SESION 1

DESCENTRALIZACIN CENTRALISTA
Jos Carlos Maritegui
7 Ensayos de Interpretacin de la Realidad Peruana
Regionalismo y Centralismo

Las formas de descentralizacin ensayadas en la historia de la repblica han adolecido del vicio
original de representar una concepcin y un diseo absolutamente centralistas. Los partidos y los
caudillos han adoptado varias veces, por oportunismo, la tesis de la descentralizacin. Pero,
cuando han intentado aplicarla, no han sabido ni han podido moverse fuera de la prctica
centralista.
Esta gravitacin centralista se explica perfectamente. Las aspiraciones regionalistas no constituan
un programa concreto, no proponan un mtodo definitivo de descentralizacin o autonoma, a
consecuencia de traducir, en vez de una reivindicacin popular, un sentimiento feudalista. Los
gamonales no se preocupaban sino de acrecentar su poder feudal. El regionalismo era incapaz de
elaborar una frmula propia. No acertaba, en el mejor de los casos, a otra cosa que a balbucear la
palabra federacin. Por consiguiente, la frmula de descentralizacin resultaba un producto tpico
de la capital.

La capital no ha defendido nunca con mucho ardimiento ni con mucha elocuencia, en el terreno
terico, el rgimen centralista; pero, en el campo prctico, ha sabido y ha podido conservar intactos
sus privilegios. Tericamente no ha tenido demasiada dificultad para hacer algunas concesiones a
la idea de la descentralizacin administrativa. Pero las soluciones buscadas a este problema han
estado vaciadas siempre en los moldes del criterio y del inters centralistas.
Como el primer ensayo efectivo de descentralizacin se clasifica el experimento de los concejos
departamentales instituidos por la ley de municipalidades de 1873 (El experimento federalista de
Santa Cruz, demasiado breve, queda fuera de este estudio, ms que por su fugacidad, por su
carcter

de

concepcin

supranacional

impuesta

por

un

estadista

cuyo

ideal

era,

fundamentalmente, la unin del Per y Bolivia).

Los concejos departamentales de 1873 acusaban no slo en su factura sino en su inspiracin, su
espritu centralista. El modelo de la nueva institucin haba sido buscado en Francia, esto es en la
nacin del centralismo a ultranza.

Nuestros legisladores pretendieron adaptar al Per, como reforma descentralizadora, un sistema

del estatuto de la Tercera Repblica, que naca tan manifiestamente aferrada a los principios
centralistas del Consulado y del Imperio.
La reforma del 73 aparece como un diseo tpico de descentralizacin centralista. No signific una
satisfaccin a precisas reivindicaciones del sentimiento regional. Antes bien, los concejos
departamentales contrariaban o desahuciaban todo regionalismo orgnico, puesto que reforzaban
la artificial divisin poltica de la repblica en departamentos o sea en circunscripciones mantenidas
en vista de las necesidades del rgimen centralista.
En su estudio sobre el rgimen local, Carlos Concha pretende que "la organizacin dada a estos
cuerpos, calcada sobre la ley francesa de 1871, no responda a la cultura poltica de la poca" (6).
Este es un juicio especficamente civilista sobre una reforma civilista tambin. Los concejos
departamentales fracasaron por la simple razn de que no correspondan absolutamente a la
realidad histrica del Per. Estaban destinados a transferir al gamonalismo regional una parte de
las obligaciones del poder central, la enseanza primaria y secundaria, la administracin de
justicia, el servicio de gendarmera y guardia civil. Y el gamonalismo regional no tena en verdad
mucho inters en asumir todas sus obligaciones, aparte de no tener ninguna aptitud para
cumplirlas. El funcionamiento y el mecanismo del sistema eran adems, demasiado complicados.
Los concejos constituan una especie de pequeos parlamentos elegidos por los colegios
electorales de cada departamento e integrados de las municipalidades provinciales. Los grandes
caciques vieron naturalmente en estos parlamentos una mquina muy embrollada. Su inters
reclamaba una cosa ms sencilla en su composicin y en su manejo. Qu poda importarles, de
otro lado, la instruccin pblica? Estas preocupaciones fastidiosas estaban buenas para el poder
central. Los concejos departamentales no descansaban, por tanto, ni en el pueblo, extrao al juego
poltico, sobre todo en las masas campesinas, ni en los seores feudales y en sus clientelas. La
institucin resultaba completamente artificial.
La guerra del 79 decidi la liquidacin del experimento. Pero los concejos departamentales
estaban ya fracasados. Prcticamente se haba ya comprobado en sus cortos aos de vida, que no
podan absolver su misin. Cuando pasada la guerra, se sinti la necesidad de reorganizar la
administracin no se volvi los ojos a la ley del 73.

La ley del 86, que cre las juntas departamentales, correspondi sin embargo, a la misma
orientacin. La diferencia estaba en que esta vez el cen-tralismo formalmente se preocupaba
mucho menos de una descentralizacin de fachada. Las juntas funcionaron hasta el 93 bajo la
presidencia de los prefectos. En general, estaban subordinadas totalmente a la autoridad del poder
central.

Lo que realmente se propona esta apariencia de descentralizacin no era el establecimiento de un

rgimen gradual de autonoma administrativa de los departamentos. El Estado no creaba las juntas
para atender aspiraciones regionales. De lo que se trataba era de reducir o suprimir la
responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instruccin y la
vialidad. Toda la administracin continuaba rgidamente centralizada. A los departamentos no se
les reconoca ms independencia administrativa que la que se podra llamar la autonoma de su
pobreza. Cada departamento deba conformarse, sin fastidio para el poder central, con las
escuelas que le consintiese sostener y los caminos que lo autorizase a abrir o reparar el producto
de algunos arbitrios. Las juntas departamentales no tenan ms objeto que la divisin por
departamentos

del

presupuesto

de

instruccin

de

obras

pblicas.

La prueba de que esta fue la verdadera significacin de las juntas departamentales nos la
proporciona el proceso de su decaimiento y abolicin. A medida que la hacienda pblica convaleci
de las consecuencias de la guerra del 79, el poder central comenz a reasumir las funciones
encargadas a las juntas departamentales. El gobierno tom ntegramente en sus manos la
instruccin pblica. La autoridad del poder central creci en proporcin al desarrollo del
presupuesto general de la repblica. Las entradas departamentales empezaron a representar muy
poca cosa al lado de las entradas fiscales. Y, como resultado de este desequilibrio, se fortaleci el
centralismo. Las juntas departamentales, reemplazadas por el poder central en las funciones que
precariamente les haban sido confiadas, se atrofiaron progresivamente. Cuando ya no les
quedaba sino una que otra atribucin secundaria de revisin de los actos de los municipios y una
que otra funcin burocrtica en la administracin departamental, se produjo su supresin.

La reforma constitucional del 19 no pudo abstenerse de dar una satisfaccin, formal al menos, al
sentimiento regionalista. La ms trascendente de sus medidas descentralizadoras -la autonoma
municipal- no ha sido hasta ahora aplicada. Se ha incorporado en la Constitucin del Estado el
principio de la autonoma municipal. Pero en el mecanismo y en la estructura del rgimen local no
se ha tocado nada. Por el contrario, se ha retrogradado. El gobierno nombra las municipalidades.
En cambio se ha querido experimentar, sin demora, el sistema de los congresos regionales. Estos
parlamentos del norte, el centro y el sur, son una especie de hijuelas del parlamento nacional. Se
incuban en el mismo perodo y en la misma atmsfera eleccionaria. Nacen de la misma matriz y en
la misma fecha. Tienen una misin de legislacin subsidiaria y adjetiva. Sus propios autores estn
ya seguramente convencidos de que no sirven de nada. Seis aos de experiencia bastan para
juzgarlos, en ltima instancia, como una parodia absurda de descentralizacin.
No haca falta, en realidad, esta prueba para saber a qu atenerse respecto a su eficacia. La
descentralizacin a que aspira el regionalismo no es legislativa sino administrativa. No se concibe

la existencia de una dieta o parlamento regional sin un correspondiente rgano ejecutivo.

Multiplicar las legislaturas no es descentralizar.
Los congresos regionales no han venido siquiera a descongestionar el congreso nacional. En las
dos cmaras se sigue debatiendo menudos temas locales.
El problema, en suma, ha quedado ntegramente en pie.
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Es la Descentralizacin daina para el Per?

Cuando se piensa en nuestro pas, cuyo centralismo es cada vez ms asfixiante, se mira al Estado
como nico responsable de la solucin. El autor plantea que la empresa peruana debe tener un
papel protagnico en la descentralizacin.

Juan Ricardo Palma

Profesor ordinario del PADEscuela de Direccin
Universidad de Piura.
En los ltimos meses, tiempo durante el cual se ha discutido en todo el pas sobre la ansiada
descentralizacin nacional, los personajes ms representativos de los poderes pblicos con sede
en Lima, con el eco de los editorialistas de los diarios limeos han pretendido y pretenden
demostrar lo daino que para el pas es la descentralizacin. Para ello, han desempolvado
subrepticiamente

tres

antiguos

argumentos

contra

la

descentralizacin,

continuamente

machacados por los medios masivos de comunicacin. Por ello, creo necesario abordar esos
argumentos con el objeto de demostrar sus inconsistencias.
El primero, que apareci en revistas y peridicos fue sustentado por los congresistas Barrn y
Pease y luego apoyado por Ferrero, el presidente del Congreso. Ellos afirmaron que la
descentralizacin significara la duplicacin de la burocracia nacional pues habra una en Lima y
otra en cada regin lo que ocasionara el exagerado incremento del gasto pblico, se adelant la
cifra de 300 millones de dlares anuales, nmero que nunca fue sustentado. El argumento
rpidamente tuvo seguidores en los sesudos analistas de los principales diarios capitalinos. Pero
nadie, ni los polticos, ni siquiera los congresistas provincianos y menos los limeos, explicaron al
pas que la recuperacin de la autoridad regional implica autonoma, es decir que la gestin de un
gobierno local en lo relacionado a los asuntos de su jurisdiccin se ejercer en la regin y no en la
capital, el trabajo realizado en Piura no se volver a hacer en Lima, eso no tiene sentido. En la otra
mano, el centro tiene sus propias funciones de mbito nacional que deben ser cumplidas, no
revisadas en cada regin. No hay duplicidad de funciones, luego no debera haber duplicidad de
burocracia.
Habr excedentes en la burocracia limea que debern ser reubicados o sustituidos en las
provincias, lugar donde se genera su labor. No transferirlos, slo es muestra de incapacidad
central, no un riesgo de la descentralizacin.
El segundo argumento esgrimido contra la descentralizacin, sustentado agresivamente en las
ltimas semanas por reconocidos politlogos nacionales en las columnas econmicas de los
diarios de circulacin nacional, todos editados en Lima, afirman que la empleocracia pblica
regional no tiene la experiencia ni probablemente la capacidad suficiente para gerenciar una

regin, Ellos afirman que se requerirn ms de 20 aos para lograr preparar la regin para la
descentralizacin y as lo sostuvo pblicamente aqu en Piura hace unos meses en un congreso de
un diario nacional, el asesor presidencial Dammert, posicin tambin esgrimida ac en Piura, hace
pocos das, por un candidato a la alcalda limea. Este argumento es fcilmente rebatible, pues en
varias oportunidades se ha demostrado la eficiencia local sobre la limea adems de una veloz
capacidad de reaccin, la ltima y ms exitosa fue en la reconstruccin postnio 1983, en la que el
gobierno regional gestion y consigui inmediata y autnomamente, los 200 millones de dlares
necesarios para recuperarse de los daos y para ayudar a los afectados, tanto de los estratos
pobres como de los sectores de la produccin, administrndolos con gran solvencia tcnica y
responsabilidad, obtenindose excelentes resultados. Es ocioso pedirles que comparen esa
actuacin con el inepto, rooso y corrupto desempeo gubernamental central luego del Nio 1998!
Y regresando al 83, la dinmica del gobierno regional impuls al sector privado en la misma
direccin, quien no se qued atrs, pues paralelamente la Cmara de Comercio de Piura obtuvo
del BCR y administr un fondo de 25 millones de dlares para recuperacin empresarial, con el
mismo excelente resultado. Todo se resume en colocar el personal capaz, eficiente y responsable
en las ocupaciones adecuadas, para lo cual aqu sobran profesionales y gente con experiencia en
los problemas regionales piuranos.
El ltimo argumento de quienes se oponen a la descentralizacin, se basa en que necesariamente
se requiere un gobierno centralista para redistribuir los excedentes (?) de las regiones ms
desarrolladas hacia las regiones pobres.
Este, es el menos slido de los alegatos contra la autonoma regional, pues sencillamente
cualquier proceso serio de descentralizacin, ya considera este monto de compensacin dentro del
gasto comn nacional, fondo proveniente de sumar los aportes de cada una y todas, digo todas,
las regiones al gobierno central, la principal fuente fiscal del pas.
Estos tres argumentos contra la descentralizacin, sustentados una y otra vez, con diferente
presentacin en prensa, radio y televisin nacional van minando la inteligencia provinciana y ya
algn periodista local los considera vlidos y los reproduce y presenta como veraces.
Para los que vivimos en Piura, y en general en provincias es clarsimo que el principal causante de
la depresin local es el centralismo, no slo eso, es el ms grande freno a nuestro desarrollo.
Tambin es claro que los beneficiarios de la inopia provinciana son los habitantes capitalinos y de
ellos provendr sin escrpulos la oposicin a la autonoma regional, pues perdern sus granjeras
actuales.

Descentralizar no es daino para el pas, por el contrario hoy es el nico camino viable para lograr
nuestro crecimiento y modernizacin y por lo tanto es el desafo que los piuranos (y todos los
provincianos) enfrentamos en el futuro inmediato, de lo contrario la situacin socioeconmica de la
regin, seguir deteriorndose aun ms. Estoy convencido que luchar para lograr descentralizar
este lugar donde vivimos, es tarea de nuestra generacin y de lograrlo, ser la mejor herencia que
podemos dejar a nuestros descendientes.