La idea de administracin pblica puede referirse en su acepcin
orgnica o subjetiva, ya sea al conjunto de rganos que encabeza el Poder Ejecutivo, o bien, aadiendo a ese concepto restrictivo las entidades jurdicamente descentralizadas. La Administracin centralizada representa por lo comn orgnicamente al Estado, persona pblica estatal perfecta y soberana, aun cuando es posible que los actos administrativos de los otros rganos en que se divide el poder a travs de la actuacin de sus agentes tambin trasunten la representacin del Estado. Esta concepcin sobre la administracin pblica se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurdica tambin de carcter pblico y estatal, pero propia separada de la persona pblica Estado, a la cual unen, sin embargo, lazos de tutela y de garanta de sus actos frente a los particulares o administrados. La competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una persona jurdica estatal en el mbito intersubjetivo, surge tanto de las esferas de atribuciones de los rganos como de las facultades que tengan atribuidas los sujetos, con personalidad jurdica diferenciada, especialmente a travs de las leyes que organizan su creacin. Como las personas jurdicas, y entre ellas el Estado, requieren la actuacin de la voluntad de una persona fsica, que sea idnea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente debe resolverse el problema del modo en que dicho querer se imputa a la persona jurdica, a fin de producir efectos en el mundo jurdico. La teora del mandato resulta insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano al otorgar ese mandato. La teora de la , sera imposible al Estado, designar su representante pues l carece en ese momento de voluntad. * La teora del rgano. Esta concepcin explica la ndole de las relaciones entre el rgano y el grupo, dejando de lado la idea tcnica de la representacin. Se basa en la inexistencia de relacin jurdica de representacin entre uno y otro en virtud de que ambos son expresin de la misma realidad que es la persona jurdica. El rgano deriva de la propia constitucin de la persona jurdica, integrando su estructura. El rgano no acta en base a un vnculo exterior con la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la Pgina 1 de 16
organizacin, generndose una relacin de tipo institucional, que emana de la
propia organizacin y constitucin del Estado o de la persona jurdica pblica estatal. La idea de rgano supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad: un elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias integrados por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades en sentido tcnico como a cometidos y otro de carcter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas que desempean la titularidad del rgano. El rgano, si bien forma parte de la persona jurdica pblica estatal no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurdico. En la doctrina italiana se ha pretendido distinguir el rgano del oficio, sosteniendo que ste ltimo comprende la esfera abstracta de poderes y funciones, mientras que la persona fsica sera el portador del rgano. La posicin que la persona fsica ocupa en un rgano de la persona jurdica pblica estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aqulla en el momento de su designacin. * Las relaciones interorgnicas. Los rganos no son sujetos de derecho y carecen de personalidad jurdica, pero ello no impide reconocer la existencia de relaciones jurdicas entre los rganos de una misma persona jurdica pblica estatal, llamadas relaciones interorgnicas. La actividad interorgnica es considerada una actividad jurdica que debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de accin que debe caracterizar el obrar de la persona jurdica pblica estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de voluntades contrapuestas (al menos en la llamada administracin activa). Estas relaciones interorgnicas se clasifican de distinta forma segn sean: de colaboracin, de conflicto, de jerarqua, consultivas, o de control. * Distintos criterios para clasificar los rganos. Hay dos grandes grupos bsicos. Segn la estructura del rgano Los rganos se distinguen, en mrito a su origen, en rganos constitucionales, que son aquellos previstos en la Carta Fundamental (presidente, ministros, etc.) y rganos meramente administrativos, que no Pgina 2 de 16
nacen de la Constitucin, sino de normas de jerarqua (direcciones
generales...). Atenindose a su integracin, los rganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, segn que tenga como titular a una o a varias personas fsicas. La voluntad del rgano colegiado se forma a travs de un proceso que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberacin y a la decisin o resolucin. Antes de tomarse la decisin, el collegium debe constituirse y deliberar. La constitucin del rgano colegiado requiere la concurrencia de un determinado nmero de integrantes (qurum estructural), que puede ser igual o distinto al nmero que se requiere para funcionar (qurum funcional). Los temas que vayan a tratarse en la reunin deben estar expuestos en el orden del da. La violacin del orden del da da lugar a la invalidez de la decisin; cuando el rgano puede ser objeto de una nueva convocatoria para su ratificacin o no, el defecto o vicio ser de nulidad relativa. Una vez realizada la deliberacin, corresponde que los miembros del colegio adopten la decisin, para lo cual se requiere el nmero de votos que determine cada reglamento o estatuto. A falta de norma expresa las decisiones se toman por mayora absoluta (51%). Se entiende por rgano simple aquel que est integrado por un slo rgano, ya sea unipersonal o colegiado: en cambio, el rgano complejo se caracteriza por hallarse constituido por dos o ms rganos, siendo indiferente que sean unipersonales o colegiados. Segn la funcin que cumple el rgano Teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los rganos, pueden clasificarse en: rganos activos: Emiten y ejecutan los actos administrativos creando situaciones jurdicas objetivas o subjetivas respecto de los administrados. rganos consultivos: Su funcin se cumple a travs de actos internos o interorgnicos de asesoramiento a la administracin activa. Carecen de facultades decisorias. rganos de contralor: Realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los rganos activos, el cual puede ser previo (autorizacin) o practicarse a posteriori (aprobacin).
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* La concepcin de la persona moral. La personalidad del Estado y su
naturaleza jurdica. En Roma se conocieron tan solo vestigios de lo que hoy se conoce como persona moral o jurdica, como era la idea de poder pblico. En general, suele reconocerse que el fenmeno de la personalidad moral aparece con motivo de la necesidad de dar cierto poder de actuacin a las ciudades que habiendo sido vencidas en las guerras contra los romanos, utilizaron el ius singulorum para regir los actos de naturaleza patrimonial que podan llevar a cabo en la gestin de los intereses de cada comunidad. La aparicin de la teora del fisco cuyo desarrollo se consolida en el Estado de policafue un recurso tcnico que hizo posible el sometimiento de la actuacin estatal al derecho sobre la base de reconocer que una porcin de los actos del Estado no se distinguan por su naturalezade los actos que llevaban a cabo los individuos. De all que, partiendo de esa premisa se postul la aplicacin a esos actos del rgimen de derecho privado y consecuentemente fue admitida la demandabilidad del Estado, ya que l mismo, a travs del fisco, poda ser demandado ante los tribunales. Al someterse luego los actos de poder pblico, tambin al derecho, el arraigo que haba tenido la doctrina del fisco provoc el nacimiento de la teora de la doble personalidad del Estado, segn que ste actuara en el campo de la gestin patrimonial o en el ejercicio de actos de imperio. Esta tesis est hoy prcticamente abandonada por la doctrina moderna que sostiene la configuracin de la personalidad unitaria del Estado. Superadas, entre otras, la teora de la ficcin (que intenta explicar la actuacin de las personas morales como si fueran personas fsicas) las teoras organicistas (que conciben a las personas morales como un organismo con actos volitivos similares a los individuos), es la teora de la institucin concebida como un organismo que posee fines e instrumentos propios para ejercitarlos de modo que superen en poder y duracin a las personas fsicas que la integran la que proporciona la explicacin ms adecuada acerca del origen, funcionamiento y extincin de las personas morales. De este modo las personas jurdicas no resultan de una creacin del legislador sino de una realidad social que el derecho positivo no puede avasallar y que el Estado est obligado a respetar. Los elementos que integran la institucin son: - Una ideafuerza: idea objetiva dinmica y prctica que constituye el centro vital de la institucin y congrega las voluntades de sus miembros. - Poder organizado al servicio de esa idea que adopte y coordine los instrumentos que conducen a la realizacin del fin u objetivo propuesto, Pgina 4 de 16
- La adhesin de los miembros de la institucin a la idea.
El Estado concebido como persona moral o jurdica es la institucin por excelencia, perfecta y soberana, producto de la sociabilidad natural, en la cual desempean un papel importante los acontecimiento histricos, las tradiciones y las costumbres. Como toda persona jurdica, el Estado se halla limitado por el principio de la especialidad en cuya virtud no pueden los rganos realizar actividades que no estn relacionadas con el fin u objeto de la institucin. El artculo 30 del Cdigo Civil, define persona como todo ente con aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones. Las personas admiten una gran divisin: - De existencia visible o personas naturales: todo hombre (artculos 31 y 51 del Cdigo Civil) y, - De existencia ideal o personas morales: La personalidad es reconocida por la norma (artculo 32 del Cdigo Civil). + Personas jurdicas (artculos 33 y 34 del Cdigo Civil), de carcter pblico (artculo 33, 1 parte del Cdigo Civil), o de carcter privado (artculo 33, 2 parte del Cdigo Civil); y + Personas de existencia ideal propiamente dichas, o simples asociaciones civiles o religiosas (artculo 46 del Cdigo Civil). Dentro de las personas morales sern pblicas: - El Estado Nacional; - Las provincias; - Los municipios; - Las entidades autrquicas; - La Iglesia Catlica; - La Ciudad de Buenos Aires. Sern personas morales sern privadas: - Las asociaciones; - Las fundaciones; - Las sociedades civiles; - Las sociedades comerciales; - Otras entidades que no requieran autorizacin estatal. En el plano pblico externo o de la comunidad internacional, la actuacin estatal se singulariza en una sola persona: el Estado Federal. En el mbito del derecho interno, la personalidad jurdica estatal aparece atribuida a varias personas jurdicas pblicas (Estado Nacional, provincias, municipalidades, empresas de Estado). Pgina 5 de 16
* Personas jurdicas pblicas y privadas.
Los entes pblicos son creados por el Estado, con excepcin de la Iglesia. Son personas pblicas las que persiguen un fin pblico, o de inters pblico o de utilidad general, en tanto las privadas persiguen fines privados o de inters particular. Los entes pblicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder pblico. Este principio no es absoluto, puesto que pueden existir entidades privadas con prerrogativas de poder pblico y entidades pblicas sin esas prerrogativas. No obstante advertirse que el mayor o menor control es consecuencia y no causa de la naturaleza de la entidad, lo cierto es que, ante una determinada regulacin legal, esta circunstancia dar una pauta de aqulla. * Personas pblicas estatales y no estatales. Existe un conjunto de personas jurdicas que no pueden considerarse privadas, con caractersticas muy diversas: - Son indudablemente estatales, en el sentido de que integran la organizacin jurdica de la Nacin; - Adems de estas entidades, existen otras personas colectivas que indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la Administracin Pblica, sea porque el legislador las cre en ese carcter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal. Se reconoce actualmente la existencia de entidades pblicas no estatales. Criterios de diferenciacin: - Satisfaccin de fines especficos del Estado: Una persona pblica ha de ser tenida por personas estatal, o sea, encuadrada en la organizacin estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los siguientes elementos: + Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad; + Creacin directa del ente por el Estado; + Obligacin del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios; + Tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que ste cumpla con sus fines; + Satisfacer fines especficos del Estado y no fines comerciales o industriales. Pgina 6 de 16
En realidad el criterio de finalidad perseguida por el
Estado, considerado como opuesto a la actividad industrial o comercial, no puede erigirse en condicin sine que non para atribuir carcter estatal a una entidad. - Capital estatal: Este criterio resulta impreciso. - Encuadramiento del ente en la Administracin Pblica: En nuestra opinin, las personas jurdicas pblicas son o no estatales segn que pertenezcan o no a los cuadros de la Administracin Pblica, conforme a las normas vigentes sobre organizacin administrativa. A los efectos de verificar dicho encuadramiento ser fundamental analizar la naturaleza de las relaciones o vnculos que ligan a la entidad con la Administracin Central y la amplitud de la injerencia o control de sta sobre aqulla. Esas entidades ineludiblemente han de ser creacin estatal, persiguen fines de bien comn y, en principio, gozan de prerrogativas de poder pblico, adems de hallarse sujetas a un control estatal de cierta intensidad. - Carcter pblico o privado de los actos que celebran las entidades estatales: Es acertada la posicin de quienes aceptan la existencia de los actos privados de la Administracin, a los cuales se aplica en forma prevaleciente el derecho civil o comercial. La cuestin esencial en esta materia no se centra en el hecho de que algunos elementos del acto aparezcan reglados por el Derecho Administrativo y el objeto por el derecho privado, como en la configuracin del rgimen jurdico distinto, caracterizado por la ausencia de prerrogativas pblicas en el acto privado de la Administracin (al menos en principio), y en la aplicacin directa del Cdigo Civil o Comercial para reglar el contenido y forma del acto. El reconocimiento de una sola personalidad estatal admite la posibilidad de que el Estado o sus entes acten en el campo del derecho privado, en forma similar a lo que acontece respecto de las personas jurdicas privadas, que pueden celebrar indistintamente tanto contratos civiles como administrativos, sin desdoblar su personalidad. - Entidades pblicas no estatales: No integran la estructura estatal y no pertenecen a la Administracin Pblica. Sus caractersticas son: + Generalmente, aunque no siempre, su creacin se efecta por ley; + Persiguen fines de inters pblico; + Gozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder pblico; + Las autoridades estatales ejercen un contralor intenso; + Su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a ellas; + Quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios pblicos; Pgina 7 de 16
+ Las decisiones que dictan sus rganos no constituyen actos
administrativos, lo cual no excluye la aplicacin de las normas y principios del derecho pblico para reglar determinados aspectos de la actividad de estos entes. - Personas jurdicas privadas del Estado: Entes privados de propiedad estatal, cuya condicin y rgimen jurdico se rigen por el derecho civil o comercial. El Estado en su accionar con miras al logro del bien comn, puede recurrir a la creacin de nuevos entes dotados de una personalidad jurdica distinta de la estatal asumiendo, recurriendo o sometindose a figuras del derecho pblico o del derecho privado. Cuando se adopta una forma del derecho privado, se produce la creacin de un nuevo ente con personalidad propia del derecho privado, si bien sujeto a un determinado contralor. Principios jurdicos de la organizacin administrativa. Existen cuatro principios jurdicos fundamentales: jerarqua, competencia, centralizacin y descentralizacin. En la doctrina no existe acuerdo, en general, acerca de algunos otros principios como el de unidad y el de coordinacin. La unidad suele ser consecuencia de la jerarqua. En nuestro derecho administrativo, el principio de la unidad no ha merecido an una recepcin adecuada. En cuanto al llamado principio de coordinacin, el constituye en realidad un requisito de toda organizacin y su base, no revistiendo carcter jurdico. La jerarqua. Ha sido definida en el siglo pasado como el conjunto de rganos armnicamente subordinados y coordinados aunque en realidad se trata del principio que los reduce a unidad y la recproca situacin en que estn los rganos en una entidad. La jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma persona jurdica. Si bien la jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la preexistencia de una serie de rganos, caracterizados por dos figuras tpicas de toda organizacin: la lnea y el grado, La lnea jerrquica se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posicin o situacin jurdica que cada uno de los rganos ocupa en dicha lnea. Existen tambin en la organizacin administrativa rganos fuera de las lneas jerrquicas, que por lo comn desarrollan actividades de asesoramiento en el Pgina 8 de 16
planeamiento general. Este tipo de rganos constituye una institucin que en
la ciencia administrativa se denomina staff and line. Los efectos que se derivan de la relacin jerrquica trasuntan para los rganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como: - Dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior, - Vigilar y controlar la actividad de los rganos inferiores, - Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del rgano inferior, - Delegar la facultad de emitir determinados actos, - Resolver los conflictos interorgnicos de competencia que se suscitan entre rganos inferiores, - Designacin de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los rganos inferiores. El deber de obediencia que tienen los rganos inferiores, se origina precisamente en el vnculo de subordinacin que los une con los rganos superiores. Este deber reconoce sus limitaciones. Existen dos orientaciones distintas: la doctrina de la reiteracin, por cuyo mrito el inferior tiene la obligacin de observar el acto si ste fuera ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observacin; y la doctrina que afirma el derecho de control material (violacin evidente de la ley) que se ubica dentro de aquellas posturas que admiten el derecho de examen del inferior respecto de la orden del superior. Principio de la competencia. Esta institucin se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y proteger de una manera objetiva y muchas veces genrica el cumplimiento de las finalidades pblicas o de bien comn que la Administracin persigue. En el plano de las organizaciones pblicas estatales constituye el principio que predetermina, articula y delimita la funcin administrativa que desarrollan los rganos y la entidades pblicas del Estado con personalidad jurdica. Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o crculo de atribuciones que corresponden a los rganos y sujetos pblicos estatales o bien con un alcance jurdico ms preciso, como la aptitud de obrar o legal de un rgano o ente del Estado. Otro sector doctrinario ha intentado distinguir entre competencia y atribucin, sosteniendo que, mientras la primera se refiere a la emanacin de los actos como una derivacin directa del principio de articulacin, la segunda se relaciona con el poder genricamente considerado e implica el Pgina 9 de 16
otorgamiento con carcter necesario y nico de una determinada facultad de
un rgano. El error en que incurren los partidarios de la distincin deriva de definir la competencia como la medida de la potestad de un rgano, mientras que la competencia consiste en la aptitud legal para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas. - Competencia y capacidad: La competencia se distingue de la capacidad del derecho privado (donde constituye la regla o principio general) por constituir la excepcin a la regla, que es la incompetencia. Es lo que se ha denominado el postulado de la permisin expresa. La especialidad del rgano de que se trate no va a surgir de su propia voluntad sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el rgano fue creado, o bien, de su objeto institucional. De este modo, el mbito de libertad del rgano administrativo va a estar acotado por el fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del funcionario. Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la competencia es la regla. Fuera de ello, la competencia es la excepcin. El principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que la aptitud del rgano o ente surja, en forma expresa o implcita, de una norma completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el margen de actuacin discrecional de la Administracin, brindando mayores garantas a los administrados. El principio de la especialidad se vincula con el fin de la competencia de cada rgano o ente, el cual surge no slo de las atribuciones expresas o implcitas (que suponen siempre un desarrollo o interpretacin extensiva de las facultades expresas) sino, fundamentalmente, de la enunciacin de objetivos, principios de normacin (como las atribuciones genricas) y de las facultades inherentes, que son aquellas que, por su naturaleza fundamentan la creacin y subsistencia del rgano y si las cuales, carece de sentido. - Naturaleza jurdica y caracteres: La competencia configura jurdicamente un deberfacultad. Sus caracteres fundamentales son: + Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de la especialidad, + En principio, resulta obligatoria, cuando el rgano o ente tenga el deber de efectuar la actividad, dentro de las atribuciones conferidas, + Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse establecida en inters pblico o por una norma estatal, Pgina 10 de 16
+ Es irrenunciable, perteneciendo al rgano y no a la persona
fsica que lo integra. - Origen o fuente de la competencia: De aceptarse que las diferentes especies de reglamentos integran el llamado bloque de legalidad, es evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento. Tal es el criterio que surge de la LNPA (artculo 3 de la ley 19549) y de la jurisprudencia anterior. - Clases de competencia: + En razn de la materia: La sustancia o naturaleza del acto conforme al derecho objetivo (Constitucin, ley y reglamento) que confiere una serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la realizacin de sus cometidos propios. + En razn del grado o jerarqua: Se denomina tambin vertical y se encuentra vinculada a la jerarqua. + En razn de lugar o territorio: Determinacin de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geogrficamente el campo de accin de los rganos y sujetos. + En razn del tiempo: Se relaciona con el perodo de duracin de la competencia o plazo o situacin a partir del cual corresponda. - La delegacin: Es una excepcin al principio de improrrogabilidad. Es una tcnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un rgano que transfiere su ejercicio a otro. Dos especies fundamentales: legislativa y administrativa. La primera es totalmente extraa a la relacin jerrquica. La segunda, que puede o no darse en el terreno de la relacin jerrquica, admite a su vez dos subespecies: + Delegacin interorgnica: Consiste en la transferencia de facultades, por parte del rgano superior al rgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Se trata de una tcnica transitoria de distribucin de atribuciones, en cuanto no produce una creacin orgnica ni impide el dictado del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por ello a la avocacin. Como la delegacin es un instituto de excepcin que crea una competencia nueva en el delegado, ella requiere el dictado de una norma que la autorice. La norma que autoriza la delegacin puede revestir naturaleza legal o reglamentaria. + Delegacin intersubjetiva o entre entes pblicos: Esta figura no ha sido recogida orgnicamente por el derecho pblico argentino. - Las figuras de la suplencia y la sustitucin: En la suplencia no existe propiamente una transferencia de competencia de un rgano a otro sino que consiste en una modificacin de la titularidad del rgano, en razn de que el titular del mismo se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. Se Pgina 11 de 16
efecta ope legis, en forma automtica, siendo total, a diferencia de la
delegacin, que slo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaracin de voluntad del delegante La sustitucin se funda en las prerrogativas de control que tiene el rgano superior sobre el inferior en supuestos de deficiente administracin o abandono de funciones en que incurra el rgano que es sustituido. Es necesario que una norma expresa la autorice. - La intervencin: El control represivo que ejercen los superiores jerrquicos, no siempre implica la sustitucin o reemplazo del rgano intervenido. Su procedencia no requiere una norma expresa y no pude ser arbitraria ni discrecional, debiendo obedecer a causas graves. - Delegacin de firma y subdelegacin: La llamada delegacin de firma no importa una verdadera delegacin, en sentido jurdico, en virtud de que no opera una real transferencia de competencia, sino que tan slo tiende a descargar una porcin de la tarea material del delegante. El rgano delegado carece de atribuciones para dictar actos administrativos por s, limitndose sus facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante, quien en definitiva asume la responsabilidad. Requiere para su justificacin y procedencia el cumplimiento conjunto de dos condiciones: debe tratase de actos producidos en serie o en cantidad considerable; y el objeto del acto ha de estar predominantemente reglado, sin perjuicio de que reviste carcter discrecional la oportunidad de emitirlo y la eleccin de la alternativa escogida. En lo que concierne a la subdelegacin hay que advertir que constituyendo el instituto de la delegacin una excepcin, no resulta lgico aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegacin. - Avocacin de competencia: Funciona en un plano opuesto a la delegacin. Asume un carcter transitorio y para actuaciones determinadas. Consiste en la asuncin por parte del rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que corresponda a las facultades atribuidas al rgano inferior. Se trata, de una relacin entre rganos de una misma persona pblica estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que expresamente la autorice no obsta a reconocerle un carcter excepcional. El artculo 3 LNPA prescribe que ella es procedente salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario. No procede cuando la competencia hubiera sido atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad especial. Centralizacin y descentralizacin administrativas. Pgina 12 de 16
Un pas adopta el principio de la centralizacin cuando todas las
cuestiones de importancia son resueltas por los rganos centrales de la Administracin, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisorias se encuentran tambin adjudicadas a entidades que constituyen la llamada administracin descentralizada o indirecta del Estado, la tcnica utilizada se denomina descentralizacin. La existencia de personalidad jurdica en el organismo estatal, al cual se le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralizacin administrativa, mientras que en la centralizacin las facultades decisorias se encuentran reunidas en los rganos de la Administracin Central. Esta terminologa tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralizacin de otra forma de transferencia de facultades, que es el instituto de la desconcentracin, donde la atribucin de facultades decisorias no lleva consigo la creacin de una entidad con personalidad jurdica propia. La descentralizacin plantea siempre una relacin entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relacin interadministrativa, a diferencia de la desconcentracin que implica siempre la configuracin de una relacin interorgnica. - Autonoma, autarqua y descentralizacin: La autonoma traduce el reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria. La autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas pblicas estatales de administrarse por s mismas. Es un concepto eminentemente administrativo. En nuestro pas, las provincias son autnomas y las municipalidades que carecen de normativas originarias poseen una autonoma tan restringida que equivale a una autarqua administrativa. Toda descentralizacin de naturaleza administrativa lleva nsita la autarqua o facultad de autoadministrarse. En el plano tcnico, la autarqua constituye una especie de descentralizacin, que no es ni ser la nica, dada la contingencia que caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y satisfacer a travs de sus entidades. - Descentralizacin y recentralizacin: La recentralizacin consiste en la absorcin o atraccin por parte de los entes superiores de competencia asignada a entes inferiores. En lo atinente al acto que dispone la recentralizacin ha de observarse el principio del paralelismo de las formas y de las competencias por cuyo mrito, si la descentralizacin fue dispuesta por ley, la recentralizacin debe estatuirse mediante normas del mismo rango. Pgina 13 de 16
La recentralizacin puede ser total o parcial y a diferencia de la
avocacin que se refiere siempre a un acto determinado tiene un carcter general respecto de la materia para la cual se ha establecido. - Tipos de descentralizacin: Funcional y territorial: En sus inicios, la descentralizacin fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administracin Central a las entidades locales. Era la descentralizacin territorial. La descentralizacin funcional comprende no slo a los rganos que se separan de la Administracin Central mediante la tcnica jurdica de atribucin de personalidad a entidades institucionales de carcter fundacional, sino que incluye tambin la creacin ex novo de personas jurdicas pblicas estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los rganos de la administracin directa. Esta nueva forma de descentralizacin trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que existen vnculos entre la entidad y la Administracin. - Los principios de concentracin y desconcentracin: Mientras la descentralizacin tiene como presupuesto la idea de atribucin de personalidad jurdica y una relacin intersubjetiva, la desconcentracin entraa una tpica relacin interorgnica en el marco de la propia entidad estatal. Tanto la concentracin como la desconcentracin constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pblica estatal. Existir concentracin siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los rganos superiores de la Administracin Central, o bien, cuando esa agrupacin de facultades se opera en los rganos directivos de las entidades que integran la llamada Administracin Indirecta. Cuando las competencias decisorias se asignan a rganos inferiores de la Administracin centralizada o descentralizada, el fenmeno reciba el nombre tcnico de desconcentracin. - Delegacin, descentralizacin y desconcentracin. La llamada imputacin funcional: La delegacin constituye en lo esencial una tcnica transitoria de transferencia de facultades de los rganos superiores hacia los inferiores. En la descentralizacin y desconcentracin, en cambio, la tcnica de transferencia o asignacin de nuevas competencias se opera en forma permanente. Producida la delegacin, el delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido temporalmente, mientras que en la Pgina 14 de 16
desconcentracin se genera una asignacin de competencia propia en un
rgano inferior, que excepcionalmente podr corresponder al superior mediante el instituto de la avocacin, la cual no procede en la descentralizacin. En materia de responsabilidad existen reglas diferentes. En la delegacin, el superior es responsable respecto de la manera en que sea realizada por el inferior. Por el contrario, en la descentralizacin y desconcentracin hay una verdadera limitacin a la responsabilidad del superior que queda restringida al campo de supervisin en que pueda ejercitar un contralor normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y rgano desconcentrado. La imputacin funcional consiste en la distribucin de funciones que hace el Poder Ejecutivo a rganos administrativos, que se encuentren vinculados a l a travs del control administrativo. Va siempre ligada a la creacin de un ente u rgano y, en este sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la descentralizacin como de la desconcentracin. En materia de desconcentracin, la facultad de distribuir cometidos o imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo integrante de la zona de reserva de la Administracin. Respecto de la descentralizacin, dicha facultad se vincula con las atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenece al Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo. Las ventajas de la centralizacin son: + La unidad de accin en la gestin estatal; + Mejoramiento de las condiciones de prestacin de aquellos servicios pblicos que satisfacen una necesidad ms general; + Se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a travs del control jerrquico. Los inconvenientes son: + Lleva a un centralismo burocrtico que se traduce un la extensin de un verdadero formalismo procesal que retarda la accin expedita que puede alcanzarse dentro de la prctica administrativa; + Se dificulta el llamado acceso externo que consiste en la posibilidad de que los administrados puedan acceder a la estructura jerrquicamente centralizada para obtener o brindar informacin, propiciar decisiones administrativas e impugnarlas. Las ventajas de la desconcentracin son: Pgina 15 de 16
+ Descongestiona el poder, originando una mayor celeridad en la
resolucin de los asuntos administrativos; + Acerca la Administracin a los administrados; + Afirma la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros intermedios de la burocracia al atriburseles la resolucin o direccin de asuntos importantes. Tiene como inconveniente la prdida de la unidad de criterio.