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Catstrofes naturales, riesgo e incertidumbre

por Claudia E. Natenzon

Buenos Aires, diciembre de 1995

FLACSO / Serie Documentos e Informes de Investigacin


N 197

INDICE

Introduccin .................................................................................. 1
1. Causalidad natural. Peligrosidad ............................................. 3
2. Factores antrpicos. Exposicin. Vulnerabilidad I ................... 8
3. Estructura social antecedente. Vulnerabilidad II ...................... 9
4. Las decisiones de los sujetos. Riesgo, peligro, miedo ......... 12
Incertidumbre. Una conclusin abierta ..................................... 14
Bibliografa.................................................................................. 19

Catstrofes naturales, riesgo e incertidumbre

por Claudia E. Natenzon


Investigadora
FLACSO / FF y L-UBA

Introduccin

En Argentina, el tema de los llamados "desastres naturales" ha


aparecido con fuerza en el debate pblico de los ltimos tiempos.

Esta aparicin se debe a que efectivamente han ocurrido hechos


originados

en

fenmenos

naturales

que

afectaron

poblacin

infraestructura en grado mucho ms alto que los que histricamente se


venan produciendo.

Este trabajo es un avance en la formulacin del marco conceptual correspondiente a la investigacin


sobre Riesgo, incertidumbre y planificacin. Las inundaciones catastrficas en Argentina. Se basa en la
ponencia presentada en el Encuentro Internacional Lugar, formacin socioespacial, mundo organizado
por ANPEGE y la Universidad Estadual en San Pablo, del 8 al 10 de setiembre de 1994. Agradezco a
Hctor Poggiese la revisin crtica del documento.

Por la misma razn, el tema ha sido considerado prioritario a nivel


internacional; tanto que la Asamblea General de las Naciones Unidas
declar el decenio 1990 como "Decenio Internacional para la Reduccin
de los Desastres Naturales".

Esta es una problemtica de eventos que se expresan en varios


planos de espacio y tiempo: a escala local y de aparicin sbita, por lo
tanto, breve y acotados geogrficamente; y tambin a escala global, en la
era de la modernidad, donde el nexo de los desastres naturales (cada
desastre natural) con la sociedad mundial deber buscarse a travs de
conceptos tales como el "riesgo", la "fiabilidad" y la falta de "certidumbre",
rasgos caractersticos -en el decir de Giddens, 1990- de sta, nuestra
modernidad.

Como en tantos otros casos de problemticas complejas, es posible


abordar su estudio desde varias perspectivas: sus procesos causales (de
origen natural o antrpico); las estructuras socio-materiales involucradas
en cada procesos catastrfico particular; las relaciones establecidas entre
los distintos grupos sociales involucrados y las acciones consecuentes; o
desde la concepcin de cada grupo de qu es o no riesgoso. (Recuadro 1)

Recuadro 1:

ENFOQUES DE CONOCIMIENTO PARA EL ESTUDIO DE LAS


CATSTROFES NATURALES

Causalidad de procesos fsico-naturales


Causalidad de constructos sociales
Estructura socio-econmica antecedente
Visin de la sociedad

1. Causalidad natural. Peligrosidad

Si nos colocamos en el origen del problema, debemos estudiar los


fenmenos

procesos

naturales

desencadenantes:

inundaciones,

sequas, vulcanismo, deslizamiento de laderas, terremotos. Estaramos en


el mbito de las ciencias fsico-naturales stricto sensu (Recuadro 2).

La nocin central que se ha utilizado a nivel

internacional para

identificar este plano de anlisis es el de peligrosidad natural, como uno


de los factores que definen al riesgo natural, aquel referido al propio
fenmeno.

Recuadro 2:

Causalidad de procesos fsico-naturales


Eventos y procesos incluidos:
- terremotos,
- huracanes,
- tsunamis
- inundaciones,
- sequas,
- deslizamientos de laderas,
- erupciones volcnicas,
- incendios,
- plagas.
Variables de los procesos en tanto desastres:
- magnitudes (fsicas),
- duracin, (tiempo)
- extensin,
- dispersin espacial,
- frecuencia o recurrencia,
- velocidad de implantacin.

La necesidad de diferenciar este concepto surgi como respuesta a


las crticas que sealaban que el carcter "desastroso" o "catastrfico" de
un evento estaba dado por aspectos sociales y humanos, y no por los
fenmenos fsico-naturales, cuya ocurrencia era significativa en tanto
existiera un grupo -sujeto- social que sufriera su "impacto".
4

De esta manera, al distinguir la peligrosidad de un evento de otros


factores constitutivos del riesgo (la exposicin y la vulnerabilidad), se
establece un recorte conceptual consistente con el tipo de abordaje generalmente sistmico- de las disciplinas que estudian los "fenmenos
naturales

catastrficos:

climatologa,

volcanologa,

geomorfologa,

oceanografa, geofsica, geografa fsica.

El trmino engloba a todos los fenmenos fsico-naturales que "...por


razn del lugar en que ocurren, su severidad y frecuencia, pueden afectar
de manera adversa a los seres humanos, a sus estructuras o actividades.
(...) El calificativo natural es utilizado para excluir de la definicin peligros
originados por los seres humanos tales como guerras, polucin y
contaminacin qumica, o peligros no necesariamente relacionados con el
entorno fsico: tales los casos de enfermedades infecciosas." (OEA, 1993,
1-4).

Dado que an persisten aspectos confusos en esta definicin, en el


sentido de que tambin lo peligroso de un fenmeno -sea cual sea el
grado de artificialidad que el mismo involucre- corresponde a una
definicin especfica de una determinada sociedad, en un momento y para
un lugar determinados; se ha diferenciado al evento fsico o fenmeno
natural: aqul que no afecta a los seres humanos al no entrar en contacto
con ellos; de un peligro natural, que es "...un fenmeno natural que
ocurre en un rea poblada o con infraestructura que puede ser daada"; y
de un desastre natural, "... peligro natural que causa un nmero
5

inaceptable de muertes o daos a propiedades porque ...En reas donde


no existen intereses humanos a vulnerar, los fenmenos naturales no
constituyen un peligro ni causan desastres." (Ibdem).

Qu mtodo se aplica en esta perspectiva? El de las ciencias


fsico-naturales particularizado en ciencias aplicadas. Para la evaluacin
del aspecto natural de los peligros, entonces, se reconocen sus
caractersticas y dinmicas especficas (UIA, 1994):

- el ciclo hdrico y sus relaciones con la morfologa de llanuras inundables,


para el peligro de inundacin;

- la curva de precipitaciones, la evapotranspiracin potencial, los vientos, la


textura de los suelos y las formas del terreno, para el peligro de
desertificacin;

- roca firme, pendiente, factor hidrolgico, deslizamientos del pasado y su


distribucin, para los deslizamientos de tierra;

- estructura geolgica, sismicidad, fallas y eventos anteriores, para los


terremotos, el peligro volcnico y sucesos asociados;

- movimientos ssmicos marinos, fuente de origen y distancias recorridas,


efectos sobre las costas y recurrencias detectadas, para los tsunamis.

Las herramientas y tcnicas empleadas en la actualidad se basan


principalmente en el uso de computadoras, los datos obtenidos por
percepcin remota y los programas SIG (sistemas de informacin
geogrfica). El producto final de la sistematizacin tiene como componente
principal la expresin cartogrfica asociada a bases de datos.

Sin embargo, dado que la "peligrosidad" implica a un sujeto que la


defina como tal, esta perspectiva resulta insuficiente, por lo cual viene
necesariamente asociada a otros aspectos: la distribucin de instalaciones
(asentamientos

humanos,

equipamiento,

infraestructura,

redes

de

servicios); objetos muy "naturales" de cualquier sociedad moderna,


diferente a la naturalidad de los fenmenos antes aludidos.

2. Factores antrpicos. Exposicin. Vulnerabilidad I

La exposicin es el concepto central de aquella perspectiva que


considera los resultados concretos que surgiran si el potencial peligro se
torna realidad. Se define como "un estimado de la probabilidad de prdidas
esperadas por causa de un evento peligroso dado" (OEA, 1993, xii). La
estimacin se cuantifica como poblacin involucrada, en nmero de
personas; y/o como valor de los bienes expuestos, en cantidad de dinero:
"Si la exposicin se indica mediante la poblacin involucrada, se calcular
el riesgo social en vctimas potenciales por ao; si se expresa en valor de
los bienes expuestos, se calcular el riesgo econmico en unidades
monetarias al ao." (Ayala-Carcedo, 1993, 6)
7

En este plano, la vulnerabilidad (como factor constitutivo del riesgo)


ha sido definida como "un estimado del grado de prdidas o daos que
podran resultar de un evento peligroso de severidad dada, incluyendo
daos a estructuras, lesiones personales, e interrupcin de las actividades
econmicas y funciones normales de poblaciones (OEA, 1993, xii; la
cursiva es nuestra). Aunque es posible transformar este factor en una
cantidad, se trata -en contraste con el concepto de exposicin- de un
concepto cualitativo.

Sin embargo, en esta perspectiva la descripcin localizada de las


instalaciones (lo cualitativo) resulta funcional a las prdidas esperadas (lo
cuantitativo). Lo primero se realiza a fin de evitar lo segundo. El mtodo
est vinculado a la distribucin espacial de los artefactos y no difiere,
entonces, del sealado en el punto anterior ya que interesa conocer la
distribucin territorial de lo potencialmente afectable, lo expuesto al
fenmeno natural peligroso (Recuadro 3).

Pero todava no hay interrogaciones sobre las razones de dicha


distribucin.

Recuadro 3:

Causalidad de constructos sociales


Configuraciones y procesos incluidos:
- uso del suelo
- modificaciones en los procesos naturales
(escurrimiento, topografa, cobertura vegetal).
Aspectos de las configuraciones en tanto desastres:
-

infraestructura
produccin agropecuaria:
cobertura vegetal, natural e implantada; forestaciones
industrias
asentamientos humanos
servicios pblicos

3. Estructura social antecedente. Vulnerabilidad II

Existe otra forma de ver el problema de los "desastres naturales" que


busca dar cuenta de los porqus: aquella que pone el nfasis en cul es la
estructura social previa a la ocurrencia del fenmeno ya que es dicha
configuracin la que determinar, en gran medida, las consecuencias
catastrficas del fenmeno (Recuadro 4).

Recuadro 4:

Estructura socio-econmica antecedente

Eventos, procesos y relaciones incluidos:


- Estructuras social, econmica y poltica de la
sociedad afectada.
- Relaciones interescalas: local, nacional, global.

Caractersticas de las estructuras antecedentes a los desastres:


- Base productiva,
- Tenencia de la tierra,
- Capital, desarrollo financiero,
- Demografa de la poblacin,
- Relaciones del trabajo y el consumo,
- Distribucin de la renta,
- Tecnologa (disponible, ofertada, utilizada),
- Marco normativo e instituciones: leyes, normas,
reglamentaciones; instituciones pblicas,
organigramas, misiones y funciones.
Veamos algunos ejemplos simplificados de lo dicho: para huir de una
erupcin volcnica no es lo mismo estar a pie, tener un caballo o contar
con un helicptero con combustible suficiente; en el momento de
producirse una inundacin no es lo mismo contar o no con energa
elctrica para bombear el agua del campo, o con una parcela

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complementaria en tierras ms altas para ubicar al ganado hasta que el


agua escurra.

En este marco, la vulnerabilidad ya no est referida exclusivamente


a un nmero de personas y/o a los constructos sociales que se encuentran
en el rea de influencia del fenmeno natural y potencialmente pueden
verse afectados. Ahora es definida como el estado de cada uno de los
distintos grupos sociales que puede comprobarse; como una sumatoria de
factores socio econmicos, habitacionales, sanitarios, nutricionales,
psicosociales y ambientales (H.Herzer, 1990, pg. 5).

As,

comienzan

tener

relevancia

para

el

anlisis,

las

heterogeneidades de la sociedad implicada, sus situaciones diferenciales y


su diferencial respuesta a un contexto -mundo- homogneo. Las ciencias
sociales son las que buscan respuestas para estas cuestiones.

Metodolgicamente resultar significativo reconocer aspectos tales


como los procesos productivo y de consumo que caracterizan a la
sociedad catastrofizada, la tenencia de los medios de produccin, los
marcos normativos y las lgicas institucionales de cada grupo involucrado,
ente otros.

Pero llegado a este punto, todava queda afuera otra perspectiva,


otro plano de abordaje posible: el de la visin de la sociedad, de sus
sujetos, sobre estos procesos problemticos, conflictivos, por su relacin
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con el poder y el dinero; y tambin cooperativos, solidarios, por las


acciones comunitarias que pueden generarse.
4. Las decisiones de los sujetos. Riesgo, peligro, miedo

El riesgo implica peligro, pero no es lo mismo. Una persona se


arriesga cuando algn peligro amenaza el resultado deseado de su
accionar. Este peligro no implica la conciencia de esa persona de cun
arriesgada est siendo. En el sujeto, la conciencia del peligro que corre
engendra su miedo. La reflexin, eje central de la modernidad, es a la vez
causa y fin de ese miedo (Giddens, 1993).

"Si antes la naturaleza podra crear el miedo, hoy es el miedo el que


crea una naturaleza meditica y falsa, una parte de la Naturaleza siendo
presentada como si fuese un Todo" (Santos, 1992, 8).

Cmo pesan la conciencia del riesgo, la reflexin sobre el peligro y


el miedo, en la lgica de una dada sociedad? Todos los sectores, todos
los grupos, como resultado de su particular reflexin, definen igual al
riesgo, el peligro, el miedo?

Considerar esta preguntas implicar, entonces, reconocer a los


sujetos -sociales- involucrados en cada proceso catastrfico: El Estado
en sus distintos niveles y sectores, las corporaciones (sindicatos, militares,
empresarios), los partidos polticos, los medios sociales de comunicacin,
los organismos internacionales, otros estados fronterizos, organizaciones
no gubernamentales tradicionales y nuevas, y los sectores sociales
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directamente afectados (vecinos, ciudadanos, sociedad civil); las mltiples


interrelaciones de intereses, asociaciones y conflictos; y las acciones
resultantes (Recuadro 5).

Recuadro 5:

Visin de la sociedad
Eventos y aspectos incluidos:
- heterogeneidad social: Estado -a distintos niveles-,
ongs tradicionales y nuevas, vecinos/ ciudadanos,
organismos internacionales, medios de comunicacin, representaciones corporativas -sindicatos,
militares, empresarios, partidos polticos, etc.- relaciones sociales: intereses, acciones; conflictos, asociaciones.

Variables respecto a los desastres:


sujetos involucrados: tipologas, lgicas y
estrategias, percepciones, lenguaje, cotidianeidad.

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La metodologa de trabajo aportada por disciplinas tales como la


sociologa, la psicologa social, la semitica, la lingstica y la
antropologa social, apuntar a identificar las lgicas, las estrategias, los
lenguajes, las percepciones; en fin, la cotidianeidad en la catstrofe de
cada sujeto, construyendo una tipologa ad hoc.

Hasta hace poco tiempo atrs esta perspectiva no haba sido


tomada en cuenta para resolver los problemas de los llamados "desastres
naturales".

Recin en los ltimos aos, frente a la falta de resultados positivos


en la prevencin y la mitigacin del desastre, quienes estn en la gestin
pblica, y por ende, directamente vinculados con el sujeto, el grupo o la
colectividad envuelta en la catstrofe, comienzan a reconocer tanto aquella
como la propia "subjetividad". Y desde esta perspectiva, las diferencias
entre desastres naturales y tecnolgicos de desdibujan, y slo
interesarn los procesos particulares causales en funcin de su posible
manipulacin y control.

Incertidumbre. Una conclusin abierta

El "riesgo" existe cuando es posible una cuantificacin (Funtowicz,


1994).

Cuando

el

riesgo

no

es

cuantificable

se

trasforma

en

incertidumbre. Al tratar problemas complejos, como el de los desastres


naturales,

necesariamente

aparece
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incertidumbre

por

incremento

proporcional entre el desconocimiento cientfico sobre la materia, los


valores que se estn poniendo en juego -lo que se arriesga- en la toma de
decisiones y la urgencia en tomar esas decisiones (Funtowicz y Ravetz,
1993).

Hoy da la sociedad est enfrentada a problemas de gran


complejidad a una escala nunca antes alcanzada que comprende todo el
mundo: la escala global. La problemtica de los desastres naturales puede
considerarse uno de ellos.

Un rasgo caracterstico es que estos problemas no pueden ser


resueltos a partir del conocimiento existente. Se trata de situaciones para
las que la ciencia aun no tiene respuestas e, incluso en algunos casos,
podra decirse que ni siquiera existe la certeza de que se trate de
verdaderos problemas.

Sin embargo, aunque no exista conocimiento suficiente sobre la


problemtica y, aunque los hechos sean inciertos, su resolucin es
perentoria por la importancia de los valores involucrados: bienes, vidas
humanas, tica.

Si a nivel tcnico no hay respuestas contundentes, a nivel poltico la


urgencia impone una resolucin por la magnitud de los intereses en
conflicto. La incertidumbre, en este caso, slo puede ser manejada a
travs del consenso pblico, ampliando el conjunto de sujetos que deciden
sobre la cuestin.
15

En contextos democrticos, la participacin de todos los sectores


sociales involucrados se vuelve as decisiva para el diseo, la gestin y la
implementacin de polticas de prevencin y mitigacin de los desastres
sociales. Este es un camino a construir; el desafo es llevar a la prctica
dicha participacin sin manipulaciones sectoriales y con resultados
efectivos. En esta construccin los cientficos sociales tienen mucho que
aportar.

Con altibajos propios de la inestabilidad institucional del continente,


asumiendo explcita o implcitamente este enfoque, algunos grupos
inscriptos en las ciencias sociales han producido avances importantes en
las ltimas dcadas. La aplicacin de la Metodologa FLACSO de
Planificacin y Gestin Participativas para afrontar las inundaciones
recurrentes en la ciudad de Concepcin del Uruguay con todos los
sectores afectados (1985-87; 1992 a la fecha) es un ejemplo de estos
avances (Ver recuadro 6).

La incertidumbre que hoy se globaliza, ha sido una constante para


vastos sectores de la poblacin latinoamericana durante mucho tiempo. Su
abordaje activo a partir de procesos de planificacin participativa en casos
concretos aporta no slo la posibilidad de ampliar la toma de decisiones
incorporando a los sujetos tradicionales sino que genera campos de accin
y escenarios en donde se propicia la emergencia de nuevos actores
sociales (H. Poggiese, 1995).
16

Los desastres naturales plantean el tipo de conflictos y problemas


cuya resolucin slo puede lograrse con el concurso de todos los
afectados, y para ello resulta imprescindible contar con una metodologa
probada, de reglas claras, flexible, que permita adaptaciones sucesivas,
que aproveche los aportes parciales para la construccin de soluciones
colectivas, que genere, en la prctica y -no solo en el discurso- una
ciencia con la gente.

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Recuadro 6:
Concepcin del Uruguay, las inundaciones y la participacin de los vecinos
Una de las ciudades afectadas por las grandes inundaciones en la cuenca del Plata
de 1982-83 fue Concepcin del Uruguay. Con una poblacin de unos 50.000
habitantes es el cuarto asentamiento en tamao, de la Provincia de Entre Ros.
La necesidad de afrontar las consecuencias catastrficas de estas inundaciones
llev a que entre 1985 y 1987 se implementara un Ciclo de la Metodologa FLACSO
de Planificacin y Gestin Participativas, resultado del cual surgi el PRURAIPrograma de Renovacin Urbana y Recuperacin de reas Inundables. Este
Programa abord la problemtica de las inundaciones integralmente, como una
intervencin multipropsito. Inclua los problemas sociales de los inundados; el
deterioro de las viviendas, del equipamiento y de la infraestructura; y los impactos en
el resto de la sociedad: prdida de actividad comercial, prdida de das de trabajo y
gastos de asistencia a los damnificados por la emergencia.
En el PRURAI participaban vecinos, inundados, autoridades municipales, organismos
pblicos nacionales, universidades. En 1988 la propuesta fue evaluada
positivamente por el Banco Interamericano de Desarrollo. Sin embargo en ese
momento el Ejecutivo Municipal desisti del crdito obtenido y el Proyecto qued en
estado latente.
En 1992 se produjo nuevamente una gran inundacin, que reinstal el problema de
las catstrofes a nivel regional. Como consecuencia, el Comit de Gestin del
PRURAI se reorganiz, el Honorable Concejo Deliberante consider al proyecto de
inters municipal por Ordenanza nro. 3551/92 y el Ejecutivo Municipal reinici las
gestiones ante las entidades de crdito (BID, BM). Frente a otros centros urbanos
con similares problemas por anegamiento, la ciudad de Concepcin del Uruguay
corre con ventajas comparativas, al contar con un Proyecto propio que, aunque con
modificaciones por los cambios producidos despus de una dcada, est en proceso
de ejecucin. Lo destacable es que tanto el diseo como la continuidad del proyecto
fueron posibles gracias a los vecinos de Concepcin del Uruguay.
FUENTE: Documentos del PRURAI y H.A. Poggiese, 1996

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Bibliografa
Ayala-Carcedo, Javier (1993) "Estrategias para la reduccin de desastres
naturales" En: Investigacin y Ciencia; Madrid, mayo (6-13).
Funtowicz, Silvio (1994). "Epistemologa poltica. Ciencia con la gente".
Conferencia. Buenos Aires, FLACSO, 31.05.94. Edicin a cargo de C.E.
Natenzon. Serie Documentos e Informes de Investigacin N 178.
Funtowicz, Silvio y Jerome Ravetz (1993) Epistemologa Poltica. Ciencia
con la gente. Buenos Aires, CEAL. Serie Fundamentos de las Ciencias
Humanas N 107.
Giddens, Anthony (1993) Consecuencias de la modernidad. Madrid,
Alianza. Alianza Universidad N 760 [c.1990].
Herzer, Hilda (1990) "Los desastres no son tan naturales como parecen".
En: Medio Ambiente y Urbanizacin. Buenos Aires, IIED; N 30 (3-10).
Herzer, Hilda (1993) "Catstrofes". En: Seminario Taller sobre La
Universidad de Buenos Aires y el Medio Ambiente; elementos para la
formulacin de polticas. Buenos Aires, FFyL, 26 al 28 de mayo;
Documento Base.
OEA (1993) Manual sobre el manejo de peligros naturales en la
planificacin para el desarrollo regional integrado. Washington, D.C.,
Depto. de Desarrollo Regional y Medio Ambiente, Secretara Ejecutiva
para Asuntos Econmicos y Sociales.
Poggiese, Hctor Atilio (1995) Reconfiguracin de identidades,
reentramado social, nuevos actores colectivos y modelos de gestin
asociada en regiones perdedoras por el impacto de la reestructuracin.
En: Seminario Internacional sobre Impactos Territoriales de los Procesos
de Reestructuracin. Santiago de Chile, Pontificia Universidad Catlica.
Poggiese, Hctor Atilio (1996) Reformulacin del Plan de Desarrollo
Urbano de Concepcin del Uruguay. Documento estratgico.
Programacin de Actividades y Monitoreo. Informe Final. CFI/FLACSO.
Concepcin del Uruguay/ Buenos Aires, marzo; mimeo.
Santos, Milton (1992) "1992: A redescoberta da natureza". Aula inaugural
da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade
de So Paulo. FFLCH/USP, 10-03-92.
UIA-Universidad Iberoamericana de Andaluca (1994) "Curso sobre
Riesgos Naturales". Varios artculos y autores. Palos de la Frontera, Sede
Iberoamericana Santa Mara de la Rbida.
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