TEMA 1

EL ESTATUTO BSICO DEL EMPLEADO PBLICO

I.- ESTATUTO.
1.- Reserva de Ley y Funcin Pblica.
2.- Un Estatuto incompleto.
3.- Un Estatuto sin modelo.
4.- Un Estatuto pendiente.
II.- ESTATUTO BSICO.
1.- Las bases del rgimen estatutario de los funcionarios.
1.1. La nocin formal de las bases del rgimen estatutario de los
funcionarios.
1.2. El contenido de las bases del rgimen estatutario de los funcionarios.
2.- El Estatuto Bsico del Empleado Pblico en cuanto bases del rgimen
estatutario de los funcionarios.
2.1. La reduccin de la densidad de la legislacin bsica.
2.2. Peculiaridades en el uso de la tcnica bsica del EBEP.
3.- Las bases del rgimen estatutario de los funcionarios fuera del EBEP.
4.- Art. 149.1.13: bases y coordinacin econmica.
5.- Legislacin laboral del personal al servicio de las Administracin Local.

La aprobacin de la Ley 7/2007, de 12 abril, del Estatuto Bsico del Empleado

Pblico, constituye un hito fundamental en la Historia de la Funcin Pblica en Espaa
y un punto de partida para toda un movimiento de reformas legislativas que dicha Ley
impone.
Resultaba ya un lugar comn afirmar que la aprobacin del Estatuto de los
Funcionarios era uno de los mandatos constitucionales pendientes de cumplir. La
necesidad de un texto, formal y sustantivo, en ese sentido se agudiz por la
consolidacin de la descentralizacin poltica territorial, por la fragmentacin y
dispersin de la normativa de Funcin Pblica y por una jurisprudencia constitucional
que conmin al Legislador estatal a aprobar definitivamente un marco bsico
postconstitucional al cerrar la puerta a las inferencias materiales de la legislacin
1
preconstitucional .
Para el anlisis y comprensin de la Ley 7/2007, es necesario partir del
importante Informe que, el 25 de abril de 2005, present la Comisin creada para el
estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico. Su calidad tcnica y su
exposicin de la situacin actual de la Funcin Pblica en Espaa son dignas de
encomio, sin perjuicio de que las opciones por las que se decanta puedan no recibir el
mismo elogio. Sea como fuere, las propuestas que planteaba el Informe presentaban una
coherencia interna que en algunos casos se ha perdido en la tramitacin parlamentaria
del proyecto de Ley.

I.- ESTATUTO.
1.- Reserva de Ley y Funcin Pblica.
El artculo 103.3 de la Constitucin establece que la ley regular el estatuto de
los funcionarios pblicos. Este precepto utiliza la expresin estatuto en un sentido
ms bien sustantivo, pero lo realmente trascendente en el mismo es su finalidad, que no
es otra que establecer una reserva de ley sobre lo que sea el estatuto de los
funcionarios pblicos, cuyo contenido especifica a continuacin de manera no
exhaustiva: el acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y
capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin, el sistema de
incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones.
Al someter el estatuto de los funcionarios pblicos a reserva de Ley se
atribuye la competencia reguladora al Legislador, evitando que la Administracin,
mediante reglamentos, pueda establecer las determinaciones esenciales de ese estatuto.
De esta forma, la Constitucin preserva los derechos de los funcionarios frente a la
Administracin, cuya potestad normativa quedara muy limitada a la hora de poder
incidir en el ncleo esencial de los derechos de los funcionarios. Por ello, la reserva de
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SSTC 37/2002, de 14 de febrero y 1/2003, de 16 de enero.

Ley es un lmite para la Administracin pero tambin una obligacin para el Legislador,
que debe regular por Ley todo lo que constituya el contenido esencial del estatuto
funcionarial.
Pero la reserva de Ley no es solo una garanta de los funcionarios frente a la
propia Administracin. Tambin se ha revelado un mecanismo de defensa del propio
sistema de Funcin Pblica frente a los propios funcionarios, cuya capacidad dispositiva
a travs de la negociacin colectiva podra supeditar el inters pblico al suyo
particular, desnaturalizando y patrimonializando la Funcin Pblica.
Por todo ello, resulta imprescindible analizar el alcance real de la reserva de Ley
en la Funcin Pblica, as como la posibilidad de recurrir tanto al reglamento como a la
negociacin colectiva a la hora de regularla.
El alcance de esta reserva de Ley del art. 103.3 de la CE fue frontalmente
abordada en la clebre Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio.
En ella, el Tribunal record que en el art. 103.3 de la Constitucin se establece,
efectivamente, una reserva para la regulacin por Ley de diversos mbitos de la Funcin
Pblica, entre los que se cuenta el Estatuto de los funcionarios pblicos [FJ. 3 a)].,
procediendo, a continuacin, a establecer la interpretacin de esa locucin,
interpretacin de gran trascendencia, pues establece el lmite infranqueable tanto al
reglamento como a la negociacin colectiva. Conforme a dicha Sentencia, la
Constitucin ha reservado a la Ley la regulacin de la situacin personal de los
funcionarios pblicos y de su relacin de servicio o rgimen estatutario, por emplear
la expresin que figura en el art. 149.1.18 de la misma Norma fundamental. Es ste,
desde luego, un mbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori,
pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normacin relativa a la
adquisicin y prdida de la condicin de funcionario, a las condiciones de promocin en
la carrera administrativa y a las situaciones que en sta puedan darse, a los derechos y
deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su rgimen disciplinario, as como a la
creacin e integracin, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de
provisin de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Pblicas, pues
habiendo optado la Constitucin por un rgimen estatutario, con carcter general, para
los servidores pblicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habr de ser tambin la Ley la que
determine en qu casos y con qu condiciones puedan reconocerse otras posibles vas
para el acceso al servicio de la Administracin Pblica. Las normas que disciplinen
estos mbitos sern, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los
funcionarios pblicos, pues todas ellas interesarn directamente a las relaciones entre
stos y las Administraciones a las que sirven, configurando as el rgimen jurdico en el
que pueda nacer y desenvolverse la condicin de funcionario y ordenando su posicin
propia en el seno de la Administracin. Esta normacin, en virtud de la reserva
constitucional a la que se viene haciendo referencia, habr de ser dispuesta por el
legislador en trminos tales que, de conformidad con lo antes observado, sea
reconocible en la Ley misma una determinacin material suficiente de los mbitos as
2
incluidos en el Estatuto funcionarial [FJ 3 c)] .
El art. 103.3 no es ttulo competencial, aunque la jurisprudencia haya recurrido a
l para esclarecer el art. 149.1.18 por las materias que cabra incluir en la expresin
2

Doctrina reiterada posteriormente en SSTC 235/2000, de 5 de octubre y 37/2002, de 14 de febrero.

rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, que el primero s ejemplifica pero el

segundo no. De ah la impropiedad de recurrir a l para afirmar una retrica unidad
sustancial de la Funcin Pblica3 que, en todo caso, no se derivara del art. 103.3 sino
del uso real que el Estado haga de su potestad legislativa bsica. Aunque s que hay que
reconocer a la reserva de ley la virtualidad de evitar que la potestad normativa de
entidades locales o institucionales (por ejemplo, Universidades), carentes de potestad
legislativa, termine por difuminar el estatuto funcionarial en todo aquello que no resulte
bsico.
El hecho de que una materia est constitucionalmente reservada a su regulacin
por ley no impide que el Reglamento intervenga de manera auxiliar para desarrollar y
completar la ley previa en aspectos accesorios o instrumentales que permitan, en ltima
instancia, su aplicacin. En efecto, el Reglamento es concebido como complemento
indispensable de la regulacin por motivos tcnicos o por optimizar el cumplimiento de
sus finalidades impuestas por la Constitucin o por la propia Ley (STC 83/1984, de 24
de julio), pudiendo por ello decirse que tal reserva de Ley tiene un alcance relativo
(STC 1/2003, de 24 de julio).
En el mismo mbito material de complemento instrumental de la Ley en el que
juega el reglamento, operara tambin la negociacin colectiva funcionarial o, ms
especficamente, los Pactos y Acuerdos que son su fruto. Sin embargo, en la medida en
que las premisas y fundamentos de la negociacin colectiva son diferentes, su eficacia y
virtualidad plantea una problemtica propia.
Aparentemente, la necesidad de que una materia deba ser regulada formalmente
mediante ley excluira, a priori, la intervencin de la negociacin colectiva. En efecto,
inicialmente la jurisprudencia fue muy cauta a la hora de entender la negociacin
colectiva en el marco de la relacin legal de naturaleza estatutaria de los funcionarios
pblicos: el marco de contractualidad est en correlacin con el contenido de las
potestades normativas y de autoorganizacin del rgano administrativo correspondiente
y, por otra parte, las caractersticas de pormenorizacin, rigidez y uniformidad
inherentes al rgimen estatutario emanado de la legislacin bsica del Estado y, en su
caso, de los rganos legislativos de las Comunidades Autnomas, no permiten que por
analoga con el sistema de relaciones laborales -tesis defendida por el Ayuntamiento
apelante y en cierta medida aceptada en la sentencia-, tal bloque legislativo sea
identificable como plataforma de mnimos, sobre la que pueda pivotar una
constelacin de unidades negociadoras pactando cada una a su libre albedro, bajo el
lema de que lo que no est prohibido por la ley debe presumirse que est permitido y
puede ser objeto de regulacin con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociacin,
refrendado por la respectiva Corporacin Municipal4.
Con el paso del tiempo, se ha pasado a una percepcin mucho ms positiva del
papel de la negociacin colectiva en la Funcin Pblica, asimilndola al reglamento en
su posible papel de complemento de la ley. Sintomtica fue la suerte de equiparacin
3

unidad que el artculo 103 de la Norma Fundamental ha querido conseguir para el estatuto de la funcin
pblica, si bien dicha unidad sustancial no implica una absoluta uniformidad, ni exige una absoluta
igualdad en las retribuciones para todos los funcionarios de las distintas Administraciones Pblicas, cada
una de las cuales puede tener sus especialidades tanto en materia retributiva como en otras cuestiones
(STS 10 de octubre de 1997).
4
SSTS de 22 de octubre de 1993 y 27 de septiembre de 2000.

que hizo el Tribunal Constitucional en su sentencia de 1/2003, de 16 de julio, al sealar

que la reserva de Ley tiene un alcance relativo, pues no impide la colaboracin de las
normas reglamentarias y, en su caso, de otro tipo de fuentes normativas (como los
convenios colectivos), aunque sta por definicin deba ser limitada, en la ordenacin de
la materia.
Este paralelismo subconsciente entre el reglamento y los frutos de la negociacin
colectiva ha informado la evolucin normativa de sta, hasta el punto de que en la
actualidad el Estatuto Bsico del Empleado Pblico admite que los Acuerdos
funcionariales puedan sustituir que no derogar- a los reglamentarios contrarios
anteriores: Cuando tales Acuerdos hayan sido ratificados y afecten a temas que pueden
ser decididos de forma definitiva por los rganos de gobierno, el contenido de los
mismos ser directamente aplicable al personal incluido en su mbito de aplicacin, sin
perjuicio de que a efectos formales se requiera la modificacin o derogacin, en su caso,
de la normativa reglamentaria correspondiente (art. 38.3). Y ello sin perjuicio de la
discutida naturaleza negocial o reglamentaria de los Pactos y Acuerdos, tema que
abordaremos en otro apartado del libro.
Por ltimo, hay que sealar que la reserva de Ley no es un obstculo radical a la
negociacin colectiva, de manera que, aunque una materia concreta deba ser regulada
formalmente mediante Ley, no impide que sea objeto de negociacin. Para ello, hay que
distinguir entre la negociacin colectiva, como procedimiento, y los resultados formales
de la misma, Pactos y Acuerdos. Estos no pueden incluir determinaciones contrarias a la
ley y, aunque pueden recoger previsiones que deban ser reguladas por ley, stas
carecern de eficacia directa respecto a los funcionarios, limitndose a obligar al rgano
de gobierno respectivo a la elaboracin, aprobacin y remisin a las Cortes Generales
o Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas del correspondiente proyecto
de Ley conforme al contenido del Acuerdo y en el plazo que se hubiera acordado.
2.- Un Estatuto incompleto.
Formalmente, la referencia a un Estatuto entronca directamente la Ley 7/2007
con el art. 103.3 de la Constitucin, cuyo alcance abstracto ya hemos estudiado
anteriormente. Segn la configuracin de desarrollo aplicativo previsto por el EBEP, el
artculo 103.3 de la Constitucin va a determinar lo que las Leyes de Funcin Pblica
(estatal y autonmicas) deben necesariamente incluir en sus previsiones materiales, sin
que puedan dejarlo a su libre regulacin por reglamento.
Ahora bien, el objetivo y finalidad del nuevo EBEP no es el de establecer el
estatuto de los funcionarios pblicos previsto en el art. 103.3 de la Constitucin, a
guisa de cumplimiento de ese supuesto mandato constitucional que de l se derivara y
al que tanto se hace referencia (incluso en la Exposicin de Motivos del EBEP), sino el
de determinar la legislacin bsica del rgimen jurdico de los funcionarios pblicos. Y
5
es que el artculo 103.3 CE no es norma de atribucin de competencias , por lo que
dicho estatuto lo deber establecer quien ostente competencias para ello. Y a tal
efecto, el art. 149.1.18 atribuye al Estado la aprobacin de la legislacin bsica del
rgimen jurdico de los funcionarios, dejando a las Comunidades Autnomas (y al
5

JIMNEZ ASENSIO, R.: El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas en
materia de Funcin Pblica en RVAP, nm. 69(1), 2004, pp. 140-142.

Estado, para su Administracin) la competencia para dictar su propia Legislacin de

Funcin Pblica de conformidad con aquella legislacin bsica. Por tanto, el terico
Estatuto de los funcionarios viene integrado, en la prctica, por la legislacin bsica
ms cada legislacin especfica de Funcin Pblica de cada Administracin territorial
(Estado y Comunidades Autnomas). En suma, el EBEP no es ms que una parte de ese
Estatuto previsto en el artculo 103.3 de la Constitucin, pero su razn de ser no es la
de establecer ese Estatuto. Desde esta perspectiva se explica y se entiende lo
aparentemente truncado del rgimen jurdico que establece, que en muchos aspectos ni
siquiera es operativo, pues su aplicacin va a requerir un primer desarrollo legislativo
por el Estado y por las Comunidades Autnomas, en el mbito de sus competencias.
De esta manera, la propia estructura interna del Estatuto Bsico resulta
incompleta desde las mismas premisas constitucionales, pues esta Ley del Estatuto
Bsico no cumple el mandato de reserva de Ley del art. 103.3 de la Constitucin,
haciendo necesario su desarrollo por otras Leyes que, en virtud del reparto competencial
territorial (Estado y Comunidades Autnomas, pero tambin Entidades Locales),
obligan a una eclosin de leyes y de normas que formarn un corpus iuris numeroso y
desperdigado. Esta multiplicacin normativa supone, adems, un debilitamiento de las
garantas de los funcionarios. En efecto, la reserva constitucional de ley constituye una
salvaguarda intencionada de los funcionarios pblicos, cuyo rgimen jurdico en sus
elementos esenciales, al menos- vendr determinado por el Legislador, no por la propia
Administracin empleadora. La mutabilidad del reglamento dejaba histricamente al
albur de los Gobiernos a los empleados pblicos y a la arbitrariedad de los polticos el
ejercicio de sus funciones. Multiplicar los niveles normativos dibuja un cuadro confuso
de vigencia y de aplicacin de las normas, con lo que se facilita que muchos
responsables hagan de su capa un sayo y procedan a regulaciones normativas (o
directamente a evitar esos desarrollos, truncando potencialidades del Estatuto Bsico) y
a ejecuciones singulares polmicas y, en ocasiones, sin claro fundamento legal. La
conflictividad jurisdiccional que ha generado el Estatuto Bsico en sus pocos aos de
vigencia es buena muestra de la inseguridad general que se ha producido.
3.- Un Estatuto sin modelo.
Las propias caractersticas intrnsecamente bsicas y no plenamente
estatutarias del Estatuto Bsico del Empleado Pblico son la causa de que esta Ley
carezca de un modelo completo de Funcin Pblica para cualquier Administracin.
La imposibilidad de que el EBEP articule un modelo exhaustivo de Funcin
Pblica radica no slo en su autolimitacin a las bases del rgimen estatutario de los
funcionarios pblicos sino tambin, y sobre todo, por su concepcin de stas. Como
luego veremos, reducir la legislacin bsica a un escueto marco de potencialidades
organizativas, abdicando de su primordial carcter general, universal, estructural y
permanente, difiere la configuracin de un Estatuto exhaustivo y, por tanto, de un
modelo operativo, a la accin conjunta de las Legislaciones de desarrollo (Estatuto
legal) y de las Administraciones de aplicacin (Estatuto reglamentario y
administrativo).
Esta opcin por incrementar desde la legislacin bsica la autonoma
organizativa de cada Administracin tiene, a su vez, la consecuencia de distinguir, por
contra, en aquella un estatuto subjetivo de derechos de los funcionarios, al que la

regulacin del EBEP s presta una atencin ms intensa y extensa y, por tanto, se
presenta como un modelo ms acabado y directamente aplicable, y un estatuto
objetivo de organizacin burocrtica apenas esbozado, donde la autonoma
organizativa de cada entidad poltico-administrativa puede y debe configurar, legislativa
y reglamentariamente, su modelo completo, acabado y propio de Funcin Pblica.
Se trata, por tanto, de una opcin legislativa bsica que se ha decantado por
potenciar las diferencias organizativas de cada Administracin, sacrificando incluso la
existencia de un modelo bsico vlido para todas ellas.
Pero es que la tcnica legislativa utilizada ha tenido como consecuencia que ni
siquiera se estableciera un modelo referencial del Estado que sirviera a las dems
Administraciones como parmetro de ilustracin a la hora de desarrollar las mltiples
potencialidades que se prevn en el Estatuto Bsico, en particular las ms innovadoras,
como la carrera horizontal o el directivo pblico profesional. La exquisitez del Estado
para respetar la autonoma de desarrollo, evitando acusaciones de mimetismo respecto a
la legislacin propia del Estado (reproche que, en todo caso, habra que hacer a quien
imita y no a quien es imitado), le ha hecho renunciar tanto a su tcnica legislativa
tradicional (regulacin exhaustiva de una materia, identificando los preceptos
estrictamente bsicos, que se engarzaran por tanto en un texto completo con un modelo
cabal de Funcin Pblica) como a la consistente en una tramitacin paralela de una Ley
de desarrollo propia para la Administracin del Estado. Razones de prudencia (presentar
ese modelo referencial) y de coherencia (el legislador bsico es el mismo que el
legislador de la Funcin Pblica de la Administracin del Estado) abogaban por una
solucin diferente a la seguida. El impulso reflexivo que la elaboracin del Estatuto
Bsico propici en la Administracin del Estado y en el Legislador no fue aprovechado
en su momento y la crisis econmica no slo est retrasando la aprobacin del
Estatuto completo de la Funcin Pblica de cada Administracin sino que tambin ha
hecho que cambien las prioridades polticas desde las que afrontar, en su caso, ese
desarrollo, revelndose en ocasiones como contradictorias respecto a las previsiones
originarias del Estatuto Bsico de 2007.
4.- Un Estatuto pendiente.
El desarrollo y, por tanto, el despliegue de las potencialidades del Estatuto
Bsico del Empleado Pblico, pasado ms de un lustro desde su aprobacin, continan
siendo eso: potencialidades, posibilidades y, en algunos casos, futuribles, pues ni se han
producido ni se espera que se produzcan en un horizonte cercano. Por el momento, slo
contamos con dos desarrollos completos (Valencia y Castilla-La Mancha), alguno
parcial (Asturias) y otros en fase de estudio o de tramitacin.
Diferentes factores han propiciado esta situacin que, sin ser las expectativas
frustradas lo ms grave, generan, s, un escenario de complejidad y de inseguridad
jurdica que era una de las cuestiones que precisamente aspiraba a solventar el Estatuto
Bsico.
En primer lugar, la falta de un plazo concreto para que se aprueben las leyes de
desarrollo del Estatuto Bsico. Se trata de un aspecto extrao a nuestra tcnica
legislativa bsica, aunque no necesariamente contradictoria con ella, a semejanza de lo
que ocurre con las Directivas de la Unin Europea, en cuya definicin explcita en los

Tratados tampoco aparece ese plazo de desarrollo pero que la prctica y la

jurisprudencia aceptaron desde el primer momento.
En segundo lugar, el hecho de que el Estado no haya aprobado su desarrollo
propio para su Administracin, adems de un mal ejemplo, impide recurrir a esa
legislacin con carcter supletorio, casi a guisa de sancin para la falta pertinaz de
desarrollo normativo.
La combinacin de ambos factores (falta de plazo de desarrollo y de modelo
estatal con eficacia supletoria) ni siquiera se podran haber salvado con la variante
propuesta por el Informe del Comit de Expertos del EBEP: sera conveniente en este
sentido, de llegar a aprobarse el Estatuto, que el mismo estableciera un perodo
suficiente de vacatio legis, antes de su entrada en vigor, para permitir la adaptacin de
la legislacin vigente del Estado y de las Comunidades Autnomas, incluida la que se
refiere al empleo pblico local.
En tercer lugar, y desde una perspectiva cualitativa, habra que sealar que, lisa
y llanamente, algunas Administraciones no saben cmo desarrollar el Estatuto Bsico,
por el mero de hecho de resultarles completamente ajenas novedades como la carrera
horizontal o el directivo pblico profesionales. Que algunas unidades de personal de
ciertas Administraciones cuenten con determinados especialistas, ilustrados e
iluminados, en las modernas tcnicas de gestin de recursos humanos (origen, en gran
medida, de las previsiones del Estatuto Bsico) no es ni mucho menos la situacin real
de muchas burocracias autonmicas y de casi todas las locales, que continan
respondiendo ms a perfiles de gestin que de concepcin. En este sentido, el Comit de
Expertos y el Legislador bsico han pecado de ingenuidad al identificar la madurez
de las nuevas Administraciones con la posibilidad de stas para seguir la estela de los
retos y las reformas que se plantean. Aunque siempre cabr recurrir a la tan denostada
externalizacin para suplir esas carencias, para deleite de consultoras sin escrpulos
pblicos y con nimo de lucro privado, que no dudan en seducir a responsables polticos
de escasa formacin y preparacin profesional con los cantos de sirena de estas tcnicas
reformadoras y, por supuesto, modernizadoras.
En cuarto lugar, la crisis econmica, con la consecuencia directa de polticas
restrictivas de gasto pblico y el resultado indirecto del cambio de prioridades polticas
en el mbito de las Administraciones Pblicas, est haciendo an ms difcil el efectivo
desarrollo del Estatuto Bsico. Aunque la cuadratura del crculo de todo poltico
reformador es la de hacer los cambios a coste cero, la Historia de nuestra Funcin
Pblica demuestra la irrealidad y la falsedad de esos planteamientos. En el caso del
Estatuto Bsico, no slo en razn de previsiones directas que suponen incremento real y
cierto del gasto (como la equiparacin de las pagas extraordinarias a las del sector
privado, incluyendo las retribuciones bsicas y a partir del desarrollo del EBEP de las
complementarias) sino tambin por el esfuerzo presupuestario que supondr el cambio
de cultura administrativa (con ineludibles programas de formacin generalizados) y la
necesaria profesionalizacin de la gestin de recursos humanos para asumir, por
ejemplo, la correcta planificacin de personal, la aplicacin de los sistemas de
evaluacin de desempeo o la gestin de las carrearas horizontales que se decidan
implantar.

El Comit de Expertos que elabor el Informe sobre el que se bas el Estatuto

Bsico as lo reconoca: de poco vale aprobar un nuevo texto legal sobre el empleo
pblico si no se aportan al mismo tiempo las polticas, los recursos y los medios que son
necesarios para aplicarlo de manera coherente. En especial, entendemos que el tipo de
propuestas que realizamos para el Estatuto Bsico requiere mejoras muy significativas
en la gestin de recursos humanos de las Administraciones Pblicas y un reforzamiento
notable de las unidades administrativas que tienen la responsabilidad de esa gestin, que
permita elevar sustancialmente la productividad. Corresponde a la sociedad y a quienes
la representan en las instituciones decidir si y hasta qu punto se est dispuesto a hacer
acopio de los recursos que precisa construir una Administracin mejor.
La cuestin, por tanto, es si se puede desarrollar el EBEP en tiempos de crisis
econmica6. Las medidas para responder a dicha crisis han sido contradictorias. Por un
lado, incluso se ha modificado el EBEP para facilitar la suspensin de Pactos y
Acuerdos de funcionarios y de Convenios Colectivos de personal laboral y para reducir
los permisos y vacaciones de los empleados. Por otro, se hacen invocaciones a
previsiones como el desarrollo de mecanismos para lograr una correcta asignacin de
efectivos, as como la intencin poltica de implantar sistemas de evaluacin del
desempeo, con el objetivo de aumentar la productividad de los empleados, aunque no
se menciona, por supuesto, el coste de su diseo, de su aplicacin y de su segura
conflictividad. Y, en cualquier caso, ni mencin a la carrera horizontal ni a las nuevas
pagas extraordinarias (que incluiran tambin las retribuciones complementarias), que
incluso se han visto eliminadas para diciembre de 2012 en su momento pre-EBEP. En
suma, medidas coyunturales, parciales, pero falta de desarrollo completo que establezca
un Estatuto cabal y exhaustivo de la Funcin Pblica en el Estado. Y mucho ms que
menos se puede afirmar del resto de Administraciones.

II.- ESTATUTO BSICO.

Como se ha expuesto anteriormente, el objetivo y finalidad del EBEP es el de
establecer las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos (art. 1.1),
para lo cual la Disposicin Final Primera invoca expresamente el art. 149.1.18 de la
Constitucin. Al no fijar de manera completa el estatuto legal de los funcionarios, se
obliga a un movimiento en cascada de los Legisladores autonmicos, pero tambin del
7
estatal , pero tambin a una actuacin integradora, de carcter regulador y aplicativo, de
cada Administracin.
1.- Las bases del rgimen estatutario de los funcionarios.
Desde el punto de vista competencial, al Estado corresponde establecer las
bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del rgimen estatutario
de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE). De esta forma, la intencin de la Constitucin
es que exista un rgimen estatutario funcionarial que sea comn a todas las
Administraciones Pblicas. Ahora bien, ese rgimen comn, al encauzarse a travs de la
6

Vid. ORTEGA, L.: Es posible desarrollar el EBEP en tiempos de crisis? en Crisis

Econmica y Funcin Pblica (Dir. J. Fuentetaja y J. Cantero), Aranzadi/Thomson Reuters, pp. ______.
7
Festival de leyes lo calific crtica y sarcstiamente en su da SOSA WAGNER en El Mundo, 24 de
septiembre de 2007.

tcnica legislativa de las bases, obliga a dejar a las Comunidades Autnomas un margen
propio para desplegar sus opciones particulares de configuracin de su Funcin Pblica.
Mltiples son los problemas que plantea siempre la utilizacin de la legislacin
bsica y la Funcin Pblica no ha sido un mbito exento de ellos. Algunos hacen
referencia a los instrumentos normativos en que puede aparecer definido la regulacin
bsica del rgimen estatutario de los funcionarios (nocin formal de las bases) y otros al
alcance o contenido de dicha regulacin (nocin material de las bases).
1.1. La nocin formal de las bases del rgimen estatutario de los funcionarios.
Desde el punto de vista formal, las bases del rgimen estatutario de los
funcionarios sern definidos por una norma con rango de ley, si bien cabe la posibilidad
de la intervencin excepcional del reglamento a la hora de desarrollar y completar
aspectos que previamente han sido declarados bsicos por una ley.
La definicin de lo bsico en materia de funcin pblica fue acometida por la
Ley 30/1984. No obstante, al ser sta una ley fragmentaria que no regulaba de forma
exhaustiva la materia, permiti o, mejor dicho, oblig a recurrir a los preceptos que
continuaban vigentes de la Ley de Funcionarios Civiles de 1964 para dibujar un mapa
coherente de la normativa bsica del rgimen estatutario de los funcionarios. De lo
contrario, algunos aspectos importantes relativos, por ejemplo, a la adquisicin y
prdida de la relacin funcionarial o a situaciones administrativas, que slo parcial
aunque trascendentalmente eran regulados por la Ley 30/1984, no tendran carcter
bsico, privando de coherencia al rgimen estatutario bsico. De esta manera, la
Legislacin autonmica se vea obligada a deducir racionalmente aspectos bsicos de la
normativa preconstitucional de Funcin Pblica (STC 5/1982, de 8 de febrero),
inferencias que, en ltima instancia, eran controladas por el Tribunal Constitucional,
que se vea igualmente impelido a calificar como bsicos puntuales preceptos
preconstitucionales objeto de litigio. Esta situacin tena la ventaja de que el intrprete
supremo de la Constitucin era el que defina, segn la naturaleza y contenido de los
preceptos, el alcance de lo bsico, pero generaba demasiadas incertidumbres y se
antojaba injustificada segn pasaban los aos desde la aprobacin de la Constitucin.
Finalmente, la STC 37/2002, de 14 de febrero, ha cortado de raz la posibilidad
de seguir deduciendo bases de la legislacin anterior a la Constitucin de 1978. Segn
aquella, la nocin formal de bases elaborada por la doctrina de este Tribunal
Constitucional y la finalidad con ella perseguida de dotar de una determinacin cierta y
estable a los mbitos respectivos de ordenacin de las materias en las que concurren y
se articulan las competencias bsicas estatales y las legislativas y reglamentarias
autonmicas mal se compadecen con la posibilidad de poder seguir infiriendo bases de
las normas legales preconstitucionales cuando el legislador estatal constitucional ha
procedido en el ejercicio de la competencia constitucionalmente atribuida a establecer
de manera aparentemente completa e innovadora las bases sobre una determinada
materia, a menos que declare expresamente la pretendida naturaleza bsica de esas
normas legales preconstitucionales o dicha naturaleza resulte, sin lugar a dudas, de ser
stas un complemento indispensable de las normas bsicas postconstitucionales por
deducirse de su propia estructura que no han pretendido agotar la regulacin de todos
los aspectos de la materia.

No hay que confundir el hecho de que las bases del rgimen estatutario de los
funcionarios deban venir reguladas por una ley (art. 149.1.18 CE) con la reserva de
Ley a la que se encuentra sometido el estatuto de los funcionarios pblicos (art. 103.3
CE), pues se trata de instituciones formal y sustantivamente diferentes, aunque
parcialmente coincidentes en el caso del Estado.
1.2. El contenido de las bases del rgimen estatutario de los funcionarios.
Ms trascendente y compleja es la definicin del concepto material de las bases
del rgimen estatutario de los funcionarios, pues de ella van a depender las
competencias efectivas de las Comunidades Autnomas para legislar sobre su propia
Funcin Pblica.
Con carcter previo, es imprescindible adelantar una serie de consideraciones
que permitirn aprehender la problemtica. En primer lugar, la definicin material de lo
bsico es una competencia exclusiva del Legislador estatal, el cual goza de una
completa libertad para establecer con carcter general las bases de una determinada
materia, sin que la calificacin hecha por aquel expresin de una legtima poltica
legislativa- pueda ser fiscalizada por el Tribunal Constitucional, pues ste no es Juez de
la oportunidad, si bien al establecer lo bsico el Estado tiene que respetar la
competencia legislativa propia de las Comunidades Autnomas sobre Funcin Pblica,
sin que la legislacin bsica agote la regulacin del rgimen estatutario y no deje
margen de actuacin al Legislador autonmico. Como seal el Tribunal
Constitucional, la definicin de las bases, en el mbito de la legislacin compartida,
tiene por objeto crear un marco normativo unitario, de aplicacin a todo el territorio
nacional, dentro del cual las Comunidades Autnomas dispongan de un margen de
actuacin que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer
los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses; por ello, en
principio, debe entenderse que excede de lo bsico toda aquella ordenacin que, por su
minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonmica de
desarrollo legislativo, producindose en tal caso, por regla general, un resultado de
vulneracin competencial que priva a lo presentado como bsico de su condicin de tal
(STC 147/1991, de 4 de julio).
Esto no implica que el alcance material de las bases se deba reducir al nivel de la
mera abstraccin, como principios genricos que precisan ineludiblemente concrecin
legislativa posterior, pues las bases pueden asimismo articular la regulacin de un
aspecto si lo considera necesario el Legislador estatal para asegurar un mnimo comn
normativo homogneo de mbito nacional. Esto lleva a tener que distinguir, al definir lo
bsico, tanto su extensin como su intensidad, pues una cosa es que una institucin o
aspecto sea objeto de regulacin con carcter bsico (por ejemplo, situaciones
administrativas, provisin de puestos de trabajo, retribuciones, etc.) y otra muy distinta
la intensidad de esa regulacin, pues el legislador bsico puede regular ms o menos
elementos.
De todo lo anteriormente dicho se entiende que el alcance de lo bsico es en
cada perodo coyuntural, pues se encuentra supeditado a la opcin legislativa del Estado
que, discrecionalmente, puede otorgar una mayor o menor extensin e intensidad a lo
que considere bsico en un momento determinado. En esta operacin de definir el
alcance extensivo e intensivo de lo bsico, el Tribunal Constitucional slo ha limitado al

Legislador estatal desde la perspectiva del exceso, no del defecto. Es decir, que el
Tribunal puede considerar que el Legislador estatal se ha excedido, en extensin o en
intensidad, a la hora de calificar como bsico un aspecto concreto o singular. Pero, por
el contrario, no puede reputar inconstitucional la omisin del Legislador de calificar un
aspecto determinado (en su extensin o en su intensidad) como bsico, pues ello
entrara dentro del legtimo margen de que dispone el Legislador estatal a la hora de
definir lo bsico. El nico lmite, por tanto, ser regular y definir en exceso lo bsico,
pues ello limita o elimina la competencia propia de las Comunidades Autnomas. De
ah que el control sea ms factible desde el punto de vista intensivo que extensivo. As,
por ejemplo, el Legislador bsico puede establecer que los funcionarios se agruparn en
Cuerpos, pero en lo que respecta a su concreta regulacin y articulacin aquel, por un
lado, no puede agotar las posibilidades de configuracin para dejar margen a las
Comunidades Autnomas y, por otro, tampoco debe limitarse a los principios o a unas
bases abstractas y evanescentes, de manera que el Legislador bsico podra fijar que los
funcionarios se agruparn en Cuerpos y, a continuacin, extraer de ello ms o menos
configuracin y articulacin, siempre que deje insistimos- un margen configurador
propio a las Comunidades Autnomas.
Al hilo de este ejemplo es necesario hacer una ltima consideracin de la
jurisprudencia constitucional relativa a que la intensidad y extensin que pueden tener
las bases no es la misma en todos los mbitos que integran ese rgimen jurdico. As, el
alcance de lo bsico ser menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente
a la organizacin y al funcionamiento interno de los rganos de las Administraciones
Pblicas, que en aquellas otras que inciden ms directamente en su actividad externa,
sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados,
aunque ciertamente no cabe trazar una distincin tajante entre unos aspectos y otros. No
debe olvidarse que, segn establece el art. 149.1.18.a C.E., el objetivo fundamental,
aunque no nico, de las bases en esta materia es el de garantizar y no cabe duda de que
cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por
los preceptos impugnados, ms remota resultar la necesidad de asegurar ese
tratamiento comn y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirir la capacidad
de las Comunidades Autnomas de organizar su propia Administracin segn sus
preferencias (STC 50/1999, de 6 de abril). Esta doctrina tendr una gran influencia a la
hora definir la bases materiales del rgimen estatutario de los funcionarios, en la medida
en que los elementos estructurales de dicho rgimen estatutario se encuentran
intrnsecamente vinculados a la organizacin de las Administraciones Pblicas, por lo
que su intensidad de regulacin bsica ser considerablemente ms reducida.
Desde estas premisas, es necesario analizar el alcance o contenido material de
las bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, segn la Constitucin.
Para ello resulta imprescindible partir de la temprana Sentencia 76/1983, de 5 de agosto,
donde el Tribunal Constitucional consider que el art. 149.1.18. de la Constitucin
reconoce al Estado competencia exclusiva para dictar las bases del rgimen jurdico de
las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios. De ello
deriva una doble competencia estatal en materia de funcin pblica: 1. competencia
para regular los aspectos bsicos de la situacin personal de los funcionarios pblicos,
es decir, de la denominada relacin de servicio, contenido indiscutible del rgimen
estatutario, y 2. competencia para regular los aspectos esenciales de la organizacin de
la burocracia de las Administraciones pblicas, pues la expresin rgimen jurdico
contenida en el precepto constitucional no se refiere exclusivamente al procedimiento y

al rgimen de recursos, como ha sealado este Tribunal Constitucional en su Sentencia

32/1981, de 28 de julio, y ha de entenderse incluida tambin en ella la regulacin bsica
de la organizacin de todas las Administraciones pblicas.
Pues bien, en lo que atae a la relacin de servicio (en la medida en que
determina la situacin personal o posicin subjetiva del funcionario), la jurisprudencia
constitucional ha permitido una regulacin ms agotadora de las bases: adquisicin y
prdida de la relacin; situaciones administrativas; derechos y obligaciones;
incompatibilidades; rganos y procedimientos de participacin de funcionarios en la
determinacin de las condiciones de trabajo. En cambio, la relacin orgnica, en la
medida en que afecta a aspectos esenciales de la organizacin de la burocracia de las
Administraciones Pblicas, no tiene por qu ser un aspecto bsico. En un primer
momento, la legislacin postconstitucional apenas s reflej esa posible diferencia de
intensidad en la regulacin de lo bsico, lo que unido al proceso de inferencia natural
sobre la legislacin preconstitucional dibujaba un escenario en el que el margen de
maniobra de las Comunidades Autnomas era reducido. En este punto, precisamente, se
observa un cambio de concepcin en el EBEP.
2.- El Estatuto Bsico del Empleado Pblico en cuanto bases del rgimen
estatutario de los funcionarios.
2.1. La reduccin de la densidad de la legislacin bsica.
En un contexto generalizado de opcin de poltica legislativa caracterizado por
lo que entonces se dio en llamar un adelgazamiento de lo bsico, el EBEP refleja
como pocas normas esta eleccin por una reduccin de la densidad de la legislacin
bsica en materia de Funcin Pblica. La Exposicin de Motivos envuelve este
fenmeno en dos motivos: uno poltico y otro tcnico. El primero, la profunda
descentralizacin poltico-administrativa experimentada en Espaa con la creacin y
consolidacin de las Comunidades Autnomas, y la consecuente implantacin de
Administraciones Pblicas con Funciones Pblicas propias, de donde se deriva la
exigencia de que cada Administracin pueda configurar su propia poltica de personal y
su particular modelo de Funcin Pblica. El segundo motivo, de carcter aparentemente
tcnico, sera el de permitir regulaciones sectoriales diferenciadas de acuerdo con la
diversidad de formas de gestin de servicios y actividades pblicas.
El Informe de la Comisin seal las siguientes finalidades que debera
perseguir la legislacin bsica en materia de Funcin Pblica: reafirmar los principios
constitucionales sobre el empleo pblico; garantizar la igualdad bsica de los derechos y
deberes de los empleados pblicos de todas las Administraciones; facultar al Estado
para ejercer sus competencias sobre poltica econmica general y estabilidad
8
presupuestaria ; regular las relaciones de servicio y laborales en el empleo pblico; y
facilitar la interconexin o comunicacin de los sistemas de empleo pblico de los
diferentes niveles de administracin y la coordinacin voluntaria de sus polticas de
empleo. Con estas finalidades, en realidad, podra caber cualquier cosa y el elenco de
materias que realizaba a continuacin extenda el alcance del Estatuto bsico sobre
8

La Disposicin Final Primera, relativa a la habilitacin competencial del EBEP, invoca expresamente el
art. 149.1.13 de la Constitucin, que se refiere a las bases y coordinacin de la planificacin general de la
actividad econmica.

todas las instituciones y tcnicas propias de la Funcin Pblica . La clave no radicaba,

en cambio, en la amplia extensin de la legislacin bsica sino en su escasa intensidad,
a cuyos efectos se mentaban los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad.
Es, pues, en este juicio de proporcionalidad sobre la legislacin bsica donde se
recupera, de entrada, la distincin fundamental entre relacin de servicio y relacin
orgnica. En efecto, partiendo de la consideracin radical de la Funcin Pblica como
elemento vinculado a la organizacin administrativa, por un lado, y de la potestad de
autoorganizacin de las Administraciones Pblicas (en particular, de las Comunidades
Autnomas), por otro, se remite a stas la definicin y configuracin de la estructura
objetiva de la Funcin Pblica. As, la estructuracin del empleo pblico (Captulo II,
del Ttulo V) apenas s aparece dotada de contenido en el EBEP, salvo lo relativo a los
grupos de clasificacin dependientes de las titulaciones educativas. Pero en todo lo
referente a las agrupaciones de puestos o de funcionarios se estar a lo establecido por
el modelo concreto de cada Ley de Funcin Pblica. En cambio, en lo tocante al
contenido estricto de la relacin de servicio (derechos y obligaciones), el EBEP lleva a
cabo una intensificacin apreciable de lo bsico.
El resultado final es una Ley que presenta una densidad bsica internamente
desequilibrada entre el estatuto objetivo (la estructura) de la Funcin Pblica y el
estatuto subjetivo (derechos y obligaciones) de los funcionarios. Paradjicamente, tan
criticable puede resultar la reduccin del primero como la amplitud del segundo. En
relacin con la merma en la intensidad de lo bsico, se ha cuestionado tanto su
oportunidad poltica o administrativa como con menos fundamento- su viabilidad
constitucional. Por su parte, los derechos de los funcionarios pblicos aparecen
regulados en ocasiones con previsiones tan detalladas y concretas que sorprenden en un
contexto general de reduccin de lo bsico. Tal es el caso de los derechos a la
negociacin colectiva y a la representacin y participacin institucional, donde adems
concurre una vinculacin estrecha a la organizacin administrativa. O las previsiones
sobre permisos de los funcionarios, donde por aadidura el EBEP introduce una
peculiar ddiva de difcil justificacin desde lo bsico, como son los dos das
adicionales de libre disposicin que disfrutarn los funcionarios al cumplir el sexto

Los principios ordenadores del empleo pblico; la determinacin y definicin de las clases de empleados
pblicos, incluido el personal directivo, especificando el tipo de legislacin aplicable a las relaciones de
empleo en cada caso; los instrumentos de planificacin, ordenacin y gestin de los recursos humanos,
con la flexibilidad necesaria para que cada Administracin adopte los que ms le convengan; los
requisitos generales para el acceso al empleo pblico y los elementos que garanticen la efectividad de los
principios de mrito y capacidad e igualdad, as como la transparencia y la agilidad de los procesos
selectivos; los aspectos y garantas bsicas de promocin profesional, sobre la base de los criterios de
mrito y capacidad y de rendimiento y en atencin a las necesidades del servicio; las normas bsicas
sobre situaciones administrativas y extincin de la relacin de servicio de los empleados pblicos; las
normas bsicas que faciliten la movilidad de los empleados entre las distintas Administraciones Pblicas;
los supuestos y causas de extincin de las relaciones de empleo pblico; el conjunto de derechos bsicos
de los empleados pblicos; las bases del rgimen retributivo de los funcionarios pblicos; el sistema de
representacin y la estructura, contenido y efectos de la negociacin colectiva de los funcionarios
pblicos y otros procedimientos de participacin y de solucin de conflictos y las reglas especiales
aplicables al personal laboral; los principios ticos y deberes bsicos de los empleados pblicos; las
normas bsicas sobre incompatibilidades de los empleados pblicos; los principios del rgimen
disciplinario; las relaciones de cooperacin entre las Administraciones en materia de empleo pblico:
Informe de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, 25 abril
2005, n. 13.

trienio, incrementndose en un da adicional por cada trienio cumplido a partir del

octavo (art. 48.2 EBEP).
2.2. Peculiaridades en el uso de la tcnica bsica del EBEP.
Uno de los aspectos ms destacables del EBEP son algunas peculiaridades que
presenta una legislacin que se dicta como bsica y que, por tanto, debera establecer
ese mnimo comn normativo en todo el territorio nacional.
En primer lugar, el EBEP contiene previsiones que realmente no fijan un
mnimo comn sino que dejan a las Comunidades Autnomas y al Estado la opcin de
aceptar o no, a travs de su normativa propia, instituciones o elementos enteros de la
Funcin Pblica. Es el caso, por ejemplo, de una de sus innovaciones ms destacadas
como es el personal directivo (art. 13), llamado a constituir en el futuro un factor
decisivo de modernizacin administrativa, segn la Exposicin de Motivos. Pues bien,
10
la implantacin efectiva y el desarrollo normativo de esta figura se deja a la voluntad
de los gobiernos de las Administraciones Pblicas (Estado y Comunidades Autnomas),
por lo que en ltima instancia podra darse el caso de un modelo de Funcin Pblica que
prescindiera de esta figura.
Pero el supuesto de previsin bsica facultativa ms llamativo es, sin duda
alguna, el relativo a las modalidades de carrera que el EBEP establece. Segn el artculo
16.3, las Leyes de Funcin Pblica que desarrollen el EBEP regularn la carrera
profesional de su mbito respectivo, que podrn consistir, entre otras, en la aplicacin
aislada o simultnea de alguna o algunas de las modalidades que prev el Estatuto
Bsico: carrera y promocin interna, vertical u horizontal en ambos casos. Pues bien, si
el Proyecto de Ley ya ofreca aqu un men dispositivo -pero limitado- de modalidades
de carrera (alguna o algunas de las cuatro), la tramitacin parlamentaria ha introducido
ese perturbador entre otras que viene a dejar libertad absoluta para que cada Ley de
Funcin Pblica implante la modalidad de carrera que estime oportuno, sin verse
siquiera limitado por las cuatro modalidades previstas en el EBEP.
En otras ocasiones, el EBEP se limita a habilitar o autorizar que las
Administraciones Pblicas organicen la gestin de su empleo pblico conforme a
determinadas posibilidades igualmente opcionales. As, se permite a las
Administraciones Pblicas la delegacin de actividades de negociacin colectiva a
rganos tcnicos especializados, que las representarn en las mesas de negociacin, que
actuarn conforme a sus instrucciones polticas y cuyos acuerdos precisarn la
ratificacin del rgano competente segn los casos (art. 33.3 EBEP). Otro ejemplo es el
de los rganos especializados y permanentes de seleccin de personal, cuya posibilidad
se prev en el artculo 61.4 EBEP. Como se ve, el EBEP se limita a autorizar estas
formas de gestin (de la negociacin colectiva o de la seleccin de empleados), el
recurso a las cuales depender de la potestad de autoorganizacin de cada
Administracin Pblica. Por lo que, en ltima instancia, cabe plantearse lo superfluo o
innecesario de su previsin en el EBEP, pues aunque no estuviese recogida esa
habilitacin en el Estatuto Bsico bien podra cada Administracin organizar la gestin
de sus recursos humanos conforme considere oportuno. De hecho, la creacin de

10

Deslegalizacin que no estaba prevista originariamente en el Proyecto de Ley.

rganos especializados de gestin se puede extender a otros aspectos de los recursos

humanos que no tienen por qu estar autorizados expresamente en el EBEP.
Pero el supuesto ms peculiar es la utilizacin de la legislacin bsica con una
eficacia supletoria. Es el caso del artculo 48.1 del EBEP relativo a los permisos de los
funcionarios. Segn el mismo, las Administraciones Pblicas determinarn los
supuestos de concesin de permisos a los funcionarios pblicos y sus requisitos, efectos
y duracin. Ahora bien, en defecto de legislacin aplicable de esas Administraciones
Pblicas, los permisos y su duracin sern, al menos, los que aparecen en dicho
precepto. Independientemente de la ambigedad sobre si los permisos deben ser
regulados por reglamento (en virtud del llamamiento a las Administraciones Pblicas)
o por ley (utilizacin de la expresin legislacin aplicable), lo destacable es que la
regulacin completa y exhaustiva que hace el EBEP sobre los permisos de los
funcionarios no constituye un mnimo comn normativo para todo el territorio nacional
porque sean las bases que informen la legislacin de Funcin Pblica de Estado y
Comunidades Autnomas sino que se configura, primero, como normativa supletoria
que slo regir en defecto de legislacin aplicable y, segundo, como normativa
superable por la normativa o por el convenio colectivo. Cada Ley podr o no regular los
permisos de los funcionarios. Si no lo hace, se aplicar supletoriamente la legislacin
bsica. Si lo hace, deber respetar el mnimo previsto en la legislacin bsica, pero es
libre de introducir mejoras al alza.
Estas son, en suma, las peculiaridades que presenta el EBEP a la hora de
establecer la legislacin bsica de los funcionarios pblicos. Lo bsico como facultativo
o disponible, lo bsico como habilitacin o autorizacin y lo bsico como supletorio
resultan, en ltima instancia, intrnsecamente contradictorios con la finalidad y concepto
mismo de la legislacin bsica como norma que establece una regulacin mnima y
comn, necesaria e indispensable, segura e indisponible.
3.- Las bases del rgimen estatutario de los funcionarios fuera del EBEP.
Al igual que el EBEP no es todo el Estatuto de los funcionarios pblicos del
art. 103.3 CE, aquel tampoco es toda la legislacin bsica del rgimen estatuario de los
funcionarios. Y es que ha quedado fuera del EBEP la legislacin bsica sobre
incompatibilidades (recogida en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre), en contra de la
propuesta del Informe del Comit de Expertos, que acertadamente abogaba por su
inclusin y su universalizacin en aras de la igualdad, transparencia y seguridad
jurdica- a todo el personal al servicio de las Administraciones Pblicas, tambin el
regulado por leyes especiales u orgnicas (Administracin de Justicia, Consejo de
Estado, Tribunal Constitucional, etc.).
4.- Art. 149.1.13: bases y coordinacin econmica.
La competencia del Estado para establecer las bases y la coordinacin de la
planificacin de la actividad econmica general (art. 149.1.13 de la Constitucin)
resulta esencial para dar cobertura competencial a los lmites retributivos contenidos en
las Leyes de presupuestos generales del Estado para todo el personal al servicio del
sector pblico, expresados a travs de topes mximos globales referidos al incremento
de su masa retributiva (STC 195/2006, de 22 de junio).

La invocacin de dicho precepto es suficiente para declarar inconstitucional una

ley autonmica que contradiga una norma estatal dictada al amparo de la misma (STC
297/2006, de 11 de octubre de 2006). Suele tratarse de Leyes de Presupuestos Generales
del Estado que establecen lmites a los incrementos retributivos del personal al servicio
de las Administraciones Pblicas, si bien dichas leyes refuerzan ese ttulo competencial
con la calificacin explcita de bsicos de los preceptos que establecen dichos lmites.
La exposicin que hace el propio Tribunal Constitucional en su Sentencia
139/2005, de 26 de mayo, es lo suficientemente completa y expresiva tanto de la
doctrina general sobre esta competencia estatal como sobre las consecuencias que se
pueden derivar de ella: Existe sobre este particular una consolidada doctrina
constitucional que arranca de la STC 63/1986, de 21 de mayo, donde tuvimos ocasin
de sealar que la cuantificacin de los derechos econmicos de los funcionarios
"constituye una medida econmica general de carcter presupuestario dirigida a
contener la expansin relativa de uno de los componentes esenciales del gasto pblico"
(FJ 11), por lo que su encuadramiento competencial adecuado es el ttulo reservado al
Estado por el art. 149.1.13 CE (en particular, STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3). Esta
misma doctrina ha sido reiterada con posterioridad en numerosas ocasiones. Entre ellas
cabe destacar la STC 171/1996, de 30 de octubre, donde se declar inconstitucional la
creacin de fondos para atender a finalidades retributivas de los empleados pblicos
llevada a cabo por la Ley del Parlamento de Galicia 2/1988, de 5 de marzo, de
presupuestos generales de la Comunidad Autnoma para 1988, por considerar que esta
operacin "incide, menoscabndola, en la eficacia de la medida antiinflacionaria
adoptada por el Estado" (FJ 4). Ms recientemente, en la STC 62/2001, de 1 de marzo,
estimamos parcialmente el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente
del Gobierno contra la Ley de las Cortes de Aragn 7/1993, de 4 de mayo, de
presupuestos de la Comunidad Autnoma para 1993, donde destacamos que "el
principio de jerarqua normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los
incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las
concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley" (FJ 3), y en la STC
24/2002, de 31 de enero, estimamos parcialmente el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto contra determinados preceptos de la Ley del Principado de Asturias 1/1996,
de 26 de abril, de concesin de crditos extraordinarios y suplementos de crdito
destinados a atender la actualizacin de retribuciones, modificacin de plantillas y otras
obligaciones del personal al servicio de la Administracin, organismos autnomos y
Servicio de Salud del Principado de Asturias, donde se prevea subvenir a las
necesidades financieras de un fondo salarial previamente constituido. La mencin de las
anteriores resoluciones pone de manifiesto no slo la supeditacin de los acuerdos
alcanzados por las Administraciones pblicas y los legtimos representantes de sus
empleados a lo establecido por el legislador en aras de la coordinacin presupuestaria,
sino tambin la posibilidad de reaccionar frente a dichos acuerdos bien ante los rganos
judiciales ordinarios, bien directamente ante este Tribunal Constitucional, por las
instancias legitimadas al efecto, en funcin del rango del instrumento en el que se
plasme dicho acuerdo.

5.- Legislacin laboral del personal al servicio de las Administracin Local.

Tal y como seala el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (Disposicin final
Primera), uno de sus objetivos es determinar las normas aplicables al personal laboral

al servicio de las Administraciones Pblicas, dictadas al amparo del art. 149.1.7 de la

Constitucin, que otorga al Estado competencia exclusiva sobre la legislacin laboral.
No es, pues, legislacin bsica, sino legislacin directamente aplicable que tan solo
puede ser ejecutada por las Comunidades Autnomas. De esta forma, mientras en
relacin con el rgimen estatutario de los funcionarios pblicos las Comunidades
Autnomas pueden aprobar legislacin propia en el marco de las bases estatales, la
relacin laboral especial en el mbito de las Administraciones Pblicas es uniforme en
toda Espaa.
No obstante, algunos Estatutos de Autonoma s han reconocido competencia a
las Comunidades Autnomas en lo relativo al aspecto organizativo de esa relacin
laboral. As, el art. 136 del Estatuto de Autonoma de Catalua y el 76.2 c) del Estatuto
de Autonoma de Andaluca, que atribuyen a la Comunidad Autnoma en cuestin la
competencia exclusiva, en materia de personal laboral, para la adaptacin de la relacin
de puestos de trabajo a las necesidades derivadas de la organizacin administrativa y
sobre la formacin de este personal.