EL PODER LEGISLATIVO BICAMERAL

di
Alfredo M. Vtolo
(Profesor Adjunto Ordinario de Derecho Constitucional y Derechos Humanos y Garantas de
la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires)
11 ottobre 2006

Si realizamos un anlisis de los diferentes sistemas de estructuracin estatal,

encontraremos que son variadas las soluciones que se brindan en el derecho comparado
respecto de la organizacin del poder. Partiendo de dos principios hoy universalmente
aceptados: la separacin del poder como garanta para evitar el abuso del mismo1, y el
carcter representativo de los gobiernos, cada sociedad ha ido adoptando a lo largo de su
historia modalidades particulares de organizacin que, respetando estos principios, responden
a diferentes y particulares realidades sociolgicas y polticas. As, coexisten en el concierto de
naciones estados unitarios y federales, repblicas y monarquas, sistemas presidencialistas y
parlamentarios que, con modalidades propias, organizan constitucionalmente el poder de
modo tal de que ste cumpla su fin primordial: asegurar la vida social, garantizando as el
pleno desarrollo de las potencias individuales2.
Dentro de este marco es que debemos analizar la problemtica de la organizacin del
poder legislativo. La existencia de una, dos o ms cmaras legislativas es una cuestin que ha
1

Montesquieu, en su clebre obra El Espritu de las leyes, estipulaba que es necesario que el poder
detenga al poder. En forma similar el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano expresa: una sociedad en que la garanta de los derechos no est asegurada, ni la separacin de
poderes est determinada, no tiene constitucin.
2
El vigor del gobierno es esencial para asegurar la libertad (Alexander Hamilton, El Federalista, N
1). Lo expuesto no es sino una simplificacin de la premisa aristotlica de que el hombre es un animal poltico.
El hombre, ser libre por definicin, necesita de la vida en sociedad para poder desarrollar plenamente sus
potencias. Y, dado que el ser humano no es perfecto, esa vida en sociedad requiere y exige la existencia de un
poder regulador: el estado. El poder estatal, sin embargo, es y debe ser limitado, ya que de otro modo se
desbordara y anulara el fin a cuyo servicio naci: la libertad individual.

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motivado profundos debates doctrinarios, sealndose las presuntas ventajas o desventajas de

uno u otro sistema.
En nuestra opinin, estos debates no pueden ni deben ser realizados como un mero
ejercicio de lgica acadmica, sino que necesariamente deben realizarse dentro del marco
de la realidad poltica de cada estado particular, conjugando los aspectos sociolgicos,
histricos y racionales que conforman la realidad de cada uno de ellos. No es posible, en este
tema, sostener principios absolutos o verdades universalmente vlidas3, ya que los fines que
llevan a la existencia de una o ms cmaras son diversos, an entre estados que comparten
una misma forma de gobierno. Es por ello que, en este tema y siempre que se respeten los
principios antes referidos, no hay respuestas de validez universal. Slo existen sistemas que
contribuyen, en mayor o menor medida, a estructurar el poder de modo tal de asegurar la
libertad individual de un pueblo determinado.
Conforme recientes estudios4 aproximadamente un tercio de los sistemas polticos
mundiales se estructuran sobre la base de parlamentos bicamerales. Si el clculo se realiza
slo sobre los estados democrticos, la proporcin se eleva considerablemente. Aun cuando
hace algunos aos se preconiz la crisis del sistema bicameral5, muchos de los nuevos estados
surgidos tras la desaparicin del rgimen comunista, han adoptado el sistema bicameral como
forma de organizacin de sus poderes legislativos6. Ello requiere entonces que analicemos los
distintos modelos de bicameralismo y sus orgenes, a fin de poder comprender las razones que
llevaron a su adopcin.

Como expresa Alberdi, la constitucin que no es original es mala, porque debiendo ser la expresin
de una combinacin especial de hechos, de hombres y de cosas, debe ofrecer esencialmente la originalidad que
afecte esa combinacin en el pas que ha de constituirse (Juan Bautista Alberdi, Bases y Puntos de Partida para
la organizacin poltica de la Repblica Argentina, Madrid, 1911, pg. 25).
4
Estadstica preparada por la Unin Parlamentaria Internacional correspondiente al ao 2001 (citada
por Detlef Nolte, Funciones y funcionamiento de los senados en los sistemas bicamerales de Amrica Latina, un
enfoque comparado, Arbeitspapier Nr. 4, Institut fr Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002).
5
Klaus Von Beyme, Die Functionen des Bundesrates, citado por Detlef Nolte, ob. cit.. En similar
sentido, Maurice Duverger, Instituciones Polticas y Derecho Constitucional, Ariel, 1980, pg. 133.
6
Nolte, ob. cit.

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1. El Bicameralismo britnico
En los orgenes del parlamentarismo moderno, el bicameralismo naci en Inglaterra
como necesidad poltica coyuntural7. La Carta Magna de 1215 represent el triunfo de los
seores feudales frente a un rey primus inter pares debilitado y dio nacimiento formal al
Parlamento conformado por el rey y la reunin de aquellos con base en la Witenagemot o
consejo de los antiguos reyes sajones. Ese Parlamento, verdadera asamblea feudal,
conformado entonces por los principales terratenientes y dignatarios eclesisticos8 del reino,
significaba una fuerte limitacin al poder real dado que el monarca deba contar con el
consentimiento de los seores feudales para lograr la aprobacin de ciertos actos9.
Pero, como seala Alder, el sistema feudal puro no sobrevivi mucho tiempo ya que
la riqueza y por consiguiente el poder poda ser obtenida a travs del comercio y las
habilidades profesionales. Ello hizo posible que, adems de los terratenientes hereditarios,
otros tambin aspirasen a poseer poder poltico, dando surgimiento as a la Cmara de los
Comunes10. As fue que los hombres principales de los condados y distritos comenzaron a
ser convocados por el rey, primero para ser informados acerca de la marcha de los asuntos del
gobierno, y luego a fin de solicitar su apoyo en las luchas de la corona. Entre mediados y fines
del siglo XIII, y en particular a partir del llamado Parlamento Modelo de 1295, el
Parlamento britnico tom su forma actual, configurndose como la unin de los tres
estamentos del reino, el monarca, los barones (incluyendo la alta clereca) y los comunes (the
King in Parliament)11. Los seores feudales, de base hereditaria, y los comunes,

Como expresa Harold Laski, el bicameralismo ingls no es sino un accidente de la historia (citado
por Segundo V. Linares Quintana, Tratado de la Ciencia de Derecho Constitucional, Plus Ultra, Tomo 9,
nmero 7250).
8
Recordemos que durante esta poca, las dignidades eclesisticas conllevaban la posesin de grandes
extensiones de tierras y riquezas.
9
En este sentido, el artculo 14 de la Carta Magna, establece: Para obtener el consentimiento general al
establecimiento de un auxilio o de una fonsadera haremos convocar individualmente y por carta a los
arzobispos, obispos, abades, duques y barones principales. A quienes posean tierras directamente de Nos
haremos dirigir una convocatoria general, a travs de los corregidores y otros agentes, para que se renan un da
determinado (que se anunciar con cuarenta das, por lo menos, de antelacin) y en un lugar sealado. Se har
constar la causa de la convocatoria en todas las cartas de convocacin. Cuando se haya enviado una
convocatoria, el negocio sealado para el da de la misma se tratar con arreglo a lo que acuerden los presentes,
aun cuando no hayan comparecido todos los que hubieren sido convocados.
10
John Alder, Constitutional and Administrative Law, Third Edition, Macmillan, Londres, 2000, pg.
165. El trmino comunes, proviene de la palabra commoner, que identifica a quien no es de condicin noble.
11
Sobre los orgenes e historia del Parlamento britnico, sugerimos la lectura de la obra El Parlamento:
Su historia, constitucin y prctica, de Sir Courtenay Ilbert, Ed. Labor, Barcelona, 1926. El Parlamento Modelo,
convocado por el rey Eduardo, estaba constituido por los dos arzobispos, todos los obispos, los grandes abades,

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representantes de la burguesa, todos ellos designados por el rey. En ese entonces el poder
legislativo todava no era una funcin parlamentaria, y el rol de ambas cmaras difera
sustancialmente. La Cmara de los Lores tena como funcin primaria la de asesorar al rey,
mientras que la funcin de los comunes era consentir las propuestas del monarca12 evitando
que los intereses de las elites que no formaban parte de la nobleza se vieran afectados13. Poco
a poco los miembros de los comunes comenzaron a someter sus demandas al rey como
condicin para el voto favorable de los impuestos requeridos por la Corona, y fue as cmo el
Parlamento bicameral pas poco a poco a asumir funciones legislativas, adquiriendo su
formato moderno a partir de 1688.
Las reformas del siglo XIX a la composicin de la Cmara de los Comunes, de las
cuales la ms trascendente fue la de 1832, permitieron ampliar la base de representacin de
los comunes y brindarle a aquella el rol de representante genuina del pueblo y no slo de la
alta burguesa terrateniente. A su vez, las Leyes Parlamentarias de 1911 y 1949 contribuyeron
a moderar el rol de la Cmara de los Lores en el proceso legislativo, fortaleciendo el carcter
democrtico de la legislacin.
Por su parte, las reformas a la composicin de la Cmara de los Lores implementadas
por el gobierno laborista a partir de 1997, importaron tambin reducir el componente
hereditario de la Cmara de los Lores, si bien manteniendo el origen no electoral, sino
designado de sus miembros.
En el sistema britnico actual, los roles de ambas cmaras son bien diferenciados. La
Cmara de los Comunes es la principal fuente de iniciativa legislativa, mientras que la
Cmara de los Lores acta generalmente como Cmara revisora, proponiendo enmiendas y
pudiendo incluso demorar la sancin (pero no vetar) de cualquier proyecto de ley. Por otra
parte, la Cmara de los Comunes constituye el soporte directo del gabinete, rgano de
gobierno ejecutivo.
La doctrina britnica, al comentar las particularidades del sistema, y frente a
cuestionamientos a la composicin no democrtica de la Cmara de los Lores, justifican en
siete condes y cuarenta y un barones, as como dos ciudadanos de cada ciudad y dos de cada villa: los que
oraban, los que guerreaban y los que trabajaban.
12
Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative Law, Fifth Edition, Cavendish Publishing,
Londres, 2004.
13
Ian Loveland, Constitutional Law, A critical Introduction, Butterworth, London, 1996.

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su mayora la existencia de esta segunda cmara no electiva en diversas razones, la principal

de ellas, en que la falta de dependencia de los lores del gobierno de turno, le confiere a la
cmara una mayor objetividad en el debate de las cuestiones pblicas, brindando una
segunda opinin que diluye el poder parlamentario de los comunes14, contribuyendo as a la
calidad de la legislacin15. Sin embargo, existe consenso en que estos argumentos revisten
importancia secundaria frente a los componentes de origen histrico que brindan el
fundamento y la razn de ser a esta cmara. Como sostiene Prez Royo, en la medida en que
el Estado Constitucional es en el continente europeo el resultado de un compromiso entre la
inercia histrica y la fuerza ordenadora de la razn, ser en las segundas cmaras privilegiadas
en las que dicha inercia histrica se expresar en la propia constitucin del poder
legislativo16.

2. El principio bicameral en los Estados Unidos

El bicameralismo de base norteamericana, en cambio, reconoce orgenes diferentes.
Las antiguas colonias de Norteamrica haban desarrollado a lo largo de su historia lazos de
unin laxos con la corona, y cada una de ellas se desarroll por s, sin interferencias ni de la
metrpoli ni de las restantes colonias, generando su propia forma de gobierno local17. Llegado
el momento de la independencia, fueron trece soberanas las que concurrieron en separarse de
Gran Bretaa, y ello se reflej en los intentos de organizacin poltica. Los Articles of
Confederation

de 1777 dispusieron que cada estado retiene su soberana, libertad e

independencia y todo poder, jurisdiccin y derechos que no sea por esta Confederacin
expresamente delegado a los Estados Unidos reunidos en Congreso18.

14

Seala Alder, ob. cit., pg. 172, que esta no es sino la aplicacin de la doctrina aristotlica del
gobierno balanceado: la funcin de la sabidura (wisdom) como freno a la pasin de la democracia.
15
Hilaire Barnett, ob. cit., pg. 433; Alder, ob. cit., pg. 173.
16
Javier Prez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2000, pg. 759.
17
Los habitantes de Windsor, Hartford y Wethersfield se constituyeron en un nico Commonwealth
alrededor del ro Connectecotte (Connecticut) dndose las Ordenes Fundamentales del 14 de enero de 1639; los
habitantes de New Haven hicieron lo propio el 4 de junio de 1639; los de New Hampshire el 4 de agosto del
mismo ao; y as las restantes colonias. En todas, sin excepcin, se sostuvo como principio fundamental el
derecho de los individuos de estas comunidades de organizarse por s como cuerpos polticos y dictarse las leyes
necesarias para su gobierno, sin dejar de reconocer por ello su carcter de sbditos britnicos. Pueden verse los
textos
completos
de
los
documentos
constitutivos
de
cada
colonia
en
http://www.yale.edu/lawweb/avalon/constpap.htm.
18
Artculos de Confederacin, Art. II.

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El fracaso de esta estructura, esencialmente por la falta de un poder directo del

gobierno central compuesto simplemente de una asamblea en donde cada estado contaba con
un voto respecto de los individuos de los estados particulares19, llev rpidamente a revisar
la estructura del gobierno, y fue as que los convencionales constituyentes, reunidos en
Filadelfia, sancionaron en 1787 la Constitucin de los Estados Unidos sobre la base de la
divisin territorial del poder. En sntesis, la compleja trama de distribucin del poder entre el
gobierno federal y los gobiernos estatales en los Estados Unidos, es producto de una
transaccin poltica20 que recoge los antecedentes de la historia del pueblo norteamericano, y
que queda que claramente sintetizada en su lema oficial: E pluribus unum: de muchos
estados, una nica nacin.
Y la composicin del poder legislativo tambin fue parte del compromiso: partiendo
de la base de la aplicabilidad directa de las normas federales al pueblo de toda la nacin, por
una parte se establecera una cmara de representantes populares, elegidos en forma
proporcional a la poblacin de los estados, respetando el principio de soberana popular y la
unidad del pueblo de los Estados Unidos; por la otra, una cmara, el Senado, en donde cada
uno de los estados estuviera representado igualitariamente21. Asimismo, se rode a esta
segunda cmara de elementos (en alguna medida aristocratizantes, siguiendo parcialmente el
modelo britnico) que, sumados al menor nmero de sus integrantes, tendieran a hacer de la
misma un mbito ms reposado de reflexin, moderando los impulsos de la cmara de
representacin popular22, asignndosele tambin funciones de consejo (advise and consent) en
19

Como seala Bryce: Esta Confederacin, que no fue ratificada por todos los estados hasta 1781, era
ms bien una liga que un gobierno nacional, puesto que no tena ms autoridad central que una Asamblea, en la
cual cada Estado, lo mismo el mayor que el ms pequeo, contaba con un solo voto, y no ejerca jurisdiccin
alguna sobre los ciudadanos individualmente considerados. No haba tampoco poder ejecutivo, ni judicial
federal, ni medios de arbitrar ingresos... Este plan responda perfectamente a los deseos de los colonos, que no se
consideraban todava como nacin (James Bryce, La Repblica Norteamericana, Tomo I, Madrid, Traduccin
de Adolfo Posada y Adolfo Buylla, pg. 41).
20
Seala Madison, en el nmero XXXIX de El Federalista: La constitucin propuesta no es
estrictamente una constitucin nacional ni federal, sino un acomodamiento de ambas (cit., p. 166).
21
El debate sobre la existencia de dos cmaras tuvo lugar en la sesin del 20 o 21 de junio de 1787.
Conforme las notas de los debates llevadas por James Madison, la propuesta fue arduamente discutida,
sostenindose que con esta segunda cmara, los estados tendran un mecanismo para participar en el gobierno
nacional y defender, en igualdad de condiciones, los derechos de los estados particulares. Finalmente la
propuesta fue aprobada con el voto en contra de los representantes de Nueva York, Nueva Jersey y Delaware, y
el
voto
dividido
de
los
representantes
del
estado
de
Maryland
(ver
www.yale.edu/lawweb/avalon/debates/621.htm).
22
El Federalista (Hamilton o Madison), nmero 63: El pueblo nunca traicionar voluntariamente sus
propios intereses; pero stos pueden ser traicionados por sus representantes, y el peligro ser obviamente mayor
si todas las funciones legislativas se concentran en las manos de un cuerpo nico de hombres que si se precisa la
intervencin de cuerpos separados y distintos para cada disposicin pblica.

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materias determinadas, esencialmente de poltica exterior. De tal modo, se transformaba al

Senado y a sus integrantes en una suerte de embajadores ante el gobierno federal de los
Estados que componan la Unin23.
En el nmero 62 de El Federalista, se explican y fundamentan las razones del sistema
diseado por la Constitucin: La igualdad de representantes en el Senado constituye otro
punto que, siendo el resultado evidente de una transaccin entre las pretensiones opuestas de
los estados pequeos y de los ms grandes, no requiere mucha discusin. Si innegablemente
es lo debido, en el caso de un pueblo fundido completamente en una sola nacin, que cada
distrito participe proporcionalmente en el gobierno y, en el caso de estados independientes y
soberanos, unidos entre s por una simple liga, que las partes, pese a la desigualdad de su
extensin, tengan una participacin igual en las asambleas comunes, no parece carecer de
razn el que en una repblica compuesta, que participa a la vez del carcter federal y del
nacional, el gobierno su funde en una combinacin de los principios de la igualdad y la
proporcionalidad de representacin. Pero es ocioso juzgar con normas tericas una parte de la
Constitucin que unnimemente se admite que representa el resultado, no de la teora, sino
de un espritu de amistad y de esa deferencia y concesin mutuas que a peculiaridad de
nuestra situacin poltica ha hecho indispensables En este orden de ideas, puede
observarse que la igualdad de votos concedida a cada estado es, a la vez, el reconocimiento
constitucional de la parte de soberana que conservan los estados individuales, y un
instrumento para proteger esa soberana residual. As, la igualdad debera ser tan aceptable a
los estados ms extensos como a los ms pequeos, ya que han de tener el mismo empeo en
precaverse por todos los medios posibles contra la indebida consolidacin de los estados en
una repblica unitaria. Otra ventaja que procede de este elemento que presenta la constitucin
del Senado, es el obstculo que significar contra los actos legislativos inconvenientes.
Ninguna ley ni resolucin podr ser aprobada en lo sucesivo sin el voto favorable de la
mayora del pueblo primero, y de la mayora de los estados despus.
No caben dudas acerca del carcter transaccional y poltico de esta estructuracin.

23

El Federalista, nmero 62: la oportunidad de estas diferencias (se refiere a los diferentes requisitos
exigidos para integrar la cmara de representantes y el senado) se explica por la naturaleza de la misin
senatorial que, requiriendo mayor amplitud de conocimientos y solidez de carcter, hace necesario a la vez que el
senador haya llegado a ese perodo de la vida donde es ms probable hallar esas ventajas. Ver tambin, Carlos
Mara Bidegain, Curso de Derecho Constitucional, IV, Abeledo Perrot, pg. 35.

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3. Otros sistemas
Si bien en lneas generales los estados que adoptaron el sistema bicameral lo hicieron
siguiendo ora el sistema britnico de cmaras representantes de clases sociales, ora el sistema
norteamericano de representacin territorial, es posible advertir tambin la existencia de otros
sistemas, tales como el de la antigua constitucin yugoslava que prevea la existencia de
cmaras representativas de intereses econmicos24, o la constitucin chilena vigente hasta
agosto de este ao, que estructuraba un senado compuesto no slo por senadores electos por el
pueblo sobre una base territorial (a pesar de ser un estado unitario), sino tambin por los ex
presidentes, y por un conjunto de ex funcionarios y ex jefes militares designados por las
distintas corporaciones25. Estos sistemas, cuya estructuracin obedeci a las realidades
polticas coyunturales de sus momentos, sin embargo, son minoritarios en el concierto de
naciones que adoptan el bi o multicameralismo como sistema legislativo y se encuentran en
franco retroceso.

4. Razones que llevan a adoptar el bi-cameralismo

Del anlisis realizado, en nuestra opinin, la razn principal para la adopcin del
modelo de legislatura bicameral ha sido siempre una razn de tipo poltico, a fin de lograr
acomodar diferentes intereses, sean los de los estados particulares en los sistemas de
organizacin de tipo federal (el ya citado caso de los EEUU, Argentina26, Brasil, Alemania,
entre otros)27, sea para acomodar intereses de clases o sectores sociales o grupos diversos
(Gran Bretaa, Chile antes de la reforma de 2005, Blgica). En el caso de aquellos pases que
provienen del ex bloque sovitico, tambin ha tenido peso el hecho de que el bicameralismo
genera una mayor cantidad de cargos electivos, lo que permite una mayor distribucin del
poder poltico28. El presunto papel moderador y mejorador de la calidad legislativa que

24

Ver Duverger, ob. cit., pg. 137.

La reforma constitucional dispuesta por ley 20.050 elimin estas bancas corporativas.
26
La Constitucin argentina es ms clara que su similar norteamericana en indicar la diferente base de
representacin de ambas cmaras, distinguiendo entre diputados de la Nacin y senadores de las provincias y
de la ciudad de Buenos Aires (Constitucin de la Nacin Argentina, art. 44).
27
En estos sistemas, la distinta representatividad no se ve necesariamente alterada por la eleccin
directa por el pueblo de sus integrantes.
28
Ver Nolte, ob cit.
25

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cumplira una segunda cmara legislativa es, en estos casos, una razn coadyuvante para
justificar el sistema, pero en modo alguno la razn principal salvo algunas excepciones.
En aquellos estados en donde la adopcin del bicameralismo no responde a alguna de
estas realidades, y ha pretendido ser utilizado exclusivamente como una herramienta de
control y moderacin del poder, en donde ambas cmaras poseen el mismo origen o la misma
representatividad (sistemas bicamerales congruentes, en la clsica definicin de Lijphart29), el
sistema no ha sido generalmente exitoso y podramos decir que se encuentra hoy en crisis.
Cabe sealar como ejemplo el sistema espaol, en donde la Constitucin de 1978 dispuso la
existencia de una segunda cmara con contenidos federalizantes, sistema que en la prctica,
en palabras de Fernndez Segado, se ha visto distorsionado, habiendo quedado la Cmara
Alta, el Senado, convertida en una dplica distorsionada de la Cmara Baja30, lo cual
desdibuja el sentido de su existencia.
Todo ello ha llevado hoy a sostener que en el bicameralismo, dado el cuestionamiento
a las segundas cmaras no democrticas, las segundas cmaras o son cmaras territoriales o
no tienen razn de ser31. Coincidimos parcialmente con esta argumentacin. En nuestra
opinin, en los estados de estructura federal, la existencia de un sistema bicameral no es slo
una opcin, sino un requisito inherente a la propia estructura del estado32.
Sin embargo, disentimos con la conclusin arriba expuesta en cuanto a que no
existiran otros elementos justificantes de una segunda cmara de naturaleza no territorial. Los
ejemplos analizados a lo largo de este trabajo demuestran sobradamente que tales
justificativos existen y deben ser atendidos.
En todos estos casos, la sustitucin de sistemas bicamerales por legislaturas
unicamerales, como ha ocurrido en Venezuela, estado federal, a partir del ao 1999, o en el
Per, estado unitario pero con una larga tradicin histrica bicameral, desde 1993, representa
29

Arend Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in thirty six countries,
1999. Este autor clasifica los sistemas bicamerales segn dos criterios: la congruencia-incongruencia de la
composicin de las cmaras y la simetra-asimetra de sus funciones.
30
Francisco Fernndez Segado, El Sistema Constitucional Espaol, Dykinson, 1992, pg. 575. En
forma similar, Javier Prez Royo, ob. cit., pg. 762, quien considera que el sistema espaol ms que de
eclctico, habra que calificarlo de catico.
31
Javier Prez Royo, ob. cit., pg. 760. Ver tambin Lijphart, ob. cit.
32
Alberdi sostena que en el sistema argentino, las leyes sern la obra combinada de cada provincia en
particular y de todas en general (Juan Bautista Alberdi, ob. cit., pg. 119). Lijphart seala que todos los
sistemas federales autnticos disponen de parlamentos bicamerales.

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una situacin patolgica que slo puede concebirse dentro de un modelo de concentracin del
poder poltico, contrario a los principios liberales republicanos y democrticos.
Sin embargo, el establecimiento de sistemas unicamerales en estados en donde
aquellos elementos federales, sociales o histricos no se encuentran presentes, no parece que
afecte libertades individuales ni importe necesariamente concentracin del poder. Gran parte
de los estados que adoptan sistemas unicamerales se encuentran entre los ms democrticos y
respetuosos de los derechos individuales en el mundo.
Lo cierto es que en ausencia del criterio de diferente representatividad o de una fuerte
tradicin histrica, las bondades del sistema bicameral en cuanto a que proporciona un mayor
control del poder, y una mayor calidad de la decisin poltica, no siempre resultan
apreciables. Por otra parte, nada obsta a que dichas ventajas puedan ser obtenidas en sistemas
unicamerales a travs de la regulacin del proceso legislativo u otros mecanismos similares.
Ms an, en muchos casos, estos sistemas unicamerales democrticos, pueden contribuir a
solucionar parte de las crticas que reciben los sistemas bicamerales, en particular, la lentitud
del proceso legislativo, que muchas veces conspira contra la eficiencia de la accin de
gobierno, o da lugar a la accin incontrolada de los poderes ejecutivos frente a los bloqueos
de naturaleza poltica a los que puede someterse su gestin.
Por otra parte, an en estados naturalmente bicamerales, las ventajas que se
pregonan respecto del sistema pueden quedar opacadas por el funcionamiento real de las
instituciones. As lo expresa Nolte cuando sostiene que debe distinguirse claramente entre las
funciones adscriptas a las segundas cmaras y las funciones reales que stas cumplen33. En
particular, la excesiva partidocratizacin de las cmaras legislativas, uno de cuyos ms
patentes ejemplos es el caso del senado argentino a partir de la reforma de 199434, conspiran
contra el propsito tenido en cuenta por el constituyente al estructurar el sistema, al limitar la
real representatividad de los legisladores.
En todos los casos en donde se advierte la posibilidad de una alternativa entre la
adopcin de un sistema uni o bicameral, el foco de atencin y discusin poltica en este tema
33

Nolte, ob. cit.

Ver Alfredo M. Vtolo, Los Partidos Polticos Argentinos en la reforma de 1994. Hacia la
corporativizacin de la representacin poltica, Normas Legales, Trujillo, Tomo 288, pg. A-145. Acerca de la
funcin de los partidos en los sistemas bicamerales, ver tambin Francisco Snchez Lpez, Partidos legislativos
en los bicameralismos latinoamericanos, Institut fr Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002.
34

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debe estar dado por el anlisis de las ventajas o desventajas que para el proceso poltico del
estado se generaran como consecuencia de adoptar uno u otro modelo, considerando las
ventajas o desventajas de los mismos35, as como para los sistemas bicamerales la base de
representacin y atribuciones que se atribuyen a cada cmara36, y la interaccin y el control
entre ambas; teniendo en cuenta siempre, las posibilidades polticas de efectiva
implementacin del sistema37.
Dentro de estas bases se abren mltiples posibilidades que los constituyentes de cada
estado debern considerar al disear la estructura constitucional, sin dejarse atraer por
modelos tericos que cual canto de sirenas, pueden aparecer atractivos pero que, al ser
aplicados a una sociedad concreta, resultan imposibles de implementar, llevando al fracaso y
la frustracin.

35

Como expresa Marc Navarro, valorar los trade off entre la incorporacin de una segunda cmara
(que lentifica el proceso legislativo) y la mayor inclusividad de la heterogeneidad social o territorial en dicho
proceso (Marc Navarro, Cuando dos opiniones son mejor que una: el porqu del bicameralismo, Instituto
Internacional de gobernabilidad de Catalua, 2003, http://www.iigov.org/dhial/?p=40_05 .
36
La congruencia y simetra de los sistemas bicamerales, en terminologa de Lijphart.
37

Lamentablemente, en nuestros pases, un criterio que ha sido frecuentemente utilizado para sostener
la necesidad de sistemas unicamerales, es el costo de mantenimiento de los sistemas bicamerales. Muchos
analistas y comentadores polticos centran su anlisis en este tema, alegando que tal o cual estado bien podra
vivir con congresos u rganos legislativos mucho ms pequeos, que ganaran, no slo en eficiencia, sino
significaran un importante ahorro del erario pblico. En nuestra opinin, dichos anlisis demuestran un
profundo desconocimiento de la finalidad principal de las constituciones, de los sistemas legislativos y los
complejos mecanismos de control que deben regir en un estado de derecho, y no deben ser tenidos en cuenta.

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