O Que Administrao Pblica no Brasil?

Autoria: Tania Margarete Mezzomo Keinert

Resumo
Estudo sobre a produo acadmica em Administrao Pblica no Brasil no perodo
1937-1997 a partir de anlise de contedo dos artigos publicados na Revista do Servio
Pblico (1937-...) e Revista de Administrao Pblica (1967-...) em funo do conceito de
pblico. Constata-se sua ampliao que vai do Paradigma do Pblico como Estatal ao
Paradigma Emergente: O Pblico como Interesse Pblico.
Palavras-chave:
Paradigmas da Administrao Pblica Brasil Conceito de Pblico Estado Sociedade
Civil Interesse Pblico - Revista do Servio Pblico - Revista de Administrao Pblica.

INTRODUO
A questo inicial que motivou este trabalho i pode ser resumida no seguinte
enunciado: o que Administrao Pblica no Brasil? Detalhando-se, pode ser
acrescentado: Como a disciplina se constituiu historicamente? Quais suas caractersticas e
especificidades? H aproximaes com outros campos? Qual seu objeto de estudo?
possvel construir uma periodizao? Pode-se falar em referenciais paradigmticos? Em
funo de que noes se estruturam estes consensos que se estabelecem na comunidade de
estudiosos?
Posteriormente, vinculou-se o referencial paradigmtico da disciplina de AP no
Brasil ao conceito de "pblico" . Esta a problemtica que aprofundou-se neste estudo: a
caracterizao dos Paradigmas da Administrao Pblica no Brasil, em funo do conceito de
pblico.
O trabalho divide-se em duas partes. Na primeira parte reconstitui-se o "caminho
da pesquisa", desde os primeiros levantamentos quantitativos e os resultados preliminares
obtidos, at a nova problematizao e operacionalizao da pesquisa, desta vez utilizando
uma metodologia qualitativa.
Os artigos publicados na Revista do Servio Pblico (a partir de 1937) e Revista
de Administrao Pblica (1967) foram analisados tendo em vista estabelecer relaes entre
os "sentidos dos referidos artigos" e o conceito de pblico subjacente a eles.
Utilizando-se o mtodo de anlise de contedo passou-se ento ao tratamento dos
resultados, inferncia e interpretao. Para tanto, construiu-se um referencial analtico
com base nas proposies e construes tericas selecionadas, apresentado no Quadro I
(anexo).
Posteriormente, apresenta-se em detalhe a anlise de contedo efetuada nos
artigos publicados pelas duas Revistas, a partir da dcada de 30. Aponta-se no sentido da
existncia de um Paradigma do "Pblico enquanto Estatal" que vigora no perodo de 1930 a
1979, mesmo que sofrendo algumas oscilaes, especialmente nos anos de 1945, 56 e 67. No
entanto, estes pontos de inflexo no foram suficientemente fortes para abalar aquele
consenso, o que ocorre somente a partir da dcada de 80, quando, em funo de uma srie de
crises em diversos mbitos, aquele entendimento torna-se insustentvel.
Crises so momentos de fragmentao e instabilidade. O campo se pulveriza,
abrindo espao para a emergncia de um novo consenso. Surgem evidncias de que existe um
Paradigma Emergente: "O Pblico enquanto Interesse Pblico". Sustenta-o uma viso de
pblico enquanto espao institucional complexo, mais amplo que o estatal, norteado por uma
noo de valores morais e ticos. As concluses do trabalho apontam nesta direo.

1- O Paradigma do Pblico como Estatal

O Paradigma do Pblico como Estatal constitui-se enquanto referencial para os
estudos de Administrao Pblica no Brasil a partir dos anos 30. Manteve-se fortalecido at a
metade dos anos 40, especialmente vinculado ao iderio do DASP(Departamento
Administrativo do Servio Pblico) e ao populismo ligado ao ento presidente Getlio Vargas
2

. Este Paradigma tinha caractersticas estadocntricas e forma de organizao burocrtica,

inspirada nas teorias administrativas - clssica e cientfica de Taylor e Fayol.
Ainda, caracterizava-se por uma viso unicista, bem ao estilo da one best way
de Taylor ou da unidade de comando de Fayol. A crena na necessidade de separar
planejamento e execuo justificava a hierarquia de funes e legitimava posturas
autoritrias. O desenvolvimento era pensado de maneira centralizada, a partir do Estado
central para as demais unidades da Federao.
As evidncias que permitem afirmar que realmente criou-se um consenso em
torno da idia de pblico enquanto estatal emergiram da anlise dos artigos publicados,
especialmente pela Revista do Servio Pblico, consolidando-se nas primeiras dcadas em
questo (30-45).
Conforme o anteriormente discutido, o prprio surgimento de Revistas
Especializadas, corpos editoriais e cursos , para Kuhn (1970) ii um indicador de que est
tentando se estabelecer um consenso numa comunidade de estudiosos.
Neste sentido, percebe-se pela leitura dos artigos e, especialmente, dos editoriais,
que o perodo de emergncia do novo paradigma um momento onde a produo tcnicocientfica tem forte conotao ideolgica, j que, trata-se de um momento de disputa entre
vrios candidatos a paradigma. Foi assim em 1937, quando surge a RSP.
A RSP, embora longeva teve seus momentos de fraqueza, de interrupes, porm,
sempre sobreviveu. Num destes pontos de inflexo surge uma nova publicao, a Revista de
Administrao Pblica. De maneira geral a RSP sempre foi uma revista de carter ensastico,
sendo que a RAP foi, desde o incio, mais vinculada pesquisa emprica e terico-conceitual at pelo prprio carter do rgo que a publica, a EBAP (Escola Brasileira de Administrao
Pblica). Em 1994, a RSP ressurge (depois de ficar sem circular no perodo 1989-1993), de
cara nova e com maior penetrao nos meios acadmicos, agora publicada pela ENAP(Escola
Nacional de Administrao Pblica). Novamente, a produo adquire forte conotao
ideolgica na disputa por um novo consenso iii.
A viso que se tinha da disciplina era bem definida, especialmente at os anos 70.
Mencionava-se o campo, a rea, a disciplina com relativa freqncia. A partir do final
da dcada - com a entrada da abordagem setorial - a abordagem integradora torna-se rara, e
termos como a administrao pblica so substitudos por o setor transporte, ou sade, ou
educao, por exemplo. Termos mais amplos como servios pblicos, polticas pblicas,
sociedade, cidadania, so bastante escassos.
O iderio do primeiro paradigma, que relacionava pblico a estatal, constitui-se,
como o colocado, de uma viso tecnicista, em termos de gesto pblica nos anos 30,
burocrtica, a partir dos 50, desenvolvimentista iv; combinada uma cultura poltica
autoritria.
Como componente deste entendimento, no podemos deixar de mencionar um
desdobramento daquela viso tcnico-cientfica: a crena no sistema de mrito. A viso
meritocrtica aliada inspirao trabalhista do Governo Vargas ( moda da Carta del
Lavoro fascista) tinha, como trao subjacente uma forte dose de corporativismo. Dentre
outros aspectos o forte esprito de corpo contribuiu para a manuteno do entendimento de
que pblico refere-se somente a estatal.
3

Outro pilar importante para a difuso e manuteno deste entendimento foram os

projetos de cooperao internacional, no mbito da chamada administrao para o
desenvolvimento. Desde o princpio, a FGV contou com grande apoio externo sua
editora, especialmente da Ford Foundation e da Aliana para o Progresso/USAID. Com tal
suporte financeiro, a EBAP funcionava como uma espcie de rede de idias captando
trabalhos e divulgando publicaes entre os centros emergentes de ensino e pesquisa em
administrao.
Mas, nada expressa melhor o Paradigma do Pblico como Estatal que a crena nos projetos de
reforma administrativa, uma preocupao constante em mais de cincoenta anos de estudos
e publicaes. A Reforma Administrativa mantm-se, ao longo do perodo estudado
(1937-79), como um imperativo para a modernizao da gesto pblica. Ambas as
publicaes ocupam-se da defesa de sua oportunidade e viabilidade, tanto nos momentos em
que as iniciativas oficiais encontram resistncia, quanto nas situaes em que o governo no
manifesta maior interesse pelo tema. Este fato explicado pela prpria gnese do campo, em
meio a um profundo movimento de Reforma, seja com objetivos de estruturao do aparelho
estatal, seja no sentido de adaptaes e ajustes no existente.
Afirmar que os Paradigmas da Administrao Pblica no Brasil reportam-se ao
conceito de Pblico, significa dizer que a crise surge somente quando questionada aquela
relao. Os pesquisadores da comunidade cientfica, atravs dos artigos que publicam,
revelam seu conceito de pblico, obviamente, implcito.
O Paradigma estabelecido a partir dos anos 30, considerava pblico e estatal
equivalentes. J para o novo consenso que comea a delinear-se a partir dos anos 90, a noo
de pblico mais ampla que a de estatal. Neste sentido, entende-se que pblico no
mais definido apenas por uma localizao institucional mas passa a ser entendido como um
valor. No primeiro perodo, existia uma definio institucional bastante clara,
estadocntrica; no segundo, bem mais pulverizada, sociocntrica.

2-O Pblico enquanto Interesse Pblico

O pblico enquanto interesse pblico conta com um complexo espao
institucional que exige capacidade gerencial, de tipo estratgico. A ampliao do espao
pblico no uma meta a ser atingida, antes, surge como resultante das aes de inmeros
atores.
A disciplina, nos seus verdes anos, especialmente, assumia-se como tcnica,
racional ou neutra, ela sempre foi poltica, at pela proximidade que mantm com os
grupos de presso ou com os grupos que esto no governo. Neste sentido, sempre que o
regime poltico tornava-se mais democrtico ou mais autoritrio verificam-se mudanas na
produo, mesmo que no fortes o suficiente para desencadear mudanas paradigmticas. De
qualquer maneira, a disciplina procurava reforar seu carter de neutralidade, justificando
eventuais desenvolvimentos terico-conceituais mais engajados como respostas clamores
do povo, imperativos cientficos ou modernas tcnicas de gesto. Procurava-se
reafirmar a crena que Poltica e Administrao constituem uma dicotomia.

O primeiro Paradigma assumia somente a dimenso tcnica, a crise que o

sucedeu enfatizava apenas a dimenso poltica, o Paradigma Emergente procura realizar a
sntese. O mesmo ocorre em relao existncia de conflitos - negados num primeiro
momento, expostos durante a crise - e tomados em conta no perodo mais recente.
Golembiewski v referia-se a esta interpenetrao poltica-administrao como
"policy making process". Partindo desta constatao, de que poltica e administrao so
inter-relacionadas, a grande mudana no sentido do pblico enquanto interesse coletivo
o envolvimento da populao atravs de conselhos e da participao popular mas tambm a
busca de melhores resultados em termos de eficincia e eficcia.
Experincias altamente inovadoras como o Oramento Participativo de Porto
Alegre tem grande contribuio tcnica especialmente da rea de planejamento e
finanas - que, no entanto, sem negar a dimenso poltica, esto em contato com a
populao, discutindo com ela e, prestando contas, repartindo o seu poder racional-legal.
O grande desafio que surge com o novo entendimento o de romper com as
dicotomias, ou seja, ilusrio pensar que, primeiro se refaz o pacto estado-sociedade, para
depois pensar-se no operacional. O Paradigma emergente demanda abordagens integradoras e
auto-adaptveis.
Se a Administrao Pblica, enquanto disciplina, poltica, a forma de governo
determina, num primeiro momento, suas caractersticas. Num segundo,
ocorre a
retroalimentao, ou seja, o modelo de gesto pblica adotado determina limites ao prprio
regime. A metfora de fluxo e transformao proposta por Morgan (1996) vi,
esclarecedora, neste caso, para a anlise plurilateral da relao Estado-Sociedade.
Uma diferena significativa entre os dois perodos (30/79 e ps-90) a
democracia, ou seja, a nova relao Estado-Sociedade - decorrente do amadurecimento
poltico-institucional desta ltima, e da redemocratizao do primeiro - ocorrido
especialmente no final dos anos 70 e incio dos 80. A sociedade brasileira est mais madura
politicamente, mais preparada para assumir responsabilidades, mais organizada, aciona
mecanismos de controle social, participa.
Em relao s Teorias Administrativas, a produo em Administrao Pblica,
de maneira geral, acompanha sua evoluo. Nos anos 30, ambas defendiam a racionalidade
tcnica, agora, nos 90, busca-se uma administrao mais flexvel e criativa, sem, no entanto,
negar sua dimenso poltica. Solues como a reengenharia so acompanhadas de
mecanismos participativos como na proposta de um antigo militante e idelogo da Reforma
Sanitria Brasileira, Eugenio Vilaa Mendes vii.
Ou seja, o empresarialismo viii puro no chega a ser uma caracterstica marcante
do novo paradigma da AP. Incorpora-se os avanos atuais em termos de gesto pblica,
agora com uma viso mais poltica, ou seja, voltada para a teoria organizacional. Cabe
lembrar que trata-se de um paradigma emergente, portanto, ainda em ebulio. A ampliao
do conceito de pblico e, a consequente maior abrangncia do campo de estudos em AP no
Brasil, se, por um lado, traz indefinio em seus limites, por outro, traz oportunidades de
fortalecimento e de maior adequao s novas demandas.

CONCLUSO
Para no furtarmo-nos de uma concluso mais enftica, arriscamos um esquema
um tanto simplista, porm esclarecedor. Pode-se afirmar que existe realmente um novo
paradigma, em constituio na rea de AP, em funo das observaes realizadas a seguir:
a discusso tecnicista/unicista/autoritria dos anos 30 ( na linha da one best
way) foi substituda pela discusso do papel do Estado, democratizao,
gesto participativa, movimentos sociais, terceiro setor etc.; ix
passou-se da questo da reforma administrativa termo, inclusive
desgastado para a questo da reforma do Estado termo amplo e
plurilateral;
a viso etapista/evolucionista est sendo substituda por uma viso
integradora, holstica, intersetorial x
admite-se e procura-se gerenciar a existncia de conflitos e de interesses
divergentes obviamente a neutralidade tcnica j faz parte do passado;
a questo da descentralizao passou de panacia a debate a ser
qualificado descentralizao poltica, territorial ou funcional ? - tendo
em vista, especialmente, a chamada crise do federalismo; xi
a discusso sobre carreiras no funcionalismo transformou-se na discusso
sobre qualidade nos servios pblicos, ou seja, relativiza-se o debate
estatutrio x no-estatutrio, para qual a forma mais adequada de
prestar determinado servio; xii
neste sentido, admite-se ou faz-se mister proporcionar canais inovao; xiii
retoma-se a discusso sobre ensino e pesquisa em Administrao
Pblica xiv
existe um novo tipo de demanda gerencial, aquela advinda do terceiro
setor e das atividades de conselhos participativos, o que coloca, para a
disciplina, a necessidade de se repensar neste novo contexto;
o controle formal e rgido, to caro ao paradigma antigo, substitudo por
mecanismos de controle social direto, alm de controles a posteriori ou
por resultados;

Concluindo, pode-se observar que vrios sinais deste paradigma emergente

apontam no sentido do Interesse Pblico. Esperamos ter contribudo para que a disciplina
de Administrao Pblica consiga dar conta das novas questes pblicas a ela colocadas e
que possamos iniciar o sculo XXI auxiliando na ampliao dos novos espaos pblicos.

ANEXO:

Paradigma
Conceito

Paradigma do Pblico
enquanto Estatal

a
n
o
s

(1930-1979)

de Pblico

Paradigma Emergente: O Pblico

enquanto "Interesse Pblico"
(Ps-90)

8
0

Relao Estado-Sociedade
Sociocntrica

Estadocntrica

C
Estilo de Gesto Pblica

Burocrtica

R
I
S
E

Quadro I Referencial Analtico

Ps-Burocrtica

Notas
i

Do Aparelho Estatal ao Interesse Pblico: Crise e Mudana de Paradigmas na Produo Tcnico-Cientfica em Administrao Pblica no Brasil (1937-1997) - Anlise de
Contedo dos Artigos Publicados na Revista do Servio Pblico (1937) e Revista de Administrao Pblica (1967). So Paulo: EAESP/FGV, 1998, 232p. (Tese de
Doutorado apresentada ao Curso de Ps-Graduao em Administrao, EAESP/FGV, rea de Concentrao Organizaes, Recursos Humanos e Planejamento).

ii

KUHN, T. (1970)"The Structure of Scientific Revolutions", 2a. Edio ampliada, Chicago, University of Chicago Press, Prefcio; (1975) "A Estrutura das Revolues Cientficas",
Perspectiva, So Paulo; (1977a) "Second Thoughts on Paradigms", in Suppe, F. (org.), "The Structure of Cientific Theories", University of Illinois Press; (1977 b)"The Essential Tension",
Chicago, The University of Chicago Press.

iii

interessante observar o surgimento de prmios e concursos de monografias como nas primeiras dcadas de sua publicao.

iv

O grupo que compunha o DASP em sua fase inicial era constituido de expoentes intelectuaiscomo Simes Lopes, Benedito Silva, Beatriz Warhlich, Jose Roberto Flores,
Guerreiro Ramos, Roberto Campos, Celso Furtado, dentre outros. Boa parte deles transferiu-se, posteriormente, para a FGV. Era constitudo por militantes da
administrao, pessoas que acreditavam sobretudo na Cincia Administrativa e nas suas possibilidades dentro do aparelho estatal. A crena no estado forte fez com que a
abordagem acompanhasse o desenvolvimento das empresas estatais, abrindo caminho para o estudo da Administrao de Empresas. Havia tambm um certo nacionalismo,
que colocava a necessidade de uma teoria administrativa brasileira ou estudos de casos genuinamente brasileiros.
v

A proposio inicial do autor foi publicada em Robert T. Golembiewski, "Public Administration as a Field: Four Developmental Phases", Georgia Political Science Journal, Vol. 2 (Spring
1974), pp. 21-49; e, posteriormente desenvolvida em "Public Administration as a Developing Discipline", New York, Decker, 1977.
vi

MORGAN, Gareth. (1996). Imagens da Organizao. So Paulo: Atlas.

EugenioVilaa Mendes Uma Agenda para a Sade, Hucitec, SP, 1996
viii
Para uma crtica atuao empreendedora ou competitiva dos governos locais ver Harvey, D. A Condio Ps-Moderna, So Paulo, Loyola, 1992; ou ainda, para a
crtica gesto local como marketing de cidades, as chamadas cidades-espetculo, ver a traduo de From Managerialism to Entrepreneuralism publicada pela Espao
e Debates, n. 39. p. 48-64, 1996.
ix
Neste sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, proposto em 1995 pelo MARE e aprovado posteriormente, avana muito neste aspecto, ao propor a
classificao em quatro setores do Estado (ncleo estratgico, atividades exclusivas, no-exclusivas ou competitivas, e, produo de bens e servios) tipos de propriedade
e gesto correspondentes. Qualifica-se assim o debate privatizao/estatizao, estabilidade/competitividade, rea social versus rea produtiva, etc. Para esta discusso ver
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado, MARE, 1995.
x
A RAP lanou um nmero especial, em 1998, sobre intersetorialidade e sade, uma boa prova disto (RAP vol. 32, n.2)
xi
Na rea da sade, intentou-se uma estratgia de descentralizao radical para o nvel de base da federao, infelizmente, fracassada. Para uma anlise da municipalizao
nesta perspectiva ver, por exemplo, EugenioVilaa Mendes A Organizao da Sade no Nvel Local, Hucitec, SP, 1998.
xii
As possibilidades vo desde terceirizaes, parcerias e delegao entidades do terceiro setor at o fortalecimento das carreiras tpicas de Estado e da criao de quadros
com caractersticas de executivo pblico. Este ltimo vem sendo estudado por vrias instituies, como a FUNDAP, por exemplo, em So Paulo.
xiii
A Ford Foundation financia um grande programa para a premiao de experincias inovadoras em todo o Brasil, denominado G esto Pblica e Cidadania, j em
atividade h quatro anos, sob responsabilidade da FGV. Nos anos 30, como anteriormente colocamos, a Ford Foundation financiou um grande projeto editorial destinado a
disseminar as modernas tcnicas de administrao, tambm na FGV.
vii

xiv

A Ford Foundation financia um grande programa para a premiao de experincias inovadoras em todo o Brasil, denominado G esto Pblica e Cidadania, j em
atividade h quatro anos, sob responsabilidade da FGV. Nos anos 30, como anteriormente colocamos, a Ford Foundation financiou um grande projeto editorial destinado a
disseminar as modernas tcnicas de administrao, tambm na FGV.