.

600,0

Otro tanto puede decirse de la estructura y plazos de los vencimientos.


Aunque la decisin del deudor sea mantener estable el saldo de sus obligaciones cada vez que se vence una de estas (un crdito o un bono) se debe
hacer un roll-over lo que jurdicamente se trata como una nueva emisin. Frente a la desconfianza de los mercados, la posibilidad de que no se
pueda hacer el roll-over de manera ordenada representa, eventualmente,
el riesgo de incumplimiento, que se agudiza con la concentracin de fechas
de vencimiento y plazos cortos de obligaciones. En esto, tambin se han
logrado avances importantes. Dos indicadores merecen citarse. Entre diciembre de 2002 y octubre de 2015, la duracin promedio de los crditos
internos pas de 2.2 a 4.9 aos; la de los externos de 3.9 a 6.3 aos. En el
mismo lapso la vida media de los crditos internos se increment de 4 a
6.1 aos, mientras que la de los externos pas de 6.3 a 12.3 aos. A la vez
que se han alargado los plazos, tambin se observa una moderacin de las
concentraciones de los vencimientos. (Ministerio de Hacienda, 2015). De
nuevo puede esperarse una relacin positiva entre una mejor estructura de
plazos y vencimientos y el tamao ptimo de la deuda.

El crowding-out
La hiptesis del crowding-out supone que un incremento en el gasto pblico financiado por dficits fiscales y un mayor endeudamiento del Estado
tiene efectos negativos sobre el gasto privado, en especial su inversin.
Suponiendo que la eficiencia (en trminos de rendimientos) de la inversin
pblica es menor que la privada, puede haber incluso una contraccin de la
inversin total. El Estado tiene una en principio una capacidad ilimitada de
obtener recursos por su potestad soberana de imponer tributacin. Y eso
puede traducirse en una elevacin de las tasas de inters que supera el nivel de equilibrio en ausencia de dficits pblicos. Dicha hiptesis aconseja
moderacin en el nivel del gasto pblico deficitario por sus posibles efectos contraproducentes sobre la inversin global (en trminos de calidad y
de cantidad) e indirectamente sobre el crecimiento.
Ha ocurrido crowding-out en Colombia durante lo corrido del siglo?
Puede aseverarse que el endeudamiento pblico ha inhibido la inversin
privada por un alza en el costo del capital? La evidencia parece indicar lo
contrario, tanto en trminos del volumen de la inversin como en la de los
58 ECONOMA COLOMBIANA

500,0
400,0
Contenido

300,0
200,0

Busqueda

100,0
0,0
2000

2001 2002 2003 2004 2005 2006


PIB

Inversin total

2007 2008 2009 2010 2011 2012


Inversin gobierno

2013

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Consumo gobierno

Fuente: Clculos propios en base DANE. El indicador de inversin es la formacin bruta


de capital fijo.

El Grfico 6 muestra los costos de captacin del gobierno (la tasa de los
TES) y del sector financiero (la tasa de los CDT) entre 2000 y 2014, con
ttulos de plazo de un ao. Su comportamiento fue casi idntico, con un
descenso paulatino en uno y otro caso.

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Nuestro pas s tendra espacio fiscal para


aumentar su endeudamiento pblico. Tendra
adems una necesidad urgente (como la de
cualquier rescate financiero) para emprender
gastos pblicos encaminados a hacer realidad
la paz, que desbordarn la capacidad
impositiva de corto plazo y aumentarn
la deuda pblica.
ECONOMA COLOMBIANA 59

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Grfico 6

Tasas de inters TES y CDT (1 ao)


2003-2014

12,0

Esa es una tesis central del manifiesto de Modigliani et al. (1998), que critica el esquema de la regla fiscal establecida en el Tratado de Maastricht6.
Este documento plantea que para efectos del tamao ptimo de la deuda
pblica ptima sera ms pertinente tener en cuenta la relacin entre esta
y los activos nacionales.

10,0

Porcentaje

8,0

El propsito de ampliar la tasa de inversin no debe limitarse a la inversin privada Para que la expansin de la inversin pblica tenga los mismos efectos beneficiosos que la inversin privada las inversiones adicionales deben
financiarse en la mayora de pases de la misma manera como tpicamente
se hace con la inversin privada, es decir obteniendo los recursos en los mercados de capitales en la forma de deuda o de acciones7.

6,0

4,0

2,0

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
TES

CDT

Fuente: Banco de la Repblica. Datos a fin de ao

Un estudio del Banco de la Repblica (Salamanca y Monroy, 2008) examin la incidencia del crowding-out durante el periodo 1994-2007, respecto del endeudamiento pblico externo y de la inversin total de la economa. Hallaron una relacin simtrica y negativa entre uno y otra en el
largo plazo, lo que no es sorprendente dado los aos analizados: el hecho
macroeconmico sobresaliente de este periodo fue la crisis de final de siglo, cuando coincidieron una cada brusca de la inversin y un aumento
en el endeudamiento pblico encaminado al rescate de una crisis financiera
sistmica5.
La evidencia de lo corrido del siglo, de relativa estabilidad macroeconmica, arroja la conclusin de que el pas no ha padecido crowding-out.

Conclusiones
Hay un tamao ptimo para la deuda pblica colombiana? Sin que se pueda determinar su valor ptimo, se han examinado tres de elementos de
juicio: las comparaciones internacionales, la composicin de la deuda pblica y el crowding-out. En cada caso la conclusin es que el pas no ha
excedido lmites razonables y que en lo corrido del siglo hemos ido por un
buen camino. Pero en el fondo hay una pregunta que se deriva de un cambio de contexto: en 2015 el pas sufri un choque externo negativo, dado
por el brusco deterioro de sus trminos de intercambio; y la negociacin de
La Habana, si es que se pretende que el postconflicto se convierta en paz,
requerir de inmensas inversiones. Y si eso involucra un mayor endeudamiento pblico?
De pronto hay que volver al enfoque microeconmico que se mencion al
principio del presente artculo: la nocin de que el endeudamiento pblico
ptimo es aquel donde se igualan beneficios y costos marginales. Endeu-

5 Y, como bien acotan Salamanca y Monroy, su artculo identifica una correlacin ms no una causalidad.
60 ECONOMA COLOMBIANA

darse para adquirir activos productivos no es necesariamente mala cosa,


aunque los beneficios sociales excedan los privados.

Pescatori et al. (2014) no encuentran que haya un umbral mgico que


permita establecer un nivel ptimo de endeudamiento pblico, salvo en el
muy corto plazo. Pases que ha logrado reducir su endeudamiento luego de
episodios traumticos como guerras o crisis financieras tienden a crecer a
ritmos no muy distintos de otros con menores niveles de deuda.
Ostry et al. (2010, 2014) aportan un concepto til para este debate: el del
espacio fiscal: la nocin de que hay algn margen de ajuste, an para
economas muy endeudadas, que les permite mantener y recuperar la sostenibilidad. Es decir, dependiendo del nivel inicial de la relacin deuda pblica/PIB hay mayores o menores posibilidades de mantener la confianza
de los acreedores. Pero cuando hay espacio fiscal, (que sera el caso de
Colombia),
La relacin deuda/PIB se debera reducir de manera orgnica con crecimiento
[y] la deuda pblica debera incrementarse para suavizar la imposicin necesaria para financiar egresos no recurrentes. Esta accin arroja una versin
de la regla de oro, segn la cual la inversin pblica se financia con deuda y
est determinada por el equilibrio entre el retorno social y la tasa de inters
de mercado8.

El Estado, adems,
puede aumentar o
disminuir sus pasivos
por las exigencias
contracclicas de la
poltica macroeconmica.
Y como los Estados, a
diferencia de las empresas,
de ordinario no quiebran
ni se liquidan,
es indispensable pensar
en el problema de la
sostenibilidad
de largo plazo.

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Hecha la salvedad de que los anlisis de Modigliani, Pescatori, Ostry y sus


colaboradores se refieren a pases avanzados y en ltimas se ocupan de los
rescates financieros con recurso pblicos requeridos por la crisis financiera
de 2008, quedan lecciones tiles para la Colombia de hoy.
Nuestro pas s tendra espacio fiscal (en el sentido de Ostry et al.) para aumentar su endeudamiento pblico. Tendra adems una necesidad urgente
(como la de cualquier rescate financiero) para emprender gastos pblicos
encaminados a hacer realidad la paz, que desbordarn la capacidad impositiva de corto plazo y aumentarn la deuda pblica. En este caso, para hacer
inversiones de alta rentabilidad social en la reduccin de la desigualdad
social y asegurar el orden pblico en regiones asoladas por el conflicto. En

6 Que incluye, aunque se incumpla de manera generalizada, un tope del 60% para la relacin deuda
pblica/PIB.
7 Modigliani et al., 1998, 343. El antecedente conceptual es Musgrave, 1939.
8 Ostry et al., 2014, 1. Segn la regla de oro que se origina en Musgrave, 1939, los incrementos de
la deuda pblica slo deben destinarse a financiar la inversin en activos rentables desde la perspectiva
privada o social.
ECONOMA COLOMBIANA 61

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

vez de generar crowding-out es probable que la mayor inversin pblica


en estos rubros facilite y propicie la inversin privada. Por lo mismo, una
interpretacin estrecha de la regla fiscal consignada en la Ley 1473 sera
un error histrico. Menos mal que la misma norma tiene elementos de flexibilidad.
Para volver al principio de este ensayo: las tres posibles definiciones de
lo ptimo. El concepto de superlativo de lo bueno no resulta fcilmente aplicable al tamao de la deuda pblica. La optimizacin matemtica,
aunque sea til en modelos abstractos, tampoco resulta muy prctica. La
tercera definicin el ambiente ms favorable para el desarrollo de un organismo tal vez sea la ms indicada para pensar una Colombia donde se
pretenda construir la paz.

Artculo
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Por un camino incierto

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Artculo

La cada del precio internacional del petrleo gener un hueco fiscal


del 3 por ciento del Producto Interno Bruto para el 2015 y de 3,6
para el 2016. El senador Ivn Duque, del Centro Democrtico,
expone las cinco principales consecuencias que l considera
tendr ese bajonazo para el pas.

Bibliografa
Ayarigi, S.R. y McGrattan, E., 1994, The optimal quantity of debt, Federal Reserve Bank of Minneapolis, Working Paper 538
Comit Tcnico Interinstitucional, 2010, Regla fiscal para Colombia, Bogot,
Banco de la Repblica
Fedesarollo, 2010, La regla fiscal para Colombia, Debates de coyuntura econmica y social, n. 81
Herndon, M., Ash, M. y Pollin, R., 2013, Does High Public Debt Consistentely
Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhard and Rogoff, PERI Workingpaper
Series 322
Ministerio de Hacienda, 2015, Datos histricos de la deuda GNC, en http://
www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/creditoydeudapublicos/Deuda
Modigliani, F., Fitoussi, J.-P., Moro, B., Solow, R., Steinherr, A. y Labini, P., 1998,
An Economists Manifesto on Unemployment in the European Union, BNL Quarterly Review 206

Ivn Duque Mrquez*


Contenido

Desde mediados del 2014 el pas empez a sentir los sntomas de una desaceleracin econmica. Esto ha sido el resultado de la vertiginosa cada
en los precios de los commodities, puntualmente el precio del petrleo,
nuestro principal producto de exportacin y fuente importante de divisas
e ingresos fiscales.
Esta dependencia petrolera era conocida por las autoridades econmicas
y sus posibles consecuencias fueron advertidas oportunamente por varios
actores y conocedores del mercado. Qu pas entonces? Si bien, predecir
con exactitud los niveles que alcanzara la cotizacin del crudo no era una
tarea fcil en medio de una situacin de volatilidad, la previsin y la transparencia son dos variables que deben ir de la mano.

Ostry, J.D., Gosh, A.R., Kim, J. y Queresh, M.S., 2010, Fiscal Space, IMF Staff
Position Notes 10/11

Al no prever a tiempo los escenarios ms adversos o por lo menos al no


querer mostrarlos pblicamente, se cre una realidad paralela entre la poltica fiscal liderada por el gobierno y la que realmente necesitaba el pas.
Pero lo ms preocupante es que aunque el gobierno ha tenido que revaluar
sus nmeros, estos siguen alejados de la realidad y por ello la economa se
encuentra en medio de un camino incierto.

Ostry, J.D., Gosh, A.R. y Espinoza, R., 2015, When Should Public Debt Be Reduced, IMF Staff Discussion Notes 15/10

Antecedentes

Pescatori, A., Sandri, D. Y Simon, J., 2014, Debt and Growth: Is There a Magic
Threshold, IMF Working Papers WP/14/14/34

La cada persistente en los precios internacionales del petrleo, desde julio


de 2014, hizo que los ingresos del pas se redujeran sustancialmente debido a la disminucin de las exportaciones, de la Inversin Extranjera Directa
y de los ingresos fiscales que vena generando el sector minero-energtico.
Esta situacin se torn ms crtica por la volatilidad en las condiciones financieras externas y por el menor crecimiento de nuestros socios comerciales, en especial el registrado por los pases emergentes.

Musgrave, R,., 1939, The Nature of Budgetary Balance and the Case for the
Capiral Budget, American Economic Review 29

Reinhart, C.M. y Rogoff, K.S., 2010, Growth in a Time of Debt, NBER Working
Paper Series 15639
Salamanca, A. y Monroy, V., 2008, Deuda externa pblica e inversin en Colombia 1994-2007: Evidencia de un modelo no-lineal TAR, Borradores de Economa 543, Banco de la Repblica.

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Como resultado, la economa colombiana sufre una fuerte devaluacin de


su moneda y una prdida en el ingreso nacional producto de la cada en los
*Senador de la Repblica

62 ECONOMA COLOMBIANA

ECONOMA COLOMBIANA 63

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

trminos de intercambio. En teora, la devaluacin del peso debe mitigar el


impacto negativo sobre el ingreso nacional, pues al contar con un rgimen
cambiario flexible se espera un estmulo a las exportaciones y un encarecimiento de las importaciones. Sin embargo, ante la alta concentracin de
nuestra canasta exportadora en productos provenientes del petrleo y con
un sector industrial rezagado, la devaluacin no logr un mayor dinamismo
exportador, pero s tuvo efectos parciales sobre el nivel de precios.

Grfico 1

Otra herramienta importante es la Regla Fiscal. Esta permite que, ante una
coyuntura internacional como la actual, el gobierno pueda ajustarse de
manera gradual, mantener un nivel adecuado de inversin pblica y amortiguar el efecto negativo de los choques externos sobre la economa.
Las medidas que ha tomado el gobierno para contrarrestar los efectos negativos de la debacle minero-energtica han sido ms fuertes en el frente
de ingresos que en el de gasto pblico. En materia de gastos, se llev a
cabo un aplazamiento del Presupuesto General de la Nacin del 2015, que
redujo el gasto en inversin en casi $4 billones. Respecto a los ingresos, en
el 2014 fue sancionada una nueva Reforma Tributaria que buscaba financiar en ms de $12 billones el PGN 2015. Es decir, el esfuerzo que realiz el
gobierno represent 1/3 de lo que tuvieron que asumir los contribuyentes,
que en su mayora corresponde al sector productivo del pas.

Trminos de Intercambio
Base 2000=100

250,00

200,00

Las finanzas pblicas territoriales tambin se vern afectadas por la cada


de los precios del petrleo, principalmente por los menores recursos de
regalas que esta disminucin conlleva. De esta forma, el presupuesto de
regalas se redujo para el perodo 2015-2016 cerca del 30%.

150,00

100,00

50,00

ITI_CE

ITI_IPP

Fuente: Banco de la Repblica.

Con el derrumbe de la renta petrolera del Gobierno Nacional Central se


gener un hueco fiscal del 3% del Producto Interno Bruto (PIB) para el
2015 y de 3,6% del PIB para el 2016. Vale la pena recordar que, en 2013
los ingresos que el gobierno recibi de este sector llegaron a representar el
20% de su recaudo, mientras que para el 2015 se proyectaron ingresos cercanos a los $9 billones, lo cual significa que la participacin de los mismos
dentro del PIB se redujera a 1,2% en 2015 y 0,3% en 2016.
Dentro de este y cualquier escenario, el papel de la poltica fiscal es garantizar la estabilidad econmica en trminos de produccin, empleo y precios,
utilizando como variables de control el gasto pblico y los impuestos. Por
tanto, al presentarse una menor senda esperada del ingreso nacional se
requiere un ajuste del gasto interno, sobre todo cuando la brecha entre ambas variables es amplia tal como lo refleja el dficit en la cuenta corriente
de la balanza de pagos que ya supera el 6% del PIB.
En el pas dicha poltica se plasma en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP). En este documento se presentan las estimaciones del comportamiento de la actividad econmica y fiscal para el ao que cursa, tambin
para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales con la meta de supervit primario y endeudamiento pblico1.

jul-15

jul-14
ene-15

ene-14

jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
jul-13

ene-00
jul-00
ene-01
jul-01
ene-02
jul-02
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09

jul-96
ene-97
jul-97
ene-98
jul-98
ene-99
jul-99

ene-95
jul-95
ene-96

0,00

A estas medidas adoptadas por el Gobierno, se suma el espacio de dficit


que abre la Regla Fiscal. La Ley 1473 establece que el GNC debe alcanzar
una senda decreciente del dficit estructural, pero el dficit total puede
alejarse de esta senda siempre y cuando se presenten desviaciones entre el
precio promedio observado del petrleo y su nivel de largo plazo y/o exista
una brecha entre el PIB observado y el potencial. A la primera desviacin
se le conoce como ciclo minero-energtico y a la segunda como ciclo econmico.
Ante la diferencia entre el precio de largo plazo fijado para el 2014 por el
subcomit de petrleo y el precio observado, se produjo un ciclo negativo
por concepto de ciclo energtico, pero tambin se present un porcentaje
adicional que corresponde al ciclo econmico como resultado de una brecha de producto negativa.

Contenido

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Presupuesto General de la Nacin asignado a entidades


agropecuarias ($ millardos)

Grfico 2

-1.6
-2.3
-2.4

-2.2

-2.1

-2.0

onmic

Ciclo ec

Ciclo Energtico
-3.0

-1.9

-1.4
-1.5

-1.2
-1.2

-1.0

-1.0

-1.0

-1.0

-1.0

-1.1

-2.0

-2.7

-3.1
-3.6

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Balance estructural
Balance Total

1 Definicin tomada del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.


64 ECONOMA COLOMBIANA

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico


ECONOMA COLOMBIANA 65

TEMA CENTRAL

Al no prever a tiempo
los escenarios ms
adversos o por lo menos
al no querer mostrarlos
pblicamente, se cre una
realidad paralela entre
la poltica fiscal liderada
por el gobierno y la
que realmente
necesitaba el pas.

TEMA CENTRAL

En este punto la poltica fiscal juega un papel importante, a travs del diseo coherente de polticas macroeconmicas de largo plazo y no a travs
de polticas contra-cclicas tradicionales que no garantizan la sostenibilidad
econmica. Sin embargo, aunque no se deben desconocer las medidas lideradas por el gobierno es claro que no responden a problemas estructurales
y de largo plazo. Ante la presencia de grandes desbalances fiscales y financieros, la respuesta que la economa tendr frente a una mayor volatilidad
de los mercados internacionales es incierta. Por ello, las proyecciones del
mercado son dismiles respecto al crecimiento que tendr la economa este
y el prximo ao.
Esta incertidumbre desde la esfera gubernamental ha trado inestabilidad
econmica y resultados nefastos en las principales variables macroeconmicas del pas.

Consecuencias

Ingreso

Como se mencion anteriormente el Marco Fiscal de Mediano Plazo es la


brjula de las finanzas pblicas y debe guardar consistencia con el presupuesto aprobado cada ao. Esta brjula empez a descalibrarse desde el
2014, pues los supuestos bajo los cuales estaban sustentadas sus proyecciones cambiaron considerablemente en el presentado para 2015, lo cual
socava la confianza en las cifras y no garantiza que los resultados estimados se logren materializar cabalmente.
De esta forma, el MFMP 2014 esperaba una disminucin en el dficit del
Sector Pblico Consolidado - SPC del 20% y un leve aumento del 5% del
dficit del Gobierno Nacional Central GNC, pero el MFMP 2015 cambia
radicalmente este optimismo y presenta un mayor hueco fiscal, donde el
GNC aumentar su dficit en 2015 en 30% y el SPC en 39%.

2014

Sector pblico No Financiero

2015

Var.

-13.264

-21.119

59,2%

Gobierno Nacional Central

-18.356

-30.995

68,9%

Sector Pblico Consolidado

-13.724

-20.493

49,3%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.


Cifras en millones de pesos.

Los ingresos presentan reducciones de 6,1% para 2015, mientras que los
gastos solo presentan reducciones de 2,5% en este mismo ao, acrecentando el dficit del GNC. Estas presiones de gasto se incrementan si se
tienen en cuenta las vigencias futuras, las cuales amplan los compromisos
fiscales del pas en tiempo y monto. El valor de estas obligaciones ya no
ser de 25 sino 89 billones hasta 2042.
Cuadro 3

1. Incertidumbre fiscal

Cuadro 1

Balance Fiscal MFMP 2015

Cuadro 2

Total vigencia futuras

Tipos

Vigencias futuras
2016-2018

App
Ordinaria

2019-2022

2023-2026

2027-2030

2031-2034

2035-2038

2039-2042

Totales

1,438

11,570

13,931

12,442

10,829

10,479

1,930

62,620

15,573

865

170

55

16,662

Excepcional

5,745

2,913

1,760

10,418

Total general

22,755

15,348

15,861

12,497

10,829

10,479

1,930

89,700

0.9

0.4

0.3

0.2

0.2

0.1

0.0

25.4

17.1

17.7

13.9

12.1

11.7

2.2

% del PIB
Participacin %

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.


Cifras en miles de millones de pesos

Pero como el MFMP debe guardar consistencia con el Presupuesto General


de la Nacin, es importante analizar el comportamiento de estas cifras.
Ante la coyuntura y la falta de previsin gubernamental, entre 2015 y 2016
el PGN ha cambiado su monto en 6 oportunidades.

Contenido

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Balance Fiscal MFMP 2015


Ingreso

Sector pblico No Financiero


Gobierno Nacional Central
Sector Pblico Consolidado

2014

2015

13.264.

18.914

18.356

23.881

13.724

19.096

Var.
42,6%
30,1%
39,1%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.


Cifras en millones de pesos.

Para el 2016 el dficit del GNC aumenta en 68% respecto al registrado en


2014, lo que refleja importantes necesidades de financiamiento para el corto plazo en medio de un escenario de desaceleracin econmica.
66 ECONOMA COLOMBIANA

Obreros en petrolera.
ECONOMA COLOMBIANA 67

TEMA CENTRAL

Cuadro 4

TEMA CENTRAL

Presupuesto General de la Nacin


2014 aprobado

Funcionamiento

2014

Grfico 3
2015 aprobado

2015 aplazamiento

2016 inicial

2016 2do debate

113,8

111,5

119,4

117,9

126,7

23,1

23,3

25,1

24,8

26

7,5

7,9

7,1

7,5

7,6

81,5

78,6

85,6

83,8

91

89,4

1,7

1,5

1,6

1,8

1,6

Deuda

42,5

40,9

47,3

47,1

48,6

47,6

Inversin

46,7

44,4

49,4

45,5

40,6

43,8

Total

203

196,9

216,1

210,5

215,9

215,9

Gastos de personal
Gastos generales
Transferencias
Operacin comercial

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico


Cifras: miles de millones de pesos

124,2
33,3

Cushing, ok WTI Spor Price FOB


(Dollars per Barrel)

160
140
120
100
80
60
40
20

La reparticin de este monto por sectores tampoco guarda coherencia con


la necesidad de impulsar y diversificar nuestro aparato productivo industrial
y agroindustrial. Por ejemplo, la agricultura ha presentado un crecimiento
inferior al promedio nacional y jalonado por la produccin de caf, este
sector solo representa el 1,8% del PGN 2016; minas y canteras representa
el 1,9% del mismo, mientras que la industria que es el sector encargado de
liderar el desarrollo productivo tiene una participacin del 0,5% en dicho
presupuesto.
Finalmente, esta dinmica entre ingresos y gastos no ha tenido resultados
eficientes en trminos de desigualdad. A pesar del aumento del recaudo tributario en los ltimos aos y del incremento significativo del gasto pblico,
el ndice de Gini se mantuvo constante en los ltimos 3 aos. Es decir, si
en periodos de bonanza las brechas no se disminuyeron, cules sern los
resultados en el periodo de escasez?

2. Incertidumbre internacional
La volatilidad en los mercados internacionales fue latente al final del ao
pasado y lo ser tambin durante el primer semestre del 2016. El mundo
estaba a la espera de la decisin de poltica monetaria que tomara la Reserva Federal de los Estados Unidos. Y en efecto, en diciembre pasado, la
Reserva aument la tasa de inters en 0,25%, luego de ms de una dcada
de haberlas mantenido estables.
Esta decisin tendr sus efectos en los mercados financieros de los pases
emergentes y en las monedas de los mismos, para nuestro caso un aumento en la tasa de inters externa implica una mayor salida de capitales y por
tanto una mayor devaluacin. De igual forma, presiona al alza las tasas de
inters internas ya intervenidas en los ltimos meses, lo cual impactara el
consumo y la inversin a travs del crdito. Finalmente, un encarecimiento
del financiamiento externo aumenta nuestros compromisos en deuda externa ya afectados por la devaluacin y las presiones fiscales.
La lenta recuperacin de Europa, la desaceleracin de China y el bajo crecimiento de la regin afectarn nuestro comercio internacional, as mismo
la tendencia bajista del precio del petrleo ante el persistente exceso de
oferta de este producto seguirn presionando nuestra balanza comercial.
68 ECONOMA COLOMBIANA

ene-02-2008
mar-02-2008
may-02-2008
jul-02-2008
sep-02-2008
nov-02-2008
ene-02-2009
mar-02-2009
may-02-2009
jul-02-2009
sep-02-2009
nov-02-2009
ene-02-2010
mar-02-2010
may-02-2010
jul-02-2010
sep-02-2010
nov-02-2010
ene-02-2011
mar-02-2011
may-02-2011
jul-02-2011
sep-02-2011
nov-02-2011
ene-02-2012
mar-02-2012
may-02-2012
jul-02-2012
sep-02-2012
nov-02-2012
ene-02-2013
mar-02-2013
may-02-2013
jul-02-2013
sep-02-2013
nov-02-2013
ene-02-2014
mar-02-2014
may-02-2014
jul-02-2014
sep-02-2014
nov-02-2014
ene-02-2015
mar-02-2015
may-02-2015
jul-02-2015
sep-02-2015
nov-02-2015

0,00

Fuente: EIA.

3. Crecimiento econmico

Contenido

El crecimiento econmico es otro resultado que genera expectativa. Si bien


el pas tendr un crecimiento destacado dentro de la regin, la marcada
desaceleracin es un hecho que conlleva a un anlisis mucho ms amplio.
Por el lado de la oferta, el crecimiento est liderado por el sector de la
construccin principalmente, aunque este tambin present una marcada
desaceleracin en lo corrido del ao. Sin embargo, sectores como el industrial, agropecuario y minero-energtico registran variaciones inferiores al
promedio nacional. Esto muestra, que aunque en trminos agregados estamos creciendo a nivel sectorial, la distribucin es distinta y se caracteriza
por una amplia disparidad.
Por el lado de la demanda, se observa que tanto el consumo del gobierno como la Formacin Bruta de Capital han cado dramticamente, lo cual
afecta la inversin real. As mismo, la dbil demanda interna afectar la
produccin y a su vez los niveles de inversin.

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Vale la pena recordar que, en 2013 los


ingresos que el gobierno recibi de este sector
llegaron a representar el 20% de su recaudo,
mientras que para el 2015 se proyectaron
ingresos cercanos a los $9 billones, lo cual
significa que la participacin de los mismos
dentro del PIB se redujeran a 1,2%
en 2015 y 0,3% en 2016.
ECONOMA COLOMBIANA 69

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

El sector necesita aumentar su competitividad y para ello se deben corregir


los innumerables cuellos de botella que van desde los elevados costos de
transporte, hasta la carga tributaria que asfixia a la pequea y mediana
empresa, yendo en contrava del emprendimiento que pretende impulsar
el gobierno nacional.

Demanda final interna (Var. % anual)

Grfico 4

9,4

9,5
7,8

7,1

6,9

7,5

7,4

7,3

7,7

6,3

6,1

6,1

5,8

5,1

5,8
4,2

4,3
3,0
2,2

Segn el ltimo informe del World Economic Forum la carga impositiva,


los altos costos, las tarifas comerciales, la efectividad de las polticas anti
monopolio, entre otros, son las principales causas por las que la competitividad en el mercado de bienes ha retrocedido.

II

III

IV

2010

II

III

IV

2011

II

III

2,7

IV

2012
Saldo Total/PIB

3,1

II

2,5

III
2013P

IV

II

III

2014Pr

IV

6to pilar
Eficiencia en el Mercado de Bienes

Grfico 6

II

2015Pr

Salud Pblica/PIB

103

Fuente: DANE

85

82

99

99

102

109

108

88

74

Ante este panorama, las proyecciones de crecimiento econmico del mercado son dismiles y varan entre el 2% y 3% para el 2015, aunque mucho
ms ajustadas que la proyeccin de crecimiento que plantea el gobierno.

Contenido

Busqueda

4. Crecimiento industrial incierto


Aunque se vienen gestionado iniciativas de diversificacin de exportaciones y se habla de polticas de desarrollo productivo, lo cierto es que la industria no despega por lo que el diseo debe ir acompaado de la gestin.
Los resultados de este sector muestran que la poltica debe trascender a
la realidad.

Grfico 5

2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016

Fuente: WEF.

Grfico 7

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Efectos de la tributacin
sobre los incentivos a invertir

Zoom +

Exportaciones totales, segn intensidad tecnolgica (Ene-Ago miles de USD)

131
127

0,0

40.000.000

Anterior

-33,7
35.000.000
-10,0
30.000.000

113
-38,6

25.000.000

-20,0

20.000.000
-30,0

15.000.000
10.000.000

-20,6

2015-2016

5. Hasta dnde caern las exportaciones?

-50,0
Bienes Industrializados

Bienes Primarios

Total
2014p

70 ECONOMA COLOMBIANA

2014-2015

-40,0

5.000.000

Fuente: DANE

2013-2014

Fuente: WEF.

2015p

Variacin

En septiembre, las exportaciones cayeron 43% y en lo corrido del ao acumulan una cada del 34%, sta es explicada en mayor medida por las menores ventas externas de combustibles y productos derivados. Sin embargo,
las exportaciones industriales tambin caen sin poder compensar la reduccin de las primeras.
ECONOMA COLOMBIANA 71

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

As mismo, las exportaciones hacia los principales socios comerciales sufrieron una vertiginosa cada. De esta forma, nuestras ventas a los Estados
Unidos decrecieron 29%, a la Unin Europea 36% y a China 63%. Estos
resultados se tienen por la alta concentracin de nuestra canasta exportadora en productos provenientes del petrleo. Por lo tanto, hasta que no
se logre una reconversin efectiva de nuestros bienes exportados, lo cual
toma tiempo, las exportaciones continuarn cayendo.
Grfico 8

Exportaciones
(var % Ene-Sep)

Total

Agropecuarios,
alimentos y
bebidas

adquisitivo para los hogares, es decir, una menor capacidad de compra que
desestimula el consumo.
Pero la inflacin tambin afecta la inversin, por un lado porque presiona al
alza los salarios lo que significa un aumento en los costos para las empresas. Esta situacin en medio de una desaceleracin econmica disminuye
la demanda laboral. Y por otro lado, la inflacin impacta la rentabilidad en
especial la del mercado de capitales.
Grfico 9

Combustibles
y prod. de
industrias
extractrivas

Manufacturas

IPC
(Var % doce meses)

Otros sectores

5,89

-3,9

-8,7
4,02
3,29

3,06

-30,9
-34,9

1,84
Contenido

-47,1

Fuente: DANE.

2011

2012

2013

2014

2015

Busqueda

Fuente: DANE.

Nuestras ventas a los De conformidad con este comportamiento, el dficit en cuenta corriente se
Estados Unidos decrecieron mantendr en un nivel cercano al 6% en 2015 con una lenta convergencia
29%, a la Unin Europea hacia el 5% en 2016, si la devaluacin empieza a tener efectos reales sobre
las exportaciones industriales. Este dficit se situ en 9.466 millones de
36% y a China 63%. Estos dlares durante el primer semestre de 2015, es decir, un 6,3% del PIB.
resultados se tienen por
la alta concentracin 6. Menor Inversin Extranjera
de nuestra canasta En el 2015, la Inversin Extranjera Directa del pas se redujo 26% y la que
exportadora en productos llega al sector petrolero y minero lo hizo en un 34%. Por su parte, la Inversin
provenientes del petrleo. Extranjera de Portafolio se contrajo 63% entre enero y octubre de 2015.
Por lo tanto, hasta que no Tres hechos seguirn afectando la menor entrada de capitales al pas y sus
se logre una reconversin impactos dependern en buena medida de las decisiones que en materia
efectiva de nuestros bienes comercial y tributaria tome el gobierno. En primer lugar, mientras el secque concentre el mayor flujo de inversin sea el minero-energtico se
exportados, lo cual toma tor
mantendr una tendencia bajista, no slo por los niveles de precios actuatiempo, las exportaciones les, sino por los bajos resultados en inversin exploratoria en lo corrido del
continuarn cayendo. ao. En segundo lugar, estos flujos tambin dependern de la decisin que
tome la FED para su tasa de inters. Finalmente, la incertidumbre jurdica es
un variable determinante en la toma de decisiones para invertir, el gobierno
cambia de manera recurrente las reglas de juego tributarias como salvavidas para sus afugias fiscales lo cual afecta la inversin existente y futura.

7. Ms Inflacin
En octubre de 2015, la inflacin continu en su senda creciente y se ubic
en 5,8% anual. Es decir, 1,8 puntos porcentuales por encima del lmite
superior del rango meta. Una alta inflacin significa una prdida de poder
72 ECONOMA COLOMBIANA

En 2015 la inflacin de alimentos contribuy en 44% a la variacin total y


la de vivienda 24%, dos rubros que afectan a los hogares ms pobres. En
principio, se dijo que este comportamiento obedece a choques de oferta
transitorios que se mitigaran a finalizar el ao, pero las cifras muestras que
no ocurri as y por el contrario las expectativas de inflacin se desanclaron. Por ello, el Banco de Repblica tuvo que intervenir aumentando su tasa
de inters de referencia.

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Se espera que los efectos ms severos del fenmeno del Nio se den durante los primeros meses del 2016, as que la inflacin de alimentos continuar creciendo por lo menos en los primeros meses del prximo ao.
Adicionalmente, los efectos de una mayor devaluacin sobre la inflacin
tambin dependern de factores exgenos como los arriba mencionados,
por lo que en el frente monetario tambin se tiene incertidumbre de cmo
se comportar en los prximos meses la inflacin y de las acciones de poltica que tomar el Banco, ya sea subiendo ms la tasa de inters o utilizando las reservas internacionales.

8. Deuda Externa
La devaluacin no ha favorecido nuestras exportaciones pero s nuestro
nivel de deuda, situacin que se pone crtica ante una eventual subida de
la tasa de inters de la FED.
Es usual que ante un choque externo negativo sea necesario recurrir a mayores fuentes de financiamiento. Sin embargo, al ao siguiente de la crisis
del 2008 el saldo de deuda externa se ubic en 16% del PIB, muy por debajo de los niveles actuales.
ECONOMA COLOMBIANA 73

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Cmo se financia

Artculo
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la descentralizacin?

Saldo vigente Deuda Externa como porcentaje del PIB

Grfico 10

33,3

26,8
24,6

24,2
23,0

21,5

22,5

22,5

21,3

19,9

19,0
16,2

15,9
13,9

20006

20007

12,0

2008

2009

Saldo Total/PIB

13,8

2010

12,6

2011

12,5

2012

13,7

2013

15,8

2014

2015

Salud Pblica/PIB

Fuente: Banco de la Repblica.

Entre 2010 y 2015 la deuda externa del pas aument 66%, mientras que el
componente pblico lo hizo en 63% y a junio del 2015 el pago por intereses aument 7,2% respecto al mismo periodo en 2014. Sin lugar a dudas el
gobierno acudir a un mayor financiamiento externo para cumplir con sus
compromisos, lo que se debe evaluar es si las sostenibilidad en el mediano
plazo no se ver afectada por este tipo de acciones.

Recomendaciones
Las economas petrleo-dependientes, como la nuestra, deben realizar
ajustes fiscales, repensar sus esquemas productivos y disear mecanismos
para diversificar sus exportaciones. Por ello, la poltica fiscal desde el punto de vista del gasto debe ser austera en situaciones como las actuales y
desde el punto de vista de los ingresos debe pensar en reformas que incentiven la produccin y el empleo.
Hasta el momento, las decisiones de poltica tomadas cumplen parcialmente estos objetivos, por lo que hasta que no se actu con transparencia y
conforme a la realidad, los resultados de estas acciones no tendrn la eficacia necesaria. As mismo, se debe complementar la poltica fiscal con la
monetaria pues siguen caminos diferentes.
74 ECONOMA COLOMBIANA

Algunas de las acciones que el gobierno debe seguir en el corto y mediano plazo son:
1. Recuperar la confianza, tanto
inversionista como del consumidor. Para ello debe establecer
reglas de juego claras y ser ms
efectivos en la correccin de los
cuellos de botella que afectan la
competitividad del pas.
2. Actualizar el MFMP 2015, pues
sus supuestos y proyecciones
distan de los resultados econmicos plausibles.
3. Revaluar las vigencias futuras,
aunque no son consideradas
como deuda son presiones fiscales que limitan las posibilidades
de inversin de los gobiernos
futuros y generan ms inflexibilidad al presupuesto.
4. La calidad del gasto debe ser
prioridad, hasta el momento
este mayor gasto no ha sido ni
productivo ni eficiente, y aqu es
donde se debe notar la mayor
austeridad.
5. Se debe definir y ejecutar una
agenda industrial, que promueva
el desarrollo productivo y fortalezca al sector.
6. El sector minero-energtico tambin necesita impulsos, en especial hasta que el sector industrial
logre su consolidacin productiva.

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Artculo

El saliente secretario de Hacienda de Bogot, Ricardo Bonilla,


reflexiona sobre la debilidad tributaria de los departamentos frente
a los municipios, as como de lo antitcnicos y antieconmicos
que son muchos de los tributos que se cobran all.
Ricardo Bonilla Gonzlez*
Contenido

Descentralizar y desconcentrar son dos expectativas


del mundo moderno dirigidas a profundizar la democracia poltica y econmica de las naciones, en la doble
perspectiva de facilitar la toma de decisiones a nivel territorial y promover la presencia de una pluralidad de
agentes en la ejecucin de las mismas decisiones. En
la organizacin de un pas, surgen dos preguntas pertinentes: a) qu se descentraliza? y, b) qu se desconcentra?. Lo primero es la capacidad de tomar decisiones
regionales y poderlas ejecutar, mientras lo segundo es
desligar de un solo centro de poder esas decisiones.
Para obtener ambos se requiere construir los instrumentos que permitan delegar competencias y la capacidad para hacerlas efectivas.
Centralismo o federalismo es un debate de largo plazo
con todas las implicaciones polticas para la organizacin territorial. En Amrica Latina existen las dos experiencias, sin que se tenga claridad de cul es la mejor
para los territorios, departamentos, provincias, ciudades y municipios. Cul es el grado de autonoma generado por las facultades tributarias y de distribucin
de transferencias que permita tener ingresos propios y
decisiones de gasto libre?. La autonoma territorial se
refleja en la capacidad de generar recursos propios, de
tomar decisiones de gasto de libre destinacin y la capacidad institucional para hacer efectivo lo anterior.
Colombia es un pas de rgimen centralista, con programa descentralizador, pero no desconcentrador, en el

que se eligen alcaldes y gobernadores, no obstante, su autonoma est


limitada por decisiones del gobierno
central. Los avances de la descentralizacin se reflejan en la eleccin
popular de los gobernantes y la presentacin de sus propios planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial, con una institucionalidad en
construccin y dependiente de los
recursos que puedan manejar. Hay
traslado de competencias y algunos
recursos, sin embargo, las necesidades de inversin son amplias y las
restricciones son presupuestales
y de coordinacin entre gobierno
central y los gobiernos locales y de
proximidad, municipales y departamentales.

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Los recursos que disponen los territorios


para su propio desarrollo, sin incluir
la intervencin de la Nacin, equivalen
al 8.5% del PIB, aproximadamente
$60 billones ao.

*Ex Secretario de Hacienda de Bogot. Miembro de la Comisin Tributaria


Nacional.
ECONOMA COLOMBIANA 75

TEMA CENTRAL

Es pertinente establecer el equilibrio de la descentralizacin y el grado de compromiso del gobierno nacional para la construccin de poltica de inclusin social
e infraestructura en los territorios, en la perspectiva de
reducir la pobreza, generar mayores oportunidades a la
poblacin y propiciar la productividad y competitividad
nacional y territorial. Algunos ejemplos sirven para ilustrar. Por ejemplo, Cmo se debe financiar el Metro de
Bogot y las obras de transporte masivo de otras ciudades? Se puede lograr una Colombia ms educada,
exclusivamente con recursos del SGP? Cul es la mejor poltica para mejorar la productividad local? Cmo
organizar proyectos de alcance regional?. El verdadero
reto es el de definir hasta dnde el traslado de competencias a departamentos y municipios es consistente
con las fuentes de financiamiento. Veamos cmo son
esos ingresos.

1. Distribucin de ingresos
en los tres niveles de gobierno
En Colombia hay tres tipos de ingresos que contribuyen
a examinar los alcances de la descentralizacin: a) los
ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, de carcter territorial que constituyen la base de los recursos
propios, que se complementan con b) los derivados de
las entidades descentralizadas territoriales, especialmente empresas que generan excedentes, en particular las de servicios pblicos, licoreras y loteras y por
ltimo, c) las transferencias de la Nacin, que incluyen
dos fuentes: 1) las que provienen del sistema general
de participaciones SGP1, derivadas de los ingresos corrientes de la Nacin, y 2) las regalas2, provenientes de
la explotacin de recursos mineros y energticos, especialmente de petrleo y carbn.
El bloque de transferencias tiene dos fuentes de recursos, las de SGP provienen de los ingresos corrientes de
la Nacin, donde predominan los ingresos tributarios
(cuadro 1), con el 99%, mientras los no tributarios son
marginales, menos del 1%. Entre los tributarios nacionales, es importante la transformacin del impuesto de
renta, con ocasin de la implementacin del CREE y el
desmonte de una porcin de parafiscales, nominalmente renta se reduce en el 15% en el 2014, sin embargo,
al sumarle el CREE tiene un incremento cercano al 14%
efectivo, para llegar a $52.3 billones, constituyndose

1 Con reglamentacin vigente en el Acto Legislativo 04 de 2007 y la Ley


1176 del mismo ao. Ver Bonnet, Jaime, Prez, Gerson y Ayala, Jhorland, en
Contexto histrico y evolucin del SGP en Colombia, Banco de la Repblica
Cartagena, documentos economa regional 205, Julio 2014.
2 Con reglamentacin vigente en el Acto Legislativo 05 de 2011 y la Ley
1530 de 2012. Ver Bonnet, Jaime y Urrego, Joaqun, en El Sistema General
de Regalas; mejor, empeor o qued igual?, Banco de la Repblica Cartagena, documentos economa regional 198, Enero 2014.
76 ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

en la principal fuente de recursos nacionales, el 45.8%,


por encima del IVA, el cual, sumados lo interno y externo, llega a $41.8 billones el mismo ao, equivalente al
36.6%.
La Nacin complementa ingresos con impuestos menores, como el gravamen a los movimientos financieros
GMF, patrimonio y aranceles, los dos primeros bajo el
compromiso de desaparecer y ser sustituidos eficientemente con mayor base gravable de renta e IVA. Los
impuestos al consumo y a la gasolina son importantes
alternativas de recaudo, con vocacin de permanencia,
el primero con enorme potencial en la medida que se
implemente la factura electrnica por parte de la DIAN,
mientras en el segundo se esperan enormes altibajos
en funcin de la inestabilidad en los precios de los combustibles. Con la transicin de parafiscales al CREE, el
recaudo por tributos nacionales pas de $98.5 billones
en 2012 a $114.1 billones en 2014, aproximadamente
el 15% del PIB colombiano.
Tomando como base el ao 2013, en el que comienza la
transicin de parte de la seguridad social hacia el CREE,
se compensa la reduccin en el impuesto de renta y
hay consolidados territoriales; los ingresos corrientes
nacionales, sin seguridad social ni parafiscales, equivalen a $130 billones, aproximadamente el 18.5% del PIB,
proporcin que se mantiene relativamente estable en
los ltimos 10 aos, aun cuando tiende a modificarse,
hacia arriba, en 2014, por efecto del CREE. La distribucin promedio es de 15% para la Nacin, 1% para los
departamentos y 2.5% para los municipios, incluyendo
al Distrito Capital, que hace las veces de municipio y departamento, segn sea el caso. Es decir, los ingresos corrientes propios de los territorios corresponden al 3.5%
del PIB colombiano, mientras en los nacionales, renta
ms CREE equivale al 6.8% e IVA, interno y externo, al
5.5% del PIB. De ese 15% se extraen los recursos que se
transfieren a los territorios bajo la modalidad del SGP,
aproximadamente 4% del PIB.

Tributos nacionales (miles de millones de $) 1/

Cuadro 1

Impuesto

2012

2013 (p)

2014 (p)

45.041

46.359

39.362

26.545

25.266

28.184

G.M.F.

5.468

5.898

6.453

Timbre

59

60

72

4.391

4.452

4.358

Impuesto al consumo

1.257

1.745

Impuesto Gasolina y ACPM

2.737

2.981

CREE

2.960

12.918

Renta2/
Iva interno

2/

Seguridad Democrtica
Patrimonio

2/

Arancel
IVA externo
Por clasificar3/
TOTAL
% PIB
Per Cpita ($)

3.958

4.237

4.396

13.034

12.070

13.598

42

143

36

98.539

105.443

114.105

14,81

14,91

14,87

2.115.387

2.237.699

2.394.046

1/ Recaudo bruto: recaudo en efectivo y en papeles; no incluye compensaciones


2/ Incluyen declaraciones y retenciones
3/ Incluye sanciones
Fuente: DIAN, PIB: DANE. 2012 provisional, 2013 preliiminar, poblacin: DANE
Clculos: DEEF-SDH

Contenido

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La otra fuente de transferencias de la Nacin hacia los territorios se origina


en la explotacin de hidrocarburos y minerales, que dan origen a las regalas, las cuales tienen criterios contables y de administracin diferentes.
Con la Ley 1530 del 2012 se modific sustancialmente el Sistema General
de Regalas y su distribucin, al reformar los artculos 360 y 361 de la Constitucin Nacional. Con esta reforma, se extiende el beneficio de las regalas
a 1.089 municipios y todos los departamentos del pas. El primer impacto
se tuvo el mismo 2012, con una distribucin de $9.1 billones, de los cuales
$6.1 fueron para inversin y $3 para ahorro y funcionamiento. El bienio
2013 2014 fue el primero en que se adopt la nueva metodologa, se
apropiaron recursos por $17.7 billones, en promedio $8.85 por ao, de los
cuales el 67% fue para inversin y el resto para ahorro y funcionamiento.

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Para el bienio 2015 2016 se apropiaron inicialmente $18.2 billones, que


se redujeron a $15.4 billones luego de la cada en los precios del petrleo,
con promedio de $7.7 billones anuales, ligeramente por encima del 1% del
PIB, de los cuales se espera destinar el mismo 67% a inversin. El principal
destino es la financiacin del sector transporte, seguido de educacin y
agua potable. La mayor ventaja del re direccionamiento de las regalas es
la posibilidad de financiar inversiones regionales que no se pueden atender
con recursos del SGP y, para las cuales, hay poco espacio fiscal, con los ingresos propios departamentales o municipales, caso de obras pblicas que
requieren cofinanciacin y/o acuerdos entre diversos alcaldes y gobernadores. La mayor desventaja se encuentra en lo limitado de los recursos, con
tendencia a disminuir en los prximos bienios, y la expectativa de financiar
muchas obras represadas por falta de financiamiento nacional.
Del bloque de transferencias desde la Nacin, sin incluir la inversin territorializada que se aprueba en los presupuestos anuales, a los territorios
ECONOMA COLOMBIANA 77

TEMA CENTRAL

tiende a llegar, aproximadamente,


5 puntos del PIB, 4 por el SGP y 1
por regalas. Para completar el mapa
de la descentralizacin queda por
establecer los recursos propios derivados de la presin tributaria territorial, los aproximadamente 3.5%
del PIB, que se distribuyen, para el
ao 2013, en $7 billones para departamentos y $17.5 billones en
municipios, incluyendo Bogot. No
vamos a considerar los excedentes
de las empresas pblicas territoriales, entre otras porque no hay un
consolidado de los mismos ni informacin de cuanto se incluye en los
presupuestos anuales, salvo lo que
se pueda establecer en ciudades
como Bogot, con EEB y ETB; Medelln, con EPM, Cali o Barranquilla.
Obviando lo anterior, los recursos
que disponen los territorios para su
propio desarrollo, sin incluir la intervencin de la Nacin, equivalen al
8.5% del PIB, aproximadamente $60
billones ao.
La distribucin de ingresos corrientes propios, entre departamentos
y municipios varia, segn la forma
como se incluya al Distrito Capital3. En el clculo anterior, todos
sus ingresos estn incluidos como
municipio, sin embargo, en calidad
de Distrito Capital asume funcin
como departamento y recauda los
impuestos de vehculos, registro
y consumo de licores y cigarrillos,
aproximadamente $1 billn, dejando el consolidado departamental
en, aproximadamente $8 billones,
equivalentes al 6.3% de los ingresos corrientes del pas y poco ms
del 1.1% del PIB. Lo mismo sucede
con los ingresos municipales, al depurar la participacin de Bogot,
se reducen a $16.6 billones, equivalentes al 13% de los ingresos co-

TEMA CENTRAL

rrientes del pas y el 2.4% del PIB. La Nacin, entretanto, recaud $105.5
billones, incluyendo $2.9 billones de CREE, equivalentes al 80.7% del recaudo nacional. Con la reforma de 2014 y la puesta en marcha del CREE,
la participacin de la Nacin tiende a crecer.
Los ingresos departamentales se componen de diez impuestos de cobertura nacional y uno de carcter exclusivo para San Andrs, la contribucin
por valorizacin departamental, peajes y la explotacin de los monopolios
de licores y juegos de azar. Entre los impuestos se destaca como fuente
principal el consumo, de cerveza, licores, cigarrillos, gasolina y ACPM, loteras y ganado, mientras solamente existe un impuesto a la propiedad,
el de vehculos automotores matriculados en el respectivo territorio, y un
impuesto a la actividad econmica, derivado del registro de contratos y negocios jurdicos. A este listado hay que agregar la presencia de la diversidad
de estampillas y la contribucin de contrato de obra pblica, cuya fuente
son los mismos contratistas.
La mayor parte de estos impuestos estn basados en el gasto que hacen las
personas naturales o jurdicas en la compra de bienes y servicios no ligados
al Estado, excepto los vinculados a los monopolios de licores y loteras, en
el registro de contratos y negocios, independientemente de su origen, o
en la afirmacin de la propiedad de un vehculo automotor, no por su rodamiento. No sucede as con la diversidad de estampillas y la contribucin sobre contratos de obra pblica, que se han creado con diferentes propsitos
benficos, casos de cultura, financiamiento universidades, electrificacin
rural, desarrollo regional y seguridad, que constituyen un sobrecosto en los
contratos pblicos y que terminan siendo pagados por el mismo Estado,
como un mayor valor en obras pblicas o en contratos de prestacin de
servicios.
Para el ao 2013, consolidado (cuadro 2), los ingresos corrientes departamentales llegaron a $7,954 miles de millones, incluyendo Bogot Distrito
Capital, ejerciendo funcin de departamento, con cuatro situaciones caractersticas:

Tributos departamentales 20131/


Sin Bogot Distrito Capital (millones de $)

Cuadro 2

Ingreso
Tributarios

78 ECONOMA COLOMBIANA

2013

5.271.008

5.725.211

Cerveza

1.565.451

1.673.211

Licores

1.010.127

1.002.177

Cigarrillos y tabaco

447.602

472.360

Registro y anotacin

692.513

809.834

Vehculos automotores

436.141

477.313

Sobretasa a la gasolina

296.235

311.411

Otros
3 Bogot es el Distrito Capital, con funciones
de capital de la Repblica y del Departamento
de Cundinamarca, reglamentado por el Decreto
1421 de 1993. En tal carcter recibe ingresos
propios derivados de impuestos departamentales, causados en su jurisdiccin, y municipales.

2012

822.939

978.906

No tributarios

1.383.278

1.305.261

Total corrientes

6.654.286

7.030.472

1/ Sector central departamental


Fuente: DNP - Ejecuciones presupuestales municipales y departamentales
Clculos: DEEF-SDH

1) Se concentra en Bogot y cinco departamentos, en su orden Antioquia


(13.2%), Distrito Capital (11.6%), Cundinamarca (10.9%), Valle (6.8%),
Santander (5.3%) y Atlntico (4.3%), con un acumulado del 52.1%;
2) Los impuestos al consumo de cerveza, licores y cigarrillos son los que tienen la mayor proporcin de recaudo, con el 43.7%, presentando problemas
de control, por el manejo de tornaguas y la presencia de contrabando, con
necesidad de tecnificarse y revisar tasas y base gravable;
3) Los impuestos de vehculos automotores (11.9%) y de registro (11.2%)
podran ser ms importantes en recaudo, en ambos casos se revela baja capacidad administrativa, por fuera de Bogot, y altos costos de transaccin.
4) La diversidad de estampillas (9.6%), excesivamente importante en departamentos de menor capacidad financiera y la contribucin por obra pblica (1.4%), que representan el 11% del recaudo departamental, son anti
tcnicos y generan sobrecostos en la contratacin pblica, por lo tanto,
deberan desaparecer y ser reemplazados eficientemente.
Mencin especial requiere el impuesto de vehculos, que es a la propiedad
y no por su uso, por tanto, no puede confundirse con un impuesto de rodamiento. Para el ao 2013, por este concepto, incluidos derechos de semaforizacin, se recaud $963.5 miles de millones, de los cuales Bogot,
como Distrito Capital recibi el 50.5%, sobre un volumen de 1379.298
vehculos registrados y obligados a pagarlo, incluyendo all 182.978 motos con cilindraje superior a los 125cc. La informacin del Runt a febrero
del 2015 revela que hay matriculados 11,3 millones de vehculos a nivel
nacional, de los cuales el 54% son motos, sin diferenciar cilindraje, y 4,98
millones de otros vehculos, entre automviles, de carga y de transporte
pblico. Al mismo tiempo, Fasecolda informa que estn expedidas 7.1 millones de plizas Soat, de las cuales 4 millones corresponden a automviles
y otros. De hecho, Bogot podra tener la cuarta parte del parque automotor nacional y la matrcula de un 30% de vehculos nuevos, lo que no
explica porque obtiene el 50% del recaudo, esto refleja la presencia de un
problema administrativo y de informacin en el resto del pas.
Los ingresos corrientes municipales tienen un abanico ms amplio que los
departamentales, est compuesto de 15 impuestos, que representan el
85.5% de los ingresos, y una serie de tasas, contribuciones y participaciones, que constituyen los ingresos no tributarios, con un peso aproximado
del 14.5%. Entre los impuestos, todos identificados con un sentido de
localizacin en el territorio municipal, los ms representativos se relacionan con la actividad econmica y la propiedad inmobiliaria. Este es el caso
del impuesto de industria y comercio ICA y su complemento en avisos y
tableros, la sobretasa a la gasolina, el predial, que incluye la tasa ambiental, y los derivados de los cambios urbansticos del municipio, delineacin
urbana y los no tributarios de plusvala, derechos de edificabilidad y valorizacin. Tambin estn los anti tcnicos pagados por el mismo sector
pblico, las estampillas y la contribucin sobre contratos de obra pblica.
Se complementa con una serie de impuestos menores y algunas tasas y
contribuciones, que generan pocos ingresos y demandan alta capacidad
administrativa.

Para los prximos


aos se prev la
reduccin en regalas,
casi a la mitad, y el
necesario ajuste en
el sistema general
de participaciones.

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Para el 2013, consolidado (cuadro 3), los ingresos municipales, excluyendo


al Distrito Capital en su recaudo como departamento, fueron de $16.6 billones, equivalentes al 13% de los ingresos corrientes pblicos del pas. Las
tendencias ms representativas son:
ECONOMA COLOMBIANA 79

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

1). Se concentra en tres ciudades, Bogot (31.3%), Medelln (9.0%) y Cali


(7.2%), para un acumulado del 47.5%, mientras que Barranquilla, que es la
cuarta ciudad solamente aporta el 4.5%, la mitad de Medelln y siete veces
menos que Bogot.
2) Se concentra en dos impuestos, ICA (36.7%) y predial (28.3%), que representan el 65% de los ingresos corrientes municipales y el 76% de los
impuestos locales, no obstante, podran ser ms amplios si la actualizacin
catastral fuera ms eficiente y se ajustara la proporcin entre los avalos
catastral y comercial, mientras por el lado del ICA se resolvieran los problemas de territorialidad y se armonizara una sola base nacional, alrededor de
la que tiene Bogot.

Cuadro 3

Tributos municipales 20131/


Incluye todos los ingresos de Bogot (millones de $)
Ingreso

Tributarios

2012

2013

13.173.012

15.013.490

Predial

3.894.173

4.708.053

Industria y Comercio

5.666.063

6.093.351

Sobretasa a la gasolina

1.141.394

1.173.863

Otros

2.471.382

3.038.223

2.317.639

2.511.798

15.490.651

17.525.288

No tributarios
Total corrientes

1/ Sector central municipal


Fuente: Bogot: SDH- DTT. Resto de municipios: DNP - Ejecuciones presupuestales municipales y departamentales.

3) La importancia de cada uno de esos dos impuestos vara segn la ciudad


y la relacin con su potencial rea metropolitana. En el caso Bogot el ICA
genera ms recaudo que el predial, lo contrario sucede en Medelln y Cali,
donde el predial es ms representativo, lo que se explica porque buena parte de sus reas industriales y de comercio se localizan fuera de la ciudad,
en municipios como Itag, Bello, Yumbo y Jamund.
4) Otros impuestos con vocacin de continuidad son la sobretasa a la gasolina (7%) y delineacin urbana (2.4%), representan el 9.4% de los ingresos
corrientes y el 11% de los impuestos locales, en ellos se requiere ajustes,
sobre todo en lo relacionado con los procesos de urbanismo que se refleja en plusvala, derechos de edificabilidad y valorizacin, considerados no
tributarios.
5) En estampillas (3.4%) y la contribucin por obra pblica (1.8%), impuestos que termina pagando el sector pblico como sobrecosto de los contratos, la importancia es menor que en los departamentos, pero no menos
anti tcnica y gravosa, por lo tanto, tambin deberan desaparecer.
6) Entre todos los pequeos impuestos, se completa el 7% restante, de los
cuales el de alumbrado pblico es tan representativo como las estampillas.
Algunos de esos pequeos impuestos podran eliminarse, reducir su carga
administrativa y concentrarse en los ms eficientes y tcnicos.
80 ECONOMA COLOMBIANA

2. Retos de la descentralizacin:
competencias y recursos
La descentralizacin es un proceso de ampliacin de
la democracia hacia la mayor iniciativa y actividad regional, con tres componentes: a) el ejercicio poltico
de seleccin de autoridades regionales, alcaldes y gobernadores, mediante procesos de eleccin popular y
no de designacin por el gobierno central nacional, b)
la delegacin de competencias en un intento de desconcentrar decisiones y trasladarlas como ejercicio de
autoridad a los gobernantes locales, y c) la asignacin
de recursos para que los gobernantes locales elegidos
puedan ejecutar sus programas de gobierno. En un pas
centralista como Colombia, el ejercicio de descentralizacin se limita al traslado de algunas competencias y
la asignacin de recursos para atenderlas, sin embargo,
las expectativas locales superan ampliamente la asignacin de recursos y tiende a recurrirse al gobierno central
nacional para que financie o cofinancie algunos programas y proyectos.
El traslado de competencias se concentra en actividades de educacin, salud y agua potable, hacia ellas se
dirige el mayor porcentaje de recursos transferidos en
el SGP. Las seis ciudades clasificadas de categora especial, Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena
y Bucaramanga, han demostrado, unas ms que otras,
que para cumplir metas en educacin y salud es necesario aportar recursos propios adicionales, por encima de
los provenientes del SGP para esos objetivos, por lo tanto, estas competencias reflejan limitaciones de recursos, que deberan ser objeto de revisin. Para otras actividades, las relacionadas con primera infancia, adulto
mayor, cultura y deporte, soluciones de vivienda, espacio pblico, sistemas de transporte, infraestructura vial
y seguridad, entre otras competencias, no hay recursos
provenientes de transferencias en sentido explcito
y, tiende a confundirse con programas que la Nacin
ejecuta con el presupuesto general, acciones del ICBF,
familias en accin y otros subsidios, financiamiento de
FFMM y Polica, infraestructura, etc.
La categorizacin4 de municipios y departamentos depende de su tamao y capacidad econmica, con lo que
se infiere que los de categora especial dependen ms
de recursos propios que de transferencias, mientras en
los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6, lo ms seguro es encontrar la situacin contraria, generan pocos
recursos propios y dependen de las transferencias, por
4 Es obligatorio que municipios y departamentos estn categorizados, de
acuerdo a lo estipulado en las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 1551
de 2012. Las categoras vigentes son las establecidas en la Resolucin 622
de 27 noviembre 2015 del Contador General de la Nacin para quienes no
cumplieron con la obligacin, mientras la Contralora General de la Nacin
publica el listado de quienes cumplieron con la misma.

tanto, no estn en condiciones de


apropiar recursos adicionales para
mejorar su calidad educativa y de
vida. Ante la misma incapacidad
de aportar ms recursos para otros
temas, desde la Nacin se estimul
el diseo de algunos recursos propios, tributarios o no tributarios,
dirigidos a complementar el aporte
nacional en las regiones. Caso de
estampillas, contribucin por obra
pblica, apropiacin de la sobretasa
a la gasolina, entre otros. Algunos
son anti tcnicos, encarecen la contratacin pblica y, la contribucin
de obra pblica, en particular, deja
interrogantes sobre las razones
por las cuales los territorios deben
aportar al funcionamiento de FFMM
y Polica, cuando se supone estn
adecuadamente financiadas desde
el presupuesto nacional.
Contenido

Segn la informacin del Runt,


a febrero de 2015 haba matriculados
11,3 millones de vehculos a nivel
nacional, de los cuales ms de la
mitad son motos. Bogot podra tener
la cuarta parte del parque automotor
nacional y la matrcula de un 30% de
vehculos nuevos. La capital recibe ms
del 50% del recaudo por estos impuestos.

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La principal fuente de recursos propios o ingresos corrientes se relaciona con su origen tributario o de
otras fuentes, conocidas como ingresos no tributarios, provenientes
de tasas, multas y contribuciones.
En el caso de la Nacin, la estructura
de ingresos es claramente de origen
tributario, 99.1%, basada en renta,
IVA, aduanas, GMF, riqueza y consumo, dejando una porcin muy baja
a los ingresos no tributarios, apenas
$0.9 billones, provenientes de tasas
y multas. No sucede as en el caso de
los territoriales, donde los ingresos
no tributarios representan el 18.7%
de los departamentales ($1.5 billones) y el 14.5% de los municipales
ECONOMA COLOMBIANA 81

TEMA CENTRAL

($2.4 billones), en cualquiera de


los casos por encima de los de la
Nacin. Es sobre algunos de estos
ingresos no tributarios, tasas o contribuciones, que se afirma que no
tienen sustento legal, no sobre los
tributarios. Tal afirmacin surge por
la necesidad de gobernantes locales
por generar recursos adicionales
con que suplir las necesidades de
sus programas de gobierno.
Un balance para el ao 2013 revela
que, los ingresos corrientes territoriales ascendieron a $24.6 billones,
las transferencias provenientes del
SGP fueron del orden de los $26 billones, mientras, por regalas se trasladaron $10 billones, como parte del
bienio 2013 2014, de tal manera
que, el financiamiento territorial lleg a los $60.6 billones, equivalentes
al 8.6% del PIB. Para el 2014, la proporcin del PIB se mantiene dado
que el recaudo territorial y las transferencias del SGP aumentaron ligeramente y compensaron la menor
transferencia por regalas. De estos
recursos, aproximadamente el 4.1%
del PIB tiene destinacin especfica.
De acuerdo a la Ley 1176 del 2007,
el 88.4% de las transferencias provenientes del Sistema General de Participaciones tiene destinacin especfica para educacin, salud y agua
potable, equivalentes a $23 billones
y 3.3% del PIB. El restante 0.8% se
deduce de tributos territoriales que
estn enmarcados en esta caracterstica, sin incluir regalas, las cuales,
se supone, tienen mayor libertad
para su destinacin, sin embargo,
ellas estn condicionadas a ser aprobadas en los OCAPs, en infraestructura o proyectos de tecnologa.
Los tributos territoriales con destinacin especfica son: a) en los
ingresos departamentales y destinados a la misma salud, estn las
rentas cedidas de la Nacin como
consumo cerveza, IVA licores, sobretasa cigarrillos y la explotacin de
juegos de azar, mientras para otros
propsitos se encuentran las estampillas, la contribucin de contratos
82 ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

de obra pblica, la sobretasa al ACPM y el 20% del impuesto de registro que


sumados se aproximan al $1.8 billones de pesos, es decir, al menos el 22%
de los ingresos propios de los departamentos; y b) en el caso de los municipios, estn las mismas estampillas y la contribucin sobre contratos de
obra pblica, el impuesto de alumbrado pblico, las sobretasas a la gasolina, ambiental y bomberil, as como plusvala, espectculos y la explotacin
de juegos de azar, que sumados llegan a $3.8 billones, es decir, al menos
el 23% de sus ingresos corrientes. En promedio, a departamentos y municipios, les queda como libre destinacin, el 78% de lo recaudado como
recursos propios, equivalente al 2.7% del PIB, dejando de lado las regalas.
Dada la limitacin de recursos de libre destinacin, los gobiernos territoriales esperan llegar a acuerdos con el gobierno nacional para identificar,
priorizar y gestionar recursos dirigidos a satisfacer proyectos y programas
de inters comn, en clara concurrencia con los dems entes territoriales,
particularmente en el caso de la infraestructura. Indudablemente, los recursos nacionales tienen objetivo de cubrir todo el territorio y hacer presencia
nacional, sobre todo en las reas con mayor pobreza y necesidades, eso no
se discute. El interrogante surge cuando hay necesidad de priorizar obras
de carcter estratgico o realizar inversiones extraordinarias por periodos
limitados de tiempo, casos en los cuales, la distribucin desde el gobierno
central no puede darse con criterios excluyentes y cortoplacistas, sino extrapolando su importancia y los resultados futuros para el pas en conjunto
y la misma descentralizacin.
Para terminar, es importante presentar los resultados de un ejercicio sencillo que relaciona los recaudos nacionales con la asignacin de recursos
a las regiones, con la idea de que los territorios ms desarrollados estn
en la obligacin de contribuir al desarrollo de los ms dbiles. El mismo
ejercicio sirve para interrogarse sobre qu debe suceder cuando algn territorio fuerte requiere inversiones estratgicas que no puede financiar con
recursos propios y requiere la cofinanciacin de la Nacin?, sin que ello
signifique dejar de contribuir con las dems regiones y las prioridades de la
Nacin. Para construir5 el ejercicio se consideran dos variables (cuadro 4),
los ingresos recaudados por la Nacin, de fuentes internas, y los recursos
transferidos a departamentos y municipios por SGP, regalas y lo que, presupuestalmente, se llama inversin regionalizada, es decir, la que ejecuta
directamente Nacin en cada territorio.
5 Ejercicio diseado y construido por la Direccin de Estudios Fiscales de la Secretara Distrital de Hacienda, con base en reportes del Departamento Nacional de Planeacin.

Cuadro 4

Transferencias vs Impuestos Nacionales Internos (%)


2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Guaina

Departamento

19.80

13.75

23.73

11.20

20.69

21.14

17.05

14.07

21.14

13.73

15.83

24.35

29.07

Vaups

24.89

17.22

22.75

19.13

20.26

19.37

28.32

23.74

27.74

19.60

26.87

29.03

21.73

Choc

10.70

13.15

15.87

22.81

13.47

17.39

14.76

13.21

16.40

15.21

12.75

15.27

16.94

Guaviare

16.96

20.55

24.84

10.74

15.52

23.52

24.80

22.92

29.59

16.81

28.88

17.81

15.39

Vichada

35.31

32.07

25.88

23.80

28.12

26.49

17.83

19.96

37.74

27.73

21.73

29.93

14.69

Amazonas

9.53

8.61

6.80

8.11

9.94

9.10

9.75

9.36

16.17

12.43

11.63

13.96

11.17

San Andrs

4.85

3.97

4.16

3.93

6.53

6.44

6.79

5.35

8.88

10.96

8.81

8.91

8.10

Nario

5.62

4.75

5.04

5.02

5.28

5.92

6.17

5.61

5.93

6.47

7.33

7.23

7.58

Putumayo

8.35

8.57

16.21

10.56

8.52

9.22

8.47

8.33

9.77

8.03

8.90

7.71

7.43

Guajira

4.16

4.14

4.82

4.61

6.66

8.25

9.45

7.97

8.66

9.63

7.32

8.35

7.07

Sucre

5.92

3.95

5.29

5.97

5.73

7.00

6.06

5.51

7.15

7.62

7.55

6.90

6.89

Caquet

3.52

3.86

4.20

3.58

4.84

4.69

4.94

5.89

6.13

6.66

7.95

6.43

6.38

Crdoba

3.61

2.23

4.09

4.04

1.76

1.45

1.78

1.30

1.17

7.05

4.07

3.01

6.02

Arauca

15.83

6.67

11.41

13.23

10.15

8.44

7.12

4.99

7.55

6.81

7.48

7.32

4.30

Cesar

5.94

5.01

5.34

5.49

5.41

5.98

4.65

4.57

5.07

5.22

4.65

4.34

3.88

Magdalena

3.59

3.56

3.64

3.36

3.16

3.63

3.53

3.14

3.51

3.78

4.03

3.24

3.73

Tolima

2.13

2.35

2.90

2.40

2.27

2.59

2.54

2.43

3.01

2.99

3.10

2.81

2.74

Huila

3.98

2.82

2.81

3.20

3.29

3.46

3.48

3.32

3.72

3.38

3.22

3.23

2.73

Norte de Santander

2.71

2.06

2.47

3.15

3.11

2.79

2.38

2.36

2.19

2.15

2.55

2.52

2.72

Cauca

2.91

2.15

2.22

1.92

2.18

2.20

2.03

2.38

2.60

2.67

3.13

2.73

2.64

Boyac

3.82

3.12

2.49

2.61

2.15

2.28

2.49

2.47

2.76

2.59

2.88

2.34

2.46

Quindo

1.99

2.09

1.67

1.85

1.81

2.03

1.93

1.73

2.09

2.62

2.55

2.35

2.17

Casanare

5.63

3.37

3.99

6.06

5.70

5.92

4.91

3.96

5.01

3.54

3.58

2.24

1.96

Meta

4.90

3.07

2.85

2.91

2.88

3.13

3.29

2.90

3.61

2.43

2.97

2.90

1.52

Caldas

1.06

1.24

1.19

1.21

1.14

1.29

1.34

1.20

1.30

1.36

1.63

1.41

1.42

Bolivar

1.36

1.06

0.98

1.11

1.20

1.47

1.42

1.15

1.11

1.21

1.41

1.15

1.30

Cundinamarca

2.95

2.15

2.16

2.10

1.97

1.47

1.31

1.56

1.45

1.53

1.45

1.48

1.28

Risaralda

0.96

0.70

0.79

0.93

0.99

0.83

0.70

0.74

0.74

0.87

0.96

0.90

0.97

Santander

0.83

0.60

1.01

0.96

0.95

0.93

0.98

0.86

0.84

0.81

0.95

0.92

0.81

Atlntico

0.58

0.43

0.48

0.53

0.39

0.45

0.49

0.44

0.51

0.62

0.62

0.59

0.59

Valle

0.36

0.29

0.38

0.35

0.37

0.41

0.36

0.38

0.44

0.48

0.51

0.45

0.48

Antioquia

0.42

0.32

0.35

0.36

0.35

0.37

0.33

0.38

0.38

0.43

0.45

0.41

0.42

Bogot

0.25

0.21

0.20

0.19

0.16

0.16

0.15

0.17

0.18

0.19

0.22

0.18

0.18

Promedio

6.53

5.46

6.46

5.68

5.97

6.36

6.11

5.59

7.41

6.29

6.61

6.74

5.96

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Fuente: DNP, construccin de la Direccin de Estudios Fiscales de la Secretara Distrital de Hacienda.

La principal conclusin de este ejercicio se revela en la manera como los seis


principales territorios del pas, departamentos de Antioquia, Valle, Atlntico,
Santander y Risaralda, as como el Distrito Capital entregan la mayor proporcin de tributos a la Nacin e, individualmente, les es retornada una proporcin inferior bajo la suma de transferencias del SGP, regalas e inversin regionalizada, lo que se refleja, para el ao 2012 en proporciones que van desde el
18%, en Bogot, hasta el 97% en Risaralda, pasando por el 42% en Antioquia,
48% en el Valle y 59% en Atlntico, de tal manera que el 82% de los tributos
bogotanos, el 58% de los antioqueos, el 52% de los vallunos y el 41% de
los originados en Atlntico se destinan por la Nacin a programas y proyectos del resto del pas. Lo contrario sucede con departamentos originados en
ECONOMA COLOMBIANA 83

TEMA CENTRAL

los antiguos territorios nacionales,


Guaina, Vaups, Guaviare, Vichada y
Amazonas, as como al Choc, en los
cuales la Nacin ejecuta entre 11 y
29 veces ms de lo que recibe como
recaudo de esas regiones.
Para los prximos aos se prev la
reduccin en regalas, casi a la mitad, y el necesario ajuste en el sistema general de participaciones,
dejando a los ingresos territoriales,
al menos cuatro tipos de problemas
estratgicos:
a) Las reformas tributarias se concentran en buscar ms recursos
para la Nacin, de los cuales una
porcin se devuelve a los territorios
por medio del SGP. Por ahora, sin
transferencias, regalas ni seguridad social, los territorios reciben el
20% de los ingresos corrientes del
pas, sin embargo, asumieron compromisos en educacin y salud que
no son cubiertos por el SGP y deben
trabajar en resolver otro tipo de necesidades, infraestructura local y regional especialmente. La discusin
es el modelo de descentralizacin y
la forma como se asumen compromisos que puedan ser financiados
con recursos propios, garantizando
autonoma territorial.
b) Despus de la Constitucin del
91 y por efecto de la dinmica de las
fuentes de financiamiento con recursos propios, se abri una creciente
brecha entre municipios y departamentos. Mientras los municipios se
financian con impuestos relacionados con la localizacin en el territorio, propiedad y actividad econmica, los departamentos lo hacen con
el consumo, ligado al vicio y adicciones, de licores, cerveza y cigarrillos.
El resultado es que los municipios
obtienen hoy el doble de ingresos
corrientes que los departamentos,
por lo que en el modelo regional la
bisagra no funciona. En Colombia,
el poder se distribuye entre la Nacin
y los municipios, mientras los departamentos pierden espacio y la idea
de regiones es objeto de reflexin.
84 ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

c) Tanto en municipios como departamentos, a diferencia


de la Nacin, el financiamiento con recursos propios se
hace con una serie de varios impuestos, tasas y contribuciones que generan dispersin y dificultades administrativas. En ambos casos, la mayor proporcin del recaudo se
concentra en pocos impuestos, mientras en la diversidad
hay impuestos e ingresos no tributarios que generan pocos recursos. En los ingresos no tributarios, tasas y contribuciones, adems, existe la duda sobre la legalidad de
algunos de ellos, casos como semaforizacin, pesas y medidas, sistematizacin y otros de dudosa reglamentacin.
Concentrarse en pocos tributos, eliminar la dispersin y
garantizar la legalidad de los ingresos es lo aconsejable.
d) La Constitucin de 1991, articulo 359, estableci una
restriccin respecto a los Impuestos o rentas de destinacin especfica, prohibindolas, con excepcin de las destinadas a inversin social. Esta limitacin se ha aplicado a los
impuestos nacionales, quedando espacio para configurar
este tipo de rentas en los ingresos no tributarios de la Nacin y en los ingresos corrientes de los territorios, llegando
al extremo de que, solamente en Bogot, hay alrededor de
20 rentas distintas de destinacin especfica, todas avaladas en alguna norma nacional o local. Por esta interpretacin, el Congreso de la Republica ha aprobado todo tipo de
estampillas y la contribucin sobre contratos de obra pblica, con destino a municipios y departamentos, para que
en su implementacin sean reglamentados por Concejos y
Asambleas. Toda renta de destinacin especfica limita la
autonoma y dificulta la clasificacin municipal o departamental, que parte del principio de tomar como referencia
la magnitud de los ingresos de libre destinacin, adems
de que, como en estos casos, genera opacidad en la administracin y sobrecostos en la contratacin.

Bibliografa
Bonilla, Ricardo (2015), Impuestos territoriales, mimeo.
Bonnet, Jaime y Urrego, Joaqun, en El Sistema General de Regalas; mejor, empeor
o qued igual?, Banco de la Repblica Cartagena, documentos economa regional
198, Enero 2014.
Bonnet, Jaime, Prez, Gerson y Ayala, Jhorland, en Contexto histrico y evolucin del
SGP en Colombia, Banco de la Repblica Cartagena, documentos economa regional
205, Julio 2014.
Repblica de Colombia, Decreto 1421 de 1993.
Rodrguez, Henry y Piraquive, Gabriel, en Anlisis comparativo y recomendaciones
para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales, Departamento Nacional
de Planeacin, Archivos de Economa #438, Octubre 2015.
Universidad del Rosario (2015 por publicar), La Crisis de los impuestos territoriales,
Bogot.

Por qu

Colombia funciona

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El presidente de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, pone en tela de juicio


la ya famosa tesis del profesor James Robinson, segn la cual en
Colombia las instituciones econmicas y polticas extractivas conducen
a una concentracin del poder poltico y a un Estado dbil.
Echeverry argumenta que esa tesis es esquemtica y no valora los
avances que ha hecho el pas para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.
Contenido

Juan Carlos Echeverry*

En aos recientes ha habido intentos de producir una Teora general de


Colombia. Es decir, un marco unificado que lo explique todo en la historia
del pas. Tal vez la agenda ms avanzada en esa direccin es la de los economistas seguidores del profesor James Robinson. En su texto ms reciente, Robinson (2015) plantea la mdula de las hiptesis que defiende esta
escuela, y su aplicacin a Colombia1 .

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De acuerdo con el documento citado, la raz de la miseria, el conflicto y la


mala distribucin del ingreso en Colombia, y para el caso en cualquier pas
que no haya cumplido con su potencial, o que sea francamente fallido, se
encuentra en la persistencia de instituciones econmicas extractivas e instituciones polticas extractivas. Entre stas ltimas hay dos dimensiones,
una estrecha distribucin del poder poltico y un Estado dbil e ineficaz.
El presente ensayo presenta algunos nfasis en los que disiento de dicha
escuela. En particular, la importancia que dan al pasado remoto, acontecido en los siglos XVII al XIX, parece excesiva a la hora de explicar lo sucedido
desde 1950 en Colombia. Se desconoce la transformacin urbana operada
en Colombia desde 1930. Se le da escasa atencin la transicin de la economa cafetera hacia economa minero-petrolera-cocainera, ocurrida desde
los aos setenta. Se le resta importancia a la transicin de los equilibrios
institucionales previos a 1980 hacia los que han emergido en las dcadas
recientes; as como a las oleadas de reformas adoptadas, primero con ocasin de la Constitucin de 1991, y luego como respuesta a la crisis econmica de fin de siglo y al desafo de la guerra.

Zoom +

James Robinson.

* Presidente de Ecopetrol SA; fue decano de economa de la Universidad de los Andes, Ministro de Hacienda y Director del DNP.
1 The Misery in Colombia, James A. Robinson, Nov. 7, 2015; mimeo.
ECONOMA COLOMBIANA 85

TEMA CENTRAL

En nuestra opinin, las circunstancias sealadas y una serie de acciones


de poltica pblica adoptadas en el ltimo cuarto de siglo posicionaron a
Colombia para un despegue econmico propulsado por el sper-ciclo del
precio de los commodities, ocurrido entre 2005 y 2014. El resultado ha
sido reducciones sin precedentes en la pobreza, aumentos en el empleo y
mejoras en el desarrollo regional y municipal.
Por supuesto Colombia mantiene muchas instituciones disfuncionales.
Igualmente, muchos actores polticos y econmicos medran en medio de
esa disfuncionalidad y la acentan. An ms, los equilibrios que producen
esos resultados positivos son delicados y podran ser destruidos por perturbaciones polticas, como una sucesin de malos gobiernos; o econmicas, como un perodo prolongado de precios bajos de commodities que
estuviese acompaado de equivocadas polticas pblicas.
De otro lado, las reformas alcanzadas y los equilibrios virtuosos logrados en
determinados frentes tambin tiene guardianes en la comunidad acadmica, en la prensa y en amplios sectores de la poblacin. Ejemplos se pueden
encontrar en reformas de amplia aceptacin social como la independencia
del Banco de la Repblica, la popular capitalizacin de Ecopetrol, y la creacin de los sistemas generales de participaciones y regalas, para citar slo
algunos ejemplos.
Muchos pases alrededor del mundo han adoptado ambiciosos procesos de
reforma por espacio de dcadas, y han hecho la transicin de la pobreza a
la prosperidad y la estabilidad; sobresalen los ejemplos de Asia desde los
aos sesenta, y a nivel regional, las reformas de Chile en los ochenta, de
Per en los noventa o de Colombia de los ltimos veinticinco aos. Todos
ellos indican que hay argumentos para el optimismo.
El argumento de estas pginas es que, en contraste con una visin determinstica y pesimista, se pueden crear sistemas de poltica pblica que
mejoren la distribucin del poder poltico y econmico; promuevan la inversin incluyente de recursos escasos para proveer bienes pblicos a la gran
mayora de la poblacin; y mejoren la eficacia del estado. Esas iniciativas
aplicadas de forma consistente por grupos sucesivos de formuladores de
poltica pblica, pueden cambiar el destino de regiones o naciones.

De la desconfianza a las instituciones fiscales


La explicacin de por qu Colombia no funciona pone el acento en el tipo
de instituciones que la caracterizan:
la raz de las instituciones econmicas extractivas son las instituciones
polticas extractivas. Esto tiene dos dimensiones, una estrecha distribucin
del poder poltico y un Estado dbil e ineficaz. [] Lo difcil de entender en
Colombia es la yuxtaposicin de las instituciones extractivas e inclusivas,
seala James Robinson.
En contraste con esa visin, prefiero enfatizar cmo Colombia, a pesar de
no tener en los ltimos dos siglos fuentes estables y substanciales de creacin de riqueza, logr un crecimiento estable a lo largo de buena parte
del siglo XX, un proceso de urbanizacin, una mejora institucional y una
inclusin social, que aunque tarda, ha reflejado una vigorosa evolucin
en dcadas recientes. Considero que dos instituciones son responsables
en muy buena medida de los comportamientos deseables que explican el
relativo xito y la relativa estabilidad de largo plazo de Colombia:
86 ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

Por cuenta de la
desconfianza entre la
lite econmica cafetera
y la lite legal y poltica
cundiboyacence, Colombia
tuvo, en comparacin
con otros pases
latinoamericanos, a los
largo de un perodo de
al menos setenta aos,
entre 1930 y el fin
del siglo XX, un manejo
fiscal y monetario
relativamente ordenado.
Es un caso interesante
en el cual la desconfianza
podra haber sido la causa
de un desempeo fiscal,
monetario y econmico
comparativamente estable.

1. La desconfianza entre la lite econmica cafetera de


la cordillera central y la lite legal y poltica cundiboyacence, de la cordillera oriental.

nado. Es un caso interesante en el cual la desconfianza


podra haber sido la causa de un desempeo fiscal, monetario y econmico comparativamente estable.

2. Las instituciones diseadas para compartir el poder fiscal, desarrolladas a partir de la Constitucin de 1991 y a
partir de la debacle fiscal y econmica de fin del siglo XX.

Dicha mesura en el manejo monetario y fiscal se alter


con la migracin de la economa desde la dependencia
del caf, como fuente de creacin de riqueza en divisas,
hacia el petrleo, el carbn y la cocana. Estos tres productos ya no sustentaban el equilibrio econmico-poltico-regional tpico de la economa cafetera. El carbn
estaba basado en pocos departamentos de la Costa Caribe; el petrleo era extrado de los valles a lado y lado
de la cordillera oriental, en el piedemonte y los llanos
orientales y el valle medio del Magdalena; y la cocana
se afincaba en lites urbanas de clases emergentes de
Cali y Medelln.

Durante buena parte del siglo XX la creacin de riqueza


en divisas corri por cuenta del caf. Geogrficamente, los detentadores de esa fuente de riqueza estaban
localizados en la cordillera central, a lo largo del conocido Eje Cafetero, entre el Viejo Caldas y Antioquia. En
contraste, el poder poltico y de poltica pblica tena
su epicentro en Bogot, y era dominado por una lite
distinta, de inspiracin legalista y burocrtica, acostumbrada por varios siglos a administrar rentas de origen
estatal o para-estatal, como el gasto pblico e impuestos, regulaciones, precios de bienes y servicios y concesiones, entre otras.
La desconfianza de los cafeteros frente al poder ejercido desde el altiplano cundiboyacense radicaba en que
desde all se ostentaba al menos dos palancas fiscales
con las cuales podan expropiar, sin exponerse a los tribunales, la riqueza de los cafeteros. Esas palancas fiscales eran el impuesto inflacionario y la carga tributaria.
La respuesta de la lite cafetera consisti en apropiarse
polticamente de esas dos palancas clave del poder fiscal. En efecto, se ha mostrado en varios estudios cmo
a lo largo del siglo XX las lites econmicas-tecnocrticas de origen cafetero estuvieron sobre-representadas
en el manejo del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y en el Banco de la Repblica. Sin ir ms lejos, el
actual ministro de hacienda y el actual gerente del Banco de la Repblica an tienen ese ascendiente cafetero,
siguiendo una tradicin que viene desde hace cerca de
cien aos, iniciada por Esteban Jaramillo.
Como resultado, Colombia tuvo, en comparacin con
otros pases latinoamericanos, a los largo de un perodo
de al menos setenta aos, entre 1930 y el fin del siglo
XX, un manejo fiscal y monetario relativamente orde-

Por esta razn, y con particularidades que no es del


caso comentar aqu, los primeros veinte aos de las bonanzas carbonfera, petrolera y cocainera condujeron a
choques y desequilibrios institucionales que sorprendieron a muchos actores polticos y a los formuladores
de polticas pblicas, y tuvieron inmensos efectos desestabilizadores a todo lo largo de la vida econmica e
institucional del pas, regional y nacionalmente.
Solamente con posterioridad a la expedicin de la Constitucin de 1991 y a la crisis econmica de fin de siglo,
entre 1998-2001, y a un sinnmero de normas emitidas
para enfrentar las consecuencias de esos tres nuevos
motores de la economa colombiana, logr el pas empezar a producir un nuevo grupo de instituciones que le
reportaran un manejo del poder fiscal y su retorno hacia
surcos predecibles y que promovieran la estabilidad.

La agenda de los Sistema Generales

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Desde la Constitucin Poltica de 1991, y en especial


con posterioridad a la crisis de fin de siglo, se empezaron
a expedir sistemas generales que aseguraran a todos los
colombianos el acceso a un sinnmero de bienes pblicos que hasta ese momento solamente haban llegado
a las lites regionales, o a lo sumo a las clases medias y
trabajadores formales de las ciudades principales.

Finca cafeterea.
ECONOMA COLOMBIANA 87

TEMA CENTRAL

TEMA CENTRAL

Los mismos son sistemas en la medida en que estn


gobernados por reglas transparentes y vlidas para
todos los colombianos, expedidas en decretos, leyes
o normas constitucionales; de una forma paulatina, y
guardando una coherencia a travs del tiempo y del
espacio nacional, han aumentado visiblemente el acceso a bienes pblicos y han mejorado la distribucin de
recursos escasos, y han incrementado la inclusin y la
eficacia del estado; los mismos no son estticos, sino
que se han ido reformando para adaptarse a condiciones cambiantes.

De hecho, muchos de los sistemas


generales creados en Colombia
han sido considerados ejemplares
a nivel internacional, e imitados en
distintos pases, incluso por fuera
de Amrica Latina. Para citar solamente un ejemplo, los sistemas que
constituyen el modelo descentralizacin fiscal colombiano ha sido estudiados por representantes de los
gobiernos de Sur frica e Indonesia.

Eran generales en la medida que apuntaban, de forma


explcita y por diseo, a dar cobertura universal a todos
los colombianos, sin diferenciacin geogrfica, de clase, de pertenencia a grupos, y privilegiaban solamente
con base en objetivos de poltica pblica claramente
definidos.

Para entrar en materia, paso a describir lo que considero los principales sistemas generales de poltica
pblica desarrollados en Colombia
a lo largo del ltimo cuarto de siglo. Los mismos han sido aplicados
y adaptados continuamente a las
circunstancias cambiantes del pas.
Han sido objeto de un proceso continuo de correccin de errores, lo
cual los ha sujetado a un mejoramiento continuo, que es tan o ms
importante que su propio diseo o
creacin inicial.

Un par de ejemplos de orientacin especfica de recursos al interior de sistemas generales son: primero, el
Fondo de Equidad Regional que durante 30 aos transferir recursos de regalas adicionales a los departamentos del anillos de pobreza que histricamente caracteriz a Colombia, y el cual rodea las zonas ms prsperas,
entre las grandes ciudades y la zona cafetera. Segundo,
los recursos del FONPET, destinados a abonar a los fondos de pensiones de departamentos y municipios, hasta satisfacer el 125% del pasivo pensional actuarial de
cada ente territorial.
Hay una irona de carcter poltico, consistente en que
estos sistemas generales fueron aprobados por los
miembros ms conspicuos del Congreso de la Repblica, a quienes la literatura especializada considera los
representantes por excelencia de la clase poltica extractiva. No obstante, en muchas circunstancias ellos
aceptaron las nuevas reformas y aportaron elementos
de vanguardia en el diseo de poltica pblica, y mejoraron su alcance social y regional.

Colombia ha obtenido sus resultados


sin acudir a una dictadura, sin hiperinflacin
que diluya los pasivos sociales y estatales,
y sin caer por dcadas en populismos,
como ha sido el caso en pases ricos
y pobres a lo largo del siglo XX
y lo que va corrido del siglo XXI.

88 ECONOMA COLOMBIANA

1. El Sistema General de Participaciones (SGP), que promovi la financiacin y el acceso equitativo


de los nios a la educacin pblica
e igualdad de condiciones en todo
el territorio nacional; y de todos los
colombianos a un sistema incluyente y universal de salud. Este sistema
se desarroll con base en la Constitucin de 1991 y la reforma constitucional de 2001.
Con anterioridad no haba un sistema, pues las participaciones municipales y el situado fiscal seguan
distribuciones regionales ad-hoc,
y no perseguan a los nios colombianos, dondequiera que ellos estuvieran, sino a los costos de un sistema educativo gobernado por reglas
sindicales arbitrarias, que pagaba a
los maestros, dondequiera que decidieran distribuirse. Reglas generales fueron establecidas tambin
para salud.
2. El Sistema General de Pensiones,
que avanz en la direccin de eliminar los sistemas especiales, y crear
un sistema incluyente que avanzara

en la universalizacin sostenible de las pensiones, en condiciones similares


para todos los colombianos.
Con anterioridad exista una cmulo de sistemas especiales, creados para la
clase trabajadora formal urbana, y ajustados al poder negociador sindical de
empresas especficas, pblicas y privadas, o a sectores como el magisterio.
3. El Sistema General de Estabilidad fiscal, desarrollado entre 1997 y 2012,
compuesto por: i) la Ley de semforos, que regl el endeudamiento regional
y local; ii) La Ley 617, que orden el gasto y las finanzas regionales y nacionales; iii) El Marco Fiscal de Mediano Plazo, que impuso un sistema de reporte anual con un horizonte de 10 aos hacia delante; iv) la Ley de Responsabilidad Fiscal; v) el Marco de Gato de Mediano Plazo; vi) la Regla Fiscal, que
impuso un comportamiento anti-cclico a las finanzas pblicas nacionales,
as como unas metas de largo plazo a los ratios de deuda pblica; y vii) la reforma constitucional de Sostenibilidad Fiscal, que introdujo una novedad a
nivel internacional, al aplicar no slo a las normas expedidas por el ejecutivo
y legislativo, sino los fallos de las altas cortes con efecto fiscal.
Con anterioridad, el manejo fiscal estaba sometido a los clculos del ministro de hacienda de turno, sin la visibilidad sobre los pasivos contingentes
de largo plazo, ni transparencia sobre supuestos clave y la senda implcita
de los ingresos de largo plazo, como el precio del petrleo, y sin normas
que forzaran un comportamiento responsable, sostenible y anti-cclico.
4. El Sistema General de Salud, promovido por las reformas de 1991 y 1993
y el acto legislativo de 2001, que definieron la extensin de la cobertura de
salud a la mayora de los colombianos hasta lograr veinte aos despus un
alcance casi universal.
Con anterioridad se cubra a los colombianos de las clases medias y altas en
las ciudades prsperas, muchos de ellos empleados de entidades pblicas,
sin un sistema de cobertura universal, ni un plan de recaudo, aseguramiento y reconocimiento de pagos; sino meramente de prestacin de servicios,
con campaas locales de salud y vacunacin.
5. El Sistema General de Estabilidad Monetaria, desarrollado desde la Constitucin Poltica de 1991, con la independencia del banco Emisor, y hasta la
adopcin de la Meta de Inflacin como esquema rector del comportamiento de la Banca Central.

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Con anterioridad el manejo monetario estaba plagado de fondos de financiacin sectorial que funcionaban dentro del banco central, que daban acceso a unos pocos privilegiados a crdito de origen primario, a travs de
fondos para industriales, agricultores, vivienda, etc.
6. El Sistema General de Seguridad, promovido por el Plan Colombia y la Seguridad Democrtica, que devolvi la confianza sobre que el monopolio de
las armas por parte del Estado poda prevalecer, en contra de los desafos
de seguridad planteados por un sinnmero de grupos ilegales de izquierda
y derecha que haban florecido al amparo de los auges cocainero, minero
y petrolero.
Con anterioridad era, como muchos otros mencionados, un sistema sub-financiado por la limitada capacidad fiscal, cuyo funcionamiento privilegiaba
la defensa de los pudientes de las regiones. No tena la eficacia, el alcance, y
la sujecin a reglas que alcanz luego del Plan Colombia, la Seguridad Democrtica y de la expedicin de normas sobre derechos humanos, entre otras.
ECONOMA COLOMBIANA 89

TEMA CENTRAL

7. El Sistema General de Regalas (SGR), que extendi a


todos los colombianos el acceso a la renta petrolera;
dicha renta en su componente tributario y de dividendos al Gobierno Nacional, ya financiaba el presupuesto
de inversiones del Gobierno Nacional. El nuevo sistema
extendi el alcance a todos los departamentos y municipios, y reglament la forma en que esos recursos se
invertan2.
Con anterioridad la distribucin de las regalas estaba
plagada de intereses regionales con nombre propio de
dirigentes locales o departamentales, canalizados por
los surcos de influencia ms arcaicos; favoreca a dedo
a lites regionales, y careca de procedimientos para
promover el diseo y aprobacin tico y tcnico de los
proyectos. Su ejecucin segua personalismos sobre
qu se construa y quin lo ejecutaba. Era objeto de
miles de denuncias anuales de corrupcin.
8. El Sistema General de Lucha Contra la Pobreza, que
parti de crear formas ordenadas de identificar a los beneficiarios de la atencin social, como el SISBEN; continu con el programa de Familias en Accin; y posteriormente llev a la creacin de programas especficos para
atender a las vctimas del conflicto y a familias rurales
en situacin de postracin.
Con anterioridad, la atencin a los pobres se basaba en
sistemas departamentales o locales de beneficencia, en
programas liderados por la iglesia catlica, o por fundaciones promovidas por la empresa privada; y en un sinnmero de programas pblicos con poca articulacin.
9. El Sistema General de Infraestructura, que se aliment de las normas constitucionales que promovieron la
inversin en infraestructura energtica, portuaria, de
telecomunicaciones y de Servicios Pblicos Domiciliarios, hasta la creacin de las comisiones de Regulacin,
y la expedicin de la Ley de Asociaciones Pblico Privadas. Se ampli con la creacin desde 2001 de los sistemas de transporte urbano como TransMilenio. Desde
2011 esta agenda recibi recursos sin precedentes para
las sucesivas generaciones de concesiones.
Con anterioridad se careca de comisiones de expertos,
orientados a la promocin de estabilidad de reglas y
promocin de inversiones de largo plazo. Se deber reconocer que la infraestructura dista an de ser un sistema
general, dado que los resultados al menos del sistema
vial nacional dejan mucho que desear, hay la falta de
competencia y prevalencia de corrupcin, de acuerdo
con los analistas.

2 La norma constitucional que dio creacin al SGP y la ley que la desarroll


no incluyeron un veto del presidente o el gobierno central a los proyectos regionales. Temporalmente se incluy en el presupuesto anual del SGR de 2013,
aprobado a final de 2012.
90 ECONOMA COLOMBIANA

TEMA CENTRAL

La descentralizacin y el poder fiscal


Con base en la descripcin anterior se puede afirmar
que si bien Colombia an depende de materias primas
y productos primarios para la generacin de riqueza en
divisas, y que en la produccin de los mismos priman
an instituciones econmicas extractivas y poco incluyentes, la evolucin de las instituciones de poltica
pblica han permitido avanzar hacia someter a reglas
la distribucin y el uso de las rentas all generadas, adems de las rentas generales del Estado.
Entre esas instituciones se encuentra el manejo del
Banco de la Repblica y el Ministerio de Hacienda en
el perodo 1910-1990; as como un sinnmero de instituciones novedosas desarrolladas a lo largo de los
ltimos 25 aos.
Pases como Noruega, Nueva Zelanda, Australia y Chile
dependen substancialmente de una base de actividades
econmicas extractivas y primarias. No obstante, el dominio de las polticas pblicas se ha sujetado a reglas
claras y estables en el manejo de las rentas mineras, petroleras o agrarias, y ha creado instituciones econmicas y polticas incluyentes, adems de Estados eficaces.
Colombia est an muy lejos de esos pases, y tomar
tiempo en cerrar la brecha. Pero no es evidente por qu
el desarrollo de marcos eficaces de polticas pblicas,
que le permitieron a esos pases hoy avanzados o de
alto ingreso medio dominar sus instituciones econmicas extractivas, y crear condiciones conducentes al crecimiento, la estabilidad y el desarrollo social, no puede
tener efectos similares en Colombia.
No es evidente por qu seguira encarcelada en sus instituciones de los siglos XVII al XIX, sin prcticamente
importar qu se haya hecho en poltica pblica a lo largo del siglo XX y lo que va corrido del XXI.
Polticas apropiadas que han ayudado a salvar del atraso y la desigualdad a un pas tras otro a lo largo del
siglo XX, puedan ayudar a Colombia a superar las suyas.
Un determinismo institucional puede tener mrito para
lagunas de las zonas ms pobres y alejadas, pero es
una descripcin imprecisa de Colombia. En cada pas se
puede hallar regiones que se han quedado estancadas
en un momento pretrito.
Colombia ha obtenido sus resultados sin acudir a una
dictadura, sin hiperinflacin que diluya los pasivos sociales y estatales, y sin caer por dcadas en populismos,
como ha sido el caso en pases ricos y pobres a lo largo
del siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI.
El pas mantiene an instituciones disfuncionales. Igualmente, muchos actores polticos y econmicos medran
en medio de esa disfuncionalidad y la acentan. Persis-

ten distorsiones que cumplen ms


de cien aos, en el monopolio de
licores por dar un solo ejemplo. Existen rentas capturadas por polticos
o familias a nivel regional o nacional.
Falta un sistema general de tributacin, y el vigente mantiene un laberinto de exenciones, deducciones e
ingresos no constitutivos de renta y
exclusiones que son materialmente
irracionales.
Falta mayor competencia en sectores clave como el financiero, y combatir instituciones excluyentes que
dificultan el acenso social. De otro
lado, los equilibrios que producen
algunos resultados positivos son
delicados y puede ser destruido con
perturbaciones polticas como una
sucesin de malos gobiernos. Ese
ha sido el caso de ciudades grandes,
que han pasado de estar bien a mal
manejadas. As mismo, instituciones
econmicas cuyo desempeo puede deteriorarse seriamente si hay
un prolongado de precios bajos de
commodities, o si su manejo no es
el apropiado, como sucedi varias
veces con destorcidas de precios a
lo largo del siglo XX.

Entre las instituciones disfuncionales que deben ser objeto la creacin de sistemas generales, pueden estar la
poltica agropecuaria, la poltica arancelaria, los precios
regulados para cumplir con compromisos gremiales o
regionales, entro otros.
Las situaciones que imperaban en cada uno de los frentes donde se han aplicado sistemas generales, en muchos casos eran dominadas por estructuras econmicas extractivas, estructuras polticas extractivas, mala
distribucin del poder e ineficacia estatal. No obstante,
como se mostr, s ha habido adelantos substanciales
y eficaces en suficientes frentes que han mejorado su
desempeo en cada uno de estos frentes.

La realidad en la frontera
Buena parte de las regiones donde ocurren las instituciones econmicas y polticas extractivas son zonas de
frontera. Colombia cuenta an con inmensas zonas de
frontera, donde la presencia del estado es reciente. Si
eso es verdad hoy, lo era an ms medio siglo atrs.
Al observar la evolucin en los ltimos veinte aos de
ciudades como Bucaramanga, Barranquilla o Villavicencio es difcil defender que Colombia tenga un presente
tan sombro como el que se le diagnostica. Cada una
de stas presenta elementos polticos disfuncionales,
excluyentes y, en muchos casos, ineficacia estatal e inequitativa distribucin del poder poltico y la riqueza.
No obstante, se han sobrepuesto a dichas limitantes,
y desarrollado fortalezas institucionales y econmicas,
han desplegado una dinmica de prosperidad y creciente inclusin social. En ellas las clases pobres han migrado en masa a la clase media.

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Esas ciudades estn entre las ms prsperas, y su experiencia difcilmente puede traspolarse a las zonas de
frontera. Por esto concluyo con una reflexin sobre un
municipio de frontera.
Termin de escribir este texto en Orito, Putumayo. Esta
poblacin refleja tal vez la quintaesencia del argumento
pesimista sobre Colombia, y la persistencia de los problemas tpicos de la frontera. Hasta los aos cincuenta
Orito haba estado en la periferia de la periferia; estaba
olvidada del Estado y careca de fuentes de creacin de
riqueza, prosperidad, o mejoramiento de sus instituciones polticas. Desde entonces las cosas slo empeoraron.
En los aos sesenta, la Texas Petroleum Company desarroll el Campo Orito, donde lleg a extraer ms de
60 mil barriles de petrleo al da. Construy un oleoducto de 310 km a travs de la selva y la Cordillera de
los Andes, superando una altura de tres mil metros, en
terreno extremadamente difcil. Estos emprendimiento
ECONOMA COLOMBIANA 91

TEMA CENTRAL

habran podido augurar el xito para Orito, pero slo fueron el prembulo
del fracas institucional, la guerra armada y la protesta social.
Hasta el da de hoy, en noviembre de 2015, Orito, y muchos otros municipios del Putumayo parecen corroborar la hiptesis de la condena al fracaso
de la periferia de la periferia. En la actualidad el Oleoducto Trasandino lleva
140 das parado por voladuras; est constantemente atacado por vlvulas ilcitas para robar petrleo, parte de cual es utilizado en refineras artesanales que procesan precursores de la cocana. El departamento alberga
algunos de los grupos ms reticentes y violentos grupos de las FARC; sus
elecciones son poco transparentes; las cuantiosas regalas recibidas a travs de dcadas han sido malgastadas o sustradas del mbito pblico y
apropiadas por actores polticos y econmicos extractivos. En fin, visto
desde afuera y objetivamente, Orito est condenada a otros cien aos de
soledad.
Hay sin embargo algunos elementos que podran perturbar esa prediccin
pesimista. La finca raz empez a subir de precio hace dos aos, y las fincas
a valorizarse. Los actores locales lo atribuyen al avance en las conversaciones de paz. En 2014, ante la perspectiva de que empresas clave de la
industria petrolera abandonaran sus explotaciones, en razn a las dificultades manifiestas, los actores locales promovieron una Marcha Por la Paz, en
la que participaron cinco mil personas, un nmero impresionante para una
poblacin en la cabecera urbana de 23 mil habitantes.
El propio sindicato de la USO, de la industria petrolera, cambi su actitud,
liderando un clima de dilogo y entendimiento con las empresas, para garantizar su viabilidad y permanencia. Empresas locales han crecido y ahora
ofrecen la gama completa de maquinaria amarilla e inclusive un taladro
de work-over para la industria petrolera, un tipo de tecnologa solo provista por empresas grandes del pas y multinacionales. En un hecho poltico singular, un alcalde independiente, de origen afrocolombiano, y de
profesin telogo y predicador, fue elegido alcalde para 2016-2019; aspira
a ser el mejor alcalde de Colombia en estos cuatro aos.
Ninguna de las condiciones objetivas de Orito, Putumayo, han cambiado.
Pero en un dilogo con la industria petrolera, los representantes ms beligerantes de las comunidades y el empresariado local, que en el pasado

Muchos pases alrededor del mundo han


adoptado ambiciosos procesos de reforma por
espacio de dcadas, y han hecho la transicin
de la pobreza a la prosperidad y la estabilidad;
sobresalen los ejemplos de Asia desde los
aos sesenta, y a nivel regional, las reformas
de Chile en los ochenta, de Per en los
noventa o de Colombia de los ltimos
veinticinco aos. Todos ellos indican
que hay argumentos para el optimismo.

92 ECONOMA COLOMBIANA

reciente han respaldado una actitud agresiva contra las petroleras,


manifestaron que estn dispuestos
a promover la seguridad y menores
costos, de tal manera que esta industria sea viable.

Desde la CGR

Estos hechos pueden no conducir


a nada diferente del pasado. Pero
esos mismos actores no lo creen as.
Estn convencidos de que si hay un
cambio mutuo de actitud y un trabajo conjunto para resolver problemas, Orito y Putumayo sern tierra
de promisin. Se puede ser suspicaz
sobre sus intenciones ltimas, pero
ellos mismos solo piden el beneficio
de la duda, y la disposicin a trabajar por el futuro de orito.
Si se le da una oportunidad a la
accin concertada, a la capacidad
de transformacin, a la creacin
de confianza, a la creacin de liderazgos polticos y econmicos
virtuosos y a la mejora de las instituciones, el destino de Orito y del
Putumayo puede cambiar.

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Algo similar debi ocurrir a los largo


de las pasadas dcadas en Barranquilla, Bucaramanga y Villavicencio,
para que hoy sean historias de xito.
Persisten y persistirn por mucho
tiempo elementos retardatarios de
instituciones econmicas y polticas extractivas. Pero si se tiene confianza en el poder transformador de
las polticas pblicas correctas, y de
que los mismos actores extractivos
pueden crear escenarios gana-gana
y aportar a la creacin de prosperidad, la historia puede cambiar.

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De hecho, en Putumayo sostienen


que Colombia era hace veinte aos
el Putumayo del Mundo; y a pesar
de eso ha prosperado mucho. Ellos
ahora piden creer en sus propias posibilidades. Esa es la mdula de mi
hiptesis. Colombia, como un todo,
muestra que hay mrito para esta
hiptesis, al igual que lo han hecho Chile y Per. Si ha funcionado
en estos pases y en muchas de sus
regiones ms atrasadas, bien puede
hacerlo Orito, Putumayo.
Prxima sede la Contralora General de la Repblica.

ECONOMA COLOMBIANA 93

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

La Contralora

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rinde cuentas

Se publican a continuacin algunos apartes de la rendicin de cuentas


del contralor general de la Repblica, Edgardo Jos Maya Villazn,
acto que tuvo lugar en el saln rojo del Hotel Tequendama,
el 7 de diciembre del ao pasado.

El inicio de mi administracin, estuvo enmarcado por


dos de los momentos ms difciles que ha tenido la Institucin. Por un lado, el nivel central se qued en diciembre sin sede donde operar, por un problema legal
que heredamos de la anterior administracin. Y, por
otro lado, la Corte Constitucional tumb una herramienta importante para ejercer el control fiscal, la funcin de advertencia.

3. Una lucha frontal, oportuna y efectiva contra la


corrupcin e inadecuada gestin de los recursos
pblicos;

El equipo de la Contralora General enfrent estas dos


situaciones con gran fortaleza, mostr una gran entrega al servicio pblico y asumi con grandeza los cambios. En menos de una semana nos acomodamos temporalmente en cinco sedes. Y, en respuesta al fallo de la
Corte diseamos un plan para fortalecer las funciones
que constitucionalmente nos han sido entregadas para
defender los dineros pblicos.

En trminos generales, hemos ampliado la cobertura del control fiscal. En 2015, auditamos el 92,6% del
Presupuesto de las Entidades Pblicas (480,1 billones),
aumentando la rbita del control fiscal en $141,2 billones. Mientras que en 2014, la contralora fiscaliz el
79,7% ($338,9 billones). En materia de Control Macro,
revisamos las cuentas del Estado, con $1.234 billones
del Balance Nacional, $377 billones de deuda pblica,
$196 billones de Presupuesto General de la Nacin y la
estimacin de un dficit de ms de 15 billones para el
sector pblico de pas.

1. Fortalecer el modelo de la vigilancia y control fiscal


orientado a resultados efectivos y a la mejora de la
gestin pblica;
2. Construir ciudadana solidaria, incluyente y activa
en el control fiscal a la gestin pblica;
*Contralor General de la Repblica.
94 ECONOMA COLOMBIANA

1. El nuevo enfoque del control fiscal


Hemos iniciado un proceso de transformacin y fortalecimiento de la entidad, que he llamado un Nuevo Enfoque del Control Fiscal. Que no es
otra cosa que volver a los principios de la Constitucin de 1991, que a veces a algunos olvidan, y aplicarlos de acuerdo con las nuevas condiciones
sociales, econmicas y polticas del pas
Hoy, el pas necesita una Contralora que contribuya a un mejoramiento
de las entidades del Estado que vigila. Los organismos de control no deben
concentrarse solo en poner en tela de juicio a las entidades, sino en encontrar los instrumentos eficaces para que se consolide una gerencia excelente de lo pblico, sustentada en condiciones de idoneidad, experiencia,
transparencia y pulcritud.
Este nuevo enfoque del control fiscal implica poner en marcha nuevas tcnicas y mecanismos de investigacin avanzados para verificar la existencia
de dao fiscal. As como el uso de tecnologas de la informacin para ejercer un Control Fiscal en Lnea, en tiempo real y oportuno.

Edgardo Jos Maya Villazn*

El norte que hemos trazado para la Contralora en los


prximos aos se consigna en nuestras lneas estratgicas. As, avanzamos y avanzaremos en:

de participaciones y $3.2 billones del sistema general de regalas. Es decir,


en un solo ao, con la misma planta y menos contratistas, pasamos de una
cobertura del 3,3% al 70% en el SPG y de una cobertura del 23% al 100%
en los recursos de regalas.

4. Ejercer el control fiscal macro a las polticas pblicas


en sus objetivos de mediano y largo plazo; y
5. Asegurar el funcionamiento y la organizacin de la
CGR para lograr resultados.

Tambin aumentamos radicalmente el control fiscal sobre los recursos que gira el Gobierno para la salud y la
educacin a travs del Sistema General de Participaciones, y sobre aquellos generados por el Sistema General
de Regalas. En 2015, el control fiscal sobre los recursos
de salud y educacin supera la cifra de los $20 billones;
y, el ejercido sobre los recursos generados por el sistema general de regalas es sobre $11.4 billones. Mientras
que en 2014, solo se vigil $1 billn del sistema general

Para el segundo semestre del primer ao de gestin hemos comenzado a


poner en prctica la aplicacin de este nuevo enfoque del control fiscal.
Hemos avanzado en el estudio y capacitacin de las auditoras financieras,
auditoras de cumplimiento y auditoras de desempeo. En auditoras financieras las brechas frente a los modelos internacionales no son muy grandes
y eso es una buena noticia porque ya comenzamos a disear los mecanismos para cerrarlas. En cuanto a las Auditoras de Desempeo, durante este
ao se montaron unos pilotos en cada uno de los sectores: Social, Defensa,
Ambiente, Infraestructura, Gestin Pblica, Minas y Agropecuario, con los
cuales estoy convencido que vamos a entregar los resultados que los ciudadanos estn esperando.

El inicio de mi
administracin estuvo
enmarcado por dos de
los momentos ms
difciles que ha tenido
la Institucin. Por un
lado, el nivel central
qued sin sede donde
operar y por otro lado
la Corte Constitucional
tumbo la funcin de
control de advertencia.

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2. Un control fiscal ciudadano con anlisis desde el territorio


El Plan Estratgico 2014 2018 consagra como un objetivo construir
ciudadana solidaria, incluyente y activa en el control fiscal a la gestin pblica. El propsito es promover ciudadanos activos y conocedores de sus
derechos para que la participacin ciudadana contribuya a mejorar la vigilancia y el control fiscal.
En total, entre el 10 de marzo y el 10 abril de 2015, llevamos a cabo 33 mesas deliberativas, con la participacin de 1.705 ciudadanos, quienes aportaron una lluvia de ms de 2.000 ideas sobre los problemas que requieren
mayor atencin. Luego los temas se pudieron ubicar en una canasta de 311
problemas pblicos.
Las conclusiones fueron sistematizadas y sintetizadas, y a partir de ellas
construimos 40 estrategias de participacin as: 32 departamentales, 6
regionales, una para Bogot y una nacional, que le imprimen una dinmica y marcan un derrotero para el control fiscal participativo en todo el
pas. La Contralora ha realizado una planeacin participativa para todo
el cuatrienio.
ECONOMA COLOMBIANA 95

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

EL trabajo realizado le permiti a la Contralora identificar proyectos estratgicos para promover ejercicios de control ciudadano que mejoren el uso
de los recursos pblicos. Los equipos del nivel central y nivel desconcentrado de la entidad se encargan de liderar y ejecutar todos los procesos
diseados y priorizados. De estos procesos de control fiscal participativo,
destaco cuatro casos emblemticos como:
1. La Pavimentacin de la va Zanjn Pueblo Bello en Csar: Este proyecto
presentaba serios retrasos y, aunque exista una veedura desde el 2012
para vigilar su ejecucin, solo comenzaron a verse avances significativos
despus de los ejercicios de deliberacin y seguimiento promovidos por la
Contralora en el ao 2015. Se espera la terminacin de la obra antes de
que finalice el 2015.
2. La Reconstruccin del casco urbano de Gramalote (Norte de Santander):
Esta obra es parte de la reconstruccin tras la emergencia invernal del
2010. Despus de la realizacin de una audiencia pblica y la conformacin
del Comit de Seguimiento, la Contralora acompaa a las organizaciones
sociales que verifican el cumplimiento de los cronogramas y los componentes de atencin social que lo acompaan. Se espera que este ao se
entreguen las primeras obras de arte.
3. La Construccin del Tnel de la Lnea: Esta obra de importancia estratgica ha tenido varios retrasos y acuerdos de cumplimiento que fueron presentados en una Audiencia Pblica y que tendrn seguimiento con veeduras especializadas, apoyadas por universidades y por la Contralora.
4. La incidencia de la explotacin minera del Cerrejn en el potencial hdrico de la Guajira: Identificado como un problema de impacto nacional, la
Contralora ha realizado varias audiencias y mesas de trabajo con lderes
comunitarios y representantes de la empresa y los entes territoriales para
conseguir compromisos serios que eviten la depredacin ambiental.
Asimismo, con la puesta en marcha de 32 estrategias departamentales, ya
tenemos avances significativos en cada una de las regiones. No pretendo
hacer un listado exhaustivo pero s mencionar algunos de los proyectos
sobre los cuales se ha avanzado.

En el Caribe: Recursos para programa de alimentacin


escolar.
En el Centro Oriente: La Gran Va Yuma, para la conexin
troncal Magdalena Puente Guillermo, en Santander.
En la regin Centro Sur Amazona: Las inversiones realizadas en el Tringulo del Sur de Tolima para obras
de distritos de riego, las inversiones en educacin y la
construccin del proyecto vial marginal de la selva.
En el Eje Cafetero: Construccin de la Concesin Armenia Pereira Manizales.
En el Pacfico: Los proyectos de agua potable y saneamiento bsico del Plan de Desarrollo, en Choco y Nario.

3. Defensa de los recursos,


para la educacin y la salud
En las mesas deliberativas realizadas a lo largo del pas,
los sectores identificados por los ciudadanos con ms
problemas fueron la educacin (15%), la salud (14%)
y el uso de los recursos del Sistema General de Regalas
(2%). En concordancia con ello en la Contralora nos
hemos fijado como prioridad proteger esos recursos.
Como haba dicho, por primera vez en la historia, la Contralora est poniendo la lupa sobre una gran porcin de
los dineros que gira la Nacin para la salud y educacin
en las regiones. En 2015 hemos vigilado 181 entidades
territoriales, mientras que en 2014 se vigilaron 73 entidades territoriales. Con ello pretendemos controlar los
recursos destinados para los colegios y los hospitales.
En el primer semestre de este ao iniciamos auditoras
a 16 departamentos. Ya tenemos resultados consolidados. En Bolvar, por ejemplo, se configur un hallazgo
por $14.886 millones en la contratacin del servicio
educativo con la Dicesis de Magangu. Se encontraron: duplicacin de registros de los alumnos, estudiantes fantasma, entre otras cuestiones. Actualmente se
adelanta un proceso de responsabilidad fiscal verbal.
Un segundo ejemplo son las actuaciones especiales al
Programa de Alimentacin Escolar-PAE, que estamos
realizando en siete departamentos de la costa caribe,
que en el 2014 contaron con recursos por $1,1 billones.
En las auditoras se han evidenciado fallas en la supervisin del Ministerio de Educacin y deficiencias operativas, como alimentos en mal estado, raciones muy
pequeas, malas condiciones higinicas, duplicidad en
pagos de las raciones servidas, y pago de raciones no
entregadas, entre otras cuestiones. Ante la lamentable
situacin del Programa de Alimentacin Escolar PAE,
hemos instado al Gobierno para que declare una emergencia. Las deficiencias del programa han sido comuni-

96 ECONOMA COLOMBIANA

cadas al Ministerio de Educacin. A eso precisamente,


es a lo que nos referimos cuando hablamos de un control fiscal que contribuya a mejorar la gerencia de las
entidades del Estado.
Por ltimo, en temas de educacin, tambin quisiera
destacar el caso de la Universidad Nacional Abierta y
a Distancia UNAD. La Contralora encontr que esta
universidad con recursos pblicos ha creado una institucin privada que tiene sede en La Florida (Estados
Unidos), lo cual evidenci un detrimento por $5.900
millones.

En cuanto a los recursos de la Salud.


El intenso trabajo de las auditoras ha permitido detectar un patrn de comportamiento en cuatro departamentos que se ha traducido en mal uso de los recursos
de la salud. Se trata del pago indebido de medicamentos
por miles de millones de pesos sin el cumplimiento de
requisitos y, en algunos casos encontramos que era a
las EPS a quienes les corresponda asumir dichos pagos
y, no al Estado. Se establecieron hallazgos fiscales por
ese tipo de casos, por ejemplo, en Bolvar, por $27.500
millones; en Tolima, por $3.240 millones; en Huila por
$996 millones; y en Caquet, por $8.071 millones.
El otro gran objetivo del control fiscal son las EPS, entidades que atienden 43 millones de usuarios y manejan
recursos de aproximadamente $27 billones. Uno de los
resultados ms importantes en ese campo lo arroj la
auditora realizada a Caprecom. EPS que impacta aproximadamente a 3,3 millones de personas afiliadas con
presupuesto de $3.6 billones. Se encontraron recobros
extemporneos por $3.300 millones e inconsistencias
en la facturacin.

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Otro resultado del trabajo de la Contralora General se


hizo evidente con la sancin impuesta a FAMISANAR
EPS por dao patrimonial en el que incurri al contratar la prestacin de servicios de salud con una IPS que
no estaba habilitada para ello y que solo sirvi de intermediaria. Por el desvo de recursos parafiscales la EPS
pag $11.500 millones, los cuales fueron pagados por
las dos implicadas.
Por otro lado, en 2015 se realizaron actuaciones especiales a otras seis EPS: Comparta (de Santander);
Manexca (de Crdoba) y Coosalud (en Bolvar) y a tres
EPS Indgenas que cubren 804.000 usuarios, y un presupuesto en tres vigencias de 1 billn 185.660. En estas
tres ltimas se hallaron anomalas fiscales por posibles
irregularidades en pagos a Asociaciones de Autoridades
Indgenas.
Todos estos hallazgos y los recientes cierres de Caprecom y Saludcoop, dan seales de que el modelo de saECONOMA COLOMBIANA 97

DESDE LA CGR

lud est fallando y que ser necesario que el pas piense


seriamente en cmo se va ajustar el modelo, para que
la salud de los Colombianos no sea solo contar con un
carnet sino que se vea reflejada en atencin de calidad
con oportunidad.

4. Alertas importantes al sector energtico


Otro tema al que le hemos dedicado un inters muy
especial es al sector energtico, el cual nos preocupa,
no solo porque es estratgico para el pas, sino porque
afecta la vida cotidiana de cada uno de los colombianos. Quiero destacar algunos temas especiales en este
aspecto:
El posible desabastecimiento de gas natural: En la Contralora General llamamos la atencin al pas, desde
junio pasado, por lo que poda ser una situacin muy
importante y es que el pas poda dejar de ser autosuficiente en materia de gas natural debido a que el consumo est aumentando y no se han descubierto nuevas
fuentes consolidas importantes que pudieran modificar
el estado de las reservas del pas.
El segundo caso es el de la Refinera de Cartagena, dnde se encontr que se incrementaron los costos de
ejecucin de la Refinera de Cartagena en USD 4.022
millones, segn clculos realizados por la Contralora
General de la Repblica. Sin contar con los costos de
oportunidad ligados a la no entrada en operacin de la
refinera en el tiempo previsto que alcanza un monto
superior a los USD 1.100 millones por 27 meses de atraso, pues debi operar desde julio de 2013. Merece la
pena destacar que por clculos de la CGR que, a precios
corrientes, las prdidas acumuladas de Reficar ascienden a $ 1,69 Billones de pesos.
El tercer caso tiene que ver con Electricaribe. La actuacin especial de la Contralora General revel que Electricaribe muestra una pobre y deficiente ejecucin. De
$346.932 millones que el Gobierno Nacional le asign
con el objeto de normalizar a 102.540 usuarios. Se
registran cuatro hallazgos fiscales por un monto de
$12.543 millones. Igualmente determin, que existen
31 proyectos por $19.359 millones, que no estn funcionando, entre otras irregularidades. Lo que se ha encontrado en Electricaribe tiene que ver con:
Obras con baja ejecucin fsica y donde sin embargo se
han pagado alto anticipos; proyectos terminados y que
no han entrado en operacin; proyectos suspendidos
indefinidamente; y, en general, una muy baja ejecucin
de los recursos dispuestos, son algunas de la situaciones irregulares que verific la Contralora.
Preocupa a la CGR que algunas termoelctricas suspendieran la generacin de energa, mxime cuando los co98 ECONOMA COLOMBIANA

DESDE LA CGR

lombianos ya habamos pagado por


esa especie de seguro, que es el cargo de confiabilidad, para la prestacin del servicio. Por ello iniciamos
una investigacin sobre las razones
y responsabilidades derivadas del incumplimiento de los agentes llamados a generar por confiabilidad, es
decir cumplir por la energa que se
debi generar de manera responsable con el pas.

5. La vigilancia especial
a las Regalas
Otro de los grandes proyectos de la
Contralora General de la Repblica
es la vigilancia de los recursos de
regalas. Venamos de un esquema
que produjo $42,2 billones en regalas (entre 1994 y 2009), pero no
contribuy a mejorar el bienestar de
los ciudadanos ni la infraestructura
de los municipios beneficiarios.
Por esa razn en 2012 empez el
nuevo sistema general de regalas.
Pero hoy, tres aos despus, persisten problemas de fondo que no han
sido superados, lo que sigue provocando despilfarro y malos usos de
los recursos, como la falta de pertinencia de los proyectos, la atomizacin, la corrupcin y la incapacidad
tcnica de muchos de los entes territoriales. Mi compromiso es evitar
que los recursos de regalas se dilapiden, o que como en el pasado, se
inviertan en obras inconclusas. Estamos trabajando para acabar con los
llamados elefantes blancos.

En el primer semestre del 2015


la Contralora realiz hallazgos con
presunto alcance fiscal al Incoder por
$33.433 millones de pesos por falencias
en el manejo de suibsidios de tierra
y al Fondo para el financiamiento
del Sector Agropecuario, Finagro,
por $8.858 millones por presuntas
irregularidades en la gestin de
intermediarios financieros.

En este ltimo ao, la Contralora ha actuado en 27 departamentos, cubriendo 66 alcaldas y 23 gobernaciones, y registra 244 hallazgos con presunta incidencia fiscal que ascienden a $187.569 millones. Entre los sectores ms crticos estn: educacin, agua potable y saneamiento bsico,
transporte, vivienda y ambiente y desarrollo sostenible.
El Sistema present un supervit de $8.4 billones. Ese dinero est en los
bancos, lo que es preocupante en un pas que reclama constantemente
ms inversin y atencin a sus necesidades bsicas.
Nos ocupamos de analizar cada uno de los reportes de los saldos y rendimientos financieros de las cuentas donde se manejan los recursos de regalas. En este trabajo hemos encontrado que los entes territoriales no
estn reportando de manera oportuna y confiable la informacin, lo cual
entorpece la vigilancia y el control, debilita la transparencia en el manejo de
los recursos e incrementa los riesgos de corrupcin.
Tambin hemos hecho un estudio para precisar si los proyectos financiados
con recursos de regalas responden a las necesidades reales y objetivas
de las diferentes regiones. Lamentablemente el estudio concluye que no.
Ejemplos de esa situacin, son los proyectos financiados con recursos del
Fondo de Ciencia y Tecnologa y el Fondo de Desarrollo Regional.
Existe otro grave problema. Los proyectos de ciencia y tecnologa financiados con recursos de regalas no estn siendo ejecutados por personas
acreditadas ante el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa del pas. De
un total de 1.496 contratistas de los proyectos de ciencia y tecnologa a
marzo de 2015, 907 son personas naturales, de las cuales solo 293 el 32%,
son investigadores reconocidos por Colciencias. De 589 personas jurdicas, solo73, es decir, el 12,4% estn reconocidos por esa entidad.
En el caso del Fondo de Desarrollo Regional, la conclusin del anlisis que
hemos realizado es que no existen proyectos verdaderamente regionales,
que convoquen e involucren a varios departamentos. Solo nueve de los 334
proyectos que a diciembre de 2014 haban sido aprobados por ese Fondo
cumplan esa condicin. La mayora (180), son proyectos que impactan entre uno y cuatro municipios y de ellos 106 impacta solo uno, lo que desvirta totalmente el objetivo constitucional del Fondo de Desarrollo Regional.

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El Contralor, Edgardo Jos Maya Villazn.


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El estudio realizado permite concluir que el 10% de los proyectos son de


gran envergadura, mientras que el 90% (ms de 6.000), son pequeos
proyectos, con un valor promedio inferior a $850 millones, que dada la
magnitud de las necesidades identificadas, difcilmente lograran algn
impacto.
Si bien, el 65% de la contratacin se realiza a travs de las modalidades de
concurso (licitacin pblica, concurso de mritos y seleccin abreviada),
y el 35% a travs de contratacin directa, un anlisis de los procesos precontractuales arroj cifras que son motivo de preocupacin. El 72% de la
contratacin celebrada por procesos abiertos como licitacin o concurso
se hizo mediante procesos en los que slo se present un oferente. As
result de una revisin realizada a una muestra de 2.742 contratos, por
valor de $6,2 billones. Al sumar, la contratacin directa a la contratacin
celebrada con un (1) solo oferente, el resultado arroja que en todos los deprtamentos, sin excepcin, la contratacin que se realiza sin pluralidad de
oferentes supera el 55% del total. Situacin que es crtica en todo el pas
pues el Estado no se est beneficiando de la competencia entre oferentes,
que garantice la eleccin de la mejor oferta posible entre precio y calidad.
ECONOMA COLOMBIANA 99

DESDE LA CGR

6. La vigilancia del agro


como motor de paz y progreso
El campo representa para el pas, un baluarte importante para la consecucin de ambiciosas metas en el marco
de la paz y el desarrollo econmico, que propenden por
un pas equitativo, con mayores oportunidades, mayor
acceso a la tierra y mejores condiciones de vida para
sus habitantes.
Los resultados de las auditorias dan cuenta de aspectos
que requieren revisin profunda por parte del gobierno.
En el primer semestre de 2015, la Contralora realiz
hallazgos con presunto alcance fiscal al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER por $33.433
millones de pesos, por falencias en el manejo de los subsidios de tierras, los proyectos productivos y de obras
para distritos de riego entre otras y al Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO por
$8.858 millones por presuntas irregularidades en la
gestin de intermediarios financieros.
La Contralora en lo que concierne a la poltica de vctimas, present al Congreso de la Repblica, un informe
en el que da cuenta de un faltante de $33,6 billones
para garantizar los derechos a la indemnizacin y a la
vivienda consagrados en la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras.
Tambin se ha advertido sobre el riesgo que implica
para la efectividad de la ley, la existencia de carteles de
falsos reclamantes, que impiden que los recursos lleguen a las verdaderas vctimas del conflicto.
Finalmente, la Contralora ha llamado la atencin sobre el manejo del fondo de restitucin de tierras, destinado a reparar a las vctimas del conflicto, en cuanto a
la viabilidad de los proyectos y la proporcionalidad de
los bienes restituidos, ya que los beneficios de estos
programas no deben ser un incentivo para la captura
de rentas.

7. La lucha contra la corrupcin


En este captulo voy a presentarles algunas de las investigaciones que la Contralora General de la Repblica ha
manejado en este ltimo ao y que han permitido reparar daos graves al patrimonio pblico.
Condena de $60.000 millones a un exministro de minas
y a una multinacional por contrato de carbn. Se profiri
un fallo de responsabilidad fiscal por haber firmado un
otros en 2010 sin los debidos estudios previos y sin la
planeacin necesaria en contra del Exministro de Minas
Hernn Martnez Torres y de la firma Prodeco.
La demora de la Nueva Torre de Control del Aeropuerto
el Dorado: Esta obra se ha retrasado ms de un ao por
100 ECONOMA COLOMBIANA

DESDE LA CGR

y agosto de 2014 en la zona del Golfo de Morrosquillo por la corrosin


exterior del oleoducto Ayacucho-Coveas, situacin que puso en riesgo los
frgiles ecosistemas marinos y terrestres que existen en esta regin

deficiencias en la planeacin del proyecto, costos no


previstos, pago de tems de obra que no se han ejecutado y obras doblemente ejecutadas. La Contralora estableci hallazgos fiscales por $7.836 millones.

Vivienda para desplazados en el Meta. Hallazgos fiscales por $16.725 millones detect la Contralora en el proyecto Ciudadela San Antonio de Villavicencio. Han pasado 12 aos de iniciado este proyecto de 2.254 viviendas, al
que se destinaron ms de $20 mil millones y hoy solo se cuenta con 89 ttulos
legalizados. Lo anterior quiere decir que su cumplimiento es apenas del 3.9%.

Colapso del puente peatonal del Cantn Norte. Este caso


demuestra que se puede actuar con gran velocidad. Se
configur un presunto dao al patrimonio pblico por
$3.375 millones y el inicio del proceso de responsabilidad fiscal para el resarcimiento patrimonial.

El Gobernador y las viviendas de inters social en Casanare. La Contralora


General profiri fallo con responsabilidad fiscal por $2.585 millones de
pesos contra el ex Gobernador de Casanare, la Unin Temporal Casanare
Hbitat de Paz y la firma interventora Consorcio JG, por el indebido reconocimiento de pago que se hizo al mencionado contratista en una obra cuyo
objeto era construir 1.055 viviendas de inters social.

Autoridad Nacional de Televisin. Un posible detrimento


patrimonial de $51.556 millones porque los dos canales privados han debido pagarle a la ANTV por la operacin al no tener la competencia del llamado tercer
canal. La auditora practicada a la ANTV estableci 83
hallazgos administrativos.
Unidad Nacional de Proteccin. Diferentes anomalas
encontr la Contralora General en los diferentes ejercicios de control fiscal: estableci un total de 34.473 millones de pesos de presunto detrimento al patrimonio.
En el primer semestre, se practic auditora a la UNP
encontrando un presunto detrimento patrimonial por
valor de$17.099 millones, por pagos sin soporte de tiquetes areos, peajes y gasolina, alquiler de vehculos
blindados y corrientes sin respaldo presupuestal, contractual y adquisicin de material que supera en mucho
las necesidades de la planta de personal. Los errores o
inconsistencias ascienden a $165.531 millones, valor
que representa el 390% del activo total de la Entidad.
En el segundo semestre, teniendo en cuenta los resultados de la auditora, la Contralora desarroll una actuacin especial de fiscalizacin a fin de profundizar en
su investigacin y abarcar las vigencias 2012, 2013 y
2014. El resultado de dicha actuacin fue un presunto
detrimento patrimonial de $17.734 millones, correspondiente a la demora en la ejecucin de los desmontes
de medidas de proteccin, falta de soportes en el pago
de los gastos asociados reembolsables, irregularidades
en la comercializacin de vehculos y debilidades en la
gestin de disposicin, uso y conservacin de inventarios tecnolgicos
Desecamiento del Lago El Cisne. La Contralora General
determin tres hallazgos administrativos para la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico CRA, con
presunta incidencia disciplinaria para el Director de la
Corporacin, por la responsabilidad que puede tener en
relacin con la disminucin extrema del espejo de agua
del Lago El Cisne o Cinaga del Rincn, localizado entre
Barranquilla y Puerto Colombia, en Atlntico.
Derrames de crudo en el Golfo de Morrosquillo: La Contralora General, en una actuacin especial, evidenci
que la falta de mantenimiento de los oleoductos fue
causa de los 4 derrames terrestres ocurridos entre julio

Condenas por $44.600 millones por inversiones irregulares. La Unidad de


Investigaciones Especiales Contra la Corrupcin de la Contralora General
de la Repblica, entre las diversas investigaciones que adelanta, este ao
profiri varios fallos con responsabilidad fiscal por inversiones irregulares
de dineros pblicos. Al exgobernador de Casanare y otros exfuncionarios
de la Gobernacin por cuanta de $25.700 millones de pesos; al exalcalde
de Yumbo, Valle, por $11.900 millones de pesos, y a funcionarios del Banco
Agrario por $7.000 millones de pesos. Dineros estos que se recuperaron.

Preocupa a la
CGR que algunas
termoelctricas
suspendieran
la generacin de
energa, mxime
cuando los
colombianos ya
habamos pagado
por esa especie de
seguro, que es
el cargo de
confiabilidad
para la prestacin
de servicio.

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8. Alertas de la Contralora al pas en el marco


del fortalecimiento del Control Fiscal Macro

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Los anlisis de las polticas y las finanzas pblicas han permito generar
conclusiones que permitan al poder ejecutivo reflexionar sobre el norte
que se est dando a la estrategia de lo pblico. En este escenario se destacan los siguientes estudios:

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1. Control de advertencia Tnel de la lnea: La Contralora General, usando la vigente funcin de advertencia en su momento, alert sobre la
parlisis de la construccin del Tnel de la Lnea que puso en riesgo la
inversin y por ello se inst al Gobierno a tomar las medidas necesarias
para finalizar la obra.

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2. Las falencias del Plan Nacional de Desarrollo: La Contralora General analiz el Plan de Desarrollo 2014-2018 y alert sobre varias fallas 1) las
estrategias sectoriales no estn articuladas y algunas metas estratgicas son poco claras, 2) se utilizan fuentes de financiacin inflexibles
como el Sistema General de Participaciones y Regalas y otras con un
nivel alto de incertidumbre como los recursos del sector privado, 3) hay
extralimitacin en acciones que no son de su competencia como el Control fiscal o la Ley Estatutaria de Salud, 4) se formulan estrategias que
no cuentan con estadsticas de la situacin actual de los sectores, 5)
la estrategia de competitividad se encuentra desarticulada, 6) la estrategia de movilidad social no cuenta con planes y financiacin que permitan extrapolarla como motor de desarrollo social, 7) la estrategia de
transformacin del campo no plantea soluciones a problemas histricos
y genera nuevas estructuras administrativas que no atienden la raz del
problema, 8) la estrategia de justicia, la democracia y la paz no considera el escenario del postconflicto ni la construccin de la paz, 9) el modelo ambiental propuesto no es sostenible, entre otras observaciones.
ECONOMA COLOMBIANA 101

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

3. Informe sobre la deficiente gestin ambiental: En el informe que presentamos ante el Congreso de la Repblica sobre el Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente encontramos un bajo cumplimiento de las
metas asociadas al componente ambiental del Plan de Desarrollo de los
ltimos cuatro aos (2010-2014). Los resultados fueron deficientes en
la delimitacin de pramos y humedales, la formulacin de los Planes de
Ordenacin y Manejo de Cuencas Hidrogrficas y las acciones emprendidas en torno a la adaptacin al cambio climtico que requiere el pas.
4. La deuda pblica alcanza el 50% del PIB: La deuda del Sector Pblico
alcanz $377,95 billones en 2014, equivalente al 50% del Producto
Interno Bruto (PIB). Frente a 2013, represent un aumento de $62,91
billones. Esta variacin estuvo concentrada en el endeudamiento del
Gobierno Nacional Central, con $41,17 billones y por las entidades
descentralizadas (nacionales y territoriales) que registraron un aumento de $21,1 billones. La deuda de los gobiernos territoriales aument $0,7 billones.

El aumento de la Deuda en 2013 y 2014 implic un cambio en la tendencia, pues entre 2010 y 2012 la deuda como proporcin del PIB
disminuy sostenidamente. La coyuntura actual permite prever que
la deuda continuar aumentando para el cierre de 2015 y en 2016
ante la desaceleracin econmica y la revisin de las metas del dficit
fiscal. La Contralora estim que al final de 2015 la deuda del sector
pblico estara entre 53% y el 58% del PIB, pero se han superado las
expectativas y la deuda ha crecido 8 puntos porcentuales del PIB en
menos de un ao, y a septiembre de 2015 la deuda alcanz $454 billones, es decir el 59% del PIB.

5. Informe sobre la situacin de las finanzas del Estado en el 2014: Presentamos al Congreso y al Presidente de la Repblica el informe de las finanzas pblicas de 2014, en el cual se certific que el dficit del Sector
Pblico Consolidado alcanz $15,74 billones para esa vigencia (2,08%
del PIB). Fue superior en $1,95 billones al presentado en 2013, siendo el

Gobierno Nacional Central el que


ms contribuy con un dficit de
$18,63 billones. Dado el escenario econmico de 2015, la Contralora considera que el manejo
de las finanzas pblicas debe ser
ms prudente que en las vigencias anteriores. Esto implica un
difcil reto, en la medida que los
menores ingresos previstos supondran un ajuste del gasto, va
menor inversin, que su la vez
podra incidir en el crecimiento
econmico y la concrecin de
las polticas pblicas o bien podran significar un aumento de
la deuda que requerira especial
cuidado para que se mantenga
en el pas una deuda sostenible.
6. El ro Bogot: A los temas ambientales les hemos dedicado
un cuidado especial en este ao.
Llamamos la atencin sobre un
Conpes de 2004 en el cual se plane la descontaminacin del ro
Bogot. Sin embargo, 11 aos
despus el ro no ha sido tratado
de acuerdo con lo planeado y los
costos pasaron de $6,2 billones
a $9,3 billones, para un incremento de 47% por el efecto de
la inflacin. Para la Contralora
es imperativo que el Ministerio
de Medio Ambiente y las Corporaciones Autnomas Regionales
hagan una rpida intervencin
en este importante afluente.
7. Fallas en el Consejo Superior de
la Judicatura: Como resultado
del seguimiento realizado en el
primer semestre de 2015, se encontr una deficiente ejecucin
de los proyectos de inversin de
la Rama Judicial. Entre 2010 y
2014, el CSJ pag $25.000 millones de intereses moratorios
en fallos en su contra. A pesar
de que la entidad invirti los recursos asignados en el cuatrienio 2011-2014 para la Rehabilitacin del edificio en el Centro
Administrativo Nacional, modernizar el Palacio de Justicia de
Cali, y construir el de Acacas, las

102 ECONOMA COLOMBIANA

En el primer semestre del 2015


se encontr una deficiente ejecucin de proyectos
de inversin en la Rama Judicial. Entre 2010 y 2014
el CSJ pag $ 25.000 millones de intereses moratorios
en fallos en su contra. A pesar de que la entidad
invirti los recursos asignados en el cuatrenio
2011-2014 para la rehabilitacin del Centro
Administrativo Nacional, modernizar el Palacio
de Justicia de Cali y construir el de Acacas,
las obras no se encuentran
completamente terminadas.

obras no se encuentran completamente terminadas y


algunos no estn an aptos para su uso. Adicionalmente se evidencia incertidumbre sobre el costo de la descongestin judicial y los cargos creados en el perodo
2010-2014.
8. Poltica penitenciaria y carcelaria: Se realizaron diferentes ejercicios de control fiscal para evaluar la poltica penitenciaria y carcelaria concluyendo que la entrada al servicio de nuevas crceles se ha quedado en
anuncios. A pesar del gasto realizado en el sector durante el pasado cuatrienio, entre septiembre de 2010
y marzo de 2015 no se construy ningn recinto carcelario. Entre 2012 y 2014 los recursos de inversin
que no se ejecutaron alcanzaron ms de $105 mil millones, dineros que hubieran permitido generar 1.400
cupos carcelarios nuevos. Mientras se incrementan
los gastos de funcionamiento, es baja la ejecucin de
recursos de inversin por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC). No se han
dado al servicio nuevos pabellones que se construyen
en algunas crceles y, por tanto, no se han construido
nuevos cupos. Sin mencionar que la mayor parte de
la infraestructura penitenciaria es vetusta: 120 establecimientos tienen ms de 21 aos de construccin
y otros 20 tienen ms de 100 aos. Todas estas condiciones mantienen las condiciones de hacinamiento
de las personas privadas dela libertad, agravando sus
condenas y lo que es peor aun negndoles la oportunidad de contar con proyectos de reforma de sus
conductas o modelos de reinsercin social.

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Temas administrativos en la CGR


En cuanto a los temas administrativos vale la pena resaltar que hemos disminuido el nmero de contratos conscientes de la austeridad de gasto. Mientras en 2013 los
ECONOMA COLOMBIANA 103

DESDE LA CGR

contratos eran 546 hoy tenemos 180. El detalle de los procesos contractuales puede ser observado en la pgina web, as como el avance de las
metas del plan de accin.
El presupuesto de la CGR para 2015 creci un 7% con respecto al 2014, pero
es importante resaltar que en mis dos primeros meses de trabajo logr que
el presupuesto de inversin de la entidad pasara de 29 mil millones a 109 mil
millones, con una partida adicional para 2015 de $75.000 millones destinada
a la compra de la nueva sede nivel central. Nuestro nivel de ejecucin presupuestal a 26 de noviembre de 2015 se encontraba en el 63% y pensamos
dejarlo mucho ms alto. Esa es mi meta y por ello seguimos sin descansar en
el proceso buscar y tener nuestra propia sede.
No quisiera terminar sin hablar de lo que nos proponemos hacer en los prximos tres aos.
Colombia est atravesando uno de los momentos ms trascendentales de
su historia. Estamos a poco tiempo de dar un paso gigante, el acuerdo de
paz con las Farc. Consolidar un pas fuerte y con instituciones que sostengan su democracia no se logra solo con una firma: es necesario que trabajemos todos para recuperarnos como Nacin.
La Contralora General de la Repblica va a ser uno de los smbolos de esa
recuperacin. Tenemos que consolidar un modelo de tica Pblica, que
cree la confianza de los ciudadanos, que nos garantice un futuro de justicia y equidad social ajeno a los dolores de la confrontacin y la guerra.
Entendemos que la CGR, como garante del uso de los dineros pblicos es, y
quiero contribuir a que sea, un instrumento de la sociedad a la que le debe
brindar insumos y resultados rigurosos y tcnicos, para que sta reclame
de sus gobernantes actuaciones pertinentes y oportunas y participe en el
control y vigilancia de sus recursos.
En primer lugar, vamos a hacer un programa de fortalecimiento de la institucin. Pusimos a consideracin de las instancias gubernamentales el Programa de Fortalecimiento Institucional de la CGR el cual tiene un costo total estimado de USD$30 millones. Logramos la aprobacin del Documento
CONPES 3841 y de la operacin de crdito. El programa ser ejecutado en
cinco aos (hasta 2019).
Este fortalecimiento est orientado a materializar el nuevo enfoque del
control fiscal, mediante la adopcin de estndares internacionales de auditoria y normas para las entidades fiscalizadoras superiores ISSAIs, lo cual
permitir evaluar la eficacia y eficiencia de la gestin de los recursos pblicos. En otras palabras vamos a informarle a la ciudadana en qu se estn
gastando sus impuestos.
Por otro lado, como un segundo punto, venimos gestionando la cooperacin tcnica de recursos por parte de la Comunidad Europea por valor
de 500.000 euros, los cuales se destinarn para fortalecer, en la CGR, el
anlisis y evaluacin de las polticas pblicas que se disean y ejecutan en
el Estado Colombiano.
Estamos trabajando por la transparencia. La Contralora General en la vigencia 2015 abri proceso de seleccin concurso abierto de mritos para la
provisin de 132 cargos vacantes de carrera administrativa especial a nivel
nacional. Para adelantar este proceso se contrat a la Universidad Nacional
quien es la responsable de aplicar cada una de las pruebas.
104 ECONOMA COLOMBIANA

DESDE LA CGR

Quiero decirles que lleg la hora


de reformar una parte crtica del
control fiscal. El modelo de Estado
descentralizado y la legtima autonoma de las entidades territoriales
no pueden ser ajenos a una lgica
de control fiscal. Es necesario que
las comunidades de departamentos
y municipios cuenten con garantas
de vigilancia sobre los recursos pblicos que les transfiere la Nacin,
para atender las necesidades ms
bsicas, en materia de salud, educacin, vivienda y agua potable.
Es hora de pensar en una seria y
definitiva revisin del ejercicio y de
la titularidad de las funciones de
control fiscal en las regiones, para
fortalecer el seguimiento tcnico a
los recursos pblicos a cargo de las
entidades territoriales. Lleg la hora
de garantizar a las comunidades regionales, mecanismos de vigilancia
independiente de las vicisitudes polticas y partidistas de las regiones.
Como lo he dicho en otras ocasiones, considero que la Contralora General de la Repblica podra asumir
las funciones de las contraloras territoriales contando con la experiencia y conocimiento de quienes hacen
parte de sus plantas de personal.
Asimismo debo insistir en la necesidad de pensar en una reforma que
permita dividir las tareas de los rganos de control fiscal, de modo
que unas dependencias se ocupen
de ejercer los sistemas de vigilancia
y control y otras de adelantar el juicio fiscal. Es necesario y til crear
una Corte de Cuentas y eliminar el
principio que rige en la Contralora de investigar y juzgar al mismo
tiempo. Este modelo no es garanta
de imparcialidad.
Este es slo el primer ao de mi gestin, agradezco a todos y cada uno
de los servidores pblicos de la Contralora por su labor diaria y la participacin en todos estos avances y
los invito a participar activamente
en los nuevos procesos. Nos quedan
tres aos ms para seguir mostrando resultados.

Artculo
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Liberacin comercial y

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Artculo

desarrollo productivo en Colombia

La liberacin comercial, potencialmente benfica, ha venido cobrando la


forma de apertura hacia adentro, por el predominio de las importaciones
sobre las exportaciones, con el agravante de que tambin ha contribuido
a la desindustrializacin y reprimarizacin de la economa nacional.
Germn Vargas Alvarado
Contralora Delegada para Infraestructura
Contenido

En el contexto de la globalizacin
econmica y del desarrollo del sistema productivo, Colombia ha continuado operando con un enfoque
de ventajas comparativas, mas no
de construccin de ventajas competitivas, lo que la lleva a seguir produciendo principalmente productos
bsicos, sin poder diversificar ni cualificar apropiadamente su canasta
de bienes exportables.
A pesar del propsito institucional
de mejorar la posicin competitiva de la economa colombiana en
los mercados internacionales, en la
prctica no se han concretado los
beneficios latentes del modelo de
apertura econmica y liberacin comercial. Por ejemplo, en lo concerniente al componente cuantitativo,
conforme a las estadsticas oficiales
(pgina web del Dane, consultada
el 25 de noviembre de 2015), el comercio exterior colombiano pas de
registrar un supervit de 3.908 millones de dlares entre 1980 y 1992,
a consignar un dficit de 11.588 millones de dlares entre 1993 y 2015
(acumulado a septiembre), en la balanza de importaciones y exportaciones. As, la liberacin comercial,

potencialmente benfica, ha venido cobrando la forma


de apertura hacia adentro, por el predominio de las
importaciones sobre las exportaciones, con el agravante de que tambin ha contribuido a la desindustrializacin y reprimarizacin de la economa nacional. Este
deterioro, en lo relativo al componente cualitativo de la
globalizacin econmica, ser documentado en desarrollo del presente escrito.

Estructura de las exportaciones

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Los datos disponibles, agrupados en la tabla siguiente


segn la clasificacin uniforme del comercio internacional (Cuci), muestran cmo la composicin de las ventas
colombianas a los mercados externos favorece en mayor medida a los productos primarios, en relacin con
las exportaciones nuevas y avanzadas, contrariamente
a lo consagrado en los planes nacionales de desarrollo:

La cualificacin de las exportaciones


ha retrocedido ya que los bienes manufacturados
y portadores de valor agregado han perdido
importantes grados de participacin dentro
de la actividad productiva nacional y dentro
del comercio internacional, contrariando
lo previsto en la planeacin nacional.

ECONOMA COLOMBIANA 105

DESDE LA CGR

Cuadro 1

DESDE LA CGR

Colombia. Exportaciones, segn la clasificacin uniforme del comercio internacional (Cuci).


Millones de dlares. 2008-2015 (enero a septiembre)

Aos
2008
2015 (enero
septiembre)

Total

Productos
agropecuarios

Combustibles y productos
de la extraccin

Manufacturas

Otros Sectores

37.626
(100%)

6.693
(17.8%)

18.047
(47.9%)

11.852
(31.5%)

1.034
(2.8%)

27.963
(100%)

5.315
(19%)

15.472
(55.4%)

6.352
(22.7%)

824
(2.9%)

Fuente: DANE. Pgina web, consultada el 24.11.15. Clculos autor.

En 2008, las exportaciones manufactureras (propiamente industriales) representaron el 31.5% del total vendido al exterior, en tanto que las de combustibles y productos de la extraccin (produccin primaria) alcanzaron el
47.9% de dicho total.
A septiembre de 2015, las exportaciones industriales representaban el
22.7% de las ventas, con una prdida sensible de 8.8 puntos porcentuales
en relacin con 2008, siendo que es este el tipo de exportacin la que genera el valor agregado nuevo en la actividad productiva. La prdida de los
sectores industriales fue cubierta por los bienes primarios y extractivos, los
que en lo corrido de 2015 coparon 55.4% de las ventas internacionales,
con una ganancia de 7.5 puntos porcentuales en comparacin con 2008.
La cualificacin de las exportaciones ha retrocedido, ya que los bienes manufacturados y portadores de valor agregado han perdido importantes grados de participacin dentro de la actividad productiva nacional y dentro
del comercio internacional, contrariamente a lo previsto en la planeacin
nacional.
La estructura productiva del pas permanece concentrada en actividades
bsicas de baja productividad, lo que comporta que en la canasta exportadora prevalezcan productos primarios o de origen extractivo, y no bienes
y servicios de sectores con capacidad de generacin de valor agregado,
como las manufacturas con contenido tecnolgico. No se evidencian avances sustantivos en cuanto a la diversificacin del portafolio productivo,
consolidando as la especialidad exportadora del pas en bienes de naturaleza primaria.

Estructura de las importaciones


Importaciones segn sectores

Cuadro 2

Colombia. Importaciones, segn clasificacin


industrial internacional (Ciiu) 2015 (Enero a septiembre)
Sector

Valor (millones de dlares)

Porcentaje (%)

Total nacional

41.140

100.0

Sector industrial

39.211

95.3

Los dems sectores

1.929

4.7

Fuente: Dane. Pgina web, consultada el 24.11.15. Clculos de autor.

En contraste con lo observado en las cifras de las exportaciones, en las


de las importaciones la categora de bienes industriales particip en 2015
(acumulado enero a septiembre) con el 95.3% del total, profundizando la
participacin en relacin con 2008, ao en que haba sido del 93.5%. Sin
embargo, como se muestra en la siguiente tabla (4), esta prevalencia de las
importaciones de valor agregado no se orient hacia la modernizacin y
desarrollo del aparato productivo interno.

Importaciones segn uso o destino econmico


Cuadro 4

Colombia. Importaciones, segn la clasificacin de uso


econmico (Cuode). 2008

Tipo de bienes

Valor (millones de dlares)

Porcentaje (%)

Total nacional

18.932

100.0

Bienes de consumo

3.483

18.4

Materias primas

8.482

44.8

Bienes de capital

6.442

34.0

Bienes de construccin y otros


525
Fuente: Dane. Pgina web, consultada el 24.11.15. Clculos de autor.

Contenido

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2.8
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Cuadro 5

Colombia. Importaciones, segn la clasificacin de uso


econmico (Cuode).

Tipo de bienes

Valor (millones de dlares)

Porcentaje (%)

Total nacional

41.140

100.0

Bienes de consumo

9.224

22.4

Materias primas

17.918

43.5

Bienes de capital

12.658

30.8

Otros bienes

1.340

3.3

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Fuente: Dane. Pgina web, consultada el 24.11.15. Clculos de autor.

Colombia. Importaciones, segn clasificacin


industrial internacional (Ciiu). 2008
Sector

Valor (millones de dlares)

Porcentaje (%)

Total nacional

18.932

100.0

Sector industrial

17.694

93.5

Los dems sectores

1.238

6.5

Fuente: Dane. Informacin reportada a Contralora General de la Repblica.


Clculos del autor.
106 ECONOMA COLOMBIANA

Cuadro 3

El comportamiento de las importaciones podra aprovecharse para incrementar el aprovisionamiento de bienes de capital, con el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato productivo nacional, mediante incrementos en las
compras de maquinaria y equipos, para apoyar la ciencia, la tecnologa, la
investigacin en innovacin, como est previsto en los planes nacionales
de desarrollo, y para el impulso de otros renglones exportadores. Esto no
viene ocurriendo, porque el porcentaje de las importaciones de bienes de
capital, en relacin con las importaciones totales, en 2008 represent el
34% y en lo que va corrido de 2015 (acumulado enero a septiembre) descendi a 30.8%.
ECONOMA COLOMBIANA 107

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

Importaciones segn regiones

Colombia tradicionalmente ha mostrado un marco de notorias disparidades


socioeconmicas entre sus regiones. Por ejemplo, registra una marcada
concentracin de la planta productiva en el tringulo Bogot-Medelln-Cali
y una ineficiente utilizacin del espacio geogrfico restante, para los fines
del desarrollo econmico. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se
ha fijado, como uno de sus objetivos estratgicos, actuar en el contexto
de la regionalizacin de sus metas y actividades de transformacin productiva, con la finalidad de mejorar la productividad y competitividad del
conjunto del territorio nacional.
Las dos tablas siguientes (6y 7) muestran que la recepcin y el empleo de
los bienes que son objeto de comercio internacional, tambin est notoriamente concentrada en tres departamentos: Bogot-Cundinamarca, Antioquia y Valle del Cauca, los que fueron el destino del 75.7% de las compras
internacionales en 2010, y del 81.4% en lo corrido de 2015 (acumulado
enero a septiembre), mostrando un retroceso frente a lo esperado para la
concrecin de las mejoras competitivas buscadas, ya que la participacin
de los dems departamentos en las importaciones descendi de 24.3% a
18.6%, entre 2010 y 2014.

La estructura
productiva
colombiana
continua
generando,
principalmente,
bienes de baja
y mediana
complejidad.

del Programa de Transformacin Productiva, an en desarrollo) y 2013


(ltima informacin disponible de la Encuesta Anual Manufacturera-Industrial-, del Dane):
Colombia. Produccin industrial segn niveles
de complejidad Ciiu. Millones de pesos. 2008-2013

Cuadro 8

Niveles de complejidad

2008

2013

149.945.511 (100%)

203.809.695 (100%)

Baja complejidad

57.752.182 (38.5%)

125.958.986 (61.8%)

Media complejidad

79.782.482 (53.2%)

71.106.231 (34.9%)

Alta complejidad

12.410.847 (8.3%)

6.744.478 (3.3%)

Total nacional

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contralora General de la


Repblica y pgina web, consultada el 25 de noviembre de 2015. Clculos del autor.

Produccin industrial segn niveles de complejidad.


Millones de pesos. 2008-2013

Grfico 1
140.000.000

Cuadro 6

Colombia. Importaciones, segn departamentos


destino. 2010

Departamentos de destino

Valor (millones de dlares)

de

Porcentaje (%)

Total nacional

40.486

100.0

Bogot-Cundinamarca

21.574

53.3

Antioquia

4.844

12.0

Valle del Cauca

4.200

10.4

Los dems departamentos

9.868

24.3

Fuente: Dane. Informacin reportada a Contralora General de la Repblica. Clculos del


autor.

Colombia. Importaciones, segn departamentos


de destino 015 (enero a septiembre)

Departamento de destino

Valor (millones de dlares)

Porcentaje (%)

Total nacional

41.140

100.0

Bogot-Cundinamarca

24.041

58.5

Antioquia

6.018

14.7

Valle del Cauca

3.332

8.2

Los dems departamentos

7.649

18.6

Fuente: Dane. Pgina web, consultada el 24.11.15. Clculos de autor

Situacin del sector industrial, frente


a los requerimientos de la liberacin comercial
En este apartado se analiza la situacin del sector industrial colombiano,
en relacin con su cualificacin, diversificacin, regionalizacin y desconcentracin, metas consignadas en los planes nacionales de desarrollo. A
continuacin se presenta un comparativo entre 2008 (ao de formulacin
108 ECONOMA COLOMBIANA

Contenido

120.000.000
100.000.000

Busqueda

79.782.482

80.000.000
60.000.000

71.106.231
57.752.182

Siguiente

40.000.000

Anterior

20.000.000
0

Cuadro 7

125.958.986

12.410.847

6.744.478
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Baja complejidad

Media complejidad
2008

Alta complejidad

2013

En lo relativo a la meta de cualificar (sofisticar) el aparato productivo


de la Nacin, dado que la clasificacin industrial internacional uniforme
se estructura considerando el grado de complejidad de la produccin, la
informacin de la tabla y grfico anteriores muestra que la estructura productiva industrial del pas en 2008 se orientaba notablemente hacia los
bienes de baja y mediana complejidad (ms del 90% de la produccin). Los
de mayor complejidad y desarrollo innovador agrupan menos de la dcima
parte de la actividad productiva sectorial (8.3%).
Igualmente, de conformidad con la ms reciente informacin disponible,
proveniente de la encuesta anual manufacturera de 2013, se constata que
desde la formulacin, en 2008, de la poltica de competitividad y transformacin productiva de largo plazo, la estructura productiva colombiana
contina generando, principalmente bienes de baja y mediana complejidad
(el 96.7% del total de la produccin, para dicho ao). Los de mayor contenido tecnolgico-productivo, aportan ahora 3.3% del total, cuando en 2008
aportaban el 8.3%. No hay transformacin de la actividad productiva indusECONOMA COLOMBIANA 109

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

trial en el sentido de impulsar con mayor nfasis los productos que incorporen valor agregado industrial. Este hecho pone de presente la dificultad del
pas para cualificarse y diversificarse, contrariamente a lo programado en el
actual Plan Nacional de Desarrollo, as como en todos los planes anteriores,
durante lo corrido del siglo.

Cuadro 10

En relacin con la diversificacin de la produccin industrial, se observa lo


siguiente:

Total

Cuadro 9

Colombia. Produccin industrial segn grupos de la


Clasificacin Industrial Internacional Uniforme.
Millones de pesos. 2008

Descripcin del grupo industrial


Total

Valor y participacin
porcentual (%)
149.945.511 (100.00%)

1. Tratamiento de carne de pescado y pescado

5.837.649

2. Elaboracin de productos lcteos

4.992.642

3. Elaboracin de productos de molinera

8.721.557

4. Elaboracin de otros productos alimenticios

5.149.595

5. Elaboracin de bebidas

9.413.187

6. Fabricacin de papel y cartn y sus productos

5.944.110

7. Productos de la refinacin del petrleo

19.909.195

8. Sustancias qumicas bsicas

6.831.456

9. Fabricacin de otros productos qumicos

12.222.013

10. Fabricacin de productos de plstico

6.268.311

11. Fabricacin de productos minerales no metlicos

7.052.431

12. Industrias bsicas de hierro y acero

5.959.000

Resto de la produccin industrial

51.644.365 (34.4%)

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contralora General de la


Repblica. Clculos del autor.

El comportamiento
de las importaciones
podra aprovecharse
para incrementar el
aprovisionamiento de
bienes de capital con
el fin de desarrollar
y fortalecer el aparato
productivo nacional,
mediante incrementos
en las compras
de maquinaria
y equipos.
110 ECONOMA COLOMBIANA

En lo concerniente a la meta de diversificar el aparato productivo de la Nacin, en la tabla anterior se evidencia que en 2008 la parte esencial de la
actividad productiva industrial de pas se concentr en 12 grupos de los
61 en que estaba estructurada la clasificacin de las actividades industriales, como evidencia de la escasa diversificacin de que adolece el pas en
materia de actividad manufacturera. As, slo el 19% de las agrupaciones
industriales generaron el 65.6% de la produccin, siendo, como ya se advirti, los renglones de produccin bsica o de complejidad media los que
prevalecen en la estructura productiva, a diferencia de los sectores de punta, los que slo aportan porciones reducidas del producto nacional. En la
canasta de los doce principales grupos de produccin industrial, no queda
registrado ninguno correspondiente a la categora de bienes de capital.
En la tabla siguiente (10) se verifica la dinmica de cambio del comportamiento de los grupos industriales, dentro de la actividad productiva sectorial, al llegar a 2013:

Colombia. Produccin industrial segn grupos de la


Clasificacin Industrial Internacional Uniforme.
Millones de pesos. 2013

Descripcin del grupo industrial

Valor y participacin
porcentual (%)
203.809.695 (100%)

1. Productos de la refinacin del petrleo

46.586.997

2. Fabricacin de otros productos qumicos

13.418.501

3. Elaboracin de bebidas

11.922.560

4. Elaboracin de otros productos alimenticios

9.467.137

5. Fabricacin de productos minerales no metlicos

9.254.736

6. Tratamiento de carne de pescado y pescado

7.895.642

7. Fabricacin de productos de plstico

7.541.172

8. Sustancias qumicas bsicas

7.27.602

9. Elaboracin de productos lcteos

6.658.017

10. Confeccin de prendas de vestir

6.510.282

11. Fabricacin de papel y cartn y sus productos

6.486.424

12. Industrias bsicas de hierro y acero

5.475.539

Resto de la produccin industrial

72.592.688 (35.6%)

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contralora General de la


Repblica. Clculos del autor.

Contenido

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En la tabla anterior (10), que contiene la ltima informacin industrial del


Dane, se observa cmo el componente esencial de la actividad productiva
industrial de la nacin se mantiene concentrado en un rea restringida del
universo industrial (slo doce de los sesenta y cuatro grupos que conforman la estructura de la clasificacin industrial Ciiu, para 2013). Para este
perodo, el 18.7% de las agrupaciones industriales generaron el 64.4% de
la produccin.
En la canasta de los doce principales grupos de produccin industrial, para
2013, no se registra, an, por ejemplo, ningn acpite para los bienes de
capital. Los de clase mundial, incluidos dentro del Programa de Transformacin Productiva de la Nacin, an no han fortalecido su ponderacin
dentro de la canasta de productos del sector productivo.

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En las siguiente tabla (11) se observa comparativamente (2008 y 2013) el


comportamiento del sector manufacturero nacional, en cuanto a nivel de
produccin, segn la distribucin regional de la actividad productiva:

Cuadro 11

Colombia. Produccin industrial por regiones.


Millones de pesos. 2008-2013

reas metropolitanas
Total nacional
Bogot-Medelln-Cali
Resto del pas

2008

2013

149.945.511 (100%)

203.809.695 (100%)

79.924.273 (53.4%)

107.822.019 (52.9%)

70.021.238 (46,6)

95.987.676 (47.1%)

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contralora General de la


Repblica y pgina web, consultada el 25 de noviembre de 2015. Clculos del autor.
ECONOMA COLOMBIANA 111

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

El sector industrial (productivo)


en el contexto del Producto Interno Bruto-PIB

En 2008 las reas metropolitanas de Bogot, Medelln y Cali (tringulo


productivo tradicional del pas) concentraron el 53.3% de la produccin
industrial nacional. En 2013 dicha concentracin alcanz el 52,9%, lo cual
implica que en el perodo observado no se avanz en los programas de regionalizacin del sistema productivo, contrariamente a lo planeado.
En las siguientes tablas (12 y 13) se comparan 2008 y 2013, en cuanto al
comportamiento productivo del sector manufacturero nacional, segn la
escala de personal de las unidades de produccin industrial:

Cuadro 12

Colombia. Produccin industrial, segn escala


de personal de los establecimientos.
Participacin porcentual. 2010

Escala de personal
Total nacional

Produccin

Nmero de
establecimientos

100.0

100.0

Hasta 49 trabajadores

13.0

72.3

Ms de 49 trabajadores

87.0

27.7

Cuadro 14
Aos

PIB nacional e industrial. 2011-2014


Miles de millones de pesos. Precios constantes
PIB Nacional

Crecimiento (%)

PIB Industrial

Crecimiento (%)

Participacin (%)

2011

452.578

6.6

56.631

4.7

12.5

2012

470.880

4.0

56.677

0.1

12.0

2013

494.124

4.9

57.041

0.6

11.5

2014

516.619

4.6

57.181

0.2

11.1

Fuente: DANE. Pgina web, consultada el 24.11.15. Clculos autor.

Crecimiento del PIB industrial frente al PIB nacional


Valores porcentuales. 2011-2014
(Valores Porcentuales)

Grfico 2

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contralora General de la


Repblica. Clculos del autor.
7%

Cuadro 13

Colombia. Produccin industrial, segn escala de


personal de los establecimientos.
Participacin porcentual. 2013
Produccin

Nmero de
establecimientos

100.0

100.0

Hasta 49 trabajadores

20.5

68.9

Ms de 49 trabajadores

79.5

31.1

Escala de personal
Total nacional

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Pgina web, consultada el 25 de noviembre


de 2015. Clculos del autor.

Las tablas anteriores (12 y 13) muestran que las unidades productivas que
cuentan con hasta 49 trabajadores, en 2010 representaron 72.3% del universo empresarial industrial del pas, y que generaron el 13% de la produccin. En 2013, dichas unidades productivas pequeas crearon el 68.9% de
la produccin industrial, representando 20.5% de las unidades productivas
industriales de la nacin. As, las empresas sectoriales de tamao pequeo
siguen siendo predominantes en la actividad industrial, lo cual restringe
las posibilidades de modernizacin sectorial, segn lo que se seala ms
adelante, en las conclusiones de este artculo.

Contenido

6.6%

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4.7%

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2011

2012
PIB Nacional

2013

2014

PIB Nacional

Como se observa en la tabla 14 y en grfico 2, en trminos de la evolucin


del PIB, entre 2012 y 2014 el sector de las industrias manufactureras creci
a tasas anuales inferiores al 1% (0.1%, 0.6% y 0.2%, respectivamente), notablemente por debajo del crecimiento general de la economa, el cual para
los mismos aos registr cifras superiores al 4% anual (4%, 4.9% y 4.6%,
respectivamente). De igual manera, la contribucin del producto industrial
a la produccin nacional, descendi del 12.5% en 2012, al 11.1% en 2014.
Por lo tanto, los signos de desaceleracin de la industria observados recurrentemente entre 2012 y 2014 requieren la implementacin de medidas
que permitan contribuir a mejorar el nivel de productividad del sector. La
liberacin comercial sin construccin de ventajas competitivas para la economa nacional, ha originado procesos de desindustrializacin y reprimarizacin del pas.

112 ECONOMA COLOMBIANA

ECONOMA COLOMBIANA 113

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

Conclusiones

basadas en una real expansin industrial, y que deriven en una reconversin tecnolgica efectiva, y en
la generacin de exportaciones de valor agregado,
mantiene el aparato productivo colombiano en estado de atraso en relacin con las exigencias de la
globalizacin.

De la observacin de la informacin macrosectorial


oficial incluida en este documento, se concluye lo siguiente:
1. La parte ms significativa de la actividad productiva
industrial del pas se mantiene concentrada en un
espacio restringido del universo productivo (en slo
doce de los sesenta y cuatro grupos que conforman
la estructura de la clasificacin internacional de actividades manufactureras). Este hecho es expresin
de la escasa diversificacin que contina caracterizando al pas, en lo relativo a la produccin del sector industrial. Colombia no viene actuando consistentemente en las reas estratgicas del desarrollo
de su aparato productivo, en lo relativo a su sofisticacin y diversificacin, viabilizando, as, el hecho
de que la estructura de la canasta de exportaciones
est determinada por las contingencias de precios
de la economa mundial, y no por la cualificacin estructural de produccin interna.
2. En el sector industrial, las pequeas y medianas empresas siguen siendo predominantes en la actividad
productiva, con el agravante de que no cuentan con
vnculos organizativos orgnicos, tales que promuevan la generacin de valor agregado entre diversos
eslabones de las ramas de actividad. As, el tamao insuficiente de las empresas en el sector de las
manufacturas no favorece la aplicacin efectiva de
una poltica de transformacin productiva y de incrementos efectivos de productividad, para afrontar
la competencia mundial y el acceso real a los mercados financieros, tecnolgicos y de informacin. Esta
circunstancia llama a incidir de manera efectiva en
el nivel de organizacin, estructura y asociatividad
productiva y comercial de las pequeas y medianas
empresas industriales.
3. No se registran avances en los programas de regionalizacin y desconcentracin del sistema productivo,
contrariamente a lo previsto en los planes nacionales de desarrollo, en cuyos diagnsticos se evidencia
que los establecimientos productivos deberan estar
localizados y articulados localmente, para plantear
la oferta de bienes a partir de estructuras de costos
ptimas, por la generacin de economas de escala.
4. En sntesis, Colombia no ha avanzado con solvencia
en la construccin de un aparato productivo competitivo, tal que le brinde autonoma frente a las
contingencias externas, registrando as una notable dependencia de las circunstancias exgenas, en
desarrollo de sus polticas de liberacin comercial.
La ausencia de efectivas polticas sectoriales estructurales que generen transformaciones productivas
114 ECONOMA COLOMBIANA

Consideraciones y recomendaciones
En correspondencia con las conclusiones, se pueden
formular las siguientes consideraciones y recomendaciones:
1. El avance cualificado de la produccin interna permitira consolidar una economa dinmica que garantice independencia y estabilidad frente a circunstancias exteriores o coyunturales, como las asociadas
al comportamiento circunstancial de los precios en
los mercados globalizados, para blindarse frente a
circunstancias como las operan actualmente en lo
relativo los precios internacionales del petrleo, que
impactan negativamente, en gran medida, las finanzas estatales. Las deficiencias en el comportamiento exportador del pas, pueden contrarrestarse con
la generacin de exportaciones estructuralmente
competitivas y rentables, mediante una real transformacin de la base productiva nacional, anhelo
nacional an no materializado.

El comportamiento de
las importaciones podra
aprovecharse para
incrementar el
aprovisionamiento de bienes
de capital con el fin de
desarrollar y fortalecer el
aparato productivo nacional,
mediante incrementos en las
compras de maquinaria
y equipo para apoyar la
ciencia, la tecnologa, la
investigacin en innovacin
como est previsto en los
planes nacionales
de desarrollo.

2. Los sectores tradicionales o primarios no estn en condicin de


sustentar la transformacin productiva que exige la economa
del pas, dentro del objetivo de
garantizar la obtencin efectiva
de los beneficios del libre comercio. Las exportaciones primarias
carecen de la posibilidad real de
convertirse en el motor del desarrollo de la economa nacional.
As, en la direccin de consolidar un contexto de crecimiento perdurable, es importante
revertir la tendencia a producir
principalmente bienes de escasa
complejidad tecnolgica. Esta
transformacin permitira vincularse a los procesos de liberacin
comercial en condiciones ventajosas para la economa nacional.
3. La bsqueda de nuevos acuerdos
y tratados comerciales debera
desarrollarse en un contexto
que le permita al pas ocuparse
de la generacin de una nueva
oferta exportable cualificada. La
especializacin exportadora del
pas sigue siendo insuficiente,
porque no cubre los rubros dinmicos de la apertura comercial.
Atender solamente los componentes transables de la globalizacin (suscripcin creciente
de tratados de libre comercio),
es decir slo los aspectos de acceso a nuevos mercados, puede
impulsar un crecimiento de las
exportaciones, pero sin que esto
conlleve necesariamente una
cualificacin integral de la economa y de su sector industrial,
al desatender la cualificacin
productiva interna.
4. Para garantizar la efectividad de
la poltica comercial, adems de
las medidas de liberacin (eliminacin de las protecciones
internas, por ejemplo) y de la
suscripcin de nuevos acuerdos,
se debera viabilizar el incremento de la capacidad del sistema
productivo interno, mediante la
implementacin de procesos de

conglomeracin empresarial y desconcentracin regional del sistema de produccin, procesos contemplados en los planes nacionales de desarrollo, para
participar de manera verdaderamente competitiva
en los mercados ampliados. La poltica comercial
contiene dos vertientes, una relativa a la negociacin y suscripcin de acuerdos comerciales, tales
que favorezcan la diversificacin productiva, y una
de promocin del desarrollo productivo domstico.
Esta ltima no ha recibido la atencin debida, para
que se corresponda con los nfasis de cualificacin
consagrados en los planes de desarrollo, en esta materia, y a los cuales ya se hizo referencia.

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5. En este contexto, es indispensable abrirle a la economa nacional la posibilidad de acceder a una produccin exportable diversificada, cualificada, proveniente cada vez en mayor medida del sector industrial,
en sus sectores de punta, y cuya ventaja competitiva
se fundamente en la mejora de los procesos productivos internos, en sectores modernos. La verdadera
competitividad es el resultado de polticas estatales
estructurales destinadas a viabilizar la generacin
de valor aadido en el sistema productivo interno,
de manera sostenible, como condicin sin la cual no
es factible obtener los beneficios de la globalizacin
econmica.
6. La competitividad no surge de manera espontnea, sino que se construye a partir de planes concretos, hasta consolidar una estructura productiva
conformada por empresas de distintos tamaos,
relacionadas horizontal y verticalmente, tal que
aliente la competitividad mediante una oferta inECONOMA COLOMBIANA 115

DESDE LA CGR

terna especializada de insumos,


tecnologas y habilidades para
sustentar un proceso de innovacin generalizable a lo largo
de cadenas productivas. En esta
direccin es importante que Colombia cuente con una poltica
industrial moderna y activa de
desarrollo estratgico del sector
productivo, encauzada hacia el
logro de una verdadera transformacin de la competitividad
industrial. La oferta de bienes y
servicios, para ser competitiva
en mercados internacionales,
debe conglomerarse. La competitividad no es asunto de unidades productivas aisladas. En los
mercados globales no es posible
competir a partir de esquemas
de dispersin productiva. En esta
direccin, es imprescindible promover el desarrollo efectivo de
conglomerados industriales que
faciliten el encadenamiento de
las diversas actividades del mercado interno, para generar valor
aadido, empleo y economas de
escala, como fuentes de la verdadera competitividad. Dentro
de este cometido, los sectores
industriales o encadenamientos
productivos de mayor contenido de conocimiento y desarrollo tecnolgico pueden ser los
elementos destacados de una
poltica selectiva de desarrollo
productivo y de conformacin
de clsteres industriales.
7. Conforme a lo planteado, para lograr un verdadero desarrollo nacional, es indispensable acometer profundas transformaciones
productivas, creando o consolidando sectores industriales que
favorezcan un mayor entronque
y asociacin de actividades al interior de la economa. El hecho de
que el consumo intermedio para
las actividades de produccin y
exportacin se genere internamente, comportara demandas
domsticas adicionales de bienes, servicios y mano de obra,
permitiendo que las polticas de
116 ECONOMA COLOMBIANA

DESDE LA CGR

liberacin comercial auspicien el


fortalecimiento de la economa
en general, y de la industria en
particular. La articulacin de las
metas exportadoras con el proceso productivo interno, promueve
eslabonamientos que conducen
a que el consumo intermedio de
la economa provenga en ptima
medida del mercado interno. As,
la insercin en el comercio libre
genera un fortalecimiento de
las industrias y de las dinmicas
productivas nacionales, y no su
debilitamiento.
8. Segn lo consignado en el Plan
Nacional de Desarrollo 20142018, uno de los resultados que
mostrar una evolucin favorable en el desarrollo productivo
y de internacionalizacin del
pas ser el incremento de las
exportaciones de bienes no minero-energticos. Para ello ser
necesario lograr la insercin del
pas en cadenas globales de
valor. Este objetivo est orientado a ampliar tanto los encadenamientos horizontales como
los verticales de las empresas,
para aprovechar las economas
de conglomeracin a escala internacional.
9. Dentro de los programas de transformacin productiva, el componente regional tambin adquiere
una importancia significativa,
ya que la fuente estratgica de
competitividad est en los sistemas territoriales de promocin
de la inversin productiva. Las
unidades de produccin deberan estar articuladas regionalmente para plantear la oferta en
trminos de costos ptimos. En
este marco de autntico desarrollo regional es que podran plantearse las estrategias industriales. Gradualmente, la economa
de las localidades puede tomar
la forma de consorcios, distritos, alianzas, encadenamientos
y articulaciones de la actividad
productiva. La conjuncin de

empresa y regin es semillero de


insercin simtrica en la globalizacin de las economas. As, el
desarrollo local se constituye en
fuente de competitividad efectiva. La aplicacin de un modelo
regional proactivo que garantice
la interaccin permanente entre
las localidades, la nacin y el comercio internacional, conlleva
una expansin horizontal de los
mercados internos territoriales
(nuevos productos, ms consumidores), por el uso de la capacidad de produccin actualmente
inactiva, por los desarrollos en la
productividad per cpita, y por
el mejoramiento sustancial de la
situacin de empleo de los factores productivos.
10.Como una externalidad muy importante, cabe mencionar que
al cualificarse el empleo territorial de los recursos, la regin
fortalece su capacidad de crear
capital social bsico, en la forma
de infraestructura de servicios
y obras, y su potencialidad de
apoyar la conformacin de una
base econmica local. sta base,
en sentido amplio, puede estar conformada por el conjunto
de actividades productivas que
buscan satisfacer y desarrollar
el mercado interno, pero que,
bsicamente, estn destinadas
a la provisin de otros mercados,
sean regionales, nacionales o internacionales. As, las economas
municipales originan ingresos
nuevos, los que les permitirn
invertir en la generacin de empleo y en la reduccin de las demandas por transferencias sobre
la tributacin nacional, contribuyendo a la sanidad fiscal del pas.

Las estrategias que desarrollen las regiones y sus empresas no deben


responder solamente a las necesidades locales o nacionales, sino tambin a un ambiente de competencia global y de internacionalizacin.
Para la concrecin de este propsito, la produccin de bienes, la competencia, la logstica y la tecnologa pueden ser implementados desde
las regiones.
12.El tamao pequeo, predominante de las empresas colombianas de los
diversos sectores, no favorece la aplicacin exitosa de una poltica de
transformacin productiva ni de incrementos efectivos de productividad y competitividad, para afrontar la competencia mundial, y el acceso
a mercados financieros, tecnolgicos y de informacin. Esta circunstancia hace necesario incidir en el nivel de organizacin, estructura y asociatividad productiva y comercial de las mipyme industriales, para mejorar sus coberturas a todo nivel, a riesgo de hacer nugatorios los intentos
de modernizacin del aparato productivo nacional. De igual manera, es
indispensable extender la articulacin de las pequeas empresas con las
grandes y con la contratacin originada en el sector pblico.
13.En sntesis: las insuficiencias persistentes de la poltica productiva
en Colombia son subsanables, a partir de una accin ms dinmica y
protagnica del Estado. Para la implementacin exitosa de unas metas sectoriales, en industria y comercio, cualificando efectivamente la
oferta exportable del pas, se requiere: a) promover decididamente la
conformacin y afianzamiento de las cadenas productivas y clsteres
industriales nacionales; b) impulsar una poltica de integracin y asociatividad de las pequeas y medianas empresas, ya que su actual tamao
dificulta la implementacin de una poltica de incrementos efectivos en
la productividad; y c) fomentar acciones de articulacin regional de las
unidades de produccin y de mejora sistemtica de los procesos productivos, como fuente de costos y competitividad ptimos. Una vez
alcanzado tales propsitos, el pas estara en condiciones de competir
en condiciones de mayor igualdad, sin que la profundizacin de la competencia, ni la liberacin masiva del comercio, erosionen el sistema productivo y el trabajo nacionales. Tambin se lograra que el conjunto de
la economa desarrolle dinamismos no inferiores a los del sector exportador. Este avance constituye un slido punto de partida para nuestra
incorporacin competitiva en el mundo desarrollado.

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11.En la misma direccin, el planteamiento oficial seala que


tambin es necesario que las regiones sean lderes de las estrategias de desarrollo productivo,
de acuerdo con sus capacidades
geogrficas, institucionales, tecnolgicas y de capital humano.
ECONOMA COLOMBIANA 117

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

Una dcada en los subsidios

Artculo
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de energa elctrica

Revisar el funcionamiento agregado del esquema de subsidios resulta


imperioso, tanto para garantizar el acceso al servicio pblico como para
evaluar el impacto, la eficacia y la sostenibilidad fiscal en el mediano
y largo plazo de la totalidad de la inversin pblica, destinada a cubrir
este gasto desde el Presupuesto General de la Nacin.
Hadar Yesid Surez Gmez
Olga Liliana Lpez Rodrguez*

Aspectos econmicos y jurdicos del esquema


de subsidios en el sector elctrico en Colombia
La poltica econmica de un pas debe promover la consecucin de distintos objetivos que resulten en beneficio de los individuos. Dentro de los
objetivos se encuentra la bsqueda de la equidad y la redistribucin del ingreso, los cuales pueden generar externalidades positivas o negativas con
los consabidos efectos sobre la eficiencia productiva.
Uno de esos instrumentos, a travs de los cuales se avanza en equidad y
eficiencia en los servicios pblicos domiciliarios, son los subsidios. Estos,
en primera instancia, permiten que las personas de bajos ingresos accedan
a algunos bienes y servicios que pueden considerarse bsicos para su subsistencia y que por la escasez de sus recursos, no cuentan con la capacidad
para adquirirlos. As mismo, permite mejorar la solvencia de las empresas
que desarrollan la actividad de comercializacin de electricidad y de esta
forma, generar externalidades positivas sobre el resto de las firmas y sus
respectivas actividades de la cadena productiva (distribucin, transmisin
y generacin).
En Colombia la Ley 142 de 1994 defini un esquema de subsidios para
el servicio pblico de electricidad que se sustenta en dos tipos. En los
subsidios cruzados, usuarios de mayores ingresos pagan un sobreprecio,
conocido como contribucin, que se distribuye entre aquellos con deficiencia en capacidad de pago. Estos se complementan con los subsidios

* Ingeniero Electricista, Administrador Pblico, Especialista en Economa Internacional y Economista,


Especialista en Finanzas y Especialista Mercado de Capitales, profesionales de la Direccin de Estudios
Sectoriales, C.D. Minas y Energa.
118 ECONOMA COLOMBIANA

Siguiente
Artculo

directos, a travs de los cuales el


Estado asume parte de los costos
de la prestacin del servicio, de manera que se garantice que el suministro de energa elctrica, en una
cantidad mnima definida como de
subsistencia1, llegue a los sectores
ms vulnerables de la sociedad; a un
precio inferior al que resultara si se
aplicara el resultante del mercado.
Leyes posteriores crearon nuevos
subsidios tanto a las tarifas, como a
la infraestructura, que aunque permitiran un anlisis ms completo
de la sostenibilidad fiscal de los subsidios en general, no son objeto de
este documento.
El Constituyente de 1991 concibi
los subsidios bajo el principio rector
de dar prioridad a las obligaciones sociales del estado en la planeacin y el
presupuesto, en la medida en que la
eficiente prestacin de los servicios
pblicos es en su esencia filosfica
humanista, finalista y social2.
Se seal adems que servicio pblico es toda actividad encaminada a
satisfacer una necesidad colectiva de
carcter general en forma continua
y obligatoria, bien sea directamente
por el Estado, concesionarios o administradores delegados o particulares.
Los servicios colectivos domiciliarios son los que satisfacen necesidades colectivas y presentan indivisibilidades y economas de escala que
conducen a la constitucin de monopolios naturales3.
De igual manera dej claro que el
Estado debe procurar el bien comn y
la satisfaccin de las necesidades colectivas entre ellas las de los servicios
pblicos, y garantizar la prestacin
en forma continua, eficiente y oportuna, caractersticas propias de todos
los servicios pblicos4.
No sea extrao entonces, que en la
constituyente de 1991 el tema de
los servicios pblicos domiciliarios
fuese tratado en llave con el rgimen econmico y la finalidad social
del estado agregando que La concepcin de los servicios pblicos como

El Plan de Desarrollo 2002-2006 estableci


que para los estratos 1 y 2 los subsidios a aplicar
para el consumo de subsistencia deban ser tales
que el incremento tarifario no fuera superior
a la inflacin, es decir no se aplica la totalidad
de la variacin que presenten los componentes
del costo unitario de prestacin del servicio.
expresin de la finalidad social del estado determina el establecimiento de los derechos sociales de los asociados como
bienes jurdicos cuya proteccin recae en los distintos niveles del estado, lo que hace imperativo consagrar constitucionalmente estas garantas, para que la satisfaccin de las
necesidades vitales de la poblacin tenga una base jurdica
al ms alto nivel5.
Con base en todo lo anterior, a travs de la denominacin como inversin social de los subsidios a servicios
pblicos6, pretende darle prioridad y tratamiento especial a esta asignacin de recursos desde los presupuestos de la Nacin y los dems rdenes territoriales.
Lo anterior muestra a los subsidios como instrumentos
de la poltica fiscal que pretenden corregir imperfecciones de los mercados, explotar las economas de escala
o conseguir objetivos de poltica social7.

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1 El art. 11 de la Ley 143 de 1994 defini como consumo de subsistencia


la cantidad mnima de electricidad utilizada en un mes por un usuario tpico
para satisfacer necesidades bsicas, que solo puede ser satisfechas mediante
esta forma de energa final.

Zoom +

El Decreto 487 de 2001 defini el consumo de subsistencia como aquel que


satisface las necesidades bsicas de los usuarios de menores ingresos. Para
los servicios pblicos domiciliarios de energa elctrica y gas combustible, el
consumo de subsistencia ser fijado de acuerdo con la Ley por el MME.
Para el caso de la Electricidad el consumo bsico de subsistencia, se fij en
173 kW-h mes, para las poblaciones situadas por debajo de 1.000 metros
sobre el nivel del mar (m.s.n.m) y 130 kW-hmes, para las poblaciones situadas por encima de los 1.000 m.s.n.m.; Resolucin MinMinas355 de 2004.
2 Lemos Simmonds, Ossa Escobar, Molina Giraldo, Yepes Parra, Lloreda
Caicedo, Hoyos Naranjo; Informe ponencia. Rgimen econmico y finalidad
social del estado. Gaceta Constitucional; Abril 18 de 1991, pg. 3.
3 Augusto Ramirez; Servicios Pblicos. Gaceta Constitucional 41; Abril 9 de
1991, pg. 28.
4 Eduardo Verano de la Rosa; Servicios Pblicos; Gaceta Constitucional 51;
Abril 16 de 1991; pg. 17.
5 Lemos Simmonds, Ossa Escobar, Molina Giraldo, Yepes Parra, Lloreda Caicedo, Hoyos Naranjo. Gaceta Constitucional; Informe ponencia. Rgimen econmico y finalidad social del Estado; Abril 18 de 1991, pg. 5.
6 Ley 142 de 1994, Artculo 89.
7 CLEMENS, Benedict, RJANE Hugouneng, GERD, Schartz (1995); Goverment Subsidies: Concepts. International Trends and Reform Options; Working
Paper 9591; Fondo Monetario Internacional; Septiembre 1995.
ECONOMA COLOMBIANA 119

DESDE LA CGR

En los aos 2002-2003


los subsidios aumentaron en
102.4 % , las contribuciones
solo un 8.3% y el dficit del
esquema se increment
un 414.8 %
Sin embargo, la misma existencia de los subsidios puede
resultar en desmejoras de bienestar para la sociedad, si
no se tiene claro el objetivo que se quiere alcanzar con
su implementacin, as como si no se logra una estructura de subsidios simple, transparente y viable financieramente. La efectividad de los subsidios depende de los
objetivos de esta poltica y de la acertada identificacin
de su poblacin objetivo. Con un enfoque econmico,
lo que se quiere alcanzar es una reasignacin de recursos, ms si el enfoque es poltico, el fin ltimo sera una
mejora en las condiciones para alcanzar, mantener o legitimar el poder de quien ejecuta dicha poltica.
Aun si un mercado alcanza la eficiencia, es posible que
esa asignacin no sea equitativa, por lo que los subsidios pueden mejorar lo segundo sin afectar lo primero,
siempre y cuando sean diseados adecuadamente teniendo en cuenta adems de los principios de equidad y
eficiencia, el de transparencia. Si esto ltimo no se cumple, la frontera que separa los objetivos econmicos y
sociales con los polticos tiende a desaparecer.
Este breve marco terico, permite entrever que un anlisis del esquema de solidaridad en tarifas puede abordarse desde mltiples enfoques, tales como:
La mejora efectiva de las condiciones de acceso al
servicio y ms all, en el bienestar de la poblacin
vulnerable.
Los avances en equidad, vista exclusivamente desde
la redistribucin de ingresos.
La mejora de la viabilidad financiera de los prestadores del servicio, como una variable que favorece
tanto la ampliacin de coberturas, como una mayor
calidad.
La sostenibilidad fiscal, vista como el desbalance
entre las necesidades de recursos y las fuentes, as
como su impacto en los presupuestos pblicos.
Este ltimo ser objeto de ampliacin en los siguientes
apartados.
120 ECONOMA COLOMBIANA

DESDE LA CGR

Esquema de subsidios en el sector elctrico


en Colombia: antecedentes y modificaciones
A partir de la promulgacin de la Ley 142 de 1994, se
dispuso que las tarifas de los usuarios de Estratos 1, 2
y 3 se subsidiarn en niveles mximos de 50%, 40% y
15%, respectivamente (Art. 99, numeral 99.6); los distritos de riego del Incora, menores a 50ha, se consideraran estrato 1. En primera instancia, los recursos requeridos seran cubiertos con los aportes, equivalentes
al 20% del costo unitario, de usuarios de Estratos 5 y
6, Industriales y Comerciales, tanto regulados como no
regulados y en caso de existir dficit, este se financiara con recursos del Presupuesto General de la Nacin
- PGN y de los Presupuestos de los entes territoriales.
Para entonces, los nicos clientes exentos de contribucin eran los hospitales, clnicas, puestos y centros de
salud, y los centros educativos y asistenciales sin nimo
de lucro, as como los usuarios estrato 4.
El Fondo de solidaridad para subsidios y redistribucin
de ingresos FSSRI del orden nacional, para el servicio
de electricidad, se cre mediante el Decreto 3087 de
diciembre de 19978; en desarrollo del Artculo 89 de la
Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios. Este es un fondo cuenta especial de manejo de recursos pblicos, sin
personera jurdica, que est bajo la administracin del
Ministerio de Minas y Energa.
En 2004, mediante Resolucin 355, el Ministerio de Minas y Energa modific el consumo bsico de subsistencia para el servicio de Electricidad el cual se fij, a partir
de 2007, en 173kW-h mes, para las poblaciones situadas
por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar y 130
kW-h mes, para las dems. Esta medida ayud a disminuir la necesidad de subsidios para los 2 aos siguientes
(0,9% en 2005 y 4,5% en 2006, ver Tabla No. 1).

a. Indexacin de tarifas con el IPC


En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Ley 812
de junio de 2003, Artculo 116, se estableci que para
los estratos 1 y 2 los subsidios a aplicar para el consumo de subsistencia, deban ser tales que el incremento
tarifario a este tipo de usuarios no fuera superior a la
inflacin, es decir no se le aplica la totalidad de la variacin que presenten los componentes del Costo Unitario de prestacin del servicio.
El ao siguiente a la implementacin de esta medida
se presentaron incrementos de 19% en subsidios y de
52,6% en el dficit del FSSRI; sin embargo, la indexacin de tarifas slo se puede asociar a incrementos de
8 Derogado por el Decreto 847 de mayo de 2001; posteriormente modificado por los decretos 201 de 2004 y 2287 de julio de 2004.

alrededor del 4% en las necesidades


de recursos para esta inversin. A
este factor hay que agregarle el incremento de la necesidad de subsidios como resultado de los sucesivos periodos tarifarios quinquenales
y los aumentos en tarifas asociados.
Mediante la Ley 1117 de diciembre
de 2006, Artculo 3, se extiende por
cuatro aos ms la aplicacin de
la indexacin de tarifas con el IPC
para estratos 1 y 2; delimitando los
porcentajes mximos a subsidiar de
60% y 50% en cada estrato respectivamente.
La Ley 1428 de diciembre de 2010,
Artculo 3, extiende hasta 2014 la
aplicacin de la indexacin de tarifas con el IPC para estratos 1 y 2.
Finalmente, en la ltima reforma
tributaria (Ley 1428 de diciembre
de 2014, Artculo 76), se prorroga
la aplicacin de la indexacin de tarifas con el IPC para estratos 1 y 2
durante la vigencia de 2015.

b. Ampliacin de exenciones
Mediante el Decreto 2287 de julio de 2004 el Ministerio de Minas
y Energa disminuy a la mitad las
contribuciones que pagaran a partir
de 2007, las entidades prestadoras
de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.

En diciembre de 2007, como resultado de la aplicacin


de la Resolucin 182138 que desarrolla el Artculo 2 de
la Ley 1117 de 2006, se aument los Subsidios para
Zonas No Interconectadas ZNI. La medida consisti
en subsidiar los usuarios de cada localidad en estas zonas, de tal manera que sus tarifas sean iguales a las del
mercado de comercializacin incumbente ms cercano
del Sistema Interconectado Nacional - SIN.
Seguidamente, el Ministerio de Minas y Energa mediante Decreto 1215 de julio de 2008, elimina la contribucin de solidaridad para los cogeneradores, respecto
a la energa producida para su propio consumo.
Finalmente con la Reforma tributaria desarrollada mediante la Ley 1430 de diciembre de 2010, Artculo 2 se
determin que a partir de 2012, los usuarios industriales no seran sujetos del cobro de contribucin. Esto
redund en una disminucin de 33% en las contribuciones, es decir $470.679 millones.
A pesar de las anteriores medidas, las contribuciones
siguieron incrementndose hasta 2011, pero a un ritmo
menor que los subsidios.

Impacto presupuestal de los subsidios


en el sector elctrico en Colombia
En los aos analizados (2003-2014), los subsidios aumentaron en 102,4%, las contribuciones slo un 8,3% y
el dficit del esquema se increment un 414,8%, ver Tabla No. 1. Hoy los recursos de los usuarios aportantes
representan el 41% de los recursos requeridos para subsidios, cifra que en 2006 fue de casi el doble (80,2%).

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Posteriormente el Decreto del Ministerio de Minas y Energa No. 549


de febrero de 2007, elimin la contribucin de solidaridad para autogeneradores, respecto a la energa
producida para la atencin de sus
propias necesidades.
Por su parte, en el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010, Ley 1151 de
julio de 2007, Artculo 65, se elimina la contribucin de solidaridad a
usuarios no residenciales y a usuarios no regulados de las Zonas no
Interconectadas - ZNI. El artculo
276 de la Ley 1450 de 2011, prorrog su vigencia para el siguiente
cuatrienio.
ECONOMA COLOMBIANA 121

DESDE LA CGR

Cuadro 1

DESDE LA CGR

Histrico de subsidios y contribuciones de electricidad

Grfico 2

Subsidios

Contribuciones

Dficit

Dficit %

5.000.000

2003

1.160.528

891.953

268.575

23,1%

4.500.000

2004

1.384.560

974.789

409.771

29,6%

4.000.000

2005

1.372.007

1.003.271

368.736

26,9%

3.500.000

2006

1.310.904

1.051.303

259.601

19,8%

2007

1.387.541

1.086.529

301.012

21,7%

2008

1.650.596

1.127.527

523.069

31,7%

2.500.000

2009

2.033.059

1.280.899

752.160

37,0%

2.000.000

2010

2.183.362

1.365.965

817.396

37,4

1.500.000

2011

2.233.150

1.422.698

810.451

36,3%

1.000.000

2012

2.278.032

952.019

1.326.013

58,2%

2013

2.230.764

913.649

1.317.115

59,0%

2014

2.348.341

965.595

1.382.746

58,9%

Ao

* Cifras en millones de pesos de 2014.


Fuente: MinMinas; clculos CGR.

Grfico 1

Evolucin del dficit del PGN y recursos de inversin del PGN


(cifras en millones de pesos de 2014)

3.000.000

500.000
0
2003

2004

2005

2006

2007

Dficit

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Recursos de inversin PGN

Fuente: MinHacienda; clculos CGR.

Ahora bien, si se mira la participacin porcentual del dficit en la inversin


se puede ver claramente que el ritmo de crecimiento del dficit ha sido ms
dinmico y por tanto que su participacin es cada vez ms significativa;
pasando de un 1,2% en el ao 2003 a un 3,1% en el 2014, ver Grfico No 3.

Evolucin subsidios, contribuciones y dficit del FSSRI


(cifras en millones de pesos de 2014)

2.500.000

Grfico 3

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Participacin del Dficit en los recursos de inversin del PGN

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2.000.000
0,035

Anterior

1.500.000

0,03
0,025

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1.000.000
0,02
500.000

0,015
0,01

0
2003

2004

2005

2006

2007

Subsidios

2008

2009

Contibuciones

2010

2011

2012

2013

2014

0,005

Dficit
0

Fuente: MinMinas; clculos CGR.

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: MinHacienda; clculos CGR.

Por su parte, al comparar la evolucin del dficit del FSSRI y los montos
de recursos destinados a inversin en el PGN, se observa una tendencia
creciente en las dos series; no obstante, mientras que el crecimiento real
de la inversin fue slo del 79%, en 12 aos, el aumento del dficit fue
del 183% con tasas medias anuales del 12% y 25% respectivamente, ver
Grfico No 2.
122 ECONOMA COLOMBIANA

Aun cuando nominalmente una participacin de 3% puede considerarse


como mnima, cabe destacar que slo en 2014 la inversin total objeto de
este anlisis, represent el 22% de las apropiaciones del PGN. La inquietud
que generan estos hechos, es que el crecimiento ms que proporcional del
dficit del FSSRI implica un mayor esfuerzo del presupuesto, al priorizarse
los subsidios en detrimento de la financiacin de la inversin en otros sectores de la economa.
ECONOMA COLOMBIANA 123

DESDE LA CGR

Aspectos crticos del esquema de subsidios


en el sector elctrico y estrategias planteadas
Para finales de 2005, se tena identificada la necesidad
de abordar la inviabilidad a que podra estar abocado el
esquema de subsidios de servicios pblicos domiciliarios; representada en el creciente dficit entre subsidios
y contribuciones, as como los errores de inclusin y exclusin. Este diagnstico fue recogido en el Documento Conpes 3386 de 20059.
El Conpes plante una estrategia que consisti en la
definicin y aplicacin de nuevas metodologas de estratificacin socioeconmica; la evaluacin de la eficacia y la eficiencia de la estratificacin socioeconmica
como instrumento de focalizacin de subsidios; y la
asignacin de subsidios para el estrato 3 condicionada
a la disponibilidad de recursos o a la calificacin SISBEN de cada hogar.
En los sucesivos Planes Nacionales de Desarrollo se ha
observado como relevante el tema de la solvencia de la
subvencin a los servicios pblicos domiciliarios.
Se propuso tambin aumentar la contribucin a usuarios de estratos 5 y 6 lo cual liberara al Estado de la
carga fiscal que implica las transferencias por concepto
de subsidios. Esto se pudo complementar con la extensin de esta medida a los dems tipos de usuarios, con
lo cual el aumento requerido sera slo del 5%, frente al
85% necesario para cubrir el dficit con aportes de los
estratos 5 y 6 exclusivamente10.
En el PND 2010-201411 se determin la necesidad
de reformar el esquema de solidaridad, definindose
como meta el contar con una nueva metodologa de
estratificacin socioeconmica implementada. Paralelo a este proceso y para garantizar la sostenibilidad fiscal del esquema, se defini como necesario, adelantar
la reduccin gradual de los subsidios de los estratos 1
y 2 a los niveles mximos de la Ley 142; la eliminacin
gradual del subsidio al estrato 3; revisar los niveles de
consumo bsico de subsistencia en cada sector, que
incentiven el uso eficiente de la energa; y revisar el
esquema de aportes.
Finalmente, en las Bases del PND 2014-201812se resalta el hecho de que los recursos aportados por el Estado
9 Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, DNP; Plan de accin para
la focalizacin de los subsidios para servicios pblicos domiciliarios; Bogot,
D.C., 10 de octubre de 2005.
10 DNP; www.sigov.gov.co; metas PND 2002-2006
11 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para
todos; pginas 219, 231, 326 y 542.
12 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo
pas.
124 ECONOMA COLOMBIANA

DESDE LA CGR

crecieron significativamente en los ltimos aos, que


hoy representan el 63% del total de los subsidios, pasando de $436.505 millones en 2010 a $1.360.509
millones en 2014, como consecuencia principalmente
de la eliminacin de la contribucin del 20% del valor
facturado a los usuarios industriales, segn lo establecido por la Ley 1430 de 2010. El gobierno destaca la
necesidad de focalizar los subsidios para que los mismos beneficien solamente a los usuarios de menores
ingresos y mantener el principio de sostenibilidad en
el esquema de subsidios.
A pesar de que se tiene identificada la problemtica hace
ms de 10 aos, hoy persisten los problemas para completar la implementacin de los ajustes a la estratificacin y las mejoras en materia de focalizacin derivadas
de esta. Los avances en esta materia, as como los ajustes al consumo de subsistencia, no han logrado la disminucin de las necesidades de recursos para subsidios,
que mantienen la tendencia creciente.
Por su parte, la eliminacin del subsidio al estrato 3
no se ha dado y la reduccin gradual de los subsidios
a estratos 1 y 2, a los niveles de la Ley 142, no se ha
iniciado.

5. Vulnerabilidad en el esquema de subsidios


y riesgos para el sector elctrico
Se observa que en el largo plazo, se pueden copar los recursos disponibles
en el PGN para inversin, nicamente con subsidios por menores tarifas
de los fondos de solidaridad para servicios pblicos domiciliarios; esto si
no se logra avanzar en los ajustes a la asignacin de este rubro. Este riesgo se suma a la necesidad de financiar otros programas de subsidios a
tarifas para estratos 1 y 2, como es el relacionado con el Fondo de Energa
Social FOES, para el caso del servicio de electricidad.
Lo anterior, aunado a la permanencia en el tiempo de elevados niveles de
subsidios sin una evaluacin de sus resultados, conlleva a que se pierda
claridad sobre la naturaleza de estos gastos de inversin pblica, que de
acuerdo con el Ministerio de Hacienda, son erogaciones susceptibles de
causar rditos o de ser de algn modo econmicamente productivas, o
que se materialicen en bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin
de capital por oposicin a los de funcionamiento, que se hayan destinado
por lo comn a extinguirse con su empleo. La caracterstica fundamental
de ste debe ser que su asignacin permita acrecentar la capacidad de produccin y la productividad en el campo de la estructura fsica, econmica
y social. Adicionalmente, en cuanto a temporalidad se define que los proyectos de inversin pblica contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan total o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear,
ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de produccin o de provisin de
bienes o servicios por parte del Estado.
Adicionalmente, las continuas modificaciones al rgimen de subsidios y
contribuciones, aumenta la complejidad de la gestin del esquema de solidaridad, dificultando tanto su control, como la implementacin de ajustes.
La aplicacin intensiva de los subsidios, como mecanismo de garanta de
acceso al servicio y suficiencia financiera, genera distorsin entre los comportamientos de la oferta y la demanda del servicio, al perderse el papel de
la tarifa como seal de escasez y de eficiencia. En la medida en que los ingresos de un prestador del servicio dependen cada vez menos de la demanda, se ven afectados aspectos como la atencin al usuario, especialmente
para los usuarios subsidiados, segmento para el cual el cliente principal
sera el gestor del PGN. Por su parte, el usuario tendra menos incentivos
para un uso ms racional del servicio, ya que su factura depende cada vez
menos de la escasez de fuentes energticas primarias o de la cantidad de
energa que este consuma.

La aplicacin intensiva
de los subsidios, como
mecanismo de garanta
de acceso al servicio y
suficiencia financiera,
genera distorsin entre
los comportamientos
de la oferta y la demanda
del servicio, al perderse
el papel de la tarifa
como seal de escasez
y de eficiencia.

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Un riesgo no menos importante es la prdida del inters pblico por debatir


las medidas regulatorias de impacto tarifario ya que la nica contraparte sera el Estado; al ser quien asume las consecuencias econmicas de
cualquier cambio en la metodologa para el clculo los costos del servicio.
En otras palabras, es finalmente en los presupuestos pblicos donde se
asume las consecuencias de este desfase entre los costos eficientes y los
pagos finales por el servicio, tornando la tarifacin en un mero clculo de
las transferencias de rentas entre el Estado y los prestadores del servicio.
Teniendo en cuenta que el esquema de subsidios est extendido a todos
los servicios pblicos domiciliarios, y que el anlisis de sostenibilidad a partir de un slo servicio no es concluyente, es imperioso revisar el funcionamiento agregado del esquema para evaluar el impacto, la eficacia y la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo de la totalidad de la Inversin
pblica, a partir del anlisis de aquella destinada a cubrir subsidios, desde
el Presupuesto General de la Nacin.
ECONOMA COLOMBIANA 125

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

Gasto Pblico Ambiental

Artculo
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Artculo

2013 - 2014

Los resultados de la vigencia 2014 confirman las bajas ejecuciones


presupuestales de un nmero importante de Corporaciones
Autnomas Regionales, beneficiarias de recursos de inversin
del PGN y corroboran su ineficiente gestin tal como
lo ha reflejado la CGR para anualidades anteriores.
Yesid Antonio Pulido Molina
Diego Alberto Ospina Guzmn
Contralora Delegada para Medio Ambiente

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 que acaba de culminar estableci los lineamientos relacionados con la eficiencia del Gasto Pblico cuyos
fines se encaminaban a su a su total cumplimiento.
En lo que tiene que ver con la apropiacin de recursos para el sector medio
ambiente, se le da relevancia a la asignacin, sin embargo es necesario establecer que es la etapa de ejecucin de los mismos la que reviste mayor
importancia y a la que se le debe prestar la mayor atencin, dado que solo
de su eficiente aplicacin por parte de las entidades ejecutoras depende el
logro de los resultados esperados, y por ser stos histricamente escasos
deben ser administrados y manejados con la mayor diligencia.

El Presupuesto General de la Nacin


y el gasto pblico social ambiental
El gasto ambiental est clasificado dentro del PGN como Gasto Pblico Social, las asignaciones para este propsito son incorporadas anualmente en
ese anexo en cumplimiento de los mandatos Constitucionales y Legales1.
La Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional cuenta con un clasificador funcional del gasto que ha utilizado y adaptado a los criterios
sobre clasificacin de gasto pblico sealados en el Manual de Estadsticas y Finanzas Pblicas de 1986 del Fondo Monetario Internacional que
corresponde a la finalidad y funcin a que se destinan los recursos. ste
presenta 12 categoras de las cuales seis son utilizadas para la determinacin del Gasto Pblico Social (GPS) en Colombia. Las categoras (6) medio
ambiente; (7) vivienda y espacio pblico; (8) salud; (9) recreacin, deporte, cultura y comunicacin; (10) educacin y (11) proteccin social, componen GPS excluyendo el servicio de la deuda pblica. Es claro entonces
que el gasto pblico ambiental se encuentra clasificado dentro del Gasto
Pblico Social.
126 ECONOMA COLOMBIANA

1 La ley de apropiaciones deber tener un componente denominado gasto pblico social que
agrupar las partidas de tal naturaleza, segn
definicin hecha por la ley orgnica respectiva.
Excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra
asignacin. En la distribucin territorial del gasto
pblico social se tendr en cuenta el nmero de
personas con necesidades bsicas insatisfechas,
la poblacin, y la eficiencia fiscal y administrativa, segn reglamentacin que har la ley. El
presupuesto de inversin no se podr disminuir
porcentualmente con relacin al ao anterior
respecto del gasto total de la correspondiente
ley de apropiaciones. (Art. 350 C. N.); El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin son finalidades sociales del
Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas
de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los
planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr
prioridad sobre cualquier otra asignacin. (Art.
366 C. N.); se entiende por gasto pblico social
aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de salud, educacin,
saneamiento ambiental, agua potable, vivienda,
y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin,
programados tanto en funcionamiento como en
inversin. El presupuesto de inversin social no
se podr disminuir porcentualmente en relacin
con el del ao anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
La ley de apropiaciones identificar en un anexo
las partidas destinadas al gasto pblico social incluidas en el presupuesto de la Nacin. (Art. 41
Dec. 111/96).

Histricamente veintinueve (29) CAR obtienen aportes del PGN para gastos de funcionamiento, y de ellas, en promedio diecinueve (19) reciben
recursos para inversin2.
En el Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
(2011-2012), como resultado del anlisis a las ejecuciones presupuestales
de las vigencias 2009, 2010 y 2011 se evidenci una deficiente gestin
presupuestal de dichas Corporaciones.
Para efectos de los anlisis efectuados, la CGR ha tenido en cuenta la normatividad aplicable en materia presupuestal a las CAR y la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, toda vez que sta ha sido reiterativa en diferenciar
entre recursos del Presupuesto General de la Nacin y recursos propios,
dado que la mayora de Corporaciones ejecuta los dos tipos de recursos.
Es importante anotar que, para efectos del presente anlisis, el Estatuto
Orgnico del Presupuesto General de la Nacin se aplica exclusivamente
al manejo de los recursos que se apropian del Presupuesto General de
la Nacin, mientras que para los recursos propios de las CAR se acata lo
que determinan la Ley 99 de 1993 y las sentencias C-275-983 y C-689114 de la Corte Constitucional respecto al manejo presupuestal de estas
entidades pblicas, en las que se les reconoce la autonoma en el manejo
de sus fondos en lo que tiene que ver con el recaudo programacin, elaboracin, presentacin, aprobacin, modificacin y ejecucin, dado que
estas operaciones presupuestales se tramitan por sus rganos de direccin y administracin sin ninguna injerencia del Ejecutivo Nacional ni del
Congreso de la Repblica.
Cuadro 1

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Presupuesto entidades SINA 2014

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2013

2014

569.080

26

568.933

24

-147

0%

REC. PROPIOS CAR

1.657.312

74

1.809.388

76

152.076

9%

TOTAL

2.226.392

151.929

7%

PGN

2.378.321

Fuente: Sistema Integrado de Informacin Financiera - SIIF; Clculos CDMA-CGR

Variacin

%
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Como se observa en el cuadro anterior el gasto de las entidades del SINA


contina con la tendencia de financiamiento en gran medida con recursos
propios de las Corporaciones Autnomas Regionales-y en menor cuanta
con aportes del Presupuesto General de la Nacin- (PGN).
Para la vigencia 2014 los recursos apropiados para financiar el gasto ambiental lleg a $2.378.321 millones, correspondiendo al PGN la suma de
$568.933 millones equivalentes al 24% y los recursos propios de las Corporaciones autnomas regionales por $1.809.388 millones representan el
restante 76%.
2 Las siete (7) Corporaciones de Desarrollo Sostenible reciben aportes del PGN tanto para funcionamiento
como para inversin
3 Declara exequible el artculo 4o. del decreto 111 de 1996, bajo el entendido de que se aplica exclusivamente para las Corporaciones Autnomas Regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes
de la Nacin. Por consiguiente, no se extiende al manejo de los dems recursos de las Corporaciones, entre
los cuales se encuentran los contemplados en el artculo 317 de la Constitucin.
4 La Corte Constitucional declara estarse a lo resuelto en la Sentencia C-275 de 1998 respecto del artculo 4 del Decreto 111 de 1996, al haber operado la cosa juzgada constitucional.
ECONOMA COLOMBIANA 127

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

dado que muestran bajos niveles de


ejecucin.

El presupuesto consolidado asignado a las entidades del


SINA para la vigencia 2014 creci en un 7% con respecto al apropiado en el ao 2013, pasando de $2.226.392
millones a $2.378.321 millones.

El Ministerio Ambiente y Desarrollo Sostenible- MADS registra una


reduccin considerable en el rubro
de inversin. De una apropiacin
inicial de $127.147 millones pasa a
una definitiva de $91.418 millones,
es decir, se recorta en un 28%, pero
adicionalmente presenta una prdida de apropiacin del 6%, lo que
limita el cumplimiento de las metas
fsicas de los proyectos de inversin
establecidos en el Plan Operativo
Anual de Inversiones; lo mismo sucedi con el Fondo Nacional Ambiental- FONAM que de una apropiacin inicial de $126.119 millones,
se redujo en un 73%, al pasar a una
definitiva de $34.018 millones pero
adems presenta una prdida de
apropiacin del 4%.

Por fuente de recursos, los del PGN decrecieron en $147


millones, es decir, en trminos absolutos permanecieron estables al pasar de $569.080 millones a $568.933
millones. Los recursos propios de las CAR aumentaron
un 9%, pasando de $1.657.312 millones a $1.809.388
millones.

Recursos Presupuesto General de la Nacin


Gastos de funcionamiento
El monto de recursos para gastos de funcionamiento
de la vigencia 2014 asignado para las secciones presupuestales del Sector Medio Ambiente se fij en un monto de $280.407 millones.
Se presenta un alto nivel de ejecucin de gastos de
funcionamiento. Las prdidas de apropiacin son mnimas con excepcin de la ANLA 13%, FONAM 30% y
CRQ 10%, lo que para estas entidades denota falta de
planeacin, porque esos saldos no utilizados pudieron
haberse solicitado con destino a gastos de inversin.

No obstante lo anterior, en su conjunto las Entidades del nivel central


(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible- MADS, Fondo Nacional Ambiental- FONAM, Instituto
de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales-IDEAM, Parques
Nacionales Naturales de Colombia
y Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales- ANLA), cumplieron
con los topes establecidos en la
constitucin de reservas presupuestales para gastos de inversin establecidos en el artculo 2 del Decreto
1957 de 2007.

Respecto a los compromisos adquiridos y a la ejecucin


de este tipo de recursos (funcionamiento) la gestin
es ptima, debido a que por el hecho se ser gastos inflexibles (servicios personales, gastos generales y transferencias corrientes de ley), se tradujeron en gastos
obligados, es decir, en pagos y en menor proporcin en
cuentas por pagar.
No obstante lo anterior, se observa que nueve (9) CAR
incumplieron el lmite del 2% en la constitucin de reservas presupuestales para gastos de funcionamiento
establecido en el artculo 2 del Decreto 1957 de 2007,
as: CVS 3%, CODECHOCO 3%, CORPOAMAZONIA 9%,
CORALINA 10%, CORPOMOJANA 6%, CAM 4%, CRA
5%, CORPOCHIVOR 10% y CORPOGUAVIO 16%. (Ver
cuadro resumen anexo 1). Para mayor ilustracin se
puede consultar el Informe del Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la
pgina Web de la CGR.
Gastos de Inversin
Las apropiaciones para programas, subprogramas y proyectos de inversin del Sector Medio Ambiente ascendieron a $288.526 millones
En contraste con las altas ejecuciones de gastos de
funcionamiento, la mayora de entidades presentan ineficiencia en la gestin de estos recursos de inversin
apropiados para cumplir con sus objetos misionales,
128 ECONOMA COLOMBIANA

Como en las vigencias


anteriores buena parte del
presupuesto de inversin de
las CAR se concentr en las
cuatro corporaciones que
no recibieron recursos
del presupuesto nacional
(CAR, CVC, CORNARE y CDMB).

No sucede lo mismo con la ejecucin presupuestal de las Corporaciones Autnomas Regionales con
los recursos de inversin del PGN
puestos a su disposicin para desarrollar sus objetos sociales.
Los resultados de la vigencia 2014
confirman las bajas ejecuciones
presupuestales de una importante cantidad de CAR beneficiarias
de recursos de inversin del PGN y
corroboran su ineficiente gestin
presupuestal como lo ha reflejado
la CGR para anualidades anteriores. En sntesis, el Sistema Nacional Ambiental (SINA) central no
solo recibe una baja asignacin en
comparacin con otros sectores del
Estado, sino que adems varias de
sus entidades son ineficientes en la
ejecucin de sus presupuestos. Ello
desvirta parcialmente el argumento segn el cual el incumplimiento
de metas fsicas de los proyectos de
inversin se da como consecuencia
de la falta de recursos.

Recursos Propios de las


Corporaciones Autnomas
Regionales- CAR
En materia de ejecucin presupuestal de recursos propios se han
detectado grandes deficiencias
que se tienden a justificar en la
autonoma otorgada por la Ley a
las Corporaciones Autnomas Regionales5, frente a lo cual la CGR
ha expresado de la mano de los recientes desarrollos normativos y la
reiterada jurisprudencia, que los recursos propios de estas entidades
por ser del mbito de aplicacin
del artculo 352 de la Constitucin
Poltica, deben manejarse acatando los principios constitucionales y
legales que rigen el gasto pblico
(planificacin, anualidad, universalidad, unidad de caja, programacin
integral y especializacin), consignados en el artculo 12 del Estatuto
Orgnico del Presupuesto General
de la Nacin (Decreto 111 de 1996
que compila la Ley 38 de 1989, la

Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de


1995), que les permita realizar
unas ejecuciones presupuestales
responsables y eficientes.
Por esta razn, debido a que en las
vigencias 2013 y 2014 se detectaron las mismas falencias de aos
anteriores e incluso su agudizacin
en relacin con la constitucin de
reservas presupuestales con cargo
a los recursos propios de las CAR, a
pesar de que dichas entidades gozan de autonoma en el manejo de
los recursos propios en lo que tiene
que ver con su recaudo, programacin, elaboracin, presentacin,
aprobacin, modificacin y ejecucin, operaciones presupuestales
que se tramitan por intermedio de
sus rganos de direccin y adminis-

tracin, es decir sin ninguna injerencia del Ejecutivo Nacional ni del


Congreso de la Repblica; deben
dar aplicacin a los principios presupuestales que establece la Constitucin y la Ley como se ha mencionado anteriormente.
En este mismo sentido, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos OCDE-, en
el documento Evaluaciones del
desempeo ambiental- Colombia
2014 consigna algunas observaciones puntuales relacionadas con
el Gasto Pblico Ambiental de las
Corporaciones Autnomas Regionales sobre las cuales la CGR en los
dos ltimos informes del Estado de
los Recursos Naturales y del Medio
Ambiente se haba pronunciado6.
Contenido

5 Sentencias C-275 de 1998 y C-689 de 2011

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6 Las 33 corporaciones autnomas regionales (CAR) tienen responsabilidades clave en la aplicacin de


polticas de medio ambiente a nivel subnacional. El MADS es responsable de supervisar y coordinar las actividades de las CAR y estas forman parte integral del sistema de gestin ambiental. Sin embargo, la Constitucin otorga a las corporaciones un alto grado de autonoma en materia administrativa y fiscal, y son
pocos los controles y restricciones a los que estas estn sometidas. (Negrilla fuera de texto). (Pgina 44)
Reforzar el papel del MADS como el principal rgano encargado de dirigir y supervisar el sistema nacional
de gestin ambiental; otorgarle los medios para supervisar y dirigir ms eficazmente la labor de las CAR;
garantizar que la asignacin de responsabilidades, las estructura de rendicin de cuentas, el financiamiento y las capacidades de las autoridades ambientales en todos los niveles de gobierno permiten el logro eficaz y efectivo de los objetivos de poltica ambiental; establecer mecanismos de coordinacin para fortalecer el dilogo regional y la integracin de polticas entre las CAR y entre los departamentos. (Pgina 45).

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La Constitucin otorga a las CAR una autonoma considerable y le da poder al Congreso para crearlas
y regular sus operaciones (artculo 150). Estas corporaciones tienen personera jurdica y cuentan con
juntas directivas en las que el MADS solo tiene uno de 13 asientos. Las CAR no estn subordinadas a los
departamentos, y la supervisin del Congreso se limita a recibir informes financieros, que no incluyen ninguna evaluacin de su desempeo. Como resultado, las CAR tienen de hecho poca responsabilidad ante las
instituciones elegidas democrticamente. (Negrilla fuera de texto). (Pgina 51).
Se esperan y se necesitan reformas ms integrales para aumentar la transparencia, la integridad y la
rendicin de cuentas de las CAR y permitirles cumplir un papel ms constructivo en el sistema de gobernanza ambiental de Colombia. (Negrilla fuera de texto). (Pgina 52).
La amplia autonoma administrativa de estas corporaciones se combina con la concentracin de recursos
financieros: la mayor parte de los recursos financieros del SINA proviene de los propios recursos de las
CAR. (Negrilla fuera de texto (Pgina 52)
En 2012, la Contralora seal que la falta de procedimientos presupuestarios armonizados impide efectuar una evaluacin adecuada de los recursos financieros y los gastos de las corporaciones. (Negrilla
fuera de texto). (Pgina 71).
Otro desafo que se plantea en el gasto pblico ambiental es el de la eficiencia del gasto. Entre los aspectos crticos que hay que abordar cabe mencionar la priorizacin de los proyectos de inversin ambiental,
el mejoramiento del diseo de los proyectos de inversin, la coordinacin de la inversin ambiental con
otros programas de gasto pblico, y la corrupcin. Es necesario mejorar la evaluacin de los proyectos de
inversin ambiental. A veces se realizan anlisis de costo-beneficio ex ante, pero rara vez evaluaciones ex
post. (Negrilla fuera de texto (Pgina 104).
En el grfico 3.7 Colombia- ingreso de las corporaciones autnomas regionales (CAR) 2000-2011 se
seala: La falta de procedimientos presupuestarios armonizados limita la confiabilidad de estos datos.
(Negrilla fuera de texto) (Pgina 105).
ECONOMA COLOMBIANA 129

DESDE LA CGR

Como un hecho sobresaliente que respalda lo expuesto, recientemente la


Contralora General de la Repblica mediante la Resolucin Reglamentaria
Orgnica No. 0001 del 07 de mayo de 2014 reglament el III del ttulo I
de la Ley 42 de 1993 sobre la contabilidad presupuestaria. En el artculo 2
incorpora en el mbito de aplicacin a los rganos autnomos Constitucionales, entre ellos las Corporaciones Autnomas Regionales7.
La mencionada Resolucin como situacin relevante establece el libro de
Legalizacin del Gasto en el que las entidades registran las operaciones
posteriores al giro de los recursos hasta tanto se reciban los bienes, servicios u obras objeto de la apropiacin (Artculos 10, 20 y 21)
Por lo anteriormente expuesto y dado que las CARs constituyen el 65% de
los sujetos de control de esta Delegada, la Direccin de Estudios Sectoriales considera pertinente y oportuno que en el anlisis y evaluacin de la
Matriz de Riesgo de los procesos auditores micro que se practican a estas
Corporaciones se tengan en cuenta, los resultados consignados en los Informes de Ley antes mencionados, ya que entre otras cosas permitirn unificar criterios respecto al tema del manejo presupuestal de las Autoridades
Ambientales Regionales.
El presupuesto consolidado definitivo que manejaron las CAR para la vigencia 2014 ascendi a $1.986.395 millones. De este total, se adquirieron compromisos por $1.731.455 millones, correspondientes al 87% de
la apropiacin definitiva. Las obligaciones, por su parte, ascendieron a
$828.044 millones, correspondientes al 48% del valor comprometido para
la vigencia. Se realizaron pagos por $797.491 millones, correspondientes
al 46% de los compromisos y al 96% de las obligaciones adquiridas. Como
resultado de la ejecucin presupuestal, se presentaron saldos de apropiacin por $254.940 millones, equivalentes al 13%.
Para la anualidad 2014 el presupuesto total de las CAR se increment
en un 8.5% respecto al ao anterior, al pasar de $1.830.570 millones a
$1.986.395 millones.
Para la vigencia en estudio se mantiene la tendencia de baja ejecucin global de recursos por parte de las CAR. Mientras en el ao inmediatamente
anterior la ejecucin global alcanz 47% para el ao 2014 prcticamente se
mantuvo constante al subir un punto porcentual al 48%. El restante 52% se
constituy como reserva presupuestal. (Ver cuadro resumen anexo 2). Para
mayor ilustracin se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la pgina Web de la CGR.

Gastos de Funcionamiento
Dos (2) Corporaciones registraron compromisos de gastos de funcionamiento por encima de los montos comprometidos paras para gastos de
inversin: la CSB con el 89% del total comprometido y CRQ con el 59% del
total comprometido, es decir aplicaron ms recursos para gastos administrativos que para ejecutar proyectos en cumplimiento de su funcin misional.

7 ARTCULO 2. AMBITO DE APLICACIN. Las disposiciones de la presente resolucin, son de obligatorio


cumplimiento por parte de las entidades nacionales incluyendo los rganos autnomos Constitucionales,
las entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios de cualquier orden, las empresas pblicas,
las entidades territoriales, los organismos de control fiscal, las personas o entidades particulares que manejen fondos de la Nacin, en relacin a dichos fondos y los fondos sin personera jurdica de carcter
especial o creados por la ley o con autorizacin de sta.
130 ECONOMA COLOMBIANA

DESDE LA CGR

Pero adems seis (6) CAR comprometieron una gran


proporcin de recursos para este tipo de gastos en relacin con los compromisos totales: CORPORINOQUIA
45%, CAS 29%, CORTOLIMA 37%, CORPOCALDAS
33%, CRC 46% y CORPONARIO 40%). (Para mayor
ilustracin se puede consultar el Informe del Estado de
los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la pgina Web de la CGR).

Gastos de Inversin
Los gastos de Inversin se constituyen en herramienta
fundamental para el cumplimiento de las metas fsicas
formuladas en los Planes de Accin Anuales de las Corporaciones Autnomas Regionales.
La apropiacin definitiva global para gastos de inversin con que contaron las 33 Corporaciones Autnomas Regionales para gastos de inversin en la vigencia
2014, alcanz un monto de $1.595.059 millones. De
este total, se adquirieron compromisos por $1.404.050
millones, correspondientes al 88% de la apropiacin
definitiva. Las obligaciones, por su parte, ascendieron
a $524.156 millones, correspondientes al 37% del valor comprometido para la vigencia. Se realizaron pagos
por $500.737 millones, correspondientes al 36% de los
compromisos y al 96% de las obligaciones adquiridas.
Adems se constituyeron reservas presupuestales por
$879.895 millones equivalentes al 63% del valor comprometido. Como resultado de la ejecucin presupuestal, se registran saldos de apropiacin por $191.008
millones equivalentes al 12%. (Para mayor ilustracin
se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en
la pgina Web de la CGR).
Como en las vigencias anteriores buena parte del presupuesto de inversin de las CAR se concentr en las
cuatro Corporaciones que no recibieron recursos del
Presupuesto General de la Nacin (CAR, CVC, CORNARE y CDMB). Para la anualidad 2014 el porcentaje
de apropiacin lleg al 56%, no obstante pese a contar con estos cuantiosos recurso stas corporaciones
presentan los ms bajos desempeos en la ejecucin
de recursos de inversin: (CAR solo ejecut el 11% de
sus recursos y constituy reservas presupuestales por
el 89%, CVC ejecut el 74% y constituy reservas por
el 26%, CORNARE ejecut el 35% y constituy reservas
por el 65% y CDMB ejecut recursos por el 60% y constituy reservas por el 40%). (Ver cuadro resumen anexo
3). Para mayor ilustracin se puede consultar el Informe
del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2014-2015 publicado en la pgina Web de la CGR.
Pero adems como se detalla en el cuadro anexo 3, la
mayora de Corporaciones con alguna holgura econmica por apropiacin definitiva y por compromisos,

continan presentando bajas ejecuciones, como ocurre


con, la Corporacin Autnoma Regional de los Valles
del Sin y del San Jorge-CVS que ejecut recursos por
el 26% y constituy reservas por el 74%; Corporacin
Autnoma Regional de Antioquia- CORANTIOQUIA ejecut recursos por el 72% y reserv el 28%; Corporacin
Autnoma Regional de la Guajira-CORPOGUAJIRA con
una ejecucin del 50% y constituy reservas por el 50%
y Corporacin para el Desarrollo Sostenible de la Macarena- CORMACARENA que ejecut el 56% constituyendo reservas por el 44%. (Ver cuadro resumen anexo 3).
Para mayor ilustracin se puede consultar el Informe del
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 20142015 publicado en la pgina web de la Contralora General de la Repblica.
La inoportunidad en la aplicacin de los recursos apropiados para Gastos de Inversin en la anualidad es
cuestionable, si se tiene en cuenta que las Autoridades
Ambientales Regionales no tienen restricciones presupuestales dado que stas recaudan, aprueban y ejecutan sus propios recursos.
En buena medida los buenos resultados en la ejecucin
de los recursos pblicos depende del manejo eficiente
de los Presupuestos Anuales, de tal manera que los objetos para los cuales se apropiaron se traduzcan en la
recepcin de los bienes y servicios en la anualidad en la
que se programaron y se satisfagan las demandas de la
poblacin en las jurisdicciones de cada CAR en materia
ambiental.

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El Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible registra
una reduccin considerable en el rubro
de inversin. De una apropiacin inicial
de $ 127.147 millones pasa a una
definitiva de $91.418 millones,
es decir se recorta en un 28%.

Zoom +

En materia de ejecucin
presupuestal de recursos propios,
se han detectado grandes
deficiencias que se tienden a
justificar en la autonoma otorgada
por la ley a las Corporaciones
Autnomas Regionales, frente
a lo cual la CGR sostiene que
esos recursos deben manejarse
acatando los principios
constitucionales y legales.
ECONOMA COLOMBIANA 131

DESDE LA CGR

DESDE LA CGR

Servicio de la deuda
Para la vigencia 2014, nueve (9) Corporaciones Autnomas Regionales
registraron gastos para atender servicio de la deuda: CAR $8.380 millones, CVS $3.669 millones, CORNARE $917 millones, CDMB $266 millones, CORPONOR $6.053 millones, CORMACARENA $1.482 millones, CAS
$1.079 millones, CORPOCALDAS $2.621 millones y CORPOBOYACA $
1.788 millones.
Para este rubro especfico, en todos los casos se ejecut la totalidad de
los recursos comprometidos. (Para mayor ilustracin se puede consultar el
Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015
publicado en la pgina Web de la CGR).

Fallo Consejo de Estado Radicacin N 18871 de 2014 sobre el cobro de


intereses moratorios por el no pago oportuno de la transferencia8.

Artculo 42 y 43 de la Ley 99 de 1993. - Tasas retributivas,


compensatorias y por utilizacin de aguas

Rentas de Destinacin Especfica ejecutadas por las CAR


Se debe establecer que en general y en algunos casos particulares las Corporaciones Autnomas Regionales recaudan, incorporan y ejecutan recursos de destinacin especfica, los cuales se deben aplicar exclusivamente al
objeto previsto en las respectivas leyes que los crearon.

Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vas prximas


o situadas en reas de Conservacin y Proteccin Municipal,
sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional

Transferencias del Sector elctrico

132 ECONOMA COLOMBIANA

Sentencia C-594-10 que declar exequibles, por los cargos analizados, los
artculos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.

Mediante sentencia C-495-96 declar exequibles el artculo 42 y su pargrafo, el artculo 43 y su pargrafo, y el numeral 4 del artculo 46, la Ley
99 de 19939.

Es por esto que en el anlisis y evaluacin de las ejecuciones presupuestales de las CAR, en desarrollo de los procesos de Control Micro se debe
hacer un seguimiento detallado al manejo de este tipo de recursos, para
establecer que los mismos se estn aplicando conforme a los fines previstos en las Leyes de creacin y jurisprudencia expedida por las Altas Cortes
al respecto.

La inoportunidad
en la aplicacin de los
recursos apropiados
para gastos de
inversin en
la anualidad es
cuestionable si se
tiene en cuenta
que las autoridades
ambientales regionales
no tienen restricciones
presupuestales dado
que estas recaudan,
aprueban y ejecutan
sus propios recursos.

Sentencia C-495-98 que declar exequibles las expresiones acusadas del


literal b) numeral 2, b) del numeral 3 y pargrafo 1 del art. 45, de la ley 99
de 1993.

Con la expedicin de la Ley 99 de 1993, se estableci como renta de las


Corporaciones Autnomas Regionales las transferencias del sector elctrico; en este sentido el artculo 45, modificado por el artculo 222 de la ley
1450 de 2011 (PND 2010-2014) determin como obligacin de las empresas generadoras de energa elctrica con potencia nominal instalada superior a 10.000 kilovatios, transferir el 6% de sus ventas brutas de energa a
las autoridades ambientales y municipios que tengan jurisdiccin en los
territorios, en los que se desarrolle el proyecto.
Es importante evaluar en consecuencia, si los recursos provenientes de las
mencionadas transferencias se han invertido de manera eficiente en la
proteccin de las respectivas cuencas, de acuerdo con la normatividad antes enunciada, teniendo en cuenta adems la reiterada jurisprudencia que
ha sentado la Corte Constitucional sobre el tema, en la que se reafirma la
destinacin especfica de tales recursos en:
La proteccin del medio ambiente, la defensa de la cuenca hidrogrfica utilizada para la generacin y el rea de influencia.
La destinacin de hasta el 10% del valor transferido a la CAR respectiva
para gastos de funcionamiento.

La Ley 981 de 2005 modificada por la Ley 1718 de 2014 y sta a su vez
modificada por el artculo 253 de la ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018),
estableci
una Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vas prximas o situadas
en Areas de Conservacin y Proteccin Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia Internacional definidos en la Ley 357 de 1997 y Reservas de Biosfera y Zonas de Amortiguacin.
Mediante Resolucin 1710 de 2005 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Territorial reglament parcialmente la Ley 981 de 2005 en lo relacionado
con la determinacin de las entidades que se constituyen en sujeto activo
y de la destinacin del recaudo de la sobretasa ambiental a que se refiere
dicha ley.
La citada resolucin determin las casetas recaudadoras y sujeto activo
de la sobretasa ambiental sobre la va que conduce del municipio de Cinaga (Magdalena) a la ciudad de Barranquilla y que en la actualidad afecta
a la Cinaga Grande de Santa Marta. El sujeto activo de la totalidad de
los recursos que se recaudan por concepto de esta sobretasa ambiental

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8 La Sala precisa que el inters moratorio a cargo de la actora debe liquidarse a la tasa que seala el
artculo 635 del Estatuto Tributario, a la que remite el artculo 3 de la Ley 1066 de 2006, ya que, como
se explic, la transferencia del sector elctrico es una contribucin parafiscal y, en esa medida, encuadra
en el supuesto de hecho del inciso 1 del artculo 3 de la Ley 1066 de 2006 segn el cual los contribuyentes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen
oportunamente debern liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario.
9 A partir de la anterior transcripcin, se puede afirmar que las contribuciones previstas en los artculos
42 y 43 de la Ley 99 tienen el carcter de tasas nacionales con destinacin especfica, pues, en efecto,
tales contribuciones procuran la recuperacin total o parcial de los costos que genera la prestacin por
parte de las autoridades ambientales de los siguientes servicios: (.)

Causacin y cobro de intereses de mora por la no transferencia oportuna de los recursos.

As, estas tasas constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios pblicos especficos de
carcter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia de lo anterior no le cabe duda a esta
Corporacin, que nos encontramos ante verdaderas tasas por la prestacin de un servicio pblico especfico.

La definicin de estos recursos como contribucin parafiscal va jurisprudencial tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de
Estado.

Obsrvese que en este caso la ley 99 de 1993 no cre nuevas tasas, sino que se ocup de regular en el
orden legal y dentro del marco de la nueva Carta Poltica las creadas en el Decreto ley 2811 de 1974, pero
ahora dentro de las nueva normatividad constitucional las regul como rentas de inversin social y como
tales son la excepcin a la regla de que no pueden existir rentas nacionales con destinacin especfica.
ECONOMA COLOMBIANA 133

As mismo la resolucin en comento estableci las casetas recaudadoras y sujetos activos de la sobretasa
ambiental sobre la va que conduce de la ciudad de
Barranquilla (Atlntico), a la ciudad de Cartagena (Bolvar) y que afecta en la actualidad a la Cinaga de La
Virgen (Bolvar). Los sujetos activos de los recursos que
se recaudan por concepto son: la Corporacin Autnoma Regional del Canal del Dique- Cardique y la Entidad
Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA, los
cuales teniendo en cuenta la importancia estratgica
de la zona de conservacin y proteccin, el carcter
integral de dicha rea y la responsabilidad compartida
de las dos autoridades se distribuyen en partes iguales
segn lo establecido en la Ley 981 de 2005.
La resolucin adems dispuso el destino especfico
e estos recursos as: Tales autoridades solo podrn
destinar el recaudo de la sobretasa a la ejecucin de
proyectos, obras y actividades orientados a la recuperacin y conservacin de las reas afectadas, previstas
en el respectivo Plan de Manejo del Parque Natural Distrital Cinaga de La Virgen y su correspondiente Plan
de Inversiones.
Es de destacar que el artculo 11 la Ley 981 de 2005
le atribuye a la Contralora General de la Repblica la
vigilancia y control de los recursos de esa sobretasa
ambiental relacionada con su adecuado recaudo, as
como su correcta ejecucin, lo cual incluye a la Entidad
Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA.
Teniendo en cuenta que por este concepto CORPAMAG, CARDIQUE y la EPA, deben incorporar en sus
respectivos presupuestos estos recursos y dado que la
misma Ley 981 de 2005 les otorg un destino especfico, la CGR en la evaluacin de las ejecuciones presu-

puestales tanto de ingresos como de gastos debe verificar que los mismos se estn aplicando a las actividades
previstas en la Ley.

Recursos del Fondo de Compensacin


Ambiental- FCA
El Fondo de Compensacin Ambiental se cre mediante
el artculo 24 de la Ley 344 de 1996 como una cuenta
de la Nacin, sin personera jurdica, adscrito al Ministerio del Medio Ambiente con el fin de financiar el presupuesto de funcionamiento, inversin y servicio de la
deuda de las Corporaciones Autnomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible.
Mediante sentencia C-578-99 la Corte Constitucional
declar exequibles los incisos 1, 2 y 3 del artculo 24
de la Ley 344 de 1996 estableciendo la destinacin especfica de los recursos que conforman dicho Fondo10.
El Decreto 954 de 1999 reglament su funcionamiento
y administracin y circunscribe el manejo de los recursos a la aplicacin del Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin11.

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10 () El organismo a que se refieren las normas acusadas, es un fondo


especial constituido como una cuenta de la Nacin; por tal circunstancia, carece de personera jurdica y sus recursos se manejan directamente por el Ministerio del Medio Ambiente, con destino al financiamiento de las actividades
sealadas en la ley que lo cre ().

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Es oportuno, adems, sealar que los recursos de dicho fondo se manejan


de manera similar a los llamados recursos parafiscales, cuando stos son
administrados por un rgano que hace parte del presupuesto (D. 111/96,
art. 11-a). Y aun cuando los recursos del fondo provienen de distintas fuentes, integran una comunidad de ingresos de carcter nacional, aunque no son
recursos de la Nacin, lo cual significa que una vez incorporados a ste se
desligan de su fuente de origen y se afectan al cumplimiento de los objetivos
que fueron tenidos en cuenta para su constitucin.

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11 ART. 10. Disposiciones generales. Adems de lo dispuesto anteriormente,


el funcionamiento y administracin del fondo de compensacin ambiental
tendr en cuenta las siguientes consideraciones:
1. El Gobierno Nacional distribuir anualmente en el decreto de liquidacin
del presupuesto general de la Nacin, los recursos del fondo de compensacin
ambiental destinados para inversin, funcionamiento y servicio de la deuda,
con base en la propuesta presentada por el comit del fondo.
Foto archivo El Espectador.

es la Corporacin Autnoma Regional del MagdalenaCorpamag y adems estableci el destino especfico


de los mismos: La Corporacin Autnoma Regional
del Magdalena, Corpamag, solo podr destinar los recursos de la sobretasa ambiental recaudados a la ejecucin de proyectos, obras y actividades orientados a
la recuperacin y conservacin de las reas afectadas,
en el Complejo Lagunar de la Cinaga Grande de Santa
Marta, incluido el Parque Isla de Salamanca.

2. La ejecucin de los recursos asignados por el fondo de compensacin ambiental a las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible
estar sujeta al Estatuto Orgnico del Presupuesto.

Lauchlin Currie

Histrico
134 ECONOMA COLOMBIANA

ECONOMA COLOMBIANA 135

HISTRICO

HISTRICO

El crecimiento econmico

Artculo
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y la supervivencia

Esta conferencia del profesor Lauchlin Currie se public hace unos aos
en Economa Colombiana (edicin 313-314) pero como el tema recobra
actualidad se consider oportuno desempolvarla, sobre todo por los
resultados de la cumbre de Pars sobre el cambio climtico. Que se
renuncie al laissez fare y la humanidad tome conciencia acerca
de la necesidad de entrenar mentes ms disciplinadas y maduras,
plantea el profesor Currie.
Lauchlin Currie

Pocas cosas en una larga vida me han deparado mayor


placer que el ttulo de Doctor Honoris Causa en Leyes
que me fue otorgado por la universidad donde pas
unos arios muy felices y a la cual me unen fuertes y
perdurables lazos de afecto.
Cuando, con motivo de mi visita a Vancouver, fui invitado a dar una conferencia pblica, naturalmente me
sent halagado y pas algn tiempo reflexionando acerca de un tema apropiado. Consider que si bien dicho
tema no debera apartarse demasiado de mi disciplina
particular la economa habra de estar relacionado
con un asunto de inters y preocupacin general. Finalmente di con La economa y la supervivencia,
y debo admitir que esta seleccin se debe en parte al
hecho de que al leer recientemente la nueva obra de
Arthur Hoestler, Janus, descubr que el autor supona,
con mucha tranquilidad, que la economa nada tena
que contribuir al tema. De modo que me puse a pensar
acerca de cmo la economa debera contribuir al tema
ms importante de nuestros tiempos la supervivencia
1 Conferencia dictada en la Simn Fraser University, Vancouver, Canad,
junio 1981. Publicado en espaol como La economa poltica y la supervivencia, en L Currie, Polticas de crecimiento y desarrollo, Bogot, Banco de
la Repblica, 1982., y en Cuadernos de economa VoL XIII, No.18-19, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Econmicas, 1993. En
este artculo, que refleja la visin dl autor sobre la amenaza implcita que
significa el crecimiento para la supervivencia misma de la humanidad, la responsable de esta compilacin omiti algunas secciones en las cuales el autor
reflexiona sobre el comportamiento humano y la imposibilidad de alcanzar el
bienestar en las actuales condiciones de evolucin de la humanidad.
136 ECONOMA COLOMBIANA

Lauchlin Currie

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Artculo

del hombre. Confo en que ustedes dispensarn el toque de sensacionalismo en el ttulo. Realmente
no pienso que la vida misma est en
peligro de extincin. Es demasiado
tenaz como para que se extinga tan
fcilmente. Al usr el trmino supervivencia me refiero a una supervivencia satisfactoria o aun tolerable.
Tampoco me considero calificado
para discutir el tema desde el punto
de vista de un fsico como lo hace
Freeman Dyson en su fascinante libro Disturbing the Universe, con sus
provocativas especulaciones sobre
la guerra biolgica y el espacio extraterrestre.
Mi objetivo es mucho ms modesto.
El marco de referencia est conformado por las prximas generaciones, con un especial nfasis en lo
que la economa como disciplina
puede contribuir al tema global. El
problema consiste simplemente en
el rumbo que parece hemos tomado
colectivamente y en lo que se puede hacer para sustituir unas fuerzas
ciegas y no dirigidas por un mayor
grado de orientacin consciente hacia una meta seleccionada en forma
ms deliberada y ms satisfactoria.
Ustedes recordarn el cuento del piloto en los primeros das de la aviacin, quien hizo dos anuncios a sus
pasajeros, el uno un tanto alarmante, pero el otro tranquilizador. El
primer anuncio indicaba que estaba
perdido. El segundo, sin embargo,
deca que su tiempo de vuelo era
excelente. Me temo que la historia
desgraciadamente viene al caso en
nuestra condicin actual. No tenemos ni la ms remota idea de hacia
dnde nos dirigimos, pero s sabemos que lo estamos haciendo con
un registro de tiempo excelente. Mi
propia vida abarca un perodo que
se inicia con la vida estable en una
pequea ciudad canadiense antes
de la llegada del automvil y llega
hasta la vida desarraigada de nuestros das en que tomamos como un
hecho corriente los anuncios diarios
sobre nuevos descubrimientos tc-

Confo en que ustedes dispensarn


el toque de sensacionalismo en el ttulo.
Realmente no pienso que la vida misma est
en peligro de extincin. Es demasiado tenaz
como para que se extinga tan fcilmente.
Al usar el trmino supervivencia
me refiero a una supervivencia
satisfactoria o aun tolerable
nicos que cambian nuestro modo de vida. Tambin ocurri durante el lapso de mi vida que el mundo consumi
la mayor parte de sus fuentes de energa barata.
Desde un punto de vista, la velocidad de transformacin ha sido sorprendente y hasta excitante.
Una proyeccin de esta tasa hacia el futuro, sin embargo, excede los lmites de la credibilidad. Cuando se
haya comprendido de lleno que la transformacin en
el medio ambiente ha sido, es, y probablemente continuar siendo un cambio carente de toda planeacin
y prcticamente sin un control consciente, la palabra
atemorizante llegar a ser un adjetivo ms apropiado.
Permtanme justificar dicho adjetivo, citando un pasaje
sacado de la crtica a un artculo recientemente publicado y que versa sobre los armamentos modernos. Si
la Unin Sovitica lanzara un ataque con un nmero
suficiente de proyectiles para destruir la totalidad de
los I.C.B.M. de los Estados Unidos donde quiera que
stos estn instalados, se estima que 130 millones de
norteamericanos moriran, aunque dichos proyectiles
sobrevivan para lanzar el contraataque. Desde el fondo
del ocano, submarinos lanza proyectiles mataran entonces un nmero equivalente de rusos2.

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Desde el 6 de agosto de 1945 hemos estado viviendo


tiempo prestado. Me temo que esta aseveracin ha dejado de acongojarnos, pero creo que se cie a la realidad hoy ms que nunca.
Este, entonces, es mi tema. Qu podemos fijarnos
como destino o meta, y cmo podemos trazar planes
conscientes que orienten nuestro curso hacia dicha
meta? Hemos creado y estamos creando tantas amenazas a nuestra supervivencia que con cada da que pasa
podemos, cada vez menos, permitirnos el lujo de seguir
sin rumbo o de permitir el laissez faire en el ms amplio
2 Juicio crtico de James Connan sobre el artculo The Winning Weapon
escrito por Gregg Herken, Business Week, marzo 16 de 1981, p.8.
ECONOMA COLOMBIANA 137

HISTRICO

HISTRICO

suficiente sobre su medio ambiente


como para garantizar su supervivencia. De este modo espero haber
escapado de lo que a primera vista
pudiera interpretarse como una
contradiccin.

sentido de la palabra. Si bien el tema no es utpico, debo admitir que es


ambicioso, y ninguna ciencia o disciplina por s sola puede proporcionar la
respuesta completa. Me apresuro a aadir que yo no la tengo. Cuando se
reflexiona acerca de la economa se piensa en crecimiento, en desarrollo,
en cambio tecnolgico. No obstante, es precisamente por el hecho de que
la economa s procura interpretar el proceso de crecimiento econmico
que puede tener algo digno de aportar a un tema generalmente reservado
a generalistas o a estudiantes capacitados en otras disciplinas.

La naturaleza cambiante
del problema

En primer lugar, cabe anotar que el hecho de decir que el increble paso del
cambio tecnolgico, que se aceler en los dos siglos pasados, carezca de
direccin bsica, no equivale a decir que no tenga explicacin. Debemos
entender las fuerzas subyacentes que nos impulsan antes de que podamos
ejercer algn tipo de control y direccin sobre estas fuerzas. La economa,
en conjuncin con algunos pensamientos tericos bsicos acerca de la naturaleza del hombre, puede ayudarnos a com-prender dichas fuerzas y a
apreciar la extrema dificultad de la tarea que enfrentamos.
Hace muchos aos, durante mi primera misin en Colombia para el Banco
Mundial, tuve como miembro de mi equipo a un agregado de sanidad del
Servicio de Salud Pblica de los Estados Unidos. Me preocupaba intensamente la alta tasa de fertilidad y trat de persuadir a mi amigo de que el
Servicio de Salud investigara el problema de la contraconcepcin. Nunca
me olvid de su respuesta. Esta fue la de que polticamente, todava no
puedo hacerlo. Pero, y esto cumplir igualmente bien con tus propsitos,
puedo trabajar sobre las condiciones que estimulan la fertilidad! As mismo, al tener conocimientos ms profundos acerca de la naturaleza del
crecimiento, estaremos en mejores condiciones de guiarlo y dirigirlo.
He aqu unas aclaraciones adi cionales antes de embarcarmeen el tema.
Pondr nfasis en los peligros concomitantes de un crecimiento no dirigido
o planeado. Pero ser posible poner en tela de juicio la conveniencia del
crecimiento mismo, especialmente en un mundo donde la pobreza todava
es muy extensa? En efecto, ser que estoy obrando de un modo desatinadamente contradictorio al estar ejerciendo mi propia profesin la de
un asesor econmico a pases en desarrollo que en su mayor parte ha
estado encaminada a acelerar el crecimiento? Me atrevo a pensar que no.
Lo que hoy tengo que decir concierne al futuro de los pases ms desarrollados y slo al futuro ms lejano de los pases menos desarrollados que estn siguiendo sus huellas. De ningn modo trata de abordar los problemas
econmicos actuales.
Permtanme dejar muy en claro mi conviccin de que por el momento todava es preciso estimular el crecimiento econmico, especialmente en los
pases en desarrollo.
En mis propias reflexiones hago una distincin entre el crecimiento y el
desarrollo. Mi definicin del desarrollo reza, no en trminos de ingreso per
cpita, sino ms bien en trminos de un aceptable grado de control sobre el medio ambiente en todos sus aspectos, tanto sociales como fsicos.
Ningn pas, desde luego, tiene completo control de su medio ambiente o
capacidad para moldearlo. Pero algunos pases aparentemente lo tienen
ms que otros. De ah que distinguimos entre un mayor y un menor grado
de desarrollo. El crecimiento econmico es, a mi juicio, una condicin necesaria pero no suficiente del desarrollo en este sentido. Es algo que todos
los pases en desarrollo deben tener en mayor grado. No obstante, doy
por sentado que ningn pas aun el ms avanzado tiene un dominio
138 ECONOMA COLOMBIANA

Hemos creado
y estamos creando
tantas amenazas
a nuestra
supervivencia
que con cada da
que pasa podemos,
cada vez menos,
permitirnos el
lujo de seguir
sin rumbo o de
permitir el laissez
faire en el ms
amplio sentido
de la palabra

En este momento debo hacer una


indicacin y realizar un intento de
escapar a lo que podra parecer una
inconsistencia un mayor crecimiento econmico es una condicin
necesaria para el desarrollo, especialmente en pases muy pobres.
Pero al mismo tiempo he venido
sealando los peligros y los costos
del crecimiento en los pases ms
desarrollados. Creo que ambas afirmaciones son correctas. El asunto es de grado. Un cierto nivel de
abundancia es necesario para poder
contar con el ocio y dedicar tiempo
al estudio, a la meditacin y a la reflexin que requerimos para poder
garantizar un mayor control sobre
los aspectos no conscientes de las
motivaciones, o al menos percatamos sobre ellos. Pero, y esto es lo
molesto, la motivacin econmica
se ha vuelto tan fuerte que se est
interponiendo en el camino hacia
un ms firme y consciente manejo
del ambiente en todos aquellos aspectos que yo he identificado como
desarrollo. Una razn importante la
constituye el hecho de que nos vemos forzados a una temprana especializacin en nuestro trabajo y en
nuestro entrenamiento. Las universidades no han sido inmunes a esta
presin. La especializacin sin duda
ha mejorado nuestra eficiencia en
campos especficos. Pero los problemas ms importantes desde el punto de vista de la supervivencia son
de carcter general y requieren de
una profunda sntesis de los hallazgos en muchos campos. Esto podra
explicar por qu hay tan pocos generalistas, por qu se presenta esa brecha tan aterradora y, me temo que
creciente, entre la calidad de nues-

Contenido

Freeman Dyson.

tro severo pensamiento tcnico y de


nuestra comprensin sociopoltica,
y cmo puede suceder que la misma
sociedad que coloca un hombre en
la luna se vea envuelta en la guerra
de Vietnam. De ah que yo trate de
eludir el cargo de inconsistencia al
sostener que, hasta cierto punto,
el crecimiento es una condicin necesaria del desarrollo, pero que ms
all de este punto, la motivacin y
los procesos que crean el crecimiento econmico tienden a frustrar el
desarrollo en el sentido que he venido dando a esta expresin.

Aproximacin
a las soluciones
Entonces, qu vamos a hacer?
Cualquier solucin que tratemos
de adoptar debe llenar ciertas condiciones. Primero, debe ser objeto
de aplicacin general a todo el orbe.
Creo, tambin, que debe permitirnos el uso de todo el arsenal de
ventajas y mecanismos que ahorran
mano de obra, con los cuales contamos ya, o que poseeremos pronto y que no queremos sacrificar. Y

esto, igualmente, debe ser aplicable


al mundo entero. Debe, por encima
de todo, Ofrecernos la forma de
satisfacer la necesidad que tiene el
individuo de ser estimado, alnado o
respetado por los dems. Debe basarse en, o estar acompaada de,
un conjunto de valores que sean
creativos y compasivos en lugar de
destructivos. Debe incorporar una
serie de decisiones extremadamente penosas sobre la cantidad de recursos destinados a la medicina y
a la seguridad nacional. Todas ellas
son condiciones difciles de cumplir.

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Sin embargo, me aventurar a indicar ciertas pistas que merecen estudio. Ustedes recuerdan que hice
varios comentarios relacionados
con el crecimiento econmico sin
fin. Una de ellas tena fundamento
en las motivaciones que, en forma
creciente, se basan en necesidades
psquicas y no puramente fsicas.
Estas son tan efectivas precisamente porque el crecimiento alcanzado
no llena las expectativas ni satisface la motivacin que conduce a un
mayor ingreso. Otra es inherente al
sistema mismo, donde el crecimienECONOMA COLOMBIANA 139

HISTRICO

to, por medio de economas de escala, engendra ms crecimiento en


una cadena sin fin. Una pista que
acredita un estudio es que sabemos que, an hoy en algunos, hay
motivaciones no pecuniarias hacia
actividades que satisfacen nuestras
necesidades psquicas. Las actividades altamente artsticas y creativas,
y los niveles ms altos del deporte,
estn dirigidos por motivaciones
mixtas, y las grandes recompensas
monetarias en tales campos son
un smbolo de xito. Pero a un nivel menos profesional, hay muchos
miles de personas que derivan una
intensa satisfaccin de sus actividades en el deporte, en la jardinera, en
la msica, en el trabajo cientfico, en
escribir, y en otras ms que llenan
sus necesidades de logro y de autoestimacin. Es cierto que las motivaciones pecuniarias influyen, pero
todo lo que necesito sugerir, por el
momento, es que aqu tenemos la
pista de una posible solucin.
No creo que constituya un antojo el
creer que en un ambiente diferente
que puede ser creado en forma
conscientelas actividades que
hasta ahora consideramos como
de tiempo parcial o de despus
de las horas de trabajo pudieran
convertirse en actividades principales o de tiempo completo, con lo
cual los papeles de las actividades
econmicas y no econmicas, junto
con sus correspondientes, algunos
de estimacin, se reversaran.

En mis propias reflexiones hago


una distincin entre el crecimiento
y el desarrollo. Mi definicin del
desarrollo reza, no en trminos de
ingreso per cpita, sino ms bien
en trminos de un aceptable grado
de control sobre el medio ambiente
en todos sus aspectos, tanto sociales
como fsicos. Ningn pas, desde luego,
tiene completo control de su medio
ambiente o capacidad para moldearlo.
140 ECONOMA COLOMBIANA

HISTRICO

Ya mencion que la solucin debe basarse en, o estar


acompaada de, valores morales constructivos.

A pesar de todo esto, me aventuro a dudar de la sabidura del laissez-faire


en el campo de los valores culturales.

Para m, otra vez, existen ciertas pistas estimulantes.


Una de ellas la constituye la amplia respuesta a los libros profundamente morales de Tolkein. Otra, la rmacin de un siquiatra norteamericano, Harry Stack Sullivan, quien en aspectos significativos difiere de Freud,
respecto a que as como hay una tendencia inherente
hacia la salud fsica., hay tambin una tendencia hacia
la salud mental.

En primer trmino, sostengo que poca gente, y especialmente cuando no


se trata de economistas, sabe apreciar las fuerzas tan tremendas que tienden a perpetuar un crecimiento sin fin, y que estas fuerzas existen en buena parte en los pases desarrollados por razn de la frustracin presente y
de la falla del crecimiento en satisfacer deseos profundos pero inconscientes. Tales fuerzas se suplementan con los deseos insaciables de extender
la longevidad y de garantizar la seguridad nacional. En otras palabras, las
fuerzas no planificadas y no orientadas en operacin estn cargando los
dados en contra de un resultado favorable, en forma tan grande, que no
creo que mucha gente se d cuenta de ello.

Sin lugar a dudas las alegras ms intensas surgen de


nuestras emociones. Pero tambin lo hacen nuestros
ms grandes peligros. Desde el punto de vista de la
supervivencia, el esfuerzo que debe hacerse es el de
buscar un mayor grado de control y de orientacin de
nuestras emociones por medio de una conciencia entrenada, informada y disciplinada. Me temo que algunos siquiatras podran considerar que mi suposicin
acerca de la existencia de un abismo entre el consciente y el inconsciente sea algo ingenua. Quizs me est
expresando mal, pero considero en todo caso que ellos
estaran de acuerdo en que alguna gente parece ms
madura y tiene una mente ms disciplinada
que otra, lo cual resulta ;lita para mis propsitos, ya que
lo que me ocupa es un asunto ms de grado que de fondo. Esto me trae al punto que quizs sea el ms difcil
de mi tesis.
Ustedes podran estar dispuestos a aceptar que el cambio tecnolgico y el crecimiento econmico, favorable
por muchas razones, han creado al mismo tiempo peligrosas amenazas
para la supervivencia humana en condiciones satisfactorias. De lo que no estoy seguro, es que estn dispuestos a aceptar la implicacin de que debemos buscar
conscientemente la forma de moldear e influenciar
nuestro medio ambiente y nuestra cultura, con sus
valores morales, o al menos reducirlas. En este punto
aprecio inmensamente el hecho de que est tocando
un nervio sensible de una audiencia que es producto de
una cultura democrtica liberal, puesto que yo tambin
soy producto de esa misma cultura. Todos hemos visto
intentos o logros de apoderarse del poder, la manipulacin creciente de la cultura, o los cambios en ella, en
forma tan repugnante que nos sentimos inclinados en
este campo a arriesgarnos con el Iniccezfaire de la libre competencia de ideas, aunque sabemos los peligros
que esto implica.
Esta actitud es un producto de la tradicin liberal, que
ha sido fortalecida por otros eventos de este siglo y que
ha encontrado su expresin en los trabajos de Huxley,
Orwell y otros.

En segundo lugar, las fuerzas del crecimiento llevan a una creciente y continua especializacin, cuando al mismo tiempo la solucin de los problemas
ms serios de la actualidad y los que vienen, requiere de la orientacin de
generalistas que posean un conocimiento profundo en varios campos. De
nuevo, en este aspecto los dados estn cargados en contra de una solucin
satisfactoria.
Tengo la sospecha de que en el fondo todos sentimos an que la ciencia y
la tecnologa son fuerzas benficas y que podrn, en alguna forma, ofrecer
respuestas a todos los problemas en todos los campos. La palabra progreso tiene en s misma una connotacin placentera. Uno no puede estar
en contra del progreso! Y los cientficos de la fisica pueden estar tan libres
del conocimiento de las ciencias sociales como estas ltimas lo estn de
las ciencias fisicas. Y los valores morales de ambos pueden ser objeto de
cuestionamiento.
Adems, imagino que mucha gente cree que nuestra nave espacial Tierra
tiene pilotos que cuentan con miles de expertos asistentes y que stos, a
su vez, tienen de vez en cuando reuniones para coordinar las polticas.
Me temo que en su mayor parte se trata de un mito. Yo he estado en el
gobierno buena parte de mi vida activa y pedo asegurarles que lo urgente
tiene prelacin sobre lo importante, as como que los objetivos son en gran
parte de tipo personal, para alcanzar el poder o para conservarlo. Dada esta
motivacin fundamental, no es difcil, aun para la gente sincera, identificar
su inters personal con el nacional e inclusive con el universal. En cuanto
a los tcnicos, estos generalmente tienen las mismas motivaciones, pero
trabajan muchas veces en campos altamente especializados.

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En resumen, nuestros pilotos se preocupan ms de mantenerse en la cabina de mando que de nuestro destino.
El hombre est adquiriendo el poder de moldear y dar forma al hombre,
pero no hay reglas, no hay guas para orientar su accin. Como trat de
indicar anteriormente, la brecha entre nuestra capacidad tcnica y nuestra
percepcin filosfica o humanstica se est ensanchando. En tales circunstancias, no resulta peligroso confiar en forma creciente en el laissezfaire
dentro del dominio de las ideas?
A falta de una frase mejor, he usado la de el control consciente, que puede producirles un escalofro que baja por la espalda. Por lo tanto permtanme volver a este aspecto final de mi argumento. Lo que quiero decir con
un control consciente es, sin duda, no confiarle a una persona viva los poderes dictatoriales. Lo que quiero sugerir es que en nuestras universidades
ECONOMA COLOMBIANA 141

HISTRICO

y fundaciones logremos que nuestros acadmicos ms


capacitados piensen profundamente en las implicaciones de lo que he venido diciendo. Dudo que esto pueda
ser realizado en forma fructfera por los especialistas.
Debemos hacer lo posible porque algunas personas, en
el perodo mentalmente ms activo de sus vidas, puedan lograr im conocimiento suficientemente avanzado
en un nmero de disciplinas para que as hagan generalizaciones de mayor alcance, de tal modo que se sustituyan las soluciones especficas ad hoc por solucionesms profundas y de mayor envergadura.
Un segundo papel de las universidades consiste en darle
ms nfasis a la formacin de mentes ms disciplinadas
y maduras. No es suficiente que produzcan unos pocos
generalistas verdaderamente profundos. Deben tener
una audiencia receptiva y discriminada, gente que est
enterada de la naturaleza del problema, que sea receptiva a ideas que inicialmente pueden ocasionar tanta
conmocin y tener tanto alcance como las de Darwin o
Freud en sus tiempos, gente que pueda apreciar la profunda diferencia entre un Fromm y un Marcuse.
Estos dos propsitos son responsabilidad especial de
nuestros altos centros acadmicos. Me atrevera a confiar en que si algunos de ustedes rechazan cualquier
sugerencia de control consciente con sus quizs siniestras connotaciones al menos seran receptivos a
la sugerencia de que si queremos sobrevivir, debemos
pensar mucho en el problema y no simplemente suponer que los especialistas en los varios campos de la
ciencia, por s mismos, sin orientacin y en ausencia de
valores morales coordinados, nos den las respuestas
adecuadas. Me sent reconfortado despus de haber escrito lo anterior, cuando supe que el mismo pensamiento fue expresado hace veinticuatro aos por el general
Bradley en ocasin similar. Lo dijo muy simplemente:
El problema central de nuestro tiempo es el de cmo
emplear la inteligencia humana para salvar ala humanidad.3 Una dificultad surge, sin embargo de que, en la
ms reciente evolucin del hombre en los ltimos quinientos milenios ms o menos, la capacidad cognoscitiva se sobre impuso y no reemplaz a, ni estuvo bien
incorporada en, las otras partes del cerebro que controlan las reacciones viscerales y emocionales del cuerpo

142 ECONOMA COLOMBIANA

Yo he estado en el gobierno buena


parte de mi vida activa y puedo
asegurarles que lo urgente tiene
prelacin sobre lo importante,
as como que los objetivos son
en gran parte de tipo personal,
para alcanzar el poder
o para conservarlo
que se desarrollaron durante las fases de los reptiles y
los mamferos. De ah la posibilidad de conflicto. Este es
el aspecto de nuestra evolucin que permite el uso de
las expresiones autodisciplina y auto control. Tambin es esto lo que hace que el autocontrol sea tan fcil. Koestler presenta nuestro dilema en forma divertida
pero dramtica cuando dice que lo que hace tan difcil
un tratamiento siquitrico es que el paciente que est
recostado en el sof del siquiatra debe tratar de hablar,
no slo por s mismo, sino tambin por el caballo y el
cocodrilo que estn acostados a su lado.
As concluyo. El cambio se est acelerando, se aproxim
y se est aproximando a un terreno peligroso. La brecha
entre nuestro conocimiento tcnico y nuestro equipo
emocional se est ensanchando. En la libre competencia
de ideas hay obstculos al desarrollo de hombres sabios,
doctos y profetas, con valores morales profundos, y al
desarrollo de una audiencia creciente que pueda apreciar sus palabras. La economa, en forma comn a las
otras ciencias, tiene mucho que contribuir a este doble
propsito. Lo que faltan son personas versadas que puedan aprovechar la contribucin de la economa y de las
otras ciencias, y un creciente grupo de mentes modernas
que por una parte puedan entender y apoyar a aquellas
personas versadas y, por otra, comiencen a aplicar sus
hallazgos y sus consejos. Esta es, en mi opinin, la tarea
suprema de nuestras universidades y de nuestro tiempo.

Coyuntura

Contenido

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3 Bradley, Omar, This Ultimate Threat, discurso de Grado, St Albans School,


Washington, D.C., noviembre 5 de 1957.

ECONOMA COLOMBIANA 143

COYUNTURA

COYUNTURA

La economa colombiana

Artculo
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Inicio

se desacelera...

economa se ha profundizado con el aporte negativo del comercio exterior


neto2 (exportaciones menos importaciones), que se ha explicado por un crecimiento de las exportaciones de 0,3% en este lapso y un aumento de las
importaciones de 3% (ver grfica 2).
Grfico 2

Variacin porcentual demanda agregada


(enero-septiembre)

14
12
10

Los problemas que enfrent la economa colombiana en 2015,


aunados al incierto panorama del entorno internacional,
hacen prever que se avecinan complejos retos para el manejo
macroeconmico del pas en el presente ao.

8
6
4
2
0
-2
-4

Juan Pablo Radziunas P., Miguel Alfonso


Montoya O y Carlos Humberto Barrera G.
Contralora Delegada Economa y finanzas

PIB sectorial. Variacin anual (%)

20,0
15,0
10,0
5,0
-

II

III

2013 p
Minas

Fuente: DANE
144 ECONOMA COLOMBIANA

IV

Exportaciones
totales

2015

Contenido

Reficar.
Busqueda

25,0

Formacin bruta
de capital

Fuente: DANE

El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) estableci


para el tercer trimestre de 2015 un crecimiento del Producto Interno Bruto
(PIB) de 3,2% (grfica 1), frente al mismo perodo del ao pasado, explicado principalmente por el comportamiento de las siguientes ramas de actividad: comercio, reparacin, restaurantes y hoteles; agricultura, ganadera,
caza, silvicultura y pesca y establecimientos financieros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas. Por su parte, la actividad que registr el
nico decrecimiento fue explotacin de minas y canteras1.

(5,0)

Consumo total
2014

El crecimiento del producto

Grfico 1

Importaciones
totales

II

III

IV

2014 pr
Manufacturero

II

III

Durante los ltimos aos, el sector


minero energtico particip de manera importante en el crecimiento de
la economa colombiana, pero luego
perdi protagonismo tras recibir el
choque de la cada de los precios de
los commodities, especialmente el
petrleo. Por su parte, el sector de la
construccin ha comenzado a ser un
motor de sostenibilidad del Producto Interno Bruto, principalmente, en
obras de infraestructura fsica.
Por su parte, la demanda interna
entre enero y septiembre de 2015
creci a un ritmo inferior al registrado en 2014, con una tasa de 3,3%
anual, resultado de una menor dinmica de la inversin, la cual present
un crecimiento de solo 2,8% en este
perodo, as como del consumo que
sigui perdiendo el ritmo que traa
del ao anterior al presentar una
variacin de 3,4% en este mismo
perodo. Esta desaceleracin de la

2015 pr
Construccin

Total

1 Cuentas Trimestrales - Colombia Producto Interno Bruto (PIB). Boletn Tcnico Tercer Trimestre de 2015

As las cosas, frente al comportamiento reciente del PIB en Colombia, el


Banco de la Repblica revis su pronstico para 2015, al pasar de 2,8%
al 3,0%, mientras que el Fondo Monetario Internacional (FMI) y agencias
privadas internacionales, como Standard and Poors, se mantienen en una
proyeccin de crecimiento de 2,5%. En cuanto al 2016, la firma calificadora
proyecta un crecimiento del 3,0%, el Banco de la Repblica de 2.8%; el FMI
lo sita en 2,7%, mientras la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) lo ubica en 3,0% insistiendo en la aplicacin de
reformas estructurales, incluyendo la tributaria, con el fin de recuperar para
el pas su senda de crecimiento (Cuadro 1).
Cuadro 1

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Proyecciones crecimiento PIB, Colombia


2015

2016

FMI

2,5%

2,7%

OCDE

2,8%

3,0%

Banco Mundial

3,5%

3,0%

CEPAL

2,9%

3,0%

Asobancaria

2,8%

3,0%

Banco de laRepblica

rango 2,4%-3,4%

rango 1,5%-4%

Fedesarrollo

3,0%

2,7%

Minhacienda

3,2%

3,2%

ANIF

2,9%

2,5%

Fuente: Cada institucin. Para 2016, sondeo del Diario La Repblica, enero 27 de 2016.
2 Las cifras de exportaciones e importaciones corresponden a las Cuentas Nacionales del DANE en precios
constantes de 2005.
ECONOMA COLOMBIANA 145

COYUNTURA

COYUNTURA

Grfico 3

Inflacin anual y meta de inflacin Colombia


Variacin anual del ndice de precios al consumidor

8,00
7,00

120
118
116
114
112
110
108
106
104

Prod. interna

dic-15

nov-15

oct-15

sep-15

ago-15

jul-15

jun-15

may-15

abr-15

100

mar-15

102

feb-15

Colombia haba logrado mantener durante tres lustros una inflacin muy
controlada desde la implementacin del esquema de inflacin objetivo a
fines del siglo XX. Sin embargo, factores relativos a la oferta como el clima y la devaluacin del peso perturbaron la estabilidad los precios lo que
provoc que comenzaran a desanclarse las expectativas de inflacin de los
agentes desde comienzos de 2015, desvindose del rango meta previsto
por el Banco de la Repblica (Grfica 3).

ndice de precios produccin


interna e importados

Grfico 4

ene-15

La inflacin

As las cosas, frente


al comportamiento
reciente del PIB en
Colombia, el Banco de
la Repblica revis su
pronstico para 2015, al
pasar de 2,8% al 3,0%,
mientras que el Fondo
Monetario Internacional
(FMI) y agencias
privadas internacionales,
como Standard and Poors,
se mantienen en una
proyeccin de
crecimiento
de 2,5%.

dic-14

El crecimiento para 2016 estar influenciado por la puesta en marcha de la


Refinera de Cartagena (Reficar), que podra tener un impacto cercano a un
punto del PIB (se calcula que las ventas externas de la empresa le pueden
aportar al pas US$ 800 millones a la balanza comercial en 20153) y, de otro
lado, por el desarrollo de las Vas 4G y las inversiones adicionales en redes
secundarias, terciarias y urbanas.

Importados

Fuente: DANE.

ndice de precios canasta familiar

Grfico 5

Contenido

112

Variacin anual (%)

Busqueda

110

6,00

108

5,00

Siguiente

Lmite superior

4,00

106
Anterior

3,00

104

Lmite inferior

2,00

102

Zoom +

Fuente: DANE y Banco de la Repblica

Total

dic-15

nov-15

oct-15

sep-15

ago-15

jul-15

jun-15

may-15

abr-15

mar-15

feb-15

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

dic-14

100

ene-15

1,00

Alimentos

Fuente: DANE.

El resultado definitivo de la inflacin en 2015 se ubic en 6,77%. Por componentes de la canasta familiar, el grupo de alimentos registr el mayor
incremento con una variacin anual de 10,85% y, por tanto, dado su peso
dentro del total de la canasta, es el que ms contribuy al alza de la inflacin durante este ao.
Estos aumentos de precios, en el caso de los alimentos y de los bienes
transables, como lo ha expresado el Banco de la Repblica recientemente, han sido provocados por la combinacin de los factores mencionados
anteriormente, reflejndose en la dinmica de los ndices de precios del
consumidor y del productor (Grficas 4 y 5).
3 Banco de la Repblica. Informe sobre Inflacin. Septiembre 2015.Pag. 31
146 ECONOMA COLOMBIANA

Las proyecciones para los primeros meses de 2016 no se alejan de los resultados obtenidos a finales de 2015. A este respecto, el Banco de la Repblica, en el Informe de Poltica Monetaria de octubre de 2015, seal que
las medidas de expectativas de inflacin de los analistas a uno y dos aos
se incrementaron, situndose en 4,4% y 3,5%, respectivamente. Posteriormente, a finales de noviembre4, el Banco acept que la inflacin difcilmente se ubicar por debajo del 4% a fines de 2016 y solo se podra regresar a
una tasa de inflacin del 3% en 2017.
En este sentido, el fenmeno inflacionario se mantendr en el corto plazo y
seguramente implicar esfuerzos por parte del Banco de la Repblica, has4 Reunin de la Junta del Banco de la Repblica del 27 de noviembre de 2015.
ECONOMA COLOMBIANA 147

COYUNTURA

COYUNTURA

ta anclar las expectativas y recobrar su credibilidad. Es importante recordar


que en el modelo de inflacin objetivo, la tasa de inters es la variable que
permite direccionar la poltica monetaria para controlar los movimientos
de la demanda de la economa a travs de cambios del crdito del sistema
financiero y, por esa va, controlar las presiones inflacionarias.
No obstante, los aumentos de tasa de inters que realiza el Banco de la
Repblica con el objetivo de controlar la inflacin, pueden tener efectos
negativos sobre el crecimiento de la economa, ya que podran generar un
desestimulo a la demanda agregada.

Grfico 7

Tasa Representativa del Mercado

$3.500
$3.300

El precio del petrleo


En 2015, los precios del petrleo permanecieron en niveles bajos, despus
de la descolgada que sufrieron en el segundo semestre de 2014. A diciembre de 2015, el crudo de referencia WTI registr una cada de 37% respecto
a igual mes de 2014, al pasar su cotizacin de US$59,3 dlares por barril a
US$37,3 (ver grfica 6).
Grfico 6

choques externos relacionados con la cada en los precios de las materias


primas (principalmente el petrleo) cambiaron la tendencia del precio del
dlar hacia una devaluacin nominal (promedio mensual) que alcanz el
38,4% a fines de 2015. El precio del dlar subi de un promedio de $2.344
en diciembre de 2014 a $3.244para el mismo mes del ao 2015 (Grfica 7).

$3.100

COL/US$

$2.900
$2.700
$2.500
$2.300
$2.100

Precios internacionales del petrleo

$1.900
130

$1.700

120

$1.500

110

USD$/barril

Las bajas
cotizaciones del
crudo, reflejan el
comportamiento
del mercado
internacional con
una demanda
an dbil,
principalmente
de los ms grandes consumidores
(Estados Unidos y
China) que no han
logrado absorber la
oferta adicional.

Contenido

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

100

Fuente: Banco de la Repblica

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2013

2014
WTI

noviembre

septiembre

julio

mayo

marzo

enero

noviembre

septiembre

julio

mayo

marzo

enero

noviembre

septiembre

julio

mayo

marzo

30

enero

40

2015
Brent

Fuente: PEMEX

Las bajas cotizaciones del crudo, reflejan el comportamiento del mercado


internacional con una demanda an dbil, principalmente de los ms grandes consumidores (Estados Unidos y China) que no han logrado absorber
la oferta adicional, sobre todo por el aumento de la produccin de crudo
de EE. UU., y en pases como Arabia Saudita, Iraq, y de los integrantes de
la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). La EIA5 estima
que la produccin de crudo de la OPEP en 2015 alcanzara 31,6 millones
de barriles diarios, lo que significa un crecimiento de 2.6% frente a 2014.

La tasa de cambio
Una de las variables que mayor volatilidad ha tenido en meses recientes es
la tasa de cambio. Despus de un prolongado perodo de revaluacin, los
5 Energy Information Administration
148 ECONOMA COLOMBIANA

La tasa de cambio tendra una alta volatilidad el corto y largo plazo: de un


lado, por su vnculo con la evolucin de los precios del petrleo, y, de otro,
por el efecto del manejo reciente de la poltica monetaria de la Reserva
Federal (FED) que ha iniciado sus aumentos graduales de tasa de inters.
La reciente alza de tasa de inters por parte de la FED elevar la demanda
de dlares, lo cual conducira a una mayor devaluacin6. Si bien el aumento
de 25 puntos bsicos (pb) era esperado por el mercado, se estima que la
nueva postura de la FED tenga como consecuencia un alza de la divisa.

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No obstante, factores como la ratificacin de la calificacin BBB para el


pas, por parte de la calificadora de riesgo Fitch, el dinamismo de la economa de EE.UU y el aumento reciente de la tasa de intervencin por parte del
Banco de la Repblica, podran compensar el aumento de la tasa de la FED.
Al finalizar 2015, la tasa de cambio anual promedio fue de $2.741 por dlar, lo cual signific un 10,5% ms de lo que esperaba el gobierno en su
supuesto de tasa de cambio para 2015, incluido en el Proyecto de Presupuesto en julio del ao anterior.
Para 2016, las predicciones sobre el comportamiento del dlar se encuentran en un rango que va desde $2.500 hasta $3.500. La divisa podra alcanzar los $3.500 debido a que el precio del petrleo podra bajar a niveles
cercanos al US$ 20 por barril7.

6 Opinin de Alberto Bernal, Bulltick Capital. En El Espectador, Dlar: el optimista y el pesimista. Autor
Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador, noviembre 18 de 2015.
7 Dlar: el optimista y el pesimista. Autor Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador,
noviembre 18 de 2015.
ECONOMA COLOMBIANA 149

COYUNTURA

A esto se deben agregar las expectativas de las autoridades econmicas


frente al tema. En la reunin el Banco
de la Repblica de octubre de 2015
se tom la decisin de intervenir
el mercado cambiario mediante un
nuevo mecanismo denominado subastas de opciones financieras8. Al
poner en marcha este nuevo instrumento, el Emisor est enviando al
mercado el mensaje de que reconoce la transmisin de la devaluacin a
la inflacin (Pass Through): con el fin
de moderar aumentos injustificados
de la tasa de cambio, que puedan contribuir a desanclar las expectativas de
inflacin, y suministrar liquidez al mercado cambiario cuando se presenten
faltantes significativos de la misma9.
Sin embargo, debe sealarse que
con este mecanismo el Emisor no
intenta determinar el nivel de la tasa
de cambio, sino que en el marco de
la inflacin objetivo, el propsito de
las opciones de venta de dlares es
la de reducir la volatilidad de la moneda frente al dlar.

COYUNTURA

por US$30.679 millones de exportaciones y US$43.574 millones de importaciones, reflejo del deterioro de los trminos de intercambio. En el acumulado de los ltimos doce meses (octubre 2014 a octubre 2015), el dficit
se sita en US$15.665 millones (Grfica 8).
El impacto de la devaluacin an no se manifiesta en el comportamiento
de las exportaciones10. Entre enero y noviembre de 2015, las ventas externas del pas se redujeron en 35,1%, con relacin al mismo perodo del
ao anterior, al pasar de US$51.027,2 millones a US$33.117,0 millones.
La cada est explicada por una reduccin del 47,2% en combustibles y
productos extractivos.
Por su parte, el acumulado de las importaciones de enero a octubre de 2015
se redujo en 14,2% originado, principalmente, en la cada de 11,5% en las
compras manufactureras, al pasar de US$40.180,8 millones CIF en 2014
a US$35.556,6 millones CIF en 2015, y de los combustibles y productos
de las industrias extractivas, que cayeron 32,6%, pasando de US$7.270,8
millones CIF en el 2014 a US$4.900,9 millones CIF.

Grfico 8

Millones de US$
5.000

De enero a octubre de 2015 la balanza comercial acumul un dficit


de US$12.895 millones, explicado
8 Estas subastas solo se utilizaran por un monto de USD 500 millones cuando la Tasa Representativa del Mercado se encuentre siete puntos
porcentuales por encima de su promedio mvil
de orden 20. Estas opciones tendrn una vigencia de un mes a partir del da de la subasta y su
ejercicio est sujeto al cumplimiento de la misma
condicin.
9 Comunicado de prensa Banco de la Repblica,
30 de octubre de 2015
10 Cifras del Dane, en dlares corrientes.
150 ECONOMA COLOMBIANA

2011

Frente a los menores ingresos petroleros y el aumento


del gasto de intereses externos, el Gobierno aplaz en el
2015, en el Presupuesto General de la Nacin, gastos en
inversin por 0,4% del PIB; sin embargo, se han generado mayores ingresos por la reforma tributaria de 2014
(0,5% del PIB) y por el efecto positivo de la tasa de cambio en el recaudo de IVA externo y arancel (0,5% del PIB).
Dado lo anterior, el Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP) 2015 proyect el dficit del GNC en 3,0% del
PIB para el 2015, teniendo como supuesto un crecimiento econmico del 3,6%. Sin embargo, las expectativas de crecimiento han cambiado como se anot
arriba. El Banco de la Repblica situ su proyeccin del
crecimiento de la economa en 3,0%12, lo que pone en
duda el alcance de la meta fiscal fijada por el Gobierno,
ratificada en la presentacin de la revisin del Plan Financiero del 23 de diciembre pasado.
En efecto, con un crecimiento del 3,0% en 2015, el
dficit del Gobierno estara en torno al 3,4% del PIB;
mientras la deuda pasara del 38,3% en 2014 al 41,9%
del PIB en 2015, es decir, cuatro puntos superiores a la
proyeccin del MFMP13. Por tanto, para cumplir con la
meta de dficit, el Gobierno tendra que reducir el gasto o incrementar los ingresos para no incurrir en mayor
deuda14. Si se opta por ajuste en el gasto, recaer seguramente sobre la inversin, dada la inflexibilidad del
presupuesto, afectando el gasto social y la inversin en
infraestructura, ciencia y tecnologa, lo cual tiene un
efecto directo en la productividad del pas15.

10.000

No obstante, posibles alzas adicionales de la tasa de la FED en 2016, -5.000


unido a la incertidumbre frente al
desempeo econmico de las eco- -10.000
nomas emergentes, las menores
perspectivas de crecimiento para la
-15.000
economa colombiana y los bajos ni2010
veles en los que se mantendran los
precios del petrleo, mantendran la Fuente: DANE
tasa de cambio en rangos elevados.

La balanza comercial

Balanza comercial anualizada

te el 2015. Por el lado del gasto, la devaluacin derivada


de la cada de los precios del petrleo tendra un impacto
adicional en el pago de intereses del 0,3% del PIB11.

2012

2013

2014

2015

Frente a esta tendencia, el dficit de la balanza comercial de Colombia al finalizar 2015 se estima alrededor de US$16.000 millones y, para 2016 se podra
acentuar teniendo en cuenta el deterioro de las cotizaciones del petrleo.

Entorno macroeconmico y dficit del Gobierno Nacional


El panorama macroeconmico de 2015 descrito arriba y el comportamiento que se espera para el 2016 en materia de crecimiento econmico, precios del petrleo, tasa de cambio, tasas de inters externas e internas, inciden en los ingresos y egresos del Gobierno Nacional Central (GNC), y por
tanto influyen en su dficit y el nivel de la deuda respecto al PIB.
De una parte, la cada de los precios del petrleo, segn el Gobierno, disminuirn en 2015 los ingresos por el orden del 1,2% del PIB, lo cual incluye los
menores ingresos de renta y dividendos transferidos del sector petrolero de
la vigencia 2014 y los menores impuestos por la cada de los ingresos duran-

Para el 2016, el MFMP esperaba un crecimiento econmico del 3,8%, sin embargo, el Gobierno la revis al
3,2%, lo cual tiene una implicacin en el balance fiscal y
la relacin deuda a PIB. El dficit fiscal se ubicara en 3,6
% del PIB y la deuda se elevara al 43 % del PIB, esto es,
tres puntos ms a lo esperado en el MFMP (39,9% del
PIB). Ahora bien, algunos analistas ya estn pronosticando crecimientos inferiores al 2,5% para el 2016, lo que
elevara an ms el nivel del dficit y seguidamente el
de la deuda. Para lograr esta meta de dficit, el Gobierno
Nacional le apuesta al incremento de los ingresos por los
planes antievasin ($4 billones) y la reduccin del presupuesto de gasto ($3,5 billones); medidas anunciadas en
la revisin del Plan Financiero para el 2016.
A este complejo panorama fiscal se agrega el efecto
que tendran en el balance del GNC aumentos adicionales de las tasas de intervencin del Banco de la Repblica y de la FED.
Entre septiembre y diciembre de 2015, la Junta Directiva del Banco de la Repblica decidi incrementar la

tasa de inters de intervencin16


en 125 p.b.17, situndola en 5,75%
anual. El emisor argumenta que las
expectativas de inflacin superan la
meta fijada por el mismo, asociada
a presiones de demanda18. Lo que
preocupa es que la decisin de aumentar la tasa de intervencin se
adopta con una brecha del producto
negativa (PIB observado menos PIB
potencial o de largo plazo).
En efecto, el Banco estima un crecimiento del 3,0% para el 2015, lo
cual sera inferior al producto de
largo plazo calculado por el MFMP
(4,4%)19. Es factible que el alza de
tasas impacte negativamente la demanda agregada, va aumento de
tasas de inters del crdito, lo que
agudizara la tendencia a la desaceleracin exhibida en lo corrido del
ao. Esto podra generar un menor
crecimiento econmico, especialmente para el 2016, lo cual implicara un menor recaudo tributario y
un aumento de las tasas de los TES,
dificultando el cumplimiento del dficit fiscal fijado por el MFMP.

11 Reporte de Hacienda. Cada de los precios del petrleo y economa colombiana. Direccin General de Poltica Macroeconmica, Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico. V 2 ao 4. Julio 25 de 2015.
12 El Banco de la Repblica mantuvo el rango estimado de crecimiento econmico entre 2,4 y 3,4%, con 3,0% como cifra ms factible. Comunicado de
prensa 30 de octubre 2015.

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13 Esta proyeccin incorpora la devaluacin observada entre enero y diciembre (31,6%). La proyectada en el Marco Fiscal para 2015 es de 3,4%. La tasa
de inters real de la deuda es del 9,5% anual debido al aumento de la devaluacin promedio. El MFMP la estimaba en 24%, y a diciembre fue del 37,3%.
14 Al corte de noviembre de 2015 el Gobierno ha efectuado un recorte presupuestal de $9 billones.
15 Claro est que debe tenerse en cuenta el Informe final de la comisin de
expertos con respecto a la reforma tributaria estructural. Una vez se conozca,
el Gobierno Nacional debera iniciar las discusiones con los diferentes sectores
involucrados, con el fin de llegar a los consensos necesarios que viabilicen el trmite de la reforma en el Congreso. En lo que existe un relativo consenso por parte de los analistas, es que la reforma estar dirigida a reducir la carga impositiva
al capital privado, aumentar la base tributaria de los asalariados, endurecer la
legislacin para las entidades sin nimo de lucro e incrementar la tarifa del IVA.
16 Tasa a la que el Emisor brinda liquidez a corto plazo, tanto a bancos comerciales como a otras entidades financieras.
17 100 puntos bsicos equivalen a 1%.
18 De acuerdo al emisor esto se refleja en indicadores de inflacin como el
IPC, la inflacin sin alimentos, la inflacin sin alimentos ni regulados, la de
transables, la de no transables, y el promedio de las bsicas (Cano, 2015).
19 El PIB potencial lo establece el Comit Consultivo de la regla fiscal, a partir del clculo de un subcomit de expertos, basado en la metodologa de la
funcin de produccin. El resultado, asi como la diferencia con el crecimiento
econmico, se publican en el MFMP.
ECONOMA COLOMBIANA 151

COYUNTURA

Por el lado del recaudo, el aumento de las tasas de inters afecta el consumo
de los hogares, reduciendo el recaudo por concepto de IVA, y las utilidades
de las empresas, disminuyendo el impuesto a la renta. Los rendimientos de
los TES se elevan por la mayor percepcin de riesgo asociado a un menor
crecimiento econmico y las restricciones a la liquidez y al crdito impuesto
entre otros factores por la poltica monetaria20.
De acuerdo con lo anterior, podra hablarse de una poltica procclica, en la
medida en que la poltica fiscal efecta recortes presupuestales para cumplir con las metas de dficit asociadas a la regla fiscal21, mientras la poltica
monetaria se torna restrictiva, con alza de tasa de intervencin para llevar
la inflacin al rango establecido como meta, pero a costa de debilitar an
ms la economa, ya expuesta a choques externos.
En cuanto al efecto del alza de inters de la FED, se espera que induzca
una recomposicin del portafolio de bonos soberanos, reduciendo las posiciones de TES en favor de bonos externos (como las letras del Tesoro de
EE.UU), lo que disminuye los precios de los TES y aumenta la tasa de los
mismos, tendencia que se acenta y retroalimenta con la devaluacin.
Cabe anotar que desde abril de 2015, el aumento de la percepcin de riesgo,
en razn a la debilidad de los fundamentales (dbil crecimiento econmico,
bajos niveles de los precios del petrleo, menores flujos de capital extranjero) llevaron a una tendencia al alza de las tasas de los TES, que se acentu
en julio, registrndose un aumento de dichos rendimientos en ms de cien
puntos bsicos, bajo una tasa de intervencin del Emisor que se mantuvo
fija desde septiembre de 2014 (Grfica 9).

Grfico 9

Tasas de rendimiento de los TES en pesos y tasa de intervencin

Si bien este aumento de las tasas de los TES no influy sustancialmente en


el costo de financiamiento del GNC, ya que al cierre de septiembre se cumpli con la colocacin de los ttulos subastados22, se inici la colocacin de
TES a corto plazo desde noviembre, a tasas de mercado ms elevadas con
respecto a las tasas registradas en el primer semestre del ao.
Para el 2016 los rendimientos de los TES en el mercado secundario presentaran una tendencia al alza, debido fundamentalmente la mayor percepcin
derivada del comportamiento macroeconmico, a lo que se suma el alza de
inters por parte del Banco de la Repblica y la FED, lo cual tendra un impacto en el gasto efectivo de intereses de la deuda interna a partir de 2017.
En cuanto a tasas de los bonos soberanos, si bien se conserv la calificacin de riesgo pas, mantenindose as los spreads con respecto a las tasas
de los ttulos del Tesoro de EE.UU, el alza de la tasa de la FED elevar la tasa
de los bonos externos colocados en el 2016, lo que incidir en el pago de
intereses externos a partir de 2017.
21 El presupuesto general de la Nacin prcticamente es igual al de 2015 ($216 billones), es decir el
crecimiento del gasto es negativo en trminos reales.
La regla fiscal opera en estas circunstancias de manera procclica, pues obliga al Gobierno a efectuar
reducciones del gasto para cumplir con las metas de dficit en momentos en que el nivel de actividad econmica se desacelera. De acuerdo a como est diseada, solo permite aumentos del gasto para enfrentar
aquellas situaciones en que el PIB observado es inferior al PIB potencial en dos o ms puntos porcentuales
y la brecha del producto es negativa. Por tanto, en 2016 esta condicin no se activara, aunque el crecimiento econmico muestre, como se espera, signos de desaceleracin.
22 De acuerdo con el MFMP 2015, las necesidades de financiamiento para 2015 ascienden a $43,1 billones, de los cuales $22,6 billones corresponden a la emisin de subastas de TES. Estos ya fueron emitidos
en su totalidad (Comunicado de prensa. MHCP. 6 de octubre 2015).

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TES 2016

TES 2018

TES 2020

TES 2024

TES 2028

02-nov-15

02-oct-15

02-sep-15

02-ago-15

02-jul-15

02-jun-15

02-may-15

02-abr-15

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02-feb-15

02-ene-15

02-dic-14

02-nov-14

02-oct-14

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02-jun-14

02-may-14

02-abr-14

02-mar-14

02-feb-14

3,0

02-ene-14

4,0

TES Tasa de Inversin

Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco de la Repblica

20 Para el Banco de la Repblica, el alza de la tasa de intervencin debera reducir las expectativas de
inflacin, y por esta va, reducir los rendimientos de los TES. Sin embargo, el emisor acepta que otros
factores afectan los rendimientos de los ttulos como el crecimiento econmico y precios de las materias
primas, y factores externos, como las tasas de inters internacional y los spreads de los bonos soberanos.
152 ECONOMA COLOMBIANA

ECONOMA COLOMBIANA 153

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