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Funcionamiento del
mecanismo de rendicin
de cuentas en el Paraguay
Functioning of the accountability
mechanism in Paraguay
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Introduccin
Al considerar los vnculos que existen entre la participacin ciudadana y la estructura administrativa del Estado,
responsable de la formulacin y ejecucin de polticas
pblicas, partimos de la base que la principal instancia
de articulacin poltico-institucional entre estas dos dimensiones es el mecanismo de representacin, basado
en la eleccin democrtica de autoridades.
Pese a que la mera existencia de este procedimiento
ha sido criticada como criterio definitorio de un rgimen democrtico1, la definicin etimolgica y prescriptiva de la democracia remite a la idea de poder
popular contenido en un sistema de instituciones polticas. En su dimensin procedimental, este poder se
manifiesta en el proceso de seleccin de gobernantes,
quienes pasan a representar a esa mayora que los eligi por el periodo delimitado legalmente. Es mediante
la celebracin regular de elecciones que el pueblo ejerce su derecho poltico por excelencia, a pesar de que la
emisin del voto represente una forma rudimentaria
de participacin poltica.
El mecanismo de eleccin de autoridades se sustenta, a su vez, en preconceptos acerca de la ciudadana
poltica y la idea de que los votantes realizan un examen valorativo y consciente de las propuestas partidarias en competencia en el momento de determinar sus
preferencias electorales. Partiendo de premisas propuestas por las teoras de la determinacin racional
del voto (Downs, 1973), los votantes ponderan a sus
gobernantes como alternativas polticas vlidas para
un nuevo periodo de gobierno mediante el proceso
de rendicin de cuentas vertical, comparndolos con
las propuestas programticas de las diversas opciones
polticas que entran a formar parte de la competencia
electoral. As, los votantes premian a los gobernantes
con la concesin su voto o los castigan al otorgar su
voto a otras opciones en competencia de acuerdo a la
percepcin que exista entre la poblacin de la calidad
de su administracin, por lo que se ha considerado a
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La politizacin en la conformacin y funcionamiento de la Administracin se reproduce en distintas instituciones estatales. Quienes acceden a cargos
administrativos en la burocracia paraguaya llegan a
actuar como propietarios de parcelas de poder en el
aparato de Estado, por lo que el acceso a tales cuotas
de poder aparece como fin en s mismo ms que como
ejercicio de servicio pblico. Dado que los partidos de
gobierno no tienen efectivamente restringido el uso
de recursos estatales para sus campaas proselitistas,
la infraestructura gubernamental es tradicionalmente
explotada con fines electorales, sea como instancias de
retribucin de favores polticos o para controlar comportamiento electoral de los empleados pblicos. Esta
praxis se institucionaliz durante los aos del rgimen
dictatorial pero se extendi a lo largo del periodo de
transicin democrtica, que es una de las razones por
las que la burocracia estatal permanece ineficiente y
prevalecen el nepotismo y el clientelismo como procedimiento de acceso a la misma, a pesar de los esfuerzos
realizados en los ltimos aos para profesionalizar el
sector pblico.
Las instituciones pblicas en el Paraguay tambin
se caracterizan por mantener altos niveles de corrupcin, lo que pervierte el ejercicio de sus funciones y debilita al mecanismo de rendicin de cuentas. Prcticas
de corrupcin y sobornos a funcionarios estatales son
rutinarios, sustentados en la falta de provisin de presupuestos operacionales para muchas dependencias
estatales y los bajos salarios de sus empleados. A pesar
de que la corrupcin como pauta de relacionamiento
entre la poblacin y la burocracia estatal fue cimentada durante el rgimen dictatorial, la percepcin generalizada es que la corrupcin en el pas ha aumentado
durante el periodo de transicin, ubicando consistentemente al pas entre los peores clasificados de acuerdo al ndice de Percepcin de la Corrupcin elaborado
por Transparencia Internacional regularmente.
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3 Condicionantes a la rendicin
de cuentas electoral
El concepto de rendicin de cuentas se construye sobre arquetipos correspondientes a ambos actores involucrados en la relacin: a quienes rinden cuentas y
a quienes las exigen. Por esto, es necesario reconocer
que este mecanismo de control no puede ser funcional
en tanto quienes cumplen el rol de contralora no tienen la capacidad de hacerlo.
En lo que respecta a la rendicin de cuentas
electoral, la participacin de la poblacin en los
comicios es acotada por todos aquellos factores
3.1
estructurales que afectan a los recursos personales de los electores y que influyen en la determinacin de sus votos. Teoras acerca de la eleccin
racional4 enfatizan el anlisis instrumental que los electores realizan al participar electoralmente, suponindolos capaces de reconocer las ventajas que un partido
determinado les puede otorgar al llegar al poder, en
tanto buscan minimizar la utilizacin de sus recursos
escasos y maximizar sus potenciales beneficios al participar. Sin embargo, existen barreras informales que
condicionan tanto el acto efectivo de participar como
la definicin del voto de quienes participan, dada la
inequitativa distribucin entre la poblacin de los beneficios y oportunidades surgidos durante la transicin democrtica, particularmente evidencindose la
discriminacin en trminos de gnero, etnia, idioma y
regin en la que se habita.
Ya en el documento Gestin Pblica Iberoamericana para el Siglo xxi emitido por el Consejo Directivo del clad (2010) se reconoci que existen siete legados negativos, que marcan la actualidad de la
administracin pblica en Amrica Latina, entre los
4 A modo de ejemplo, Downs (1973) seal que la motivacin principal que gua
la conducta poltica de los ciudadanos es el egosmo individual, que se conjuga
con la realizacin de su funcin social.
Recursos simblicos
Seala Peruzzotti (2008) que una democracia que establece un sistema efectivo de rendicin de cuentas es
un rgimen poltico que institucionaliza mecanismos
reflexivos de aprendizaje poltico. Dado que el proceso de rendicin de cuentas se sustenta en el juicio que
realiza la ciudadana de la gestin de sus gobernantes,
se hace necesario revisar la capacidad que la misma
tiene para hacerlo. Para esto es importante realizar una
revisin de los recursos simblicos con que cuenta la
poblacin, vinculados a su acceso a diversas fuentes
de informacin y a la situacin del sistema educativo
nacional, principales instancias que le permiten desarrollar su capacidad para asumir posicionamientos
polticos razonados.
Con referencia al primer punto mencionado, el acceso a diversas fuentes de informacin es fundamental
para la conformacin de la opinin pblica y el afianzamiento de la democracia, debido a que le permite a
la poblacin formar criterios respecto a las opciones
polticas presentes en el sistema poltico nacional. Para
que el ciclo de rendicin de cuentas sea completo y
ste se vea reflejado en la competencia electoral, los
votantes necesitan tener acceso a la informacin precisa sobre la gestin del gobierno, a modo de formular
posturas electorales acorde a su apreciacin de la calidad del trabajo realizado en la estructura estatal. La
disponibilidad de estos datos mantiene relacin con el
funcionamiento de la burocracia estatal y la transparencia con que lleva a cabo sus funciones.
La transparencia corresponde a uno de los pilares de la rendicin de cuentas indicado por Schedler
(2004), ya que implica poner a disposicin de la ciudadana la informacin concerniente a la gestin de
las instituciones de Gobierno, siempre que sta no sea
clasificada. En Paraguay ha imperado una tradicin de
secretismo en lo que concierne a la divulgacin de datos acerca de la gestin del gobierno, relacionada con
el control que ejercieron las oligarquas polticas sobre
el aparato del Estado, cristalizada durante las dcadas
de dictadura. El conocimiento de la agenda pblica
del Gobierno y el debate acerca de los puntos sensibles
para el Estado son necesarios para el desarrollo de la
opinin pblica y el afianzamiento de la democracia,
de forma complementaria a la movilizacin poltica.
Como lo ha indicado Sartori (2003:93), el nexo entre
opinin pblica y democracia es constitutivo: la primera es el fundamento sustantivo y operativo de la segunda. No obstante, mediante la implantacin de los
medios de comunicacin de masas como principales
referentes del debate poltico, la movilizacin pasa a
ocupar un lugar secundario en la dinmica electoral,
restringida muchas veces al da de los comicios.
Los medios de comunicacin en el Paraguay han
sido actores polticos importantes desde la apertura a
la democracia en 1989, con influencia significativa en
la dinmica poltica del pas. stos han funcionado de
forma independiente a la intervencin del Estado, con
cierto nivel de xito en la rendicin de cuentas vertical
mediante la manifestacin de denuncias de hechos de
corrupcin o ineficiencia estatal en algunos mbitos.
Sin embargo, el sesgo con que se presenta la informacin publicada frecuentemente mina la objetividad que
debe caracterizar al ejercicio del periodismo y subraya
el dficit tico de quienes manejan la prensa. Aunque
la propiedad de estos medios de prensa est diversificada e incluye varias agendas polticas, las polticas de
gobierno que afecten positivamente a la poblacin no
se ven reflejadas en los mismos si no existen vnculos
directos o comunidad de intereses entre los agentes del
gobierno y estos empresarios.
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Los altos niveles de desigualdad y pobreza afectan tambin a las regiones urbanas, lo que constituye
un obstculo para la consolidacin de la democracia
en el pas. Al considerar ntegramente a la poblacin
paraguaya, se observa que entre los aos 2005 y 2009
los niveles de pobreza van fluctuando, aunque al final
del periodo se registr disminuciones en los niveles de
pobreza total y urbana, quedando las mismas en 35,1%
y 24,7% respectivamente. Sin embargo, el nivel de pobreza rural aument al ao 2009, cuando 49,8% de la
poblacin rural se encontraba viviendo en situacin
de pobreza (Grfico 1). A pesar de que hayan existido
ciertas reducciones porcentuales en algunos casos, las
cifras siguen representando a un alto nmero de personas que viven en situacin de pobreza en todo el pas.
55,3
50
45
40
35
30
44,2
38,6
34,4
43,7
35,3
51,8
42,2
33,6
25
48,8
37,9
49,8
35,1
30,2
24,7
2005
2006
2007
2008
rural
total
urbana
2009
Por su parte, los niveles de desigualdad en los ingresos de la poblacin tambin presentan tendencias
fluctuantes a lo largo del periodo de transicin hacia la
democracia y se van presentado ms grave en el rea
rural. Entre los aos 1997 y 2009, el coeficiente de Gini
correspondiente a la desigualdad en los ingresos a lo
largo del territorio nacional se mantuvo en 0,49. El nivel de desigualdad disminuy en el rea urbana a lo
largo del periodo mencionado, llegando a 0,42 al ao
2009, pero en contrapartida aument en el rea rural,
donde alcanz 0,55 en ese mismo ao (Grfico 2).
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rural
0,50
total
0,45
urbana
1997-98
1999
2000-01
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
4 Conclusin
La apertura hacia la democracia electoral que registra como factor ms importante la realizacin de
elecciones peridicas en el Paraguay, da como resultado el recambio de las personalidades que llegaron a
ocupar posiciones de poder dentro del sistema poltico, pero sin modificar las bases materiales ni formales
que sustentan las relaciones de poder en el pas. De
acuerdo a Lara Castro (2006), la democracia electoral
en Paraguay oculta la subordinacin de la voluntad individual de los votantes a la estructura de las relaciones
sociales tradicionales, reforzando las desigualdades en
tanto los representantes electos priorizan la proteccin
del sistema poltico por encima de las necesidades de
sus electores, a la vez que se distribuyen los beneficios
del poder. Al considerar este panorama, la rendicin
de cuentas vertical se vaca de contenido y el sufragio
llega a carecer de sentido.
La atencin a las condiciones socioeconmicas de
la poblacin y la obligacin de responder a sus demandas se presenta como uno de los principales desafos
para la gestin de gobierno, tambin justificado desde
su responsabilidad de constituir una ciudadana poltica apta para ejercer su parte en el proceso de rendicin
de cuentas6.
6 La diferencia entre los tipos de ciudadana civil, poltica y social fue
originalmente planteada por T. S. Marshall (1964), segn el cual la ciudadana
civil comprende a los derechos que garanticen las libertades individuales, la
ciudadana poltica hace referencia al derecho de participar en el poder poltico,
mientras que la ciudadana social comprende a los derechos que permiten a
las personas acceder a condiciones de vida bsicas. Se ha argumentado que es
necesario que los derechos sociales de los miembros de una comunidad sean
observados, para que los mismos tengan la posibilidad de ejercer sus derechos
civiles y polticos (Jusidman, 2007).
Fuentes citadas
CLAD (2010). Gestin Pblica Iberoamericana para el
siglo XXI. Documento aprobado por la XL Reunin
Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD, Santo
Domingo, Repblica Dominicana, Mimeo.
Downs, Anthony (1973). Teora econmica
de la democracia, Madrid: Aguilar.
Duarte, Liliana Roco (2010). Prctica del cuoteo
poltico en el Paraguay: desafos a la consolidacin de
la democracia. Ponencia presentada en el III Congreso
Uruguayo de Ciencia Poltica, Montevideo, Mimeo.
Fox, Jonathan (2006). Sociedad civil y
polticas de rendicin de cuentas. Perfiles
Latinoamericanos, n. 27, Mxico, pp. 33-68.
Jusidman, Clara (2007). Ciudadana social y
derechos polticos. Proyecto de Proteccin de
Programas Sociales, PNUD. Mxico: Mimeo.
Kenney, Charles (2003). Horizontal Accountability:
Concepts and Conflicts en Mainwaring, Scott y
Welna, Christoper (eds.): Democratic Accountability
in Latin America, Oxford: Oxford University Press.
Lara Castro, Jorge (2006). Paraguay, Siglo XX.
En Sader, Emir y Jinkings, Ivana (coord.).
Enciclopedia Contempornea de Amrica Latina
y el Caribe. Ro de Janeiro: LPP, pp. 900-911.
Marshall, Thomas (1964). Citizenship and Social
Class. En Marshall, Thomas (ed.): Class,
Citizenship, and Social Development, Essays by
T.H. Marshall. Garden City, NY, pp. 65-122.
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