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Coordenao do Livro
Srgio Francisco Piola
Elaborao
Joelmir Rodrigues da Silva
Srgio Francisco Piola
Solon Magalhes Vianna
Viviane Rocha de Luiz
Reviso
Rosi Mariana Kaminski
Projeto grfico
Fernanda Goulart
Edio
Adriane Cruz
Vanessa Pinheiro
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Aquarela capa
Mrio Azevedo
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Secretrio Executivo
Jurandi Frutuoso Silva
Coordenadorores
Regina Helena Arroio Nicoletti
Ricardo F. Scotti
Ren Santos
Rita de Cssia Berto Cataneli
Assessores Tcnicos
Adriane Cruz, Da Carvalho, Eliana
Dourado, Gisele Bahia, Jlio Mller, Lvia
Costa da Silveira, Lore Lamb, Luciana
Tledo Lopes, Mrcia Huulak, Maria
Jos Evangelista, Maria Luisa Campolina
Ferreira, Ricardo Rossi, Rodrigo Fagundes
Souza e Viviane Rocha de Luiz.
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Sumrio
Apresentao 11
Introduo 12
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Apresentao
O Sistema nico de Sade (SUS) , reconhecidamente, uma das maiores
conquistas do povo brasileiro nos ltimos 18 anos, por revelar-se a poltica pblica
mais includente desde ento. A partir da promulgao da Constituio Federal em
1988, todo cidado brasileiro tem direito a assistncia sade de forma integral e
gratuita.
Dentre os desafios para implementao do SUS, o financiamento tem se
constitudo numa preocupao permanente dos gestores e de todos os envolvidos
diretamente com a construo do sistema de sade, tornando-se tema constante em
todas as discusses das instncias gestoras. Garantir a universalidade e integralidade
diante de um cenrio de restries oramentrias e financeiras e alocar recursos
de forma equnime num pas de tantas desigualdades sociais e regionais tem se
transformado num grande desafio para os gestores.
A repolitizao do SUS necessria e urgente e est posta no Pacto pela Sade.
O Pacto em Defesa do SUS nos convoca a participar mais intensamente, levando
essas questes para a discusso no seio da sociedade, para que uma vez informada,
defina de forma clara qual o sistema de sade desejado e os meios disponveis para
efetiv-lo; quanto est disposta a pagar para mant-lo e como atuar politicamente
para garantir oramento pblico adequado.
Medidas de curto prazo, como a regulamentao da Emenda Constitucional
n. 29, por Lei Complementar a ser aprovada no Congresso Nacional, podem trazer
mais recursos para a sade; falta-nos fora poltica suficiente e estratgia adequada
para a garantia de sua aprovao.
Este livro traz o panorama do financiamento da sade no Brasil, as informaes
mais atualizadas sobre as mudanas ocorridas a partir do Pacto pela Sade e reflete
a preocupao constante com a inadequao do financiamento do setor e conclama
a uma atitude firme e contnua que assegure o cumprimento dos princpios basilares
do SUS mediante garantia do financiamento.
Boa leitura.
Jurandi Frutuoso Silva
Presidente do CONASS
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Introduo
Soma ponderada das respostas espontneas: respostas que surgem em primeiro lugar obtm peso 3, em
segundo peso 2 e, em terceiro lugar, peso 1. A soma das citaes, direta ou indiretamente, referentes a vida
econmica das pessoas (desemprego,situao financeira, criao dos filhos, futuro, totaliza 40% das respostas
obtidas (Fonte: CONASS, Progestores. 2003)
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1.1 Antecedentes
1.2 As crises do financiamento e a busca
de novas fontes
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1.1 Antecedentes
1.1.1 O financiamento da sade antes do SUS (1988)
At outubro de 1988, o sistema oficial de sade disputava recursos, na esfera
federal, em duas arenas distintas. Na primeira, situada na rbita previdenciria,
a partio dos recursos entre as trs reas (benefcios previdencirios, assistncia
social e ateno mdico-hospitalar) ocorria autonomamente: o oramento do
Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas) no era apreciado pelo
Congresso Nacional e, na prtica, sua elaborao no sofria interferncia do rgo
oramentrio central. A maior parcela da receita do Sinpas era arrecadada pelo
prprio Sistema, no se confundindo, portanto, com os recursos que compunham
o oramento fiscal. A contribuio da Unio para o Sinpas, retirada do oramento
fiscal, era relativamente pouco expressiva com tendncia de queda. Entre 1971 e
1988, s em dois exerccios (1971 e 1984) correspondeu a mais de 10% da receita
total do Sinpas. Os dois ltimos anos desse perodo registraram as menores taxas
(0,8% e 0,6%) (Tabela 1).
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Tabela 1
das transferncias da
Unio
no
Oramento
ANO
PORCENTAGEM
ANO
PORCENTAGEM
1971
10,9
1980
5,2
1972
9,8
1981
9,5
1973
8,5
1982
9,7
1974
6,9
1983
8,2
1975
6,2
1984
11,6
1976
6,2
1985
4,4
1977
7,1
1986
3,9
1978
5,9
1987
0,8
1979
5,0
1988
0,6
do
Fontes: Grupo de custeio do MPAS, Balanos do FPAS e SINTESE. In: OLIVEIRA, F. et al. Metodologia de Projeo dos
Gastos Previdencirios e Assistenciais. Rio de Janeiro, IPEA (INPES) 1990 (Estudos sobre Economia do Setor Pblico, n. 4)
Citado por PIOLA; VIANNA, 1991, op. cit.
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TESOURO
1980
1981
FPAS**
FAS***
OUTRAS
TOTAL
12,9
85,2
14,5
83,8
1,5
0,4
100
1,2
0,6
1982
15,7
82,2
100
1,4
0,8
100
1983
18,8*
1984
16,8*
79,8
1,3
0,2
100
82,4
0,7
0,1
100
1985
20,9*
1986
22,7*
78,2
0,9
100
76,9
0,5
1987
19,4
100
80,2
0,3
100
1988
19,9
79,5
0,6
100
Fonte: PIOLA, S. F.; VIANNA, S. M. Polticas e prioridades do Sistema nico de Sade, IPEA, dez., 1991, 139p (no
publicado)
* Inclui recursos do Finsocial: 1983 (2%); 1984 (2,2%), 1985 (2,5%) e 1986 (0,3%)
** Fundo de Previdncia e Assistncia Social
*** Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
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1.1.2.1
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Pela Constituio de 1988 as Contribuies de Empregados e Empregadores sobre a Folha de Salrios, o antigo
Finsocial, o FAS, o PIS/Pasep e a nova contribuio sobre o Lucro Lquido de Empresas passaram a compor o
OSS.
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vinculao a uma causa nobre (rea social) as torna mais palatveis pela sociedade
do que outros acrscimos fiscais sem destinao explcita ou para algum uso
polmico.
Por tudo isto e tambm por terem base populacional mais ampla sua arrecadao
tem crescido mais do que a de outros tributos. Entre 1997 e 2005, Cofins e CPMF
cresceram, respectivamente, 162% e 142%. Em contrapartida, o Imposto de Renda
e os Impostos sobre patrimnio, cresceram bem menos 97% e 46%. No so outras
as razes para o Governo federal preferir ampliar a carga tributria preferentemente
atravs dessas fontes. O exemplo mais recente e eloqente a CPMF. (ver seo 1. 2. 1)
1.1.2.3
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A Lei de Diretrizes Oramentrias, por sua vez, tem por finalidade precpua,
orientar a elaborao dos trs oramentos previstos na Constituio: O Oramento
Fiscal, o Oramento da Seguridade Social (OSS) e o Oramento de Investimentos
das empresas estatais3. A LDO busca sintonizar a Lei Oramentria Anual (LOA)
com as diretrizes, objetivos e metas fixados no PPA.
Nos termos do 2 do art. 165 da Constituio Federal, a LDO:
compreende as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as
despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente;
orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA);
dispe sobre as alteraes na legislao tributria, e
estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento
(www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01_02.asp).
Empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a voto. Na
sade inclui o Hospital das Clnicas da UFRGS (Porto Alegre) vinculado ao MEC. Vinculados ao MS esto a Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (empresa pblica) e trs sociedades de economia mista que
formam o Grupo Hospitalar Conceio (4 hospitais e uma rede de postos de sade em Porto Alegre).
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a assistncia mdicohospitalar, principal componente do gasto com sade, estava, restrita a populao
previdenciria, criando uma situao de verdadeiro apartheid mdico ao segmentar
cidados em pacientes de 1 (previdencirios urbanos, trabalhadores do setor
formal), 2 (previdencirios rurais) e 3 classes aqueles sem proteo previdenciria,
ento chamados, indigentes. Somente depois de 1988 passou a ser universal, no
obstante os avanos graduais nesse sentido ocorridos a partir do final dos anos 1940
mediante polticas pblicas de incluso4.
Essa conquista, que qualifica o SUS como, possivelmente, a principal poltica
de incluso social na histria brasileira contempornea, coincidiu justo com
um contexto mais agudo de escassez agravado com as medidas de ajuste fiscal que,
sobretudo no mbito federal, comearam a ser implementadas na primeira metade
A primeira talvez tenha sido a criao do Servio de Assistncia Mdica Domiciliar de Urgncia (Samdu), uma
espcie de consrcio entre os diversos institutos de previdncia criado em 1949, extinto cerca de trinta anos
depois, mas que ressurgiu recentemente, sob nova marca (Samu). Outras: Funrural, Plano de Pronta Ao (PPA)
da Previdncia Social (que universalizou o atendimento de emergncia), a estratgia Aes Integradas de Sade
(AIS), precursora do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (Suds) que antecedeu o SUS.
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como acontecera com o Finsocial5, uma contribuio social criada em 1982 para
fortalecer o financiamento da rea social (LIMA, M. A.)6, a CPMF mostrou-se menos
um fator de crescimento de recursos para o SUS, do que um expediente para evitar
que as perdas fossem maiores. Em outras palavras, a CPMF funcionou como fonte
substitutiva: a incorporao de seus recursos correspondeu, quase na mesma
proporo, a diminuio de outras fontes (Grfico 1);
Grfico 1:
12,1
Em R$ Bilhes
35,0
9,2
11,6
12,7
14,7
11,3
14,2
11,8
11,3
30,0
25,0
20,0
36,2
31,5
31,2
15,0
24,9
27,6
30,3
25,1
23,8
2002
2003
27,1
28,3
2004
2005
10,0
5,0
0,0
1996
1997
1998
1999
CPMF
2000
2001
Outras fontes
Fonte: SIAF/SIDOR
Nota: em R$ bilhes Dezembro/2005
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Atual Cofins
LIMA, M. A. - Informao pessoal, s. d.
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concebida como imposto integralmente vinculado a sade, pouco tempo depois
foi transformada em contribuio social; depois de algum tempo de exclusividade
com a sade passou a ser compartilhada com a previdncia social, em um segundo
revs do setor na competio com o pagamento de benefcios7, embora a alquota
tenha sido elevada para atender a partilha;
definida
A primeira, j referida, foi em maio de 1993, quando a folha de salrios tornou-se fonte exclusiva para o pagamento de penses e aposentadorias.
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Social e dez por cento (10%) da receita de impostos. Os estados e o Distrito Federal
e os municpios aplicaro anualmente, na implementao do Sistema nico de
Sade, nunca menos de 10% das receitas resultantes de impostos.
A PEC assegurava ainda aplicao de um patamar mnimo de recursos por parte
de estados, Distrito Federal e municpios. O relator da proposta, deputado Darcsio
Perondi (PMDB/RS), alterou a vinculao para 30% do OSS, no a restringindo mais
s receitas das contribuies sociais exclusivamente. Em contrapartida, excluiu da
proposta a obrigatoriedade de a Unio aplicar 10% da receita de impostos na rea
de sade (MARQUES, 1999).
Alm da PEC 169-A, merecem destaque as propostas apresentadas pelos
deputados Jos Aristodemo Pinotti (PMDB/SP) e pelo deputado Carlos Mosconi
(PSDB/MG). A primeira propunha que o setor pblico de sade fosse financiado
com recursos equivalentes a 5% do PIB do ano anterior. Ao contrrio da proposta
anterior, esta no definia a origem dos recursos. A segunda (PEC 82-A), determinava
a vinculao dos recursos financeiros da Cofins e da CSLL para a sade.
Em 1998, no II Encontro Nacional de Conselheiros de Sade, foi explicitada
a proposta do ministro da Sade Jos Serra, destinando 30% das Contribuies
Sociais para o setor, sem, portanto, especializar fontes. Ficava fora do clculo
apenas a receita do Pis/Pasep. A participao dos estados e municpios evoluiria,
entre 1999 e 2003, respectivamente de 8% a 12% e 11% a 15% da receita prpria
de impostos e transferncias. (MARQUES op. cit.)
Nesse mesmo ano de 1998, a Comisso Especial que avaliou a PEC 82-A,
tendo como relator o deputado Urcisino Queiroz (BA), elaborou substitutivo que
compatibilizou aspectos das propostas dos deputados Carlos Mosconi, Eduardo
Jorge e outros. Aps intensas negociaes foi aprovada pela Cmara, em votao
de dois turnos, como a PEC n. 82-C. Essa proposta tramitou no Senado como PEC
86-A e acabou sendo aprovada e promulgada como Emenda Constitucional n. 29.
A Emenda Constitucional n. 29 ser objeto do captulo 3 desse livro.
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CF). Para os entes subnacionais, inclusive o DF, prevalecer o estiver disposto nas
respectivas constituies ou lei orgnica sempre que o percentual nelas estabelecidos
for superior aos fixados na lei complementar.
Todo esse conjunto de normas pode virar mera retrica jurdica se a Lei no
definir com a clareza e o detalhe necessrio, o conceito de aes e servios pblicos
de sade para efeito do cumprimento da Lei Complementar. Nesse sentido, o PLC
01/2003 vai at mais adiante, pois define no s o que so, mas tambm o que no
pode ser considerado como aes e servios pblicos de sade.
A regulamentao da Emenda Constitucional n. 29 ser fundamental para
orientar os respectivos Tribunais de Contas no processo de fiscalizao do seu
cumprimento.
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Adaptado de PIOLA, SF, VIANNA, SM & VIVAS, DC Tendncias do sistema de sade brasileiro (Estudo
Delphi) Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia, IPEA, 2001 147 p
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o modelo anglo saxo, beveridgeano (de Lord William Henry Beveridge, 1879
-1963) financiado por impostos gerais, teve origem na Inglaterra em 1948. Foi
adotado posteriormente em vrios pases como Itlia, Grcia, Portugal, Espanha,
Sucia, Dinamarca (
PIOLA; VIANNA; VIVAS,
op. cit., 2001), Noruega, Finlndia e
Sucia (MENDES, 1996).
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Livre escolha, ausncia de intermedirios, livre fixao de preos, liberdade teraputica, posse dos instrumentos de trabalho.
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dimenso demogrfica;
integrantes
do Mercosul;
sistemas
Sigla criada por uma empresa de consultoria internacional para designar quatro pases considerados emergentes: Brasil, Rssia, ndia e China
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Tabela 3
PAS
Austrlia
Brasil
Canad
China
ndia
Rssia
USA
%
PIB
CAPITA
(1)
EM SADE
NDICE
BRASIL: 100
PBLICO
PRIVADO
REA
KM
9,5
7,6
1.939
270
718
100
67,5
45,3
32,5
54,7
7.687
8.512
9,9
5,6
4,8
5,6
15,2
2.090
101
20
325
2.548
774
37
7
120
944
69,9
36,2
24,8
59,0
44,6
30,1
63,8
75,2
41,0
55,4
9.976
9.561
3.288
17.075
9.373
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Tabela 4
Brasil
China
ndia
Indonsia
Japo
Nigria
Paquisto
Rssia
USA
%
PIB
7,6
5,6
4,8
3,1
7,9
5
2,4
5,6
15,2
CAPITA
EM SADE
270
101
20
40
1.818
13
13
325
2.548
NDICE
(1)
BRASIL: 100
100
37
7
15
673
5
5
120
944
POPULAO
PBLICO
PRIVADO
(EM MILHES/HAB.)
45,3
36,2
24,8
35,9
81,0
25,5
27,7
59,0
44,6
54,7
63,8
75,2
64,1
19,0
74,5
72,3
41,0
55,4
187
1.314
1.095
245
127
132
166
143
298
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Tabela 5
Gasto Nacional
em
Sade:
percentual do
PAS
Argentina
Bolvia*
Brasil
Chile*
Paraguai
Uruguai
Venezuela
% PIB
8,9
6,7
7,6
6,1
7,3
9,8
4,5
PIB,
BRASIL: 100
192
42
100
128
35
83
38
% PBLICO
% PRIVADO
48,6
64,0
45,3
48,8
31,5
27,2
44,3
51,4
36,0
54,7
51,2
68,5
72,8
55,7
Os pases da Amrica Latina com renda mdia per capita entre US$ 2 mil
e US$ 3 mil (Tabela 6) tm em comum uma participao relativamente baixa do
setor pblico no financiamento da sade (abaixo de 50%). Em valores per capita
os limites extremos esto na Argentina (US$PPP 518) e Venezuela (US$PPP102).
Embora gaste o mesmo valor per capita que o Mxico ($PPP 270,) o dispndio
brasileiro como percentual do PIB superior.
Tabela 6
Gasto Nacional
em
Sade:
percentual do
PIB,
%
PIB
8,9
7,6
6,2
9,8
4,5
capita mdia
EM SADE
BRASIL: 100
%
PBLICO
% PRIVADO
518
270
270
224
102
192
100
100
83
38
48,6
45,3
46,4
27,2
44,3
51,4
54,7
53,6
72,8
55,7
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Tabela 7
1975
PBLICO
77,1
64,5
67,0
75,4
76,0
71,1
91,3
92,6
91,6
66,5
42,7
2003
PRIVADO
22,9
35,5
33,0
24,6
24,0
28,9
8,7
7,4
8,4
33,5
57,3
PBLICO
78,2
67,5
45,3
69,9
76,3
62,4
75,3
85,7
85,2
58,5
44,6
PRIVADO
21,8
32,5
54,7
30,1
23,7
37,6
24,7
14,3
14,8
41,5
55,4
Fonte: Ano de 1975 - Mac Greevey, WP et. al. Poltica e Financiamento do Sistema de Sade Brasileiro:
Uma perspectiva internacional IPEA. Srie Estudos para o Planejamwento n 26, 99p., 1984.
Ano de 2003 - World Health Report 2006: Statistical Annex 2
46
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Tabela 8
1980
1991
2003
3,0
14,7
10,0
12,7
17,7
6,4
4,8
5,8
10,3
Canad
6,7
5,2
16,7
Espanha
9,7
13,7
13,7
ndia
1,6
1,6
3,9
Indonsia
2,5
2,4
Mxico
2,4
1,9
11,7
1,5
1,0
2,6
Paquisto
Paraguai
5,1
3,6
4,3
14,2
13,0
13,3
15,8
Sucia
2,2
0,8
13,6
Trinidad Tobago
5,8
Reino Unido
Uruguai
USA
Venezuela
5,9
4,9
4,5
6,3
10,4
13,8
18,5
8,8
6,4
Fonte: Informe sobre el Desarollo Mundial 1993. Invertir em Salud. Banco Mundial. Washington DC, p.264
Ano de 2003 - World Health Report 2006: Statistical Annex 2
Financiamento da Sade
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Tabela 9
% DO PIB
11,1
9,5
9,4
7,6
9,9
7,7
15,2
8,0
% DO
GASTO PBLICO
78,2
67,5
67,2
45,3
69,9
71,3
44,6
85,7
48
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Tabela 10
% DO PIB
9,5
7,6
9,9
7,3
8
9,4
PER CAPITA
1.939
270
2.090
218
2.047
2.305
% DO GASTO PBLICO
67,5
45,3
69,9
86,8
85,7
95,2
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Esses dados apontam para uma cesta de consumo tipo mix pblico/privado,
que se reflete na inusitada predominncia da participao privada no financiamento
do sistema de sade como um todo, j mostrada. Para um gasto total estimado em
US$ 597 PPP per capita a parcela privada responde por 54,7% (Tabela 8). Cerca
Tabela 11
Brasil - Composio percentual
grupos, 2002-2003
DECIS DE RENDA
CONSUMO (%)
IMPOSTOS (%)
ATIVOS (%)
1
4
7
10
Mdia
92
88
82
64
74
2
5
8
19
12
7
7
10
17
13
A Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do IBGE investiga a estrutura de gastos (despesas) e de rendimentos das famlias. A mais recente POF foi realizada no binio 2002/2003 e teve abrangncia nacional tendo
sido pesquisadas 48.568 unidades domiciliares.
11
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Brasil - Composio
2002-2003
DESPESAS
Alimentao
Habitao
Transporte
Sade
Vesturio
Educao
Outros
Total
10 DECIL
23
26
16
10
5
8
12
100
1 DECIL
45
25
9
5
6
1
9
100
MDIA
30
26
14
8
6
5
11
100
Alguns programas oficiais nesse campo, contudo, so considerados exitosos. o caso dos medicamentos
para Aids e os chamados excepcionais (alto custo). Esses programas esto entre os mais universais, pois alcanam tambm - no por acaso - os segmentos populacionais mais organizados e, por isso, com maior poder de
presso.
12
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Gasto familiar (%) com sade por decil de renda segundo os principais itens
de despesa, 2002-2003
ITENS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 MDIA
Medicamentos
Plano Sade
Cons. mdica
26,7
40,6
31,6
39
28,2
6,3
4,2
10,1
79,4
75,7
68
65,7
59,6
56,6
49
48,3
39,2
4,5
3,5
3,6
7,6
12,3
14,1
18,8
21,7
4,6
6,5
6,1
6,7
6,8
Hospitalizao
1,2
4,7
2,5
3,1
4,8
5,2
3,5
10,7
5,4
Cons. Odont.
1,7
5,5
5,3
6,8
8,1
7,4
10,2
11,9
10,7
10,9
6,7
Exames comp
3,1
3,5
4,1
4,7
4,3
4,1
4,1
3,3
3,4
2,1
Materiais
2,9
4,1
6,2
5,3
5,4
5,6
5,2
4,5
4,7
5,6
5,2
Outros
2,2
2,2
1,5
1,4
1,3
0,7
0,8
1,2
0,6
0,8
0,9
Financiamento da Sade
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Tabela 14
CONSUMO (%)
IMPOSTOS (%)
ATIVOS (%)
1987/1988
73,9
10,6
15,5
1995/1996
71,1
10,1
18,7
2002/2003
75,5
14,9
13,7
grandes
Tabela 15
1987/1988
1995/1996
2002/2003
Ateno sade
7,2
9,1
8,4
Educao
3,6
4,9
6,7
Fumo
1,5
1,4
0,8
56
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1987/1988, 1995/1996
2002/2003, em percentual.
DECIS DE RENDA
1987/1988
1995/1996
5,14
7,63
2002/2003
4,45
4,78
5,81
4,99
4,56
5,66
4,56
5,17
6,83
5,16
4,77
6,38
5,59
5,5
6,95
5,61
5,77
7,19
6,15
5,95
7,26
6,34
5,88
6,86
6,74
10
MDIA
4,94
5,31
6
6,51
5,96
5,97
So 26 RMs concentrando 413 municpios com 68 milhes de habitantes em uma rea total de 167 mil km2
(Rei e Sogabe, 2006)
13
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A Emenda Constitucional n. 29
13 de setembro de 2000
de
3.1 Consideraes
3.2 A Emenda Constitucional n. 29/2000
e seus principais pontos
3.3 A Resoluo n. 322 de 8 de maio de
2003 (Antiga Resoluo n. 316 de abril de
2002) do CNS
3.4 A Portaria GM/MS n. 2.047 de 5 de
novembro de 2002
3.5 O acompanhamento da Emenda
Constitucional n. 29
3.6 O Sistema de Informao de
Oramentos Pblicos em Sade (Siops)
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3.1 Consideraes
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... a luta poltica por mais recursos pblicos para a Sade deve centrar-se, em curto
prazo, na regulamentao, pelo Congresso Nacional, da EC n. 29.
... Essa regulamentao s ser aprovada se for feito um amplo movimento de mobilizao social pelo SUS que chegue ao interior do Congresso Nacional.
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c) condiciona (Art. 4), no art. 160 da CF, a entrega dos recursos transferidos pela
Unio e pelos estados ao atendimento da vinculao definida pela emenda;
d) permite, no art. 167 da CF, a vinculao de receita de impostos s aes e aos
servios de sade; (Marques op, cit)
e) determina (art. 5), como regra permanente, no art. 198 da CF, que a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios apliquem, anualmente, em aes
e servios pblicos de sade, recursos mnimos. No caso dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios,15 os percentuais sero calculados sobre a arrecadao de
impostos e as transferncias constitucionais. No caso da Unio, na forma como for
definida em lei complementar;
f) prev (Art. 6) a promulgao de Lei Complementar, em que essas medidas sero
reavaliadas pelo menos a cada cinco anos, tanto para estabelecer os percentuais
mnimos de aplicao quanto para definir critrios de rateio dos recursos transferidos
pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, e pelos estados aos
seus municpios. A lei complementar tambm dever estabelecer: (i) os critrios
de rateio para a distribuio dos recursos, objetivando a progressiva reduo das
disparidades regionais; (ii) as normas de fiscalizao, avaliao e controle das
despesas com sade nas esferas federal, estadual e municipal; (iii) as normas de
clculo do montante a ser aplicado pela Unio;
g) insere (Art. 7) um novo artigo no ADCT (Art. 77) estabelecendo regras para
a aplicao dos dispositivos da emenda, enquanto no entrar em vigor a lei
complementar que definir os percentuais de vinculao;
h) define (art. 77, 1) que, no caso da Unio, no ano 2000, o total de recursos
mnimos a ser aplicado em aes e servios de sade ser equivalente ao montante
empenhado no exerccio financeiro de 1999 acrescido de, no mnimo, 5%. Do ano
2001 ao ano 2004, o valor mnimo ser aquele apurado no ano anterior, corrigido
pela variao nominal do PIB. No caso dos estados e do Distrito Federal, os recursos
mnimos sero equivalentes a 12% da arrecadao de impostos e das transferncias
No caso dos estados e do Distrito Federal, a vinculao incide sobre o produto da arrecadao dos impostos
a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os artigos 157 e 159, Inciso I a e II da CF, deduzidas as
parcelas que forem transferidas aos respectivos municpios. No caso dos municpios e do Distrito Federal, incide
sobre o produto da arrecadao de impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os artigos
158 e 159, inciso I, b e pargrafo 3o da CF.
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Tabela 17
EXEC. ORAMENTRIA EM
AES E SERV. PBLICOS
1
DE SADE (A)
EXEC. ORAMENTRIA EM
AES E SERV. PBLICOS
2
DE SADE (B)
BASE FIXA(C)
2000
20,4
20,4
19,3
19,3
2001
22,5
22,5
21,8
23,1
2002
24,9
24,9
23,8
25,1
2003
27,2
26,8
26,7
28,2
2004
32,7
31,9
30,8
32,6
2005
36,5
34,5
35
37,2
40
37,9
38,2
40,5
2006
BASE
4
MVEL(D)
Fonte: SIAFI/SIDOR
1 Segundo a definio das LDOs: Gastos Totais do Ministrio da Sade, excetuando-se as despesas com Inativos e Pensionistas, Juros e Amortizaes de Dvida, bem como as despesas financiadas pelo Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza.
2 Alm das excluses previstas na LDO, excluiu-se tambm nesta coluna as despesas com programas de transferncia
direta de renda.
3 Sob o enfoque de Base Fixa, o percentual de variao do PIB nominal aplicado sobre o valor mnimo de recursos
calculado para o ano anterior.
4 Sob o enfoque de Base Mvel, o percentual de variao do PIB nominal aplicado sobre o volume de recursos executado no ano anterior, exceto quando este for inferior ao piso mnimo calculado .
5 Dados da Execuo para 2006 correspondem Dotao Inicial. Variao Nominal do PIB para 2005 estimada preliminarmente em 8,9%.
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4.1 Introduo
4.2 Distribuio da arrecadao segundo
principais tributos
4.3 Distribuio da arrecadao e da
receita disponvel
4.4 Distribuio federativa do gasto social
4.5 Evoluo do gasto das trs esferas
de governo
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4.1 Introduo
Tributos a denominao genrica utilizada para impostos, taxas, contribuies de melhoria, contribuies
sociais, contribuies previdencirias, contribuies de interveno sobre o domnio econmico e contribuies
de interesse de categorias profissionais.
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% PIB
% TOTAL
PIB
TOTAL
ESPECIFICAO
1.937,6
724,1
37,37
100,0
ICMS
154,8
7,99
21,4
Imposto de Renda
132,3
6,83
18,3
108,4
5,59
15,0
COFINS
86,8
4,48
12,0
FGTS
32,2
1,66
4,4
CPMF
29,2
1,51
4,0
IPI
26,1
1,35
3,6
PIS/PASEP
21,0
1,08
2,9
24,2
1,25
3,3
109,1
5,63
15,1
Fonte: www.fazenda.gov.br/Publico/Estudo/Tributario/cargafiscal
Nota: (1) Imp. Importao, ISS, IPVA, IPTU, IOF, ITBI, ITCD, ITR, demais tributos estimados
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EM % DO PIB
DISTRIBUIO %
UNIO
ESTADO
MUNICPIO
UNIO
ESTADO
MUNICPIO
Arrecadao
26,7
10,1
2,2
67,8
26,7
5,5
Receita disponvel
22,4
9,8
6,7
57,6
25,2
17,2
(-) 4,3
(-) 0,3
(+) 4,5
(-) 10,2
(-) 1,5
(+) 11,7
Variao (pontos %)
O conceito de Receita Disponvel de cada esfera de governo corresponde a sua arrecadao prpria (receita
gerada pelos tributos da respectiva esfera de governo), mais ou menos as transferncias constitucionais e legais.
20
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Em 2004, o gasto social das trs instncias de governo foi estimado como
equivalente a 22,36% do PIB (AFONSO, 2006). A Previdncia Social, includo tanto
os gastos do regime geral, quanto os regimes dos servidores pblicos, responsvel
pela maior proporo dos gastos 50% do total, ou 11,1% do PIB. A segunda maior rea
de gastos corresponde rea de educao: 20% dos gastos sociais, correspondendo
a 4,4% do PIB. Os gastos com sade seriam correspondentes a 16% do gasto social
das trs esferas ou 3,5% do PIB (Tabela 20).
Tabela 20
% PIB
% TOTAL
11,1
50
Educao
4,4
20
Sade
3,5
16
Assistncia Social
1,0
Urbanismo
0,9
Outras Sociais
1,4
Previdncia
Total
22,3
100
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Tabela 21
% PIB
% TOTAL
12,2
54,0
Estados
5,5
25,0
Municpios
4,7
21,0
22,4
100,0
Total
Financiamento da Sade
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Financiamento da Sade
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Tabela 22
UNIO
ESTADOS
(1)
75,0
17,8
MUNICPIOS
7,2
(1)
71,7
18,9
9,5
(1)
72,7
15,4
11,8
(2)
63,8
18,8
17,4
(3)
59,8
18,5
21,7
(3)
56,1
20,7
23,2
(3)
52,8
21,5
25,6
(4)
50,4
24,5
25,2
(5)
49,9
25,6
24,5
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
86
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Tabela 23
NDICES
1995 =100
79.346
12,28
100,0
92.705
11,90
96,9
870.743,0
108.073
12,41
101,1
914.187,9
118.528
12,97
105,6
1999
973.846,0
129.542
13,30
108,3
2000
1.101.255,1
148.088
13,45
109,5
2001
1.198.736,2
164.967
13,76
112,1
2002
1.346.027,6
190.892
14,18
115,5
2003
1.556.182,1
220.161
14,15
115,2
2004
1.766.621,0
256.292
14,51
118,1
2005
1.937.598,3
296.752
15,32
124,7
(1)
ANO
PIB
1995
646.191,5
1996
778.886,7
1997
1998
GSF
(2)
Financiamento da Sade
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Grfico 1
Assistncia Social
6,0%
Benefcios a Servidores
Pblicos Federais
16,6%
Demais
9,7%
Previdncia Social
50,7%
Educao
5,6%
Fonte: Ipea/Disoc
A rea de sade segundo a metodologia do Ipea para dimensionar o Gasto Federal Social tem um conceito um
pouco diferente do utilizado no SUS para definir Aes e Servios Pblicos de Sade para efeito de cumprimento
da Emenda Constitucional n. 29. No levantamento do Ipea, para efeito do GSF, os gastos com Sade so compostos pelos gastos totais do Ministrio da Sade, subtrados os dispndios com alimentao e nutrio, saneamento bsico, assistncia mdica e social a servidores, juros e encargos das dvidas interna e externa e inativos
e pensionistas. Inclui, no entanto, as despesas de custeio dos Hospitais de Ensino e Universitrios (MEC).
22
90
livro3_final geison.indd 90
2/20/aaaa 12:59:54
GSF (1)
1995
NDICES 1995
=100
100,0
ASPS (2)
79.346
12.257
15,45
1996
92.705
12.408
13,38
86,6
1997
108.073
15.464
14,31
92,6
1998
118.528
15.246
12,86
83,3
1999
129.542
18.353
14,17
91,7
2000
148.088
20.352
13,74
89,0
2001
164.967
22.474
13,62
88,2
2002
190.892
24.736
12,96
83,9
2003
220.161
27.183
12,35
79,9
2004
256.292
32.703
12,76
82,6
2005
296.752
37.146
12,52
81,0
Financiamento da Sade
livro3_final geison.indd 91
91
2/20/aaaa 12:59:55
3,2
0,2
1,0
10,8
14,7
5,2
14,3
10,3
13,1
7,1
4,8
2,6
3,3
2,8
0,5
0,8
0,7
0,9
1,3
0,5
0,0
0,0
7,6
8,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,1
0,9
0,5
1,1
1,4
2,6
2,1
1,8
1,1
0,7
0,7
2,4
2,5
2,4
2,6
3,5
3,2
3,1
2,6
2,3
2,2
2,3
63,4 73,1
71,1
62,5
81,5 74,1
78,7
80,9
Contribuies Sociais
69,4
87,2 88,2
20,2
20,8
19,3
8,0
13,3
12,3
7,1
23,5
27,4
32,7
39,7
49,2
42,6
25,9
26,0
26,6
37,7
39,5
19,2
21,1
25,1
19,2
0,0
0,0
27,8
37,1
22,6
31,5
27,6
36,0
32,4
29,4
29,3
12,0
17,7
19,5
13,3
14,2
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,3
1,7
0,0
0,9
0,3
Demais Fontes
1,8
3,7
0,7
0,7
3,0
6,8
1,2
3,5
2,2
1,9
3,7
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
TOTAL
92
livro3_final geison.indd 92
2/20/aaaa 12:59:55
Grfico 02
27,5
Recursos Ordinrios
Contribuies Sociais
3,2
69,4
Fonte: MS/SIAF/SIDOR
Elaborao: IPEA/DISOC
Grfico 03
7,0
Contribuies Sociais
88,2
Fonte: MS/SIAF/SIDOR
Elaborao: IPEA/DISOC
Financiamento da Sade
livro3_final geison.indd 93
93
2/20/aaaa 12:59:56
Tabela 26
1,0
0,1
0,3
3,5
4,8
1,8
5,3
3,8
2005
4,5
2,8
2,0
0,9
0,9
0,9
0,2
0,3
0,2
0,3
0,5
0,2
0,0
0,0
- Moeda
2,5
2,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
- Moeda
0,3
0,2
0,2
0,3
0,5
0,9
0,8
0,7
0,4
0,3
0,3
0,8
0,7
0,8
0,9
1,1
1,1
1,1
1,0
0,8
0,9
0,9
22,5
17,1
24,1
23,3
20,6
28,0
27,5
29,1
27,9
34,1
36,0
6,5
5,6
6,4
2,6
4,4
4,2
2,6
8,7
9,4
12,8
16,2
15,9
11,5
8,6
8,5
8,8
12,9
14,6
7,3
9,8
7,8
0,0
0,0
9,2
12,2
7,4
10,8
10,2
13,3
11,2
11,5
12,0
3,9
4,8
6,4
4,4
4,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,6
0,6
0,0
0,3
0,1
Demais Fontes
0,6
1,0
0,2
0,2
1,0
2,4
0,4
1,3
0,7
0,7
1,5
TOTAL
32,4
7,1
94
livro3_final geison.indd 94
2/20/aaaa 12:59:57
A carga tributria brasileira criticada no apenas por ser exagerada quando comparada a outros pases - e, nos ltimos anos, apresentar clara tendncia
de crescimento. Tambm criticada por incidir em demasia sobre os salrios e,
sobretudo, por ser regressiva, na medida em que penaliza os mais pobres. Assim,
o financiamento dos servios de sade feito com base em impostos gerais
e contribuies sociais pode ter caractersticas progressivas ou regressivas,
dependendo de como esse nus se distribui na sociedade. Alta participao dos
impostos indiretos na carga tributria, e/ou alquota nica para as diferentes faixas
de renda ou de valor relativamente baixo para o estrato mais rico, no caso de impostos
diretos, so formas regressivas de financiar o setor pblico e, conseqentemente, os
servios de sade.
Entre as famlias que ganham at dois salrios mnimos (SM) a carga tributria
em 2004 foi equivalente a 48,8% da renda familiar mensal (Tabela 27). Para os de
renda mais alta (mais de 30 SM) o percentual foi bem menor (26,6%). A tendncia,
portanto, tem sido de aumento da iniqidade. Entre 1996 e 2004 o percentual de
renda familiar comprometido com impostos cresceu 26,6% para os mais pobres
(renda at 2 SM) e apenas 8,4% para os mais ricos (mais de 30 SM) (Fipe/USP, 2006).
Tabela 27
CARGA TRIBUTRIA
EM 2004 (%)
48,8
(%) DE AUMENTO
(1996 - 2004)
20,6
2a3
38,0
15,4
3-5
33,9
14,5
5-6
32,0
14,0
6-8
31,7
13,7
8 - 10
31,7
15,6
10 - 15
30,5
15,4
15 - 20
28,4
13,5
20 - 30
28,7
13,9
Mais de 30
26,3
8,4
FAMILIAR EM
livro3_final geison.indd 95
95
2/20/aaaa 12:59:57
Este ndice utilizado para avaliar a progressividade dos impostos. Mede a diferena entre a curva de concentrao do imposto e a curva de Lorenz antes do imposto. Quanto mais prximo de zero, mais proporcional
a renda o imposto.
25
96
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2/20/aaaa 12:59:57
Ministrio
total segundo
Pessoal
16,6
16,6
13,2
12,8
12,3
12,4
10,9
2002
12,1
2003
12,3
2004
11,4
2005
9,2
54,8
55,5
52,3
42,4
39,3
33,8
30,7
29,3
26,2
19,2
20,7
Investimentos
1,4
0,6
0,8
0,8
0,7
1,6
1,2
0,7
0,8
1,2
1,1
9,0
3,5
8,5
3,2
0,8
0,2
0,9
1,3
1,4
1,3
0,8
Inativos e Pensionistas
8,8
10,3
8,4
10,0
9,1
9,0
7,9
7,6
7,4
7,3
7,0
Transf. Estados e DF
2,6
1,3
2,1
3,3
4,3
7,8
11,2
11,0
14,8
20,0
22,1
Transf. Municpios
5,3
10,6
12,9
24,0
30,0
32,0
34,4
34,7
34,3
36,4
36,3
Outros
1,6
1,6
1,8
3,6
3,5
3,2
2,8
3,3
2,8
3,1
2,7
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
TOTAL
Financiamento da Sade
livro3_final geison.indd 97
97
2/20/aaaa 12:59:58
17,8 bilhes em 1995, para R$ 8,4 bilhes em 2005. Dessa forma a participao
relativa desse item caiu, em relao a despesa do Ministrio da Sade, de 54,9% do
total em 1995 para 20,55% em 2005.
Algumas categorias de despesas do MS tambm demonstraram comportamento
peculiar. o caso, j referido, do gasto com pessoal. Alm de pequeno26 decrescente
tanto em valores reais como relativos (Tabelas 28, 29 e 30). Explicam essa
peculiaridade os baixos salrios e o alto percentual de pessoal terceirizado. Ademais,
a funo provedora do MS tem pouca expresso relativa, sendo decrescente nos
ltimos anos27, contrastando com as Secretarias estaduais e municipais de sade.
A oferta federal de hospitais no tem crescido, o que coerente com a diretriz
constitucional da descentralizao. Nesse aspecto a Rede Sarah, seria a nica
exceo. Mas essa instituio, a rigor, no integra a rede prpria do MS28 .
Tabela 29
Ministrio da Sade: gasto total segundo categoria econmica, 1995 2005. Em R$ Bilhes Mdios/2005
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Pessoal
5,4
4,5
4,4
4,2
4,1
4,3
4,0
4,5
4,2
4,5
3,8
17,8
15,0
17,2
13,9
13,0
11,6
11,4
10,8
9,0
7,5
8,4
Investimentos
0,5
0,2
0,3
0,3
0,2
0,5
0,4
0,3
0,3
0,5
0,4
2,9
0,9
2,8
1,1
0,3
0,1
0,3
0,5
0,5
0,5
0,3
Inativos e Pensionistas
2,9
2,8
2,8
3,3
3,0
3,1
2,9
2,8
2,5
2,9
2,9
Transf. Estados e DF
0,8
0,4
0,7
1,1
1,4
2,7
4,1
4,1
5,1
7,8
9,0
Transf. Municpios
1,7
2,9
4,3
7,9
9,9
11,0
12,7
12,8
11,8
14,2
14,8
0,5
32,4
0,4
27,0
0,6
33,0
1,2
32,8
1,2
33,0
1,1
34,4
1,0
37,0
1,2
37,0
1,0
34,4
1,2
39,0
1,1
40,8
Outros
TOTAL
Fonte: SIAFI/SIDOR.
Elaborao IPEA/DISOC.
Nota: Deflator IPCA Mdio 2005
Na sade, setor intensivo em mo de obra, o gasto com pessoal pode chegar a mais de 60% em mdia.
Seria ainda menor no fora as excees abertas pela Lei n. 8080/90 (Art. 41 e Art. 45) que preservou, na
rbita federal, a Rede Sarah e o Inca no MS e os hospitais universitrios no MEC. Alguns estudiosos do financiamento setorial consideram a participao federal na proviso de servios assistenciais ainda alta para um
sistema descentralizado.
28
Contudo, esta peculiar entidade privada criada por lei pode ser tratada como integrante da rede federal porque todo o seu financiamento provm do MS ao qual est vinculada por contrato de gesto.
26
27
98
livro3_final geison.indd 98
2/20/aaaa 12:59:58
Ministrio da Sade: gasto com pessoal ativo como proporo do gasto com
aes e servios pblicos de sade, 1995 a 2004. R$ Milhes Nominais
ANO
1995
AES E SERVIOS
PBLICOS DE SADE
R$
12.257
PESSOAL ATIVO
R$
2.451
20,00
1996
12.408
2.364
19,05
1997
15.464
2.447
15,82
1998
15.246
2.250
14,76
1999
18.353
2.501
13,63
2000
20.352
2.631
12,93
2001
22.474
2.628
11,69
2002
24.736
2.974
12,02
2003
27.183
3.336
12,27
2004
32.703
3.810
11,65
Fonte: MS/SE/SPO.
A Tabela 28 no inclui o gasto com pessoal da Rede Sarah e, at 2002, com o pessoal do GHC.
Financiamento da Sade
livro3_final geison.indd 99
99
2/20/aaaa 12:59:59
Grfico 4
1,6
1,4
1,4
1,2
1,2
1,2
%
0,8
0,8
0,8
0,6
0,6
0,7
0,7
0,8
2002
2003
Investimentos
1,1
1,0
0,4
0,2
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2004
2005
Ano
Fonte: IPEA/DISOC
Nota: No inclui transferncias de capital para estados e municpios
100
2/20/aaaa 12:59:59
Ministrio
da
BSICA
OUTROS
1995
COMPLEXIDADE R$
%
13.308
50,01
R$
2.879
%
10,82
R$
10.423
%
39,17
R$
26.609
AES E
%
100
1996
12.573
54,03
2.427
10,43
8.271
35,54
23.270
100
1997
14.353
52,92
3.183
11,74
9.587
35,35
27.123
100
1998
12.915
49,84
3.783
14,60
9.214
35,56
25.913
100
1999
14.564
48,96
4.232
14,23
10.952
36,82
29.748
100
2000
15.351
49,81
4.656
15,11
10.810
35,08
30.817
100
2001
16.082
50,49
5.241
16,45
10.529
33,06
31.852
100
100
COM
2002
15.954
49,35
5.525
17,09
10.847
33,55
32.326
2003
15.687
50,66
5.423
17,51
9.858
31,83
30.967
100
2004
16.893
48,34
6.409
18,34
11.648
33,33
34.950
100
Fonte: MS/SE/SPO.
Nota: Deflator - IPCA Mdio/2005
Financiamento da Sade
101
2/20/aaaa 13:00:00
Grfico 5
50
40
% 30
20
10
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Ateno
Bsica
2002
2003
2004
Outros
Fonte: MS/SIAFI/SIDOR
Elaborao: IPEA/SIDOC
A Tabela 32 mostra a evoluo dos trs itens, tomando o ano 1995 como base.
Entretanto quando se considera os dados a partir de 1996 verifica-se que somente
a ateno bsica teve crescimento ininterrupto, em toda a srie. A mdia e alta
complexidade teve oscilaes em 1998 e 2002. O total de ASPS variou para menos
em 1998 e 2003. Mas para os quatro itens da tabela o melhor ano do perodo foi,
sem dvida, 2004.
102
2/20/aaaa 13:00:00
Tabela 32
Ministrio
ATENO
BSICA
MDIA E ALTA
COMPLEXIDADE - MAC
ANO
OUTROS
R$
INDCES
1995 =
100
R$
INDCES
1995 =
100
R$
INDCES
1995 =
100
1995
13.308
100,0
2.879
100,0
10.423
100,0
26.609
1996
12.573
94,5
2.427
84,3
8.271
79,4
23.270
87,5
1997
14.353
107,9
3.183
110,6
9.587
92,0
27.123
101,9
1998
12.915
97,1
3.783
131,4
9.214
88,4
25.913
97,4
1999
14.564
109,4
4.232
147,0
10.952
105,1
29.748
111,8
2000
15.351
115,4
4.656
161,7
10.810
103,7
30.817
115,8
2001
16.082
120,8
5.241
182,1
10.529
101,0
31.852
119,7
2002
15.954
119,9
5.525
191,9
10.847
104,1
32.326
121,5
2003
15.687
117,9
5.423
188,4
9.858
94,6
30.967
116,4
2004
16.893
126,9
6.409
222,6
11.648
111,8
34.950
131,3
100,0
Fonte: MS/SE/SPO.
Nota: Deflator - IPCA Mdio/2005
e Alta
Complexidade (MAC)
. Estimativas do CONASS mostram que os dois elementos que
compem a MAC seguem distintas tendncias de crescimento (Tabela 33).
Na mdia complexidade, que corresponde, grosso modo, ao cotidiano
assistencial do SUS e onde se concentra a maior parte da demanda, a participao
relativa no gasto MAC est em queda praticamente ininterrupta. Foi de 78,49%
em 1999. Caiu para 59,12 % em 2005. Em contraste, a alta complexidade, onde o
nmero de atendimentos menor, mas os custos unitrios so bem mais elevados, a
participao na MAC praticamente dobrou no mesmo perodo (Tabela 33)
Financiamento da Sade
103
2/20/aaaa 13:00:01
Tabela 33
MDIA COMPLEXIDADE
78,49
ALTA COMPLEXIDADE
21,51
TOTAL
100
2000
66,41
33,59
100
2001
63,83
36,17
100
2002
63,93
36,07
100
2003
63,45
36,55
100
2004
61,19
38,81
100
2005
59,12
40,88
100
104
2/20/aaaa 13:00:01
Grfico 6
15,84
11,44
22,31
22,64
31,94
80
60
43,87
88,56
80,16
77,69
40
56,13
20
1995
1996
1997
55,91
60,25
65,08
44,09
39,75
34,92
2002
2003
2004
77,36
68,06
51,60
1998
PAB Fixo
1999
2000
48,40
2001
PAB Variavl
Fonte: MS/SIAFI/SIDOR.
Elaborao IPEA/DISOC.
Financiamento da Sade
105
2/20/aaaa 13:00:01
Tabela 34
Ministrio da Sade - Despesa total e per capita em Ateno Bsica segundo seus
principais itens, em valores correntes e percentual, 1995 a 2004
TIPO DE GASTO
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
R $ MILHES NOMINAIS
Ateno Bsica
1.326
1.294
1.815
2.226
2.611
3.075
3.698
4.228
4.760
5.997
- PAB Fixo
1.116
1.146
1.410
1.722
1.777
1.726
1.790
1.864
1.892
2.094
210
148
405
504
834
1.349
1.908
2.364
2.868
3.903
121
124
186
338
535
552
615
641
- PAB Varivel
Epidemiologia e
Controle de Doenas
Farmcia Bsica
45
124
164
168
166
177
186
Aes Bsicas
21
50
60
39
66
75
86
83
79
111
161
226
324
656
969
1.318
1.624
2.163
129
32
102
59
140
152
170
254
366
830
Vigilncia Sanitria
PACS / PSF
Bolsa Alimentao/
Comb. Carncias Nutr.
DISTRIBUIO PERCENTUAL
Ateno Bsica
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
- PAB Fixo
84,16
88,56
77,69
77,36
68,06
56,13
48,40
44,09
39,75
34,92
- PAB Varivel
15,84
11,44
22,31
22,64
31,94
43,87
51,60
55,91
60,25
65,08
6,67
5,57
7,12
10,99
14,47
13,06
12,92
10,69
Epidemiologia e
Controle de Doenas
Farmcia Bsica
Aes Bsicas
2,02
4,75
5,33
4,54
3,93
3,72
3,10
0,23
0,39
1,16
2,25
2,30
1,27
1,78
1,77
1,81
1,38
5,96
8,58
8,87
10,15
12,41
21,33
26,20
31,17
34,12
36,07
9,73
2,47
5,62
2,65
5,36
4,94
4,60
6,01
7,69
13,84
Vigilncia Sanitria
PACS / PSF
Bolsa Alimentao/
Comb. Carncias Nutr.
Fonte: MS/SE/SPO
5.2.2.2
106
2/20/aaaa 13:00:02
HEMODERIVADOS
TOTAL
%
11
1,81
VACINAO
TOTAL
%
109
17,56
MEDICAMENTOS
TOTAL
%
499
80,63
TOTAL GERAL
TOTAL GERAL
%
618
100
1996
0,00
133
30,63
301
69,37
433
100
1997
0,07
179
19,48
740
80,45
920
100
1998
16
1,68
190
20,20
735
78,12
940
100
1999
35
2,37
283
19,30
1.150
78,33
1.468
100
2000
42
2,48
294
17,46
1.350
80,07
1.686
100
2001
31
1,65
352
18,95
1.476
79,39
1.859
100
2002
33
1,41
520
22,34
1.776
76,25
2.328
100
2003
0,38
458
18,89
1.958
80,72
2.426
100
2004
41
1,37
543
18,25
2.392
80,38
2.976
100
2005
58
1,68
542
15,74
2.844
82,58
3.443
100
Financiamento da Sade
107
2/20/aaaa 13:00:02
Tabela 36
Ministrio da Sade: dispndios totais e per capita por tipo de insumo bsico,
1995 - 2005
ANO
1995
1996
SANGUE E
HEMODERIVADOS
NDICES
TOTAL 1995 = 100
24
100,0
VACINAO
MEDICAMENTOS
TOTAL GERAL
NDICES
TOTAL 1995 = 100
236
100,0
NDICES
TOTAL
NDICES
TOTAL 1995 = 100 GERAL 1995 = 100
1.083
100,0
1.343
100,0
0,0
249
105,6
564
52,1
813
60,5
1997
4,9
314
133,3
1.29
120,0
1.614
120,2
1998
27
110,9
323
136,9
1.248
115,3
1.598
119,0
1999
56
232,0
459
194,8
1.864
172,2
2.379
177,2
2000
63
260,9
446
189,0
2.044
188,9
2.553
190,2
2001
44
179,7
499
211,8
2.092
193,3
2.635
196,3
2002
43
176,7
680
288,3
2.320
214,3
3.043
226,7
2003
11
43,7
522
221,5
2.231
206,1
2.764
205,9
2004
44
179,5
580
246,1
2.556
236,2
3.180
236,9
2005
58
238,4
542
229,8
2.844
262,7
3.443
256,5
108
2/20/aaaa 13:00:03
Tabela 37
Ministrio
da
Sade:
Em R$
milhes
correntes
(A )
MEDICAMENTOS
499
(B )
(B ) / ( A )
%
4,07
ANO
1995
ASPS (1)
12.257
1996
12.408
301
2,42
1997
15.464
740
4,79
1998
15.246
735
4,82
1999
18.353
1.150
6,26
2000
20.352
1.350
6,63
2001
22.474
1.476
6,57
2002
24.736
1.776
7,18
2003
27.183
1.958
7,20
2004
32.703
2.392
7,31
2005
37.146
2.844
7,66
Financiamento da Sade
109
2/20/aaaa 13:00:03
1995
2005
0,27
19,33
14,87
40,35
7,98
1,79
84,86
30,55
100
100
Fonte: Conselho Nacional de Sade com base em planilhas da Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO).
5.2.2.3
110
2/20/aaaa 13:00:03
Tabela 39
ANO
1995
INCA
41,6
GHC
152,4
REDE SARAH
115,2
PRPRIOS
248,1
TOTAL
557,4
1996
49,0
181,4
162,6
258,9
651,9
1997
59,6
209,9
162,8
277,2
709,5
1998
59,4
192,2
165,6
256,1
673,3
1999
65,5
221,7
182,1
257,9
727,2
2000
72,8
221,0
217,0
179,5
690,2
2001
76,0
245,0
221,0
175,6
717,5
2002
83,5
269,5
245,0
197,7
795,7
2003
83,4
330,0
245,0
206,9
865,3
2004
152,9
387,7
324,0
261,6
1.126,2
2005
169,5
415,1
348,0
332,1
1.264,7
Fonte: Conselho Nacional de Sade com base em planilhas da Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO).
Instituto de Cardiologia de Laranjeiras, Hospital dos Servidores do Estado (HSE), Hospotal Geral de Bonsucesso, Instituto de Traumato-ortopedia (ITO), Hospital Geral de Jacarepagu, Hospital Geral de Ipanema, Hospital
Geral do Andara e Hospital Geral da Lagoa, todos no Rio de Janeiro. O gasto com a rede prpria incorpora
tambm as despesas com navios hospitais operados pela Marinha na Amaznia e com Residncia Mdica.
(Fonte:SPO/MS)
30
Financiamento da Sade
111
2/20/aaaa 13:00:04
INCA
GHC
1995
7,47
27,35
2000
7,52
27,83
2003
8,40
2005
8,83
REDE SARAH
20,68
OUTROS
44,51
TOTAL
100
24,94
39,71
100
29,58
22,94
39,07
100
28,54
24,59
38,04
100
Fonte: Conselho Nacional de Sade com base em planilhas da Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO).
112
2/20/aaaa 13:00:04
Tabela 41
Em R$ milhes correntes.
ANO
1995
12.257,0
1996
12.408,0
651,9
5,25
1997
15.464,0
709,5
4,59
1998
15.246,0
673,3
4,42
1999
18.353,0
727,2
3,96
2000
20.352,0
690,2
3,39
2001
22.474,0
717,5
3,19
2002
24.736,0
795,7
3,22
2003
27.183,0
541,8
1,99
2004
32.703,0
751,3
2,30
2005
37.145,8
884,9
2,38
REDE PRPRIA
557,4
(B )
% (B ) / ( A )
4,55
Fonte: Conselho Nacional de Sade com base em planilhas da Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO).
Notas: (1) Aces e Servios Pblicos de Sade
31
Financiamento da Sade
113
2/20/aaaa 13:00:04
Grfico 7
Percentual
6
5
1995 - 2005
4,59
4,55
4,42
3,96
3,39
3,19
3,22
% 3
1,99
2,30
2,38
2
1
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ano
114
2/20/aaaa 13:00:05
Tabela 42
Brasil: percentual das despesas federais com sade diretas e com transferncias
a estados e municpios, 1995 - 2005
GASTO
Gasto Direto e Outros*
Transferncias
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
92,2 88,1 85,0 72,8 65,7 60,2 54,4 54,3 50,9 43,5 41,5
7,9
Estados
2,6
5,3
Total
100
Municpios
2,1
11,2
100
100
100
3,3
100
4,3
100
7,8
100
100
100
100
100
Fonte: Conselho Nacional de Sade com base em planilhas da Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO).
Nota: * Inclui transferncias a instituies privadas.
Grfico 8
Percentual
estados e municpios,
1995 - 2005
100
90
80
70
60
50
Estados
40
Municpios
30
20
10
0
1995 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002 2003
2004
2005
Fonte: Tabela 21
Financiamento da Sade
115
2/20/aaaa 13:00:05
PAB-fixo; PACS/PSF; Farmcia Bsica; Carncias Nutricionais; Campanha de Preveno do Cncer CrvicoUterino.
33
AIH-SIA/SUS; Medicamentos Excepcionais; Assistncia a Entidades (Emendas Parlamentares)
34
1997 e 1998 foram anos atpicos com relao s transferncias para Vigilncia Sanitria na regio CentroOeste. Nestes dois anos as transferncias tm valores trs vezes maiores do que a mdia dos anos seguintes.
32
116
2/20/aaaa 13:00:06
A duplicao dos valores per capita repassados para as regies Sudeste e Sul
e destinados ao controle de endemias35 explicada pelo fato de nesse item estarem
includos recursos para as DST/Aids e dengue. Na regio Norte, onde mais alta
a prevalncia de malria e hansenase, entre outras doenas, o crescimento foi,
contudo, inferior a 13%. No Centro-Oeste a queda foi de 18,02%36.
Ocorreu tambm aumento generalizado nos valores per capita para
investimentos ainda que com pouca correspondncia com os dficits de oferta.
Embora a regio Nordeste tenha tido um incremento de 45,06% a Sudeste foi a
melhor aquinhoada com um incremento de 52,45%. O Sul e Centro-Oeste do pas
tiveram crescimentos de 33,53% e 31,20%, respectivamente. Mas, a regio Norte
onde a capacidade instalada para prover servios de sade est, sabidamente, bem
abaixo de outras regies, recebeu um acrscimo de apenas 6,38%.
No obstante, as excees apontadas a poltica alocativa, de um modo geral,
teve aspectos predominantemente positivos no que se refere a equidade.
Tabela 43
1998
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
2005 Var. % 1998 2005 Var. % 1998
2005 Var. % 1998 2005
Ateno Bsica(1)
19,84 28,99
46,15 25,13
45,27 66,77
47,49 63,68
Controle de Endemias
Vigilncia Sanitria
Investimentos (4)
Total
(3)
8,03
9,08
12,99 3,49
0,49
0,46
5,92 0,38
13,20 14,05
6,38 7,83
6,37
9,52
22,36
CENTRO-OESTE
Var. % 1998 2005 Var. %
7,45
5,91 69,40
3,69
7,72 109,43
1,70
3,51 107,22
0,39
2,13
0,40
0,37
-8,23
0,42
0,39
11,36 45,06
5,24
7,99
52,45
6,32
8,44 33,53
30,53 52,80
61,51
-7,85
13,84
22,88 29,12
27,28
76,05 87,99
15,70
7,43
6,09 -18,02
2,19
0,39 -82,26
11,11 14,59
8,13
9,77
31,29
20,13
Fonte: MS/SE/SPO.
Deflator: IPCA Mdio/2005.
Notas: (1) - Pab Fixo; PACS/PSF; Farmcia Bsica; Carncias Nutricionais; Preveno do Cncer Crvico-Uterino .
(2) - AIH - SIA/SUS; Medicamentos Excepcionais; Assistncia a Entidade (Emendas).
(3) - Fundo Nacional de Sade; Fundao Nacional de Sade; Emendas Parlamentares (Funasa); Controle DST/Aids.
(4) - Infra-estrutura do SUS; Saneamento Bsico, Demais Emendas (Funasa).
Financiamento da Sade
117
2/20/aaaa 13:00:06
19.020,98
41,39%
13.567,98
29,53%
6.035,39
13,13%
3.931,05
8,55%
Demais Fontes
3.398,80
7,40%
45.954,19
100,00%
Total
118
2/20/aaaa 13:00:07
DE DESPESA
PESSOAL E
ENCARGOS
SOCIAIS
OUTRAS
DESPESAS
CORRENTES
5.159,32
31.839,93
708,03
1.844,69
908,88
1.006,63
359,92
268,21
409,72
INVESTI-
TOTAL
DISTRIBUIO
%
334,14
38.041,41
87,66
3.760,20
8,67
62,89
691,03
1,59
20,59
13,46
443,77
1,02
153,85
187,35
11,28
352,49
0,81
38,76
62,43
4,03
105,23
0,24
7.966,26
33.287,40
1.806,33
334,14
43.394,13
100,00
18,36
76,71
4,16
0,77
100,00
MENTOS
Distribuio
- MS
FINANCEIRAS E
AMORTIZAO
DA DVIDA
UNIDADE
Total do Orgo
ENCARGOS DA
DVIDA,
INVERSES
Financiamento da Sade
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Tabela 46
LEI + CRDITOS
(AUTORIZADO)
LIQUIDADO
% VALOR
LIQUIDADO
17.638.543.065 17.268.858.192
97,90
Plena/Avanada
0589 - Incentivo Financeiro a Municpios Habilitados Parte Varivel do
3.336.500.000
3.281.299.551
98,35
2.540.484.041
2.534.512.058
99,76
1.062.602.940
889.369.589
83,70
1.387.300.000
1.350.831.880
97,37
960.000.000
700.069.747
72,92
643.270.540
417.312.701
64,87
296.450.000
287.844.754
97,10
192.924.061
116.489.396
60,38
772.800.000
731.653.592
94,68
743.000.000
468.971.248
63,12
447.833.072
436.669.873
97,51
Medicamentos Excepcionais
4370 - Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos
Portadores de HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis
4368 - Promoo da Oferta e da Cobertura dos Servios de Assistncia
Farmacutica e Insumos Estratgicos no Sistema nico de Sade
0593 - Incentivo Financeiro a Municpios Habilitados Parte Varivel do
30.021.707.719 28.483.882.581
94,88
Financiamento da Sade
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Convm ressaltar que uma anlise mais adequada ser possvel com a
concluso da execuo oramentria 2006, situao ainda no possvel no momento
da elaborao desse livro.
No autgrafo do Projeto de Lei Oramentria Anual para 2007 que foi enviado
para sano presidencial constam para o Ministrio da Sade recursos no valor de
R$49.668.230.970,00, isto representa 8,08% de variao em relao a LOA 2006 com
os crditos adicionais e remanejamentos. Isso mantm o MS como o segundo rgo
em volume de recursos, mesma posio dos anos anteriores. O oramento do MS
cresceu do projeto inicial ao relatrio final 7,04% com as emendas parlamentares.
Do ponto de vista das unidades oramentrias do MS, esto alocados no
Fundo Nacional de Sade (FNS) o maior volume de recursos, R$ 43,598 bilhes ou
87,78 % do total, seguido da Fundao Nacional de Sade (Funasa), com R$ 4,178
bilhes ou 8,41% (Tabela 47).
Tabela 47
VALORES EM R$
% DE DISTRIBUIO
805.203.141
1,62
95.629.513
0,19
63.421.955
0,13
370.419.505
0,75
4.178.175.547
8,41
414.050.432
0,83
142.542.217
0,29
43.598.788.660
49.668.230.970
87,78
100,00
.A.
Autgrafo o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e enviado ao Presidente da Repblica para
sano da lei.
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Oramento do Ministrio
Autgrafo 2007
da
Sade
VALORES EM R$
8.705.742.182
113.721.889
0,23
36.860.499.690
74,21
3.713.585.197
7,48
37.500.000
0,08
237.182.012
49.668.230.970
0,48
100,00
Investimentos
Inverses Financeiras
Amortizao da Dvida
Total do Ministrio da Sade
% DE DISTRIBUIO
17,53
Ateno Sade da
Populao nos municpios habilitados e nos estados habilitados em Gesto Plena/
Avanada, 7,06%; 4368 - Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos, 6,40%;
4705
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Tabela 49
PLOA
2007
AUTGRAFO
2007
%
INCREMENTO
16.994.769.838
18.194.769.838
7,06
4.064.000.000
4.064.000.000
2.969.872.455
2.969.872.455
1.146.260.082
1.140.546.983
(0,50)
1.580.000.000
1.585.000.000
0,32
984.000.000
984.000.000
721.050.000
767.203.000
6,40
314.910.000
314.910.000
228.000.000
228.235.116
0,10
821.575.000
821.575.000
783.750.000
783.750.000
456.000.000
517.985.000
13,59
31.064.187.375
32.371.847.392
4,21
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MAC
PAB FIXO
PLOA/2007 (a)
16.994.769.838
2.969.872.455
1.580.000.000
Autgrafo (b)
18.194.769.838
2.969.872.455
1.585.000.000
1.200.000.000
5.000.000
Proposta acrscimo do
CONASS (d)
4.421.461.228
248.756.003
386.351.037
Diferena da Proposta do
CONASS e do Autgrafo (e)
3.221.461.228
248.756.003
381.351.037
DESCRIO
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6.1 Introduo
6.2 O incio das transferncias regulares e
automticas
6.3 Por que so importantes critrios
explcitos para orientar a alocao/
transferncia de recursos?
6.4 As transferncias sob a gide da
NOB 01 de 1996
6.5 O advento das Normas Operacionais
da Assistncia Sade
6.6 Mudanas recentes: a criao
dos blocos
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6
Mecanismos e Critrios de Transferncias de
Recursos Federais para Estados e Municpios
6.1 Introduo
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Social (INPS) compra de servios no DF. Esse percentual decresceu ano aps ano,
alcanando 71,3% em 1971. (Codeplan, 1972). As demais unidades da federao,
como vendedoras de servios para a Previdncia Social, jamais tiveram a mesma
importncia relativa, pelo menos at a dcada de 1980. De qualquer forma, o
repasse de recursos para gesto das Secretarias Estaduais e Municipais para que
estas contratassem prestadores e pagassem por seus servios, comeou bem mais
tarde com o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (Suds), em 1987.38
No incio da dcada de 1990 as aes de sade ento desenvolvidas pelo
Ministrio da Sade e pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social (Inamps) foram unificadas; esse Instituto foi incorporado pelo Ministrio da
Sade em 1990 e formalmente extinto em 1993 pela Lei n. 8.689/93.
A criao do SUS, ao mesmo tempo que unificou as aes de sade no mbito
federal, tambm incluiu a descentralizao como uma das diretrizes bsicas do novo
sistema. Nada obstante, parte importante, seno majoritria, do financiamento do
SUS foi includa no Oramento da Seguridade Social (OSS). Esse oramento, criado
para custear a Seguridade Social tem suas receitas integralmente arrecadadas pela
Unio.
Essa caracterstica do SUS, gesto descentralizada para estados e municpios
e com boa parte dos recursos que lhes so destinados sendo arrecadados pelo
governo federal, fez com que a questo dos mecanismos e critrios de transferncia
de recursos do Governo Federal para estados e municpios, se tornasse relevante e
motivo de preocupao dos gestores pblicos do setor. No por outro motivo que
a Lei n. 8.080 de 19 de setembro de 1990 e a Lei n. 8.142 de 28 de dezembro de
1990 apresentam diversos dispositivos dedicados a regulamentar essa questo.
A Lei n. 8.080 j tratava, em dispositivo vetado pelo presidente da repblica
quando de sua promulgao, do carter regular e automtico que deveriam ter
as transferncias intergovernamentais no mbito do SUS. Tambm tratou, como
veremos mais adiante, dos critrios para definio dos montantes de recursos
federais a serem repassados para estados e municpios no seu artigo 35.
O Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (Suds) criado pelo Decreto 94.657, de 20 de julho de 1987,
previa a descentralizao para as Secretarias Estaduais de Sade das funes ento exercidas pelas Superintendncias Regionais do Inamps.
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repasses, regulares e automticos, foram feitos sob a gide a NOB 01 de 1993, como
j dito. Esses repasses, contudo, tiveram como critrio a utilizao da srie histrica
dos repasses para o estado ou municpio em questo, como base para definir o
montante de recursos a serem transferidos.
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Paulo. O Rio Grande do Norte recebeu do Ministrio da Sade, no ano, R$ 125,91 per
capita e So Paulo um valor, muito prximo, de R$ 126,43. Entretanto, o Rio Grande do
Norte tem um IDH de 0,705 e uma cobertura de planos privados de 10,3% da populao; So Paulo tem um IDH de 0,820 e uma cobertura privada de 37,8% da populao.
(CONASS, 2006)
134
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Piso
da Assistncia Bsica posteriormente transformado em Piso da Ateno Bsica (PAB);
a definio de valores e incentivos para o financiamento do Programa de Sade
da Famlia (PSF) e do Programa de Agentes Comunitrios de Sade (Pacs). Foram
propostos ndices, fatores de incentivos e, sobretudo, criados os tetos financeiros
para estados43, para municpios44 e para atividades especficas (Teto Financeiro de
Epidemiologia e Controle de Doenas
TFECD).
O Teto Financeiro de Assistncia do estado (TFAE) corresponde ao total do financiamento das aes assistenciais assumidas pelo Estado (excludos os repasses aos municpios)
44
O Teto Financeiro de Assistncia no Municpio (TFAM) corresponde ao total do financiamento referente s
aes assistenciais assumidas pelo municpio
45
Foram includas no PAB: consultas mdicas em especialidades bsicas; atendimento odontolgico bsico;
atendimento bsicos por outros profissionais de nvel superior e de nvel mdio; visita e atendimento ambulatorial e domiciliar do Programa de Sade da Famlia (PSF); vacinao; atividades educativas a grupos da
comunidade; assistncia pr-natal e parto domiciliar; atividades de planejamento familiar; pequenas cirurgias;
atividades dos agentes comunitrios de sade e pronto atendimento em unidade bsica de sade.
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Campanhas para cirurgias de catarata, prstata, varizes, transplantes, gastroplastia, e cirurgia para correo
de deformidades craniofaciais.
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