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Hacia la definicin de un objeto de

estudio de la Administracin Pblica


Por Diego Hernndez Mio

RESUMEN
Este ensayo tiene como propsito intentar responder si en la actualidad existe una
delimitacin ms precisa del objeto de Estudio de la Administracin Pblica, debido a que
durante el siglo XX se ha producido una segmentacin del objeto, provocando cierta
incertidumbre acerca de su especificidad y su condicin como disciplina autnoma e
independiente de otras ciencias sociales, que en consecuencia ha imposibilitado un pleno
desarrollo y reconocimiento de carcter cientfico por parte de la comunidad.
A travs de varios artculos relacionados con la materia se respalda que se cuenta con los
cimientos vlidos necesarios para considerar a la Administracin Pblica con un objeto de
estudio inherente, resaltando su apelativo y naturaleza pblica que la hace distinguirse de
otras administraciones.
PALABRAS CLAVES:
Administracin Pblica, objeto de estudio, orientaciones, ciencia.

INTRODUCCIN
El estudio de la Administracin Pblica envuelve dos dimensiones de conocimiento, por
un lado el objeto de estudio que me referir en el desarrollo de este ensayo acadmico;
por el otro, la sistematizacin y explicacin de las categoras que surgen de ese objeto, es
decir, el estudio del objeto. En Administracin Pblica sigue prevaleciendo el objeto de
estudio sobre el estudio del objeto, es decir, la materia impone sus condiciones a la
disciplina. (Snchez J. J., 2001, pg. 254)
En el primer apartado del desarrollo se plantea una revisin histrica de cmo se
conform el objeto de estudio, donde se conocer su dinamismo, complejidad y
volubilidad sujeto a un conjunto de influencias y circunstancias externas que le han
determinado su rumbo.
La segunda seccin se enfoca en el anlisis ms reciente del objeto de estudio,
atendiendo de manera concisa al menos tres objetos representativos, que han prevalecido
durante el siglo XX y en la actualidad. Se presta atencin a este espacio temporal, ya que
es donde se estudia, se analiza y adquiere protagonismo el Estado y su Administracin
Pblica.
El desafo de este ensayo es definir a la disciplina en la dimensin como objeto de estudio
principalmente en su actividad y cules son las materias propias que debe preocuparse la
Administracin Pblica, es decir, observar las diferentes interpretaciones del objeto de
estudio que enriquece y a la vez induce a una falta de claridad respecto a su verdadero
foco central.

DESARROLLO
Contexto del objeto de estudio de la Administracin Publica
Se entiende como objeto de estudio el resultado final del proceso investigativo1 (como
forma de construir), con toda su complejidad emprica, metodolgica, terica y
epistemolgica. En palabras ms simple, es el fenmeno de inters de lo que queremos
saber; es el recorte de la "realidad" que queremos aprehender de una forma cientfica.
(Barriga & Henriquez, 2003)
Para construir el objeto de estudio y, por supuesto, su estudio del objeto, de principio debe
existir claridad respecto a la(s) materia(s) y/o actividad(es) de estudio. Se trata de una
relacin dialctica entre ambos elementos: se pertenecen y se relacionan mutuamente.
Uno no puede existir sin el otro. La crisis del objeto afecta al estudio (disciplina). (Snchez
J. J., 2001, pg. 16)
En este sentido y a lo largo de la construccin de la Ciencia de la Administracin Pblica
ha existido un sinfn de obstculos para definir y estudiar el objeto de estudio. La gnesis
del objeto de estudio de la Administracin Pblica se remonta a partir de a las primeras
civilizaciones humanas, a medida que se va complejizando la vida en sociedad, las
actividades y materias que debe encargarse la Administracin Pblica tambin se
multiplican. Es por eso que se hace eco a que la accin de administrar es tan pretrita
como el gobierno (Wilson, 1999). Indiferente del rgimen poltico practicado, la
Administracin Pblica cmo fenmeno real ha estado presente de una u otra forma.
Histricamente el ejercicio de una diversidad de actividades administrativas rudimentarias
estaba reducido slo a ciertos individuos que se denominaron de diferente manera y el
alcance del desempeo de esas actividades afectaba deliberadamente a una porcin de
la poblacin, que permiti llevar a cabo un mayor desenvolvimiento en el quehacer
organizativo, resolviendo problemas prcticos. Es preciso resaltar el rol que tuvieron estos
servidores2, ya que constituye un primer acercamiento para reconocer a quienes ejecutan,
dirigen y ponen en marcha las instrucciones del gobernante, pero que no ostenta ni
manipula el poder.
En el largo proceso de la construccin del objeto de estudio, las antiguas culturas dejaron
leccin de que se estaba aprendiendo a administrar a travs de ensayo y error. Muchas
de las tcnicas administrativas descubiertas resultaron de manera accidental de acuerdo
a las necesidades que iban surgiendo. Luego al arribo de los grandes imperios, las
estructuras y actividades se tornaron ms complejas, especializadas y sofisticadas, dando
paso como corolario a que la actividad administrativa se convirtiera en el centro de
atencin para el logro de la estabilidad, expansin y desarrollo de los gobiernos (Snchez
J. J., 2001, pg. 51).

1 En el proceso investigativo, el objeto debe ser elaborado. Debe, en primera instancia, delimitarse; en segunda instancia
debe elaborarse de forma conceptual; en tercera instancia debe elaborarse de forma emprica; y, en ltima instancia, debe
construirse la interpretacin de ese objeto que vamos a plasmar. (Barriga & Henriquez, 2003)

2 E.N Gladden (1989) sostiene que estos servidores constituyeron congregaciones sociales altamente desarrolladas:
algunas siguieron una carrera, otras disfrutaron de estabilidad y formacin que hoy podramos llamar "profesional", y unos
ms sufrieron del sistema de mritos con sus exmenes y oposiciones.

A este paso, sin embargo la identificacin del objeto de estudio tena un carcter
amplsimo y no exista una separacin categrica de las ocupaciones propias e inherentes
de la Administracin Pblica con las dems actividades realizadas en los diferentes
mbitos tales como el militar o el jurdico, ejemplo de este ltimo lo denuncia Wilson
(1999) al enfatizar la desmesurada preocupacin por la elaboracin de constituciones u
normas que absorba la mayor parte del tiempo. As es como no se supo determinar un
eje central capaz de esclarecer una materia de la disciplina que constituyera la actividad
fundamental y diferenciada dentro de otras, que al mismo tiempo, le permitiera definir su
naturaleza e identidad propia.
Tres objetos de estudio representativos de la Administracin Pblica
En el anlisis ms reciente del objeto de estudio, en este apartado se atiende de manera
sucinta al menos tres objetos de estudio representativos que han prevalecido durante el
siglo XX y en la actualidad. En el esmero por conocer a quienes defendieron estos
objetos, se presta atencin a sus inexactitudes para dar paso a una postura prospectiva.
El primer punto de concomitancia de un objeto de estudio es el referente al nfasis de la
nocin de Estado3 planteado por autores como Bonnin en Francia, von Stein en Prusia,
Marx en Alemania, entre otros. La reflexin se manifiesta sealando que la Administracin
Pblica es la actividad organizada del Estado y es la ciencia de la injerencia estatal
(Snchez J. J., 2001, pg. 171). El Estado es el objeto de estudio, siendo uno de sus
instrumentos ms significativos la Administracin Pblica. Se destaca que los fines del
ente se materializan a travs de la actividad administrativa. La Administracin pblica es
considerada como una institucin estatal.
El cuestionamiento a tal objeto radica a que no todo lo que realiza el Estado es
Administracin Pblica, a pesar de que sus fines sean idnticos. Se remarca la idea de
Gonzlez (2004) que la actividad del Estado es un ente muy amplio 4 para ser reclamado
como objeto de una disciplina.
Una segunda dimensin del objeto de estudio es el gobierno propuesto por Wilson,
Goodnow, Willoughby, entre otros. Como precursor de la Ciencia de la Administracin en
los Estados Unidos, Woodrow Wilson sostuvo que la Administracin Pblica es la parte
ms dinmica y expuesta del gobierno. Es su lado ms prctico o productivo, ya que su
finalidad es que los negocios pblicos se realicen eficientemente y de acuerdo al bien
comn como sea posible. Mediante la Administracin Pblica, el gobierno hace frente a
aquellas necesidades de la sociedad que la iniciativa privada no puede o no quiere
satisfacer. (Dimock & Dimock, 1967)
Nuevamente existe una limitante en el objeto y es que el gobierno es un concepto que no
se libera de su rasgo poltico tanto como quisiera. Si el gobierno se entiende -de acuerdo
a la Real Academia Espaola- como un conjunto de rganos u autoridades
provisionales que dirige, controla y administra las instituciones del Estado. Al analizar la
3 Se considera como el origen del objeto de estudio moderno de la Administracin Pblica, como parte de la herencia
histrica del Cameralismo. (Snchez J. J., 2001)

4 Se debe tener en cuenta los elementos que componen el Estado que es entendida como una institucin poltica
fundamental de un pueblo, establecido en un territorio determinado, con poder soberano, regulado jurdicamente y que
procura el bien comn. Adems de un concepto que trasciende como es la nacin. (Molina, 2006).

dicotoma poltica-administracin bajo el contexto chileno5, la actividad pblica se


encuentra inmersa en el mbito poltico, ya que el gobierno comprende quien encabeza
el ejercicio del poder ejecutivo del Estado, el Presidente de la Repblica, y la conduccin
poltica general, es decir, el gabinete y asesores, directores de servicios pblicos y otras
autoridades, siendo en trminos absolutos no justificada la accin de dividir
concretamente, ya que segn lo planteado por Moreland (1980) la poltica es la decisin
de objetivos a lograr, teniendo en razn al poder y la Administracin Pblica pone la
poltica en ejecucin. Por tanto, se considera una astucia de Wilson emplearla como
premisa tal separacin. Se administra con la poltica en el sentido de que la poltica hace
nada sin la ayuda de la Administracin tal como lo seala Wilson, agregando que la
Administracin en parte no hace nada sin la ayuda de la poltica
Por su parte la contribucin de Goodnow argumenta a favor de que la Administracin
Pblica corresponda a todas las manifestaciones de la accin ejecutiva. En el intento de
generar un analoga al poder ejecutivo resulta ser equivoca apreciar el objeto de tal
manera, ya que la Administracin Pblica no se puede reducir slo a la funcin
administrativa de ese poder. Al depositarlo all se obtiene el mismo problema de nfasis
sealado en el prrafo anterior, reafirmando su carcter exclusivamente administrativo.
Entonces, es necesario aclarar que el objeto sobrepasa en varios aspectos a esa funcin
y no se considera la mera ejecucin de las leyes.
Durante el transcurso del siglo XX, especficamente en la dcada de los cincuenta, la
Administracin Pblica tuvo un declive, proceso donde se gener un ataque generalizado
en la literatura contempornea al objeto de estudio que se mal denomin como crisis de
identidad6. Como consecuencia de ello en Europa la Ciencia de la Administracin fue
sustituida en parte por el derecho administrativo y en los Estados Unidos por la
administracin privada. (Guerrero, 2000) La batalla por defender la existencia misma de la
Ciencia de la Administracin y sus principios no ha estado exenta de dificultad, dado que
el contexto no ha sido esttico ni pacfico.
Un reciente tercer objeto de estudio a revisar corresponde la propia Administracin
Pblica. Omar Guerrero manifiesta a travs de un argumento claro al exponer una
perspectiva comn del objeto conformado por las acciones de las diferentes instituciones
gubernamentales que ejercen cierto poder del Estado, en atender las necesidades
sociales mediante la proporcin de servicios pblicos, observar las actividades diarias y
mediar entre el Estado y la sociedad. (Gonzalez, 2004)

5 A la reflexin es bueno tener presente la idea sostenida por Wilson de que para todos los gobiernos los fines legtimos
de la Administracin Pblica son los mismos () de que podemos tomar prestada la Ciencia de la Administracin con
seguridad y provecho, y solo teniendo en cuenta las diferencias fundamentales de condicin dentro de sus principios
esenciales. En otras palabras que en la prctica el aparato Estatal es diferente en todos los pases, ya que sus
instituciones y constituciones son diferentes, pero a la vez ser capaces de filtrar a travs de esas instituciones lo que
definitivamente se quiere implementar.

6 Para algunos, el problema del objeto de estudio se remonta a la crisis del antiguo paradigma, la crisis de identidad y la
necesidad del nacimiento de un nuevo paradigma para lograr la transformacin de la Administracin Pblica, en el actual
contexto de recomposicin y transformacin del aparato gubernamental. (Pardo, 1993) En tal sentido, yo comparto con que
la dificultad no es un problema estrictamente relativo a la identidad del objeto de estudio de la Administracin Pblica, sino a
la carencia de creatividad de los estudiosos en la materia. En otras palabras se trata de una crisis de invencin. (Snchez,
2001)

No obstante al suprimir una diferenciacin conceptual entre materia, disciplina, entre


objeto y ciencia, se produce una confusin semntica inevitable que genera dificultades.
La Administracin Pblica est en un escenario donde la disciplina se reproduce a s
misma como abstraccin formal, es decir, cuando crea modelos o conceptos prescriptivos
que idealizan la realidad, el estudio se divorcia del objeto (valos, 1994), la disciplina se
hace poco determinada, vaga y ambigua.
CONCLUSIN
Pluralidad de orientaciones en un mismo objeto de estudio
La identificacin del objeto de estudio es el resultado de un largo proceso histrico donde
en su eclosin no exista una separacin tajante de las actividades administrativas con las
dems labores del Estado. No es sino por el inters y preocupacin de autores de a
mediados del siglo XIX y durante su trayecto es que se llega a conocer tal como se
concibe hoy.
Lo que algunos partidarios de la Ciencia de la Administracin Pblica reclaman y se
enfatiza en este ensayo es que se reconozca un nico objeto de estudio que recae a un
eje central7, es decir, al anlisis de la actividad organizada del Estado y la identificacin y
definicin de las relaciones sociales concretas plasmadas en la accin gubernamental
(Snchez J. J., 2001, pg. 207) A esto se le agrega un elemento adicional que observe la
coordinacin y relaciones de sta con otras entidades que precisamente no tienen una
naturaleza gubernamental para el logro de fines pblicos (Martinez, 2009). En otras
palabras, que sea considerado con un objeto de estudio especfico, identificable y
definible que responda a las nuevas condiciones y necesidades de los ciudadanos y servir
a la comunidad, advirtiendo del entorno en que se desenvuelve efectivamente el
fenmeno, donde se incluya las organizaciones no gubernamentales.
Si se alcanza ese consenso de un slo objeto de estudio, se le permitir efectivamente
dar unidad y creatividad dentro de una pluralidad de ideas, pero a partir de un ncleo
central de estudio (Snchez J. J., 2001, pg. 206). Esto sucede en las ciencias sociales
ya consolidadas como la Economa y el Derecho y representa el enorme reto actual que
tiene la Ciencia de la Administracin Pblica del siglo XXI antes de continuar con su
desarrollo terico y cientfico.
Ahora, el esfuerzo por delimitar el objeto de estudio no termina all. Se debe tener en
cuenta de la pluralidad de orientaciones8 cientficas que se enmarca en el mismo objeto
de estudio, que ha generado una prspera y variada cantidad de contribuciones al estudio
de la disciplina, pero a su vez ha provocado una debilidad estructural, su dispersin y
fragmentacin9. (Snchez J. J., 2001, pg. 17)

7 Aunque discrepo a lo sealado por Ornar Guerrero (2000), que este foco original central sea la misma Administracin
Pblica, que sirve como pivote a la construccin general del discurso de una disciplina, que es el que orienta los
argumentos de su discurso cientfico.

8 Otros autores lo denominan como "dimensiones", "enfoques", perspectivas o "especializaciones" donde se desprende el
anlisis de campo de accin de la Administracin Pblica en el gobierno, el poder y sus relaciones, la divisin de poderes, el
poder ejecutivo, entre otros que en definitiva se enmarcan en un mismo objeto de estudio.

En el empeo por forjar a la Administracin Pblica como ciencia y con un objeto de


estudio, debido a su propia naturaleza, su dinamismo y en conformidad con las nuevas
actividades, funciones y atribuciones propias de un gobierno que est en constante
cambio y una sociedad ms demandante, es menester la identificacin de su campo de
accin -es decir, de sus orientaciones- que implica el inters de potencializar el campo de
la Administracin Pblica, y en lo esencial para determinar su lugar dentro de las
actividades propias de la disciplina y mostrar que el campo de estudio tiene identidad, as
como existencia propia y autnoma. (Martinez, 2009)
Como corolario, hoy no existe un pesimismo tal como lo formulaba Waldo al decir que la
Administracin Pblica se caracteriza por tener un objeto de estudio sin definicin ni
identificacin. Se insiste que hace falta lograr un objeto de estudio de manera nica y
conjunta sin mayor confusin y complejidad de sus interpretaciones, debido a que su
ncleo original es la Administracin Pblica que est rodeado y enlazado por esas
mltiples orientaciones, donde cada una de ellas, en su campo, reclama para s su
propio objeto de estudio y disciplina, aunque en realidad son diversas disertaciones sobre
un mismo objeto de estudio. (Snchez J. J., 2001, pg. 17) No obstante, no basta ahora
con mantener como objeto de estudio principal sin tener en cuenta sus relaciones sociales
y de poder. Tal vez lo sugerido por Rafael Martnez (2009) contribuye a deliberar que las
orientaciones sobre el objeto de estudio han venido a superarse unos en relacin con
otros, y que la realidad todos ellos se encuentran vigentes y funcionan simultneamente.

Esta situacin ha propiciado un distanciamiento para constituirla como una ciencia con pleno derecho que cuente con
una autntica teora administrativa y que le permita reconocer su naturaleza propia e identidad de otras disciplinas de las
ciencias sociales. (Snchez J. J., 2001, pg. 17)

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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http://datateca.unad.edu.co/contenidos/102033/ExE_leccion_evaluativa_Unidad_1/

Leccion%20evaluativa%20Unidad
%201/los_diversos_objetos_de_estudio_de_la_administracin_pblica.html
Wilson, W. (1999). El Estudio de la Administracin. En J. y. Shafritz, Clsicos de la
Administracin Pblica (pgs. 276-294). Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

ANEXO: Cuadro Objeto de estudio de la Administracin Pblica

Fuente: Esquema extrado Notas sobre la Ciencia de la Administracin Pblica (2009), realizado por Jos Juan
Snchez Gonzlez a partir de sus obras, (2001), La Administracin Pblica como Ciencia. Su objeto y estudio.
Mxico, IAPEM/Plaza y Valds, pp. 167-200; (2002) Gestin Pblica y Governance. Mxico, IAPEM, pp. 293377.

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