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Marzo 1980
INSTITUTO INTERNACIONAL D E P L A N E A M I E N T O DE L A E D U C A C I N
(creado por la Unesco)
7,-9, rae Eugne-Delacroix, 75016 Paris
Este documento forma parte de la serie "Los principios del planeamiento de la educacin:
onferencias y discusiones", realizado por el U P E con el fin de constituir una coleccin de
ateriales de enseanza bsica en el campo del planeamiento de la educacin.
Estos documentos estn basados en transcripciones de cintas magnticas y notas de
eminarios, asi" como en conferencias y discusiones organizadas por el U P E , o con su
articipacin, dentro del cuadro de su programa de formacin y de investigacin, por lo
anto no deben considerarse ni por su forma ni por su contenido, como publicaciones
ficiales ya que las opiniones que en ellos se exponen no son necesariamente las del Instituto.
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INDICE
Pg
I.
INTRODUCCIN
II.
ADMINISTRACIN
V.
LA MACRO-ADMINISTRACION DE LA EDUCACIN
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VI.
LA MICRO-ADMINISTRACION DE LA EDUCACIN
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X.
l8
XI.
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I.
INTRODUCCIN
Agradezco la honrosa invitacin de la Escuela Empresarial Andina
cule con el marco general de las exposiciones presentadas sobre las experiencias nacionales, se articule con la conferencia precedente, y pueda
aportar elementos de referencia para las Comisiones de Trabajo,
Debo sealar, en primer lugar, la necesidad de apreciar en forma
integrada a la planificacin y a la administracin,, Por principio la
planificacin se realiza en funcin de los objetivos del desarrollo nacional, y, de la misma manera, la administracin no tiene otra razn de
ser que asegurar el logro de esos mismos objetivos. Si la planificacin
y la administracin deben concurrir a los mismos propsitos, es natural
que se haga el esfuerzo de mirar estas dos funciones en forma conjunta,
y que se exija que sus respectivos procesos se cumplan articuladamente.
La planificacin est intimamente ligada al proceso general de la
administracin del desarrollo, y la experiencia de la planificacin educativa ha superado ya en alguna medida la vieja dicotoma de la planificacin y de la administracin como dominios distintos y separados, en
competencia o en conflicto. En efecto, hace ms de 20 anos que en Amrica Latina se viene postulando y ensayando un llamado planeamiento integral de la educacin, y si bien en los inicios de su aplicacin prctica
surgieron grandes desentendimientos, se ha llegado progresivamente a una
relacin de trabajo que es ahora ms madura y fructfera entre los planificadores y los administradores de la educacin. Debe reconocerse que
en ese perodo la planificacin educativa se esforz por pasar del plano
de las declaraciones, de los clculos y de los paradigmas, al campo de
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tinta suerte.
lticas hacia la desconcentracin y hacia la descentralizacin de la gestin educativa; aunque no siempre con la consecuente reduccin o conversion
de las administraciones tradicionales.
instalacin de servicios educativos entendidos en un sentido de organizacin social ms amplio, que trata de superar los estrechos moldes escolares; aunque poderosos medios
Se ma-
nifiesta una creciente presin social deseosa de asumir un papel ms activo en la gestion de los servicios educativos, a travs de organizaciones
locales y trabajo comunal; aunque la tradicin burocrtica limita y muchas
veces contamina esos avances,
Tratemos de abordar este problema con el debido cuidado, teniendo
en cuenta que en materia de administracin educativa as como no se puede
copiar tampoco es fcil llegar a generalizaciones, ya que la administracin de cada realidad, debe responder a sus propios fines y a sus propias
circunstancias.
II.
ADMINISTRACIN
Veamos en primer lugar el concepto general de Administracin.
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de regulaciones; en la
asignacin de roles, atribuciones y recursos: en la imposicin de limitaciones e incentivos: en la evaluacin y control de los procesos sociales.
Todo ello en aras del inters social, y arbitrando entre las empre-
sas, las organizaciones y las personas, y con sujecin a normas fundamentales pre-establecidas.
III.
ADMINISTRACIN EDUCACIONAL
Si miramos ahora al campo propio de la administracin de la educa -
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tracin de la educacin tiene que ser estudiada como una funcin general
a la luz de las teoras de la administracin y de la planificacin,,
Pero hay tambin otro enfoque, que podramos llamar institucional,
que toma en cuenta a la administracin educativa principalmente come el
conjunto de las estructuras organizacionales que deben asegurar la prestacin de los servicios educativos a la poblacin, Aqui la consideracin
es mayormente instrumental y se dispone as de un campo de anlisis mucho
ms concreto, que corresponde al de la superstructura que administra el
sistema educativo propiamente dicho. Tambin se considera en este enfoque
todos los dems marcos institucionales, de la ms diversa ndole, que contribuyen a las funciones educativas, sean ellos de instituciones solamente educativas o no, de entidades pblicas o no, con un mayor o menor grado de formalizacin.
Mas recientemente ha emergido un nuevo enfoque que llamaremos
social, ligado a las nuevas concepciones de la educacin como funcin
social permanente.
ra ello de todas las capacidades disponibles o^aplicables, institucionalizadas o no ; si todos somos a la vez estudiantes, maestros, trabajadores
y servidores de la comunidad; si establecemos ciudades educativas o ncleos comunales para la accin educativa; todo ello reclama una nueva
visin del papel de la llamada administracin de la educacin, capaz de
considerar a los diversos agentes, factores y capacidades sociales que
entran en juego en la educacin.
En trminos generales, pues, podemos distinguir desde los ms altos
niveles polticos, una administracin gubernamental de la educacin, que
se desconcentra y se descentraliza para llegar con su influjo hasta los
niveles de la prestacin efectiva de los servicios educativos. Por otro
lado, desde la base, tenemos tambin una administracin educativa que se
refiere a la gestin de las instituciones, pblicas o privadas, que producen servicios educativos; a la par que nuevas concepciones que apuntan
hacia la administracin social de los servicios educativos a la escala
comunal, administracin social que involucra a las instituciones, programas y actividades educativas locales, y que al mismo tiempo se articula con la administracin
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cias y relaciones fundamentales al respecto, en el campo de la administracin educativa que se reserva el gobierno (nacional, estatal o local),
las que corresponden a las instituciones educativas (no solamente las
escuelas), y las que asumen las organizaciones sociales existentes o
exprofesmente creadas para impulsar el desarrollo de la educacin.
IV.
administraciones pblicas, y cosa similar podra decirse aqu de la evolucin de nuestras administraciones educacionales.
informes de las experiencias nacionales han sido en este aspecto muy ilustrativas, por lo que en esta exposicin voy a tratar de plantear solamente algunos elementos de anlisis apropiados, y, cuando sea el caso, determinados rasgos que parecen ser comunes.
Cada administracin educativa en un pas dado, y en un momento dado,
corresponde a la vigencia de sus concepciones educativas, a los propsitos
de la accin educativa, y a las interrelaciones del sistema educativo y
del sistema administrativo con los dems factores econmicos, sociales,
polticos y culturales. Esto es muy complejo de comprender, de estudiar
y de interpretar, y exige una preocupacin permanentemente alerta. El
diagnstico administrativo resulta esencial para la formulacin e implement ion de las polticas educativas, a no dudarlo, pese a lo cual contamos sensiblemente con limitadas experiencias al respecto.
Particularmente vale la pena analizar, para esos fines, aquellos
rasgos fundamentales que ejercen una influencia determinante en las administraciones educativas. Por ejemplo, el centralismo y el burocratismo.
El centralismo se caracteriza por una acumulacin excesiva, onerosa
y muchas veces inoperante, de facultades de decisin y de prestacin de
servicios, radicadas en los ms altos niveles del sistema poltico-administrativo nacional. Da lugar a una exagerada subordinacin y dependencia
del sistema educativo propiamente dicho, respecto del gobierno nacional,
en aspectos especficos operativos, limitando as la capacidad social de
iniciativa y de accin, y drenando muchas veces, importantes recursos que
podran cumplir un mejor papel productivo en la base. Las tendencias centralistas pueden repetirse tambiP- en su propia escala, al nivel de las
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este es un
como los edificios, el mobiliario, las ayudas audio-visuales, los materiales de enseanza; los medio tcnicos, como los mtodos, normas, tecnologas y servicios auxiliares; los medios financieros. En muchos de estos
aspectos se mantiene todava un alto grado de centralizacin, aunque se
ha logrado importantes innovaciones en cuanto al aporte directo de las
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en cuenta la poltica nacional de educacin, y para ello tienen que recurrir a coordinaciones, consultas, acuerdos y sustentaciones. A esta funcin decisoria sirve la administracin educativa, y en ella influye, ciertamente, de acuerdo con sus medios y capacidades.
Pero la toma de decisin se da a todos los niveles de la organizacin administrativa, y para eso en cada uno de ellos se cuenta con los
mecanismos de informacin y comunicacin, y de planeamiento y evaluacin,
necesarios
En cuanto a la participacin social, podemos partir del principio
democrtico que seala que todos los que resultarn afectados por una accin o decision, tienen el derecho y la responsabilidad de participar en
su adopcin y efecucion. En el campo educativo existe una clara tendencia,
como ya lo hemos mencionado antes en esta exposicin, hacia una creciente
ingerencia de las organizaciones sociales en la gestion educativa, A los
antiguos modelos de la educacin privada, de las asociaciones de padres
de familia y de los consejos consultivos de educacin, se agregan ahora
nuevos modelos de asignacin de responsabilidades educativas a entidades
ya existentes (econmicas o no-economicas) o a nuevas entidades comunales
de finalidad educativa o polivalente. Esto representa una frontera para
la administracin educativa tradicional que fue solamente una expresin
y respuesta burocrtica a los problemas de la gestin gubernamental o
escolar de los servicios educativos.
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qu hacer? y
para qu?.
Se habla ahora
V.
LA MACRO-ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN
Por todo lo expresado hasta este momento conviene distinguir cla-
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con la administracin
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VI.
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LA MICRO-ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN
En cambio a partir de la base, del nivel de operacin efectivo
de los servicios educativos,, se da la micro-administracin de la educacin, que puede conceptarse en forma restringida a nivel de la llamada
administracin institucional, o en forma mas amplia cuando nos referimos
a las organizaciones sociales en funcin educativa. No se debe minusvalorizar este nivel administrativo por el hecho de tener un alcance territorialmente menor, porque de hecho, bajo consideraciones educativas es el
nivel que tiene la ms alta significacin, ya que es el verdadero escenario en el cual se cumple la obra educativa. Adems, estos niveles de
micro-planificacin no representan eneasillamientos de clausura, sino
todo lo contrario, mbitos de organizacin social, con apertura hacia una
ascendente integracin en mayor escala.
As lo revela la experiencia alcanzada con el modelo de los Ncleos
Educativos Comunales en algunos de nuestros pases, y el anlisis de sus
posibilidades para desarrollar una integracin de servicios polivalentes
a nivel del desarrollo local.
VII.
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administrativos que merecen lamayor atencin para los fines de la planificacin educativa.
y tienen que ver principalmente con el potencial humano y la habilidad para movilizar recursos y agentes externos a la organizacin. En fin, otros
factores pueden referirse a las actitudes y motivaciones del personal de
la administracin educativa, y ms extensamente, a la cultura administrativa prevaleciente en ella.
La importancia relativa de los factores estructurales, procesales,
de capacidad y de cultura administrativa, variar segn cada caso, y ello
guiar los esfuerzos para la consideracin prioritaria de aquellos campos
y de aquellos factores que a la luz del anlisis son ms significativos
y deben ser estudiados y considerados por la planificacin de la educacin.
Los roles relativos de los polticos, de los planificadores, de
los administradores, de los maestros, de otros especialistas, del personal no docente, y de los diversos grupos sociales, deben ser tambin objeto de anlisis en esta perspectiva.
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IX.
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
La identificacin de problemas mayores y de factores crticos es
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lien sistemas de registro de informacin e indicadores para futuros estudios, que los resultados se difundan convenientemente, etc.
La administracin misma no es el mejor lugar ni el nico disponible para la conduccin de dichos estudios e investigaciones. Nuestras administraciones cuentan con las universidades y otros centros de investigacin, con instituciones privadas de investigacin y fomento educativo.
En cada caso resulta conveniente establecer en la forma ms clara posible los trminos de referencia de los estudios., los mecanismos de seguimiento y las exigencias de calidad y aplicabilidad de los resultados finales .
Los presupuestos de educacin deberan contener las previsiones de
crditos necesarios para promover los estudios e investigaciones a que
nos venimos refiriendo.
X.
de cooperacin internacional para su desarrollo, por ahora principalmente de cooperacin tcnica,, aunque no debe descartarse que si las tcnicas
administrativas se modernizan puede existir tambin un campo importante
en materia de provisin de equipos y sistemas.
El creciente inters por los problemas experimentados en la implentacion de las nuevas polticas de educacin ha aumentado las posibilidades
de cooperacin internacional en materia de administracin educativa, aunque subsisten las limitaciones propias a la naturaleza de dichos asuntos
administrativos, por un lado la singularidad de nuestras administraciones
en su contexto nacional, y por otro, su carcter poltico-administrativo,
que plantea algunas reservas.
En el plano de la cooperacin llamada multilateral las principales
posibilidades las ofrece a este respecto la capacitacin y el perfeccionamiento de funcionarios, y en el campo de la cooperacin bilateral se
agrega, adems, la provisin de equipos y sistemas. En la llamada cooperacin horizontal, consideramos que las mejores posibilidades se pueden
dar en trminos de intercambios y la formulacin de proyectos de cooperacin.
La capacitacin y el perfeccionamiento de funcionarios viene experimentando un relativo desarrollo a nivel nacional en nuestra regin,
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y la evaluacin de los planes y reformas de educacin que pudieran emprenderse en algunos pases, o en forma asociada por dos o ms pases del
grupo andino, dentro del marco de las prioridades antes sealadas. En ese
sentido quedo a la disposicin de los seores participantes y gustoso les
dar la informacin complementaria que est a mi alcance, durante el presente Seminario, o ms tarde, a la direccin del Instituto, que les dejar indicada,
XI.
nes que podran ser consideradas por el grupo de trabajo que, de acuerdo
con la metodologa establecida, entrar en funciones sobre el tema de la
Administracin Educativa, despus de agotado el debate general de esta
exposicin.
Creo que en primer lugar debemos considerar el tema de acuerdo con
los objetivos generales del Seminario que nos congrega.
mos intentar.*
a) un anlisis comparativo y critico de la realidad de los seis
pases andinos en materia de sus administraciones educativas;
b) compatibilizar criterios y experiencias para armonizar las respectivas polnicas y practicas; y,
c) definir planteamientos bsicos para intensificar la cooperacin
mutua, llegando, de ser posible, a la identificacin de proyectos,,
Para el anlisis comparativo y critico se podra considerar los
siguientes rubross
(1) La caracterizacin general de la actual administracin educativa en la regin, destacando los rasgos comunes al conjunto de los pases andinos y aquellos que son propios de cada pas.
(2) Una apreciacin global de la evolucin observada y del nivel
de desarrollo alcanzado, destacando las principales tendencias.
(3) La identificacin de las realizaciones y de los problemas ms
importantes.
(4) El anlisis de las relaciones ms significativas de las administraciones educativas con los niveles polticos, la Administracin
Publica, la planificacimon nacional, el presupuesto pblico, las universidades y otros factores sociales.
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Los procesos.