La orientacin del Estado ante la conflictividad emergente

(O acerca de cmo volver a discutir el desarrollo)

Sergio De Piero*

Introduccin

Las reformas sobre la crisis

Como respuesta a la crisis poltica de los aos 2001 2002, qued abierta en nuestro pas, pero
tambin en la regin, una discusin acerca de la orientacin que deba tomar el Estado, lo que
implicaba la posibilidad de redefinir su rol. Discusiones que parecan saldadas por el
neoliberalismo, en cuanto a lo limitada que deba ser la capacidad de intervencin del Estado,
fueron puestas en cuestin, y en verdad ese planteo, ya haba encendido algunas luces en los
ltimos aos de la dcada del 90. El mismo Banco Mundial, en 1997, expresaba que las reformas
necesitan del propio Estado para consolidarse. Por ello el primer error fue creer que la crisis era
producto exclusivamente de una compleja relacin y distanciamiento entre la clase poltica y el
conjunto de la ciudadana, es decir la dimensin de la representacin poltica. Ello estaba presente
sin duda, como veremos, pero rpidamente fue percibindose que el mismo modelo de
acumulacin neoliberal, privilegiando la economa financiera, estaba encontrando su lmite para
hacerse viable y poder canalizar las protestas que ininterrumpidamente emergan en el espacio
pblico.
Como ya han sealado varios autores, en los ltimos treinta aos la regin vive dos
transiciones -o una misma transicin de dos etapas-: durante los '80, la de carcter poltico que
dejaba atrs las dictaduras militares; durante los '90, la de carcter econmico, centrada en la
reforma del Estado, la crisis fiscal, las privatizaciones. Esta ltima etapa fue protagonizada por los
postulados del neoliberalismo; su propuesta giraba en torno a la necesidad de extender la lgica
de la competencia a toda actividad social, fuere de la raz que fuere. De este modo, las polticas
pblicas deban orientarse, en primer lugar, hacia el sector privado, buscando que estos asuman la
gestin de las mismas. Pero ms importante que ello era que stas cumplan un requisito
fundamental: estar orientadas al fortalecimiento de una sociedad de mercado, para lo cual deban
promover la iniciativa privada, delimitar la intervencin del Estado, facilitar la inversin y la
circulacin de capitales (Stewart; 1998) y, en particular, encuadrarse en una visin de la sociedad
constituida por individuos, negando o, al menos, ocultando la existencia de identidades y
movimientos colectivos. Como bien expres Margaret Thatcher: la sociedad no existe, slo existe
el individuo (Bauman, 2001). Por ello, las polticas pblicas no tendran como horizonte el
fortalecimiento de lazos sociales, la defensa de grupos desfavorecidos, la promocin de
identidades, pues cualquiera de estos postulados corresponde a la esfera privada y, por tanto,
quedan fuera del alcance de lo que debe ser la accin del Estado. Una buena poltica pblica es
aquella que cumple exitosamente el ciclo planificacin ejecucin gestin evaluacin. No
remite a fines ontolgicos (criterios de justicia) sino a los de eficacia y eficiencia. En este contexto,
la poltica debe preocuparse por brindar las condiciones para los agentes privados (individuos y
empresas) quienes en definitiva sern los encargados de llevar adelante los postulados principales
para el crecimiento de la sociedad y su economa. Desde luego, la reforma tambin implic la
*

Politlogo. Direccin de Investigaciones INAP.

Quiero agradecer a las licenciadas Agustina Gradn y Victoria Buratti por la lectura, crticas y aportes a este texto, pero
como es de rigor, no comprometindolas con las lneas que aqu se publican.

transformacin de procesos que precisaban revisiones: organismos anquilosados, mtodos de

trabajo que ya no generaban resultados, burocratismo en lugar de buena burocracia, etc. El
problema fue, en todo caso, que se arroj al mar el agua y el beb sin reparar en anlisis.
Como parte de la reforma del Estado, se tendi a la creacin de organismos descentralizados
en los que los ministerios delegaban tareas. Esta poltica, semejante a la descentralizacin hacia los
municipios en las reas de salud o educacin, se inscriba dentro del paradigma neoliberal, y
persegua como objetivo otorgarle mayor poder de decisin a espacios gerenciales,
desconcentrando las decisiones de la cabeza del ejecutivo, es decir del presidente. Esta lgica
organizacional, basada en la flexibilizacin, en contra de la rigidez burocrtica de tipo weberiana,
supona que la creacin de agencias con funcionarios altamente capacitados les otorgara mayor
independencia de los avatares polticos y, por lo tanto, garantizara su eficacia.
El modelo propuesto por el neoliberalismo no promovi meras reformas coyunturales, ni
siquiera se trat nicamente de dar mayor espacio al mercado en detrimento del Estado, sino que
persegua una transformacin global de sus sociedades. Pero antes de lo esperado, el proyecto se
top con numerosas variables de la realidad que manifestaron los lmites de la propuesta. Hacia
mediados de la dcada del '90, varios de sus defensores comenzaron a sugerir algunos replanteos.
Tal vez, el ms relevante por su papel durante las reformas fue el que hizo el Banco Mundial: el
proceso de reforma no puede limitarse a reducir o diluir la funcin del Estado (Banco Mundial,
1997: 3)1. Ms adelante, se expresa que cuando se habla de acomodar la funcin a la capacidad
no se quiere decir simplemente que hay que desmantelar el Estado. En algunas reas, lo que se
necesita para aumentar la eficacia es un empeo mucho mayor. (Banco Mundial, 1997: 6). Se
trat, en primer lugar, de sealar la insuficiencia de las reformas de mercado de orientacin
neoliberal y marcar el error de creer que el Estado era simplemente sustituible por el
ordenamiento que propone el mercado capitalista. Los postulados podan desagregarse pero, sin
duda, la clave la establece la necesidad de fortalecer las capacidades estatales. Un pas en
desarrollo debe contar necesariamente con un Estado, con su consecuente aparato administrativo,
capaz de llevar adelante determinadas capacidades imprescindibles para ese desarrollo que
persegua, pues no existe otro agente capaz de hacerlo. La cuestin, desde luego, es delimitar
cules son las capacidades que deben desarrollarse y cules no. Para ser claros, en el lenguaje del
BM, tambin en los documentos del CLAD2, se prescribe como imprescindible evitar el retorno al
modelo del Estado intervensionista y dirigista, tpico de la posguerra que, en trminos
administrativos, cre una burocracia ineficaz y no pocas veces autoritaria, renuente a atender las
demandas sociales; e incluso, como seala el documento, convertida en una verdadera mafia. Pero
tambin se rechaza su cara poltica calificada como populista, de carcter fuertemente
movimientista.
Parte de esa crtica al neoliberalismo, pero preservando algunos de sus postulados, fue tomada
por la llamada Tercera Va, cuyo eje fue el gobierno laborista de Gran Bretaa. En una lnea
semejante, el neoisntitucionalismo tom algunas referencias criticando la poca autonoma de las
instituciones estatales frente al poder de las corporaciones y el patrimonialismo generado por la
presencia de un lder carismtico. Por otra parte, el neoinstitucionalismo intent, a su vez,
despegarse de las caractersticas ms radicales del modelo neoliberal, en especial de su visin
sobre el lugar del Estado.
En principio, los postulados del neoinstitucionalismo parecen transmitir de manera clara y
aceptada en la opinin pblica, la realidad poltica y econmica de Amrica Latina: nadie puede
dudar de la debilidad de las instituciones, de la falta de predecibilidad de las polticas y de la
presencia de un aparato estatal que, en lneas generales, contina siendo ineficiente a la hora de
1

Recordemos que aos antes el mismo M. Fridman, haba reconocido mayor importancia al Estado de derecho en el
desarrollo del mercado.
2
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

resolver las principales demandas de la sociedad. Sin embargo, el anlisis poltico de la historia
reciente nos muestra que estos diagnsticos no fueron capaces de impedir el desencadenamiento
de una extendida crisis poltica y econmica en la regin desde finales de la dcada del '90, pues
no pocas veces falt la consideracin de los actores polticos, econmicos y sociales realmente
existente.
Polticas pblicas y sociedad: Una relacin transformada
En este marco de insatisfaccin o inviabilidad de las polticas que los dos modelos anteriores
plantearon y llevaron adelante, es que pugna un modelo o proyecto3 que busca diferenciarse de
las orientaciones ya sealadas. Un modelo que an manteniendo algunos de los postulados
anteriores, coloca el nfasis en aspectos econmicos estructurales, en las demandas sociales y en
un rol ms activo del Estado. La opcin por esta orientacin, puede tornar a un segundo plano las
cuestiones relativas a las pautas institucionales, en tanto se percibe como ms urgente la
necesidad de erosionar el poder del mercado como asignador de los recursos, que una
transformacin de la estructura institucional4. Para acercarnos a esta concepcin, es necesario
presentar el tipo de sociedad, a la que quiere dar respuesta el nuevo modelo, con sus demandas y
conflictividades. Pues no parece que se trate slo de medidas o polticas puntuales, sino de una
discusin sobre el rol del Estado, como decamos.
Esta situacin emergi ya a fines de los '80, pero se present de manera violenta con los
estallidos de finales del ao 2001; situacin que no podra explicarse de manera monocausal, sino
como una acumulacin de los efectos generados en la sociedad por la verdadera devastacin del
modelo neoliberal, y al mismo tiempo por las profundas transformaciones en las subjetividades y,
en particular, en la cultura poltica.
Por una parte (y sin establecer un orden de importancia) la crisis deriv del ahogamiento
econmico que la sucesin de ajustes estaba sembrando en la sociedad: economas regionales casi
desaparecidas, dficit fiscal alto y generalizado a casi todas las provincias, monedas paralelas,
inviabilidad de produccin local y en particular alarmante crecimiento de la pobreza y la indigencia
de la mano del desempleo. Un panorama desolador. Luego de la Crisis del Tequila y la devaluacin
de Brasil, el modelo ya no encontraba dnde apoyarse (salvo en el endeudamiento externo) y la
salida de la convertibilidad que se presentaba como necesaria tambin mostraba su rostro de
catstrofe, como efectivamente sucedi. Pero la crisis fue mucho ms que una cuestin
econmica; signific tambin la ruptura de un contrato entre representantes y representados
(Garca Delegado, 2002) que pudo leerse en los resultados electorales de octubre de 2001 con el
denominado voto bronca y la expresin de rechazo a la clase poltica en su conjunto, sin
vislumbrarse quin era el ganador ntido de la crisis en trminos polticos. Esto nos pona frente a
un hecho del que la historia argentina no tena antecedentes: ningn actor poltico, ni en el
gobierno ni en la oposicin, posea las herramientas ni la legitimidad para convertirse en el
catalizador de la crisis y marcar un rumbo claro de salida.
A partir de esta realidad, se comprende la tercera dimensin de la crisis: esta crisis no consisti
en una de aquellas experiencias de la historia argentina encabezadas por grupos ms o menos
constituidos, como los sindicatos, los sectores empresariales o las Fuerzas Armadas: las protestas
fueron protagonizadas por actores variados, divididos en sus demandas, procedencias ideologas,
de clase y objetivos; fue, en ese sentido, la rebelin de los individuos fragmentados (Sidicaro,
3

Acerca de la distincin entre modelo y proyecto ver De Piero y otros; 2011

Esta percepcin ms clara en la gestin de Nstor Kirchner, es de todos modos relativa. Las modificaciones en la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin (primero en el modo de elegir a los ministros y luego en la reduccin de su
nmero) son muestras de cambios institucionales relevantes. La nueva ley de medios audiovisuales, el matrimonio
igualitario y la reforma de la Carta Orgnica del BCRA, son muestras de cambios institucionales en la gestin de Cristina
Fernndez
4

2006: 38). Esta fragmentacin se observ en que no slo todos los integrantes de esos sectores
no coinciden en sus apreciaciones sino que, adems, en no pocos dominios las opiniones se
bifurcan siguiendo lneas de ruptura que impiden encontrar la unidad de las visiones que
fundamenten el malestar poltico existente (Sidicaro, 2006: 39). Esta situacin nos presenta una
sociedad civil cuya unicidad, mencionada por no pocos tericos como oposicin al Estado o al
gobierno o incluso a la clase poltica, carece de fundamentos slidos, porque no existe ese lugar,
ese sentido de unificacin que s poda hallarse en categoras como pueblo o clase, que son
difciles de aplicar a la actual coyuntura y en particular a las subjetividades que portan los
ciudadanos. La heterogeneidad -o directamente la fragmentacin- es el rasgo distintivo de la
poca.
Desde luego, la caracterizacin de la crisis aguarda an ms elaboraciones y aportes; slo
desebamos referirnos a esta triple dimensin (de modelo econmico, de representacin poltica y
de fragmentacin social) para comprender el rumbo que la relacin entre Estado y sociedad fue
tomando.
En primer lugar, es claro que las polticas pblicas llevadas adelante hasta ese momento
distaban mucho de encauzar las demandas y el malhumor social que se estaba gestando. Porque
si las orientaciones polticas de los dos gobiernos de Carlos Menem terminaron de establecer la
estructura del modelo neoliberal, las polticas de la Alianza se inclinaron por un diagnstico
acotado a problemas institucionales y el discurso de la transparencia antes que a encarar
decididamente la recesin econmica y la salida de la convertibilidad. La respuesta de la sociedad a
esa orientacin se expres en las elecciones de octubre de 2001 (con el voto bronca), que
encuentra en los hechos de diciembre la culminacin de la ruptura. Entre otras cosas, pareci claro
que las polticas pblicas aplicadas por el gobierno de la Alianza, no estaban respondiendo a las
demandas que buena parte de la sociedad manifestaban.
El periodo posterior a la crisis, es decir, el que se abre en los ltimos das del ao 2001, se
caracteriza por dos dimensiones: la redefinicin de un rumbo econmico (que en principio se
acot a la puja entre devaluadores y dolarizadores) y la recuperacin de la autoridad poltica. En
este sentido, puede apreciarse que la crisis cambia la agenda que el neoliberalismo haba buscado
hegemonizar, y que, tampoco las reformas de segunda generacin con su nfasis en la estabilidad
institucional, haban logrado controlar.
As, se desarrollaron dos procesos claves. Por una parte se opt por una devaluacin y a su vez
el Congreso Nacional, dio solucin a la faz poltica designando al Senador Eduardo Duhalde como
presidente de la Nacin. La primera medida implic un fuerte golpe para los ingresos de los
trabajadores y ms an de los desempleados, pero a su vez logr un tipo de cambio ms
competitivo que permiti reactivar al sector industrial. En cuanto a la faz poltica, la crisis se
resolvi, luego de muchas dcadas en la Argentina, apelando a los mecanismos institucionales
previstos por la Constitucin.
De este modo, al no tratarse de un crisis de legitimidad, sino de una vinculada a un aumento
de la desconfianza, no se tradujo en un quiebre institucional, sino en un distanciamiento, en
(mal)humores sociales y como tales cambiantes hacia el cuerpo poltico.5
Las nuevas demandas emergentes
Por ello mismo los lazos de mediacin social del Estado son redefinidos, con la aparicin de
otros grupos que ocupan de manera decidida la esfera pblica, y la conflictividad se torna explcita
para el Estado, con una notable influencia en la vida cotidiana; esta presencia est marcada por
expresiones no insitucionalizadas (como lo representan los movimientos sociales y las acciones
5

Rosanvallon seala que si bien la desconfianza es constitutiva de la relaciones de poder y de la representacin, el

acrecentamiento actual, pone al cuerpo poltico en una situacin indita y compleja por los altos niveles (Rosanvallon;
2008).

como los cortes de calles) que obliga a replantear los modos de relacin e intervencin de la
poltica pblica sobre la sociedad, en particular buscando recomponer la relacin, frente a una
sociedad que ha cambiado en muchos aspectos, pautas de cultura poltica, estructura
socioeconmica, el modo de concebir la participacin. En este marco se inscribe la percepcin de
una nueva conflictividad emergente, concentrada en la puja distributiva y las luchas desde las
subjetividades.
No cabe duda que las demandas sociales se han diversificado, y con ello los actores que las
portan. Alain Touraine fue de los primeros en llamar la atencin sobre el peso que las demandas
por la diferencia, adquiran hoy en el espacio pblico (Touraine; 2000) -ver tambin Beck (1998);
Melucci (2002). En trminos generales nos referimos a una diversidad que se constituye a partir de
demandas de tipo subjetivo, no derivadas de una situacin estructural (la conflictividad capital
trabajo) sino de los propios sujetos, de lo que estos construyen a partir de sus vivencias,
pertenencias e identidades. Este nuevo peso de la subjetividad impacta a su vez en la forma de
asumir los conflictos, procesarlos y de reclamar en el espacio pblico6.
Sin embargo, este emergente no desplaz sino que convive con el mapa de la nueva cuestin
social que, desde inicios de los '90, se ha instalado en la regin con difcil pronstico acerca de su
resolucin, ya que ha sufrido en el caso de Argentina diversos perodos de agravamiento: la
hiperinflacin del 89/90, la recesin post Tequila y la devaluacin del ao 2001/2002.
Ante esta situacin crtica, los canales de reclamos y los grupos sociales que los portan, tienden
a ser cada vez ms en nmero y en identidades representadas e imaginadas; en apelaciones y en
dirigentes, muchas veces efmeros. Las luchas se emprenden de modo cada vez ms diferenciado,
tal vez no en la metodologa, pero s en la estrategia y en los objetivos polticos primero y ltimo.
No hay, no parece necesario repetirlo, un discurso capaz de integrar la diversidad de demandas.
De este modo, los reclamos se expresan en el espacio pblico y unos se superponen sobre
otros, a veces por un plazo muy breve que no les permite obtener sino una respuesta de carcter
coyuntural, que no llega a institucionalizarse como poltica pblica. En este sentido, no puede
descubrirse con facilidad una ruta exitosa de las demandas para poder acceder a una respuesta
afirmativa y eficaz por parte del Estado7.
Decamos entonces que dos ejes centrales pueden ordenarnos las temticas que emergen en la
actualidad: las que provienen de la cuestin social y las apoyadas sobre dimensiones subjetivas. Sin
embargo, estos ejes temticos no agotan la complejidad, ya que dentro de cada uno de ellos
existen situaciones estructuralmente diferenciadas y culturas polticas muy diversas que las llevan
adelante. Respecto de la nueva cuestin social (Rosanvallon, 1995), sta se produjo como
consecuencia principalmente de los procesos de reforma del Estado, privatizacin y
desindustrializacin aplicados desde 1976. Sus principales expresiones fueron el aumento notable
de los ndices de pobreza e indigencia, el desempleo, la precarizacin laboral, la crisis de las
economas regionales y la erosin de la clase media, conformando lo que se denomin el sector de
los nuevos pobres (Minujn; 1993), caracterizados por su pertenencia cultural a sectores incluidos,
pero con crecientes problemas de ingresos para permanecer en la clase media; la vulnerabilidad se
convirti en su rasgo caracterstico. La situacin se agrav con un proceso de recesin econmica
6

De todos modos no es posible establecer una separacin taxativa entre lo subjetivo y lo estructural; recordemos que
siempre nos referimos a categoras analticas. La emergencia de lo subjetivo deriva sin duda de un capitalismo en
reestructuracin y muy particularmente del fin del fordismo y de los procesos que implican las desindustrializacin
(por ejemplo el desempleo).
7
Implica muy particularmente detectar los espacios y centros de poder con capacidad de condicionar la agenda. Se
menciona repetidamente a los medios de comunicacin pero desde luego nos son los nicos; por el contrario, la
ocupacin del espacio pblico, en sentido fsico, ha sido redescubierto por distintos actores sociales, como lo han
expresado los desocupados, las puebladas, los asamblestas en contra del emplazamiento de la empresa Botnia a
orillas del ro Uruguay, las marchas de las vctimas del atentado a la sede de la AMIA o de Croman, o los productores
agropecuarios. Los fragmentos ocupan un espacio pblico en s mismo fragmentado.

que, desde 1998, deriv en el agotamiento del modelo de la convertibilidad, derrumbndose

violentamente en el ao 2001. La consecuencia inmediata fue un aumento en los indicadores de
pobreza que alcanzaron a la mitad de la poblacin, en particular por la devaluacin (luego de un
proceso de destruccin de empleo). Pero la cuestin social no se explica slo por el
empobrecimiento, sino que debe incluirse en su caracterizacin la puja distributiva. Pensado en la
presente dcada, la devaluacin permiti la generacin de un tipo de cambio competitivo, sumado
a ello la suba de los precios internacionales de los comodities, en muy poco tiempo, sectores
productivos que desde la crisis del Tequila tenan serios problemas para crecer, experimentaron un
desarrollo importante. Una vez que lograron recuperarse (saldando deudas, haciendo algn tipo de
innovacin tecnolgica) comenz una abierta puja por la distribucin de la renta, que alcanz su
pico ms alto con la Resolucin 125 del Ministerio de Economa de la Nacin en el ao 2008, que
dispona la implementacin de retenciones mviles a los productos del agro. Hasta el mes de junio
cuando el Senado, con el voto del vicepresidente de la Nacin, rechaz la implementacin de la
medida, las entidades de los productores agropecuarios mantuvieron un cerrado enfrentamiento
con el gobierno nacional; conflicto que moviliz a un notable grupo de la sociedad, tanto a favor
como en contra de la medida. El involucramiento de diversos sectores sociales y polticos en la
cuestin, daba muestra que los que estaba en juego no era simplemente una medida econmico,
sino la discusin por la distribucin de la renta y del poder poltico en la Argentina. Desde luego en
otros mbitos tambin se surgieron conflictos pero ms de tipo gremial sindical, dando cuenta
que el crecimiento de la economa abre la puerta a la discusin por la distribucin, en lugar de
cerrarla.
El segundo eje que proponemos proviene de lo que se denomina la subjetividad vinculada al
mundo de vida (Habermas; 1981). Podemos observar que durante la misma etapa emergen
lentamente nuevas temticas, reclamos y demandas hacia el Estado, que ya no pueden explicarse
exclusivamente en derredor del eje capitaltrabajo. De todos modos, que las manifestaciones se
vinculen con elementos subjetivos no quiere decir que dejen de estar relacionadas con cuestiones
estructurales del capitalismo del siglo XXI. Lo cierto es que, en el espacio pblico, desde hace al
menos treinta aos, comienzan a manifestarse mltiples demandas que se presentan como no
articuladas con los reclamos y los discursos propios de las luchas sindicales del siglo XX, como as
tampoco en consonancia con los discursos y tradiciones polticas que protagonizaron ese siglo. Se
trata de expresiones variadas en su forma organizativa, ya que pueden formarse en torno de un
liderazgo, pero tambin en red. En cuanto a los discursos, estos se estructuran sobre una demanda
ms o menos puntual y, claramente, con escasa capacidad de agregar otros reclamos, de unir a
distintos grupos, cuyas necesidades no sean las mismas o no estn planteadas en trminos
semejantes. Finalmente, si nos preguntamos por los contenidos de estas expresiones, el paisaje se
ampla a temticas tan diversas como pueden ser las vivencias desde la subjetividad: discapacidad,
gnero, emergentes culturales, nuevas identidades, conflictos familiares (en particular, violencia
domstica hacia la mujer, pero tambin disputas por la tenencia de los hijos), la cuestin indgena,
temas propios de las distintas realidades etarias, vctimas o familiares de vctimas de tragedias
naturales o no, afectados por una enfermedad particular o una adiccin, opciones de consumo
como los vegetarianos. En fin, las mltiples manifestaciones, no siempre vinculadas entre s, que
implican los procesos diferenciados que caracterizan a la vida (post)moderna, en la cual la
exclusin puede entenderse de mltiples formas. Buena parte de estas realidades no son nuevas,
estn presentes desde hace dcadas, pero se distinguen hoy por el ingreso a la agenda poltica,
cada una de ellas con su propio peso. O bien eran temas que podan resolverse a travs de otros
canales como los partidos polticos cuya caracterstica justamente era la de agregar demandas y
organizarlas frente al aparato estatal. Cabe agrega la complejidad del individualismo actual, en
donde su profundizacin a veces sealada, convive con nuevas formas de cooperativismo e incluso
de solidaridad y una relacin intermitente (entre valoracin, rechazo e indiferencia) con el mundo
6

poltico. (Nogueira; 2004). 8

Demandas, actores y polticas pblicas componen un conjunto de retroalimentacin e
interdependencia sumamente dinmico. Lo interesante a indagar, por su novedad ya que en
algunos sentidos rompe lazos con la forma en que oper en el pasado, es los tipos de respuesta
que el estado ofrece a estas demandas.
Si hay un dilema para la poltica pblica es, justamente, el de recuperar la capacidad de
decisin, seleccin y ordenamiento de las demandas de la sociedad civil, en la reconstruccin del
Estado. Mientras el neoliberalismo propuso su amputacin o bien que las demandas quedaran
sujetas a la lgica de la competencia, la pregunta actual es cmo los estados pueden, evitando la
ingobernabilidad, plantear una poltica de respuesta frente a la sociedad civil demandante y
fragmentada. Si los sindicatos y las cmaras empresariales eran quienes centralmente
representaban los intereses de los trabajadores y empresarios durante buena parte del siglo XX, (lo
que, en el esquema de sustitucin de importaciones, implicaba a la mayor parte de la poblacin)
hoy, la composicin social se presenta en una multiplicidad acorde a las variantes de conflictos
sobre los que nos referimos anteriormente. Y desde luego, el mayor desafo surge en disear las
polticas pblicas que puedan dar respuesta a estas demandas y de estados que las sostengan, en
un contexto en el cual las argumentaciones en debate que hemos presentado, no parecen
suficientes.9
La bsqueda de respuestas
La crisis del 2001 termin derivando en el agotamiento del relato neoliberal, como camino
hacia el desarrollo. No quiere decir ello que fundamentos del orden neoliberal en la economa no
sigan presentes, sino que el imaginario utpico que haba generado de una sociedad casi sin
Estado, ahora es desafiado abiertamente por otras propuestas. Las fuerzas sociales y polticas
movilizadas en la cada de la Alianza, si bien de un modo desordenado, expresaban el rechazo a
continuar con las polticas pro mercado. Est claro en ese sentido, que la crisis no implicaba un
programa poltico definido, pero s explicitaba hacia donde no se quera volver.
Este cambio poltico se suceder en varios pases de la regin, ya que a la Argentina se sumarn
Bolivia, Ecuador, Brasil, Venezuela y Uruguay, en el transcurso de la primer parte de la dcada. Si
bien no puede establecerse correlatos en las construcciones polticos sociales de cada caso, son
ms que evidentes las similitudes de las orientaciones econmicas tomadas por cada uno de estas
naciones en la primer dcada del siglo.
En conjunto, y como nota distintiva para algunos de estos casos, el Estado vuelve al centro de la
escena y ello implica que su rol como actor del desarrollo volver a ser clave. Sin embargo, este
nfasis, presente en el discurso de los actores polticos y en los gobiernos de la regin en
particular, no encuentra an su correlato en la discusin terica. Por una parte, como seala
Zurbriggen, la academia latinoamericana no logr construir centros de pensamiento propios para
estudiar las especificidades del Estado en la regin (Zurbriggen; 2008; 11). Pero al mismo tiempo,
permanece cierto escepticismo al respecto. Para algunos autores esta mayor incidencia del Estado
en Amrica latina, debe leerse simplemente populismo, ya que el retorno al Estado, se
encontrara atado exclusivamente a ciertos factores polticos (el ascenso de Hugo Chvez, el
derrumbe de la convertibilidad en nuestro pas) y en particular a las condiciones econmicas dadas
8

Estas cuestiones de la conducta individual y la relacin con lo poltico debe ser tomada en cuenta a la hora de alentar
la participacin ciudadana (Font; 2004).
9
Parte de los procesos de reforma institucional que se han llevado adelante en los ltimos aos, han incluido en
buena parte de los pases de la regin, reformas constitucionales. Estas reformas no han implicado, como si sucedi en
algn momento en Europa, cambios en los sistemas de gobierno: el presidencialismo goza de buena salud como
sistema de gobierno, ms all de si es capaz de llevar adelante las polticas demandadas por la ciudadana.

por la suba de los precios internacionales de las commodities, que permite a los estados subir su
gasto pblico y redistribuir (Paramio; 2008). En este anlisis, la raz no democrtica del conjunto
del sistema poltico tornara dificultoso un procesos donde el Estado fuese un espacio
democratizador, segn el autor, a travs de un perfil vinculado a la regulacin. El anlisis de
Paramio, compartido por otros autores, supone que el problema central de los pases
latinoamericanos radica en el sistema poltico, antes que en la conformacin estructural de las
relaciones sociales y por tanto del mismo Estado. 10
Limitar los problemas de desarrollo de Amrica latina, corre el peligro, por una parte, de
legitimar los discursos culturalistas con cierto determinismo; y por la otra, de olvidar el peso del
orden internacional y de los poderes fcticos en lo que hace a las condiciones del desarrollo. En
este lnea, parece necesario comprender la disposicin del nuevo orden mundial (sin tampoco caer
en determinismos estructuralistas), en donde mientras los poderes polticos son locales, los
econmicos financieros funcionan a escala global (Bauman; 2001) o dicho ms crudamente ya
no podemos creer que las instituciones polticas son bastante fuertes para controlar y dominar las
fuerzas econmicas (Laval, citado por Snchez Parga; 2009; 101). Hay una debilidad institucional
del Estado nacional frente a poderes que operan a escala global y, an con las novedades de los
bloques regionales, la situacin encuentra barreras para controlar crisis financieras con impacto
global.
A su vez, es importante remarcar que la heterogeneidad no slo es un rasgo de las identidades
de la sociedad civil como ya sealamos, sino que se replica en el mercado e incluso al interior del
Estado, por ello sus esfuerzo de intervencin y regulacin econmica sufren tensiones y
contradicciones propias del capitalismo contemporneo (Gruynas; 2009: 55). Esa heterogeneidad,
implica que existen otras formas de relacin que no necesariamente responden exclusivamente a
la lgica capitalista. De modo que ese Estado regulador que seala Paramio, debe funcionar y ser
eficaz ante sociedades y mercados altamente diferenciados, lo cual implica un grado de poder e
institucionalidad, no siempre disponibles. Aquellos diagnsticos con su impronta normativista no
pocas veces descuidan el anlisis la sociedad y poderes realmente existentes.
Nuevo orden mundial, incertidumbre institucional y heterogeneidad social. Tres instancias que
de algn modo resean el cimiento sobre el cual se plantea las respuestas a las demandas que
implica la reconstruccin del Estado. Por ello las crisis polticas que vivimos en el inicio de dcada
del 2000, ofrecieron como trasfondo, la pregunta acerca de qu tipo de Estado sera capaz de
responder a ese cmulo. Las respuestas atacan a esas tres variables con distinta intensidad.
Por su sesgo excesivamente normativista, tanto el neoliberalismo (casi a modo de receta como
el Consenso de Washington) e incluso algunas soluciones neointitucionalistas, trabajan sobre el
escenario de una sociedad y una estructura econmica plsticas, que podran adaptarse a los
cambios propuestos. No es el caso de los ltimos aos, donde resalta la nocin de que no existen
recetas exitosas; aunque se proponen polticas que benefician en un sentido o a un sector y otras
van en direccin opuestas, no hay un conjunto de medidas pre establecidas que aseguren a los
estados el camino hacia un desarrollo sustentable. Tanto por la alta incertidumbre a nivel mundial,
como por el impacto causado en las sociedades por el neoliberalismo, parece ms bien tratarse de
polticas con criterios de coherencia interna en torno de la recentralizacin del Estado. Podra
decirse que el Estado ha vuelto a escena y que las argumentaciones sobre su desaparicin o su
reduccin a una gerencia poltica, quedan archivadas: Afortunadamente, esta visin destructora
del Estado ha desaparecido de la escena o ha quedado reducida a algunos pocos talibanes del
antiestatismo (Garretn; 2007). Pero, como el debate acerca de la reconstruccin del Estado y sus
capacidades en favor del desarrollo est en plena elaboracin, los ejes sobre el cual debe hacerse
10

La biblioteca que apoya este tipo de hiptesis es amplia y, en general, tiende a sugerir salidas neointitucionalistas,
como la planteada por la Alianza. En algunos casos se asume que el llamado populismo significa la negacin de la
misma democracia y el estado de derecho, sin ms. (Catal; 1998)

tambin son objeto de controversia. En la perspectiva que aqu adherimos, la complejidad debe
ser tomada como un punto de partida. No se trata en ese sentido de pensar un modelo de Estado,
y su consecuente reforma, ms eficaz en trminos operativos; parece que se trata de algo mayor,
Porque no hay que olvidar que el Estado no es slo un conjunto de instituciones y organizaciones
pblicas. Es tambin un agente de la unidad de una sociedad conformada por una o varias
naciones. Es tambin un actor fundamental del desarrollo y de la insercin de un pas en la
globalizacin, cristaliza las relaciones de poder que se dan en la sociedad, es referente principal de
la accin colectiva y de las demandas sociales, en fin, se trata de una entidad multidimensional que
penetra, simblica o normativamente, las diversas esferas de la sociedad (Garretn; 2007).
Un modo de definir los niveles de ruptura y continuidad que las polticas aplicadas luego de la
crisis del 2001, han generado, consiste en indagar las modificaciones que se produjeron en las
relaciones Estado sociedad. Para ello proponemos tomar un anlisis ya clsico (Oszlak; 1997)11.
All el autor define en tres dimensiones a estas relaciones: funcionales (Qu debe hacer el
Estado?) materiales (Cmo y con cules herramientas afecta el Estado la distribucin del ingreso?)
y de dominacin (Cmo se plantea la gobernabilidad?)12.
Respecto a la funcionalidad, incluso desde fines de los 90 declin la posicin respecto a que el
Estado debiera hacerse a un lado para fomentar el desarrollo. Durante los ltimos aos esa
percepcin se fue tornando ms firme y se tradujo en polticas pblicas activas en lo que hace a la
injerencia estatal. En el campo econmico, si bien merece un anlisis detallado13, pero en lneas
generales puede hablarse de polticas de proteccin al mercado interno, tipo de cambio
administrado, no liberalizacin de los mercados (regulando los precios de servicios internos por
ejemplo, mediante subsidios o imponiendo retenciones a las exportaciones de materias primas),
intervencin del Estado frente a conflictos laborales con polticas de subsidio al empleo, garanta
en la realizacin de paritarias salariales; en suma medidas que en conjunto implican un Estado con
mayor injerencia en el proceso de toma de decisiones econmicas y polticas.
Por ello, en trminos estructurales, lo central es que el Estado ha recuperado mrgenes de
autonoma, frente a los actores concentrados del mercado, claramente si uno lo compara con el
ciclo 1976 - 2001. Parte de este reposicionamiento se traduce en la poltica de expropiacin en el
2012 del 51% de la empresa YPF, hasta ese momento en manos de Repsol; en esa misma lnea
debemos incluir la disolucin en 2008 del sistema de jubilacin por capitalizacin y generalizando
el sistema de reparto; ese mismo ao se produjo la estatizacin de Aerolneas Argentinas. La
poltica seguida ha sido la de recuperar el control de algunas reas consideradas estratgicas claves
(los recursos hidrocarburferos, el sistema jubilatorio) antes que una reconstruccin del Estado
empresario, que adquiera el control y operatividad general. Permanecen bajo explotacin privada
algunos servicios como el gas de red, la electricidad (no as el agua en el AMBA, a travs de la
empresa estatal Aysa), pero al mismo tiempo al aplicarse una poltica de subsidios al consumo,
vari el perfil regulador planteado en las reformas de segunda generacin. El principio pas a ser
garantizar acceso econmico a los servicios bsicos, antes que mecanismos institucionales de
regulacin. Por otra parte los procesos de descentralizacin no se retrotrajeron en las reas de
educacin o salud. Sin embargo, puede observarse un reposicionamiento del Estado nacional al
respecto; en efecto la creacin de los Consejos Federales (de educacin, salud, gestin pblica,
entre otros) implica la interaccin entre provincias y nacin, donde esta ltima adquiere un rol de
11

No es necesario aclarar que del autor slo se toma el esquema de anlisis, y no las conclusiones que aqu
obtenemos del mismo en el perodo 2003 en adelante.
12
Si bien la nocin de gobernabilidad surge en los 70, como un modo de plantear la poltica como forma de control
sobre las demandas sociales (Comisin Trilateral), el concepto ha ido mutando para plantearse en trminos
democrticos. Ver Lechner; 1997.
13
Como texto actualizado en el debate se puede consultar Azpiazu y Schorr; 2010. Los autores plantean la central
cuestin acerca de si la poltica econmica encara una reconstruccin o un nuevo modo de acumulacin.

coordinacin pero tambin de orientacin general. En el rea de educacin, por ejemplo, el

Ministerio de Educacin de la Nacin que no posee escuelas, sin embargo ha sido en los ltimos
aos un gran productor de contenidos a travs de libros y en recursos electrnicos y visuales (el
Canal Encuentro, por ejemplo). Finalmente en otras reas, tambin se ha optado por una accin
directa, operativa, del estado nacional. La confeccin del Documento Nacional de Identidad (DNI),
una tarea en la que hasta hace unos aos participaban las tres instancias de gobierno y generaba
una demora injustificada en su tramitacin para los ciudadanos, se termin resolviendo con el
control centralizado de su confeccin en manos del Ministerio del Interior, es decir anulando la
desconcentracin y no optando por su privatizacin. El resultado ha sido una poltica claramente
exitosa en trminos de eficacia. El registro de conducir parece seguir el mismo camino.
A su vez, y como parte de un procesamiento del conflicto social, se incorpor a organizaciones
y movimientos sociales, en la gestin directa del Estado, en particular en el rea social. Esto
represent un tipo de articulacin entre Estado y movimientos sociales, que implic a un conjunto
de organizaciones, portadoras de diversas demandas vinculadas tanto a la cuestin social como al
mundo de lo subjetivo. Su incorporacin, desde luego, no estuvo exenta de conflictos, pero
modifica la lgica de la tercerizacin de la poltica social, bajo el paradigma de la asistencia
focalizada.
Al mismo tiempo surge una poltica de recuperacin de los organismos cientficos tcnicos
para cumplir su misin original de investigar en favor del desarrollo tecnolgico y no como
proveedoras de servicios a empresas. En la misma lnea existen emprendimientos en favor de
nuevas articulaciones entre universidades Estado y empresas. En esta lnea cabe preguntarse si
las universidades, los centros de investigacin y los organismos cientfico tcnicos, tienen la
capacidad y la voluntad de ocupar ese lugar de motores de la innovacin y conocimiento aplicado,
que las consultoras hbilmente supieron protagonizar desde los '90. Hay indicios positivos al
respecto, pero el camino que resta es largo, e implica el debate sobre los roles de esos actores en
su relacin con el Estado. Para este ltimo en el horizonte inmediato, parece presentarse la
cuestin del transporte como rea con mayor necesidad de injerencia. La creacin de un ente
tripartito (Nacin, provincia y Ciudad de Buenos Aires) indica un primer paso bajo la misma lgica
respecto a que el Estado nacional tiene un rol central en la cuestin, no solo por imposicin
poltica, sino por capacidad operativa.
De all que en lo que hace a la gestin del Estado, ms que encararse un proceso de
modernizacin y reformas en pos de acrecentar la capacidad gerencial y regulatoria, las polticas
pblicas fortalecieron la centralidad del Estado nacional. Esto no quita que se continuaron
ejecutando programas de modernizacin o informatizacin, pero no como un eje fundacional bajo
el discurso del new managment.14
Acerca de las relaciones materiales, la discusin contina instalada respecto a la mejora en los
indicadores de vida del conjunto de la sociedad. No cabe duda que respecto de la situacin 2001
2002, las seales son claramente positivas, bajndose la tasa de desempleo, la de pobreza y la de
indigencia15. Lo que tambin es evidente, es que el cambio de patrn de acumulacin y
distribucin impuesto por la dictadura en 1976, no es sencillo de revertir. Como lo muestran
algunos trabajos (Basualdo; 2008) el aumento de la produccin arrastra el crecimiento de los
salarios pero de manera ms dbil, aun con polticas pro empleo.16 El incremento de validacin de
convenios colectivos de trabajo en un nivel que haca dcadas no se tena, fortaleci la misma
orientacin.
14

Aunque existieron diversos discursos en torno de la reforma y la aplicacin de polticas gerenciales.

Ver lnea de pobreza INDEC 2003 en adelante.
16
Por otra parte nos encontramos en un momento histrico de revisin de las mediciones sobre crecimiento de la
economa: ha llegado la hora de adaptar nuestro sistema de medicin de la actividad econmica para reflejar mejor
los cambios estructurales que caracterizan la evolucin de las economas modernas (Stiglitz y otros; 2009: 9).
15

Si bien es cierto que no se ha realizado una reforma global a la estructura tributaria, esta no ha
permanecido inalterada. El espacio con mayores modificaciones ha sido sin duda el vinculado al
sector externo en consonancia con el apoyo al fortalecimiento del mercado interno. Retenciones a
la produccin primaria, en particular la agraria, pero tambin se han producido aumento a las
retenciones en el sector petrleo y minera. Al mismo tiempo restricciones a los giros de
dividendos por parte de las empresas a sus casas matrices. Muestra del impacto causado en ese
sector, es que el momento de mayor tensin poltica que se vivi en la Argentina fue en torno de la
suba de las retenciones a las exportaciones de granos, a travs de la resolucin ministerial 125.
El aumento de la recaudacin va crecimiento sostenido del PBI (pero donde debe incluirse el
retorno al sistema de jubilacin solidario) ha permitido la generacin de programas de ingresos
para los sectores pobres, como fue primero el Plan Jefes y Jefas de Hogar y luego la Asignacin
Universal por Hijo, desplazando de este modo a la poltica social focalizada, que adems favoreca
la tercerizacin en la ejecucin de programas. Con la AUH, el Estado es el actor relevante en el
diseo y gestin de la poltica. Las polticas focalizadas conceban como eje de lo social atender las
consecuencias del empobrecimiento y sostener a las poblaciones vulnerables, con la esperanza
que lo social se resolviese por s mismo17, es decir de manera marginal al manejo de la economa.
A su vez la AUH ha generado un entramado novedoso en la educacin con aspectos positivos tanto
en niveles de matrcula como en cuestiones subjetivas (ME; 2011). Las polticas de ingresos, en
cambio, apuntan a recuperar la capacidad de reproduccin de su vida por parte de los excluidos
promoviendo un mecanismo que hace que el dinero invertido se reintroduzca inmediatamente en
el circuito comercial- productivo. Pero adems planteando al programa como la reparacin de un
derecho y no solo un beneficio.18 En esa misma lnea, la poltica social tambin busc enfrentar la
pobreza de la mano de lo productivo, con programas de microcrditos, emprendimientos, etc.
(Manos a la Obra, Argentina Trabaja, entre otros). En sntesis, el eje de lo social se pos en la
disminucin del desempleo por una parte, la poltica de transferencia de ingresos y una poltica
social orientada a la generacin de trabajo. La obra pblica y la ocupacin del espacio pblico a
travs de ella y de los espacios culturales y simblicos (como las celebraciones del Bicentenario)
tambin apuntaron en la misma direccin. Cunto afecta la relacin material entre Estado y
sociedad? Siguiendo los datos de la EPH, estudios afirman la permanencia de profundas
desigualdades pero una lnea histrica 2002- 2010, en la que los sectores ms postergados ven
incrementar su participacin, y donde el coeficiente Gini, se reduce de 0.59 en 2002, a 0.51 en
2009, de acuerdo a datos de CEPAL, aunque otros estudios locales lo ubican con una mayor
disminucin19. Estos indicadores describen una transformacin en esa relacin, la cual hay que
remontarla a mediados de los 70 y la destruccin del entramado productivo industrial llevado
adelante por la dictadura. De este modo, aunque persisten en la Argentina espacios de pobreza
preocupantes y situaciones difciles de ser superadas, la tendencia de la dcada ha ido en contra de
la destruccin de empleo y exclusin, propia de los momentos crticos de la historia reciente.
En cuanto a las relaciones de dominacin, en el texto ya citado, Oszlak afirma que sera un
error, interpretar que las variables anteriores determinan las relaciones de poder. Es decir que el
cambio en las estructuras del Estado fruto de las reformas, definen de por si la dinmica del poder.
El autor prefiere hablar de espacios con dinmicas propias que se interrelacionan y por lo tanto se
afectan mutuamente. Esta postura se vincula a la ya tradicional discusin de autonoma relativa
17

Apelando a la importancia del capital social, empoderamiento de los pobres, fortalecer la resiliencia, etc.;
propuestas centradas en el individuo.
18
Existen desde luego discusiones acerca de su caracterizacin, en tanto al AUH exige a los padres cumplir con el
requisito de enviar a sus hijos al sistema educativo y controles de salud. Ello, aunque implica una contrapartida a la
AUH, no escapa de la obligatoriedad en esas reas que tiene todo padre ante la ley.
19
Ver CEPAL www. eclac.cl y tambin http://datosduros.blogspot.com.ar/2011_02_01_archive.html. Tambin marca
una evolucin favorable el ndice de Desarrollo Humano de PNUD. Ver: undp.org/es

11

del Estado respecto de los poderes sociales. La dinmica del poder poltico no siempre es un reflejo
de lo que sucede en los cambios operados, en este caso en la estructura estatal. Por caso, los
partidos con su fragmentacin y crisis de representacin fueron capaces de encontrarle un cauce a
la crisis del 2001. Y a su vez, las polticas de flexibilizacin laboral y el desempleo, generaron una
quita notable de poder a los sindicatos, y sin embargo tuvieron un protagonismo importante en la
crisis. Acaso debiramos concentrarnos en cada hecho para analizar el peso de cada esfera sobre la
otra. Lo que nos interesa sealar en este punto, teniendo en cuenta esta complejidad, son los
actores que adquieren relevancia en la presente orientacin.
Desde inicios de la dcada se ha hablado de la recentralizacin de la poltica y del mismo
Estado (Garca Delgado; 2011). Como observamos, no es correcto afirmar que este estuvo ausente
en las reformas de los 90, por el contrario fue un actor clave para que estas se realizaran con una
velocidad inusitada, aunque con xito desparejo de acuerdo a sus propios objetivos. Lo que
sucedi en la ltima dcada es que el poder estatal decidi retomar el control y definir la
asignacin de recursos en algunas reas de la economa, generando una tensin con el poder del
mercado y la libre competencia. Est claro que sin haber reestatizado algunas empresas y
modificado la legislacin, no hubiese conseguido ejercer ese poder. La matriz propia del Estado,
ese poder despegarse de los diversos poderes sociales, le permiti tambin habilitar a algunos
de esos poderes: la firma de cerca de ms 2.000 convenios colectivos de trabajo en el ao 2010,
frente a los menos de 100 en el ao 2001 (MTySS, 2011) posiciona a los sindicatos como actores de
poder, y en general al esquema de negociacin corporativa, donde el Estado, a travs del
gobierno, retiene para s la potestad, no formalizada, de fijar los lmites superiores de aumentos
salariales, de acuerdo a lo que entiende equilibra las cuentas pblicas y la pauta inflacionaria. La
cancelacin de la deuda con el FMI, implic deslindarse de su poder de auditoria sobre la
economa nacional, un rasgo clave de las reformas de los 90 y que contina en la crisis europea.
Tambin mencionar que el retorno de medidas protectoras del mercado interno, potencia a los
empresarios que producen para l, aunque la transnacionalizacin de las empresas hace que este
empresariado nacional sea difcil de definir.
En esta faz se plantea tambin la cuestin de poder del Estado como nacin, manifestado en
casos como el proyecto del ALCA, las crisis poltico - institucionales en algunos pases, la
coordinacin regional entre los estados ante lo que se perciba como problemas comunes, es decir
aquellos temas comunes como parte de una regin geopoltica y econmica. Aun planteando las
debilidades de la UNASUR y del MERCOSUR, su eje estuvo marcado por los intercambios
comerciales pero tambin por estrategias conjuntas en temas polticos comunes, al menos con
xito moderado, que ayudan a la gobernabilidad de la regin. Se produce as una redefinicin del
concepto de soberana, que aunque provisorio, entiende que los trminos territoriales propios del
siglo XIX y XX, comienzan a transformarse. Mientras Castels (2003) afirma que los estados ceden
soberana, a cambio de retener el poder, desde mediados de la dcada pasada, una corriente ubic
la cuestin en las dificultades de llevar adelante la accin de gobierno, bajo el ttulo de la
gobernanza. Por ella se entiende un conjunto de instituciones y acciones de gobierno que en
paralelo a las instituciones constitucionales, buscan fortalecer (y condicionar) la accin de estos en
un mundo globalizado, con la presencia de poderes trasnacionales y de organismos de regulacin a
escala mundial, tanto pblicos como privados (Mayntz; 2002). La dinmica de accin en red, que
busca el protagonismo de una multiplicidad de actores, sera lo propio de este sistema, en
reemplazo del orden de dominacin jerrquica, tpica del Estado moderno. Pero es justamente lo
contrario que han intentado los gobiernos de la regin en el inicio de siglo. Aun cuando se percibe
la incidencia de nuevos actores en las polticas pblicas, la distribucin de poder intenta plantearse
teniendo al Estado nacional como eje, mientras que el concepto de gobernanza asume una
declinacin de los estados nacionales sobre la que podra plantearse importantes objeciones.
Al volcarse a una discusin sobre los factores estructurales, la dimensin de la dominacin
1

estuvo menos cerca de cambios institucionales a nivel del sistema poltico. Con reforma electoral y
todo (a nivel nacional, la implementacin de Internas abiertas obligatorias y simultaneas,
reduccin de la cantidad de partidos por aumento de requisitos, etc.) la desestructuracin sufrida
por este, que alcanz su pico en el ao 2001, se ha recompuesto parcialmente, pero no ha existido
una poltica desde los partidos ni desde el Estado, que centralice en arreglos institucionales, la
solucin a las tensiones de las relaciones de poder. O dicho de otro modo, lejos de las propuestas
neo institucionales, las orientaciones no se han dirigido a una receta en torno del orden del
sistema poltico, sino a redefinir la distribucin de poder desde un Estado con mayor capacidad de
intervencin en el conjunto de la esfera social, poltica y, fundamentalmente, econmica. Sin
embargo no cabe duda que la propia crisis del 2001, implic para la Argentina un fuerte
cimbronazo en el sistema poltico20. De all en ms los movimientos sociales y de protesta,
comenzaron a tener un protagonismo mucho mayor en la escena poltica. Un fenmeno que
comienza a expresarse en toda la regin y que llev en el caso de Bolivia, a referirse al gobierno
de los movimientos sociales (Garca Linera 2010). Sern primero las organizaciones de protestas,
los piqueteros en particular, los que tengan un rol destacado. Luego durante los gobiernos de
Nstor y Cristina Kirchner, diversos espacios sociales con algn nivel de estructuracin, sern
incorporados en diversos momentos coyunturales y en algunas polticas pblicas. Organizaciones
sociales promovern la sancin de la ley de Nios y Nias, la de Servicios Audiovisuales, la de
Matrimonio Igualitario, entre otras. Aunque ausentes de estructuras representativas, lograron
posicionarse en el espacio pblico y obtuvieron un reconocimiento de los canes estatales de
decisin, legitimadas por la representacin social o simblica de la demanda que portaban. Ese
ingreso fue posible porque el Estado recupera su centralidad en la accin poltica. La recuperacin
de la asignacin de recursos, no debera ser visto exclusivamente en su faz econmica, sino en la
redefinicin de espacios de poder, justamente de las relaciones de dominacin.
Por ello mientras puede afirmarse que, aunque la estructura del sistema poltico no se ve
afectada en sus rasgos institucionales, no pude dejarse de tomar en cuenta la accin de diversas
organizaciones sociales, que logran al menos presentar sus demandas e influir en aspectos de las
polticas. La dinmica de acuerdos entre los estados de la regin (en particular Sudamrica)
colocndose como actores preponderantes, tambin se fortalece, al menos en el caso argentino,
otorgndole al nivel nacional, mayor preponderancia que en los estados subnacionales; en algn
sentido puede decirse que al proceso de descentralizacin se le fij algunos lmites.

Conclusiones sobre lo nuevo: el neodesarrollismo y la orientacin del Estado

De este modo, hemos recorrido los principales aspectos del replanteo en las relaciones Estado
sociedad. Tal vez sea til recordar que para el neoliberalismo, la sociedad no es ms que un
agregado de individuos, que incluso compiten entre s. La reaccin poltica post 2001, se vincul
directamente a ensayar, al menos, respuestas a esas demandas que, de modo desorganizado,
fueron emergiendo en el convulsionado espacio pblico. Ese modo de presentarse que tuvieron las
demandas (en particular sin un actor poltico que las articulara) impact directamente en la
discusin sobre el modelo o proyecto de desarrollo.21
Esta situacin abri las puertas ms que a un recetario de polticas, a un replanteo de la
relacin Estado sociedad, que se tradujo en algunas de las polticas ya mencionadas. Esta visin
ms compleja, parece alentada por una concepcin del desarrollo que piensa un proceso de
20

Recordemos que en las elecciones legislativas del ao 2001, en la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, un 24 %
impugn su voto. (http://andytowsa.com/wordpress)
21
La diversidad de actores y por lo tanto de luchas, surge como un aspecto fundamental para comprender la poltica
en la Amrica Latina actual (Coronil; 2007)

activacin y canalizacin de fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa de ejercicio de la

iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y slo
secundariamente econmico (Furtado, 1982: 60). Si bien suele mencionarse con prioridad la
orientacin en algunos aspectos econmicos, como ha sido la estimulacin al empleo y la
preponderancia al mercado interno, no es ha sido menos relevante en los ltimos aos, la
movilizacin poltica y los cambios a nivel normativo en diversas reas, como acciones directas de
poltica pblica, entre ellos la lectura de la historia reciente y el aliento a nuevos actores sociales.
En ese sentido, el neodesdarrollismo que conocemos hoy, es menos normativo que su antecedente
de pos guerra e incluso que los modelos neoliberales y los neoinstitucionales. Con recurrencia se
afirma acerca de la necesidad de la planificacin a largo plazo, posicin con la que se podra estar
siempre de acuerdo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta no slo la finitud de la vida que
sealaba Keynes, sino la situacin crtica a escala global que hace muy complejo pensar escenarios
futuros con cierta precisin. En ese sentido, el modelo acaso se asemeje a una orientacin ms
incrementalista, que racionalista (Aguilar Villanueva; 2007), esto es a un acrecentamiento de
ciertas lneas polticas, que a seguir una planificacin racionalista, estrictamente definida, intencin
fortalecida, por el grado de volatilidad de la economa a nivel mundial.
La misma presidenta de la Nacin, dejaba esa idea: "Yo deca que siento que estamos
transformando el pas de hecho, pero que no estamos plasmando en un plexo normativo, en un
marco normativo las transformaciones que estamos efectuando22. Las palabras las pronunci en
referencia a la reforma de la Carta Orgnica del BCRA. Lo que se quera reflejar era que muchas
reformas no contaban con el sustento normativo que las respaldara. Y en la lnea que hemos
desarrollado aqu, podemos afirmar que no existe un modelo claramente definido respecto al
desarrollo en el contexto actual; es decir a un itinerario de procedimientos que nos garanticen el
xito de las polticas. En ese sentido, los gobiernos han ido un paso adelante respecto al mundo
acadmico en orientar ese modelo o proyecto en construccin.
Teniendo en cuenta esta ltima cuestin, cules han sido las pautas planteadas desde el
campo acadmico? An con diversos debates abiertos, sobresale, como especificidad del periodo,
la centralidad estatal. As se refuerza la idea de la densidad nacional (Ferrer; 2005): La reforma del
Estado tiene que partir de una visin de su rol en el modelo de desarrollo adaptado a cada
situacin nacional. Aunque no se puede dejar de considerar las fuerzas externas, sobre todo en
tiempos de globalizacin, hay que sealar que la dimensin endgena sigue siendo relevante. El
Estado, a pesar de la globalizacin, la internacionalizacin de la economa y la integracin regional,
sigue siendo la matriz institucional articuladora de las dimensiones poltica, econmica y social.
(Zurbriggen, 2007: 14). La centralidad estatal reconfigura el debate en que la ciencias sociales se
sumergieron en los 90 respecto a su anunciada extincin. Y en ese sentido parece propio agregar:
(...) En el mundo moderno, de capitalismo industrial, nunca se discuti el desarrollo en trminos
espontneos, como algo que derivara del mero juego econmico o de las fuerzas del mercado. El
desarrollo siempre fue considerado como un producto social, como un valor, expresin de un
deseo, por lo tanto, como un proceso polticamente inducido, conducido, comandado o al menos
regulado por el Estado. () (Traduccin propia) (Nogueira, 2008: 47).
Como decamos, estas reformulaciones respecto a qu se concibe como desarrollo no suceden
en el vaco, sino en un crtico momento del capitalismo, con una grave crisis financiera a escala
mundial. Ello necesariamente exige transformaciones por parte de los actores sociales, sin contar,
quizs, con suficientes previsiones respecto del futuro, obligndolos a reconfigurar alianzas
polticas con actores de este mbito y del econmico. (Dos Santos, 2006). Esta conflictividad
incluye sin duda a los gobiernos y condiciona la voluntad que tengan al respecto. Los cambios en
las polticas pblicas, en las modalidades y estilos de gestin son el fruto de los conflictos que se
22

Apertura de las 130 sesiones del Congreso de la Nacin 1/03/2012

procesan entre estos actores, en escenarios de fuerte tensionamiento...mucho ms que el tamao

del Estado y de sus reas de incumbencia est en juego el rediseo profundo de las relaciones de
poder poltico; es inevitable que la magnitud del conflicto se proyecte a todo lo que el Estado hace,
al modo en que lo hace y a las relaciones que se van configurando con los actores de la sociedad
(Vilas, 2010: 66).
La construccin de un modelo, que levanta las banderas del desarrollo con distribucin, ocupa
entonces el centro de la escena. Porque el Estado no es slo administracin y orden. Es cohesin, e
incluso proteccin y sentido de perteneca para la sociedad a la que a su vez orienta y se
alimentan, ya que tambin las polticas sociales tienen que ver con los vnculos (Nogueira; 2008).
Lo hace sabiendo que las condiciones de la discusin sobre el desarrollo y por lo tanto de las
polticas que pueda implementar, ya no son las mismas de cuando un debate semejante se diera
hace ms de 60 aos. La revolucin tecnolgica, la globalizacin y el perfil del capitalismo generan
parte de esos cambios, pero si nos preocupa en particular la relacin Estado sociedad, emergen
los factores sociopolticos para comprender a los viejos y nuevos actores colectivos presentes en la
esfera pblica
Las polticas tomadas en la presente dcada han apuntado a reconstituir una matriz de
desarrollo interno con eje en la expansin de su propio mercado significa esto el nacimiento de
nuevo modelo de Estado y de un nuevo paradigma de desarrollo? Es un tipo de pregunta siempre
difcil de contestar. Por ello, debe primar la precaucin antes de concluir categricamente sobre la
irrevocabilidad de los cambios; sin embargo, no cabe duda que en el modo de encarar las
variaciones de la economa, se han a priorizado los elementos que favorecen un tipo de desarrollo
inclusivo, antes que optar por el ajuste fiscal, y ello para la historia Argentina, no es poca cosa.
Las tensiones persistirn, mientras la regin entera pueda generar una matriz productiva que,
incorporando las nuevas demandas y los tipos de socializacin, logre armonizar crecimiento con
inclusin social.
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