HUMANOS - Direitos - Humanos - Democracia 2010

DIREITOS HUMANOS, DEMOCRACIA
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NA AMRICA DO SUL
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DIREITOS HUMANOS, DEMOCRACIA

E INTEGRAO JURDICA
NA AMRICA DO SUL
EDITORA LUMEN JURIS

Rio de Janeiro
2010
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Direitos Humanos
PRODUO EDITORIAL
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de 17/12/1980), sujeitando-se a busca e apreenso e
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Todos os direitos desta edio reservados

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Relao dos Autores
Alberto Dalla Ricardo Va, Presidente da Asociacin Argentina de Derecho Constitucional. Presidente da Asociacin Argentina de Derecho Comparado. Professor Titular
de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Universidad de Buenos Aires.
Allan R. Brewer-C
Caras, Advogado e Doutor em Direito, summa cum laude pela
Universidad Central de Venezuela. Professor da Universidad Central de Venezuela, da
Universidad de Cambridge (Inglaterra), onde foi Fellow do Trinity College, e das
Universidades de Rosario e Externado de Colombia em Bogot. Professor
Adjunto na Universidade de Paris II e na Columbia Law School (Nova York).
Vice-presidente da Academia Internacional de Direito Comparado (Haya),
e Membro da Academia de Cincias Polticas e Sociales de Venezuela, da qual foi
Presidente.
Andrea Ribeiro Hoffmann, Professora Assistente do Instituto de Relaes Internacionais,
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (em licena); Guest Teacher, Departamento
de Relaes Internacionais, London School of Economics.
Armin von Bogdandy, Diretor do Max Planck Institute for Comparative
Public Law and International Law (Heidelberg) e Professor de Direito Pblico na
Goethe-Universitt (Frankfurt/Main). Presidente do OECD Nuclear Energy
Tribunal. Foi membro do German Science Council (Wissenschaftsrat). Em 2008
recebeu
o
prmio
Berlin-Brandenburgian
Academy
of
Sciences
Prize. Membro do Scientific Committee of the European Union Agency for
Fundamental Rights (2008-2013). Foi Global Law Professor na New York University
School of Law em 2005 e 2009.
Asdrbal Aguiar, Doutor em Direito Summa cum Laud. Catedrtico Titular da
Universidad Catlica Andrs Bello (Venezuela). Professor Visitante das Universidades
del Salvador e de Buenos Aires (Argentina). Acadmico correspondiente das
Academias Nacionales de Ciencias Morales y Polticas y de Derecho y Ciencias Sociales
de Buenos Aires. Membro Associado da Academia Internacional de Direito
Comparado de Haya.
Carlos Fernndez de Casadevante Romani, Catedrtico de Derecho Internacional Pblico
y Relaciones Internacionales; Catedrtico Jean Monnet en Derecho de la Unin
Europea na Universidad Rey Juan Carlos (Madrid).
Christof Heyns, Professor de Direitos Humanos e Diretor do Centro de Direitos Humanos
da Universidade de Pretria; diretor da Faculdade de Direito da Universidade de
Pretria.
v
Dieter Nohlen, Doutor em Cincias Polticas da Universidade de Heildelberg e Professor

titular emrito da mesma Universidade. Especialista em instituies polticas, temas
eleitorais e justia constitucional. Recebeu o Prmio Max Planck de Investigao
(1990), o Prmio Livro do Ano (1995), Prmio de Investigao sobre Espanha e
Amrica Latina (2000) e Diploma honoris causa de Administrao Eleitoral pela
Universidade Panthon Paris II (2005).
Enzamaria Tramontana, Doutoranda em Direito Internacional e da Unio Europia na
Universidade de Roma La Sapienza e membro do Comit de Redao da Revista
Diritti umani e diritto internazionale
Fabiana de Oliveira Godinho, LL.M. com nfase em Direito Internacional Pblico na
Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg. Professora da Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais e do Centro Universitrio UNA (2004-2006, Belo Horizonte).
Doutoranda da Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg. Pesquisadora do Max Planck
Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg).
Flvia Piovesan, Professora doutora em Direito Constitucional e Direitos Humanos da
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Professora de Direitos Humanos dos
Programas de Ps Graduao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, da
Pontifcia Universidade Catlica do Paran e da Universidade Pablo de Olavide
(Sevilha, Espanha); visiting fellow do Human Rights Program da Harvard Law School
(1995 e 2000), visiting fellow do Centre for Brazilian Studies da University of Oxford
(2005), visiting fellow do Max Planck Institute (Heidelberg, 2007-2008), sendo
atualmente Humboldt Foundation Georg Forster Research Fellow no Max Planck
Institute (Heidelberg 2009-2011).
Friedrich Mller, foi professor catedrtico de Direito Constitucional, Direito
Administrativo, Direito Cannico, Filosofia do Direito e Teoria Geral do Estado na
Faculdade de Direito da Universidade de Heidelberg, sendo professor emrito desta
Universidade.
Gonzalo Aguilar Cavallo, Professor de Direito Internacional Pblico e Direitos Humanos
da Universidad de Talca, Doutor em Direito, MA em Relaes Internacionais, LLM em
Direitos Humanos e Direito Humanitrio.
Humberto Nogueira Alcal, Doutor em Direito pela Universidad Catlica de Lovaina la
Nueva, Blgica. Professor Titular de Direito Constitucional, Diretor Executivo do
Centro de Estudos Constitucionales de Chile da Universidad de Talca e do Magistrio
de Direito Constitucional da mesma Universidade, Campus Santiago. Presidente da
Asociacin Chilena de Derecho Constitucional. Vice-presidente do Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. Membro Associado da Academia
Internacional de Direito Comparado.
Ingo Wolfgang Sarlet, Doutor e Ps-Doutor pela Universidade de Munique, Alemanha.
Professor Titular de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Juiz de Direito e Professor da Escola
vi
Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul. Professor Visitante da Universidade

Pablo de Olavide (Sevilha) e da Universidade Catlica Portuguesa (Lisboa). Bolsista e
Pesquisador Visitante do Instituto Max-Planck de Direito Social Estrangeiro e
Internacional (Munique) e visiting researcher nas Faculdades de Direito da
Universidade de Georgetown e Harvard.
Jess M. Casal H, Advogado summa cum laude da Universidad Catlica Andrs Bello,
Caracas, Venezuela. Doutor em Direito, meno honorfica da Universidad
Complutense de Madrid. Especialista em Direito Administrativo pela Universidad
Central de Venezuela, Caracas, Diretor da Faculdade de Direito da Universidad
Catlica Andrs Bello, Caracas e Professor de Direito Constitucional. Membro da
Comisso Andina de Juristas. Presidente da Associacin Venezolana de Derecho
Constitucional.
Jorge Carpizo, Investigador emrito da Universidade Nacional Autnoma de Mxico, da
qual foi Reitor, adstrito ao Instituto de Investigaciones Jurdicas, do qual foi Diretor.
Presidente do Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena, Professor Titular de Direito Constitucional de
la Universidad del Pas Vasco UPV/EHU.
Magnus Killander, Pesquisador do Centro de Direitos Humanos, Universidade Pretria.
Manuel Jos Cepeda, Advogado magna cum laude pela Universidad de los Andes. Master
of Laws, Harvard Law School. Presidente da Corte Constitucional de Colmbia (20052006). Magistrado da Corte Constitucional de Colmbia (2001-2009). Ex-Diretor da
Faculdade de Direito Universidad de los Andes. Conselheiro Presidencial para a
Assemblia Constituinte. Embaixador de Colmbia junto UNESCO (1993-1995) e,
posteriormente, junto Confederao Helvtica (1995-1996). Professor de Direito
Constitucional da Universidad de los Andes.
Marcelo Figueiredo, Diretor da Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo, onde tambm seu professor nos cursos de graduao e ps-graduao.
Presidente e Fundador da ABCD Associao Brasileira de Constitucionalistas Democratas e membro do Executive-Committee da International Association of
Constitutional Law.
Marcelo Neves, Doutor em Direito pela Universidade de Bremen (Alemanha). Ps
Doutorado na Faculdade de Direito da Universidade de Frankfurt (Alemanha) e na
London School of Economics and Political Science (Inglaterra). Professor convidado
das Faculdades de Direito das Universidades de Freiburg, Sua, Flensburg, Frankfurt
e da Fundao Getlio Vargas. Professor de Teoria do Estado da Universidade de So
Paulo e de Teoria do Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e do
Instituto Brasiliense de Direito Pblico. Membro do Conselho Nacional de Justia.
Mariela Morales Antoniazzi, Advogada summa cum laude da Universidad Catlica Andrs
Bello de Caracas-Venezuela (UCAB). Magster Legum (LL.M) pela Universidade de
Heidelberg-Alemanha, Referentin para Suramrica do Max Planck Institute for
vii
Comparative Public Law and International Law (Heidelberg). Professora do Programa

de Ps Graduao de Direito Constitucional de la UCAB. Coordenadora acadmica do
Projeto de Constitucionalizao da ordem jurdica, Universidad de Bonn, AlemanhaUniversidad de los Andes, Colombia. Membro da Asociacin de Derecho
Constitucional de Venezuela.
Mario Fernndez Baeza, Ministro do Tribunal Constitucional do Chile, Professor de
Direito Constitucional na Universidad de Chile e de Cincia Poltica e Comunicaes
na Universidad Catlica de Chile, Dr. Phil. e MA pela Universidade de Heidelberg,
Advogado da Universidad de Chile.
Rainer Grote, Advogado e Doutor em Direito pela Universidad de Gttingen. Master of
Laws Universidad de Edimburgo/Esccia. Professor das Universidades de Paris II, Koc
Law School-Estambul, Bilkent-Ankara. Investigador no Max Planck Institute for
Comparative Public Law and International Law (Heidelberg). Coordenador do
Heidelberg Center para Amrica Latina, Santiago de Chile Membro da Associao
Alem de Direito Pblico, de Direito Internacional e de Direito Comparado.
Membro da Associao francesa de Direito Internacional.
Rodolfo Arango Rivadeneira, Doutor em Filosofia do Direito e Direito Constitucional por
la Universidad de Kiel (Alemanha). Mestrado em Filosofia por la Universidad Nacional
de Colombia e advogado da Universidad de los Andes. Ex-Magistrado Auxiliar da
Corte Constitucional; professor assistente da Faculdade de Direito, Cincias Polticas e
Sociais da Universidad Nacional de Colmbia. Professor Associado e Diretor do
Programa de Mestrado em Filosofia da Universidad de los Andes, Bogot.
Virgilio Afonso da Silva, professor titular de Direito Constitucional e Direitos
Fundamentais da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Mestre em
Direito pela Universidade de So Paulo, Doutor em Direito pela Universidade de Kiel
(Alemanha) e Livre-docente em Direito Constitucional na Universidade de So Paulo.
viii
Sumrio
Direitos Humanos, Democracia e Integrao Jurdica na Amrica do Sul...............
xiii
Parte I
Promoo da Democracia e o Direito Regional e Subregional
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano..........................................................................................
Jorge Carpizo
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados .............................................

Asdrbal Aguiar
29
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento ..................................................

Rainer Grote
89
A Democracia em Face da Excluso Social.................................................................

Friedrich Mller
111
La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin de Derechos Humanos en

el Sistema Interamericano ....................................................................................
Jess M. Casal H
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos...
Andrea Ribeiro Hoffmann
La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur. Contextualizacin de su
Alcance y Dimensionalidad ..................................................................................
Mariela Morales Antoniazzi
Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul ...............
Marcelo Neves
131
155
171
203
Parte II
Sistemas Regionais e Parmetros Supranacionais
de Proteo dos Direitos Humanos
La Poltica de Minoras de la Unin Europea: una Contribucin a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal .........................................................................
Armin von Bogdandy
225
ix
La Proteccin de los Derechos Humanos y la Prohibicin de la Tortura en Europa

y Amrica: Un Anlisis Comparado.....................................................................
Carlos Fernndez de Casadevante Romani
La Drittwirkung de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea..................
Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena
Diversidade Cultural no Direito Internacional em um Horizonte de Justia Internacional..................................................................................................................
Fabiana de Oliveira Godinho
O Sistema Regional Africano de Direitos Humanos..................................................
Christof Heyns e Magnus Killander
Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos: Impacto, Desafios e
Perspectivas Luz da Experincia Latino-Americana ........................................
Flvia Piovesan
Dignidad Humana y Proteccin de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales
en la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: el
Nuevo Concepto del Derecho a una Vida Digna ................................................
Enzamaria Tramontana
Los Derechos Sociales en Iberoamrica: Estado de la Cuestin y Perspectivas de
Futuro.....................................................................................................................
Rodolfo Arango Rivadeneira
Emergencia y Consolidacin de un Derecho Americano de los Derechos Humanos..
Gonzalo Aguilar Cavallo
245
265
283
299
335
357
379
397
Parte III
O papel dos Tribunais Constitucionais nacionais
Jurisdiccin Constitucional y Consolidacin de la Democracia ...............................
Dieter Nohlen
439
La Abritrariedad Procesal en el Estado de Derecho: El Debido Proceso ante la

Juridicidad y Prctica de las Constituciones........................................................
Mario Fernndez Baeza
461
El Bloque Constitucional de Derechos Fundamentales y su Aplicacin en Chile y

Amrica Latina ......................................................................................................
Humberto Nogueira Alcal
477
Integrao e Dilogo Constitucional na Amrica do Sul...........................................

Virglio Afonso da Silva
A Assim Designada Proibio de Retrocesso Social e a Construo de um Direito
Constitucional Comum Latino-Americano .........................................................
Ingo Wolfgang Sarlet
515
531
La Proteccin de los Derechos Humanos en Argentina............................................

Alberto Ricardo Dalla Va
565
La Defensa Judicial de la Constitucin: La Gran Fortaleza Colombiana..................

Manuel Jos Cepeda
581
Constitucionalismo Brasileiro: Avanos, Desafios e Perspectivas.............................

Marcelo Figueiredo
629
La Interrelacin Entre los Tribunales Constitucionales de Amrica Latina y la Corte

Interamericana de Derechos Humanos, y la Cuestin de la inejecutabilidad de
sus Decisiones en Venezuela ................................................................................
Allan R. Brewer-Caras
661
xi
Direitos Humanos, Democracia e

Integrao Jurdica na Amrica do Sul
O objetivo maior desta obra enfocar os direitos humanos e a democracia como

elementos essenciais do processo de integrao jurdica na Amrica do Sul e da gradativa pavimentao de um Direito regional sul-americano, sob a perspectiva comparada envolvendo as experincias europia e sul-americana.
Em que medida o Direito regional e sub-regional tem sido capaz de promover a
democracia? Quais so os desafios tericos e prticos da incorporao da clusula
democrtica no contexto sul-americano? Qual tem sido o impacto dos sistemas regionais de proteo de direitos humanos e de seus parmetros protetivos mnimos? Como
compreender a democracia e os direitos humanos como pilares da integrao jurdica
sul-americana? Qual o alcance dos emprstimos constitucionais e do dilogo entre
as jurisdies constitucionais e supra-nacionais? Qual tem sido o papel dos Tribunais
constitucionais na consolidao dos direitos humanos e da democracia na regio?
So estas as questes centrais que inspiram este livro, que tem por referncia
simpsio internacional realizado no Max Planck Institute for Comparative Public Law
and International Law (Heidelberg), em novembro de 2008, reunindo dezenas de professores e pesquisadores da Amrica do Sul e da Europa. A partir de um dilogo acadmico aberto e plural, este seminrio internacional foi um espao privilegiado para
compartilhar experincias, xitos, dificuldades, desafios e perspectivas a respeito do
impacto dos direitos humanos e da democracia no processo de integrao jurdica na
Amrica do Sul, considerando a contribuio do Direito regional europeu.
Estruturada em trs partes, a primeira parte da obra dedica-se ao estudo da promoo de democracia mediante o Direito Regional e Sub-regional. J a segunda parte
tem como foco a anlise dos sistemas regionais de proteo dos direitos humanos e o
impacto de seus parmetros protetivos mnimos. Por fim, a terceira parte avalia o
papel dos Tribunais constitucionais nacionais na consolidao da democracia e na proteo dos direitos humanos.
A diversidade de enfoques de cada artigo, por si s, revela a riqueza, complexidade e atualidade do tema, a merecer crescente destaque na agenda sul-americana.
Se, no perodo sombrio dos regimes autoritrios que marcaram a regio no passado, ditaduras e graves violaes a direitos humanos eram componentes a impulsionar a cooperao regional sul-americana, com a transio democrtica, a integrao
jurdica demanda respeito aos direitos humanos, ao Estado de Direito e ao regime
democrtico como elementos essenciais da integrao jurdica sul-americana.
xiii
sob esta perspectiva que esta obra ambiciona oferecer uma contribuio qualificada ao debate pblico, em prol da densificao dos valores da democracia e dos
direitos humanos como pressuposto, condio e requisito construo de um Direito
Regional Sul-Americano.
Heidelberg, junho de 2009.
Os coordenadores
xiv
PARTE I
PROMOO DA DEMOCRACIA
E O DIREITO REGIONAL E SUBREGIONAL
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias

Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano
Jorge Carpizo1
Sumarioo: I. Introduccin II. Contenido material de la democracia III. Propuesta de cinco claves IV. Algunos de los
principales retos de la democracia en Amrica Latina V. Tres dcadas de nuevas tendencias constitucionales
VI. Algunos aspectos actuales de la democracia latinoamericana.
I. Introduccin
La amable invitacin que se me hizo para participar en esta obra colectiva con
una contribucin sobre las tendencias actuales del constitucionalismo latinoamericano, me impulsa a ponderar de nuevo sobre este importante aspecto, as como a examinar los acontecimientos de los ltimos aos en nuestra regin, que afectan directamente el desarrollo de la democracia en los diversos pases de nuestra Amrica Latina,
ya sea para bien o para mal.
La exposicin, realizada en este trabajo, es de carcter general; otorga una visin
panormica sobre la democracia y las nuevas tendencias en la parte latina del continente americano.
Divido el ensayo en cuatro grandes apartados, a saber: 1. Un repaso breve del
contenido material de la democracia; persigo que esos elementos fundamenten una
propuesta para valorar la democracia en Amrica Latina. 2. La exposicin de algunos
de los principales retos de la democracia en la regin. 3. Un repaso sinttico a las principales tendencias constitucionales en Latinoamrica en las tres ltimas dcadas:
1978-2008, y 4. Una reflexin sobre algunos de los nuevos aspectos de nuestras democracias, con sus claroscuros; es decir, con sus aspectos positivos y los preocupantes.
II. Contenido material de la democracia

1. La democracia es fenmeno dinmico y expansivo. Las sociedades actuales se
desarrollan a velocidad nunca antes vista, los avances cientficos y tecnolgicos benefician grandemente y presentan nuevos peligros a las libertades. Problemas que realmente no lo eran unas cuantas dcadas o aos atrs, ahora hay que enfrentarlos y
resolverlos, cuidando el respeto a los derechos de las personas. Los sistemas democr-
Investigador emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, de la cual fue Rector, adscrito al
Instituto de Investigaciones Jurdicas donde se desempe como su Director. Presidente del Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional.
Jorge Carpizo
ticos, para hacer frente a nuevas realidades, tienen que legislar y precisar cuestiones
novedosas, o que no presentaban mayores dificultades con anterioridad, pero que se
convirtieron en peligros potenciales para la propia democracia y las libertades de las
personas.
Los derechos humanos poseen fuerza expansiva, la democracia goza de esa
misma caracterstica y es natural, porque no puede existir democracia donde no se
respeten los derechos humanos, y stos realmente slo se encuentran salvaguardados
y protegidos en un sistema democrtico. As como el artculo 16 de la Declaracin de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 afirm que Toda sociedad en la
cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni determinada la separacin de
poderes, carece de Constitucin, exactamente lo mismo se puede repetir, sustituyendo el concepto de Constitucin por el de democracia; al final de cuentas los conceptos de Constitucin, orden jurdico, democracia y Estado de Derecho se imbrican y se
encuentran estrechamente relacionados entre s, en virtud de que una Constitucin y
un Estado de Derecho que no son democrticos no son tales, sino instrumentos de
opresin.
2. Se puede definir a la democracia como el sistema en el cual los gobernantes son
electos peridicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios
rganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, as como
responsabilidades sealadas en la Constitucin con el objeto de asegurar los derechos
fundamentales que la propia Constitucin reconoce directa o indirectamente.2
En la definicin se encuentran los elementos bsicos, o ncleo duro, que constituyen una democracia. No obstante, existen otros y los primeros estn estrechamente relacionados con los segundos. En una explicacin de los alcances del sistema
democrtico debe hacerse referencia a los ms de ambos, y es a lo que me avoco.
3. Orden jurdico, Constitucin y Estado de Derecho se dan en una democracia,
o no son realmente tales.
La democracia presupone un orden jurdico, una Constitucin y un Estado de
Derecho que garanticen las libertades y los derechos fundamentales de las personas.
4. El sufragio universal significa que no puede haber exclusiones en el derecho
de voto por razones de sexo, raza, religin, educacin o renta. Las exclusiones se refieren fundamentalmente a menores de edad e incapacitados mentales.
5. El voto debe ser libre y secreto, sin coaccin alguna. Las elecciones deben ser
imparciales, objetivas y equitativas. En este aspecto se incluyen temas como la financiacin de las elecciones, gastos mximos, topes a las contribuciones privadas, equidad
en los tiempos disponibles en los medios electrnicos de comunicacin, prohibicin
de prcticas desleales de autoridades, partidos polticos y candidatos.
2
Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico, UNAMInstituto de Investigaciones Jurdicas, 2007; p. 100.
El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano
6. Las elecciones deben realizarse peridicamente, en los plazos que seala la

Constitucin o la ley. Nadie debe perpetuarse en el poder; la alternancia se encuentra
en la esencia de la propia democracia.
7. La democracia actual es de partidos polticos que son organizaciones de inters pblico para principalmente agrupar individuos y colaborar en el proceso de las
elecciones, seleccionando candidatos, precisando un programa electoral y organizando o auxiliando a sus candidatos en la campaa electoral, as como asumiendo labores
de educacin cvica.
La democracia no es concebible con la existencia de un solo partido poltico o de
varios, pero en donde nicamente uno tiene posibilidades de obtener el triunfo electoral.
8. La minora o minoras polticas tienen que ser protegidas, son la garanta mnima para la existencia de elecciones peridicas, que los ciudadanos tengan la posibilidad de decidir si se convierten en mayora gobernante, y que los dirigentes realicen
el esfuerzo de cumplir con sus promesas electorales, si no ellos o sus partidos pueden
ser castigados por los electores en la siguiente eleccin. Las minoras polticas se convierten en el verdadero control del poder cuando el gobierno cuenta con mayora en
el rgano legislativo.
9. Elegimos representantes o gobernantes para que integren transitoriamente los
rganos del Estado que crea la Constitucin y ejerzan las facultades que la misma les
otorga, siendo la ms importante, la esencial, la defensa y proteccin de los derechos
fundamentales que la propia Constitucin garantiza, y los reconocidos por el Estado
en los tratados, convenios y pactos internacionales que ha suscrito.
10. Entre los derechos humanos, hay dos que se encuentran en el nacimiento y
la base del sistema democrtico: la igualdad y la libertad. Se ha especulado cul de los
dos derechos es ms importante y cul fue primero en la concepcin democrtica; con
esa finalidad se suele citar a clsicos griegos. Considero que los dos son igualmente
importantes y son gemelos y convergentes, porque bien entendida la democracia, uno
no puede subsistir sin el otro.
11. La proteccin de los derechos de las minoras tnicas, religiosas y sexuales y,
en general, en contra de cualquier discriminacin, ya sea por razones de gnero, condiciones de salud, ideolgicas o de capacidades diferentes.
12. Cada da existe mayor consenso en que la democracia implica necesariamente calidad de vida. Es lo que se denomina democracia social, justicia social o Estado de bienestar.
La democracia social impulsa una forma de desarrollo humano; ste, de acuerdo
con los informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es el
aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida. Amartya Sen
afirma que desarrollo humano es el proceso de expansin de las libertades reales de
las cuales goza un pueblo.3
3
PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Buenos Aires,
Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 16, 38 y 43.
Jorge Carpizo
13. Otra serie de caractersticas de la democracia se refieren a aspectos o cuestiones de naturaleza poltica, diversos de los del voto. En la democracia el poder tiene
que estar distribuido entre varios rganos. Al contrario, en la autocracia, el poder
tiende a su concentracin.
De lo anterior surge uno de los grandes temas del constitucionalismo: el control
del poder para que no se extralimite en sus competencias constitucionales. Controlar
al poder es un acto de poder. Diego Valads lo explica con gran claridad: no es posible controlar al poder desde fuera de l, ni sin poder o en contra suya. Controlar al
poder es una manifestacin de poder; sus instrumentos son parte del poder y necesariamente tienen que ser de naturaleza bidireccional, si no, el control del poder constituira a uno de los rganos en poder sin control y as tendera a convertirse -lo que
hay que eludir- en poder nico, sin contrapeso y, en consecuencia, arbitrario.
El control del poder nicamente existe en un sistema democrtico constitucional, o sea, dentro de un rgimen representativo.4
14. El control del poder est estrechamente relacionado con la idea de que todo
funcionario pblico es responsable de sus actos, ya que siempre debe actuar dentro del
marco constitucional y legal.
En un sistema democrtico, la responsabilidad debe abarcar no slo a los funcionarios pblicos. Toda persona poderosa, ya se trate de empresarios, dirigentes sindicales, religiosos o comunicadores, deben estar obligados a rendir cuenta de sus actos.
La irresponsabilidad rompe con la idea misma de la igualdad de todos ante la ley. La
impunidad destruye la confianza social en el propio sistema.
15. La democracia es sinnimo de laicismo, debido a que es contraria al fanatismo, al dogmatismo, a la supersticin, al pensamiento nico y a los valores absolutos
que son inaccesibles a la razn humana.
Por el contrario, democracia es sinnimo de tolerancia, del derecho a pensar distinto, del examen de todas las doctrinas, de que stas son iguales y deben tener la posibilidad de persuadir el intelecto y la voluntad humanos. La democracia es pluralismo
y derecho a disentir.
En cambio, la autocracia puede ser cristiana, islmica, hinduista o budista. La
democracia es laica o no es democracia.5
16. La democracia es dilogo, discusin y negociacin poltica. El disenso poltico implica que se est en contra de los gobernantes, no en contra de la forma de
gobierno, lo cual es la base misma de la oposicin.
La democracia se fundamenta en el derecho, no en el temor.
En la democracia el continuo debate poltico se convierte en condicin para la
supervivencia de las instituciones libres.6
4
5
6
Valads, Diego, El control del poder, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 52 y 53.
Bovero, Michelangelo, Una gramtica de la democracia contra el gobierno de los peores, Madrid, Trotta, 2002,
pp. 47 y 48; Kelsen, Hans, Esencia y valor de la democracia, Mxico, Editora Nacional, 1980, pp. 156 y 157.
Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, Mxico, UNAM y Segretariato Europeo per le
Pubblicazioni Scientifiche, 2004, p. 279.
17. En la democracia existe publicidad de los actos de los gobernantes, en contraste con la secreca de la autocracia.
La democracia implica transparencia en la informacin, medios de comunicacin libres, responsables y comprometidos con la verdad.
18. La democracia se defiende con la fuerza del derecho y con sus propias fortalezas: dilogo, negociacin y concertacin.
La fuerza armada es recurso ltimo de defensa de la democracia, cuando han fracasado todos los otros medios y no queda otra posibilidad que su utilizacin para salvaguardar a la propia democracia, a la Constitucin y al orden jurdico libremente
auto-otorgado por la mayora de los ciudadanos. El uso de la fuerza armada debe ser
nicamente la necesaria para la resolucin del problema, o sea, proporcional a la solucin, y de acuerdo con los mandatos del orden jurdico. Actos ilcitos o extralegales
para defender a la democracia no son admisibles. La fuerza de la democracia es la
Constitucin y el orden jurdico.
19. La democracia implica la existencia de una moral pblica, basada en valores
laicos, como son el respeto a la dignidad del otro, la verdad, la honestidad, el nimo
de servicio pblico.
20. Pues bien, si examinamos mi definicin de democracia con cuidado, se puede
constatar que todas las caractersticas principales que he sealado y que circunscriben
a la democracia de nuestros das, se encuentran contenidas explcita o implcitamente en la misma.
As, la democracia se edifica y preserva con reglas, stas slo pueden encontrarse en el orden jurdico, libremente construido por los representantes de los ciudadanos o por stos mismos dentro de los cauces que seala la Constitucin.
Reitero que las mencionadas caractersticas se encuentran incluidas en mi definicin, en virtud de que stas se imbrican para construir el edificio de la democracia
en un determinado pas. Si falta una de ellas, el edificio estar mal cimentado y corre
el peligro de desmoronarse.
Cuestin diferente es que cada caracterstica adopte diversas modalidades, de
acuerdo con tiempo, lugar y singularidades de la nacin.
21. El ejercicio que he realizado de resaltar las caractersticas del sistema democrtico ha sido efectuado con anterioridad, aunque con diversas perspectivas y enfoques, por varios autores, entre ellos Alf Ross7 y Robert A. Dahl.8 Mi ejercicio, si algn
mrito puede tener, es que trato de ser omnicomprensivo, ms amplio y adecuado, a
nuestros das. Estoy convencido de que la fuerza expansiva de la democracia proseguir y, entonces, tambin mi ejercicio comenzar a ser incompleto.
7
8
Ross, Alf, Por qu democracia?, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, pp. 140 y 141.
Dahl, Robert A., Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971, pp. 2-4.
Jorge Carpizo
III. Propuesta de cinco claves

El repaso realizado al contenido material de la democracia conlleva la preocupacin de que los constitucionalistas y cientficos sociales de Amrica Latina, al analizar
si un sistema es democrtico o no, o en qu grado lo es, o lo puede ser, nos alejemos de
consideraciones ideolgicas, de fobias y filias, para no incurrir en errores del pasado.
Por ejemplo, me refiero a todos aquellos demcratas latinoamericanos que defendieron, a capa y espada, los regmenes de Stalin y Mao-Tse-Tung, a pesar de que era
obvio que en los mismos no exista respeto alguno para los derechos humanos y que no
haba oposicin poltica, debido a que los opositores reposaban en los cementerios.
Algunos estudiosos expusieron argumentos a favor de esos regmenes incluso hasta los
das postreros de aqullos y, sin embargo, el sol no poda ocultarse con un dedo.
Encuentro que, por diversas causas que no es el caso comentar, la discusin
actualmente sobre la democracia en Amrica Latina se haya altamente ideologizada,
con un sentido maniqueo. Dicha discusin a menudo levanta una cortina de humo
sobre las realidades polticas que impiden un examen objetivo de stas.
Estoy de acuerdo que es difcil ser objetivo en temas que implican diversas concepciones de la existencia y de lo que sta debe ser. No obstante, el cientfico social,
para ser realmente tal, debe buscar la objetividad y ayudar con sus anlisis a contemplar la realidad sin distorsiones, analizar los problemas y plantear soluciones a los mismos y, en este tema de la democracia, disear propuestas para que todos los pases de
la regin puedan gozar de democracias materiales con todo lo que ellas implican.
Para dicho anlisis propongo cinco claves en relacin con las democracias en
Amrica Latina:
Una de carcter formal, que consiste en la celebracin de elecciones libres, objetivas, equitativas y peridicas.
Tres de carcter material, a saber:
a) El respeto y proteccin de los derechos humanos, primordialmente de los
de carcter civil y poltico;
b) el papel que juega la oposicin, y
c) la desconcentracin del poder y el equilibrio entre los rganos de ste, y
Una ltima de carcter social, que se refiere a la calidad de vida de los habitantes, tomando en cuenta satisfactores tales como alimentacin, educacin, proteccin
a la salud, trabajo, vivienda y esparcimiento.
Soy consciente de que esta clave social bien puede quedar incluida en las de
carcter material, especficamente en el rubro de los derechos humanos. Sin embargo, la he apartado para darle valor propio y para as resaltar su importancia especial
en nuestra regin, donde la pobreza y la desigualdad social son enormes y constituyen el reto ms importante de nuestros das.
Ignoro si esta propuesta peque de ingenuidad, debido a que en estos asuntos es
muy difcil hacer a un lado los aspectos ideolgicos y los intereses personales o de
8
grupo, pero hay que intentarlo, con dos finalidades: la primera, de carcter cientfico:
conocer la realidad con veracidad y, la segunda que es la ms importante, percatndose de las debilidades del sistema, exponerlas con nimo constructivo para colaborar
a superarlas con los instrumentos que nos son propios, los acadmicos.
IV. Algunos de los principales retos de la democracia en Amrica

Latina
1. Me refiero ahora a algunos aspectos de la democracia en Amrica Latina.
Pareciera que tanto la democracia como los gobiernos autoritarios en nuestra
regin responden a ciclos u olas que abarcan a la mayora de los pases. Hay pocas en
que proliferan los gobiernos militares, los dictadores y las autocracias en general;
otras, en que prevalece cuando menos la democracia electoral. Es probable que en
estos ciclos influyan factores polticos y econmicos externos, tales como guerras
mundiales, guerra fra, cada de los precios de los principales productos -materias primas- en la regin, intervenciones armadas de potencias, apoyos externos a los autcratas, golpes de Estado auspiciados o, al menos, con la simpata de Estados Unidos. A
lo anterior, se unen inquietudes internas resultado de la miseria de amplios sectores
sociales y la desigualdad social insultante, amn de factores como, entre otros, efecto
domin o mal ejemplo, solidaridad y apoyos mutuos entre las autocracias, escasez de
divisas extranjeras, explosin demogrfica, derroches econmicos, falta de cultura
cvica y marcado desprecio por el Estado de Derecho. Adems, no pueden desconocerse las peculiaridades de cada pas de la regin, ni que esos factores pesen ms en
unos que en otros. Dichos factores externos e internos son aprovechados por personas
sedientas de poder.
Sea lo que fuere, estos ciclos son un hecho histrico que se puede constatar. A
partir del final de la segunda guerra mundial existi una ola democratizadora en la
regin como consecuencia del triunfo de las potencias aliadas. Sin embargo, a principios de los aos cincuenta, encontramos un ciclo de autocracia que incluy a pases
como Argentina, Venezuela, Guatemala, Colombia, Cuba, Paraguay y Per.
A partir de la segunda mitad de los aos cincuenta, algunos pases regresaron a
la democracia; se produjeron varios movimientos de masas con idearios de contenido
social. No obstante, desde la revolucin cubana en 1959, en diversos Estados triunf
la doctrina de la seguridad nacional, lo cual implic la intervencin del ejrcito en la
poltica, como fue el caso de Per, varios de los pases de Centroamrica, Bolivia,
Argentina, Uruguay, Brasil, Chile y Ecuador, preservndose a lo largo de los aos
setenta regmenes civiles no-dictatoriales en Colombia, Costa Rica, Mxico y
Venezuela.
A finales de los aos setenta paulatinamente comenzaron a restaurarse sistemas
constitucionales en Repblica Dominicana, Per, Ecuador, Argentina, Uruguay y
Honduras. Este proceso se aceler a mediados de la dcada siguiente y a finales de ella,
9
Jorge Carpizo
en que casi todos los pases del rea calificaban como democracias electorales, ya que
los gobiernos eran resultado de elecciones competidas y generalmente objetivas y limpias, aunque en algunos pases se presentaron irregularidades de poca monta.9
Muchos de los problemas socioeconmicos han subsistido en casi toda la regin, con
algunas excepciones como Chile, pero incluso en ste existe alto grado de pobreza y
desigualdad social, comparado con Europa occidental.
Las democracias electorales, en trminos generales, han sido incapaces de
enfrentar con xito la lucha contra esas dos grandes lacras: pobreza e insultante desigualdad social, lo que aunado al desprestigio de los partidos polticos y de la clase poltica, a la corrupcin y a la impunidad, en varios pases a finales del siglo XX y principios de este XXI, se presenta un nuevo ciclo, sobre todo en algunos pases de Amrica
del Sur que tiende a un hiperpresidencialismo, de lo cual me ocupo ms adelante.
2. Un reto formidable para la democracia en los pases de la regin es su indiferencia, cuando no desprecio, por el Estado de Derecho. Todos quieren que se aplique
la ley al vecino pero no a l ni a su familia y amigos cercanos. Sintomtico es que
Fernando Henrique Cardoso, distinguido socilogo, quien en alguna poca no consideraba con acierto el valor del orden jurdico en la sociedad, y ex-presidente de Brasil,
manifiesta que una de las lacras de este continente latino se encuentra en que no se
acepta el Estado de Derecho ni la ley; afirm que es una pelea que se tiene que dar.10
A Cardoso le asiste la razn.
En el Latinobarmetro 2008, en una escala de 1 a 10, ante pregunta concreta
sobre si considera que el Estado no logra que se cumpla ninguna ley, el promedio de
respuestas en la regin fue de: 5.2. La escala mxima la ocup Uruguay con 6.4 y la
mnima Paraguay con 4.4.11
El punto es: la democracia de Amrica Latina, en la mayora de los pases, no est
consolidada. Preocupa que puedan ocurrir retrocesos incluso en el aspecto electoral,
despus de que a partir de finales de la dcada de los ochenta, en general, los procesos electorales han sido limpios.
3. Los Estados mnimos difcilmente podrn conservar las democracias electorales, si no se resuelven otros problemas ingentes, especialmente el de los derechos o la
justicia sociales. Para ello, es necesario contar con Estados fuertes. En Amrica Latina,
en la poca neoliberal, el Estado se ha debilitado y en muchos casos no posee los instrumentos jurdicos y polticos que le permitan, por ejemplo, realizar una reforma fiscal con la finalidad de obtener recursos suficientes para programas sociales, para
9
10
11
10
Snchez Agesta, Luis, La democracia en Hispanoamrica. Un balance histrico, Madrid, Rialp 1987, p. 17;
La Roche, Humberto J., Veinticinco aos de evolucin en la organizacin poltica y constitucional de
Venezuela, en Gil Valdivia, Gerardo y Chvez Tapia, Jorge A. (coords), en Evolucin de la organizacin
poltico-constitucional en Amrica Latina, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1979,
vol. II, pp. 244 y 245.
Entrevista a Fernando Enrique Cardoso, en El Pas, 8 de octubre de 2006, suplemento dominical, p. 9.
Corporacin Latinobarmetro, Informe 2008, Santiago de Chile, Corporacin Latinobarmetro, 2008,
www.latinobarometro.org, p. 41.
luchar contra la pobreza y para comenzar una paulatina distribucin de la riqueza, as

como medidas que refuercen la proteccin de los derechos humanos y reformen de
raz el sistema de imparticin de justicia.
Hoy en da, por lo ya expuesto, la finalidad de la democracia en Amrica Latina
debe ser alcanzar mayores niveles de bienestar para grandes sectores de la poblacin,
pero tambin implica, entre otros aspectos: respeto a movimientos sociales, a demandas econmicas y democrticas de los trabajadores industriales y agrarios en sus sindicatos, la produccin y distribucin de bienes de consumo popular, educacin superior
pblica con excelencia acadmica,12 lucha contra la impunidad y la corrupcin.
Tambin el Latinobarmetro 2008 report que los encuestados opinaron que las
actividades que deben estar mayoritariamente en manos del Estado son, en el orden
prioritario en que fueron sealadas: educacin bsica y primaria (86); salud (85); agua
potable (83); universidades (82); pensiones (82); servicios elctricos (80); petrleo
(80); telfonos (71) y financiamiento a partidos polticos (59).13
4. El PNUD recuerda que de 1980 a 2000, el promedio regional del PIB per cpita present un avance casi irrelevante, y que de 1998 a 2002 el nmero de habitantes
que se situaba por debajo de la lnea de pobreza aument.14 Los datos sobre los niveles de desigualdad son increbles y, en promedio, la reduccin es casi imperceptible a
pesar del crecimiento del PIB en los ltimos aos: 2.1 en 2003; 6.1 en 2004; 4.8 en
2005; 5.6 en 2006, 5.7 en 2007 y aproximadamente 4.5 en 2008. En 2007 la tasa de
ocupacin tuvo un 2.5% de aumento acumulado respecto a 2002. En el mismo ao
alrededor del 35% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza (190 millones) y un 12.7 en pobreza extrema.
En estos aspectos, en la regin latinoamericana, con algunas excepciones, no se
avanza, lo cual es ms que preocupante: pone en peligro a la democracia como estilo
de vida y resta apoyos sociales que le son indispensables para sobrevivir, fortalecerse
y hacer frente a sus antiguos y nuevos enemigos.
5. Otro aspecto preocupante de la democracia en Amrica Latina es el problema
de la corrupcin, que todo corroe y contamina. El Latinobarmetro 2002 muestra que
la percepcin de la sociedad es que la corrupcin aumenta ao con ao. En 2002, la
respuesta a la correspondiente pregunta fue afirmativa en el 86%. Al respecto acertadamente se comenta que: En los aos anteriores, los valores oscilaban entre el 80 y
90%. Respecto a ninguna pregunta hay mayor consenso en Amrica Latina. Es una
sensacin generalizada, es decir que ella no se confirma por un conocimiento concreto de actos de corrupcin. Slo menos de un tercio de los entrevistados dice que ha
12
13
14
Gonzlez Casanova, Pablo, La crisis del Estado y la lucha por la democracia en Amrica Latina (problemas
y perspectivas), en Gonzlez Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), La democracia en
Amrica Latina. Actualidad y perspectivas, Mxico, UNAM-La Jornada Ediciones, 1995, pp. 34 y 35.
Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 10, p. 38.
PNUD, obra citada, nota 3, pp. 39-41.
11
Jorge Carpizo
sabido, personalmente, de un acto de corrupcin. Vale aadir que la gente cree que
ms de un tercio de los funcionarios pblicos son corruptos.
En el Latinobarmetro 2005, los entrevistados en la regin consideraron que, en
promedio, el 68% de los funcionarios pblicos son corruptos; tal percepcin vara
segn el pas, desde el 82% en Ecuador hasta el 41% en Uruguay. En 2008, ese promedio fue de 68.6%; desde 80.5% en Honduras hasta 45.6% en Uruguay. Fijmonos
que el porcentaje aument en este ltimo pas.
En relacin con la eficacia en la lucha contra la corrupcin slo dos pases sobresalen: Uruguay y Chile, aunque en Colombia y Venezuela, el 40% de los ciudadanos
expresaron que se est progresando en la mencionada lucha. Empero, estos datos pesimistas encuentran una pequea brecha de luz: a) en promedio, en la regin latinoamericana, se pas de 26% de los ciudadanos en 2004 a 30% en 2005 y a 38% en 2008
en la percepcin de que se avanza en la lucha contra la corrupcin, y b) las personas
que aseguraron que han conocido la realizacin de un acto de corrupcin disminuy
de 26% en 2001 a 20% en 2005 y a 15% en 2008.15
6. La concepcin democrtica no se encuentra completamente arraigada en
Amrica Latina. El Latinobarmetro 2002 contuvo entre sus preguntas las dos
siguientes: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico
cul dira usted que es ms importante? y, en general, dira usted que est muy
satisfecho, ms bien satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (su pas)?
A la primera pregunta el 52% respondi que el desarrollo es lo ms importante,
el 25% que la democracia y, el 17% que ambos por igual. En 2008 el 53% respondi
afirmativamente a la pregunta de que no le importara que un gobierno no democrtico llegara al poder si pudiera resolver los problemas econmicos.16
A la segunda pregunta, el 27% contest que se encontraba satisfecho con la
democracia, el 60% que insatisfecho y el 8% que no saba o se call.
En 2003, a esta ltima pregunta, el 29% contest que estaba satisfecho con la
democracia; en 2004, ese porcentaje no vari; en 2005 aument a 31% de los ciudadanos entrevistados.
En 2003, el 66% contest que estaba insatisfecho con la democracia; en 2004, el
tanto por ciento disminuy a 65; en 2005 a 61. A su vez, en 2003, el 6% respondi que
no saba o se call si estaba satisfecho o no con la democracia; en 2004, ese porcentaje aument a 7%, y en 2005 a 8%.17
15
16
17
12
Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, pp. 45-47. Corporacin Latinobarmetro, Informe
Latinobarmetro 2005. 1995-2005. Diez aos de Opinin Pblica, Santiago de Chile, 2005, www.latinobarometro.org, pp. 25-28; Vase Nohlen Dieter, El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el
enfoque histrico-emprico, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas y Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin, 2003, pp. 147 y 148.
Corporacin Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro 2005. 1995-2005, obra citada, nota 14, pp. 40-53.
Nohlen Dieter, obra citada, nota 15, pp. 136-138.
En 2008, el 37% contest que estaba contento con la democracia, pero ya no se

seal el porcentaje de los insatisfechos ni de los que no saben o se callaron. En cambio, el apoyo a la democracia fue del 57%. Contrasta con este otro dato: el 70% consider que se gobernaba en beneficio de unos cuantos grupos poderosos, y slo el 23%
afirm que se gobernaba para el bien de todo el pueblo.
Los datos anteriores son preocupantes, no me agradan, pero los entiendo. Si no
se puede ofrecer un nivel digno de existencia a la familia, se prefiere el desarrollo y
no la democracia. Considero que en Amrica Latina es claro que desarrollo socioeconmico y democracia tienen que ir de la mano y viceversa. Si no ocurre as, ningn
sistema democrtico tiene asegurada la estabilidad y la gobernabilidad.
En el Latinobarmetro 2008, se introdujo una nueva pregunta: Piensa usted que
en su pas la democracia funciona mejor o igual o peor que en el resto de Amrica
Latina? El 44% contest que igual; el 23% que peor y el 21% que mejor.18
Asimismo, Chile es el pas en donde funciona mejor la democracia (44%), seguido por Uruguay (43%) y Costa Rica (42%).
7. Ahora bien, un dato consignado en el Latinobarmetro 2008, y que indudablemente es importante: en el ao 1997, un 41% de los latinoamericanos manifest
que era feliz. En 2001 ese porcentaje, aument a 68%, y en el ao 2006, al 72%, entonces se estaba en pleno crecimiento y desarrollo. No obstante, en 2008, ese porcentaje
baj a 66%, por el impacto de la inflacin y el comienzo de la crisis econmica. Habr
qu ver que sucede en 2009 con el estallido de la actual crisis econmica global.
La satisfaccin de vida, otro indicador de bienestar, aument de 65%, en el ao
2002, a 71%, en 2008, lo cual puede deberse a que en pases de bajos ingresos, incluso pequeos aumentos en la calidad de vida pueden producir percepciones de bienestar y aumento de felicidad.19
V. Tres dcadas de nuevas tendencias constitucionales

1. Despus de la segunda guerra mundial, varios de los ms importantes pases de
Europa occidental y continental incorporaron en sus Constituciones, nuevas o revisadas, instituciones para proteger con eficacia los derechos humanos y para asegurar el
sistema democrtico. Fue una ola constitucional en Europa de especial trascendencia,
despus de la catstrofe del fascismo, de la conflagracin armada y de la victoria de la
democracia. En ese sentido, las Constituciones de Alemania Federal e Italia se distinguieron; posteriormente, la de Francia.
En esos aos posteriores a la segunda guerra mundial, Espaa y Portugal estaban
gobernados por dictadores, y muy rezagados en cuanto a instituciones democrticas.
Cuando ambos pases regresaron al rgimen constitucional y promulgaron sus leyes
18
19
Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, pp. 102-104.

Ibidem, pp. 12-13.
13
Jorge Carpizo
constitucionales, stas, a su vez, incorporaron las nuevas instituciones de esa gran corriente constitucionalista; puede afirmarse que constituyen una sntesis de esa ola
democrtica.
Amrica Latina para fortalecer sus instituciones democrticas volvi los ojos,
principalmente a partir de 1980 hacia Espaa, Portugal, Francia e Italia, segn el respectivo pas de la regin. Es decir, se dio un vuelco constitucional: despus de la independencia de los pases de la regin, los constituyentes se haban inspirado en el pensamiento francs e ingls, pero las Constituciones que ms haban influido en la
redaccin de los documentos constitucionales latinoamericanos haban sido, en primer lugar, la norteamericana de 1787; en segundo, la espaola de 1812 y, en tercero,
el incipiente desarrollo constitucional en los otros pases latinoamericanos. Lo nuevo
fue que los constituyentes de Amrica Latina se inspiraron en primersimo lugar en la
Europa democrtica y continental.
La nueva Constitucin de Portugal se expidi en 1976 y la de Espaa dos aos
despus. Ambas recogieron las nuevas instituciones postsegunda guerra mundial.
En Amrica Latina, a finales de los aos setenta, los pases fueron regresando a
la eleccin libre de sus gobernantes. El retorno al sistema democrtico se caracteriz
con la promulgacin de nuevas Constituciones, o revisiones generales de las antiguas.
La casi coincidencia cronolgica con la Constitucin Espaola de 1978 sirvi para que
sta inspirara en diversos pases de Amrica Latina, en forma sealada, lo relativo a
las instituciones de la segunda post guerra, lo cual ha sido bien documentado.20
2. Digamos en forma panormica cules son las principales instituciones aludidas; es decir, no es una lista exhaustiva, y qu pases las han aceptado, aunque con
modalidades diversas. Es imposible hacer alusin a los antecedentes latinoamericanos
de esas instituciones antes del periodo 1978-2008. Como excepcin hago referencia
nicamente a algunas.
Respecto a la jurisdiccin, justicia constitucional o Derecho Procesal
Constitucional, como ahora se denomina por varios autores, se han creado tribunales o
cortes especializadas en esta materia, aunque en algunos casos el nuevo sistema subsisti con el americano. Esta corriente comenz en Guatemala, con la Constitucin de
1965 y la Corte de Constitucionalidad, cuya efectividad fue casi inexistente, en virtud
de que resolvi slo un recurso en cuanto al fondo. El siguiente pas que cre un rgano de esa naturaleza fue Chile en 1970, lo suprimi en 1973 y lo restableci en 1980; su
funcionamiento no goz, obviamente, de independencia durante la dictadura militar.
Ecuador estableci, en 1945, un Tribunal de Garantas Constitucionales, pero la
decisin ltima corresponda al poder legislativo; en 1978, cre un Tribunal con igual
denominacin, pero sin facultades decisorias. En su Constitucin, expedida veinte
aos despus, estructur un verdadero Tribunal Constitucional. En Per, en 1980, se
20
14
Vase Fernndez Segado, Francisco (coord.), La Constitucin de 1978 y el constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2003, 874 pp. La obra contiene 37 ensayos,
muchos de los cuales son excelentes sobre este especfico tema.
estableci un tribunal de carcter constitucional cuya competencia fue para resolver

en ltima instancia las acciones de habeas corpus y de amparo, as como las acciones
de inconstitucionalidad; de estas ltimas conoci poco, debido a que funcion durante corto tiempo.
La ola democratizadora, de mediados de los aos ochenta, continu, impuls y
fortaleci la creacin de esos rganos constitucionales. En 1985 Guatemala restableci la Corte de Constitucionalidad, con facultades ms amplias que su antecesora.
Asimismo, se establecieron salas constitucionales autnomas dentro de las cortes
o tribunales supremos en El Salvador en 1983, reformada en 1991; en Costa Rica en
1989; en Paraguay en 1992; en Nicaragua en 1995, aunque las principales facultades
corresponden al pleno de la Corte; en Venezuela en 1999; en Honduras en 2001.21
3. El habeas data es el instrumento que procede para lograr el conocimiento de
informaciones relativas al promovente y que consten en registros o bancos de datos
pertenecientes a entidades gubernamentales o de carcter pblico, o bien para obtener la rectificacin de datos cuando el afectado prefiera no hacerlo por conducto de
un proceso reservado, ya sea judicial o administrativo. Como puede observarse, dicho
instrumento tiene por objeto proteger a la persona contra posibles afectaciones realizadas por medio de la informacin electrnica, que se ha extendido de manera
extraordinaria en nuestra poca.22
Incorporan el habeas data en sus Constituciones: Brasil en 1988, Paraguay en
1992, Per en 1993, Argentina en 1994, Ecuador en 1998, Bolivia en 2004.
Algunas Constituciones han creado novedosos instrumentos procesales de proteccin de derechos, como el mandado de segurana colectivo en Brasil, o la accin
de cumplimiento en Per, pero an se trata de casos aislados.
4. El ombudsman es la institucin sueca que se desarroll a partir de 1809, la cual
fue recogida por las Constituciones de Portugal como Promotor de la Justicia y de
Espaa como Defensor del Pueblo, denominacin esta ltima con la cual se ha incorporado a varias leyes fundamentales de Amrica Latina, regin en la que se pueden
encontrar algunos antecedentes; pero la primera Constitucin que la admiti con sus
caractersticas propias, se encuentra en el mencionado Cdigo Fundamental de
Guatemala de 1985; con posterioridad fue aceptada por los rdenes jurdicos de
Mxico en 1990, aunque se le incluy en la Constitucin hasta 1992;23 de El Salvador
en 1991; de Colombia en ese mismo ao; de Paraguay y Costa Rica en 1992; de Per
en 1993; de Argentina a nivel federal en 1993 y 1994, porque con anterioridad varias
21
22
23
Fix-Zamudio, Hctor, Estudio preliminar, en Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional comparado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996, pp. 31-40; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo,
Ensayos sobre derecho procesal constitucional, Mxico, Porra y Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, 2004, pp. 41-48.
Fix-Zamudio, Hctor, obra citada, nota 21, p. 43.
Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones JurdicasComisin Nacional de Derechos Humanos, 1993, pp. 115-134.
15
Jorge Carpizo
provincias ya contaban con l; de Bolivia y Honduras en el ltimo ao sealado; de

Nicaragua en 1995; de Ecuador en 1996; de Venezuela en 1999.
Adems, existen varios ombudsmen a nivel local y municipal, y otros no creados
a nivel constitucional como el Defensor de los Habitantes de Costa Rica, en 1992.
5. Se tiende a la autonoma tcnica del ministerio pblico o fiscal, desligndolo por
completo de la subordinacin tradicional que ha tenido respecto al poder ejecutivo.
Debo apuntar que en Amrica Latina el ministerio pblico se encuentra, aunque
sea formalmente, como parte del poder judicial en Colombia, Paraguay, El Salvador,
Per y en las provincias argentinas, salvo una; que la autonoma tcnica es todava
ms un postulado constitucional que una realidad.
En Ecuador se dice que la fiscala general del Estado es rgano autnomo de la
funcin judicial que goza de autonoma administrativa, econmica y financiera.
6. El equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. Con este propsito se
introducen instituciones novedosas.
En Amrica Latina, en 15 Constituciones se encuentra la figura de la interpelacin: Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.
En Argentina slo respecto al jefe de gabinete.
De acuerdo con el artculo 165 de la Constitucin de El Salvador, si un ministro,
un encargado del despacho o un presidente de institucin oficial autnoma no concurre a la Asamblea Legislativa a contestar las interpelaciones que se le hicieren, por
ese solo hecho, si no existe causa justa, queda depuesto de su cargo.
7. Elementos parlamentarios se presentan en varios pases de la regin. Existe la
posibilidad de voto de confianza en Per (artculo 130) y Uruguay (artculos 174 y
175), aunque en la realidad no suelen operar.
8. La institucin de la censura se encuentra en 12 pases de Amrica Latina:
Argentina (artculo 101), Bolivia (159.18), Colombia (artculo 135, fracciones 8 y 9),
Costa Rica (artculo 121.24), Ecuador (artculo 131), El Salvador (artculo 165),
Guatemala (artculo 167), Panam (artculo 161.7), Paraguay (artculo 194), Per
(artculo 132), Uruguay (artculos 147 y 148) y Venezuela (artculos 240 y 246).
En 6 pases el efecto jurdico de la censura es la renuncia, en otros tantos se
encuentra sujeta a la decisin del presidente de la Repblica, con modalidades diversas.
Veamos algunos ejemplos. En Costa Rica, la Asamblea Legislativa puede por dos
tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios (ministros) cuando a
juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de
errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses
pblicos.
Ntese que para dicha censura se exige una votacin calificada, lo que protege
a los ministros; que las causas son ms de carcter penal que poltico; que la Asamblea
goza de un amplio margen de discrecionalidad a su juicio, y no se especifica nada
16
ms, tampoco un procedimiento, pero lo ms importante, es que la censura no implica

la renuncia del ministro, sobre la que el presidente de la Repblica decide libremente.
Las Constituciones de Bolivia de 1878 y 1967 tambin dejaban los efectos de la
censura al criterio del presidente de la Repblica.
Ahora bien, no puede negarse que, aun en estos casos, la censura puede ser
importante y tiene efectos polticos de relevancia, ya que el presidente puede verse
presionado por la opinin pblica y ante la necesidad de preservar buenas relaciones
con el Congreso. No obstante, la decisin ltima de la permanencia del ministro
queda en manos del titular del Poder Ejecutivo.
En Guatemala, si el congreso emite un voto de falta de confianza a un ministro,
cuando menos por la mayora absoluta del total de los diputados, el ministro debe
renunciar de inmediato. Empero, si se satisfacen algunos requisitos, el ministro puede
recurrir la falta de confianza y, despus de escucharlo, el congreso vuelve a votar, y
para ratificar dicha falta de confianza, se necesita la votacin aprobatoria de las dos
terceras partes del total de los diputados que integran el congreso. Si se ratifica el voto
de falta de confianza, el ministro se tiene que separar del cargo de inmediato. En cada
caso, el voto de falta de confianza no puede exceder de cuatro ministros.
La Constitucin de Argentina, reformada profundamente en 1994, cre la figura de jefe de gabinete, quien es nombrado y removido por el presidente de la
Repblica, pero quien es polticamente responsable ante el congreso, que lo puede
remover de su cargo por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cmara, sin necesidad de expresar causa. No obstante, los dems ministros no son responsables ante el congreso. En la realidad, el jefe de gabinete es un representante del
presidente de la Repblica y un fusible, si surgen enfrentamientos graves entre los
poderes polticos.
Existe un rgano similar al gabinete en Bolivia, Colombia, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela que recibe la
denominacin de Consejo de Ministros. En Panam tiene la nomenclatura de
Consejo de gabinete.
En algunos pocos pases sudamericanos desde las primeras dcadas del siglo XIX
se introdujeron matices parlamentarios.
7. En Amrica Latina, debido principalmente a la influencia francesa de la
Constitucin de 1958, se ha venido aceptando que si en la votacin presidencial, ninguno de los candidatos obtiene el 50, 45 o 40% de los votos, se realiza una segunda
vuelta electoral, generalmente entre los dos candidatos que obtuvieron los mayores
porcentajes del sufragio.
Actualmente, regulan la segunda vuelta las Constituciones de Argentina, Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua,
Per, Repblica Dominicana y Uruguay.
El artculo 77.3 de Brasil regula lo que se puede denominar la segunda vuelta
clsica: si ninguno de los candidatos obtiene mayora absoluta en la primera vota17
Jorge Carpizo
cin, se realiza una segunda, en la cual participan los dos candidatos ms votados, y se
elige como presidente aquel que obtenga la mayora de los votos vlidos.
En Costa Rica el umbral de la votacin no es de 50% sino de 40%. En Argentina
ese umbral es de 45% de los votos vlidos o el 40% si existe una diferencia mayor de
diez puntos porcentuales entre el candidato que haya alcanzado ms votos y el que le
sigue en segundo lugar. En Nicaragua ese umbral se fij en 45% de los votos.
2. En un sistema presidencial, la segunda vuelta presenta ventajas y desventajas.24
8. Existen otras tendencias constitucionales en la regin que son tambin muy
importantes, como:
a. Los Consejos de la Judicatura, cuya funcin es el gobierno y la administracin
de los tribunales, integrados mayoritariamente por miembros del poder judicial con la
finalidad de hacer efectivo el llamado autogobierno de la magistratura.
Se afirma que los consejos de la judicatura hacen a un lado el aparato burocrtico del Estado para transformarlo en un rgano autnomo e independiente de cualquier otro poder; que es un rgimen de autogobierno por el cual se garantiza que la
carrera judicial sea una realidad y que la designacin, promocin, adscripcin y responsabilidad de los jueces respondan a sistemas objetivos de mritos que fortalezcan
la independencia de los tribunales.25
b. El reconocimiento de la supremaca del derecho internacional, primordialmente del convencional, respecto a los preceptos internos, pero no en relacin con los
constitucionales, como en los casos de Ecuador, Panam, El Salvador, Costa Rica y
Argentina.
En lo relativo a los tratados y convenciones sobre derechos humanos, el nfasis
es mayor, como en la Constitucin peruana de 1979, no en la actual de 1993, que dispuso que los preceptos de los tratados sobre esa materia tenan jerarqua constitucional y, por tanto, no podan ser modificados, sino por el procedimiento a travs del cual
se reforma la norma constitucional.
El artculo 142 de la Constitucin de Paraguay de 1992 es rotundo al ordenar que
Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrn ser denunciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de la Constitucin.
El artculo 75, inciso 22, de la Constitucin argentina, reformada en 1994, dispone que los tratados y los concordatos poseen jerarqua superior a las leyes, y que los
tratados y convenciones de derechos humanos, que expresamente enuncia, poseen
jerarqua constitucional, y slo pueden ser denunciados por el poder ejecutivo, previa
24
25
18
Carpizo, Jorge, Concepto de, obra citada, nota 2, pp. 167 y 168.
Giacobbe, Giovanni, Autogobierno de la magistratura y la unidad de la jurisdiccin en el ordenamiento
constitucional de la repblica italiana, en varios autores, Justicia y sociedad, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1993, p. 103. Vase de Fix-Zamudio, Hctor, rganos de direccin y administracin de los tribunales en los ordenamientos latinoamericanos, en varios autores, Memoria de El Colegio
Nacional, 1992, pp. 43 y 44, y Los problemas contemporneos del Poder Judicial, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 1986, pp. 37-40; asimismo, Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, Mxico,
Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 192-206.
aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara;
los dems tratados y convenciones sobre dicha materia gozarn de jerarqua constitucional, si son aprobados por la mencionada mayora de los legisladores.
El artculo 23 de la Constitucin venezolana norma que los tratados, pactos y
convenciones ratificados de derechos humanos tienen jerarqua constitucional y, en
consecuencia, prevalecen en el orden interno, en cuanto contengan preceptos ms
favorables que los establecidos por la Ley Fundamental, siendo de aplicacin inmediata y directa por parte de los tribunales y dems rganos del poder pblico.
El artculo 417 de la Constitucin de Ecuador dispone que en los tratados y
otros instrumentos internacionales de derechos humanos se aplicarn los principios
pro ser humano, de no restriccin de derechos, de aplicabilidad directa y de clusula
abierta establecidos en la Constitucin.
En la regin son veintin pases los que reconocen la jurisdiccin contenciosa de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitucin peruana de 1993, en
su artculo 205, precisa que agotada la jurisdiccin interna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitucin reconoce, puede recurrir a los tribunales u
organismos internacionales de los cuales ese pas es parte. Hasta ahora es la nica
Constitucin latinoamericana que contiene un precepto de tal naturaleza. Sin embargo, fue este Estado, el que, en 1999, desconoci unilateralmente y con efecto inmediato la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
aunque en marzo de 2001, el Congreso de ese pas decidi su retorno a la jurisdiccin
de la mencionada Corte.26
c. La judicializacin de los actos y conflictos electorales. La tendencia es hacia la
creacin de tribunales especializados en materia electoral en lugar de institutos de
carcter poltico. Estos tribunales gozan generalmente de autonoma plena y en
muchas ocasiones constituyen rganos constitucionales autnomos. El proceso
comenz con la Constitucin brasilea de 1934. La actual de 1988 establece una
amplia jurisdiccin electoral con un Tribunal Superior Electoral, Tribunales
Regionales Electorales, jueces electorales y juntas de la misma naturaleza.
Se han constituido tribunales electorales, autnomos e independientes del Poder
Judicial y de cualquier otra institucin u organismo del Estado, como en la Constitucin
de Chile de 1980 con el Tribunal Calificador de Elecciones y los tribunales regionales
electorales; en la Constitucin de Costa Rica de 1949 con el Tribunal Supremo de
Elecciones; en la Constitucin de Ecuador de 1978 con el Tribunal Supremo Electoral;
en la Constitucin de Panam de 1972-1983 con el Tribunal Electoral; en la
Constitucin de Paraguay de 1992 con el Tribunal Superior de Justicia Electoral.
26
Dichos pases son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trinidad y
Tobago, Uruguay y Venezuela. Vase Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, obra citada, nota 21, pp. 155-158;
Gmez-Robledo Verduzco, Alonso, Nexos entre la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en Ars Iuris, Mxico, nm. 17, 1997, pp. 120-147; Garca Ramrez, Sergio, Estudios jurdicos,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 389-405.
19
Jorge Carpizo
Guatemala y Honduras cuentan con tribunales electorales, aunque no se

encuentran regulados en sus respectivas Constituciones.
En Colombia, El Salvador, Per y Venezuela existen rganos, que a pesar de que
no renen las caractersticas judiciales, deciden en ltima instancia respecto a los
resultados de la calificacin.
d. Las funciones de fiscalizacin se realizan a travs de un rgano especfico, con
autonoma tcnica, que generalmente se encuentra encuadrado dentro del poder
legislativo, cuya funcin es la fiscalizacin de las cuentas, de la gestin econmica del
Estado, del sector pblico y de los recursos pblicos manejados por particulares. Este
rgano, como regla general, informa al Congreso de sus labores y determina las probables responsabilidades en que se haya podido incurrir en el manejo de los recursos
pblicos.
Los miembros de estos rganos deben gozar de garantas de independencia e inamovilidad.
A estos rganos se les suele denominar Tribunal o Corte de cuentas, entidad
superior de fiscalizacin, cmara de cuentas, auditora general de la nacin, aunque la
denominacin que prevalece en Amrica Latina es la de Contralora General de la
Repblica o del Estado.
Estos rganos son de singular importancia en una regin donde la corrupcin
representa un gran problema, aunque sus facultades no son amplias en varios de nuestros pases, en los cuales, ya sea que se encuentren enmarcados o no dentro del poder
legislativo, se les garantiza autonoma funcional y administrativa. Tal es el caso en
Colombia, Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Uruguay y
Venezuela. En la actual Constitucin de Ecuador le suprimen la autonoma tcnica y
funcional al rgano correspondiente, misma que se reconoca en la anterior
Constitucin.
La Constitucin argentina seala que es organismo de asistencia tcnica del
Congreso, con autonoma funcional. La de Brasil indica que el control est a cargo del
Congreso Nacional con el auxilio del Tribunal de Cuentas. La de El Salvador, que es
organismo independiente del presidente de la Repblica. La de Guatemala, que es institucin tcnica descentralizada. Las de Chile, Nicaragua y Panam, que son organismos autnomos o independientes.
Al respecto, interesante resultan las disposiciones constitucionales de Argentina,
Colombia y Guatemala.
En Argentina, el titular es propuesto por el partido de oposicin con mayor
nmero de legisladores en el Congreso, y es designado por mayora absoluta de los
miembros de cada una de las cmaras legislativas.
En Colombia, el contralor es electo por el Congreso de ternas que integran por
partes iguales la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado.
20
En Guatemala, el contralor es designado por el Congreso, por mayora absoluta

de todos los diputados, entre seis candidatos propuestos por una comisin integrada
por un representante de los rectores de las universidades, los decanos de las facultades de Contabilidad en que se imparte la carrera correspondiente, de la Asamblea
General del Colegio de Economistas, Contadores Pblicos y Administradores de
Empresas.
Por el contrario, el presidente de la Repblica s interviene en algn grado o
forma en esos nombramientos en Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Nicaragua, Per y
Repblica Dominicana.27
9. En el contexto de este panorama, un dato para tenerse en cuenta, en virtud de
que es trascendente, consiste en que de 1978 a 2008, 18 presidentes no pudieron terminar su periodo en la regin, con la consecuente crisis de gobernabilidad, pero sta
se super por los cauces que marca la Constitucin; la sustitucin presidencial fue de
acuerdo con sus normas. El primer presidente de este ciclo que no concluy su periodo fue Hernn Siles Suazo de Bolivia en 1985; el ltimo, Eduardo Rodrguez Veltz
del mismo pas, en 2006.
Todas estas tendencias constitucionales refuerzan a nuestras democracias y otorgan un nimo optimista, a pesar de que en diversos pases las instituciones existen,
pero no se desarrollan adecuadamente, debido a causas muy diversas como carencia
de total independencia frente a poderes constitucionales y fcticos, personal no idneo y estructuras dbiles, an sin consolidarse.
Otra perspectiva, pero igualmente optimista, desde la visin electoral, la proporciona Daniel Zovatto quien afirma:
La alternancia en el poder producida por la va electoral a lo largo de estas
tres dcadas (1978-2008), unida a la eleccin de una mujer (Chile y Argentina),
de un sindicalista (Brasil) y de un indgena (Bolivia), dan cuenta de la importancia y profundidad del cambio poltico que se ha venido llevando a cabo en la
regin. Cabe destacar, asimismo, la alternancia producida en Mxico con la victoria de Fox (2000), despus de ms de siete dcadas de gobiernos del PRI. No
menos importante fue la llegada de la izquierda a la presidencia en Uruguay
luego de muchas dcadas de alternancia entre colorados y blancos. Todos estos
cambios ponen de manifiesto que la democracia electoral no slo goza de buena
salud en la regin sino, tambin, que es el mejor camino para producir cambios
profundos y pacficos.
27
Los datos anteriores los he tomado principalmente de dos obras: Entidad Fiscalizadora Superior de La India
(comp.), Mandatos de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, Intosai, 3 vols., que contiene la normativa de
estos rganos en todo el mundo, tanto a nivel constitucional como legal. El idioma utilizado es el ingls; y
de Lpez Guerra, Luis y Aguiar, Luis, (eds.), Las Constituciones de Iberoamrica, Madrid, Unin
Iberoamericana de Colegio de Abogados e Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, 2001, 1324 pp.
21
Jorge Carpizo
La alternancia ha venido acompaada de nuevos actores polticos que presionan desde el mismo Estado a favor de cambios estructurales. Es la revolucin
institucional como la ha llamado Evo Morales, originada y liderada desde el
Estado. A diferencia de los aos 60 del siglo pasado, cuando la revolucin era
exgena al Estado, ahora su origen es endgeno. Pero los revolucionarios de
nuestro tiempo no han llegado al poder mediante la lucha armada sino a travs
de las urnas y estn actuando con reglas democrticas, si bien es cierto tensionndolas, muchas veces, hasta el lmite. El plebiscito boliviano del pasado 10 de
agosto (de 2008), del cual el presidente Morales result ganador indiscutible,
representa un ejemplo claro de esta revolucin institucional, de un mecanismo
dirigido a buscar, por la va de las urnas, la legitimidad para su gobierno y para
el proceso de revolucin democrtica y cultural. En otras palabras, el poder de
la eleccin como legitimadora del poder popular. El siguiente paso de este proceso de transformacin por la va electoral fue el referndum constituyente de
25 de enero de 2009.
Quin podr negar que, para ser legtimo, cualquier cambio que se realice
en Amrica Latina a partir de ahora tendr que llevarse a cabo, necesariamente,
por medio de elecciones y respetando las reglas del juego democrtico?.28
VI. Algunos aspectos actuales de la democracia latinoamericana

En la democracia latinoamericana de nuestros das hay cuestiones que debemos
tener en cuenta por su singular importancia, y para contar con un panorama ms preciso de nuestras democracias y de las tendencias constitucionales en la regin, y algunas no son optimistas. Entre ellas destaco las siguientes:
1. Los sistemas pluralistas moderados y extremos, y la falta de confianza hacia
los partidos polticos.
2. Los gobiernos divididos y de coalicin.
3. Los referendos.
4. La corriente reeleccionista.
5. El poder de la calle.
6. El crimen organizado, y
7. La moral pblica.
Digamos algo de cada una de estas siete cuestiones:
1. En la regin, en 11 pases existen 10 o ms partidos polticos o movimientos por
los cuales la gente votara. En Venezuela encontramos 85 partidos, 22 en Repblica
Dominicana, 14 en Brasil y Guatemala, 13 en Argentina y Ecuador, 12 en Per, 11 en
Bolivia y Costa Rica, 10 en El Salvador y Paraguay, 5 en Honduras y 4 en Uruguay.29
28
29
22

Ibidem, p. 10.
En trminos generales, nuestros sistemas de partidos polticos se encuentran en

evolucin y an no es posible conocer qu va a resultar al final de cuentas.
Permtaseme ejemplificar con Mxico: existen 8 partidos y tenemos un sistema tripartito, en el cual actualmente slo tres estn en posibilidad de obtener la presidencia de
la Repblica. No obstante, es un sistema en movimiento, que no termina de asentarse.
La percepcin que existe en Amrica Latina de los partidos polticos ha mejorado
un poco. Sin embargo, la confianza en ellos contina siendo baja. En relacin con la pregunta de si los partidos polticos lo estn haciendo bien o muy bien, la respuesta positiva fue de 30%. Hubo un incremento comparado con 2007, y se regres al nivel de 2006.
Ante la pregunta en 2008 cunta confianza tiene en los partidos polticos?, la
respuesta de mucha o algo fue de 21%. En 2003 esa pregunta la respondi positivamente el 11% de los encuestados.
Respecto a si los partidos extremistas deban prohibirse o permitirse, el 52% se
manifest por la permisin y el 36% por la prohibicin.30
Existe, entonces, desconfianza hacia los partidos polticos porque: no cumplen
con las promesas electorales, se les percibe como nicamente interesados en obtener
el poder, la corrupcin, los escndalos de toda ndole y que la situacin socioeconmica de la poblacin cambia muy poco, sea cual fuere el partido que gobierne.
2. Las experiencias de gobiernos divididos o compartidos en Amrica Latina; es
decir, cuando el partido del presidente no cuenta con mayora absoluta en el
Congreso, son de lo ms dismbolas. Las hay muy exitosas, otras no tanto; tambin
encontramos fracasos.
Scott Morgenstern y Pilar Domingo sealan gobiernos democrticos en
Sudamrica durante el siglo XX que muchos terminaron en golpes de Estado. De 70
gobiernos de mayora 12 finalizaron en golpes, o sea, el 17%. De 83 gobiernos divididos, 17 acabaron por causa de un golpe; es decir, el 21%,31 y a partir de 1978, el presidente fue sustituido, como ya afirm, dentro de los marcos constitucionales.
El ejemplo de los ltimos cinco gobiernos de Brasil es aleccionador. Esos gobiernos fueron divididos, pero mientras Sarney, Collor y Franco no lograron que el
Congreso aprobara sus propuestas, el xito ha coronado las gestiones de Cardoso y
Lula. Los factores para ello son mltiples, entre los que podemos mencionar: liderazgo, consenso para la estabilizacin del pas, medidas econmicas exitosas, ministros
capaces, rumbo definido y habilidad negociadora. El camino no ha sido fcil, se
encontraron escollos y obstculos, pero los resultados son satisfactorios o muy satisfactorios.32
30
31
32
Ibidem, pp. 86-89.

Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, The Success of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential
Regimes, en Valads, Diego, y Serna, Jos Mara (coords), El gobierno en Amrica Latina Presidencialismo
o parlamentarismo?, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000; pp. 101 y 102.
Mainwaring, Scott, Multipartidism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil, en Mainwaring,
Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge,
Inglaterra, Cambridge University Press, 1997; pp. 95-105.
23
Jorge Carpizo
La existencia de gobiernos divididos lleva de la mano a la de gobiernos de coalicin. El sistema presidencial de coalicin es una creacin de Amrica Latina.
El presidencialismo de coalicin presenta frmulas diversas: electorales, de
gobierno, de reformas y de acuerdos legislativos. No es la panacea, obviamente que se
presentan problemas,33 pero encontramos ejemplos exitosos como los de Brasil, Chile
e incluso Bolivia.
En los sistemas de gobierno donde predomina el pluripartidismo moderado o
extremo, contemplo que alguna frmula de coalicin es necesaria. Me inclino por la
de gobierno. Visualizo, en parte, nuestro futuro en dicha direccin.
3. Los referendos toman actualidad en Amrica Latina. Las ltimas
Constituciones, como las de Venezuela, Ecuador y Bolivia han sido aprobadas a travs de este mtodo. En un sistema democrtico as debe acontecer.
El proyecto de Constitucin que el presidente Chvez propuso en 2007 fue
rechazado en un referendo, y su iniciativa de reforma constitucional para la reeleccin indefinida de las autoridades electas, fue aceptado a travs de otro referendo en
este 2009.
Los referendos tampoco son una panacea, pero constituyen el mtodo ms acorde con la democracia: que las decisiones ms importantes las tome directamente el pueblo. Todos sabemos el peso de los medios electrnicos de comunicacin para influir en
el votante. En el ltimo referendo venezolano, la oposicin se opuso, alegando que se
vulneraba el artculo 345 de la Constitucin que indica: la iniciativa de reforma que
no sea aprobada, no podr presentarse de nuevo en un mismo periodo constitucional.
El presidente Chvez aleg que el asunto era semntico, en virtud de que no poda presentar la misma iniciativa, pero s una reforma, una sencilla enmienda.34 Para cualquier constitucionalista es claro que dicha interpretacin no es correcta. El punto ms
importante en el referendo de 2007 fue precisamente ese: la reeleccin indefinida del
presidente de la Repblica, acompaada y fortalecida en 2009 con la posibilidad de la
reeleccin indefinida de todo funcionario de eleccin popular.
Asimismo, los referendos revocatorios a nivel nacional comienzan a proliferar en
nuestra regin.
En 2008, en Bolivia se les pregunt a los ciudadanos usted est de acuerdo con
la continuidad del proceso de cambio liderado por el presidente Evo Morales Ayma y
el vicepresidente lvaro Garca Linera?. Ms que un referendo revocatorio fue un
referendo ratificatorio, en el cual a quienes no les fue bien fue a los prefectos de
Cochabamba y La Paz, cuyo resultado les fue adverso, con lo cual dejaron de ocupar
esos cargos.
33
34
24
Lanzaro, Jorge, Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en Amrica Latina, en Lanzaro, Jorge
(comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, CLACSO y
ASDI, 2001, p. 32.
El Pas de 4 de diciembre de 2008, p. 5.
En Venezuela, la Constitucin acepta el referendo revocatorio para todos los cargos

de eleccin popular; en 2004, el presidente Chvez se someti a este procedimiento.
El referendo revocatorio existe tambin a nivel regional y municipal, en algunos
pases del rea.
4. Un principio caracterstico de nuestra regin, como regla general, haba sido
que el presidente de la Repblica no poda reelegirse para el periodo inmediato.
En la actualidad existe una fuerte corriente reeleccionista. El presidente encuentra con frecuencia los medios constitucionales, a veces muy forzados, para perpetuarse
en el poder. Ah est el ejemplo mencionado de Chvez y actualmente en el Congreso
de Nicaragua existe un proyecto similar que parece no goza de la simpata legislativa.
Incluso presidentes, con una trayectoria personal, acadmica y poltica de vocacin democrtica, sucumben al canto de las sirenas al quebrar la regla de la no-reeleccin inmediata; as ha acontecido y as aconteci en Brasil en 1997. Fernando Enrique
Cardoso logr la reforma constitucional para permitir su reeleccin inmediata por una
sola ocasin, la cual incluy tambin a los gobernadores y los prefectos. Dicha reforma
permiti a Cardoso ocupar el cargo durante dos periodos consecutivos, situacin semejante a lo que acontece en la actualidad con el presidente Lula da Silva. Recientemente
se oyeron voces de dirigentes del partido ms importante en el poder que proponan
otra reforma constitucional que permitiera la reeleccin de Lula para un tercer periodo consecutivo. Lula expres su oposicin y consider que una reforma constitucional
que permitiera un tercer mandato consecutivo sera insensatez pura, falta de sensibilidad poltica y que no se juega con la democracia.35 Lo anterior resalta la figura
de Lula como estadista, demcrata, y defensor de las instituciones.
Todo indica que el presidente Uribe de Colombia intentar una reforma constitucional que le permita reelegirse para un tercer periodo consecutivo.36
La norma constitucional se ha doblado ante la fuerza del poder ejecutivo.
Argentina, Brasil, Ecuador, Per y Colombia pasaron de la reeleccin mediata a permitir la inmediata. Costa Rica ha aceptado, en cambio, la reeleccin despus de transcurrido un mandato presidencial, y sin que se efectuara reforma constitucional alguna, sino a travs de la interpretacin jurisdiccional.
En Repblica Dominicana, el presidente Fernndez Reyna se reeligi en 2008
para un tercer periodo.
Este principio de no reeleccin debe ser parte de un sistema democrtico.
Incluso en los regmenes parlamentarios debe existir un lmite a la permanencia en el
poder del jefe de gobierno: 8, 12 o 16 aos? La democracia implica tambin rotacin
en los cargos.
5. El poder de la calle o de las movilizaciones.
35
36
El Pas de 7 de noviembre de 2007, p. 9.

El Pas de 12 de agosto de 2008, p. 8. Vase este mismo peridico de 23 de febrero de 2009, p. 17, en donde
se encuentra un interesante artculo de Andrs Oppenheimer sobre esta cuestin.
25
Jorge Carpizo
Diversos grupos se percatan de que un motor de cambio se encuentra en la protesta y la movilizacin, a veces debido a que sus intereses no se encuentran representados en el Congreso.
Parece paradjico, aunque no es raro, que las movilizaciones sean auspiciadas
desde el gobierno central para presionar al Congreso, tribunales o poderes de hecho.
Los latinoamericanos creemos en un 59% que el status quo se puede cambiar a
travs del voto; un 16% por medio de las movilizaciones, y un 14% que no es posible
influir en el cambio.
Las naciones ms escpticas al respecto, en virtud de que no consideran que el status
quo pueda ser cambiado, son: Chile con 27%, Mxico con 23% y Honduras con 21%.37
6. En algunos de los Estados de la regin el crimen organizado ha tomado tal
vigor que desafa al propio Estado y a su monopolio legtimo de la fuerza.
Las cantidades enormes de dinero que el crimen organizado maneja y su poder
corruptor carcomen las bases mismas de la organizacin poltica y de la sociedad,
incluso un problema actual, en algunas naciones, es la existencia del dinero de ese crimen en las elecciones.
El Latinobarmetro 2008 indica que por primera vez, como promedio, aparece la
delincuencia como el principal problema de la regin con 17%, y en segundo lugar se
encuentra el desempleo con 15%. La delincuencia ocupa las preocupaciones de la
mitad, un tercio y un quinto de las poblaciones de 7 pases de la regin. El desempleo,
en contraste, slo es la preocupacin principal de otros 5 pases, pero en mucha menor
medida en cada pas.38
En Venezuela el 53% de los encuestados manifestaron haber sido vctimas de un
delito y en Mxico el 42%. No obstante, en este ltimo pas la economa fue sealada
como el problema ms importante por un 24%, a pesar de que el crimen organizado
tiene asolada a la nacin, como jams nadie se imagin que poda acontecer. Un dato
adicional, en Mxico, en los ltimos ocho aos, 130,000 elementos han desertado del
ejrcito, segn manifest el propio presidente de la Repblica, y una buena proporcin de ellos fueron reclutados por el crimen organizado, que incluso los invita a unrsele a travs de mantas colocadas en sitios claves de varias ciudades del pas.
7. Publiqu un ensayo que intitul: La moral pblica en Mxico para dejar
constancia de mi profunda preocupacin sobre este tema.39 La tesis que sostengo consiste en que poder, dinero, corrupcin, impunidad y mentiras son la quinteta de la
muerte para Mxico, y es el ambiente moral dentro del cual han crecido nuestros
nios y jvenes: es el ejemplo que generaciones de mexicanos les hemos dado, y esto
es lo que quieren alcanzar en su existencia a como d lugar y sin importar los medios.
37
38
39
26
Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, pp. 98-101.

Ibidem, p. 23.
Carpizo, Jorge, La moral pblica en Mxico, en Voz y voto, nm. 181, Mxico 2008; 38-45 pp.
Reproducido en Moral pblica y libertad de expresin, varios autores, Mxico, Jus, Res pblica, Benemrita
Universidad Autnoma de Puebla y Fundacin para la Libertad de Expresin, 2008; 9-33 pp.
Pues bien, en varios de los congresos y seminarios latinoamericanos a los que he

asistido, diversos participantes me han asegurado, toda proporcin guardada y en
diversos grados, que la situacin en su pas es muy parecida a la que describo para
Mxico. Entonces, me percat de que el deterioro de la moral pblica es un grave problema en varios pases de nuestra regin y probablemente en la mayora de ellos.
Debo puntualizar que despus de contemplar algunas de las causas de la actual crisis econmica mundial, me atrevo a afirmar, y considero que no me equivoco, que esos
problemas de moral pblica reinan tambin en varios de los pases ms ricos del mundo
y en mayor proporcin; fraudes de 50,000 y 8,000 millones de dlares cometidos por dos
personas, el descuido y el contubernio de los rganos supervisores, rescates de miles de
millones de dlares, que pagarn los contribuyentes, para salvar bancos y empresas
donde rein la irresponsabilidad, la incompetencia, la corrupcin, las mentiras, las dobles
contabilidades, y en donde a algunos de los responsables todava se les jubil con cientos
de millones de dlares. Todo igual o peor que en algunos pases de Amrica Latina, con
la sola diferencia del tamao fenomenal e inmenso de los mismos problemas.
*
Es hora de finalizar y lo hago expresando una profunda preocupacin: que varios
de los problemas expuestos en esta ltima parte de la ponencia-conferencia: la falta de
confianza en los partidos polticos, la atomizacin del sistema de partidos polticos, la
corriente reeleccionista, el debilitamiento de los poderes legislativo y judicial, los
referendos manipulados y no conducidos conforme a la ley, el problema del crimen
organizado y un deterioro en la moral pblica, vayan a conducir, a varios o a muchos
de nuestros pases, a una nueva ola, no de fortalecimiento de la democracia, sino de
hiperpresidencialismo, donde los pesos y contrapesos del poder se debilitan y la proteccin de los derechos humanos palidece.
Adems, en Amrica Latina no contemplo ni creo posible una fuerte democracia material si la gran mayora de la poblacin no conduce una existencia digna, con
satisfactores econmicos, sociales y culturales suficientes. El reto es enorme. Lo podemos afrontar. De estos treinta aos de fortalecimiento democrtico y constitucional,
no debe darse ningn paso hacia atrs. Ningn retroceso. Al contrario. La ruta es el
fortalecimiento y la consolidacin de la democracia poltica y social. Ello es tambin
nuestra responsabilidad y debe ser, asimismo, nuestro compromiso.
Ciudad Universitaria, D. F., marzo de 2009.
27
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados1

Asdrbal Aguiar2
Dirase que los soberanos de nuestro tiempo slo tratan de hacer

grandes cosas con los hombres. Preferira que pensasen un poco ms en
hacer hombres grandes; que dieran menos importancia a la obra y ms al
obrero, y que tuviesen siempre presente que una nacin no ser durante
mucho tiempo poderosa si los hombres que la componen son individualmente desvalidos. Alexis de Tocqueville (De la dmocratie en
Amrique: 1835-1840, vol. II, Flammarion, Paris, 1982).
Cuando al ciudadano se le pregunta si est o no satisfecho con la
democracia, normalmente piensa no slo en algunos avances econmicos, sino en las deficiencias del sistema poltico, en las del Estado y sus
instituciones y en los problemas econmicos y sociales que le atribuye a
la globalizacin. Csar Gaviria (La OEA: 1994-2004: Una dcada de
transformacin. Washington, 2004)
Sumarioo: I. Introduccin, para comprender el presente II. Entre el ideal planetario y el regreso a las cavernas
III. Crisis de la ciudadana democrtica IV. De vuelta al hombre y a su dignidad inmanente V. Grecia, partera de la
democracia VI. La fragua de la repblica antigua y medieval VII. En la hora de las revoluciones VIII. Un balance
provisorio IX. De la democracia formal y el ejercicio efectivo de la democracia X. Hacia la Carta Democrtica
Interamericana XI. El derecho humano a la democracia XII. Los estndares contemporneos de la democracia
XIII. La participacin democrtica XIV. La gobernabilidad XV. Otra recapitulacin necesaria: El ncleo ptreo de la
democracia XVI. La agona del Estado, crcel de ciudadanos XVII. La democracia contra la democracia XVIII. Eplogo, para imaginar el porvenir XIX. Post Scriptum.
I. Introduccin, para comprender el presente

[1] La Era varias veces milenaria que hace de la naturaleza objetiva y espacial
como de sus bienes el asiento de las ideas nuestras ideas son nuestros anteojos dice
Alain o mile Chartier y de las culturas que stas forman, est llegando a su fin. O
acaso, permaneciendo aqulla, se desplaza, pierde su importancia y actualidad. Tanto
1
2
El texto es la fuente de nuestra Leccin Magistral de apertura del ao acadmico 2008-2009, dictada en el
mes de octubre en la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica Andrs Bello, en Caracas.
Doctor en Derecho Summa cum Laude. Catedrtico Titular de la Universidad Catlica Andrs Bello
(Venezuela). Profesor Visitante de las Universidades del Salvador y de Buenos Aires (Argentina).
Acadmico Correspondiente de las Academias Nacionales. de Ciencias Morales y Polticas y de Derecho y
Ciencias Sociales de Buenos Aires. Miembro Asociado de la Academia Internacional. de Derecho
Comparado de La Haya.
29
Asdrbal Aguiar
es as que un antiguo maestro argentino de Derecho internacional, Juan Carlos Puig,

fallecido hace casi tres dcadas an no cae la Cortina de Hierro - se refiere a esa Era
en la evolucin geo-bio-morfolgica terrquea, conocida como la del laboreo de los
metales y comenzada hace ms o menos veinte mil aos en el cuaternario, para
observar que hay quienes dicen con razn que la crisis que vive la Humanidad no
es simplemente el anuncio de una nueva poca histrica (De dicho autor, Promocin
de la dignidad humana y la justicia en el mbito internacional: propuestas para el
cambio, discurso pronunciado en el 24 Congreso de la International Studies
Association, Mxico, 6 de abril de 1983).
[2] Las cosas, renovables o no - la tierra sujeta a lmites polticos y geogrficos,
los instrumentos para la labranza e incluso para la guerra, las obras de ingeniera o del
arte manual, los medios para el transporte, los alimentos - pero dispuestas por la
Naturaleza para colmar las necesidades del hombre, por tener valor econmico y tambin espiritual son durante ese largo perodo de nuestra civilizacin la fuente del
poder real y el ncleo racional, qu duda cabe, de los credos civiles y hasta religiosos.
[3] A manera de ejemplos y en las antpodas, an el socialismo marxista y el capitalismo debaten a partir de tales cosas u objetos y de su acumulacin sobre las
opciones convenientes para asegurar el bienestar de la Humanidad y organizarla
social y polticamente. Aqul, bajo la forma de democracias populares tuteladas por
el Estado, el cual sujeta dentro de s al hecho econmico y a la realidad cultural transformndolos en sus sirvientes. ste, en pugna contra el Estado, predicando la democracia liberal y republicana, que afirma en sus autonomas y especificidades a las relaciones sociales y a las de produccin. Empero, lo veraz es que los bienes objetivos
como las estructuras productivas o pblicas que los hacen realidad y que son motivo
de la diatriba entre las corrientes ideolgicas enunciadas, se desplazan y sin sustituidos sobre este puente inacabado entre el siglo XX y el siglo XXI - por otros bienes
intangibles e inasibles, que le marcan un estilo propio y un sentido y derrotero radicalmente distintos a la vida del hombre. El tiempo que emerge bajo nuestros pies
implica una ruptura profunda con el tiempo conocido. No es ni ser mejor o peor, sino
otro y en extremo distinto.
[4] La Era en cierne, dominada por la inteligencia artificial o la biotecnologa,
por las comunicaciones satelitales y la informacin, se la comprende por medio de la
razn y el entendimiento o a la luz de los efectos de sus productos inditos e ingeniosos, como las redes telemticas, los computadores, los chips de memoria, los televisores a plasma, los juegos electrnicos, la robtica, la nanobtica, la gentica de alimentos o de las medicinas. O acaso la observamos, sin entenderla, cuando se expresa en
las prcticas de clonacin o de creacin de la vida sin sexo, o en el propsito que anida
la reciente puesta en marcha de la llamada Maquina de Dios, que recrea el Big-Bang
o momento originario del Universo.
[5] Lo instrumental o lo que cubre o encierra a esta suerte de alma o chispa del
ingenio contemporneo como sus derivados mercaderiles o polticos quedan en un
30
La Democracia del Siglo XXI y el Final de los Estados
plano de subordinacin. Lo esencial son la acelerada fragua de la realidad virtual y

sus efectos sobre el individuo como especie y como persona. En otras palabras, vivimos el trnsito desde el tiempo de la explotacin del hombre por el hombre y a propsito de la materia hacia el tiempo de la explotacin por ste del mismo tiempo y su
velocidad. Se trata de nuestro ingreso como especie humana a la revolucin tecnotrnica y a su indita sociedad de vrtigo, en movimiento constante, sin concesiones
para el tiempo.
[6] Los beneficios de tal Era nueva son ingentes e innegables, ciertos y constatables, pero asimismo sus consecuencias, a veces alienantes, no discriminan pues desbordan el criterio de la localidad material y humana; a un punto tal que a los sectores
sociales preteridos del mundo o urgidos hasta de los insumos vitales para la subsistencia, llegan antes y como smbolo de estatus e inclusin los medios es el caso de los
telfonos celulares y el Internet - aportados por la citada y descrita revolucin del
intelecto. De modo que, desde hace algunas dcadas, una generacin apenas, se habla
de la fractura epistemolgica, del quiebre en los fundamentos del conocimiento
humano y cientfico. Y quienes siguen apegados al antiguo lenguaje espacial, procedimental y materialista describen dicho fenmeno con el nombre de globalizacin
o mundializacin de la economa y del comercio, de los mercados en suma, por lo
dems tachndolo segn el libelo de que atenta contra el orden social dado, nuestras
soberanas y nuestros modos de ser nacionales u originarios.
[7] Fernndo Baza, sociolgo y politlogo mexicano, fija el evento en curso con
vistas a su expresin estructural y dual, econmica y poltica: Desde mediados de la
dcada de los ochenta dice - el trmino globalizacin fue rpidamente incorporado al
lenguaje acadmico y al popular para designar: primero, los fenmenos asociados a la
mundializacin de los mercados (o a su integracin mundial) [por virtud del acelerado
avance tecnodigital], y, posteriormente, los fenmenos asociados a la des-soberanizacin de los Estados [al romperse el carcter Estado-cntrico y territorial del sistema econmico internacional o la lgica capitalista Estado soberano-mercado nacional] (Del
autor, Mundializacin, en Perfiles Latinoamericanos, FLACSO, Mxico, # 17, 2000).
II. Entre el ideal planetario y el regreso a las cavernas

[8] Luigi Ferrajoli, eminente filsofo italiano del Derecho, refirindose a esta
incierta transicin que vivimos habla tambin sobre los procesos de globalizacin
y de integracin mundial que comprenden como dominantes a la economa, las finanzas y las comunicaciones; pero destaca en paralelo y ms all de la acusada declinacin del Estado soberano e hijo de los espacios limitados demasiado grande para las
cosas pequeas y demasiado pequeo para las cosas grandes - la emergencia de procesos de desagregacin animados por instancias de autonoma poltica y fundados en
reivindicaciones localistas y comunitarias, nacionalistas, tnicas o religiosas entendidas como factores de identidad cultural. No deja de sorprenderle que tal bipolaridad
31
Asdrbal Aguiar
u oposicin entre el sueo planetario que imagina Enmanuel Kant en pleno siglo
XVIII, y el apreciado desarraigo ciudadano en explosin, convertido en sectas neoreligiosas o en grupos o retculas sociales indgenas, ecologistas, comunales, de gnero y
otros tantos, est anidado por miedos o preocupaciones de reciente cuo y bajo el
atropello del mismo cambio histrico dada su ineditez.
[9] El carcter fragmentario o celular que acusa el tejido o entramado social posmoderno, da lugar a una suerte de cosmovisin casera segn la ptica del intelectual
argentino Albino Gmez. Ella parece explicarse, segn sus reflexiones acerca de la
sociedad moderna, en la pugna no resuelta entre los sistemas nacionales tecno-econmicos que se desplazan hacia lo mundial y burocrtico estatales: como instituciones utilitarias bsicas de la moderna sociedad occidental, y el sistema social y cultural, vctima del tiranicidio lo dice Habermas por parte de stas y mejor ganado
para la dimensin esttica y racional de la vida (A. Gmez. Aproximacin a la sociedad moderna. Clases magistrales. Revista Noticias. Buenos Aires, 18 de julio del 2009).
[10] Miguel de Unamuno, situado con su lcido pensamiento en los albores distantes del siglo XX concluido tiene para entonces el tino de otear sobre los efectos
del libre cambio mundial - lo raizal o permanente de la persona humana: su dignidad;
para explicar lo que ahora aprecia Ferrajoli preocupado. Palabras ms, palabras menos,
para advertir que al final de cuentas lo hondo, lo verdaderamente original, es lo originario, lo comn a todos, lo humano. Seala, as, que a medida en que crece el sentimiento cosmopolita de humanidad tambin aumenta el apego a la pequea regin
nativa, la llamada por l patria de campanario.
[11] Unamuno, con espritu beligerante opone sta a la patria de bandera que
juzga artificio como lo cree - del patriotismo de las grandes agrupaciones histricas,
cuya idea de nacionalismo es hija de la fantasa literaria de los grandes centros urbanos e impuesta por una suerte de feudales o gendarmes quienes a nombre de ella han
teido de sangre de hermanos las banderas todas. Habla pues y en su circunstancia
de un despertar de los sentimientos primitivos una vuelta espiritual - que tendra
su base histrica en la primitiva comunidad de tierras. Y al recordar que toda la historia humana es la labor del hombre forjndose habitacin humana, destaca la lucha
del hombre por desasirse de la tierra para ser l quien la posea y no sta a l, en un
continuo objetivo y de objetos que, como lo vemos en la actualidad deja de ser tal en
su valor y significado para el hombre digital del siglo nuevo y en cierne (Del autor, La
dignidad humana, Espasa-Calpe, Madrid, 1967). La polaridad o tensin existencial en
cuestin el mundo vs. las retculas que se miran o expresan en la patria chica unamuniana - sigue siendo, segn parece, una constante de todos los tiempos.
[12] Sea lo que fuere, la savia del movimiento o sismo histrico que mejor se describe como Era de las autopistas de la informacin: esas que apelando a los recursos
de la ciberntica achican las distancias entre extremos geogrficos y humanos y sobredimensionan las realidades, tiene y dice algo an ms profundo y extrao.
32
[13] El propio Baza destaca en su narrativa, inductivamente y por lo mismo,

los mltiples efectos de ambos procesos la mundializacin y la desestatizacin - en
prcticamente todas las dimensiones de la vida social. No era impertinente, pues, que
el popular catedrtico de las letras canadienses Herbert Marshall MacLuhan (19111980), prefiera significar bajo el nombre de Aldea Global dicha realidad sobrevenida;
que hace posible la comunicacin virtual y en tiempo real entre unos y otros seres
humanos situados a distancias extremas, pues al derivar el mundo en una pequea
comarca, sus logros pero sobretodo sus problemas ms agudos dejan de estar confinados a los viejos espacios territoriales o culturales y se transforman en asuntos de inters comn para todo el gnero humano. Incluso, aquellos asuntos ms angustiantes,
como la pobreza o la criminalidad, sin que olvidemos las consecuencias del crecimiento demogrfico, se muestran ms escandalosos en sus verdades inocultables en virtud
de su despliegue exponencial o mayor capacidad ejemplarizante sobre los rieles de la
informacin instantnea mundial.
[14] Es como si ahora el velo protector de la vieja polis o ciudad, de nuestra intimidad nacional y soberana, por insuficiente, hubiese cado para dejarnos en la desnudez total, diluyndonos a los viejos ciudadanos en la muchedumbre. Es como si al
pequeo drama de nuestras existencias se le suma el drama igual de los dems hasta
hacrnoslo propio y cotidianamente insoportable. De all nuestra acusada vuelta a las
cavernas, a las patrias chicas como tambin las llama e identifica Giovanni Sartori,
uno de los ms respetados tericos contemporneos sobre la democracia: suerte de
regazo materno que an nos protege y hace posible la vida introspectiva como polticamente intil de nuestros contemporneos. O no es acaso esto lo que le ocurre a los
sectores juveniles del mundo, en especial a las llamadas tribus urbanas, declinantes
en sus curiosidades (Guillermo Jaim Etcheverry, El declive de la curiosidad, La
Nacin Revista, Buenos Aires, 7 de septiembre de 2008) y excluyentes de todo aquello no se les parezca; quienes prefieren vivir anestesiados y abstrados bajo los audfonos de un minicomponente musical de ltima generacin?
[15] No por azar, sobre tal teln de fondo, Jean-Marie Guhenno escribe en 1995
sobre el fin de la democracia, arguyendo que 1989, antes que cerrar el tiempo iniciado en 1945, superada la Segunda Gran Guerra, o en 1917, con la instalacin del comunismo en Rusia, le pone fin a la era de los Estados naciones, se clausura aquello
que se institucionaliz gracias a 1789. Y dice bien que la nacin no tiene ms definicin que la histrica, es el lugar de una historia comn, de comunes desgracias y
de comunes alegras, pero a fin de cuentas es el lugar. Pero lo cierto es que en la edad
de las relaciones que marcha con ritmo creciente, el territorio y la proximidad territorial pierden importancia. El mundo se hace ms abstracto e inmaterial, seala
Guhenno, para luego ajustar que la nacin est amenazada como espacio natural y
del control poltico. Su observacin no deja ser pertinente, en medio de la cruda realidad que dice tener ante s. Habla de libanizacin del mundo, pues las comunidades se convierten en fortalezas y prisiones, a un punto tal que las lneas punteadas
33
Asdrbal Aguiar
que separan a los Estados surgen al interior de cada Estado, sin que por ello mengue
la actividad relacional, incluso global, pero, eso s, entre individuos semejantes por
necesidades y no entre diferentes por compatriotas.
[16] Las conclusiones de Guhenno son terminantes. Seala, de manera preliminar, que de la antigua ciudadana nada queda y es un cmodo medio de manifestar
mal humor hacia unos dirigentes. Durante dos siglos, en efecto, hemos pensado la
libertad [lase la democracia] a travs de la esfera poltica que haba de organizarla.
Y advierte, por otra parte, que se ha entablado una carrera entre la difusin de la tcnica [a nivel global], que aumenta los medios de la violencia, y la difusin relacional
del poder [por obra de la difuminacin social o la ruptura del tejido social que soporta a nuestros Estados Naciones], que la desactiva en una suerte de paradoja.
[17] Ha lugar, en sntesis, un cambio de ciclo en la historia de la civilizacin. Ms
all de su vocacin mundial o de su consecuencia: el agotamiento del Estado y de su
organizacin republicana, por impersonal y patrimonial e hija del espacio material,
tiene por objeto y sujetos al individuo o individuos y a la Humanidad Totalizante. Deja
en espera o sujeta a revisin a todas las formas sociales, geopolticas intermedias y subsidiarias conocidas: las regiones, las provincias, las municipalidades y hasta las comunas. Los individuos quedan libres de ataduras y sujeciones asociativas, abandonan sus
identidades ciudadanas o correspondencias con la patria de bandera y en paralelo
pierden las seguridades que les aporta el propio Estado o sociedad poltica moderna. De
suyo, en lo sucesivo medran hurfanos, solitarios, en espera de otras seguridades que
sustituyan a las anteriores pero que no llegan con la urgencia reclamada. De all el
regreso a las cavernas, cabe reiterarlo, y los nuevos miedos o angustias que al igual que
los sufre el hombre medieval hacen presa del hombre de nuestro tiempo.
[18] La leccin de este relato, en apariencia especulativo, no se hace esperar. Nos
dice lo que George Orwell observa con presciencia en su novela de ficcin poltica
1984, editada en 1949: la emergencia de una dictadura gris en el mundo. Pero nos
indica que igualmente ingresamos sin percatarnos, como actores o como espectadores,
al teatro de la razn y del intelecto; por lo mismo, a un escenario proclive en teora a
la exaltacin de la vida humana cuando se la entiende como algo ms que mera expresin biolgica y terrenal. No obstante lo cual, quiz por la premura de los sucesos en
curso y la sobreabundancia de informaciones que acompaa al uso de los ordenadores
y de las redes satelitales, nos arrastra de modo tan violento que provoca una parlisis
o dislocacin de la voluntad individual y tambin social. Nos torna a la mayora en
escpticos escrutadores del presente e incapaces, por lo pronto, de hacer de nuestras
concordancias una voluntad comn y de canalizarla adecuadamente para ayudar en el
cambio efectivo e inevitable de las cosas.
[19] El asunto en cuestin reside en no saber qu nos espera o en nuestra sobrevenida incapacidad para detenernos y mirar con calma lo que nos rodea y reconocernos, mejor an, como seores del mundo y de nuestro entorno; en suma, es nuestra
falta sobrevenida de aldabones a los cuales asirnos fuertemente como lo son, cabe
34
repetirlo hasta la saciedad, nuestras identidades ciudadanas y sus garantas dentro del
Estado - mientras logra sedimentar el trnsito hacia ese otro estadio de la vida humana ms ganado para lo imaginario. El dilema es que en la medida en que la nueva cosmovisin se afirma y llega con sus provisiones a buena parte del gnero humano y ste
las recepta con nimo crtico y constructivo, otra parte, la mayor cuota, o no tiene ms
opcin que la servidumbre digital o acaso les resulta confortable dejarse arrastrar por
las corrientes adormecedoras que fluyen vertiginosas por el ciberespacio.
[20] De modo qu he aqu lo central - a falta del Estado Nacin y la mengua
inevitable de sus correas de transmisin los poderes pblicos y sus instituciones, la
organizacin geopoltica vertical, los partidos polticos, la misma ciudadana y el sentido de pertenencia que apareja - el hombre, varn y mujer de nuestra Era, sintindose moralmente abandonado, si corre con suerte puede dar un salto cuntico hacia
planos de desarrollo personal integral nunca antes imaginados. Pero si usa de las ciencias de la informacin con criterio logofbico y a ellas se ata apartando los conceptos y haciendo de los smbolos e imgenes computados la finalidad y no el medio para
su realizacin personal en plenitud, puede moverse apenas hacia un estadio de alienacin y neomaterialismo ms gravoso que el precedente.
[21] En las Universidades de Paris-Dauphine y de Cornell, en los Estados Unidos,
como en la London School of Economics, otra vez se habla y debate, no por azar, acerca del materialismo filosfico, para dar cuenta no de los problemas del dinero, de la
acumulacin o del denominado capitalismo salvaje tan denostado por el populismo de
transicin, sino para apuntar lo narra Alberto Benegas Lynch, miembro de las
Academias de Ciencias y de Ciencias Econmicas de Buenos Aires que el hombre,
desatado de las mediaciones sociales conocidas la ciudad, los Estados, la propia organizacin regional o universal que rene a stos - y expuesto como queda al dominio
ciberntico en curso arriesga perder su libre albedro y hasta la conciencia, programables por anticipado a manos de los landlords del siglo XXI (La incongruencia del
materialismo, La Nacin, Buenos Aires, 20 de agosto de 2008).
III. Crisis de la ciudadana democrtica

[22] El problema que propone el cambio de Era y que interesa escrutar no es tan
sencillo y formal como nos lo presenta con su innegable autoridad Sartori. Dice l, en
lnea distinta a Ghhenno, sobre la paradjica coincidencia de ser 1789 el ao de ignicin de la chispa revolucionaria que nos lega a la repblica moderna o al Estado gobernado por las leyes y, luego, con la primaca de los derechos del hombre y del ciudadano, a la moderna democracia; y que sea en 1989 cuando prende la [otra] chispa que
cierra el ciclo revolucionario comenzado en Pars exactamente doscientos aos antes.
[23] El autor reduce el contexto de su anlisis a dar cuenta de la cada del Muro
de Berln el 9 de noviembre del ltimo ao, para afirmar que la disolucin del comunismo nos deja en presencia de un vencedor absoluto: la democracia liberal, al haber35
Asdrbal Aguiar
se extinguido, por falaz, la oposicin de medio siglo entre la supuesta democracia formal (capitalista) y la real (comunista) y, de suyo, al sealar que la real y probadamente legtima democracia, por llevada a cabo y suprstite, es la liberal. De modo que, a
la luz de dicho razonamiento, la macrodemocracia moderna puede resolver sobre las
relaciones entre el ciudadano y el Estado y reconocer que la persona humana tiene un
valor intrnseco que desborda a la propia ciudadana, a la sociedad y al mismo Estado,
y se niega a la frmula totalitaria todo dentro del Estado o todo por el Estado,
inherente a la experiencia sovitica. No imagina Sartori, sin embargo, que veinte aos
despus, as como cae la Cortina de Hierro sobreviene el efecto Wall Street, que en
esta hora pone en duda y sobre el tapete la viabilidad futura de la experiencia social y
poltica que l seala como suprstite.
[24] Lo esencial a tener en cuenta, como lo creemos, es que la lgica de ambas
perspectivas se inscribe en una mayor o menor proximidad del individuo a la sociedad poltica y al Estado que la expresa, pero que se encuentran cuestionadas en su
validez y vigencia por efecto de la misma globalizacin y de su contrario, el ensimismamiento sealado del hombre por hurfano de identidad. Para una u otra perspectiva, qu duda cabe, el Estado sigue siendo el referente necesario. Lo veraz, cabe repetirlo, es que el mismo Estado que fragua como necesidad impersonal e instrumental a
inicios de la modernidad es la predica intelectual de Macchiavello, de Juan Jacobo
Rousseau y tambin de Hegel y que asume por cuenta de la voluntad general de los
ciudadanos la gestin profesional de los asuntos pblicos mientras stos o la propia
sociedad civil todava sedentaria - se ocupan de sus asuntos particulares, cede y
declina. Las razones huelgan. Quizs, en la medida en que se hacen ms complejos los
cometidos del mismo Estado impersonal y en la misma proporcin en que madura la
tradicional sociedad sedentaria por obra de la sobreabundancia informativa, tambin
se hace crtica y ms autnoma, desbordando a ste con sus demandas, y aqul deriva, a su vez, en un andamiaje infuncional para los intereses cotidianos de la gente.
[25] Lo anterior es constatable, todava mejor, mediante la apreciacin de la crisis profunda y corriente del Derecho o del Estado de Derecho, que tanta incomodidad social y colectiva procura. Su mejor emblema lo encontramos, dentro de las
Amricas, en el impune desafo por la mayora de los gobiernos a la denominada
razn jurdica: que no sea para disponer de las formas constitucionales y legales al
servicio de la fuerza o del inters partidario de los mismos gobernantes. Tal invocacin de la crisis actual de seguridad jurdica no es un ejercicio de autolapidacin
obra de la incertidumbre y en una coyuntura en la que, en defecto de las mismas instituciones del Estado se hacen espacio los traficantes de ilusiones: ventrlocuos de un
poder pblico y poltico inanimado.
[26] En los pases de mayor tradicin civil como democrtica se aprecia una igual
falencia de legalidad constitucional, aun cuando se la muestre atenuada lo refiere el
mismo Ferrajoli y se manifieste en la ineficacia de los controles y contrapesos institucionales sobre quienes detentan el sealado poder pblico; esos que imagina nece36
sarios para la garanta de los derechos fundamentales de la persona humana bases de

la democracia liberal el Barn de Montesquieu (1689-1775). De all que, quienes son
titulares del poder lo ejercen a la manera de gendarmes de nuevo cuo, sin recato;
pero al igual que los del pasado lo usan como arbitrio propio y ejercitan prcticas de
evidente corrupcin constitucional y legislativa al fragmentar el andamiaje normativo e interpretarlo a conveniencia bajo una supuesta y legtima finalidad: la eficiencia
social o la seguridad interior reclamadas por las mayoras. Los casos de Hugo Chvez,
en Venezuela, de Rafael Correa, en el Ecuador, como los de George W. Bush, en
Estados Unidos, o Silvio Berlusconi, en Italia, situados en los extremos expresan un
denominador comn.
[27] Ello revela el otro ngulo de la crisis global corriente, cual es la contradiccin que menciona Ferrajoli entre el citado Estado de Derecho, que marca lmites
y prohibiciones generales y abstractas la igualdad de todos ante la ley, en la ley, y
en la aplicacin de la ley dirigidas a los poderes del Estado y a la sociedad, y el llamado Estado Social, que se ve obligado a la desarticulacin de las leyes o al dictado de
leyes de emergencia selectivas incluso contrarias a la primaca del bloque de la constitucionalidad - sobre la base del sealado desbordamiento en los reclamos sectoriales
o particulares de grupos sociales en movimiento incontenible y que arguyen el derecho a ser diferentes.
[28] Ha lugar, por lo dems, a la coetnea crisis de la nocin de soberana que
soporta al moderno Estado Nacin, cuyo poder decisorio se desplaza hacia arriba a
manos de centros globales no estatales y con mayor potencia: las redes financieras,
telemticas o de las comunicaciones, o gestoras del comercio universal o hacia abajo,
fracturndose la misma en su unidad e imperio jurdico, por presin de las localidades
y comunidades de base emergentes y el sostenimiento de sus intereses primarios o
culturales, de suyo excluyentes de la otredad. En fin, el sentido de coherencia, de plenitud, de generalidad, de integralidad, y de acotamiento jurisdiccional alcanzado por
el Derecho bajo la gida del Estado moderno y para el avance del hombre desde su
estadio de naturaleza hasta el estadio de ciudadana, hace aguas. En su defecto privan,
en lo inmediato, la anomia social y la ingobernabilidad poltica.
[29] No es un accidente, en este orden, como una vez superada la oposicin
democracias versus dictaduras que rige antes y luego de la Segunda Gran Guerra del
siglo XX, en 2001 la Cumbre de las Amricas se muestra sorprendida por la emergencia de otras y muy distintas amenazas contra la democracia. Los Jefes de Estado presentes en ella, tomando nota del gobierno peruano de Alberto Fujimori se ven obligados a discernir entre los clsicos golpes de Estado cuarteleros y la ruptura inconstitucional del orden democrtico de un Estado, tambin denominada grave alteracin constitucional. Toman nota, as, de la tendencia en curso y propia del cambio
histrico atinadamente descrita por Alain Touraine: la democracia es vctima de su
propia fuerza. En otras palabras, la legitimidad democrtica formal de los gobiernos
nacidos del voto se ve sucedida por una prdida de la legitimidad de stos en cuanto
37
Asdrbal Aguiar
a su desempeo, no pocas veces mediante el ejercicio del poder fuera de los odres de
la democracia, practicando exclusiones polticas, confrontando a los sectores sociales
y, lo que es ms sorprendente, mediante prcticas inconstitucionales tcitamente consentidas por la poblacin.
[30] En sntesis, as como el logro fundamental de la democracia en su visin
moderna reside en la poltica del reconocimiento del otro (Charles Taylor, The politics of recognition, Princenton University Press, 1992), o en el principio del pluralismo o la diferenciacin, segn lo ajusta Sortori, cabe observar con Touraine y adems
de lo dicho que entre la economa mundializada y las culturas agresivamente reafirmadas sobre ellas mismas y que proclaman un multiculturalismo cargado de rechazos
al otro, el espacio poltico se fragmenta y la democracia se degrada por falta de su
unidad instrumental. Y al perder su eficacia el asiento formal el Estado o la polis de
nuestro tiempo - que le sirve de apoyo a los mismos instrumentos de la democracia,
cabe, s, la honda y atinada reflexin del catedrtico hispano Javier Roiz que hacemos
nuestra y es punto de partida de la reflexin sobre la democracia y sus perspectivas
hacia el siglo XXI que consta en estas pginas.
[31] Luego de retomar en su libro El gen democrtico (1996) la mxima de la
antigedad a cuyo tenor la repblica dependa de la disposicin de sus miembros
para vivir segn las prescripciones del humanismo cvico y para preferir la vida cvica a la vida privada, escapando a lo estructural y yendo a lo medular Rois considera
que la teora democrtica no parece tomar muy en cuenta el mundo interior el llamado self o inconsciente que subyace y no pocas veces presiona a cada individuo y
a todos los individuos en la hora actual: sus temores, sus impulsos, sus deseos, como
los mecanismos y funciones psicolgicas que trabajan sobre la conducta humana sin
que su ritmo o alcance puedan ser afectados por la voluntad soberana [o racional] del
[mismo] sujeto.
[32] Pensemos, a manera de ejemplo, en quien, llamado por su conciencia al ejercicio de la ciudadana democrtica, depende, para subsistir no hablemos de su existencia humana plena en un mundo virtual y de acelerada competitividad, de su
adhesin forzada a parcialidades que no comparte o de la aceptacin de una ddiva
corruptora. Rois prefiere recordar el caso complejo de la conciencia del ciudadano hasta donde llega? - emergido de los horrores de la guerra o de las vctimas del
Holocausto ltimo, para al final preguntarse, en el hoy, lo que todos debemos preguntarnos: Si el sujeto atribuido a la democracia no es sino un mueco de deseos una
presa de sus miedos e inseguridades, agregamos implantados en l a travs del binomio poder/conocimiento o por imperativo de su sealado repliegue hacia las cavernas o patrias de campanario cmo - y dnde - debemos buscar al nuevo sujeto de la
democracia del siglo XXI?.
[33] No es ocioso trasladar textualmente la reflexin in extensu de Rois, porque
mejor expresa y resume nuestra larga consideracin inicial: En una situacin de anulacin de fronteras, de tanta desaparicin de lmites, y en la que la vida fluye por todas
38
partes sin orden aparente, ya no digamos concierto, el individuo de la democracia

actual se encuentra que ha ido demasiado lejos. Azuzado por el miedo a la tirana;
asustando por el abuso fsico del hambre, la carencia afectiva o la humillacin pblica; y melanclico siempre por la decadencia de su cuerpo, las enfermedades, las agresiones a su salud y la vejez; se ha sumado a la carrera despavorida que slo tiene una
meta, dejar las pesadillas y los miedos bien atrs y guardados bajo llave. Encerrarlos
en el pasado de una historia-tren con furgones estancos, en donde estos fantasmas se
mantengan bajo control y con sus ataques desactivados.
[34] La conclusin no se hace esperar. La historia universal cierra un ciclo y abre
otro ante nuestras narices. De all que, sin que todava expanda sus pulmones el ciclo
de la civilizacin naciente aqu y all surgen pitonisas del pasado, quienes, con aparente buena fortuna y de modo contrario a la humana condicin, le ofrecen a cada
individuo, hurfano de ciudadana, borrarle toda memoria pretrita y hacer de l un
hombre nuevo lo pide Ernesto Che Guevara y lo repite Chvez en Venezuela
con historia igualmente nueva y diferente. Una revolucin, podra decirse, quiere
comenzar la historia, no continuarla, ajusta Rois con agudeza.
[35] Por lo pronto, ayudados por Jacques Maritain y su ideario permanente podemos afirmar, sin necesidad de apelar a astrlogos o brujos de oficio, que para reducir
las incertidumbres del presente y domear el futuro cada individuo y cada persona ha
de confiar en su perfectibilidad. Su primera tarea - no por ello menos ciclpea e impostergable es, por lo mismo, separar lo efmero y voltil de lo que no lo es. Han de abandonar las generaciones en formacin, si pueden, la citada sobreposicin del lenguaje o
los smbolos que hacen posible sus diarios y necesarios chateos virtuales o correos
electrnicos, pero les impiden reeditar con sentido penetrante y vivificador el dilogo
humano verdadero y les obstaculizan dejarse atrapar por el juego constructivo de las
almas y del afecto societario. No es el lenguaje el que da vida a los conceptos, son los
conceptos los que hacen al lenguaje, dice M. Jacques, epgono de la filosofa poltica
cristiana del siglo XX finalizado. La polis griega, esa que sirve de primer asiento a la
experiencia de la democracia, es, como cabe recordarlo en esta hora, una prolongacin
de la tica y del espritu familiar y luego asociativo, por vocaciones, que prende primero y antes en quienes luego se hacen ciudadanos y hombres polticos a carta cabal.
IV. De vuelta al hombre y a su dignidad inmanente

[36] Volvamos al anlisis de Ferrajoli. Montado sobre la realidad descrita y desde
su perspectiva de filsofo del Derecho, afirma no saber si al final del trnsito histrico corriente se realiza el proyecto cosmopolita o vivimos en medio de guerras civiles
y bajo el dominio de la fuerza, de los sectarismos grupales. Y es que la crisis del
Derecho y de la misma poltica que soporta a las leyes es el reflejo igual, reiteramos,
de la indicada crisis del hombre como ciudadano y tambin como hombre, por defecto sobrevenido del Estado que lo contiene y de las seguridades que le ofrece.
39
Asdrbal Aguiar
[37] De modo que el destino de la transicin planteada y ms all de los odres

declinantes del Estado Nacin vuelve a depender, inevitablemente, de la poltica y del
Derecho; tanto como depende de stas el nacimiento del mismo paradigma de ese
Estado constitucional que nos acompaa durante los dos ltimos siglos e incluso desde
mucho antes, desde el propio Renacimiento, cuando Bartolo de Saxoferrato reclama
del Sacro Imperio Romano Germnico la capacidad de las ciudades de hacer sus propios estatutos y de organizar su gobierno de la manera que ellas prefieran: en semejante caso arguye el posglosador de las leyes civiles de la antigua Roma la ciudad
misma constituye sibi princeps, es un Emperador en s misma.
[38] Al margen de las concepciones de la poltica y del Derecho anejas a la democracia que decanta dentro del Estado moderno, lo innegable es que a pesar de la anomia corriente cabe reconocer una suerte de radicalizacin intensiva y extensiva del
principio de la misma democracia; si nos atenemos, que no basta, a su alcance etimolgico: el poder del pueblo. Hay, como lo indica la doctrina alemana ms reciente,
un desangramiento popular de reivindicaciones normativas y materiales. Crece la
participacin de la gente a un punto tal que supera los mbitos que le son reconocidos a la ciudadana en el modelo de representatividad democrtica y segmentacin del
poder conocido.
[39] Csar Cancino, joven pensador mexicano, refiere que en Amrica Latina se
observa una sociedad civil cada vez ms madura y que a pesar de los anquilosados
polticos profesionales nuestras democracias persisten bajo la terquedad ciudadana.
Hoy seala el autor de La muerte de la ciencia poltica la persistencia de la democracia se juega en el espacio de lo pblico-poltico como la calle, la plaza, la escuela,
la fbrica, la ONG, el barrio, el chat, el blog, lugares donde los ciudadanos ratifican su
voluntad de ser libres y donde producen contenidos simblicos que ponen en vilo al
poder constituido (La Nacin, Buenos Aires, 21 de septiembre de 2008).
[40] No obstante, Ulrich Rdel, Gunter Frankenberg y Helmut Dubiel, miembros del Proyecto alemn de transformacin de la concepcin de la democracia,
afirman, en lnea con nuestro comentario sobre la crisis terminal del Estado moderno, que los canales existentes para la configuracin de la opinin y de la voluntad
polticas [si bien] son utilizados con mayor intensidad [por obra, qu duda cabe, de la
revolucin digital], precisamente esta utilizacin intensiva da ocasin para las
dudas, desde el punto de vista del autogobierno, de la conveniencia de las formas institucionales existentes. Y tambin es cierto que junto a lo anterior o en paralelo a ello
hay expresiones de violencia intestina sostenida marcadas por la intolerancia y por el
extremismo en distintos lados de la geografa global; pero, llmenseles adherentes o
no a la mundializacin y sean o no militantes del multiculturalismo varias veces citado, todas a una tachan y expulsan a quien no estiman semejante. Vivimos, junto a la
movilizacin de una ciudadana activa y autnoma, la globalidad del egosmo y la
localidad de las exclusiones. Una y otra acarician por igual sus dogmas, sus pensa40
mientos nicos, y son, de conjunto, los smbolos del poder no institucional que nos
acompaa; en lo cual ha de coincidir Cancino con los alemanes.
[41] A Ferrajoli le preocupan, por lo anterior, los efectos que las circunstancias
anotadas tienen para el futuro de las garantas de los derechos fundamentales del ser
humano - por las acusadas falencias de espritu ciudadano, de Estado, y de Estado de
Derecho - y para el mismo porvenir de la democracia; ya no solo la formal u originada en el voto o ejercicio de la soberana popular, sino la sustantiva, la que evita que la
mayora tumultuaria afecte con sus reacciones de coyuntura la rigidez constitucional
de los derechos humanos y la supremaca del principio axiolgico fundacional de la
dignidad humana junto a sus garantas indispensables.
[42] Por consiguiente, reconstruir a partir de la globalidad o mundializacin
dominante implica como hiptesis postergar la pluralidad o la diferenciacin social
que es sustantiva a la democracia y tambin el poder decisorio de los pueblos y comunidades que reivindican su antigua titularidad soberana o acaso intentan hacerse de
una autonoma de la voluntad mejor adecuada a sus sobrevenidas condiciones de
pequeas patrias o retculas sociales. No se olvide que el mismo Saxoferrato, a finales del Medioevo y al defender la autoridad e independencia de las ciudades dentro
del llamado Regnum Italicum, y al preguntarse quien sirve como juez de apelaciones
a falta del Sacro Emperador y gobernndose las ciudades a s mismas, responde que
en tal caso, el pueblo mismo debe actuar como juez. Lo cierto es, sin embargo, que
los problemas y asuntos de carcter global, por diferentes, muestran una entidad y
complejidad tales que, en principio, las decisiones sobre stos quedan reducidas a la
opinin ms calificada y experta de la aristocracia digital emergente.
[43] En la otra banda o hiptesis alternativa, reconstruir desde la localidad o
desde la multiculturalidad, sin que medie un hilo conductor o hasta un mito movilizador comn, provoca el mismo efecto negador del pluralismo por el carcter excluyente que apareja la respectiva localidad cultural, tnico originaria, ambientalista o
neoreligiosa, con su concepcin introspectiva del cosmos; y tambin relativiza la
nocin democrtica, al pretender que todas las experiencias de la poltica y de la civilizacin concurrentes queden subsumidas bajo los fueros particulares de la localidad
o cultura fragmentaria que logre el dominio. Empero, es un dato de inters respecto
de lo ltimo que quienes, como actores polticos y gubernamentales, propulsan la corriente crisis de la legalidad comentada antes y hasta estimulan la disolucin de los
lazos sociales conocidos, fundados en la tolerancia social y poltica, no aceptan - como
ocurre en los casos de Venezuela, Ecuador o Bolivia - que sus propuestas de ruptura
histrica o revolucionaria sean antidemocrticas, todo lo contrario. Trtase de una
vuelta ingenua y estril a la antigua polaridad entre democracia occidental y democracias comunistas o acaso media, como lo creemos, una deliberada prostitucin del
lenguaje y de los smbolos para restarle significado a la democracia verdadera?
[44] Al constatar lo inmediato, observando el agua sobre el delta y sin reparar
sobre su explicado recorrido desde la fuente, sea cual fuere la historia de nuestra
41
Asdrbal Aguiar
democracia liberal moderna lo demostrado es que no vive su mejor momento. Sus

categoras o estndares conocidos revelan un agotamiento e infuncionalidad manifiestos, tanto como le ocurre a la mal denominada y desaparecida democracia popular. A
la merma general de la confianza hacia la poltica, hacia los polticos y lo que representan, en conclusin, se le unen dos cuestiones en principio antagnicas pero que alimentan de concierto la reedicin del populismo y de la antidemocrtica personalizacin del poder y su ejercicio. Tiene lugar, cabe insistir otra vez en ello, una adhesin
tcita o expresa, una sensibilidad creciente hacia el abuso de poder de los rganos ejecutivos, como lo refiere Ferrajoli, y la misma gente, cabe reiterarlo, desborda los
canales hechos y constituidos para la construccin de la opinin publica y acude a
practicas y manifestaciones no convencionales, teidas en su mayora de desobediencia civil e insostenibles, aqulla y stas a mediano plazo.
[45] Somos convencidos junto a la doctrina alemana invocada del inmenso dao
que a la concepcin democrtica y a su prctica le hace la sealada oposicin democracia liberal versus democracias populares, instaladas hasta finales del pasado siglo
tras la Cortina de Hierro. Como lo apuntan Rdel y sus colegas, ambas compiten por
el mismo bien normativo: realizar la soberana popular y la citada autodeterminacin
mediante estrategias institucionales diametralmente antagnicas; pero una y otras se
hacen espacio cultivndolo o en conflictividad - dentro de la realidad histrica del
Estado Nacin y confundiendo a la democracia con ste, que es medio o continente;
mas olvidando que la democracia, en esencia y como contenido es primariamente
derecho subjetivo, si se quiere un derecho humano totalizante o el mismo derecho a
los derechos humanos y a sus garantas. Es algo ms que dice ms, incluso, que la mera
prctica de la ciudadana.
[46] Quizs, por ello, el espacio de la poltica y para la poltica es creado por la
Grecia Antigua para el ciudadano (polites), y la titulada polis, que expresa la idea de
muro, desborda la idea de la frontera de la ciudad como protectora frente a las coacciones externas; en otras palabras, no se reduce sta al poder poltico organizado. Es,
en sustancia, el muro que divide o separa la esfera de la libertad, el espacio lo precisa Cynthia Farrar, investigadora en Cambridge, en la obra colectiva de John Dunn
entre la esclavitud y la tirana. Por su misma naturaleza, la ciudadana en la polis
estaba al mismo tiempo ntimamente relacionada con el bienestar personal, sin antagonizar; pero la polis como espacio pblico, eso s, es considerada o nominada to
meson, es decir, el centro o punto medio donde ha de resolverse la posibilidad de
conflictos entre la personalidad del individuo y su identidad cvica.
[47] No es posible creer o sostener, a la altura del descomunal terremoto histrico en curso que nos hace presa, que el vino nuevo cabe vaciarlo en odres viejos.
Como es ingenuo pretender que el vino nuevo sea inmune a las uvas de la corrupcin.
De donde, sea lo que fuere, admitidos - con los telogos de la tica global Hans Kng
y Kuschel y mutatis mutandi - los conceptos clave del presente: el hundimiento del
comunismo, la globalizacin en sus mltiples mbitos vitales, la expansin del poder
42
de la prensa sin rostro, el predominio de lo econmico-financiero, los saltos cunticos

en la biotecnologa, el choque de las culturas, la fractura del tejido social de las naciones, el aumento sea de la criminalidad transnacional sea del terrorismo deslocalizado,
o la revolucin digital que a todos nos engloba, no queda otra alternativa que construir ex novo y con la mirada puesta en los orgenes. Y a partir de stos, reconocer lo
que permanece ms all de las diferencias y de la experiencia humana temporal.
[48] Hemos de apostar otra vez al hombre con sus falencias muchas, obligndolo a la profilaxis del cinismo y provocando en l su reencuentro con las leyes fundamentales de la decencia; leyes universales que se reducen a tratar humanamente a
todos los seres humanos, a ejercer la libertad reconociendo en los otros lo distinto y
aceptando la igualdad en la dignidad; y a no hacer a los otros lo que no quiere cada
persona que se le haga a s misma, lase, promover el espritu de la solidaridad entre
todos, varones y mujeres. Libertad, igualdad y fraternidad, es, en efecto, la magistral
sntesis que subyace en el ideario de la Revolucin Francesa de 1789; sntesis que no
cesa con independencia de los moldes u odres formales o institucionales cuya finitud
ahora nos deja viudos a los demcratas y cultores de la razn jurdica, tanto como la
cada de la Cortina de Hierro hace viudos a los practicantes del socialismo real, luego
de 1989.
[49] Nada distinto de esta sntesis inspira al Declogo, a las Tablas de la Ley en
la ms remota Antigedad. Nada extrao a la misma es el soporte tico de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948. Nada que no sea el reconocimiento de esa lnea transversal que a todos nos ata ms all de las retculas sociales
que nos cobijan en la transicin, es decir, la unidad y unicidad irrepetible de cada persona como proyecto humano y las carencias materiales y morales que la obligan a la
alteridad, a su encuentro con los otros, le da validez a la norma que en buena hora
introduce la Constitucin alemana de 1949, nacida sobre el mal absoluto: La dignidad humana es intangible. As que, en cuanto a lo que nos interesa, las preguntas
esenciales no se hacen esperar
[50] En defecto del Estado acaso crcel de la ciudadana - y de sus poderes
declinantes, que errneamente se hacen sustantivos y no instrumentales a la libertad
del ciudadano y cuyo lugar el del Estado y tambin el del ciudadano lo ocupan en
el instante quienes en calidad de gendarmes neosocialistas o neoliberales dicen representar a las vctimas de la pobreza y del desafecto social o a los esclavos de la violencia terrorista, cul es la alternativa? Y ante la tirana de la expansin tecnotrnica
global o la dictadura gris, que no conoce de fronteras materiales ni humanas, existen opciones? Cul es el punto medio o el centro para la renovacin de la experiencia democrtica y para la fragua de la polis del siglo XXI y qu imagen o forma material o virtual podemos hacernos de sta, como fiel expresin que ha de ser, a su vez,
del polites o ciudadano planetario y tambin del nuevo hombre de las cavernas?
[51] Por lo visto y por lo pronto es pertinente la observacin del Director de la
Escuela de Altos Estudios sobre Ciencias Sociales de Pars, Pierre Rosanvallon: La
43
Asdrbal Aguiar
dmocratie na cess de constituer un problme et une solution pour instituer une cit
dhommes libres. Es la tarea pendiente de realizar otra vez como en los orgenes ms
remotos de la democracia o de nuestra moderna repblica constitucional.
V. Grecia, partera de la democracia

[52] La historia de la democracia en tanto que experiencia real y esencialmente
humana Protgoras la asienta en la naturaleza humana es ms antigua que la propia historia escrita, si partimos de la obra magna y en prosa del griego Herodoto de
Halicarnaso, nuestro primer historiador. Si las circunstancias de la democracia hoy
son otras, radicalmente distintas segn lo anticipamos, tal ejercicio de revisin hacia
el pasado remoto puede permitir la prevencin acerca de lo que Sartori llama las
trampas nominales de la democracia; a objeto de sortearlas y tambin para entender
la necesidad, ante una recreacin ex novo, de adecuar el deber ser y el ser democrticos con vistas a la democracia posible, mejor an la democracia perfectible, en
tanto y en cuanto no deje de mirarse en la naturaleza humana sealada y obvie los
pecados del extremismo: Desde siempre considero la democracia instrumental y la
democracia final como dos caras de la misma moneda, dice el maestro de maestros
Norberto Bobbio, antes de ajustar que quien cree que puede lograr tener la una sin
la otra, termina tarde o temprano por perder ambas.
[53] La mal llamada democracia popular o el socialismo real que anida tras los
muros de la antigua Unin Sovitica, no lo olvidemos, cede y fracasa tanto por querer
reducir la realidad del hombre a su mitad, a su dimensin social de Ser humano, como
por afincarse sobre un ideal democrtico ptimo - realizador de la igualdad - que obvis
los procedimientos democrticos que facilitan la prctica de la libertad individual y
cristalizan en peridicos ejercicios de voluntad libre por parte de sta. Los reemplaza
por la voluntad nica y totalizadora del Estado. Pero, del mismo modo, los graves problemas que acusa la democracia liberal actuante se explican, en que reduce su experiencia a la otra mitad o dimensin individual del hombre: proyecto vital irrepetible,
Ser uno y nico, y por olvidar que requiere de los otros y de estar junto a los otros
para colmar sus carencias nadie ejerce sus derechos ante s mismo - y para realizarse a plenitud como persona. Centra su cometido, nicamente, en los procedimientos
para la prctica de la libertad y en la garanta de la plena separacin entre el individuo y el Estado. En aqulla, en suma, como lo precisa Jos Rubio Carracedo, catedrtico malagus de teora y filosofa poltica, el demos predomina sobre el etnos, en
tanto que en sta ocurre a la inversa.
[54] La siembra de la democracia a partir de la Grecia antigua, quiz influida por
los fenicios y acerca de la que tanto Herodoto como Aristteles se explican con amplitud, muestra tanto el desarrollo paulatino como las condiciones geogrficas y sociales
particulares que la hacen posible como aqullas que determinan su sucesivo agotamiento; e ilustra, como experiencia germinal, sobre las exigencias de los equilibrios
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crticos que demanda la prctica del modelo de ciudadana, que en la Hlade no se

reduce a uno solo. Se trata, en efecto, de un sistema de democracia participativa o
directa en lo particular en Atenas - que combina la complejidad y sofisticacin de la
actividad poltica (incluida una actitud muy severa hacia la responsabilidad individual), por un lado, con el principio de una casi absoluta no profesionalizacin [poltica] por el otro.
[55] Superado el perodo aqueo, que corre desde lo ms distante hasta el ao 1000
a.C, la dominancia del elemento familiar y de la monarqua hereditaria que funciona
con el apoyo de los anaktes o cabezas de casa: ancianos reunidos en Consejo (boule) del
rey (basileus), quien a su vez y para las decisiones ms trascendentales como las militares convoca al gora o asamblea popular compuesta por todos los individuos libres,
cede como modelo poltico ante la preeminencia sobrevenida del espritu asociativo
localizado en todos los mbitos de la vida griega: el religioso, el deportivo, que incluye
fue el caso de Esparta hasta la sustraccin de nios a sus familias para los fines educativos. Y quizs, tambin, se agota dado el proceso de formacin de la misma ciudad
o polis, que deja de ser un mero sistema de organizacin parental en oikos, para darle
paso a la formacin de aldeas integradas por distintas familias o genos, y a la final reunin de varias aldeas pertenecientes a distintas tribus o phyles. La fragmentacin originaria de la misma organizacin social que deriva en poltica, bien puede explicarse
en la misma circunstancia accidentada de la geografa griega.
[56] La monarqua hasta entonces predominante que inicialmente ostenta
todas las funciones que ejercen las cabezas de las tribus y que luego se reduce a la funcin religiosa o simblica - se fisura y es progresivamente sustituida por una aristocracia de administradores, a saber el arconte - verdadero jefe del gobierno - quien junto
al polemarca o comandante en jefe auxilian al Rey o basileus y los legisladores o guardianes de las leyes o tesmotetes. Pero llega el momento en que todos estos, primeramente nombrados de por vida y dadas sus rivalidades ven limitado su poder en el
tiempo y tambin el mismo rey, nico y hereditario hasta el siglo VII, quien termina de vitalicio en monarca decenal y sucesivamente anual. Luego, todos a uno y en
nmero de nueve, forman, ahora elegidos, un colegio de arcontes, inicialmente integrado por nobles y ms tarde por individuos idneos por la riqueza, quienes desempean como tales la autoridad y plenos poderes para juzgar. Es el tiempo de la polis
aristocrtica. De all que se hable de timocracia y no todava de democracia o quizs
de democracia moderada (aristocracia + democracia), por el carcter censatario de
la eleccin respectiva. Y es cuando, pasado el mencionado siglo, el arepago o Consejo
de ancianos o jefes de la nobleza, reunido en la colina de Ares tambin encuentra su
contrapeso en los mismos arcontes, quienes adems, una vez como dejan sus cargos,
pasan a integrar dicho Consejo, eclipsando al paso la importancia de la misma asamblea popular o eklessia.
[57] Mediando una suerte de tiranas en distintas polis griegas y en las del Mar
Egeo, por degeneracin de la aristocracia y el malestar popular con el gobierno de
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Asdrbal Aguiar
sta, es Soln (594 a.C.), reconocido como el gran legislador y uno de los siete sabios
de Grecia, quien a finales del perodo helnico (1000-500 a.C.) fija las primeras bases
del desarrollo democrtico ordenado en la polis ateniense de predominio aristocrtico. Favorece la emergencia de una lite ciudadana integrada por los viejos aparceros
o trabajadores los llama Aristteles allegados o sextarios - de la tierra, con quienes
realiza un cierto principio de justicia e igualacin de clases. Aqullos, en efecto, entregan antes la sexta parte de su produccin agrcola a los pocos propietarios, y luego, por
decisin soloniana y ante la explotacin que sufren dentro del gobierno aristocrtico
dominante, se hacen propietarios de sus mismos minifundios en el tica o territorio
circundante de Atenas: la lucha por la tierra lleg a ser, en el siglo VI, el grito de
guerra de la democracia naciente, lo recuerda Thade Zielinski (Historia de la civilizacin antigua, Aguilar, Madrid, 1950), a cuyo efecto stos adquieren, como tales propietarios, la posibilidad de acceder al arcontado o a los cargos de gobierno.
[58] Sobre tal realidad nueva y siendo Atenas el punto de unin entre la ciudad
y el campo o tica: que se ve representada en su conjunto dentro del arepago nobiliario, crea Soln el clebre Consejo de los 400 (bul), que alcanza ser de los ms
importantes medios del gobierno: suerte de tercera fuerza entre el arepago citado y
la asamblea popular o eklessia que se rene 40 veces al ao con 6.000 de los 30.000
miembros con derecho a voto que tiene y que en la prctica eclipsa la fuerza de sta
y la de aqul. Arstoteles refiere que, desde antes de Soln y declinado el rgimen primero o monrquico - durante el arcontado de Aristecmo Dracn reduce la discrecionalidad de la aristocracia gobernante o euptridas, hace pblicas las leyes y fija
severas medidas de control y rendicin de cuentas a los arcontes y tambin surge el
llamado Consejo de los 401; elegido ste a la suerte entre los ciudadanos y custodio de
dichas leyes y si alguno de los consejeros falta a una sesin debe pagar una multa. Pero
el Consejo de suyo sigue siendo aristocrtico en la prctica, pero sujeto, s, a leyes
escritas y ahora conocidas por todos.
[59] De modo que, en medio de la pugna entre la aristocracia que no quiere cambios y el proletariado que reclama la abolicin de la prdida de su libertad por deudas
y pide la confiscacin de las tierras y su reparticin: una reforma agraria que no llega
a realizar plenamente el mismo Soln segn Rubio Carracedo - sino el tirano
Pisstrato que lo sucede, hubo aqul de encontrar un justo medio. Clasifica a los ciudadanos en cuatro clases o censatarios: los ricos o pentakosiodimnoi quienes hasta
entonces hacen parte de la misma clase social de los caballeros, los hippeis o caballeros: propietarios capaces de criar a un caballo, los zeugittes o pequeos propietarios:
poseedores de una yunta, y los sin tierra jornaleros - o thetes. A partir de ello, las
tres primeras clases acceden a los distintos cargos de gobierno el de arcontes se lo
reserva la primera clase - y cada una de ellas, integrantes de la cuatro tribus existentes y con 100 miembros por phyle o file, hacen parte en lo sucesivo del sealado
Consejo de los 400. La ltima clase, en todo caso, queda libre de tributos y hace parte
de una asamblea popular que participa en la eleccin de los magistrados supremos
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pero cuyas atribuciones no precisan los exgetas o historiadores. Lo importante, a

todas stas, es que Soln prescribe la rendicin de cuentas de los magistrados y crea,
seguido ms tarde por Clstenes, los tribunales populares la llamada heliaia - competentes para conocer de las injusticias de los magistrados: todos los ciudadanos de
cierta edad desempeaban all las funciones de jueces (cerca de seis mil) y stos se
dividan en diez colegios de seiscientos miembros cada uno, narra Zielinski.
[60] Cabe observar, empero, que si la poltica o la vida de la ciudad ocupa ahora
todo el tiempo de los ciudadanos y en las manos directas de stos reposa la gestin diaria de la misma polis, la experiencia se desarrolla dentro del cuadro de una ciudadcomunidad y no como se cree de una ciudad-Estado como suerte de expresin impersonal de los ciudadanos, que slo conoce la modernidad a partir del autor de El
Prncipe, el citado Macchiavello. La ciudad es entendida, segn lo explican los filsofos de la poca, como una prolongacin del orden natural o del cosmos. La ciudadana es, antes que todo, moderacin (sophrosyne), negacin de la hybris o desmesura,
y una como otro la ciudad y el ciudadano la reunin de la inteligencia o logos con
la dike o el sentido de la justicia, que se consideran virtudes inherentes al hombre,
pero que slo se desarrollan por potenciales - a travs de la educacin cvica y la
aplicacin a la poltica. Los ciudadanos participan, es verdad, pero pueden hacerlo
porque trabajan para ellos los esclavos. Quien tiene necesidad para vivir, lo recuerda
Aristteles y lo repite Sartori, no puede ser ciudadano; de donde la condicin ciudadana deja tambin por fuera a un nmero muy elevado de atenienses.
[61] Slo la naturaleza comunitaria de la polis y su carcter territorial reducido
hace posible tal experiencia de ciudadana democrtica, que se agota dentro de la
misma por presa de su realidad espacial y humana, sin posibilidades de extensin
hacia odres sociales y polticos ms complejos. Otra cosa es que Atenas puede llevar y
hasta imponer su experiencia de polis a distintas ciudades-comunidades bajo su
influencia y a partir de las Guerras Mdicas (490-479 a.C), que le transforman en un
poder martimo y tributario importante, habiendo lugar a la forja de lo que algunos
llaman el perodo de la democracia imperial.
[62] Antes de que esto ocurra, la reforma de Soln se apaga en medio de las pugnas partidarias y sobreviene con Pisstrato el tiempo de mayor esplendor econmico
ateniense conocido: se incrementan el monocultivo del olivo, el comercio, y las obras
pblicas; dado lo cual la nobleza, negada a un rgimen de vocacin popular, emigra,
y ste, dictador, reparte las tierras de los emigrados entre los labriegos pobres. La
nueva reforma democrtica slo llega con el perodo tico (500-323 a.C.) y es
Clstenes, segn Herodoto, el creador verdadero de la democracia, hacia el ao 509.
Apoya la causa popular con evidentes fines militares: que junto a la religin son los
factores determinantes del inters pblico. Y sobre el antiguo orden de tres clases o
clanes gentilicios que rige en el Atica (pedineos, paralineos, y diacrineos) constituye diez nuevas tribus basadas en la residencia la costa, la ciudad, el campo - y no
47
Asdrbal Aguiar
en el nacimiento o la condicin propietaria; dando con ello origen al demos o circunscripcin poltica e integrando aqullas con stos, que llegan a un nmero de cien.
[63] Al favorecer Clstenes la sealada integracin de las nuevas tribus por un
nmero fijo de aldeas o demoi, stas proporcionan mediante eleccin consejeros
slo elegibles por un ao y dos veces en vida - para el Consejo que ahora se llama
Consejo de los 500: el cual alcanza reunirse durante 275 das en cada ao. La aristocracia, los pocos, mantienen su posicin prevalente, pero la ltima palabra en esta
democracia mixta reafirmada ahora la tiene, como rgano de decisin, la Asamblea
de los ciudadanos o eklessia. A sta le compete incluso castigar con el ostracismo o
destierro a los ciudadanos ms destacados cuando el pueblo sospechaba que podan
convertirse en tiranos.
[64] Las nuevas tribus o trytties son construidas, por lo visto, de modo artificial
y sobre la base, diramos hoy, de una concepcin geopoltica. Estn fundadas cada una
sobre tres elementos cruzados: la ciudad, el interior del pas, y la costa, aportando a la
vez cada tribu 50 consejeros con un efecto cierto dada su integracin con miembros
de las tres clases originarias y territoriales: evitar la predominancia de representacin
del elemento urbano o el censatario ateniense sobre el Atica e impedir que cada tribu
original o regin, como los citados diacrineos, paralineos, o pedineos, pudiese deliberar por si sola sin la presencia de los otros. Ello da lugar, por su parte, a que el
Consejo tenga la iniciativa de las leyes que luego aprueba la Asamblea Popular y a la
vez fiscalice la labor de los arcontes y magistrados, a quienes pide rendicin de sus
cuentas, y por la otra, permite que se hable en lo sucesivo de isegora o igualdad de
palabra lo propio de la libertad es hablar libremente dice Protgoras - y tambin
se asocie a Clstenes con la expresin isonoma o igualdad poltica, en un momento en
que la palabra demokratia o poder del pueblo gobierno de los parientes del campo
resulta insultante.
[65] Antes que concluya el tiempo de los reformadores democrticos, Efialtes y
su joven colaborador Pericles quien le sucede luego de ser asesinado aqul por oligarcas en el ao 461 a.C - llevan a cabo las innovaciones que afirman la denominada
democracia radical y asimismo imperial. Es reducido el papel del arepago o consejo de ancianos y se le transforma en mero tribunal religioso, redistribuyndose sus
poderes entre el Consejo en el que participan miembros mayores de 30 aos de las
tres primeras clases ahora distribuidas en las 10 tribus o files - y los tribunales populares de justicia (Heliaia), con unos 5.000 miembros. Lo que es ms importante, se profundiza con Efialtes cabeza de los democrticos atenientes y opositor a Cimn, cabeza de los aristcratas - la rendicin de cuentas de los magistrados (euthuna) y el cargo
de arconte pasa a ser accesible a las otras clases: los hoplitas soldados de armadura o zeugitas y los thetes, la clase ms inferior.
[66] El Consejo de los 500 ve reducida su fuerza y es puesto a depender de la
Asamblea Popular a la que sirve como una suerte de secretara, y los mismos
Tribunales de Justicia se limitan a juzgar en las cuestiones que en lo adelante les dele48
ga aqulla. De modo que, incluso quedando luego los arcontes como cargos de honor,
al final de la jornada, con Pericles a la cabeza la Asamblea monopoliza todos los poderes cediendo la divisin entre stos legisla y controla la ejecucin de las leyes, elige
y castiga a los magistrados, y juzga en primera y ltima instancia, con la Heliaia como
rgano intermedio de apelacin y, adems, los estrategos asumen todo el poder
militar y su financiacin y el primero de stos que fuera el propio Pericles se convierte en Jefe de Gobierno, como lo explica Rubio Carracedo. Una vez alcanzada por
Grecia su condicin de potencia y pudiendo, amn de exportar su modelo hacia el
Mar Egeo, sufragar por vez primera los honorarios de la actividad poltica ejercida por
su lite ciudadana, tambin hace ms exigente y restrictivo el acceso a la ciudadana
limitndolo a los hijos de su tierra por lnea paterna o materna (ao 451 a.C). Pero, as
como los cargos superiores en la prctica se los siguen reservando los poseedores de
tierras en el tica, la subvencin citada alcanza a los pobres que ejercen las otras actividades pblicas y al final todos los magistrados, en una tendencia antiaristocrtica,
terminan siendo elegidos mediante sorteo puro.
[67] Tucdides, en su Historia de la Guerra del Peloponeso, da cuenta de la final
degeneracin del modelo de democracia radical que pudo sostener con su moderacin
y liderazgo permanente sobre la Asamblea el mismo Pericles, a pesar de la falta de
preparacin de sus miembros. Pero luego de ste la experiencia se torna en demagogia y populismo, y bajo el argumento posterior de que alguien tiene que llevar a cabo
el trabajo duro de la poltica y tambin las cuentas, llega la hora de los especialistas en
la poltica, cuyo arquetipo desclasado lo ser, a la muerte de Pericles (429 a.C), Clen.
La democracia se apaga finalmente a propsito de las guerras del Peloponeso y la prdida por Grecia del Imperio, siendo restaurada hacia el ao 403 a.C. cuando pueden
codificarse las leyes atenienses, se sostiene la retribucin por asistir a la Asamblea que
ahora tiene menos poderes: en la que figura todo ciudadano mayor de 20 aos, se
especializa la gestin pblica, y como lo dice Simn Hornblower la democracia se
hizo ms eficiente, pero tambin menos democrtica (Del autor, Mundo griego 479323 AC, Editorial Crtica, Barcelona, 1985).
[68] El motivo de la degeneracin de la democracia radical la explica ms tarde
el historiador griego Polibio (203 -120 a.C) con su tesis de la anacyclosis. Observa el
igual agotamiento padecido por la Repblica romana mixta y fijan un parangn con
la misma vida finita del ser humano: nace, crece, madura y se extingue. Y es que, en
verdad, tanto Grecia como Roma parten de regmenes que para alcanzar la democracia abandonan la monarqua y le encargan el gobierno a los mejores, a la aristocracia;
pero para impedir que sta facilite la corrupcin por los menos de los ms, sucesivamente ensayan los equilibrios entre los ms y los menos distribuyndose entre todos
el poder. Y al final, cuando los ms asumen el poder total (como oclocracia o gobierno de la plebe) sobreviene la violencia y la guerra civil, y a sta la prctica demaggica que termina en tirana. De modo que, por una parte, el carcter plebiscitario como
absorbente de la democracia radical, slo realizable dentro de lmites comunitarios o
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Asdrbal Aguiar
de la comunidad o koinona, le abre espacio a la idea de que quien no hace vida poltica es un idin (o privado): nuestro idiota dice Sartori; con lo cual, ocupados todos de
la poltica la economa decae afectndo al conjunto, y por la otra, la autoridad igual
de la ley termina considerndose susceptible de ser subvertida: era absurdo que el
demos no tuviera derecho a hacer lo que quisiera, cuenta Jenofontes (406 a.C).
[69] As las cosas, bajo Pericles, arquitecto de la democracia ateniense y parte del
colegio de los estrategas o militares electos por su capacidad, la democracia subsista
de nombre y se viva de hecho bajo la dominacin del mejor ciudadano, hasta que
muere y los demagogos y los lderes populistas se hacen del espacio pblico creando
las condiciones para la confrontacin. Todo termina cuando Macedonia, hacia el ao
322 a.C., luego de ocurrida la guerra social para el fallido sostenimiento por Grecia de
su segunda confederacin helnica, se hace de su territorio y suprime finalmente a
la democracia. Han de pasar casi 2.000 aos antes que renazca de sus cenizas y deje de
ser mulo o correccin temporal durante la repblica romana y luego con las repblicas del Regnum Italicum en el Medioevo.
VI. La fragua de la repblica antigua y medieval

[70] En lo inmediato, la democracia que florece y tambin se extingue sobre la
realidad griega hace buena la prdica de Aristteles, quien alcanza sistematizar y discernir entre los buenos y los malos gobiernos luego de criticar a la democracia como
el gobierno del pueblo, lase de los pobres y en inters de stos, excluyente de la idea
del inters comn o general. La monarqua, la aristocracia, y la repblica, como
gobierno de uno, de pocos, o de muchos, en inters comn o de todos, vienen opuestas a la tirana, la oligarqua, y la democracia, como gobierno de uno, de pocos, o de
muchos, en inters propio.
[71] Es Roma, sin que pueda calcarse exactamente su experiencia a la repblica
medieval y menos a la contempornea y a la democracia liberal que es obra de las
revoluciones del siglo XIX de nuestra Era, quien ensaya sobre la experiencia griega el
modelo republicano de gobierno, con caractersticas propias. Su influencia intelectual
y prctica se hace sentir sobre los espacios del Occidente que buscan situarse en las
antpodas de las monarquas durante los sucesivos siglos y hasta nuestra modernidad.
La repblica romana alcanza, en efecto, la fusin y un equilibrio inteligente entre las
formas de la monarqua, la aristocracia y la democracia.
[72] El Senado romano (integrado por 300 a 500 miembros), la Magistratura (inicialmente representada por 2 Cnsules) asesorada por el anterior es quien ejerce el
verdadero gobierno, y la Asamblea Popular o de la plebe (Comitia centuriata o
Comicios centuriados y Comitia tributa o Comicios tribunados convocados por el
Cnsul o el Pretor, y el Concilio de la plebe o Concilium plebis convocado por los
Tribunos o los ediles de la plebe), constituyen las expresiones primeras del modelo.
En lo particular, los Comicios centuriados se renen para las elecciones de magistra50
dos (Cnsules, pretores, censores) y los tribunados para el resto de las magistraturas.
En las asambleas populares, sin embargo, a diferencia de las griegas, se decide por grupos polticos, pero unas y otras se controlan dentro de un sistema de elecciones y
reparticin funcionarial en el cual el pueblo participa de todas las instancias y cargos,
salvo en el Senado. No obstante hay siempre dominio aristocrtico en las instituciones sealadas de la antigua repblica romana.
[73] En su primera fase, dicha repblica, tildada de repblica senatorial y entendida, segn la definicin de Cicern como consociacin de hombres que aceptan las
mismas leyes y tienen intereses comunes, encuentra en el Senado la sede del partido
de los patricios, quienes validan el imperiium de los magistrados pudiendo elegir a los
Cnsules y decidir sobre los asuntos fundamentales; en tanto que, la funcin legislativa y los juicios de alta traicin pesan sobre los llamados Comicios centuriados, abiertos a todos los ciudadanos romanos, tanto como lo estn los Comicios tribunados, que
aparte de legislar igualmente juzgan los crmenes de Estado y eligen a los ediles curules, a los cuestores, a los tribunos militares y a magistrados especiales. El pueblo llano
o estrictamente plebeyo se encuentra reunido, a su vez, en el citado Concilio de la
Plebe, donde asume los juicios ordinarios y elige a los tribunos y ediles de la plebe.
[74] La primaca aristocrtica tiende a ser solucionada o moderada luego mediante las reformas que introducen los hermanos Graco: Tiberio y luego Cayo, creadores
del partido popular. Ellos impulsan una reforma agraria que no llega a trmino total
como no llega la de Soln en Grecia - y tambin la remocin por el mismo Concilio
de la Plebe de aquellos Tribunos de la Plebe Marco Octavio fue el caso - que no
defienden sus intereses. Las tierras, que son conquistadas y pertenecen a la res publicae, quedan en manos de los aristcratas y Tiberio Cayo hace aprobar una ley que las
limita a 250 hs. por familia y a tener que arrendarse 7,5 hs. por persona a cambio de
un canon anual y su disposicin para cultivos autorizados por un colegio integrado
por los mismos hermanos Graco. Cayo, una vez asesinado su hermano, siendo elegido
tribuno de la plebe en el ao 123 a.C. acota las reformas porque parte del pueblo y
no solo la aristocracia nos las comparte; pero mejora la condicin de la pequea burguesa y la clase urbana, y extiende la ciudadana a todos los latinos de la pennsula
itlica, en una suerte de sutil tendencia democratizadora.
[75] Ms tarde, muerto tambin Cayo, sobreviene la reforma del General Mario,
quien resentido contra los patricios extiende la ciudadana a toda la pennsula, aun
cuando luego no tiene ms opcin que tomar medidas contra los demagogos por exigencias del propio Senado. Pero ser Sila, elegido Cnsul en el ao 88 a.C., quien lidera la contra reforma que reduce al partido popular y con apoyo del Ejrcito se hace de
poderes ilimitados y del ttulo de Dictador, sin que reaccionen ni el Senado ni la
Plebe. Luego de lo cual, habiendo purgado a unos 4.700 ciudadanos, incluidos patricios favorables al partido popular, restituye la repblica senatorial o aristocrtica dndole al Senado potestades gubernativas y autoridad para sujetar y controlar la actividad legislativa de los comicios populares: centuriados, tribunados, o de la plebe. No
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Asdrbal Aguiar
obstante no puede expulsar la demagogia de las asambleas populares y hacia el ao 56

a.C., a partir de un Triunvirato pactado por Csar, Pompeyo y Graco, la repblica
romana le abre espacio al Principado: frmula poltica de gobierno en la que un primer ciudadano se convierte en primer gobernante, que por sus mritos se ha ganado
el respeto de todos (auctoritas) y que conlleva el mantenimiento armnico de la repblica, narra Rubio Carracedo.
[76] Cicern, el mejor exgeta de la experiencia narrada, la sintetiza sealando
que la constitucin mixta de la repblica permite que sus tres instituciones, los
Cnsules (autoridad real), el Senado (autoridad aristocrtica) y el pueblo romano (con
libertad de decisin), rijan sin prevalecer la una sobre las otras. Y afirma que el equilibrio final de la repblica slo se encuentra en una virtud suprema: la Justicia, que es
la verdadera garanta de tal equilibrio.
[77] Santo Toms de Aquino, tanto como lo hace Brunetto Latini (1266), maestro del Dante, observan siglos ms tarde la realidad del gobierno comunal que toma
cuerpo en las ciudades italianas que logran desembarazarse de sus sujeciones medievales a la diarqua Papa Emperador. Y que se expresa en Pisa, Miln, Gnova,
Boloa, Padua, Siena, Venecia, entre otras, dando lugar a la fractura del rgimen
monrquico hereditario: que se limita a vender los cargos pblicos al mejor postor.
Inspirada la misma, qu duda cabe, en la experiencia republicana de la Roma antigua,
da lugar a la divisin de la ciudad en comarcas o contrade, cuyos respectivos ciudadanos eligen mediante sorteo al que les representa en el Gran Consejo de gobierno integrado por unas 600 personas; y quienes, a su vez, eligen un podest o potestad que
sucede a la primigenia figura del Cnsul - para el manejo de los asuntos ejecutivos y
judiciales en la ciudad y por tiempo determinado: seis meses o un ao, quedando obligado a consultar con los Consejos rectores de la ciudad y a someterse a rendicin de
cuentas por su conducta en el poder (sindicatus).
[78] Si bien la ciudadcomunidad griega y la repblica medieval o ciudad comunal italiana dan cabida y hacen posible, en el primer caso, a la experiencia de democracia directa donde el hombre es todo ciudadana, y en el segundo, a la repblica
como alternativa de gobierno popular electo y de suyo representativo, donde el individuo es ciudadano a ratos y preferentemente hombre, una y otra a pesar del uso
que de la expresin hace por vez primera el autor de El Prncipe siguen siendo realidades territorialmente acotadas. Mucho distan, empero, del Estado como un conjunto complejo y vastsimo de estructuras de mando, de administracin y de legislacin, sostenido por una variedad de aparatos, en la opinin de Sartori, que es realidad abstracta y distinta, hay que subrayarlo, y que slo se conoce en propiedad y como
tal a partir de los siglos XIX y XX. Y es a ste a la que queda indefectiblemente atada,
justificndose dentro de l o marcando distancia de l, la realizacin de la democracia, as como la conocemos hasta nuestros das.
[79] Quentin Skinner, quien escribe ampliamente - para la obra colectiva de
Dunn - sobre las ciudades repblicas italianas medievales, tiene el tino de recordar
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que stas mirndose para su fragua, cabe repetirlo, en la antigua repblica romana y
en sus races griegas si bien implican una crtica a la ineficiencia de la gestin de un
rey o monarca quien pretende gobernar a varias ciudades a la vez - de donde el autogobierno se muestra propicio a la vida comunal acotada - tambin la atomizacin de
la misma ciudad le abre las puertas a la anarqua y a la reversin de su mando a manos
del Prncipe o de los signori hereditarios.
[80] Al intentar la nobleza su control sobre el podest de la repblica comunal del
medioevo, acto seguido y en reaccin los ciudadanos que se sienten afectados crean sus
propias sociedades independientes y eligen sus propios Consejos y los capitani a quienes confian sus asuntos pblicos (res-publicae) entrando en conflicto con la autoridad
del podest e instaurndose una lucha social endmica que le pone fin a la primera.
Skinner recuerda, a ttulo ilustrativo, el conflicto inmortalizado por Shakespeare en
Romeo y Julieta, que narra la confrontacin entre los Montesco, defensores de los
popolani [o individuos del pueblo], y la nobleza de rancio abolengo.
[81] No obstante lo anterior, Aquino, al escribir hacia el siglo XIII de nuestra era
su De regimine principum, muestra su admiracin por la experiencia de las repblicas italianas, en las que una sola ciudad administrada por magistrados electos a los
que se cambia cada ao, a menudo es capaz de lograr mucho ms que un rey que rige
a tres o cuatro ciudades; dado lo cual considera que un gobierno recibe el nombre
de democracia cuando es inicuo y cuando es conducido por un gran nmero de personas: forma de poder popular donde la plebe, por pura fuerza de los nmeros, oprime al rico, con el resultado de que el conjunto del populacho se convierte en una
especie de tirano, explica Skinner.
VII. En la hora de las revoluciones

[82] No cabe duda en cuanto a que es a partir de la Revolucin norteamericana
- que para algunos crea la democracia norteamericana siendo lo cierto que su modelo trasiega como referente fundamental hacia todas las repblicas de las Amricas
desde finales del siglo XVIII - cuando surge con fuerza original la particular experiencia democrtica occidental que se extiende hasta hoy. Y tanto lo es que los mismos
intelectuales europeos de la poca, entre stos Alexis de Tocqueville, la fijan como el
laboratorio de sus reflexiones, del que surge la misma obra magna de ste terico de
la poltica francs titulada La democracia en Amrica, cuyo primer volumen se publica el 21 de enero de 1835 haciendo de su autor ilustre en un instante, como lo sentencia Lacordaire, citado por Aguilar.
[83] El secreto de lo ocurrido esta en la bsqueda de una opcin constitucional
fundada en la teora del gobierno equilibrado, que no le hace espacio a los riesgos de
degeneracin que implican las antes reseadas formas puras de monarqua, aristocracia, y repblica, a partir de las cuales, el uno apuntando a su lado deriva en tirano, los
pocos se dividen en partidos, y los muchos tirando de la cuerda propician la anarqua
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Asdrbal Aguiar
u otra forma de tirana, la de las mayoras sobre las minoras. De modo que la inspiracin de esa forma mixta apreciada todava de necesaria - y visto el tiempo histrico
recorrida - la tienen a mano los colonos americanos, pues la sociedad britnica con sus
tres clases o estamentos el rey, la nobleza, y el pueblo logra lo que resulta imposible para la Revolucin Francesa: encarnar a stas y hacerlo de un modo funcional al
inters comn (commonwealth), en las instituciones de la Corona, de la Cmara de
los Lores, y de la Cmara de los Comunes.
[84] Al principio, parte de los revolucionarios americanos apuesta a la idea de la
repblica pura y no democrtica, que slo elige y legitima el poder de quien manda y
en donde la eleccin se dirige de ordinario hacia los llamados virtuosos: quienes
pueden sacrificar su inters particular en aras del inters pblico; no siendo stos sino
los hombres independientes econmicamente o libres de ocupaciones al mejor estilo de los griegos de la antigedad y que por tanto no esperan provecho de los cargos. La Constitucin de Pennsylvania de 1776, quizs inspirada en dicha idea, decide
prescribir que la funcin pblica no se remunera.
[85] En banda distinta, presionados por la idea de la igualdad que es la ms cara
a sus anhelos, dada la misma condicin paritaria de los colonos y justificativa de sus
rupturas con la Corona, otros de stos apuestan por un sistema unicameral legislativo
sin senado ni gobernador, en una versin democrtica slo realizable en el marco de
una comunidad estrecha o limitada. Es el caso de los mismos constituyentes de
Pennsylvania, pero cuyo texto fundamental se reforma 15 aos despus al demostrarse inviable el planteamiento. Los constituyentes de otros Estados ensayan la mixtura
de formas de gobierno sealada, disponiendo al gobernador como el uno, al senado
como los varios, y a los diputados o representantes como los muchos o representantes
del pueblo llano, pero con poder mayor frente al senado y al mismo gobernador.
[86] Entre ensayo y error, mediando debates esclarecedores descubren los norteamericanos que es posible el gobierno de uno, de pocos y de muchos a la vez, sin que el
uno sea una suerte de monarca o los pocos la expresin de una aristocracia incompatible con la idea de la igualdad. El uno, los pocos y los muchos son todos, con fundamento en la idea dominante de la igualdad, individuos procedentes de la calle, sin distingos
de clases; pero a la vez, todos a uno adquieren la condicin de elegibles mediante el
voto de los ms, de los muchos, siendo todos los norteamericanos al final electores y a
la vez representantes del todo: sean gobernadores, jueces, legisladores, etc.
[87] El pueblo queda representado en toda la organizacin del poder y no asume
identidad en una sola parte de este como slo la tiene en la Cmara de los Comunes
britnica - y desde aqul, con perfil propio, puede presionar a las otras clases sociales
formantes del gobierno; lo que equivale, segn algunos, a que en lo sucesivo el pueblo esta en todas partes y gobierna sobre el todo, lo que para otros implicaba no gobernar en ninguna parte. Los norteamericanos haban separado por completo al pueblo,
como estado social, del gobierno, y por lo tanto destruido la identidad entre estado y
sociedad que tanto haban apreciado los tericos desde Aristteles. De all que James
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Madison (1788), como lo cuenta Gordon S. Wood para la obra de Dunn, escribe que
la verdadera distincin de los gobiernos norteamericanos, el elemento que los separaba de las antiguas repblicas radica en la exclusin total del pueblo, en su capacidad
colectiva, de toda coparticipacin en el gobierno; de donde la representacin fragua
en una repblica y nada ms.
[88] Alexander Hamilton (1788) cree bien y con mejor propiedad que la vieja
nocin de la democracia como la nocin tradicional de la repblica mal se aviene
con la originalidad del experimento norteamericano, prefiriendo la denominacin de
repblica democrtica o democracia representativa. En efecto, la realidad es que a
la vieja separacin de clases sociales (nobleza, aristocracia, pueblo llano) que decanta
en el ejercicio del gobierno condicionando sus formas (monarqua, repblica, democracia), la democracia norteamericana opone la mera divisin del poder (gobernador,
senado, representantes) para frenar los abusos del poder sea quien fuere el que lo
detente y proveer a lo que hoy en da se conoce como el check and balance.
[89] Tras una matizacin de la idea de la repblica mixta, la determinacin de
que todos los rganos de gobierno se integran con personas venidas del pueblo por
virtud de la igualdad y adquieren su legitimidad mediante el voto libertario del pueblo, dicta de suyo que stos de conjunto representan al pueblo. El pueblo gobierna
sin confundirse con el Gobierno librndose de sus ataduras y separando la circunstancia personal de sus miembros de sus condiciones como ciudadanos. As, el voto igual
y libre que para 1825 ha alcanzado a toda la poblacin blanca, masculina y adulta
adquiere un valor crucial y no incidental dentro del funcionamiento de la democracia, y la idea unitaria de la representacin popular que, repetimos, ya no es de clase
o estamento para el ejercicio de poderes de gobierno varios y divididos, por fundarse en el voto se explica y legitima en su mismo ejercicio.
[90] Queda resuelta as, en principio, la interrogante que no deja de angustiar a
Tocqueville: No existe hoy da soberano alguno dice lo bastante hbil y fuerte
para establecer el despotismo restaurando las diferencias permanentes entre sus sbditos; tampoco hay ningn legislador tan sabio y poderoso que sea capaz de mantener
instituciones libres sino adopta la igualdad como su primer principio y bandera; no
obstante lo cual, agrega el referido maestro de la democracia, ella provoca dos alternativas: una impulsa directamente a los hombres hacia la independencia y puede llevarlos a la anarqua, y otra los conduce por un camino ms largo y ms oculto pero
ms seguro hacia la servidumbre.
[91] La experiencia revolucionaria francesa de 1789, a la luz de sus exgetas es, a
su vez, la que crea el primer gobierno republicano europeo que logra extenderse ms
all de una minscula referencia comunitaria, para situarse en el mbito del Estado
moderno. Es, segn Biancamara Fontana, autora en el libro de Dunn, la que nos da las
leyes e instituciones que todava hoy constituyen un modelo para los gobiernos democrticos del mundo. No obstante, el ideal de democracia pura o directa que se intenta
imponer bajo inspiracin, en el criterio de algunos, del acervo greco-romano que dice
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Asdrbal Aguiar
sobre la participacin activa y constante de los ciudadanos en las decisiones polticas,

se revela inviable y hasta trgico. Tanto que, las instituciones republicanas en apresurada forja terminan en manos del autcrata Napolen Bonaparte, a partir de 1799. Y lo
cierto es que, por una parte, ha lugar a la idea de la soberana nacional como fuente de
la legitimidad para el ejercicio del poder y en la Constitucin de 1791 se consagra el
sufragio universal masculino, que alcanza a unos cuatro millones de franceses; y por la
otra, la adopcin de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, sirve
de lmite y marca sus finalidades al mismo poder organizado del Estado.
[92] La quiebra por ineficacia y desorden del modelo francs se produce, cabe
explicarlo, primero por una falta de experiencia en elecciones directas y para la conformacin de una Asamblea integrada por 745 miembros, que ha de renovarse al principio cada dos aos y luego cada ao, dentro de un ambiente de caos y hurfano de
organizaciones partidarias como de intereses locales definidos; y luego, una vez como
se entroniza el jacobinismo con su Comit de Salvacin Pblica, al encargarse ste de
decidir como cumbre ejecutiva del partido revolucionario, por sobre las deliberaciones parlamentarias. La cada de Robespierre y su ejecucin mediante la guillotina
junto a 21 de sus seguidores, en 1794, le pone fin al Reinado del Terror, luego de lo
cual la Constitucin de 1795 reduce el padrn electoral transformando en censatario
el ejercicio del sufragio, pero la institucin republicana pierde su total credibilidad.
[93] Hacia 1812 toma cuerpo una lcida iniciativa en Espaa, que no logra hacerse realidad sino espasmo entre 1812 y 1814, durante el trieno liberal 1820-1823, y
en 1836-37 pero que tambin influye en el constitucionalismo liberal de Italia,
Portugal y Amrica Latina. Las Cortes Generales y Extraordinarias reunidas en Cdiz
durante la invasin napolenica adoptan la celebrrima Constitucin Poltica de la
Monarqua Espaola o Constitucin de Cdiz, llamada tambin La Pepa por su sancin durante el da de San Jos. Con ella provocan la ruptura no traumtica con el
Antiguo Rgimen y dan a luz un modelo de monarqua constitucional limitada y de
ordenacin y separacin de los poderes pblicos bajo el principio de su legitimacin
por la soberana nacional y de representacin de sta en cabeza del parlamento, donde
aqulla reside y que no preside el monarca.
[94] El sufragio, visto a la luz de su tiempo, adquiere virtuales condiciones de
universalidad al quedar extendido como derecho a todos los varones espaoles europeos y americanos - mayores de ventin aos; si bien el rgimen electoral es todava
discriminatorio, escalonado e indirecto y opera mediante un sistema de eleccin que
va desde las Juntas Electorales de Parroquia, de Partido y luego de Provincia, hasta
conformar stas las Cortes con la eleccin de los diputados, Asimismo, se establece
una separacin moderada de los asuntos entre la Iglesia y el Estado, al quedar la jurisdiccin eclesistica subordinada en ltima instancia a la civil y no a la inversa; y se
consagra como fundamento del modelo la libertad de imprenta: hoy reconocida como
columna vertebral de la democracia. La libertad civil, la propiedad y un conjunto de
derechos fundamentales quedan asegurados por el principio de sometimiento del
56
Estado y de los ciudadanos a las leyes, que es potestativa de las Cortes: quien las decreta, las interpreta y las deroga; ejecutables por el Rey y aplicables por los tribunales,
nicos con competencia judicial, que es negada tanto al propio Rey como a las Cortes.
[95] En cuanto al gobierno de los pueblos y provincias, si bien el Rey nombra al
jefe poltico de stas, las diputaciones provinciales son objeto de eleccin por los electores de partido, tanto como son electos los Ayuntamientos mediante voto popular y
directo de los pobladores, quienes designan a sus alcaldes, regidores y sndicos.
Trtase, en fin, de un rgimen liberal democrtico de monarqua constitucional limitada, novedoso por sus equilibrios y de sujecin por todos, el Estado y el ciudadano, a
una Constitucin escrita como ley fundamental; que a su vez reclama de su control
permanente a manos de los jueces, quienes han de preferir dicha tarea a los asuntos
ordinarios de que conozcan. Queda as afirmado, desde entonces, el control difuso de
constitucionalidad que plantean nuestros textos fundamentales democrticos en la
actualidad.
VIII. Un balance provisorio

[96] A la luz de stos antecedentes, tres grandes tradiciones histricas y filosficas residen en la concepcin contempornea de la democracia y de ellas son tributarias sus diversas expresiones normativas; encontrndose en cuestin por razones de
actualidad y sustantivas slo la ltima. Norberto Bobbio es quien mejor realiza la sntesis cabal al respecto, cuando al escribir sobre la teora de la democracia las describe
en el orden siguiente: a) la teora clsica, trasmitida como teora aristotlica, de las tres
formas de gobierno, segn la cual la democracia, como gobierno del pueblo, de todos
los ciudadanos o bien de todos aquellos que gozan de los derechos de ciudadana, se
distingue de la monarqua, como gobierno de uno solo, y de la aristocracia, como
gobierno de pocos; b) la teora medieval, de derivacin romana, de la soberana popular, con base en la cual se contrapone una concepcin ascendente a una concepcin
descendente de la soberana segn que el poder supremo derive del pueblo y sea
representativo o derive del prncipe y sea trasmitido por delegacin del superior al
inferior; y c) la teora moderna, conocida como teora maquiavlica, nacida con el surgimiento del Estado moderno en la forma de las grandes monarquas, segn la cual las
formas histricas de gobierno son esencialmente dos, la monarqua y la repblica,
siendo la antigua democracia una forma de repblica (la otra es la aristocracia) donde
tiene origen el cambio caracterstico del perodo prerrevolucionario entre ideales
democrticos e ideales republicanos, y el gobierno genuinamente popular es llamado,
antes que democracia, repblica. (Norberto Bobbio et al. Diccionario de poltica.
Mxico. Siglo XXI Editores, 1997).
[97] Repensando la democracia hacia el siglo XXI, lo que cabe preguntar a ttulo de corolario es si la repblica democrtica o la democracia representativa - que
modernamente y ab initio se resuelve, como lo dice el mismo Bobbio en su libro El
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Asdrbal Aguiar
futuro de la democracia (1986), en una suerte de sistema o de reglas que establecen

quin est autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qu procedimientos
- es o no capaz, a la luz de las nuevas circunstancias globales supra anotadas, de asegurar la titularidad y plenitud del poder decisorio del pueblo como elemento constitutivo del Estado; y si acaso los procedimientos para su decisin inmediata o mediata
a travs de los poderes pblicos constituidos - resultan efectivos o pertinentes a los
condicionantes de la Era digital o a la teleologa o finalidades que se le asignan como
sustanciales a la democracia para que siga siendo considerada como tal.
[98] El asunto anterior no es balad. En cierta forma toca al dilema que acompaa a la historia del pensamiento poltico y sobre el cual vuelve con sus reflexiones el
mismo Bobbio: Cul es el mejor gobierno, el de las leyes o el de los hombres? O
mutatis mutandi quin ha de predominar en la democracia, el Estado, el ciudadano,
o el individuo?, el Estado de Derecho o el Estado de justicia?, o mejor, acaso la vuelta predicada hacia las cavernas replantea, como consecuencia, la democracia directa
griega o es que la complejidad global repropone una suerte de neomodelo aristocrtico medieval, mudado en aristocracia digital? Avanzar sobre tales interrogantes e
intentar responderlos siquiera tientas cabe tener presente a los estndares que acerca
de la democracia nos muestra la experiencia corriente en las Amricas, con independencia de sus denunciadas falencias y ms all de que se intente o sea pertinente
mirar, en bsqueda de nuevas orientaciones, el pasado remoto.
IX. De la democracia formal y el ejercicio efectivo de la democracia

[99] Tanto como la idea de la democracia republicana logra permear como
modelo, con mayor o menor fortuna, hacia nuestros distintos Estados americanos y
por oposicin a la idea de la legitimidad monrquica, auspiciada por el Congreso de
Viena de 1815 y su Santa Alianza, no cabe duda que la emergencia de la Segunda Gran
Guerra del siglo XX provoca otra polaridad distinta: dictaduras versus democracias.
[100] Cabe tener presente que, salvo en la experiencia norteamericana, cuya
democracia decanta sobre el denominador comn cultural de sus colonos y emerge
sucesivamente como forma de organizacin y de ordenacin de su res publicae, en el
resto de las Amricas la misma democracia se traslada y prende constitucionalmente
bajo las enseanzas revolucionarias americana, francesa e incluso la gaditana de
1812 - como una estructura dentro del Estado y sobrepuesta a la realidad social, todava en formacin y en espera de su mixtura entre razas y culturas originales diferenciadas. De donde la repblica, al nacer sobre un vaco y dentro del sealado Estado
impersonal como por preceder a la conformacin de la misma sociedad, hace lugar a
una suerte de desencuentro y falta de sincrona no superado entre las llamadas sociedades polticas y sociedades civiles latinoamericanas.
[101] Las sociedades civiles, es el caso de Venezuela, adhieren culturalmente al
Estado y a su forma republicana, ms a la manera de un pacto utilitario que por obra
58
de convicciones arraigadas o conciencia de su propia vala; lo que explica porqu, de

tanto en tanto, esas mismas sociedades ora prohijan repblicas militares o verdaderas
autocracias que se sostienen bajo el uso y manipulacin de las reglas de juego republicanas, ora rechazan acremente a las repblicas civiles que ajustan, sin prostituirlas, sus
conductas a las citadas reglas y al sentido final de la experiencia democrtica de la ciudadana. Y es que, en el fondo, como que siguen considerando al Estado y al poder un
extrao cuya presencia se acepta a condicin de retribuya con prodigalidad la entrega en sus manos por los ciudadanos del mismo destino de la ciudadana.
[102] A partir de 1948, as como la democracia representativa adquiere textura y
contextura regional pero a la manera de un desidertum y una vez como son adoptadas la Carta de Bogot, que instituye la Organizacin de los Estados Americanos, y la
Declaracin Americana de Derechos Humanos, ella se nutre seguidamente de finalidades que le aproximan paulatinamente a esas realidades humanas subyacentes, aun
cuando sin perder su perfil moderno de sistema hecho de reglas de juego para la prctica de la ciudadana y la organizacin del poder.
[103] El texto de la Carta de la OEA, adoptado durante la Novena Conferencia
Internacional Americana, es ilustrativo. En su prembulo dispone que la solidaridad
americana y la buena vecindad no pueden alcanzarse ni pueden tener otro propsito
que consolidar en este Continente, dentro del marco de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los
derechos esenciales del hombre. El Comit Jurdico Interamericano, segn consta en
el acta final de su sesin extraordinaria de 1959, ajusta de modo preciso que el medio
de asegurar en Amrica sistemas democrticos de gobiernos sera el de reconocer y
proteger los derechos de la persona humana; lo cual es consistente con el reconocimiento a sta de un espacio propio, distinto de la clsica ciudadana y por ende separado del Estado como abstraccin y expresin poltica organizada que ha sido de la
sociedad civil sealada.
[104] La V Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, reunida
en Santiago de Chile, se atreve a enunciar sin carcter limitativo, en 1959, los principios y atributos del sistema democrtico para la efectividad de su desempeo, desarrollndolos tanto en la sustancia de sus formas como a la luz de su relacin con los ciudadanos y los individuos. Los principios del caso, suerte de estndares de la democracia representativa o de la repblica democrtica, tal y como constan en la Declaracin
de Santiago son los siguientes: 1. Imperio de la ley, separacin de poderes pblicos,
y control jurisdiccional de la legalidad de los actos de gobierno. 2. Gobiernos surgidos
de elecciones libres. 3. Proscripcin de la perpetuacin en el poder o de su ejercicio
sin plazo. 4. Rgimen de libertad individual y de justicia social fundado en el respeto
a los derechos humanos. 5. Proteccin judicial efectiva de los derechos humanos. 6.
Prohibicin de la proscripcin poltica sistemtica. 7. Libertad de prensa, radio y televisin, y de informacin y expresin. 8. Desarrollo econmico y condiciones justas y
humanas de vida para el pueblo.
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Asdrbal Aguiar
[105] La Declaracin citada es reconocida en su fuerza moral para la poca y as

lo es hasta que se aprueba, en 1969, la Convencin Americana de Derechos Humanos
(1969) o Pacto de San Jos, en cuyo Prembulo se expresa el compromiso jurdico vinculante de los Estados para consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las
instituciones democrticas [no fuera o al margen de l], un rgimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto a los derechos esenciales del hombre.
No solo eso. A tenor de su artculo 29, los Estados partes adhieren expresamente como
contexto para la hermenutica o interpretacin de la Convencin a la forma democrtica representativa de Gobierno, en una singladura que marca luego una relacin
de interdependencia o de unidad de doble faz entre los derechos humanos y la democracia, y al afirmarse, segn se desprende del artculo 32 que le sigue, que as como no
puede entenderse a la democracia sin su teleologa o compromiso con la realizacin
de los derechos humanos, stos, a su vez, encuentran como lmite las justas exigencias del bien comn, en una sociedad democrtica. Se trata pues, de un equilibrio distinto al que conoce nuestra remota antigedad y que en cierta forma arrastran hacia
s las revoluciones del siglo XIX,
[106] La asuncin de la democracia como algo ms que una forma organizativa
del gobierno y, eso s, como parte sustantiva e inseparable del ejercicio de los derechos esenciales de la persona humana: protegidos y garantizados internacionalmente,
determina, en fin, que los conceptos de orden pblico, bien comn, seguridad nacional, tantas veces utilizados para encubrir abusos y menoscabos a la libertad y a los mismos derechos fundamentales a fin de privilegiar al Estado republicano contemporneo e impersonal, no puedan ser explicados en lo sucesivo fuera de los propios lmites estrictos de la democracia.
[107] De la misma manera en que el orden pblico ha de entenderse como las
condiciones que aseguran el funcionamiento armnico y normal de las instituciones
sobre la base de un sistema coherente de valores y siendo el bien comn un concepto que ha de interpretarse como elemento integrante del orden pblico en un Estado
democrtico, cuyo fin principal es la proteccin de los derechos esenciales del hombre, se conviene, pues, en que el mismo hace referencia como bien comn a las
condiciones de la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar
el mayor grado de desarrollo personal y la mayor vigencia de los valores democrticos. La simbiosis democrtica, tan esperada desde el nacimiento de nuestras repblicas: Estado/sociedad, queda as resuelta, al menos nominalmente.
[108] Sobre el puente histrico del cambio global que se hace sentir hacia finales de los aos 80 del siglo XX, ocurre otro hecho singular producto de la misma simplificacin en el anlisis del hundimiento del socialismo real en los pases miembros
de la antigua Unin Sovitica y europeos orientales. La repblica democrtica que le
sirve de soporte a la relacin poltica entre las distintas naciones de las Amricas, se
torna en un deber inexcusable; a un punto tal que el apartamiento de sus reglas por
cualquier Estado despega un sistema de seguridad colectiva democrtica compulsivo,
60
que bien evoca la prctica de la Atenas Imperial durante el perodo tico y a propsito de la Liga de Delos: Introducir por todas partes un gobierno democrtico, pensando muy justamente que un gobierno as, que sera deudor de su existencia a Atenas,
llegara a ser un sostn para la poltica atenfila de la comunidad era entonces el desidertum, lo recuerda Zielinski.
[109] En 1991, tanto el llamado Compromiso de Santiago como la Resolucin
1080 [Resolucin 1080-XXI-O-91 de 5 de junio de 1991] nacidos dentro del seno de
la OEA y que anteceden a la reforma de la Carta de dicha organizacin multilateral
en 1992 (Protocolo de Washington), son apreciados por un crtico de las mismos, el
diplomtico mexicano Ismael Moreno Pino, as: Se trata, sin duda, de una resolucin
de muy particular importancia ya que es un eslabn ms de la tendencia, al parecer
irresistible, de encomendar a la Organizacin la tutela de la democracia representativa como forma de gobierno de todos y cada uno de sus Estados miembros. (Omissis).
[Junto] con el antes referido Protocolo de Washington viene a constituir un parte
aguas en lo que a los objetivos y al funcionamiento de la Organizacin se refiere: en
lo sucesivo, materias tales como la legitimidad del ejercicio del poder pblico o el funcionamiento de los procesos polticos internos, parecen haber sido arrancados de lo
que tradicionalmente constitua el dominio reservado de los Estados, o corren al
menos el riesgo de serlo.
[110] El Compromiso de Santiago (Compromiso con la democracia y renovacin
del Sistema Interamericano), adoptado por la Asamblea General de la OEA en 1991 y
de forma precedente a su Resolucin 1080 citada, que sirve de base a la propia reforma de la Carta mediante el Protocolo de Washington, en 1992, marca, en efecto, un
giro dentro del Sistema Interamericano. Del principio de adhesin por los Estados a
la democracia representativa se pasa hacia la consagracin militante de la defensa de
la democracia representativa como la forma de gobierno de la regin. Como se aprecia en el mencionado Compromiso, todos los Gobiernos presentes en la Asamblea,
democrticamente elegidos, tienen conciencia clara, ante el fin de la Guerra Fra,
del avance cierto pero no garantizado hacia un orden mundial ms abierto y democrtico, fundado en la revitalizacin de la diplomacia multilateral y de las organizaciones internacionales.
[111] El Compromiso de Santiago hace posible un intento germinal e indito
quizs por preverse o intuirse ya la crisis democrtica que sobreviene y es hoy visible
en el Occidente - para trascender hacia una conceptualizacin nueva del modelo
democrtico representativo. Ms all de la voluntad de fortalecer la democracia
representativa, como expresin de la legtima y libre manifestacin de la voluntad
popular (legitimidad formal), los Estados miembros adoptantes de la Declaracin
hacen expresa la relacin entre la democracia representativa y el deber de intensificar la lucha solidaria y la accin cooperadora contra la pobreza crtica y de promover la observancia y defensa de los derechos humanos, de modo particular, la parti61
Asdrbal Aguiar
cipacin poltica de grupos tnicos minorados o minoritarios (legitimidad de desempeo).
X. Hacia la Carta Democrtica Interamericana

[112] La apreciacin en cuanto a que la finalizacin de la Guerra Fra provoca un
cambio estructural e ideolgico en las relaciones internacionales contemporneas;
seguidamente, la conviccin acerca del papel dinamizador que las nociones de libertad, respeto y garanta de los derechos humanos, Estado de Derecho, en fin, vigencia
universal de los valores democrticos tienen dentro del orden mundial emergente; y,
la preocupacin por la insurgencia de fuerzas disolventes que, en la transicin, caracterizan al agotamiento de la bipolaridad Este-Oeste, no dejan de ser constatadas por
los Cancilleres del Hemisferio en el Compromiso de Santiago de 1991, al sealar que
los cambios dirigidos hacia un sistema internacional ms abierto y democrtico no
estn plenamente asegurados.
[113] Dentro de dicho contexto ha lugar a la posterior iniciativa norteamericana
de convocar e institucionalizar, al ms alto nivel poltico, con la presencia de los Jefes
de Estado y de Gobierno del Continente, un vrtice o cumbre inserto dentro del
mismo Sistema Interamericano, para atender los nuevos desafos histricos. Nacen de
tal suerte las Cumbres de las Amricas como puntos de reflexin y decisin acerca de
la democracia y de los peligros contemporneos que la acechan. Y en el seno de las
mismas donde fragua la idea de la Carta Democrtica Interamericana en vigor.
[114] Tanto como existe la conviccin acerca de que la democracia es el nico
sistema que garantiza el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho, y a
la vez salvaguarda la diversidad cultural, el pluralismo, el respeto del derecho de las
minoras y la paz en y entre las naciones, la Primera Cumbre (Miami, 1994) est persuadida en cuanto a que la democracia se basa, entre otros principios fundamentales
y en consonancia con su regla de base histrica, en elecciones libres y transparentes,
e incluye el derecho de todos los ciudadanos a participar en el gobierno. Pero es conciente, a la vez, de los nuevos retos que tiene encima, como la modernizacin del
Estado, que incluye aquellas reformas que agilizan su funcionamiento, reducen y simplifican las normas y procedimientos gubernamentales, y aumentan la transparencia
y la responsabilidad de las instituciones gubernamentales: la independencia del
poder judicial [pues] constituye un elemento crucial para la existencia de un sistema
jurdico eficiente y de una democracia duradera; y como desidertum mejorar la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin....
[115] Puede decirse, entonces, que lo esperado de la democracia, vista desde el
ngulo de las obligaciones del Estado, es ser una democracia de servicio, y desde el
ngulo de las pretensiones del ciudadano, es ser un derecho a la democracia, que
desborde la mera forma poltica de organizar el poder constituido. Quizs por ello y
por la desconfianza que hacia la misma democracia anida en los ciudadanos del pre62
sente por defecto lo anterior, la Cumbre citada concluye afirmando que la democracia efectiva requiere que la corrupcin sea combatida de manera integral, toda vez que
constituye un factor de desintegracin social y de distorsin del sistema econmico
que socava la legitimidad de las instituciones polticas.
[116] La Declaracin de Santiago, adoptada seguidamente por la 2 Cumbre de
las Amricas en 1998, durante su encuentro de Chile amplia el cuadro de elementos
dogmticos e integradores de la democracia representativa, acotando el clsico principio de la No intervencin y la independencia de los Estados para determinarse polticamente. La fuerza y el sentido de la democracia representativa, reza la
Declaracin, han de residir, por una parte, en la participacin de los ciudadanos y ya
no slo y como antes en el ejercicio del poder sino en todos los niveles de la vida ciudadana. Por otra parte, implica junto a la participacin ms activa de la sociedad
civil el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y locales. En
otras palabras, la democracia ha de correr en lnea contraria a la centralizacin del
poder poltico. Pero hace hincapi tal Declaracin en que la prensa libre desempea
un papel fundamental en la materia; de donde reafirma la importancia de garantizar la libertad de expresin, de informacin y de opinin, como exigencia sustantiva
de la experiencia democrtica y de su renovacin.
[117] Sin solucin de continuidad, en lnea con las elaboraciones precedentes, la
3 Cumbre de las Amricas celebrada en Qubec el ao 2001, prefiere mostrarse ms
consciente en cuanto a que las amenazas contra la democracia hoy en da asumen
variadas formas. El ejemplo queda a la vista por su novedad y como una suerte de
preanuncio del peligro real y no hipottico que enfrenta la democracia en lo sucedneo y que no la opone como en el pasado inmediato a las dictaduras. Se tiene la democracia, a ella misma, en su lado opuesto. El presidente peruano, Alberto Fujimori,
electo en comicios democrticos, contando con suficiente legitimidad de origen opta
por comprometer su legitimidad de desempeo democrtico al usar de las formas o
reglas de la democracia para vaciarlas de contenido.
[118] Dos elementos esenciales destacan, por ende, en la Declaracin de Qubec.
Uno de carcter indito, que fija una diferencia entre la democracia formal y la democracia de desempeo. Otro, de cara a la realidad contempornea y ms all de la razn
que hace posible -por obra del Compromiso de Santiago, de la Resolucin 1080 y del
Protocolo de Washington- fortalecer la accin colectiva de defensa de la democracia
ante los clsicos golpes de Estado, y que aade como nuevo presupuesto a las llamadas alteraciones de efecto grave sobre el orden democrtico.
[119] El 11 de septiembre de 2001, fecha en la que el tiempo clsico e internacional de los Estados soberanos cesa a manos del terrorismo fundamentalista deslocalizado y cuando se hace espacio otro quiebre cruento -el primero del siglo XXI - en
las leyes elementales de la tica y la decencia humanas, la Asamblea General de la
OEA, cuidando de stas hacia el futuro adopta en Lima la Carta Democrtica
Interamericana. Su texto, cuyo proyecto presenta el Gobierno del Per a la Asamblea
63
Asdrbal Aguiar
General de la OEA celebrada en San Jos de Costa Rica durante el mes de mayo precedente, ya cado Fujimori, queda aprobado por consenso de los Cancilleres incluido
el venezolano: cuyo mandante, el Teniente Coronel Hugo Chvez Fras, es el nico
Jefe de Estado disidente acerca de los estndares democrticos consagrados durante la
Cumbre de Qubec y al alegar que la democracia verdadera no es representativa sino
directa y participativa.
XI. El derecho humano a la democracia

[120] Seis captulos encierran el texto de la Carta Democrtica Interamericana y
compendian la doctrina y la prctica sobre la democracia en las Amricas con vistas a
su relanzamiento hacia el siglo XXI y en el marco de sus nuevas exigencias. En orden
sucesivo, la Carta Democrtica se refiere y fija en sus artculos 1 a 6 del captulo I (La
democracia y el sistema interamericano), el concepto de la democracia que asume
como propio el Sistema Interamericano y que califica el artculo 1 como derecho de
los pueblos de Amrica que ha de ser garantizado por los gobiernos.
[121] En el captulo II (La democracia y los derechos humanos), que corre desde
los artculo 7 a 10 ejusdem, la Carta ratifica el respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales como elemento esencial de la democracia; y hace constar el
locus standi del que gozan de manera directa e inmediata los individuos, en el plano
internacional, para lograr el amparo directo e inmediato -la tutela judicial efectiva- de
sus derechos ms all de la personalidad clsica y envolvente de los Estados nacionales.
[122] Los artculos 11 a 16 integrantes del captulo III (Democracia, desarrollo
integral y combate a la pobreza), fijan la interdependencia entre la democracia y su
ejercicio con el desarrollo econmico y social, considerando dentro de dicho espectro
la incidencia de la democracia en la conservacin del medio ambiente y el papel clave
que juega la educacin en la lucha para la superacin de la pobreza y la exclusin, por
ende, en el fortalecimiento de las instituciones democrticas.
[123] El captulo IV (Fortalecimiento y preservacin de la institucionalidad
democrtica) desarrolla cuidadosamente, desde el artculo 17 hasta el artculo 22, los
medios y procedimientos dispuestos por la Carta para las hiptesis de violacin -en
distintos grados o niveles- del derecho a la democracia, a objeto de que el Sistema
Interamericano cumpla a travs de sus rganos o mecanismos de seguridad colectiva
democrtica con sus tareas, ora de asistencia, ora de preservacin, sea de normalizacin, sea de restablecimiento de la institucionalidad garantista o del ejercicio democrtico vulnerado.
[124] Finalmente, los captulos V (La democracia y las misiones de observacin
electoral), artculos 23 a 25, y VI (Promocin de la cultura democrtica), artculos 26
a 28, disponen lo necesario para que, tanto los Estados miembros como la OEA, dentro del marco de sus respectivas competencias y responsabilidades hagan lo necesario
para la realizacin y garanta de procesos electorales libres y justos y para la crea64
cin, con apoyo de la sociedad civil, de las condiciones y de las prcticas necesarias
para alcanzar - en elecciones autnticas y mediante el voto universal, igual, libre y
secreto - la gobernabilidad democrtica.
[125] En lo relativo a las misiones de observacin electoral, el captulo correspondiente distingue claramente, dentro del marco genrico de las misiones de observacin electoral, las siguientes: Las misiones preliminares para asesoramiento y asistencia por la OEA a los Estados con vistas al fortalecimiento y desarrollo de sus procesos electorales; las misiones de observacin electoral propiamente dichas, que
determinan la existencia o no de las condiciones necesarias para la realizacin de elecciones libres y justas; finalmente, las misiones especiales, que de cara a la circunstancia anterior, han de contribuir con la creacin previa de las condiciones en cuestin.
[126] Un aspecto particular, de crucial significacin, merece destacarse a propsito de la adopcin de la Carta. Esta califica a la democracia como derecho los pueblos,
en lnea diversa a su consideracin como sistema o rgimen poltico de Gobierno,
segn puede apreciarse en su artculo 1 y que mejor se entiende en sus alcances a
tenor de cuanto afirma Melkevic remitiendo a Jrgen Habermas. Segn ste el derecho de los pueblos ha de entenderse como derecho cosmopoltico, de donde el ideal
a realizarse es una democracia planetaria consistente en espacios polticos donde
hombres y mujeres pueden participar y recprocamente decidir su suerte por medio
de procesos democrticos. Mal puede entenderse a la democracia, pues, sin que se
repare en sus realizadores y destinatarios, los ciudadanos. De all que, al igual que
ocurre con todos y cada uno de los derechos humanos, es deber del Estado respetarla
y garantizarla mas no apropirsela, o como lo dice la sealada disposicin del artculo 1 de la Carta y en lo relativo al mencionado derecho a la democracia, corresponde
a los gobiernos la obligacin de promoverla y defenderla.
[127] El otro aspecto se relaciona con lo afirmado por la Carta, en cuanto a que
la democracia es y la entiende sta, sin ambages, como democracia representativa.
Pero la participacin, que mal puede desnaturalizarla en cuanto a lo que es, no obstante contribuye, segn ella, al reforzamiento y profundizacin de dicho modelo
democrtico, tal y como se desprende de la lectura de los artculos 2 y 6 ejusdem. El
Estado, por consiguiente, no puede sustituir o postergar a la ciudadana a fin de hacer
cierta la experiencia democrtica y menos an puede sustituir al ciudadano transformndolo en su elemento subsidiario, con el propsito de hacer de la misma democracia potestad o competencia del Estado y a un punto tal que considere atributo suyo
v.g. el desarrollo de la personalidad humana.
[128] El Estado es un elemento instrumental, artificial u obra del dios-hombre
si se quiere y se busca hacer buena la tesis del autor del Leviatn: Thomas Hobbes
(1588-1679), subsidiario o mejor garantista del individuo y de su libertad o, bien,
segn sea la calidad y el contenido institucionales del primero, una expresin ms de
la dimensin social de la persona humana. De all la clara prescripcin del mencionado artculo 6 de la Carta Democrtica: La participacin de la ciudadana en las deci65
Asdrbal Aguiar
siones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es tambin una condicin necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia
(Omissis).
[129] Ello precisa, pues, el carcter de la democracia como experiencia que viaja
en lnea contraria al tumulto, a la oclocracia, a la despersonalizacin que es propia de
los sistemas polticos colectivistas y totalitarios. Lo que es as, bueno es advertirlo, sin
mengua de la referida calificacin de la democracia como derecho de los pueblos de
Amrica que hace el ya citado artculo 1 y que intenta indicar, s, que la democracia
como vivencia cotidiana de los valores democrticos -conforme nos lo recuerda la
Declaracin de Santiago de 2003, en lnea con la mejor tradicin maritainiana adquiere sentido pleno en la alteridad, es decir, en la relacin de cada ser humano con
los otros sin que los unos y los otros pierdan sus identidades como experiencias unas,
nicas, e irrepetibles. La democracia, en suma, como vivencia no es un acto de
introspeccin aun cuando la conviccin personal sobre la democracia y sus estndares o exigencias s lo sea, en tanto que ejercicio libre del pensamiento, de la opinin,
de la expresin y, en ltima instancia, del voto. No obstante lo cual, Bobbio recuerda,
mutatis mutandi, que la libertad de juicio y de decisin en la democracia tiene como
lmite la supervivencia de la propia democracia.
[130] La Carta, al trasponer los umbrales del viejo concepto de la democracia
como rgimen poltico de Gobierno y al deslastrarse de su antigua concepcin formal,
fija la distincin anunciada entre las llamadas legitimidades de origen y de desempeo democrticos. No basta para lo sucesivo que los gobiernos democrticos sean producto de la voluntad popular, como lo hace presente Csar Gaviria, Secretario General
de la OEA, al introducir la edicin de la Carta Democrtica Interamericana (Carta
Democrtica Interamericana, 11 de septiembre de 2001, edicin realizada por la
Unidad para la Promocin de la Democracia, Washington D.C.). La Carta, justamente, perfecciona la idea sobre la defensa de la democracia, entendiendo sta no slo
como la preservacin del gobierno popularmente electo, sino como el cumplimiento
de una serie de condiciones que incluyen la defensa de los derechos humanos, y
garantas, como la separacin de poderes.
[131] El artculo 3 de la Carta define los elementos esenciales de la democracia
representativa - no restringidos como antes a las elecciones y al voto - y el artculo 4
fija los componentes fundamentales de su ejercicio. La efectividad de la democracia
deriva de la concurrencia, correspondencia, reciprocidad, y funcionalidad de sus elementos y componentes como del contenido y alcances no estancos de cada uno de
ellos. No hay democracia fuera de los elementos esenciales que la definen en su
ingeniera garantista y le fijan, a la par, objetivos o cometidos inexcusables. Pero,
como tal y de existir en sus elementos esenciales, sufre la democracia en su calidad y
condiciones de gobernabilidad cuando su ejercicio no responde, de manera conjunta
e interdependiente, a sus componentes fundamentales.
66
XII. Los estndares contemporneos de la democracia

[132] A tenor de sus descriptores normativos como de sus interpretaciones a la
luz del principio ordenador de la Justicia pro homine et libertatis y de las enseanzas
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los elementos esenciales de la
democracia representativa y los componentes fundamentales de su ejercicio, segn la
Carta Democrtica Interamericana y de conjunto, sin que se les entienda numero
clausus son bsicamente doce, como los Mandamientos de la Ley.
[133] Elementos esenciales de la democracia representativa
a. RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES. La Corte
ha dicho que la democracia representativa se asienta en el Estado de Derecho y ste
presupone la proteccin va ley de los derechos humanos (OC-6/86, Prr. 29)
b. ACCESO AL PODER Y SU EJERCICIO CON SUJECIN AL ESTADO DE DERECHO. El principio de legalidad, lo reafirma la misma Corte se encuentra en casi todas las
Constituciones elaboradas desde finales del siglo XVIII, que es consustancial con la
idea y el desarrollo del derecho en el mundo democrtico y que tiene como corolario
la aceptacin de la reserva de ley, de acuerdo con la cual los derechos fundamentales
slo pueden ser restringidos por ley, en cuanto expresin legtima de la voluntad de
la nacin (OC-6/86 idem).
c. CELEBRACIN DE ELECCIONES PERIDICAS, LIBRES, JUSTAS Y BASADAS EN EL SUFRAGIO UNIVERSAL Y SECRETO COMO EXPRESIN DE LA SOBERANA DEL PUEBLO. Los ciudadanos
en una democracia, lo seala la Corte de San Jos, tienen el derecho de participar en
la direccin de los asuntos pblicos por medio de representantes libremente elegidos.
El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos ejercen el derecho a la participacin
poltica. Este derecho implica segn la misma Corte que los ciudadanos puedan
elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representan, como se lee
en el fallo del Caso Yatama versus Nicaragua (Prr.198).
d. RGIMEN PLURAL DE PARTIDOS Y DE ORGANIZACIONES POLTICAS. Al respecto, la
jurisprudencia interamericana observa que no existe disposicin en la Convencin
Americana que permita sostener que los ciudadanos slo pueden ejercer el derecho a
postularse como candidatos a un cargo electivo a travs de un partido poltico. No
obstante, reconoce la importancia que revisten los partidos polticos como formas de
asociacin esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia [a cuyo
efecto observa que] deben tener propsitos compatibles con el respeto de los derechos
y libertades para ser reconocidos como tales (Caso Yatama, cit., Prr. 215 y 216).
e. SEPARACIN E INDEPENDENCIA DE LOS PODERES PBLICOS. El estndar dicho es
caracterstico del Estado democrtico y supone su carcter finalista: como lo es proteger a la persona humana y sus derechos, que no al Estado mismo o a cada uno de sus
poderes en s. De donde se supone que ningn poder del Estado salvo la ley y como
lo declara la Corte puede predeterminar la conducta de los otros en un rgimen
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Asdrbal Aguiar
democrtico de separacin de poderes y de distribucin de funciones (Caso Myrna

Mack, 2003, Voto Garca Ramrez, Prr. 86).
[134] Componentes fundamentales del ejercicio de la democracia
a. TRANSPARENCIA DE LAS ACTIVIDADES GUBERNAMENTALES. Ella ha lugar o se propicia, segn la Corte, a travs de la opinin pblica [que no solo] fomenta la transparencia [sino que] promueve la responsabilidad los funcionarios sobre su gestin poltica, de donde, debe existir un margen reducido a cualquier restriccin del debate
poltico o del debate sobre cuestiones de inters pblico (Caso Herrera Ulloa, 2004,
Prr. 127). En efecto, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios
de publicidad y transparencia en la gestin pblica, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdiccin ejerzan el control democrtico de las gestiones estatales. No solo eso. El acceso a la informacin bajo control del Estado, que
sea de inters pblico, lo seala la Corte puede permitir la participacin en la gestin pblica, a travs del control social que se puede ejercer con dicho acceso Por
ello, para que las personas puedan ejercer el control democrtico es esencial que el
Estado garantice el acceso a la informacin de inters pblico bajo su control (Caso
Claude Reyes, 2006, Prr. 86).
b. PROBIDAD DE LOS GOBIERNOS. Para la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos, el asunto vuelve hacia los predios de la libertad de expresin por ser una
de las formas ms eficaces para denunciar la corrupcin, siendo que en una democracia la regla debe ser la publicidad de los presuntos actos de corrupcin y ello necesariamente importa en una sociedad democrtica (Caso Ricardo Canese, 2004, Prr. 72
y 93).
c. RESPONSABILIDAD DE LOS GOBERNANTES EN LA GESTIN PBLICA. La obligacin de
garantizar los derechos humanos, que es propsito de la democracia y del Estado de
Derecho, no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligacin, sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental y asimismo la posibilidad de que el Estado tambin responda
por los actos u omisiones de cualquier autoridad pblica que comprometan tales
derechos (Caso La Masacre de Pueblo Bello, 2006, Prr. 111). Pero para alcanzarlo,
segn la Corte, es incompatible con el Estado de Derecho que los secretos escapen de
la ley, esto es, que el poder tenga mbitos en los que no es responsable porque no estn
regulados jurdicamente y que por tanto estn al margen de todo sistema de control
(Caso Myrna Mack, 2003, Prr. 181).
d. RESPETO A LOS DERECHOS SOCIALES. El Protocolo de San Salvador, adicional a la
Convencin Americana, es preciso al observar, en primer trmino la interdependencia entre los derechos sociales y los derechos polticos, a un punto tal que su reafirmacin y desarrollo la juzga fundamental para la consolidacin del rgimen democrtico representativo de gobierno; y al ser unos y otros de tales derechos su sentido y
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propsito final dentro de la concepcin moderna que posterga la lejana y clsica

visin del Estado minimalista y de abstencin.
e. LIBERTAD DE EXPRESIN Y DE PRENSA. Es tal libertad, lo ha dicho repetidamente y hasta la saciedad la Corte, una piedra angular en la existencia misma de una
sociedad democrtica (OC-5/85, Prr. 70), un elemento fundamental sobre el cual se
basa su existencia y condicin para que los partidos polticos, los sindicatos, las sociedades cientficas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Sin una libertad de expresin efectiva, materializada en todos sus trminos, la democracia se desvanece, el pluralismo y la tolerancia comienzan a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se
comienzan a tornar inoperantes y, en definitiva, se crea el campo frtil para que sistemas autoritarios se arraiguen en la sociedad (Caso Canese, 2004, Prr. 82 y 86).
f. SUBORDINACIN CONSTITUCIONAL DE TODAS LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO A LA
AUTORIDAD CIVIL LEGALMENTE CONSTITUIDA. El caso paradigmtico en la experiencia
democrtica americana ha sido el de la primaca o tutela por el elemento militar de la
vida civil y poltica de nuestras sociedades. De all que, acotadamente, la Corte reitere sobre el carcter restrictivo y excepcional que ha de tener, a manera de ejemplo,
la jurisdiccin penal militar, en un Estado democrtico de Derecho, y donde sta
opere slo para la proteccin de intereses jurdicos especiales, vinculados con las funciones que la ley [civil] asigna a las fuerzas militares (Caso La Masacre de Pueblo
Bello, 2006, Prr. 189).
g. RESPETO AL ESTADO DE DERECHO DE TODAS LAS ENTIDADES Y SECTORES DE LA
SOCIEDAD. Entendida la idea del bien comn como el conjunto de las condiciones de
la vida social que permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de
desarrollo personal, viene de suyo como imperativo, en criterio de la Corte, la organizacin de la vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones democrticas y se promueva la plena realizacin de los derechos de la persona
humana (OC-6/86, Prr. 31).
XIII. La participacin democrtica

[135] La Carta Democrtica Interamericana como la jurisprudencia de la Corte
de San Jos invocan el carcter no transable de la democracia en su expresin representativa. Aqulla pone de manifiesto en su texto dos aspectos centrales acerca de la
participacin ciudadana en la democracia y como condicin de su efectividad, que
cabe destacar. Por una parte, como ya consta, la Carta Democrtica, en consonancia
con la Carta de la OEA y la Convencin Americana de Derechos Humanos: de las que
es su interpretacin autntica, adhiere al modelo democrtico de representacin poltica. Seguidamente, valora la funcin mediadora de los partidos en la realizacin de
los llamados derechos polticos sin considerarlos, como lo expresa la misma Corte,
medios nicos, exclusivos o excluyentes para la participacin ciudadana. Empero y
69
Asdrbal Aguiar
por lo dicho, la Carta Democrtica consagra la participacin como derecho y como

responsabilidad, mejor an como condicin necesaria o dinamizadora de la democracia: a los fines de precisar que es a travs de la participacin y de su prctica permanente como la representacin democrtica adquiere y se renueva en su legitimidad
y la democracia alcanza efectividad o se legitimidad en su desempeo.
[136] Los redactores de dicho instrumento internacional, adoptado de forma
unnime por los Estados miembros de la OEA, rechazan de plano la tesis venezolana
que abona en favor de una democracia participativa suerte de rgimen de democracia directa y vocacin plebiscitaria - en defecto de la democracia representativa. Mas
acogen, s, el reclamo de la participacin ciudadana permanente, no reducida al voto
electoral espordico, y operante, cabe repetirlo, como condicin necesaria de la
misma democracia representativa. Nos atrevemos a decir, entonces, con Manuel
Ramrez, Catedrtico de la Universidad de Zaragoza, que la participacin es presupuesto de la democracia; conclusin a la que llega el autor luego de escrutar las experiencias de las mal llamadas democracias orgnicas o corporativas - encubridoras de
los totalitarismos - o las de partido nico: tutelares de la democracia, o aquella otra
que afirma la teora elitista de la democracia, haciendo del ciudadano comparsa y no
actor central de la democracia.
[137] Si tenemos presente la enunciacin lcida que de las reglas de juego de la
democracia hace Norberto Bobbio, se aprecia como sita, dentro del principio de la
igualdad democrtica, a la condicin o regla de la inclusividad: para decir que un
rgimen es democrtico a condicin de que todos los destinatarios de las decisiones
polticas tengan el derecho-poder de participar en el proceso de decisin sin discriminaciones.
[138] Sin separarnos del alcance que el terico italiano del Derecho le otorga a
cada regla de juego de la democracia, cabe agregar por va de conclusiones que la participacin es en la actualidad dentro del contexto que le seala la Carta Democrtica
- una de las condiciones de supervivencia de la democracia. (Apud. M. Bovero, Los
destinos actuales de la democracia y la enseanza de Bobbio, en la obra colectiva de
Filippi). Nos explicamos. Si la participacin es una de las reglas de juego que integran
o hacen parte, segn Bobbio, del universal procedimiental de este sistema llamado
democracia y que cada vez ms deriva en derecho humano a la democracia, ella tambin hace parte de las reglas preliminares que permiten o hacen factible el desarrollo del juego democrtico.
[139] stas reglas de suyo se concretan en los clebres y denominados presupuestos intangibles para que el juego democrtico pueda darse, antes de que nos atrevamos
a plantear el problema de su sostenimiento y supervivencia, a saber: la libertad personal, la libertad de pensamiento, el derecho de reunin, y el derecho de asociacin. Se
trata, en suma, del aseguramiento de las cuatro grandes libertades de los modernos
que, apreciadas de conjunto, nunca pueden faltar para darle carcter cierto a la parti70
cipacin ciudadana y para el correcto funcionamiento de los mismos mecanismos

esencialmente procedimentales que caracterizan un rgimen democrtico.
[140] Por consiguiente, la participacin ciudadana, al ser garanta necesaria para
el pleno y efectivo ejercicio de la democracia, segn lo prescribe el artculo 6 de la
Carta Democrtica, ha de trasegar los componentes fundamentales del ejercicio
democrtico, pero no solo eso; ha de servir juntamente, en nuestra opinin, como vector o justificador de los elementos existenciales de la propia democracia representativa, enunciados en el artculo 3 ejusdem, es decir: del respeto a los derechos humanos,
del ejercicio del poder conforme al Estado de Derecho, de la celebracin de elecciones, del pluralismo partidista, y de la separacin e independencia de los poderes.
XIV. La gobernabilidad
[141] La Carta Democrtica, como lo reconoce la novsima Declaracin de
Santiago sobre Democracia y Confianza Ciudadana: Un nuevo compromiso de gobernabilidad para las Amricas adoptada por Asamblea General de la OEA en 2003, es
hoy, quirase o no, el principal referente hemisfrico para la promocin y defensa de
principios y valores democrticos compartidos en las Amricas al inicio del siglo XXI.
Otra cosa, cabe reiterarlo, es que dichos estndares reclamen de una valoracin crtica con vistas a las realidades globales y neotribales fundamentalistas en oposicin o
complementariedad ? - que pugnan bajo el techo de la aldea digital.
[142] No se olvide que as como la gobernabilidad constitucional lo dice con
precisin Diego Valads implica racionalizacin del ejercicio del poder y, de ordinario, alude a la calidad de la democracia, la ingobernabilidad indica o sugiere, por
argumento a contrario, los peligros y riesgos que en el presente viven y asumen los
valores de este modelo poltico milenario y espacialmente limitado: la democracia a
secas, reclamada en su universalidad vocacional pero ahora, como nunca antes, vctima de los denuestos y sealada, sobre todo en la Amrica Latina, como responsable de
nuestros males endmicos.
[143] La Declaracin de Santiago (2003) identifica y enuncia de un modo puntual las exigencias para el restablecimiento de la gobernabilidad democrtica, luego de
aceptar expresamente la existencia de amenazas, preocupaciones y otros desafos
multidimensionales a la paz y la seguridad [que] afectan el goce de los derechos de
todas las personas y la estabilidad democrtica. Seala como prioridades, entre otras y
sin perjuicio del Programa de Gobernabilidad Democrtica en las Amricas cuya preparacin solicita de su Secretara General la Asamblea de la OEA, las siguientes:
1.
La participacin de todos los actores sociales en la construccin de consensos para el fortalecimiento de la democracia.
71
Asdrbal Aguiar
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
El reforzamiento de la credibilidad y confianza ciudadanas en las instituciones democrticas, promoviendo la plena participacin de la ciudadana
en el sistema poltico.
El fortalecimiento del respeto a la libertad de expresin, al acceso a la informacin y a la libre difusin de las ideas, instando a los medios de comunicacin y a todos los actores sociales a propiciar una cultura de paz.
El fortalecimiento de los partidos polticos como intermediarios de las
demandas de los ciudadanos en cualquier democracia representativa.
La modernizacin del Estado, a objeto de elevar los niveles de eficiencia,
probidad y transparencia en la gestin pblica.
La reforma y modernizacin de la administracin de Justicia, como eje central de la consolidacin del Estado de Derecho.
La superacin de la pobreza y de la exclusin social y la promocin del crecimiento econmico con equidad, mediante polticas pblicas y prcticas
de buen gobierno que fomenten la igualdad de oportunidades, la educacin,
la salud y el pleno empleo.
La valoracin de la diversidad cultural y tnica.
XV. Otra recapitulacin necesaria: El ncleo ptreo de la democracia

[144] A manera de sntesis, para una acabada comprensin del derecho a la
democracia y su ncleo ptreo nada mejor que volver a Jean Maritain y a la exgesis
que de sus enseanzas realiza Piero Viotto. El filsofo francs, responsable de la renovacin intelectual y espiritual del catolicismo durante el siglo XX, luego de reflexionar acerca de los cimientos y las expectativas de la vida democrtica como filosofa
general de la vida humana y de la vida poltica concluye que la tragedia delle democrazie moderne consiste nel fatto que esse non sono ancora riuscite a realizzare la
democrazia.
[145] Maritain, sin ser testigo de las circunstancias que preceden y explican a la
Carta Democrtica Interamericana, desde mucho antes y en su conocida obra Man and
the state (1951) observa que la democracia no es una forma vaca sino una concepcin
especfica de la vida social y poltica que ella ha de defender; pero que tampoco es una
teora o una filosofa: es una suerte de credo civil y de fe democrtica secular, que mal
alude a la suerte de religin civil predicada por Rousseau. No es la democracia, por lo
mismo, neutra. Exige conviccin poltica y acuerdo de los espritus, pero no puede
negar los derechos polticos -lo recuerda Maritain- a los herticos de la poltica: sin
perjuicio de que el Estado se defienda de la agresin antidemocrtica con informacin
y sobre todo con educacin, y en particular con educacin escolstica.
[146] La democracia -agrega el autor de Chistianisme et dmocratie (1943) presupone una vocacin y una obra comn que debe llevarse adelante, no en nombre
de la guerra, del prestigio, de la potencia, sino en nombre de la emancipacin de las
72
personas y de los pueblos, de la justicia y de la civilizacin. De all que, como lo interpreta Viotto luego de leer y sistematizar la obra magna de su maestro, la misma exige
iniciativa y responsabilidad, rechaza al Estado soberano omnipresente, exige la soberana de las multitudes, quiere el sufragio universal, un gobierno republicano, la participacin del pueblo sin la hegemona [lase, sin el monopolio] de los partidos.
[147] De cara a la experiencia de Hitler, luego de sostener que la democracia
abdica a los instintos y es un esfuerzo dirigido en la historia y no fuera de ella al desarrollo de la razn y de la justicia, Maritain no guarda reservas al sostener que slo por
va de las organizaciones internacionales es posible instruir a la razn con vistas a la
democracia como experiencia netamente humana. De all la necesidad, segn l, de
entender que es algo superior a la mera filantropa lo que debe hacernos valicare
allimpegno di soliedariet le frontiere chiuse dei gruppi sociali naturali, gruppo familiare e gruppo nazionale, allargandolo a tutto il genere umano; con lo cual sita a la
experiencia democrtica ms alla de los Estados y al defenderla como necesariamente compatible y realizable en sede universal y de la Humanidad. Pero a su vez reclama, en beneficio de la misma, la superacin del fenmeno de aislamiento social celular y de los nichos o retculas fundamentalistas excluyentes que en la actual coyuntura, inevitablemente, propicia la desestructuracin del Estado nacin.
[148] Una visin retrospectiva e integral de las normas o estndares relativas a la
democracia, apreciada, sta, ora como sistema poltico de Gobierno, ora como derecho de los pueblos o soporte indispensable para la cultura de los derechos humanos,
nos permite, por lo pronto y a manera de soporte para una reconstruccin democrtica hacia el porvenir, constatar lo siguiente:
1. La democracia, atada a la exigencia del respeto y la garanta universal e internacional de los derechos humanos, se presenta con indita fuerza y es expresin renovada de la contemporaneidad global. Sin embargo, vctima de su propia fortaleza y de
las contradicciones inherentes a la transicin en curso, pierde, por una parte y por
obra de la mundializacin su soporte en la idea del Estado como estructura lmite de
la soberana y, por la otra, en lnea tanto contraria como reactiva, el empeo por rescatar del torbellino la idea de la soberana hace que no pocos la desvirten, a un punto
de hacerla incompatible con las ideas de pluralidad y convivencia inherentes a la
democracia como estilo de vida y estado del espritu.
2. Luego de 1959 se elaboran y sistematizan los primeros estndares interamericanos del modelo de ejercicio efectivo de la democracia, titulada como representativa
desde 1954, y que unen, por vez primera, las exigencias de la legitimidad formal con
la denominada legitimidad de desempeo democrtico. En trminos prximos a los
dispuestos por la Carta Democrtica Interamericana, ensambla dentro de su ncleo, a
manera de correccin tica y valorativa, las ideas del desarrollo y de la justicia social
acogidas por el Sistema Interamericano desde 1945.
3. En 1969, la democracia cristaliza como obligacin jurdica plena y de derecho
internacional particular en el Continente americano, quedando sujeta en su realiza73
Asdrbal Aguiar
cin a la proteccin inmediata e institucional por los rganos de la Convencin

Americana de Derechos Humanos. De modo que, lo que es desidertum en 1948,
asume en lo sucesivo carcter prescriptivo para los Estados: la democracia se integra
en la trada indisoluble Derechos humanos-Democracia-Estado de Derecho y hace
parte del orden pblico internacional forjado luego de la Segunda Gran Guerra y
constante en los instrumentos constitucionales universal y americano: la Carta de San
Francisco, que crea la ONU, y la Carta de Bogot, que instituye a la OEA.
4. La democracia mueve, histrica y normativamente, desde el plano formal que
le corresponde inicialmente, como sistema poltico de Gobierno, hacia su cristalizacin reciente como derecho humano fundamental: el derecho a la democracia, que
tericamente hemos defendido en su emergencia y juzgamos comprehensivo y condicionante de los dems derechos humanos, de primera o segunda generaciones (civiles
y polticos, econmicos, sociales y culturales).
XVI. La agona del Estado, crcel de ciudadanos

[149] Pensar en el da despus, a la luz de los cambios de paradigma que acompaan al siglo XXI en curso e imposibles de detener, no es tarea fcil. Las referencias
histricas hijas de la civilizacin que nos alberga dejan de ser tales y en apariencia los
anclajes son otros hacia el futuro. La crisis de Wall Street, como indicador sealado
de un supuesto final del capitalismo, sugiere a algunos la reedicin por va de consecuencias del Estado interventor. Pero quienes esto afirman invocan a los fantasmas de
ultratumba. La dictadura econmica fenece junto a la dictadura poltica con el derrumbe del Muro de Berln, hace casi dos dcadas.
[150] Lo cierto es que el denunciado final del capitalismo vale decir del capital como fuente nica de riqueza y bienestar es una cosa y otra predicar la muerte
de los mercados o el restablecimiento de las fronteras econmicas, en un tiempo diferente, que arrastra como postulado la cada de todas las murallas geopolticos y culturales por obra de las autopistas de la informacin. Pero algo si cabe a propsito de la
crisis financiera mundial reciente, como lo es que los efectos del desmoronamiento de
Wall Street son y se muestran tan globales que ningn Estado o nacin por s solo
puede contenerlos. Todos a uno estn paralizados y ayunos de voluntad. Apenas se
muestran relativamente capaces para el diagnstico situacional.
[151] Cabe repetir, pues, que el comunismo llega a su trmino por querer fundarse sobre una de las mitades de la naturaleza humana, la que le pide al hombre alteridad y le sita en comunidad para saciar sus carencias, olvidando que ste es, de igual
modo, voluntad libre y una, experiencia nica e irrepetible. Mas la cosmovisin de
Wall Street, que cede luego de haberse credo victoriosa, es reduccionista y barata.
Sigue midiendo a cada persona desde su otra mitad, desde el egosmo sin contencin
e imaginndola como una suerte de animal que engulle sus intestinos mientras le
alcanzan y luego muere de inanicin, en la soledad de su caverna.
74
[152] Llmense neoliberales o capitalistas, o comunistas quienes por pudor ahora

se autodenominan socialistas del siglo XXI, todos a uno construyen sus dogmas a partir de la otra realidad que observamos en su crisis terminal: el moderno Estado
Nacin, hijo de Macchiavelo y de Hegel; forjado sea para servir, sea para esclavizar a
los ciudadanos segn la perspectiva que domine, ora respetndoles a stos una cuota
de sus vidas, ora hacindolas parte integral de la cosa pblica (res publicae). Nadie
tiene existencia que no sea dentro del Estado o en conflicto permanente contra l, a
la luz de las indicadas cosmovisiones.
[153] Lo veraz es que ese Estado, delimitado geogrfica y normativamente, para
no verse como ente fallido explica la poltica slo alrededor del poder que le da el
espacio que ocupa o los recursos materiales que acopia. es el mismo sentido que otrora le da forma a los Imperios que ayer declinan: el Imperio Romano y la misma URSS,
en una suerte de anacyclosis que esta vez hace presa de la sociedad poltica contempornea.
[154] Basta un alto en la marcha cotidiana para constatar sin ms que, dado lo
anterior, las cosas no son ni sern como fueron, vuelvo a insistir ello; no sern ni
mejores ni peores, sino distintas. Y en medio de la crisis corriente lo que se aprecia es
el trnsito entre una Era y otra, que no un simple cambio de Edad en la historia conocida. Significa cuanto ocurre, mejor todava, una ruptura profunda e indita en las formas de organizacin de la vida humana y en las esencias de la civilizacin.
[155] El Estado del que hablamos es apenas un tomo ante los desafos y problemas que hoy interpelan a la Humanidad y al orden global en cierne, y las patrias de
bandera con sus escudos antimisiles y fusiles AK-42 a cuestas se desnudan y muestran como parques jursicos. George W. Bush y Hugo Chvez Fras, situados en las
antpodas, en el Norte y en Sur del Occidente, no son lo que creen ser como gendarmes de circunstancia ni sus dramas se tornan tan invasivos, ni la pobreza ajena se nos
suma hasta hacrsenos ms gravosa y casi propia, si no es por las imgenes satelitales
de CNN y sus efectos concentradores y multiplicadores de la realidad.
[156] No obstante, si lo anterior es irrebatible e inevitable, cabe considerar,
cuando menos, que el vendaval de las palabras y de los smbolos la logofobia digital
no basta para saciar el hambre de los desnutridos y s basta, probablemente, para atenuar los sntomas del desafecto que acompaan en su silencio y en sus cavernas a los
solitarios del mundo.
[157] El tiempo de la materia y de la explotacin del hombre por el hombre
queda atrs en todo caso y emerge ante nosotros, golpendonos de frente, el tiempo
de la explotacin por ste del mismo tiempo y su velocidad. Hasta las instituciones de
las suficientes y muy soberbias repblicas liberales o repblicas populares acotadas
por los cascarones del Estado soberano: los partidos, los parlamentos, las fuerzas militares, no son sino curiosidades para los museos de la memoria, o andamiajes corrodos, sea a la vista tanto de los excluidos como de las generaciones del inmediato porvenir; lo que es ya, a todas luces, una mxima de la experiencia.
75
Asdrbal Aguiar
[158] Cabe construir ex novo y no slo reconstruir, en suma. Queda, por lo pronto, la verdad presente e indiscutible del hombre digital: desarraigado y expectante. Su
voluntad, individual o concordada, como principio moderno de legitimacin del
poder, si acaso no cede por lo pronto desconoce cules son los odres espaciales o virtuales restitutorios de las seguridades ciudadanas perdidas.
[159] No es ocioso que tengamos presente, a propsito de la democracia como
estilo de vida y estado del espritu connatural a la persona humana y urgida de su
renovacin, lo que de ella dicen tanto Maritain como Bobbio: se niega en los extremos y reniega de los extremistas. Y en el vaco o en la anomia de transicin, segn la
aguda afirmacin de Max Weber dicha a finales de la Segunda Gran Guerra cuando
habla sobre el futuro de Alemania, no debe olvidarse que la ctedra no es ni para los
demagogos ni para los profetas.
XVII. La democracia contra la democracia

[160] Sabemos qu es la democracia, cuales son sus escollos a lo largo de la historia y sus estndares vigentes a la luz de las descripciones normativas y de las consideraciones tico polticas dominantes. Como ideal que nos acompaa podemos contrastar los estndares dados con las realidades en movimiento, auxiliados por el mismo
Bobbio sin comprometerlo, determinando lo que ahora y para lo sucesivo son sus
falencias. Y nada ms. En otras palabras, es posible realizar un ejercicio dentro de la
misma democracia, no fuera de ella, mirndonos en la democracia que soamos y en
las democracias que tenemos, a la espera de dibujar la democracia realizable.
[161] En lo inmediato, no olvidemos que si la democracia nace como el gobierno de los muchos, donde los muchos legitiman desde abajo la existencia de la ciudad
y la ordenacin de sus potestades, no es ella un medio que por si sola legitima sino que
viene atada a finalidades que se explican en la misma voluntad humana originaria: la
realizacin integral de la persona y sus derechos fundamentales. O como lo prefiere
Bobbio, no basta ni la atribucin del derecho a participar directa o indirectamente en
la toma de decisiones colectivas por los muchos ni la existencia de reglas de juego o
procedimentales para que los muchos hagan valer sus decisiones mediante la mayora o la unanimidad, sino que es necesaria una tercera condicin: que quienes deciden tengan y cuenten con las condiciones reales para decidir libre y razonadamente.
De donde es indispensable que aquellos que estn llamados a decidir o a elegir a quienes debern decidir, se planteen alternativas reales y estn en condiciones de seleccionar entre una y otra, teniendo garantizados, por lo mismo, sus derechos a opinar,
a expresarse, a reunirse, a asociarse, entre otros.
[162] Ahora bien, dicho esto, la pregunta que cabe es cmo puede el ciudadano
digital decidir autnomamente sobre las realidades globales que surgen con vocacin
de dominio poltico y cultural, siendo que la democracia directa tan demandada en
la hora presente se agota en la Grecia antigua al intentar desbordar los lmites de la
76
comunidad y hacindose por lo mismo inviable? El hurfano de ciudadana que, en

otra banda, decide refugiarse en su caverna o micropolis, dentro de la que puede
recrear imaginariamente la antigua polis griega, acaso puede decidir sobre alternativas reales y con autonoma a falta de alternativas: salvo la que lo ata a su propia retcula social tnica, racial, religiosa, cultural, urbana, para solo mencionar algunas de
las emergentes?
[163] A ttulo de mero ejercicio caben algunas reflexiones en orden a la democracia que tenemos y a luz de sus elementos esenciales, como del malestar que provocan la poltica y los polticos de la democracia sin que todava se nos haya convencido de que existe una opcin mejor a la misma democracia, como experiencia perfectible que es.
LA DEMOCRACIA ES RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES. Tal es la razn inicial y la teleologa o finalidad de la experiencia democrtica.
Alrededor de dicho estndar existe un acuerdo tcito y casi de conciencia entre el
Oriente y el Occidente, que hace posible la adopcin de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos de 1948. Mas cabe preguntar, cmo logran conciliarse las ideas
de universalidad e inherencia de dichos derechos con el relativismo que prohija la
sociedad del vrtigo en curso y la reclamada multiculturalidad: ese que identifica o
hace posible el llamado cruce de las culturas y de las civilizaciones? Por lo dems,
existe una suerte de fatalidad en cuanto a la idea o desviacin que fragua en sede internacional he all el Informe Caputo del Programa de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo y que dice sobre la primaca y preferencia real de los individuos por los
derechos sociales, con prescindencia, si ello fuere necesario, de los derechos civiles y
polticos, esenciales en la democracia.
LA DEMOCRACIA ES ACCESO AL PODER Y SU EJERCICIO CON SUJECIN AL ESTADO DE
DERECHO. Cabe destacar, al efecto, que ha lugar a situaciones que se repiten de manera endmica y que muestran a los gobernantes de actualidad accediendo al poder
mediante las reglas de juego de la democracia, pero intentando retenerlo sine die y
con apoyo o manipulacin - de las mismas formas del Derecho. Sobre todo en
Amrica Latina, son corrientes las reformas constitucionales para inhibir el criterio de
la alternabilidad, sustantivo a la experiencia democrtica. Por lo dems, as como rige
el principio de la legalidad o de sujecin de los titulares de los poderes pblicos a los
dictados de la ley, tambin es cierto que, o bien sta carece hoy de la unidad sistemtica e integralidad que le es caracterstica - derivando en una trama de hilachas normativas que cambian o son modificadas con la misma rapidez que impone lo circunstancial - o en no pocos casos, sea el abuso de las mayoras parlamentarias, sea la prctica de la delegacin de potestades legislativas en beneficio de los Gobiernos, hace que
la ley quede sujeta a la voluntad de los mismos gobernantes y no a la inversa. Y no faltan, en este orden, los novedosos criterios que, bajo la idea de realizar, ms all del
Estado de Derecho, a un Estado de Justicia, piden que la ley se interprete y aplique
conforme a las conveniencias y dictados polticos de las mayoras.
77
Asdrbal Aguiar
LA DEMOCRACIA EXIGE LA CELEBRACIN DE ELECCIONES PERIDICAS, LIBRES, JUSTAS,

BASADAS EN EL SUFRAGIO UNIVERSAL Y SECRETO COMO EXPRESIN DE LA SOBERANA DEL PUEBLO.
Al respecto procede otra consideracin, esencial al argumento que arrastramos

desde el principio de esta exposicin. El voto democrtico, desde sus remotos orgenes es censatario, es decir, como derecho del ciudadano llega atado a la propiedad de
la tierra, a la renta, o al pago de los impuestos, o a la condicin alternativa o conjunta del votante en cuanto a saber leer y escribir. Progresivamente se hace sustantivo el
sufragio universal, al incorporarse la mujer como votante activa y pasiva. De modo
que, la visin oligrquica del voto da paso a una visin democrtica. Los pocos pasan
a ser los muchos.
No obstante, si dentro del modelo de democracia representativa y por oposicin a la antigua democracia directa media una coetnea y casi necesaria renuncia
mediante el voto y luego de l - a la autonoma de la voluntad del ciudadano que es
el ideal o principio de la democracia - en beneficio de una lite gubernamental y poltica, la eventual vuelta hacia el modelo de participacin democrtica permanente, tal
y como la experimentan las ciudades comunidades griegas, no se muestra consistente
ni viable dentro de las complejas realidades del Estado Nacin hoy declinante, menos
an en los espacios ilimitados de la Aldea Global.
Dice Bobbio, no creer que la computocracia electoral, es decir, la hiptesis
a cuyo tenor cada votante transmite su voto o decisin soberana a un cerebro electrnico imparcial, impersonal y no partidario, como va de solucin a la prdida progresiva por ste de su autonoma en beneficio del Estado y del partidismo. Pero, sea lo
que fuere, el efecto inmediato de la digitalizacin eleccionaria sobre el acto primario
que, en principio, le permite a los muchos decidir como ciudadanos en democracia, es
la formacin de una aristocracia digital o de entendidos, nica capaz de descifrar los
cdigos que guardan el secreto electoral.
Los entendidos acerca de los programas o de los software que controlan el
acceso y salida de los votos ciudadanos desde las mquinas electrnicas de votacin
hacia sus servidores y viceversa, tienen el poder - casi a la manera de taumaturgos - y
los conocimientos que les permiten revelar y hasta mutar esa voluntad electoral, por
expresada en bytes o megabytes, ininteligibles para la mayora. Es como una suerte de
vuelta atrs, un regreso por otras vas al sistema del voto arcaico, que slo cuenta
como derecho garantizado a los instruidos.
Finalmente, en cuanto al voto como premisa esencial de la democracia caben
dos preguntas en una, que nos la sugiere con sus reflexiones el maestro Bobbio: La
periodicidad electoral que hoy muta en rutina o cotidianidad mediante la ampliacin
caso de los referenda - de la actividad democrtica o el paso desde el antiguo quin
vota hasta el actual dnde y cuantas veces se vota, no produce una saturacin de ciudadana que puede desembocar en indiferencia democrtica?
ES ESENCIAL A LA DEMOCRACIA EL RGIMEN PLURAL DE PARTIDOS Y ORGANIZACIONES POLTICAS. Cabe recordar aqu, a manera de reflexin y guiados otra vez por
78
Bobbio, que la democracia encuentra sus orgenes modernos en una especie de pacto
social o contrato por entendrsela como forma de Gobierno entre los individuos
aspirantes a la ciudadana. Es el mismo Estado democrtico, por ende, un producto
artificial o abstraccin - ya lo hemos dicho - que de manera libre forjan los integrantes de la sociedad civil en su estadio de naturaleza, para luego asegurarse en comn la
garanta de sus recprocas libertades. De modo que, la doctrina democrtica habra
ideado un Estado sin cuerpos [sociales] intermedios. Lo veraz, sin embargo, es que en
la oposicin o relacin entre el individuo y el Estado aqul crea, hoy ms que nunca,
otras asociaciones o personas morales distintas, amortiguadoras e intermedias, como
los mismos partidos, los sindicados, las contemporneas organizaciones no gubernamentales, las iglesias, las comunidades culturales o vecinales, etc. El ideal primigenio
de la sociedad democrtica centrpeta ha derivado en una sociedad poltica centrfuga, ms que plural, no cabe duda.
La consecuencia de lo anterior es manifiesta. La democracia representativa
plantea la eleccin de representantes quienes, al ser electos, se desvinculan de sus
electores para poder servir y decidir en nombre y procura del bien comn; que no
para actuar como si estuviesen sometidos a un mandato privado e imperativo de los
grupos electorales o de inters, y al que estn atados de modo indisoluble. No obstante, vuelve por sus fueros una pregunta clave y fundacional, que otra vez se hace cotidiana: los gobernantes, los legisladores, a quin y en nombre de quin ejercen sus
mandatos? Acaso por cuenta de sus partidos y organizaciones polticas y con lealtad
hacia sus programas respectivos? Deben velar, mejor an, por los intereses de sus
propias asociaciones o vnculos de origen: empresariales, laborales, culturales, religiosas, de derechas, de izquierdas, incluso por reclamo de la transparencia democrtica?
Es rutina observar distintas pticas al respecto. Los partidos acusan de trnsfugas y traidores a quienes como representantes y en sede parlamentaria no acatan sus
lneas y se escudan bajo el voto secreto, argumentando que quien as lo hace olvida que
es electo como parte de un partido o comunidad poltica. Debe lealtad al compromiso
o mensaje parcial y especfico adquirido, que dio lugar al voto sobre una alternativa. La
decisin poltica dividida que nos acaba de mostrar el Congreso de los Estados Unidos
de Amrica a propsito de la crisis de Wall Street, es ilustrativa en orden distinto. Los
partidos republicano y demcrata no logran contener a sus representantes y senadores,
y no pocos de ellos deciden en conciencia, o cuidando sus intereses personales, o a la
luz de cuanto les indica la probable reaccin a favor o en contra de lo que se decide por
las comunidades de electores quienes les dan sus beneplcitos.
Una suerte de solucin transaccional reciente, propia de las ltimas dcadas
como lo recuerda Bobbio, es la creacin dentro de la gestin democrtica de mecanismos tripartitos que desbordan el mbito puro de la decisin poltica representativa.
Por consiguiente, se crean mesas y hasta instituciones constitucionales los clebres
Consejos Econmicos y Sociales que llevan a su seno, junto a la representacin poltica o gubernativa propiamente dicha, la de los empresarios y los trabajadores. Pero
79
Asdrbal Aguiar
cabe otra pregunta acerca de este aspecto. Es suficiente ello con vistas a una sociedad
que emerge cada vez ms integrada en su carcter militante pero disuelta y sin tejido,
hecha de corporaciones o grupsculos casi neomedievales y variadas, con visiones
parciales pero igualmente legtimas acerca de la experiencia democrtica?
LA SEPARACIN E INDEPENDENCIA DE LOS PODERES PBLICOS ES ELEMENTO ESENCIAL
DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. La cuestin, que se plantea desde los orgenes de
la democracia moderna, desde el propio tiempo revolucionario francs y como una
exigencia indiscutible para la contencin del poder mismo y la garanta de que el individuo y la sociedad cuentan con la tutela efectiva de sus derechos, esta vez hace relacin con la idea de la legitimidad democrtica de desempeo; en otras palabras, con
el manido asunto de la gobernabilidad o eficiencia democrticas.
Dice Bobbio, acerca de esto ltimo, que primero el Estado liberal y despus
su ampliacin, el Estado democrtico, han contribuido a emancipar a la sociedad civil
del sistema poltico. Dado lo cual sta, al haber madurado, se hace ms crtica y exigente con relacin al dicho Estado y para pedir del mismo ventajas, beneficios, facilidades, una ms equitativa redistribucin de la riqueza. Pero la rapidez y el crecimiento exponencial de tales demandas, a medida en que se hace ms compleja la vida
personal y social, est en contraste ajusta el autor in comento con la lentitud de
los complejos procedimientos del sistema poltico democrtico para la toma de las
decisiones, an ms dentro del marco de la sociedad digital globalizada, explotadora
del tiempo y cultivadora de su velocidad.
No huelga volver repetir que el tratamiento del crack americano reciente es
un ejemplo al respecto. La opinin pblica mundial revienta en su angustia dado de
que los mecanismos institucionales y de concertacin democrticos entre el Ejecutivo
y el Congreso norteamericanos, a pesar de ser expeditos en la circunstancias, lo aprecian lento los afectados dentro del mundo de las finanzas, a la luz de la velocidad y
expansin geomtrica tomadas por la crisis en cuestin. La observacin de Bobbio
vuelve a ser vlida como punto para la reflexin acerca de este estndar o elemento
esencial de la democracia representativa. En la democracia la demanda es fcil y la
respuesta difcil; por el contrario, la autocracia tiene la capacidad para dificultar la
demanda y dispone de una gran capacidad para dar respuestas. Este es el dilema grave
de la Era digital en cierne y un desafo para la seguridad democrtica dentro del
Estado de Derecho; lo que sugiere repensar, sin complejos, las formas y la funcionalidad nuevas que ha de adoptar un principio fundacional e insustituible dentro de toda
democracia, como este de la separacin, desconcentracin y descentralizacin del
poder pblico y poltico.
Cabe al margen otra consideracin, a manera de pregunta. Junto al procedimiento democrtico como del trnsito desde realidades sociales elementales que son
las propias al nacimiento de la democracia dentro del antiguo odre familiar y luego de
las fronteras del Estado nacin hacia realidades sociales ms complejas; y aun cuando el pueblo llano es ahora ms instruido para los asuntos de la ciudadana acaso no
80
sugiere o propone lo anterior un necesario avance hacia el gobierno de los tecncratas o de las oligarquas digitales ilustradas? Las grandes mayoras cmo logran decidir y pronunciarse acerca de tales realidades, como sta de la crisis financiera mundial, o del crecimiento de la capa de ozono, o de la solucin de las migraciones en
masa, o de la lucha contra la pobreza mundial, o de las nuevas pandemias? No es cierto que ante el drama y la impotencia que les plantea lo dicho, prefieren, antes que
decidir esperar, mirando lo que reciben o les ofrece el poder sea cual fuere - utilitariamente y ayuno de la racionalidad de criterio que demanda la propia ciudadana y
la participacin democrtica responsable?
[164] Otro tanto cabe analizar, siguiendo la orientacin de la Carta Democrtica
Interamericana, acerca de los llamados componentes fundamentales del ejercicio
democrtico: esos que le dan textura a la democracia representativa ms all de su
legitimidad originaria.
EL RESPETO A LOS DERECHOS SOCIALES ES EL PRIMERO DE LOS COMPONENTES DEL
DESEMPEO DEMOCRTICO, Y EN LA PERSPECTIVA DE LOS MS ACRRIMOS CRTICOS DE LA
EXPERIENCIA DEMOCRTICA LIBERAL, LA FINALIDAD O TELEOLOGA DE LA DEMOCRACIA. Lo
cierto es, sin mengua de lo anterior, que las demandas ciudadanas crecen y se hacen
exponenciales al igual ritmo en que la sociedad civil alcanza su mayor maduracin crtica, por obra incluso de la informacin sobreabundante que alcanza a travs de las
redes satelitales de todo el planeta. En contrapartida, la capacidad de respuesta del
aparato pblico estatal y de sus instituciones es inversamente proporcional. Y por presin de tal demanda, para los fines de una gestin pblica eficaz, la burocracia estatal
crece hoy hasta lmites que la hacen fiscalmente insostenible y operativamente torpe.
Todava ms, la responsabilidad histrica de la democracia ha sido la de crear
sujetos autnomos, capaces de transitar por el camino de la ciudadana convencidos
de que sus logros y tropiezos son el producto de decisiones propias, no de fuerzas
extraas o ajenas e incontrolables. Pero la solucin urgente de la pobreza y la exclusin social que lleva aparejada, transformadas en desiderata de la experiencia democrtica reciente, cada vez ms da lugar a dos fenmenos que horadan en sus cimientos a la misma democracia.
Por una parte, los partidos, de suyo debilitados con la transicin histrica adems se desdibujan en sus identidades polticas, para procurarse el favor de los votantes que nos les llega a caudales y bajo presin de la inmediatez que demandan en su
realizacin los derechos sociales. Lo que es ms grave, los votantes deciden lo dijimos antes - teniendo presente cunto les reporta o beneficia la eleccin en trminos
de inputs ciudadanos y no con vistas a aquello que deben aportar para la forja colectiva de la polis y la garanta del Bien Comn; de donde dice bien el ex presidente
argentino Ral Alfonsn que el dficit de futuro que han acumulado los pobres en
estos aos compromete las posibilidades reales de la democracia y en definitiva de la
poltica, pues para resolver dicho problema no sirve ni la ayuda populista y clientelista, ni la concepcin neoliberal que separa lo econmico de lo social.
81
Asdrbal Aguiar
Cabe, en orden a lo ltimo, una reflexin adicional que facilita volver a las
ideas iniciales de este escrito. La democracia pura o primaria - pensemos otra vez en
la antigua Grecia - separa el mbito de lo familiar de aquello que considera activae
civitatis o ciudadana activa, y ello por una razn incuestionable. La ciudadana se
entiende, lo repetimos, como un muro protector frente a las coacciones externas y
los desafueros de los tiranos. Hoy, antes bien, es observada y criticada la insensibilidad o incapacidad para ser sensible a las cosas pequeas - del Estado y la repblica
democrtica. Mas, en la medida en que la personalidad humana, lo social y cultural,
ya no slo lo econmico, adquieren dimensin ciudadana y por ende poltica, se abren
los espacios para que la ciudad transponga con su autoridad normativa los muros del
hogar domstico, politizndolo y hasta dominndolo, con mengua del hbitat mnimo
de libertad e intimidad que requiere el individuo como Ser que es.
LA LIBERTAD DE EXPRESIN Y DE PRENSA ES COMPONENTE FUNDAMENTAL DEL EJERCICIO DEMOCRTICO Y A LA VEZ ELEMENTO ESENCIAL DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA AL
SER, COMO TAL, UNO DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES.
Su teleologa, qu duda cabe, sirve a la consecucin de los otros componentes fundamentales

para la realizacin de la democracia, como la transparencia en las actividades gubernamentales, la probidad, y la responsabilidad de los gobiernos en la gestin pblica.
No por azar aqulla es considerada, lo hemos sealado siguiendo las enseanzas de la
jurisprudencia interamericana, la columna vertebral de la democracia. Y es que la
propia democracia griega se inicia con la isegora o igualdad de palabra en los consejos y asambleas he aqu lo esencial que deliberan y deciden a la luz del da y en las
plazas pblicas.
En cuanto a la libertad de prensa propiamente dicha, considerada a partir de
nuestra modernidad como un factor externo al poder constituido y para controlarlo
desde afuera y en sede de la opinin pblica, no cabe duda en cuanto a que el ingreso de la comunidad universal en la Era de la globalizacin de las comunicaciones hace
de aqulla algo ms vertebral y menos circunstancial al sostenimiento de las relaciones entre las denominadas sociedad civil y sociedad poltica. La prensa, en general, es
el articulador verdadero de la opinin pblica y de su fragua contempornea como
poder poltico; a un punto que ya desplaza por imperativo de la revolucin tecnolgica y de la anomia social de coyuntura a las estructuras clsicas de participacin democrtica: los partidos y las asociaciones polticas.
No obstante lo anterior, el acceso ciudadano a la informacin pblica, que es
sustantivo a la libertad de expresin, condicin o coadyuvante de la transparencia
gubernamental, factor inhibitorio de las prcticas de corrupcin, y tambin modalidad que propicia la rendicin de cuentas por parte de los magistrados una de las exigencias ms antiguas y cardinales de la democracia, segn lo recuerda nuestro primer
historiador, Herodoto tropieza con obstculos que lo someten a dura prueba. Uno lo
representa la emergencia de lo que llama Bobbio apelando a Alan Wolfe, escritor
norteamericano - el Estado invisible o paralelo, el criptogobierno o el conjunto de
82
acciones realizadas por fuerzas polticas subversivas que actan a la sombra y en relacin con los servicios secretos, o con una parte de ellos. Los ejemplos huelgan y no
es necesario mencionarlos entre nosotros.
El otro obstculo nacido bajo el supuesto de una mayor eficacia en la gestin pblica es el desplazamiento que ha lugar del debate parlamentario y pblico
de las leyes por obra de las leyes o habilitaciones extraordinarias de legislar que
actualmente se otorgan a los gobernantes de forma ms que rutinaria, para que realicen por s las tareas de la legislatura y a su conveniencia. Estos, por consiguiente, dictan leyes mediante decreto y de forma secreta, protegidos por los muros de sus gabinetes, y casi siempre obviando la prdica de Kant en su Apndice a La Paz Perpetua:
Todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuya mxima no puede ser
publicada, son injustas.
Pero el obstculo ms importante para la transparencia y rendicin de cuentas gubernamentales y fuente indiscutible de corruptelas que minan a la democracia,
lo representa la autocracia digital distinta de la varias veces mencionada aristocracia digital. En otras palabras, se observa la disposicin gubernamental creciente de
los recursos tecnolgicos de ltima generacin para controlar a los ciudadanos antes
de que stos, mediante la opinin pblica y el acceso a la informacin pblica, controlen a quienes detentan el poder. Ningn dspota de la Antigedad, ningn monarca absoluto de la Edad Moderna, aunque estuviese rodeado de mil espas, logr tener
toda la informacin sobre sus sbditos que el ms democrtico de los gobiernos puede
obtener del uso de los cerebros electrnicos, seala con pertinencia indiscutible y
preocupacin el mismo Bobbio.
La subordinacin de las instituciones del Estado a la autoridad civil y el respeto por la sociedad al Estado de Derecho, se expresan como el ltimo componente
fundamental de la legitimidad democrtica de desempeo. Aun as, sin mengua de la
certeza terica del estndar mencionado, el cuadro dominante de anomia social e
internacional y la ausencia de referentes constitucionales e institucionales distintos
que la resuelvan, posterga a la razn jurdica y le da preeminencia a la razn de facto.
Y como tendencia toma cuerpo, por una parte, el reclamo creciente por los miembros
de la fuerza pblica y armada de derechos ciudadanos y como civiles de uniforme y,
por la otra, sobre el puente de esta consideracin, toma lugar la idea de que el ciudadano ha de prepararse en los menesteres de la milicia, para la defensa de la ciudad y
sobretodo de sus conquistas sociales y econmicas. Se debilita, as, la antiqusima distincin entre el arcontado y los estrategas o polemarcas griegos como la actual diferenciacin entre el gobierno civil y la organizacin militar que, en democracia y en
teora, ha de quedar sujeta a la voluntad ciudadana.
Pero, adems, no es que se aprecie una suerte de unidad o confusin sobrevenida y en forja entre el mundo civil y el militar que despeje la idea de la primaca de
uno por sobre el otro, sino que, admitida la mixtura de fueros ella no ha lugar dentro
de un espacio ciudadano unitario y sujeto, en su conjunto y como lo era, a la prima83
Asdrbal Aguiar
ca de una ley nica, igual, sistemtica, con validez general para el mismo conjunto,
tal y como es lo propio del Estado de Derecho.
En ausencia o por la misma ineficacia sobrevenida del Estado Nacin, en tanto
que centro o punto de articulacin de la ciudadana democrtica, ha lugar la emergencia acelerada de una sociedad neocorporativa - como la llama Bobbio y lo sealamos
con insistencia - en la que cada grupo, sector o comunidad de intereses sociales, culturales, econmicos, tnico-raciales, religiosos y hasta mercaderiles, no slo busca su
reconocimiento especfico como parte de la cosa pblica o res publicae sino que aspira a un tratamiento diferenciado dentro de la ley general. Todava ms, procuran
alternativas de solucin de conflictos sociales al margen del Estado de Derecho y consistentes con la realidad de sus intereses localizados. As ocurre dentro de las comunidades sociales de base y en las comunidades indgenas u originarias de Amrica Latina,
cuyos derechos casi familiares o consuetudinarios adquieren estatus y reconocimiento constitucional progresivo. Todo ello - cabe subrayarlo - bien recrea la experiencia
de los signori durante el Medioevo italiano, cuyas sociedades o comunidades ms
estrechas coexisten en pugna con la autoridad del Podest de la Repblica.
XVIII. Eplogo, para imaginar el porvenir

[165] Son innumerables los asuntos e interrogantes por resolver acerca de la
democracia y de su crisis corriente dentro de la misma democracia. Pero no cabe el
pesimismo. Una razn que se impone casi a ttulo de mxima de la experiencia, por
reciente que sea. Hasta los gobiernos que mayores falencias acusan o muestran un
dficit democrtico elevado no dejan de rendirle culto y hasta justifican sus dislates y
arbitrariedades arguyendo lealtad al ideal democrtico.
[166] La democracia se agota como experiencia instrumental dentro de los odres
de la repblica conocida, y en las crceles de ciudadana en que derivan los Estados
Naciones de nuestra contemporaneidad. Venezuela no es la excepcin. Pero la realidad histrica de aqulla y la de stos no deja de aportar una leccin extraordinaria. El
tiempo de la democracia se hace generoso y los peligros que la acechan disminuyen
cuando la misma a manos de sus verdaderos hacedores, la gente - se funda en los
equilibrios y se niega al vicio de los extremos.
[167] No sabemos sobre las nuevas formas o los intereses distintos que es necesario reequilibrar de cara a la renovacin de la democracia y a la luz del siglo en curso,
de sus tendencias globales y tambin de sus muchos nichos, casi todos recreadores de
una suerte de Medioevo posmoderno. Pero la regla del equilibrio vale, hoy como
nunca antes.
[168] Es cierta la reprobacin que sufre la democracia ante la opinin pblica
dominante y que Bobbio ausculta oponiendo el ideal democrtico con la realidad
democrtica. Pero lo veraz es que la reprobacin ha lugar porque el comn asimila la
84
expresin democrtica con su instrumental histrico: el Estado, los poderes pblicos,

los partidos polticos, el voto peridico y su eficacia, etc.
[169] No es la primera vez que ocurre una crisis de fe en la democracia, como lo
muestran las pginas anteriores. El ex presidente venezolano, Rafael Caldera, recuerda que el mundo ms adelantado la vive en los aos 10 al 40 del siglo XX, a un punto
que, en 1939, la opcin fatal es el totalitarismo de izquierda o el de derecha. Y dos
razones abonan al respecto. Una, la mala fortuna de coincidir la Revolucin Liberal
con el auge del capitalismo, incriminndose a aqulla de las culpas de ste. Otra, las
dificultades derivadas de la falta de elasticidad de las estructuras polticas para amoldarlas a las necesidades de la gente (Del autor, Reflexiones de la Rbida. Seix Barral.
Caracas, 1976). Sea lo que fuere, como lo creemos, si se le pregunta a sta si acaso est
dispuesta a renunciar a la libertad recibiendo a cambio mayor bienestar econmico, a
buen seguro dice que no; porque en el fondo lo que se reclama de la democracia es lo
que Protgoras predicaba de ella: su identidad con la naturaleza humana, con las cosas
simples en pocas palabras
[170] No es panfletario afirmar que la democracia, en su crisis corriente dentro
de la misma democracia, vuelve a sus orgenes. Deja de ser forma de organizacin o
modelo de gobierno para reivindicar su carcter de derecho humano: el derecho a la
democracia; pero cuyas garantas adquieren formas variables segn el tiempo histrico de que se trate y de sus exigencias variables. Lo esencial, lo que nunca puede cambiar dentro de sta es su identidad con el espritu de tolerancia, el reclamo de la perfectibilidad humana, y su basamento tico: la dignidad de la persona, que impone, a
fines legtimos, medios legtimos y viceversa.
[171] Se trata, entonces, de no perder el rumbo frente a esas reglas universales
de la decencia, inscritas en el Declogo. El respeto a los otros que pueden ser discrepantes o adversarios pero no enemigos - nos aleja de las verdades absolutas, no le da
tregua a los fanatismos, y en el debate libre de las ideas se procuran los cambios de
poder sin sangre y ha lugar al espritu de la convivencia, a la posibilidad de la creacin en comn en medio de las diferencias. Pero la perfectibilidad, el saber que nuestra condicin de humanos nos torna obras inacabadas y de quehacer constante, nos
impulsa a la restauracin peridica de la experiencia humana; y ese es, justamente, el
desafo inacabado que tiene la democracia a lo largo de ms de 2.500 aos de su nacimiento.
[172] La diatriba reciente sobre la democracia intenta fijar el debate en una suerte de oposicin entre la democracia representativa y la democracia adjetivada de participativa. Pero el asunto reviste mayor complejidad, aun cuando, para resolver tanto
el problema de la impersonalidad histrica del Estado como el distanciamiento de los
representantes polticos con relacin a sus electores, la Carta Democrtica
Interamericana prevea una regla adecuada: La democracia representativa se refuerza
y profundiza con la participacin permanente, tica y responsable de la ciudadana.
85
Asdrbal Aguiar
[173] Como lo creemos, el tiempo por venir no es ni ser mejor o peor, sino distinto. De modo que, los paradigmas instrumentales de la democracia a buen seguro
son otros en el siglo XXI balbuceante. Pero cabe observar que, as como la idea de la
representacin hace necesaria e imprescindible, para sacar a la democracia de sus
lmites comunitarios y hacerla extensiva a grandes espacios geogrficos y humanos, la
idea de la participacin permanente de la ciudadana y la absorcin por la poltica
hasta del mundo ntimo del individuo, tambin hace morir a la democracia cuando
deriva en trivialidad por exceso. As ocurre, en su primera experiencia, durante la
Grecia de los antiguos.
[174] De modo que, la idea de los equilibrios y del alejamiento de los extremos
vuelve otra vez por lo pertinente y ha de machacarse sin tregua. La representatividad
debe llevarse hasta el punto que reclama la eficacia en la gestin de los objetivos
democrticos complejos y de dimensiones espaciales importantes, pero no puede ser
desplegada hasta el extremo en que la democracia pierde su sentido como proyecto
poltico e intenta reducir el conjunto de la vida humana a ciudadana total: tesis que,
cambiando lo cambiable, es comn al pensamiento de Marx y de Rousseau.
[175] La participacin democrtica, que en la actualidad y a la manera de prctica de la democracia directa se encuentra en las asambleas populares, de base o vecinales, en las que los ciudadanos deliberan y deciden acerca de sus intereses comunes
inmediatos, o en la prctica de los referenda, cabe ampliarla a los nuevos espacios que
integran lo que se da en llamar ahora la democracia social; esa que posibilita la deliberacin y decisin en reas que escapan hasta ahora al inters de la ciudadana poltica, como las relaciones laborales, estudiantiles, de usuarios, de consumidores, etc.
Pero mal puede extenderse al plano de lo mundial o global o hacia arriba, hasta hacer
ineficiente o perturbador el proceso decisional urgente y especializado sobre los problemas universales e inherentes a la sociedad digital, sin perjuicio de la imaginacin
necesaria de mecanismos para su control; o hacia abajo, hasta un punto en que el ser
humano, hacedor y destinatario de la experiencia democrtica, pierda su identidad y
autonoma.
[176] No se trata que sea vlida y a la manera de principio, hacia arriba, hacia la
globalidad planetaria emergente, la redencin del rgimen aristocrtico La vigencia
de una democracia depende de que se perciba que los miembros de la sociedad estn
todos en cierta forma capacitados para gobernar, lo recuerda el ex presidente
Alfonsn. Pero cosa distinta es y as cabe entenderlo, el reclamo de la jerarqua funcional y de la especializacin o de las delegaciones que impone la decisin sobre asuntos complejos, donde la idea moderna de la representacin aporta algo sustantivo.
[177] Hacia abajo, no se trata que la participacin ciudadana se detenga en las
fronteras del individuo intil e incapaz de servirse asimismo como ciudadano, por
indiferente e indolente frente todo aquello que ocurre en la ciudad. Se trata, antes
bien, que la regla del consenso o de la mayora democrtica, por principio, favorezca
la regla del disenso y el respeto al disidente. La mayora democrtica cede all y pier86
de legitimidad donde se la usa para aniquilar a la democracia, con su mismo instrumental.

[178] Bobbio bien se pregunta, ello, qu valor tiene el consenso donde el disenso
est prohibido? Y, antes de volver a interpelar y admitido que todo consenso da lugar a
disensos, ajusta con otro interrogante: qu hacemos con las personas que disienten?,
las aniquilamos o las dejamos sobrevivir?; y si las dejamos sobrevivir las detenemos o
las hacemos circular, las amordazamos o las dejamos hablar, las rechazamos como desaprobadas o las dejamos entre nosotros como ciudadanos libres? He aqu, de cara al futuro, la prueba diablica. Es el desafo que han de atender y del que no podrn escapar
quienes, ms all de las imposturas, se dicen y son demcratas a pie juntillas.
[179] Un ltimo aspecto o denominador que, sin ser excluyente de otros, cabe
considerarlo como una vuelta al punto inicial de nuestras reflexiones sobre la democracia en el siglo XXI y el final de los Estados, es el relativo al condicionante contemporneo que implica el desarrollo tecnolgico o tecnotrnico; ese sobre cuya base
ocurren los avances hacia la mundializacin planetaria o el repliegue social y cultural
actual hacia las microplis o patrias de campanario. A momentos se le asume slo
como eso, como un condicionante y no como un favorecedor del desarrollo integral
del hombre. De donde vale la oportuna enseanza de Benedicto XVI en su ltima
Carta Encclica Caritas in veritate (2009): La tcnica- conviene subrayarlo es un
hecho profundamente humano es el aspecto objetivo del actuar humano, cuyo origen y razn de ser est en el elemento subjetivo: el hombre que trabaja.
[180] Si acaso el desarrollo tecnolgico puede alentar la idea de la autosuficiencia de la tcnica, de un a priori a lo humano, ello ocurre, segn el magisterio eclesial,
si el hombre se pregunta slo por el cmo, en vez de considerar los por porqus lo
impulsan a actuar. Y ello vale como reflexin epilogar y respuesta para la definicin
de lo permanente, de la tica democrtica: la relacin citada entre medios legtimos y
fines legtimos. Y dice bien, asimismo, sobre la importancia del sentido ltimo o la
teleologa de la experiencia democrtica.
[181] Cul es el camino posible para alcanzar la democracia posible, hija de los
ideales y realizable dentro de la historia? Alfonsn, a quien le cabe la grave responsabilidad de conducir a su pas la Argentina - luego de una muy larga y ominosa dictadura militar, responde: Es bueno recordar que el futuro se construye en parte con
acontecimientos imprevisibles, pero fundamentalmente con lo que hagamos en el
presente. Y con lo que hagamos con vistas al porvenir y en beneficio de las generaciones futuras, agregaramos.
XIX. Post Scriptum

[182] Frente a los riesgos del porvenir, parodiando a otro artesano de la democracia ya mencionado, Rafael Caldera, quien escribe sobre la virtud indestructible del
pueblo venezolano, cabe algo que no deben olvidar las nuevas generaciones y es que
87
Asdrbal Aguiar
nuestro pueblo se acostumbr a vivir en libertad (Del autor, Los causahabientes, de

Carabobo a Punto Fijo, Editorial Panapo, Caracas, 1999). Hemos de reparar con optimismo, pues, en las posibilidades ingentes que nos ofrece la misma democracia en el
siglo que corre y en los espacios del Occidente que son cuna de la ley y que en lo sucesivo han de ser, como lo es el Oriente, cuna de la luz, que ilumine el horizonte de lo
posible.
[183] En sntesis y anudados a cuanto piensa Ghhenno, con cuya obra nos topamos al concluir la escritura de estas reflexiones, queda pendiente una autntica revolucin democrtica en este espacio de prehistoria del tiempo naciente. No hay sitios
para el llanto y queda aceptar el fin de la era institucional del poder, el trmino de la
misma Ilustracin. En contrapartida, la arborescencia social, como lo apunta dicho
autor, se complica hasta el infinito. Se trata de realizar, cabe repetirlo, una revolucin,
que no es poltica sino espiritual. Volver a las fuentes del orden institucional que desaparece es un desatino, pues a falta del orden poltico superado no hay capacidad para
reproducirlo, que no sea para jugar al engao durante un tiempo magro y dejarle
campo libre a la impostura.
[184] Los debates por venir se referirn a la relacin del hombre con el mundo.
Se trata de debates ticos y acaso es por va de stos que ha de renacer la poltica en
un proceso que partir de abajo, de la democracia local [distinta de la vieja institucionalidad municipal, regional y nacional] y de la definicin que una comunidad dar de
s misma para elevarse, y para que encuentre junto a sus pares, como lo creemos, ese
hilo de Ariadna que les aproxime, relacionndolas y ofrecindoles una identidad en
cuanto a los objetivos de mayor trascendencia .
[185] La advertencia autorizada no se hace esperar al respecto. La solidaridad
que debe permitir superar el repliegue comunitario la emergencia de las retculas
sociales impermeables e introspectivas mencionadas no ser, en fin, inicialmente
poltica, encontrar su soporte en el sentimiento de una comn responsabilidad ante
un mundo cuyos lmites deben circunscribir la ambicin de los hombres. No existe,
pues, receta poltica para hacer frente a los peligros - y desafos - de la era post-poltica, concluye Ghhenno, salvo asumirlos con coraje y esperanza.
El demcrata es un filsofo al aire libre, en quien el optimismo de la

voluntad triunfa perpetuamente, por deber y por fe, sobre el pesimismo de la
inteligencia. Jean Lacroix, apud. L. Herrera et. al.
88
Democracia, Estado de Direito e Desenvolvimento

Rainer Grote1
Sumrioo: I. Introduo II. Funes do Estado de Direito e da Democracia no Discurso do Direito Internacional
III. Estado de Direito e Democracia na perspectiva histrica e comparada IV. Interao entre Democracia e Estado
de Direito
I. Introduo
Democracia e Estado de Direito constituem dois dos mais importantes objetivos
perseguidos no contexto de polticas de cooperao para o desenvolvimento. primeira vista, a promoo da democracia aparece como o objetivo poltico mais desafiador, j
que implica a (re)configurao dos comportamentos polticos imperantes no pas alvo,
de acordo com concepes ocidentais de liberdade individual e de controle dos governantes pelos governados; por outro lado, o trabalho por um Estado de Direito objetiva,
primordialmente, a estruturao de sistemas de Administrao e de Justia funcionantes, apresentando, dessa forma, carter tcnico-instrumental mais forte. No ambiente
internacional, tal como cristalizado desde o final da Guerra Fria, e marcado pelo aparente irrefrevel triunfo do modelo liberal de Estado e de sociedade de inspirao ocidental na Europa oriental, sia, frica e Amrica Latina, pouco se debateu sobre a questo
de possveis conflitos de objetivos entre democracia e Estado de Direito, ou sobre eventuais consequncias desses conflitos na determinao da primazia de um ou de outro no
contexto da cooperao para o desenvolvimento. Antes, a introduo ou restabelecimento da democracia apareceu, nesse cenrio, junto com a efetivao do Estado de
Direito e da economia de mercado, como um terceiro grande objetivo, ao qual os
Estados reformados do terceiro mundo exceo de alguns retardatrios, como Cuba
ou Coria do Norte com maior ou menor afinco se propuseram.
Nos ltimos anos, o quadro das condies para a cooperao para o desenvolvimento sofreu novas e considerveis modificaes. A euforia democrtica e de reforma
esvaeceu-se em muitos pases; em algumas regies do mundo como nos Estados
sucessores da antiga Unio Sovitica, exceo dos Estados blticos , os retrocessos
na realizao dos direitos de liberdade democrtica e poltica dos cidados no podem
mais ser ignorados. Se se consideram, alm dessas regies, tambm os Estados que apenas parcialmente empenharam esforos em reformas democrticas ou que, desde o
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Advogado e Doutor em Direito pela Universidad de Gttingen. Master of Laws Universidad de

Edimburgo/Esccia. Professor das Universidades de Paris II, Koc Law School-Estambul, Bilkent-Ankara.
Investigador no Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg).
Coordenador do Heidelberg Center para Amrica Latina, Santiago de Chile Membro da Associao Alem
de Direito Pblico, de Direito Internacional e de Direito Comparado. Membro da Associao francesa de
Direito Internacional
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princpio, as rejeitaram China, a maior parte dos Estados do norte da frica e

Oriente Mdio o panorama dos progressos na expanso da democracia sobre a
Europa e Amrica do Norte, quase duas dcadas aps a queda do muro, torna-se mais
factvel: esses progressos se restringem a determinadas regies do leste e do sul da sia
e da Amrica Latina, bem como a alguns Estados da frica.2
No contexto do novo marco poltico para a cooperao internacional para o
desenvolvimento, no de se estranhar que tambm se reacenda a discusso sobre a
relao entre promoo da democracia e promoo do Estado de Direito, ou seja, a discusso sobre se ambos configuram objetivos (da cooperao para o desenvolvimento)
de mesmo status, ou se se deve dar prioridade a um deles (geralmente ao Estado de
Direito) sobre o outro (na maioria dos casos, a democracia). Na Repblica Federal da
Alemanha, ao contrrio de outros pases (Sua, Reino Unido),3 no h legislao
sobre os fundamentos jurdicos da cooperao para o desenvolvimento, na qual os
objetivos e os instrumentos de tal cooperao sejam regulados de forma vinculante. O
tratado da Comunidade Europeia, no obstante, apresenta, nos artigos 177 a 181, um
ttulo sobre a cooperao para o desenvolvimento no mbito da Comunidade. De
acordo com este, a poltica da Comunidade na rea da cooperao para o desenvolvimento constitui uma complementao das correspondentes polticas dos Estados
Membros (Art. 177 Par. 1 do Tratado da CE). Conforme o artigo 177, Par. 2, do
Tratado, a poltica da Comunidade Europeia deve contribuir para a persecuo do
objetivo geral de desenvolvimento contnuo e de consolidao da democracia e do
Estado de Direito, bem como para a proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais.4 Essa determinao parte, evidentemente, da equivalncia de status entre
promoo da democracia e promoo do Estado de Direito. Somente a Comunidade e
os rgos de cooperao da Comunidade para o desenvolvimento so vinculados de
forma direta pelo dispositivo. Simultaneamente, no entanto, esse artigo pode ser compreendido como expresso autntica dos objetivos aos quais os Estados Membros se
sentem vinculados no exerccio individual de cooperaes para o desenvolvimento,
sobretudo porque, ao enfatizar a funo de complementaridade da cooperao da
Comunidade para o desenvolvimento, o Artigo 177 reconhece o sincronismo substancial entre esforos de cooperao para o desenvolvimento por parte da Comunidade e
por parte dos Estados Membros.
2
3
4
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Compare aqui o estudo recentemente publicado de Freedom House sobre o desenvolvimento das liberdades democrticas no mundo: Arch Puddington, Freedom in Retreat: Is the Tide Turning? Findings of
Freedom in the World 2008; ver, ainda, The Economist, Jan 19th 2008, 53 s.
Lei Federal de 19 de Marco de 1976 sobre a cooperao internacional para o desenvolvimento e assistncia/ajuda humanitria; International Development Act 2002.
O novo Artigo 188d do Tratado sobre as modalidades de trabalho da Unio Europeia na verso do Tratado
de Lisboa menciona apenas a luta pela reduo da pobreza como objetivo principal da poltica da Unio no
campo da cooperao para o desenvolvimento. No obstante, o dispositivo esclarece que a poltica da Unio
nesse mbito deve-se dar no contexto dos fundamentos e objetivos da atuao externa da Unio. Dentre
esses fundamentos e objetivos, encontram-se, de acordo com o revisado artigo 10a do Tratado da Unio
Europeia, principalmente, democracia, Estado de Direito e os Direitos Humanos.
Estado de Direito e democracia constituem princpios fundamentais do Estado

Constitucional moderno, os quais se encontram normativamente consagrados em
diversas Constituies do Mundo como objetivos estatais determinados ou princpios
estruturais de configurao do Estado.5 Ademais, e de forma crescente, Estado de
Direito e democracia reivindicam, para alm do contexto nacional, (crescente) validade tambm nos mbitos regional e global. Pode-se questionar se a forma e a extenso
da recepo desses conceitos pelo Direito Internacional permitem concluses acerca
de obrigaes dos Membros da Comunidade de Estados no sentido de sua concretizao, e/ou permitem solues para eventuais conflitos de objetivos que possam surgir
de tal recepo. A esse questionamento dedica-se o prximo Captulo (II) deste trabalho. Neste, demonstra-se que Democracia e Estado de Direito constituem conceitos-quadro, cujos contedos de significado no podem ser determinados de forma
abrangente sem recurso s razes histricas desses conceitos e s tradies jurdicas e
constitucionais nacionais, das quais emanaram. O panorama geral sobre o desenvolvimento histrico do conceito de Estado de Direito e sobre as tradies que o nutrem,
no Captulo III, demonstra que exatamente a noo de Estado de Direito se sujeitou a
uma mudana de significado nas ltima dcadas, mudana esta que no pode deixar
de repercutir sobre a relao entre Estado de Direito e Democracia. A discusso sobre
as consequncias sobre esta relao, com especial ateno para a questo da incluso
ou no de elementos de promoo da democracia no contexto da cooperao para o
desenvolvimento em um Estado de Direito, constitui objeto da parte final do plano de
questionamentos aqui pretendidos.
II. Funes do Estado de Direito e da Democracia no Discurso do

Direito Internacional
A promoo do Estado de Direito (rule of law) desempenha, atualmente, um
papel central no trabalho das instituies internacionais de cooperao para o desenvolvimento. Isso se baseia no entendimento que no pode ser rechaado de que a
eficaz promoo do desenvolvimento econmico dos pases em que faltam estruturas
de Justia e de Administrao funcionantes acontece de forma menos promissora. Na
ausncia de reformas estatais mais drsticas, permanece, antes, o risco de que os recursos colocados disposio, por organizaes internacionais, governos nacionais e
investidores privados, nos bolsos das elites polticas nacionais e locais, desapaream,
como se pde observar, de forma frequente, no passado. A implementao de reformas
jurdico-estatais representa, sob essa perspectiva, condio essencial para o desenvolvimento econmico sustentvel dos pases alvo, e, dessa forma, no de se estranhar o
5
Ver, juntamente com Art. 20, Par. 3 GG, tambm Art. 1, Par. 1, da Constituio espanhola; Art. 2, Abs.
1, da Constituio hngara; Art. 1 c) da Constituio sul-africana; Art. 1 da Constituio brasileira; Art. 1,
Par. 3, da Constituio indonsia; tambm os Ausfhrungen in Abschnitt I. Des Querberichts.
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fato de que o Banco Mundial e outras organizaes internacionais de desenvolvimento tenham empregado, somente nos anos noventa do sculo passado, cerca de 4 bilhes
de dlares para a promoo de programas de reforma judiciria.6 A promoo da democracia, por outro lado, no aparece de forma expressa no catlogo de medidas ou na formulao de objetivos dessas instituies. Ainda assim, no se pode inferir desse fato que
a promoo da democracia represente objetivo secundrio ou mesmo prescindvel da
cooperao para o desenvolvimento. Essa promoo apenas no se insere no campo de
atividades do Banco Mundial e de outras instituies financeiras, cujas competncias se
limitam execuo de reformas e medidas econmicas e s questes a estas diretamente relacionadas. A promoo da democracia constitui questo eminentemente poltica
e, para questes polticas, so competentes os rgos polticos das Naes Unidas, quais
sejam, Conselho de Segurana e Assembleia Geral. Se se observa a prtica das Naes
Unidas nos pases devastados por guerras e guerras civis, nos quais a comunidade mundial assumiu responsabilidade direta pela reconstruo estatal, percebe-se que o
(re)estabelecimento de estruturas democrticas, nesses casos, pertenceu e pertence aos
objetivos centrais do trabalho de construo internacionalmente coordenado (BsniaHerzegovina, Kosovo, Congo, Afeganisto, Iraque etc.).7
A falta de referncia promoo da democracia no catlogo de objetivos e de critrios do Banco Mundial e de instituies similares, portanto, deve ser compreendida,
primariamente, como expresso dos restritos campos de atuao dessas instituies, e
no como posicionamento (implcito) quanto a uma distino de peso e de valor entre
promoo da democracia e promoo do Estado de Direito. Antes, e por diversos
motivos, pode-se entender que a expectativa, largamente propagada no passado na
law and development community e tambm no Banco Mundial, de que a implementao de reformas jurdico-estatais conduz, a prazo mais longo, a efeitos polticos
colaterais (spillovers) positivos na configurao de sistemas polticos mais abertos e
mais transparentes, ainda hoje subjaz ao trabalho das organizaes correspondentes.
Estado de Direito, democracia e desenvolvimento, dessa maneira, no formam um
tringulo mgico, no qual o fortalecimento de um dos trs objetivos se d necessariamente em prejuzo dos demais, mas sim, como componentes de um virtuous
cycle, cujos elementos se reforam mutuamente. Reformas jurdico-estatais promovem o desenvolvimento de uma economia de mercado eficiente; o aumento do bemestar, ligado a uma Justia independente e uma Administrao legalizada, por sua vez,
desperta a demanda, principalmente pela crescente classe mdia, por maior participao e opinio poltica; a democratizao que se inicia em consequncia disso restringe as possibilidades do governo de desacelerar, arbitrariamente, as reformas introdu6
7
92
T. Moustafa, The Struggle for Constitutional Power Law, Politics and Economic Development in Egypt,
2007, 213.
R. Wolfrum, International Administration in Post-Conflict Situations by the United Nations and Other
International Actors, Max Planck Yearbook of United Nations Law 9 (2005), 649, 681 ss.
zidas e, dessa forma, contribui para a consolidao do processo de reforma jurdicoestatal e econmica.8
1. Estado de Direito
O Estado de Direito constitui, hoje, no apenas um slido componente do discurso das organizaes internacionais e fruns atuantes no campo da cooperao econmica. Ele aparece no somente nos programas de metas, catlogos de medidas e
declaraes de instituies internacionais e conferncias governamentais (soft law),
como tambm j tem encontrado recepo, em considervel extenso, no Direito dos
Tratados Internacionais e, em certa medida, at mesmo no Direito Costumeiro
Internacional (hard law). Nesse contexto, diferentes significados de contedo do
princpio do Estado de Direito nas relaes internacionais (international rule of law)
devem ser distinguidos. Por um lado, o Estado de Direito visa a reforar o papel do
Direito na soluo de conflitos interestatais, em prejuzo da soluo de conflitos por
meio do uso da fora (mas no em prejuzo do uso da diplomacia). A proibio do uso
da fora no Artigo 2, n. 4, da Carta das Naes Unidas, e a obrigao dos Estados de
resolverem seus conflitos de forma pacfica, de acordo com o Artigo 2, n. 3 da Carta
(ainda que no necessariamente perante um Tribunal internacional ou Tribunal de
arbitragem) constituem elementos essenciais dessa international rule of law. De
maneira ainda mais forte, manifesta-se a crescente importncia da international rule
of Law na proliferao dos tribunais internacionais e de corpos de juzes, com competncia facultativa ou obrigatria para a soluo de conflitos interestatais (Tribunal
internacional permanente, Corte Internacional de Justia, Tribunal Internacional do
Mar, Painis de soluo de controvrsias da Organizao Mundial do Comrcio e
Tribunal de Apelao).
O crescimento dos tribunais internacionais e corpos decisrios deve-se, por um
lado, segunda funo do rule of law internacional, a qual consiste na proteo do
indivduo contra abuso de poder por parte do Estado. Esse grupo de normas internacionais, que coloca a proteo do indivduo e de seus direitos em posio central, cresceu de forma considervel, nas ltimas dcadas, em importncia tanto quantitativa
quanto qualitativa. As normas internacionais aqui pertinentes impem aos Estados (e
a outros sujeitos de Direito Internacional) determinadas obrigaes internacionais de
ao e de omisso no interesse da proteo dos indivduos e de seus direitos individuais. Os tribunais regionais de direitos humanos (Corte Europia de Direitos
Humanos, Corte Interamericana de Direitos Humanos) foram criados para a implementao dessas normas e possuem a competncia para agir, independentemente de
iniciativa estatal, de ofcio ou por meio da provocao de indivduos que tenham sofrido violao em seus direitos por medidas estatais. Tambm a criao de tribunais
8
Mustafa (n. 5), 223.
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penais internacionais com a competncia de perseguir, de ofcio, crimes de guerra e

crimes contra a humanidade representa um importante passo para a consolidao do
rule of law internacional.
Importantes elementos do Estado de Direito encontram-se normatizados principalmente nos pactos universais e regionais de direitos humanos. Esses tratados contm
garantias elementares para a realizao de procedimentos judiciais, as quais correspondem aos direitos fundamentais de Justia presentes nas Constituies dos Estados, mas,
em certa medida, os superam. Os requisitos internacionais vo desde a garantia institucional e organizatria da independncia e imparcialidade dos Juzes, passando por
direitos mnimos das partes envolvidas durante o processo (principalmente direitos do
incriminado ou acusado no processo criminal) e atingindo a tomada de deciso e a proclamao da sentena.9 As garantias de fair-trial estendem-se no s aos procedimentos judiciais penais, como tambm aos procedimentos civis, o que inclui o controle de
atividades das autoridades administrativas com consequncias patrimoniais.10 Para
alm disso, o direito a um recurso efetivo contra violaes pelo Estado dos direitos
humanos e liberdades fundamentais protegidos nas convenes garantido de forma
especial.11 Os tratados de direitos humanos submetem, ainda, a deteno e priso de
pessoas com finalidades preventivas e repressivas a estritos requisitos materiais e procedimentais.12 As garantias centrais de Direito Penal em um Estado de Direito (ne bis
in idem, lex certa, lex previa, lex mitior, etc.) so tambm asseguradas nas convenes.13 Possivelmente, a maioria das citadas garantias j possuem, atualmente, carter
de direito costumeiro internacional, ou seja, vinculam tambm os Estados que no so
Partes dos Pactos de Direitos Humanos em questo. Por fim, os Tratados de Direitos
Humanos definem, em suas clusulas de suspenso de direitos, determinadas exigncias quanto previsibilidade e proporcionalidade de intervenes estatais nos direitos protegidos pelas convenes e concretizam, assim, nesse importante campo, o princpio da segurana jurdica, central ao Estado de Direito.
O Estado de Direito, no entanto, como ideia reguladora, no s caracteriza o
desenvolvimento e a implementao de novas normas internacionais no campo da
proteo dos direitos humanos, como, antes, encontra recepo cada vez maior tambm no crescente corpo de normas de direito econmico internacional.
Caractersticas dessa tendncia so as regras presentes no Acordo Geral sobre o
9
10
11
12
13
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Ver Art. 14 Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Art. 6 da Conveno Europeia de
Direitos Humanos.
Sobre o artigo 6 da Conveno Europeia de Direitos Humanos, ver Ch. Grabenwarter/K. Pabel, in:
Grote/Marauhn (Ed.), EMRK/GG, 2006, Cap. 14, Rn. 14.
Art. 2, Par. 3, da Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Artigo 13 da Conveno
Europeia de Direitos Humanos.
Artigo 9, Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Art. 5 Conveno Europeia de
Direitos Humanos.
Art. 14, Par. 7, Art. 15 Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos, Art. 7 Conveno
Europeia de Direitos Humanos.
Comrcio de Servios (GATS) da Organizao Mundial do Comrcio (WTO). O

Artigo VI, Par. 2, do GATS obriga os Estados Partes instituio ou manuteno de
instncias ou procedimentos judiciais, arbitrais ou administrativos nos setores em que
tenham assumido obrigaes especficas para a liberalizao do comrcio de servios,
os quais, aps solicitao de um prestador de servios afetado, permitam a pronta reviso das decises administrativas que afetem o comrcio de servios e, quando for justificado, a aplicao de recursos apropriados, to logo (ainda no o caso!) isso seja
factvel. Quando tais procedimentos de controle no sejam realizados de forma independente do rgo encarregado da deciso administrativa, o sistema jurdico nacional
deve velar pela conduo de recurso objetivo e imparcial. Dessa forma, so definidos
requisitos normativos internacionais mnimos para a efetivao da proteo jurdica
nacional contra medidas administrativas no campo do comrcio de servios. Essas
regras so complementadas pela fixao de standards jurdico-estatais mnimos para a
configurao dos procedimentos administrativos pertinentes: necessitando a prestao de servio, de acordo com o direito interno aplicvel, de devida autorizao, a
autoridade competente deve, em perodo de tempo razovel aps a submisso de uma
inscrio completa, informar o pretendente da deciso concernente inscrio (o que
implica que tambm a tomada de deciso deve-se dar dentro desse perodo). Em consequncia, a adoo de obrigaes jurdicas internacionais para a liberalizao do
comrcio de servios, nesse caso, torna-se um portal para a remodelao dos procedimentos judiciais e administrativos nacionais em concordncia com standards jurdicos
internacionais mnimos.
De forma ainda mais clara se d o avano de princpios de Estado de Direito na
criao e aplicao de normas jurdicas internacionais na rea do direito de proteo
dos investimentos, com a diferena de que a mudana, aqui, no se efetua no contexto de um regime multilateral, mas sobre o fundamento principal de acordos bilaterais
de proteo do investimento. Esses acordos definem no apenas os pressupostos sob os
quais um investimento estrangeiro protegido se d, como tambm determinam standards autnomos para o tratamento dos investimentos cobertos pelo acordo, ou seja,
standards independentes das correspondentes determinaes constitucionais e legais
dos Estados receptores. Estados receptores obrigam-se, de acordo com clusulas que,
nos dias de hoje, tm uso praticamente universal, a garantir um tratamento justo e
equnime (fair and equitable treatment) e, nos casos em que uma expropriao seja
necessria por motivos de interesse pblico superior, a realizar um procedimento jurdico de expropriao (due process of law) e a efetuar o pagamento de indenizao
imediata e justa.14 Em caso de conflitos, o controle da observncia dos standards pertinentes realizado no pelos tribunais nacionais do Estado receptor, mas por um tribunal arbitral independente, do Centro Internacional para Resoluo de Conflitos
sobre Investimentos (CIRCI ICSID) do Banco Mundial, cujas decises devem ser
14
Ver Arts. 1105 e 1110 NAFTA.
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executadas nos Estados Partes da Conveno ICSID como sentenas de ltima instncia dos tribunais nacionais. A concretizao dos parmetros correspondentes para a
proteo de investimentos estrangeiros permanece, portanto, nas mos de corpos
decisrios internacionais independentes. O rpido crescimento do nmero de decises arbitrais no campo do direito da proteo dos investimentos tem levado ao desenvolvimento de standards universais mnimos, que produzem consequncias imediatas
sobre a configurao dos procedimentos administrativos nacionais relacionados s
decises sobre investimentos estrangeiros.15
Em suma, pode-se dizer que a rule of law largamente reconhecida como princpio diretor do ordenamento jurdico internacional; importantes elementos dessa
rule of law encontraram, por meio das convenes de direitos humanos e dos mecanismos de acordos multi e bilaterais no campo das relaes econmicas, ampla recepo no Direito Internacional positivo. A rule of law , ainda, slido elemento constitutivo dos fundamentos de good governance, desenvolvidos por organizaes
internacionais para o desenvolvimento como diretrizes para o seu trabalho.16 No
World Summit Outcome Document de 2005, os chefes de Estado e de Governo mundiais ressaltaram solenemente a relevncia desses fundamentos, incluindo a rule of
law, para o trabalho de desenvolvimento.17 Por fim, o Estado de Direito constitui
uma das mais importantes metas da comunidade internacional em seus esforos pelo
restabelecimento de uma ordem estatal eficaz nos chamados failed states.18
2. Democracia
O ponto de partida para a discusso sobre o significado e o valor normativo do
princpio da Democracia no Direito Internacional distingue-se daquele relativo ao
debate sobre o Estado de Direito. Isso se deve, principalmente, ao fato de que princpios centrais do Direito Internacional vigente parecem ir contra a adoo de uma
obrigao normativa por parte dos Estados de configurar seus ordenamentos polticos
de acordo com requisitos do princpio da Democracia.
15
16
17
18
96
Ver a conhecida sentena no caso Metalclad, na qual a ausncia de procedimento administrativo transparente e justo no Mxico para a concesso da autorizao necessria para a construo de uma estao de tratamento de rejeitos industriais txicos por investidor norte-americano foi considerada violao dos standards de tratamento justo e equnime, nos termos do Artigo 1105 do Tratado do NAFTA. Metalclad
Corporation v. United Mexican States, Final Award, 30 August 2000, para. 99 ICSID Case No.
ARB(AF)/97/1.
S. Chesterman, Stichwort Rule of Law, in: R. Wolfrum (Ed.), Encyclopedia of Public International Law,
2008 ff, Rn. 20 (a ser publicado).
World Summit Outcome 2005, UN GA Doc. A/60/L.1, N. 11 do Prembulo: We acknowledge that good
governance and the rule of law at the national and international levels are essential for sustained economic
growth, sustainable development and the eradication of poverty and hunger.
Quanto ao final, ver Wolfrum (Ref. 6), 691 ss.
Os princpios pertinentes so o da Soberania do Estado consagrado no Artigo

2, Nr. 1, da Carta da ONU como fundamento da igualdade soberana dos Estados
Membros da Organizao o Direito de Autodeterminao dos Povos (Art. 1, Nr. 2,
da Carta da ONU) e o da Proibio de Interveno (Art. 2, Nr. 7, da Carta da ONU).
Esses princpios receberam, por meio da denominada Friendly-Relations Declaration,
de 24 de Outubro de 1970, adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, por consenso, uma interpretao oficial.19 De acordo com essa interpretao, a Soberania
garante aos Estados o direito de escolher e de desenvolver, de forma livre, seus sistemas polticos, econmicos, sociais e culturais.20 O direito de autodeterminao, por
sua vez, concede aos povos que so sujeitos desse direito a liberdade de determinar seu
status poltico (political status) sem interferncias externas, bem como de promover
seu desenvolvimento econmico, social e cultural.21 A proibio de interveno, por
outro lado, protege os Estados contra presses ou coao, por parte de outros Estados
e tambm por parte das Naes Unidas, para que configurem seus ordenamentos polticos, econmicos ou culturais de determinada maneira.22
Em consequncia, a existncia de uma obrigao jurdica internacional dos
Estados de configurar seus sistemas polticos de acordo com fundamentos democrticos s possvel na medida em que os Estados assumam, de forma voluntria, compromissos nesse sentido. Um preceito geral de Democracia e independente da vontade dos Estados afetados no conhecido no Direito Internacional. Ainda assim, os
Estados assumiram, no contexto dos tratados internacionais de direitos humanos, o
compromisso de respeitar e de garantir determinados elementos fundamentais de uma
ordem democrtica. Assim, os Estados Partes do Pacto Internacional sobre Direitos
Civis e Polticos obrigam-se a garantir, dentre outros, liberdade de expresso (Art. 19),
liberdade de reunio (Art. 21) e liberdade de associao (Art. 22). Tais garantias de
direitos fundamentais incluem a liberdade de atuao poltica por meio da expresso
de determinadas opinies, da organizao de reunies correspondentes e da criao de
associaes polticas.23 Os Artigos 21 e 22 do Pacto preveem expressamente que as
liberdades de reunio e de associao somente podero ser submetidas s restries
19
20
21
22
23
Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among
States in Accordance with the Charter of the United Nations vom 24. Oktober 1970, UNGA Res 2625
(XXV).
Ver o pargrafo da Friendly-Relations-Declaration correspondente igualdade soberana dos Estados: In
particular, sovereign equality includes the following elements: e) Each State has the right freely to chosse and develop its political, social, economic and cultural systems.
all peoples have the right to freely determine, without external interference, their political status and
to pursue their economic, social and cultural development
Every State has an inalienable right to choose its political, economic, social and cultural systems, without
interference in any form by another State.
Ver K.J. Partsch, Freedom of Conscience and Expression, Political Freedoms, in: L. Henkin (Ed.), The
International Bill of Rights: The Covenant on Civil and Political Rights, 1981, 209, 235; A.N. Lippincott, Is
Ugandas No Party System Discriminatory Against Women and a Violation of International Law?,
Brooklyn Journal of International Law 27 (2001/02), 1137, 1156.
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Rainer Grote
que, em uma sociedade democrtica (in a democratic society), se faam necessrias

para a proteo da segurana e da ordem pblicas e de outros bens jurdicos superiores. Alm disso, o Artigo 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos
garante uma srie de direitos democrticos nucleares. De acordo com ele, todo cidado tem o direito de participar da conduo dos assuntos pblicos, diretamente ou por
meio de representantes livremente escolhidos, de votar e de ser eleito em eleies
peridicas, autnticas (genuine), realizadas por sufrgio universal e igualitrio e por
voto secreto, nos quais a livre manifestao de vontade dos eleitores seja garantida, e
de ter acesso, em condies de igualdade, s funes pblicas de seu pas. Restries a
esses direitos de voto e de participao so permitidas; elas s no podem ser infundadas (unreasonable). Garantias similares encontram-se nas respectivas convenes
regionais de direitos humanos.24
O desenvolvimento de estruturas democrticas tornou-se, nesse meio tempo,
slido elemento constitutivo dos programas das Naes Unidas e da comunidade
internacional nos Estados em que as mesmas assumiram a responsabilidade pela
reconstruo estatal no perodo seguinte a guerras ou guerras civis. A comunidade
internacional atribuiu valor central preparao e realizao de eleies mais justas e
livres como importante passo para a criao de governos locais suficientemente legitimados nos Estados nos quais, nos anos anteriores, haviam sido empenhados esforos
de reconstruo com ajuda e sob vigilncia internacionais, e disponibilizou um volume considervel de recursos para esse fim (Afeganisto, Iraque, Congo etc.). Tal prtica da comunidade internacional pode perfeitamente ser interpretada como reconhecimento da Democracia como ampla e insubstituvel forma de legitimao da organizao do Estado. Tambm o supracitado World Summit Outcome Document de
2005,25 na parte operativa do texto, declara: We therefore resolve... to reaffirm that
good governance is essential for sustainable development; that sound economic policies, solid democratic institutions responsive to the needs of the peoples and improved infrastructure are the bases for sustained economic growth poverty eradication
and employment creation... (grifo prprio).
Para alm disso, no sculo passado, foi iniciada intensiva discusso sobre a
influncia do pensamento democrtico na formao dos princpios e institutos do
Direito Internacional geral.26 Nesse ponto, suficiente se faz a referncia a duas questes bastante relevantes do ponto de vista prtico, as quais foram debatidas nesse con24
25
26
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Art. 23 da Conveno Americana de Direitos Humanos; Art. 3 do Protocolo Adicional 1 Conveno

Europeia de Direitos Humanos; Art. 13 da Carta (Africana) de Direitos Humanos e dos Povos de Banjul, esta
ltima, no entanto, com uma formulao bastante truncada do direito ao voto: Todos os cidados tm o
direito de participar livremente na direo dos assuntos pblicos do seu pas, quer diretamente, quer por
intermdio de representantes livremente escolhidos, isso em conformidade com as regras prescritas na lei.
(grifo nosso).
Ver, acima, Ref. 16.
Um panorama geral sobre a discusso conferido pelas contribuies reunidas na obra editada por G. Fox
e B. Roth Democratic Governance and International Law (Cambridge University Press, 2000).
texto. A primeira questo envolve a relevncia do respeito a princpios democrticos

na configurao da ordem estatal para o processo de reconhecimento de novos
Estados. Essa questo foi colocada no sculo passado, sobretudo no contexto do reconhecimento de novos Estados na Europa do Leste, surgidos das antigas Unio
Sovitica e Iugoslvia. Os Ministros das Relaes Exteriores da Comunidade Europeia
elaboraram, em dezembro de 1991, diretrizes comuns, que devem ser decisivas para o
reconhecimento de novos Estados na Europa do Leste e da antiga Unio Sovitica.27
De acordo com elas, o reconhecimento formal de novos Estados pelos Estados
Membros da Comunidade requer, dentre outros, a observncia da Carta da ONU, do
Ato Final da CSCE (Conferncia sobre Segurana e Cooperao na Europa) de
Helsinki e da Carta de Paris, especialmente no que concerne ao Estado de Direito,
democracia e direitos humanos (especially with regard to rule of law, democracy
and human rights). A Carta de Paris, qual as diretrizes se referem, define, aps o
caso do Muro e o final da Guerra Fria, os fundamentos para a cooperao internacional no contexto da CSCE (posteriormente, OSCE). Nela, os Estados Membros se comprometem, explicitamente, a construir, consolidar e fortalecer a democracia como o
nico sistema de governo das nossas Naes. (to build, consolidate and strengthen
democracy as the only system of government of our nations). As diretrizes europeias
para o reconhecimento, de 1991, implicam, assim, que o critrio da efetividade do
poder do Estado no mais suficiente e, antes, deve ser complementado pelo critrio
da legitimidade democrtica. Questionvel, no obstante, em que medida as diretrizes europeias podem reivindicar vigncia para alm do contexto regional e ser encaradas como expresso de princpios de Direito Internacional universalmente vlidos,
concernentes ao reconhecimento de novos Estados. De todo modo, de acordo com a
viso atualmente predominante, o reconhecimento no possui efeito constitutivo, mas
apenas declaratrio.28
A questo sobre se um governo no democrtico ou ditador pode ser, em circunstncias extremas, afastado por meio de interveno externa, eventualmente
interveno de cunho militar, discutida de forma ainda mais controversa. Por um
lado, trata-se de questo sobre a extenso da competncia do Conselho de Segurana
conforme o Captulo VII da Carta da ONU: esse captulo confere poderes ao Conselho
de Segurana para agir, por meio de sanes diplomticas, econmicas e, eventualmente, tambm militares, contra Estados e Governos que sejam responsveis pela ruptura ou ameaa da paz mundial. Questionvel, portanto, se a conduo no democrtica de um governo e as consequncias da surgidas podem ser, pelo menos sob
determinadas circunstncias, entendidas como ameaa da paz mundial. No sendo o
caso de uma interveno do Conselho de Segurana devido a motivos polticos (ou
27
28
Guidelines for the Recognition of new States in Eastern Europe and in the Soviet Union, European Journal
of International Law 4 (1993), 74-77.
A. Cassese International Law, 2. Ed. 2005, 73 s.; I. Brownlie, Principles of Public International Law, 6. Ed.
2003, 87 s.
99
Rainer Grote
seja, devido ao exerccio do direito de veto por um dos membros permanentes do

Conselho), coloca-se a questo sobre se uma chamada interveno humanitria fora
do mbito da Carta da ONU seria permitida.29 Esse tipo de interveno somente se
aplica quando o desrespeito a direitos democrticos fundamentais e a represso do
Estado assumem tais formas, que se possa falar em uma catstrofe humanitria.
Violaes graves de direitos humanos podem consistir exatamente na negao e no
desrespeito a direitos e processos democrticos, como demonstra o exemplo do
Haiti.30 A interveno da comunidade internacional nos moldes do Captulo VII ou
de uma coalizo Willingen, no contexto da interveno humanitria, torna-se, nessa
situao, um instrumento para o (re)estabelecimento de relaes democrticas como
condio imprescindvel para a estabilizao do Estado em questo.
Atualmente, o princpio da Democracia encontra-se fortemente ancorado em
uma srie de sistemas regionais de integrao e de cooperao, sobretudo na Europa e
na Amrica. Diferentemente das Naes Unidas, as organizaes regionais associam a
possibilidade de participao nas mesmas, em parte de forma expressa, estrutura
democrtica dos pases-membros, e preveem sanes para aqueles que abandonam o
caminho da virtude democrtica. Os artigos 6 e 7 do Tratado da Unio Europia so
prottipos desse tipo de regulamento: esses artigos vinculam todos os Estados
Membros aos fundamentos da liberdade, da democracia, do respeito aos direitos
humanos, s liberdades fundamentais e ao Estado de Direito, e preveem a possibilidade de suspenso, por deciso de maioria qualificada do Conselho Europeu, de alguns
dos direitos de participao do Estado Membro que viole ou ameace violar gravemente tais fundamentos. J o artigo 8 do Estatuto do Conselho Europeu determina que
qualquer membro do Conselho que tenha violado gravemente seu dever de garantia
dos direitos humanos e liberdades fundamentais dentre as quais incluem-se a liberdade de expresso, liberdade de reunio, liberdade de associao, bem como o direito
a eleies livres pode vir a ser excludo da Organizao. Regras similares so consagradas no Protocolo de Ushuaia do MERCOSUL. A Organizao dos Estados
Americanos adotou, inclusive, uma Carta Democrtica prpria, na qual a Democracia
reconhecida como condio imprescindvel para a realizao efetiva das liberdades
fundamentais e dos direitos humanos, e um amplo catlogo de medidas para o fortalecimento e o desenvolvimento da Democracia nos Estados Membros formulado. Na
ocorrncia de uma ruptura da ordem democrtica (unconstitutional interruption of
29
30
100
Essa questo foi intensamente discutida sobretudo no contexto do Conflito de Kosovo, ver D. Threr, Der
Kosovo-Konflikt im Lichte des Vlkerrechts: von drei echten und scheinbaren Dilemmata, Archiv des
Vlkerrechts 38 (2000), 1-22; C. Tomuschat, Vlkerrechtliche Aspekte des Kosovo-Konflikts, Die
Friedenswarte 74 (1999), 33-37.
Sobre a interveno militar dos EUA no Haiti, autorizada pelo Conselho de Seguranca em 1994, a qual perseguiu expressamente o objetivo de recolocar no poder o presidente eleito democraticamente e deposto por
um golpe de Estado militar, Betrand Aristide, ver S.J. Schnably, Constitutionalism and democratic government in the inter-American System, in: Fox/Roth, Democratic Governance and International Law, 155,
168-171.
the democratic order) em um Estado Membro, o direito de participao do mesmo

na OEA pode ser suspenso por deciso de dois teros dos demais Membros.31
Clusulas democrticas que vinculam os Estados Membros conservao da forma de
Estado democrtica e que preveem a suspenso da participao nos casos de ameaa
ou eliminao da Democracia em um pas membro tambm constituem, atualmente,
elemento integrante dos fundamentos dos tratados da Comunidade Andina e do
MERCOSUL.32
III. Estado de Direito e Democracia na perspectiva histrica

e comparada
A questo sobre se, e em que medida, a introduo da Democracia, por um lado, e
a promoo do Estado de Direito, por outro, podem ser desacopladas depende primordialmente da relao existente entre esses princpios. Em um plano terico, diferentes
possibilidades de interpretao aparecem de formas igualmente plausveis, e vo desde
a admisso de uma relao de tenso Estado de Direito como limite das decises por
maioria e de um domnio da maioria, Democracia como ameaa, ao menos potencial, aos
direitos individuais e das minorias at nfase da complementaridade desses princpios Estado de Direito como instrumento para a proteo das liberdades individuais,
Democracia como forma institucional da autonomia do indivduo no plano poltico. Nos
citados documentos constitutivos das organizaes regionais europeia e americana,
reconhece-se uma subjacente noo de Democracia e Estado de Direito como princpios
complementares. O Artigo 6 do Tratado da UE trata a liberdade, a democracia, a proteo dos direitos humanos e liberdades fundamentais, bem como o Estado de Direito,
como princpios de mesmo status, aos quais os Estados Membros devem garantir vigncia. A inter-relao e interdependncia entre esses princpios torna-se ainda mais clara
na Carta de Paris, na qual os fundamentos para a cooperao interestatal no contexto da
OSCE (antiga CSCE) so formulados: Governo democrtico baseia-se na vontade do
povo, expressa por meio de eleies regulares, livres e justas. Democracia baseia-se no
respeito pessoa humana e ao Estado de Direito. Democracia a melhor salvaguarda da
liberdade de expresso, tolerncia a todos os grupos da sociedade, e igualdade de oportunidade para cada pessoa. A Carta Democrtica da OEA elaborada de forma ainda
mais incisiva: A democracia indispensvel para o exerccio efetivo das liberdades fundamentais e dos direitos humanos....
31
32
Art. 21 da Carta Democrtica Interamericana de 11 de Setembro de 2001.

Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia de 10 de Junho de 2000; Protocolo de Ushuaia
sobre Compromiso Democrtico de 24 de Julho de 1998. Uma anlise comparada das clusulas democrticas da UE, MERCOSUL e Comunidade Andina encontra-se em Juan Rujillo Cabrera, Afianzamento de la
democracya en Sudamrica: Analisis comparado de la clausula democrtica en la Comunidad Andina de
Naciones, el Mercosur y la Unin Europea, International Law Revista colombiana de derecho internaional 2007, 11-43.
101
Rainer Grote
1. A relao entre Democracia e Estado de Direito ante a noo de Estado

de Direito da Europa continental
No se pode ignorar que a suposio de uma relao de complementaridade entre
Estado de Direito e Democracia depende da subjacente noo de Estado de Direito. Se,
por um lado, se enfatizam os requisitos formais do princpio do Estado de Direito
segurana jurdica, proteo da confiana, vnculo da Administrao lei, proteo
jurdica do indivduo contra medidas dos rgos estatais que interfiram nos seus direitos protegidos , poucos so, pelo menos primeira vista, os pontos de contato entre
Estado de Direito e Democracia. Os requisitos do Estado de Direito podem ser preenchidos por meio de uma correspondente configurao do sistema jurdico e jurisdicional, sem que isso dependa de uma organizao do sistema poltico e dos poderes polticos conforme fundamentos democrticos. A noo formal do Estado de Direito
somente foi includa no final do sculo 19 e incio do sculo 20. De acordo com essa
concepo, o Estado de Direito no carrega nenhuma assertiva acerca dos objetivos
ou, na terminologia contempornea, dos valores que o Estado deve realizar por meio
de sua atuao, mas sim, apenas sobre as formas em que isso deve acontecer.33
Legislao, Administrao e Jurisdio somente podem expressar a vontade estatal de
formas e em procedimentos determinados. Administrao e Jurisdio esto, ainda,
vinculadas ao contedo das leis no exerccio de suas competncias, enquanto o poder
legislativo no se submete a nenhum vnculo do ponto de vista substancial: direitos
fundamentais podem encontrar-se regulados apenas em leis infraconstitucionais, e
no na Constituio, como no Imprio (Kaiserreich) , ou at mesmo figurar no
texto constitucional como na Repblica de Weimar , mas no produzir efeitos jurdicos vinculantes, ou apenas o fazer de forma limitada, submetendo-se amplamente
concretizao pelo Legislador. O vnculo da Administrao e da Jurisdio lei, a
necessidade de fundamento legal para intervenes na liberdade e propriedade, e a
reviso judicial das intervenes do Executivo em direitos protegidos por lei compem os traos essenciais da noo de Estado de Direito.
A ascenso da concepo formal do Estado de Direito foi favorecida pelo quadro
de circunstncias polticas. Na Alemanha, essas circunstncias caracterizaram-se pela
separao entre os objetivos da liberdade poltica e da liberdade econmica, os quais
se encontravam, a princpio, estreitamente interligados no liberalismo europeu (ocidental) do incio do sculo 19, e pela proteo jurdica desses mesmos objetivos. Na
federao alem, as esperanas liberais de erguimento de uma ordem poltica liberal
haviam sido amplamente frustradas na Revoluo de 1848/49. Diante desses acontecimentos e de seus efeitos, o conceito inicialmente disseminado de Estado de Direito
como ordenamento estatal que serve proteo da liberdade individual foi, pouco a
33
102
A definio clssica do conceito formal de Estado de Direito provm de F.J. Stahl, Die Philosophie des
Rechts nach geschichtlicher Ansicht, Vol. 2, 3. Ed. 1856, 137: der Begriff des Rechtsstaates bedeutet
berhaupt nicht Ziel und Inhalt des Staates, sondern nur Art und Charakter, dieselben zu verwirklichen.
pouco, suplantado por concepes que ressaltavam mais fortemente a qualidade formal do Direito, sob abstrao de sua finalidade.34
Em reao deturpao do conceito formal de Estado de Direito durante o
Nacionalsocialismo e superao do positivismo legal, a partir da metade do sculo 20
os pensamentos e reflexes voltaram-se novamente para os contedos materiais do
Estado de Direito. Na verdade, os aspectos formais do Estado de Direito no foram
abandonados: eles sobrevivem, antes, em determinaes centrais da Lei Fundamental
(Art. 19 Par. 4, Art. 20 Par. 3), em princpios constitucionais no escritos, bem como
nos princpios de Direito Administrativo geral. Ao mesmo tempo, foram complementados e ampliados para princpios e fundamentos que no apenas permitem, como tm
por pressuposto, o controle de todos os aspectos da atuao estatal mediante critrios
materiais. O ncleo dessa concepo material de Estado de Direito constitui o vnculo
de todos os poderes estatais inclusive o Legislativo aos direitos fundamentais (Art.
1, Par. 3, Constituio alem). O Tribunal Constitucional Federal alemo enxerga nos
direitos fundamentais uma ordem de valores objetiva, um sistema de valores, que
encontra o seu ponto central na personalidade humana, desenvolvida livremente no
seio da comunidade social, e em sua dignidade, e, como deciso constitucional fundamental, influencia todas as reas do Direito, bem como oferece diretrizes e impulsos
ao Legislativo, Administrativo e Judicirio.35 Dentre os direitos fundamentais que conferem contedo material ao Estado de Direito, figuram tambm os direitos de liberdade, os quais so constitutivos de uma ordem liberal-democrtica: liberdade de expresso (Art. 5, Const.), liberdade de reunio (Art. 8, Const.), liberdade de associao (Art.
9, Const.), alm dos direitos polticos fundamentais, quais sejam a liberdade de criao de partidos (Art. 21, Const.) e o sufrgio universal, direto, livre, igualitrio e secreto, ativo e passivo (Art. 38, Const.). O conceito material de Estado de Direito acolhe,
dessa forma, importantes elementos de liberdade poltica, os quais constituem, simultaneamente, fundamento de toda e qualquer ordem democrtica.
A maior nfase nos contedos materiais do Estado de Direito no representa
desenvolvimento especial do perodo ps-guerra alemo. Ela constitui, antes, a
expresso de uma orientao geral na Europa (ocidental) por concepes de Estado de
Direito direcionadas proteo das liberdades individuais, e influencia, ao mesmo
tempo, esse desenvolvimento. Em resultado, predomina, atualmente, na Europa, uma
compreenso do Estado de Direito, na qual ele aparece como elemento constitutivo da
ordem democrtica, de forma que uma separao estrita entre os dois conceitos resulta objetivamente inadequada, ou mesmo artificial. O Tribunal Constitucional da
Repblica Tcheca deu expresso incisiva a essa viso em sua fundamental deciso
sobre a constitucionalidade da lei sobre a ilegalidade do regime comunista do ano de
34
35
M. Stolleis, Geschichte des ffentlichen Rechts in Deutschland, Vol. 2, 1992, 383 s.; P. Badura, Das
Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, 37 s.
BVerfGE 7, 198, 205 Lth.
103
Rainer Grote
1993. Como a relao entre Estado de Direito e Democracia, entre Estado de Direito
formal e material no discutida, de forma to geral, em praticamente nenhuma outra
sentena de um Tribunal Constitucional, vale citar a deciso, nesse ponto, em sua
ntegra: A nossa nova Constituio no fundada sobre a neutralidade de valores,
no uma simples delineao de instituies e procedimentos, mas sim, incorpora em
seu texto tambm determinadas ideias reguladoras, as quais expressam os valores fundamentais e inviolveis da sociedade democrtica. A Constituio da Repblica
Tcheca aceita e respeita o princpio da legalidade como elemento constitutivo da...
concepo do Estado de Direito, no entanto, no vincula, apenas, o direito positivo
legitimidade formal, mas submete a interpretao e aplicao das normas jurdicas ao
seu sentido substancial e material e condiciona o Direito por meio do respeito aos
valores fundamentais constitutivos da sociedade democrtica, com base nos quais a
aplicao das normas jurdicas aferida... Essa viso do Estado constitucional rejeita a
legitimidade formal-racional do Regime, bem como o Estado de Direito formal... A
legitimidade do regime poltico no se pode apoiar apenas sobre os aspectos jurdicoformais, porque os valores e princpios sobre os quais o regime se baseia no so apenas jurdicos, mas possuem principalmente carter poltico. Tais princpios da nossa
Constituio, como a soberania do povo, a democracia representativa, o Estado de
Direito so os princpios da organizao poltica da sociedade, os quais no so totalmente definveis de forma normativa...36
2. A relao entre Democracia e Estado de Direito na tradio da

rule of law
Uma anlise mais aproximada da rule of law anglo-americana - da outra grande tradio de que se nutre a compreenso do Estado de Direito no discurso internacional - tampouco sugere alguma separao estrita entre Estado de Direito e
Democracia. verdade que, tambm na rule of law, a submisso do poder polticoadministrativo ao Direito, interpretado e aplicado de forma independente e imparcial
pelos tribunais, ocupa posio central. Conforme a to citada formulao de Dicey, o
poder do Direito reside na igualdade de todos perante a regra jurdica e a Justia: We
mean... when we speak of the rule of law... not only that with us no man is above
the law, but that... every man, whatever be his rank of condition, is subject to the ordinary law of the realm and amenable to the jurisdiction of the ordinary tribunals.37
Nesse contexto, tambm o carter democrtico do Direito ao qual o indivduo
est submetido, como acertadamente ressaltado pela Literatura, sempre levado em
considerao, trate-se do Direito legislado pelo Parlamento eleito, ou da Common
36
37
104
PI. S 19/93 de 21 de Dezembro de 1993, citado por G. Brunner/M. Hofmann/P. Hollnder,

Verfassungsgerichtsbarkeit in der Tschechischen Republik, 2001, 140 s. (Traduo de M. Hofmann/traduo livre para o portugus).
A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 2. Ed. 1886, 179 s.
Law extrada, pelos tribunais, da contemplao do desenvolvimento histrico do

Direito e da conscincia jurdica dos sujeitos da comunidade jurdica a expressa.38 A
prpria renncia, por parte das concepes contemporneas da rule of law, a determinadas salvaguardas tcnico-jurdicas, como o vnculo do Parlamento e dos demais
rgos estatais Constituio, e o controle da primazia da Constituio por meio de
jurisdio especial, somente se faz compreensvel diante do inerente carter pluralista da obteno e da criao do Direito na tradio inglesa, as quais encontram expresso na rule of law: o impedimento do abuso de poder poltico constitui, dessa forma,
no somente e nem mesmo primordialmente tarefa dos tribunais, mas tambm dos
grupos parlamentares, dos partidos polticos, dos grupos sociais interessados, da mdia,
da opinio pblica democrtica e dos cidados.39 Faltando classe poltica e opinio
pblica a conscincia de sua responsabilidade, os mecanismos de proteo do sistema
jurdico no so capazes de oferecer substituto adequado, j que o Parlamento, ou seja,
o governo eleito democraticamente, sempre capaz de impor-se contra os tribunais
com base no princpio da soberania parlamentar.
IV. Interao entre Democracia e Estado de Direito

1. Aspectos da Interdependncia entre Estado de Direito e Democracia
As explanaes anteriores deixam-se resumir na existncia de estreita relao
histrica entre o desenvolvimento de Democracia e de Estado de Direito. Estes representam os princpios constitucionais, pelos quais, a partir do sculo 18, as exigncias
nucleares do liberalismo poltico, quais sejam, a reivindicao por participao poltica, por um lado, e por proteo adequada dos direitos dos cidados contra abusos do
Executivo (monrquico), por outro lado, tornaram-se historicamente vlidas. Nesse
contexto, no s o Estado de Direito como tambm a Democracia foram submetidos a
notvel transformao, que vai de um restrito sufrgio censitrio no sculo 19 at
garantia de sufrgio universal para homens e mulheres no sculo 20. No decorrer
desse desenvolvimento, tambm a primazia da soberania popular e, com ela, a do
princpio democrtico sobre o Estado de Direito foi seguidamente reafirmada e, com
base nisso, a possibilidade de se determinar limites jurdicos vinculantes deciso
democrtica por maioria foi contestada. Essa tradio ainda produz efeitos, em parte,
na teoria inglesa da soberania do Parlamento (democraticamente eleito) e tambm na
discusso sobre os fundamentos e limites da jurisdio constitucional. Uma primazia
geral do princpio da Democracia sobre o Estado de Direito, no entanto, no foi capaz
de se impor nem na Europa nem na Amrica. A feio concreta ganha pela democracia, aqui, deu-se na forma de uma democracia do Estado de Direito, ou seja, vincula38
39
I. Jennings, The Law and the Constitution, 5. Ed. 1959, 60 s.

A.-C. Pereira Menaut, Rule of Law o Estado de Derecho, 2003, 49 s.
105
Rainer Grote
da a determinadas formas e regras e, principalmente, observncia dos direitos humanos e fundamentais.

Ao mesmo tempo, elementos de suporte do Estado de Direito esto ligados de
forma to estreita estrutura democrtica do Estado, que, sem a existncia de instituies democrticas, perderiam o seu sentido. Isso vale, por exemplo, para os princpios da primazia e da reserva de lei. A finalidade desses princpios consiste em conceder aos cidados um direito de participao e de controle sobre o corpo de representantes escolhido por eles na elaborao das regras legais, com base nas quais a
Administrao pode intervir nos direitos dos cidados. Sem a existncia de um
Parlamento eleito livremente, a aplicao desses princpios congela-se em um formalismo vazio.40 Questo similar ocorre com a separao dos poderes, que, na Alemanha,
tambm interpretada como manifestao institucional do princpio do Estado de
Direito.41 Para que a separao de poderes entre Executivo e Legislativo funcione, ela
pressupe, em todos os casos, a existncia de um corpo legislativo livremente eleito,
pois somente a eleio confere ao Parlamento a legitimao necessria para tornar-se
efetivamente ativo como contrapeso e controle do governo.
Ao revs, no se pode ignorar que a Democracia, por seu turno, pressupe uma
infraestrutura de Estado de Direito funcionante. Decises democrticas majoritrias
derivam de um processo complexo e de mltiplos nveis de formao de opinio pblica, eleio e controle, o qual deve transcorrer de acordo com regras determinadas, se a
transparncia e a participao igualitria de todos devam ser garantidas. Os direitos de
participao dos atores envolvidos nesse processo, desde cidados isolados, at a mdia,
partidos polticos e candidatos a eleies, so objeto de um denso emaranhado de regras
jurdicas constitucionais e legais, que vo desde os direitos fundamentais de liberdade
de expresso, de imprensa e de reunio, passam pelas regras sobre financiamento dos
partidos e sobre o acesso dos partidos e dos candidatos aos meios pblicos de comunicao, e chegam at configurao do sistema eleitoral. Da aplicao dessas regras surgem mltiplas questes de controvrsia e de disputa; devendo estas ser decididas sem
danos para a integridade do processo democrtico, necessrio que isso ocorra em um
procedimento que satisfaa aos requisitos da imparcialidade e da objetividade, ou seja,
de acordo com fundamentos do Estado de Direito. Cabveis seriam os tribunais ordinrios administrativos e constitucionais ou tribunais eleitorais especiais, organizados sob fundamentos quase-jurisdicionais. Algumas Constituies atribuem garantia
de eleies livres uma importncia to elevada, que tornaram independentes os cargos
responsveis pela organizao e controle eleitoral como um autnomo quarto poder do
Estado, que figura ao lado do Legislativo, Executivo e Judicirio.42
40
41
42
106
BVerfGe 49, 89 Kalkar I.

E. Schmidt-Amann, Der Rechtsstaat, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Vol. II, 3. Ed.
2004, Rn. 46.
Ver Art. 129 da Constituio nicaraguense, apoiada na Constituio cubana de 1940; de forma similar, Art.
99 da Constituio da Costa Rica.
2. Algumas concluses preliminares sobre a relao entre Democracia

e Estado de Direito na cooperao para o desenvolvimento
Ao lado de pontos de vista histricos, tambm razes substanciais e sistemticas
colocam-se contra uma anlise separada de Democracia e Estado de Direito. S se
pode desatar o Estado de Direito de suas referncias democrticas, se se abafa sua relao simbitica com os direitos fundamentais, por um lado, e com a separao de poderes como princpio fundamental da ordem estatal,43 por outro lado, e se se limita
amplamente independncia da Justia, aos direitos fundamentais da Justia e
implementao desses direitos pelo Direito comum, principalmente pelo Direito processual. Desse modo, a anlise das reais circunstncias histricas e polticas sob as
quais o Estado de Direito alcanou vigncia, e das quais a sua efetividade definitivamente depende, fica abalada. Essa anlise, no entanto, de considervel importncia
para o xito da aculturao de mecanismos e instituies de Estado de Direito em contextos polticos e culturais distintos. Os j citados documentos constitutivos das organizaes regionais europeia e americana permitem perceber que, de forma geral, nessas regies, a interdependncia desses dois princpios de todo modo reconhecida em
seu ncleo. Questionvel se existem fatores especiais, fundados na situao especfica dos pases em desenvolvimento, que todavia permitam considerar aconselhvel o
desacoplamento desses dois objetivos no trabalho prtico para o desenvolvimento.
A favor de uma concentrao, no campo da cooperao para o desenvolvimento,
sobre a conduo de programas jurdicos concebidos de acordo com o enxuto conceito de Estado de Direito anteriormente descrito, poderiam contar principalmente
aspectos prticos. A Democracia constitui um pretensioso conceito para a legitimao
do poder poltico-administrativo. Ela pressupe, de acordo com o aqui j exposto, ao
menos os seguintes elementos: a existncia de um sistema multipartidrio, caracterizado pela concorrncia pacfica, mas efetiva, dos partidos pelo poder poltico; uma
opinio pblica democrtica, e um sistema de mdia que possibilite informaes confiveis e abrangentes, bem como a livre formao de opinio; a existncia de instituies independentes e imparciais que velem pela realizao de eleies mais justas e
livres e pela observncia das regras vigentes para esse contexto. Em muitos pases em
desenvolvimento, vrios ou todos esses requisitos no esto presentes, a comear com
a existncia de um multipartidarismo funcionante e um cenrio de mdia pluralista e
independente. A criao dessas estruturas rdua e exige considervel despesa de
tempo e de dinheiro. Mesmo em alguns pases europeus, h estruturas partidrias
sabidamente fragmentadas e disfuncionais, mtodos de financiamento questionveis
fazem com que desaparea a confiana dos eleitores na transparncia do processo pol-
43
Sobre essa dualidade de princpios do Estado de Direito, ver E. Schmidt-Amann, aa. O. (Rn. 40), que fala,
a esse respeito, sobre o desdobramento do princpio do Estado de Direito como ordem subjetiva de status,
por um lado, e como ordem objetiva de funes.
107
Rainer Grote
tico, e observa-se uma concentrao do poder da mdia nas mos de alguns poucos
(cada vez menos), bem como uma perfurao do princpio da separao entre os poderes jornalista e poltico. Ainda mais difcil parece ser a criao de estruturas democrticas mais transparentes em pases que no dispem de nenhuma tradio democrtica consolidada. Em contrapartida, reformas do setor Judicirio parecem ser, comparativamente, fceis: a consagrao da independncia dos tribunais na Constituio, a
reforma da organizao dos tribunais, a criao de novas leis processuais tudo isso se
permite executar com recursos limitados e promete, na maioria das vezes, resultados
rapidamente visveis. A essa observao segue-se, por outro lado: quanto mais difcil
for a configurao de um processo de reforma, mais cedo se deve dar incio a ela. E
isso exatamente porque reformas democrticas, em sua maioria, necessitam de tempo
considervel at que atinjam a classe poltica, as organizaes da sociedade civil e os
cidados, e sejam por eles adotadas, sendo de especial importncia, aqui, o engajamento continuado e a longo prazo no sentido da to invocada sustentabilidade. Esse fato
se coloca contra um constante adiamento desmotivado de reformas democrticas.
Uma outra abordagem poltico-desenvolvimentista enxerga na concentrao
sobre reformas de Estado de Direito, ao contrrio, uma forma especialmente refinada
de democratizao. De acordo com ela, nesse tipo de reformas, tendo em vista o seu
carter tcnico e a sua esperada utilidade para a modernizao econmica do pas,
deve-se contar com resistncia fundamentalmente mais baixa do que no caso da propagao de reformas democrticas, as quais, de forma mais ou menos aberta, colocam
a distribuio de poder existente no pas destinatrio em discusso. Por outro lado,
reformas jurdicas conduzidas com xito levariam a intensificada reivindicao por
uma abertura da poltica estatal. Sob a proteo das instituies do Estado de
Direito, essas exigncias poderiam, ainda, ser apresentadas com menos riscos do que
antes. A introduo do Estado de Direito aparece, aqui, em certa medida, como o
cavalo de Tria da democratizao.
Referncias empricas, no entanto, apontam para o fato de que a necessidade
intrnseca do desenvolvimento do Estado de Direito a uma democracia aparece na
teoria de forma mais imperativa do que realmente o na prtica poltica. Programas
de Estado de Direito podem, sim, ser perfeitamente utilizados como preparao de
processos de reforma democrticos, especialmente enquanto estiverem vinculados
concepo de Estado de Direito no sentido descrito acima (III.). Nada se pode dizer,
no entanto, sobre a disposio de regimes mais autoritrios de aceitar efetivamente
tais reformas democrticas. Sob a presso da globalizao, nos ltimos quinze anos,
quase todos os Estados se mostraram dispostos a conduzir reformas de Estado de
Direito. Tal prontido no surpreende, considerando-se que tais reformas so vistas,
em sua maioria, como instrumento imprescindvel para a modernizao da prpria
economia e so, na maioria das vezes, generosamente promovidas pelos pases industrializados e organizaes doadoras. No coincidncia que, exatamente no Direito do
Comrcio Internacional, a previso normativa de fundamentos do Estado de Direito e
108
o seu controle por meio de corpos decisrios independentes experimentou avanos

to notveis nas ltimas duas dcadas (ver, acima, II.1.). Tribunais independentes
garantem maior segurana jurdica e contribuem, assim, para a criao de um quadro
de circunstncias mais confiveis para investidores estrangeiros e nacionais.
Simultaneamente, podem ser empregados no combate corrupo na burocracia estatal: uma Administrao eficiente tambm constitui, hoje, um importante fator na disputa geogrfica global. Uma coisa , no entanto, reconhecer a necessidade de modernizao econmica e corresponder a ela por meio de uma modernizao do Estado de
Direito; outra coisa bem diferente admitir a perda da prpria pretenso de monoplio sobre o poder poltico como consequncia de tais processos de reforma. No mnimo, parece plausvel a expectativa de que um regime autoritrio no se intimide a
deter processos de reforma ou mesmo a retroced-los, no momento em que considere sua posio de poder seriamente ameaada por esses processos.
Tudo isso no s significa que no existe um Automatismo entre a conduo de
reformas de Estado de Direito e democratizao. Significa, tambm, que reformas de
Estado de Direito sem democratizao atingem rapidamente seus limites. Quando os
tribunais fazem uso de sua independncia para proteger os direitos de liberdade dos
cidados e ampliam, com isso, a margem de manobra da oposio poltica ou de grupos de cidados beneficirios de direitos, isso pode facilmente levar a uma reao hostil do governo e a uma correspondente limitao da autonomia judicial (por exemplo,
por meio do preenchimento dos tribunais superiores com aliados do governo, restries ao acesso ao Judicirio e a instrumentos jurdicos etc.). Como, por falta de democratizao, no houve a formao de verdadeiro poder poltico de oposio, a suspenso ou inverso do processo de reforma permanece sem maiores consequncias polticas para o governo (afora a possibilidade de corte de meios de incentivo internacionais e estrangeiros). A introduo de instituies e procedimentos do Estado de
Direito que no inserida em um processo de reforma democrtica permanece, por
fim, precria e propensa ao colapso.
109
A Democracia em Face da Excluso Social

Friedrich Mller1
Sumrioo: I. Introduo II Sistema Democrtico III. Excluso social IV. Globalizao e Democracia V. Concluso.
I. Introduo
Democracia uma expresso bastante indeterminada, isto , utilizada de vrios
modos, freqentemente opostos. A histria do termo oferece os significados de governo
e povo; mas se isso resulta em algo como governo do povo, , justamente, a questo.
Ocorre que a referncia ao povo necessria s diferentes concepes de democracia, pois elas precisam legitimar-se. O sistema deve poder representar-se como se
funcionasse com base na soberania popular, na autodeterminao do povo, na igualdade de todos e no direito de decidir de acordo com a vontade da maioria. Devem
haver, tambm, chances iguais para os partidos polticos chegaram ao poder e o direito oposio legal. S que a teoria tradicional da democracia no deixa claro como o
exerccio do poder estatal pode ser retroreferido ao povo, concretamente.
Por esse motivo, preciso operacionalizar melhor a questo. Isso implica uma
anlise no apenas de uma concepo esttica de democracia, mas dos processos
sociais e polticos na dimenso temporal. A democracia somente pode subsistir, isto ,
continuar viva, como democratizao em permanente crescimento. Trata-se, pois, de
operacionalizar melhor o termo democrtico, isto , os termos demos e kratein
e a relao entre eles, o que feito na primeira parte deste texto.
O prximo passo consiste em operacionalizar a expresso excluso social, tarefa a que se prope a segunda parte do presente artigo. Isso significa, sobretudo, decodificar melhor a expresso, distinguir entre efeitos e causas da excluso e ampliar, com
realismo, a extenso do conceito social, uma vez que esta expresso no deve ser
definida estreitamente.
Na terceira parte deste trabalho, as relaes entre democracia e excluso social
so discutidas no contexto do processo de globalizao. Finalmente, na concluso,
tenta-se responder pergunta subjacente s reflexes aqui apresentadas: que grau de
excluso social pode ser tolerado em um sistema democrtico?
II. Sistema Democrtico

Pode-se comear verificando empiricamente os modos lingsticos de utilizao
da palavra povo nos textos das normas do direito vigente, sobretudo nas constitui1
Professor emrito da Universidade de Heidelberg.
111
Friedrich Mller
es. Dessa anlise, resultam vrios modos de utilizao.2 O primeiro deles , tambm,
o nico que, at agora, foi usado na bibliografia da Cincia do Direito como conceito
jurdico de povo: os titulares dos direitos eleitorais. Denomino esse modo de utilizao povo ativo. Isso basta para o Poder Legislativo, na medida em que se compreende, graas idia de representao, que o povo , indiretamente, a fonte da legislao. Mas isso no funciona no caso das atividades dos Poderes Executivo e Judicirio,
que, afinal de contas, tambm devem ser democraticamente justificadas. O povo
ativo decide diretamente ou elege os seus representantes, os quais co-atuam, em princpio, nas deliberaes sobre textos de normas legais que, por sua vez, devem ser
implementadas pelo governo e controladas pelo Judicirio.
Na medida em que isso feito corretamente em termos do Estado de Direito,
aparece, no entanto, uma contradio no discurso da democracia: por um lado, faz
sentido dizer que os governantes, os funcionrios pblicos e os juzes estariam democraticamente vinculados; mas no faz sentido dizer que, aqui, o povo ativo ainda estaria atuando por intermdio de seus representantes. Onde funcionrios pblicos e
juzes no so eleitos pelo povo, a concretizao de leis no basta para torn-los representantes deste mesmo povo. O ciclo da legitimao foi rompido, ainda que de forma
democrtica; mas ele foi rompido. Os vnculos so cortados de forma no-democrtica quando a deciso executiva ou judicial for ilegal; aqui, o povo invocado pelo titular do respectivo cargo (em nome do povo, profiro a seguinte sentena...) produz
somente o efeito de um cone, de um mero passepartout ideolgico.
No caso j mencionado, ou seja, na deciso defensvel em termos do Estado de
Direito, o papel do povo apresenta-se diferentemente: como instncia de uma atribuio global de legitimidade. Tal papel transcende, na sua abrangncia, o povo ativo;
abrange todos os que pertencem nao.
Alm disso, as decises dos rgos que instituem, concretizam e controlam as
normas afetam a todos aqueles aos quais dizem respeito: o povo enquanto populao
efetiva. Uma democracia legitima-se a partir do modo pelo qual ela trata as pessoas
que vivem no seu territrio - no importa se elas so ou no cidads, ou titulares de
direitos eleitorais. Isso se aproxima, finalmente, da idia central de democracia: autocodificao, no direito positivo, ou seja, elaborao das leis por todos os afetados pelo
cdigo normativo. O princpio one man, one vote (pensado em outra acepo) tambm pode ser compreendido no com vistas camada social especfica, mas com vistas qualidade humana de cada pessoa afetada, independentemente da cidadania.
Desse povo-destinatrio, ao qual se destinam todos os bens e servios providos pelo
Estado Democrtico de Direito, fazem parte todas as pessoas, independentemente,
tambm, de idade, estado mental e status em termos de direitos civis.
Isso transcende o tradicional discurso da dominao, no apenas obsoleto, mas,
desde o incio, problemtico, na sua combinao com o demos. O antiqussimo
2
112
F. Mller, Quem o povo? A questo fundamental da democracia. So Paulo, Max Limonad, 1998; 2 ed.
2000.
esquema das camadas de cima e de baixo e o quadro estritamente autoritrio ainda

subsistem, mesmo quando o sujeito da dominao trocado e o povo colocado no
alto. Essa velha imagem das relaes sociais pr-democrtica e deve ser abandonada. De acordo com a nova proposta aqui apresentada, kratein, em democracia, no
significa apenas ser sujeito do exerccio legtimo do poder; mas, antes de mais nada,
ser levado a srio e ser tratado como fator legitimador da atuao do Estado. Em outras palavras: trata-se, em primeiro lugar, de retrabalhar no s o conceito cientfico
de povo; mas, nesse novo fundamento, de levar a srio o povo enquanto realidade efetiva. Por isso, o conceito kratein no mais deveria ser formulado apenas em termos
de direito de dominao, e o conceito democracia no mais deveria ser tratado apenas segundo as tcnicas da representao.
Isso corresponde, aproximadamente, ao government for the people, na frmula de Lincoln; em contrapartida, by the people j um conceito refratado pela representao e a frmula of the people fica suspensa de forma pouco clara entre a funo icnica e a funo atribuda de povo. A democracia avanada no , portanto,
apenas status activus democrtico; no mais um mero dispositivo de tcnica jurdica para definir como textos de normas so postos em vigor (como as leis so promulgadas). Ela , agora, um nvel de exigncias aqum do qual no se pode ficar, se se quiser falar de formas de democracia: so exigncias pertinentes ao modo pelo qual as
pessoas em um territrio so tratadas concretamente - no como sditos, nem como
seres subhumanos, mas individualmente, como membros do povo soberano, do povodestinatrio que pode legitimar a totalidade do poder organizado do Estado - juntamente com o povo ativo e o povo como instncia de atribuio.
Democracia direito positivo de toda e qualquer pessoa, no mbito da sua - cracia. Nesse contexto, aqueles que no consideram o problema da excluso social, usam
a expresso povo de forma meramente icnica; eles no so democratas, no participam do discurso democrtico.
III. Excluso Social

A excluso desenvolve uma dinmica fatal. J em 1821, Hegel, ao analisar a
sociedade capitalista nos seus primrdios, estabeleceu, em Princpios da Filosofia do
Direito, que a pauperizao econmica acarretaria enormes desvantagens em termos
de educao, formao profissionalizante, cultura, grau de informao, sentimento de
justia e autoestima.3 Resta acrescentar que um padro de vida excessivamente baixo,
o empobrecimento da famlia e o estigma do bairro residencial errado; a comunicao,
pela gerncia do banco, do encerramento da conta corrente; a excluso crescente da
3
Sobre a incapacidade da sensao e da fruio das outras capacidades e especialmente das vantagens espirituais da sociedade burguesa, ver Hegel, Princpios da Filosofia do Direito, 243; cf. tambm 244 e 245.
Sobre a dependncia das chances de educao e formao profissionalizante da base de capital, ver ibid.
200 e 237.
113
Friedrich Mller
vida social, cultural e poltica; enfim, o enfraquecimento do sentimento de valor prprio, a falta de reconhecimento, tm como um de seus efeitos mais perversos a paralisao, enquanto seres polticos, das pessoas afetadas. O descenso econmico leva
rapidamente privao scio-cultural e apatia poltica o que, quase sempre, satisfaz aos desgnios das esferas dominantes da sociedade. O desfavorecimento, mesmo
em apenas uma rea parcial, produz uma reao em cadeia de excluso que resulta,
no em ltimo lugar, na pobreza poltica.4
A dimenso mais perigosa desse escndalo estrutural est, provavelmente, no
fato de que as batalhas no terreno da economia poltica e da poltica ainda tm que ser
complementadas por batalhas no campo jurdico, pois a injustia econmica, social e
poltica acrescida da falta de eqidade jurdica. Assim, os indefesos, pobres e marginais no podem mais contar com proteo jurdica; so, por assim dizer, liberados para
a caa. O resultado a violncia nas cidades (contra meninos de rua, favelados e
outros), no campo (contra posseiros, sem-terra, ndios e outros) e, em toda parte, contra grupos e minorias (por exemplo, crianas, adolescentes, mulheres, homossexuais,
populao negra, comunidades indgenas, migrantes nordestinos), como diagnstico
caracterstico dos conflitos em torno dos direitos humanos no Brasil.5
Esse horror efetivamente institucionalizado no direito penal pela impunidade
sistemtica dos agentes estatais e empresariais; e, na poltica e na burocracia, pela corrupo. As vtimas no so apenas as pessoas; com elas, vitima-se tambm a democracia, o Estado de Direito, o Estado de Bem-Estar Social e o direito de defesa contra o
Estado, bem como os direitos de participao e, sobretudo, a centralidade do princpio da igualdade perante a lei.
A excluso, nesse sentido forte do termo, ultrapassa a no-filiao e a no-integrao, se se quiser entender por isso apenas a marginalizao ou a heterogeneidade estrutural. Sociedades modernas geram incluso e excluso como diferena funcional. Existem, ento, diferenas de classe ou entre camadas sociais no mbito de
uma incluso geral, ainda que mais ou menos desigual (paradigma do Estado de BemEstar Social). Mas, com a excluso no sentido forte do termo, aqui analisada, a sociedade industrial se torna parcialmente disfuncional, entra em grave regresso, deixando que a ordem social e jurdica seja fragmentada. Grandes parcelas da populao, por
um lado, dependem dos sistemas funcionais vitais, mas, simultaneamente, no tm, a
priori (no caso da excluso primria), acesso s suas prestaes materiais, ou deixam
de t-lo, como ocorre no caso da excluso secundria, do empobrecimento e do descenso social macio, to ntido nos pases do Grupo dos Sete.6
4
5
114
A. Schrader. Brasilien: Soziale Fragen, soziale Strukturen. in: W. Paul (ed.) Verfassungsreform in Brasilien
und Deutschland. 1995, pp. 17 ss., 30 ss., 31.
De acordo com a instrutiva sinopse in W. Paul. Situation der Menschenrechte in Brasilien - Sozialstruktur
aktueller Menschenrechtkonflikte (manuscrito datilografado, 1999); ibid. tambm sobre impunidade e
corrupo.
Para a distino entre excluso primria e secundria, ver F. Mller, Quem o povo? 1998; T. H.
Marshall. Class Citizenship and Social Development. 1976; N. Luhmann, Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat.
O Brasil estigmatizado amplamente pela excluso primria. A prxis estatal,

para-estatal e econmica ab-roga aos excludos a dignidade humana e mesmo, na atuao do aparelho repressivo, a qualidade de seres humanos: assim, verificam-se a negao das garantias jurdicas e processuais, a perseguio fsica, as execues sem processo e a impunidade dos agentes da opresso e das chacinas.
As pessoas so consideradas como titulares de deveres, mas no so admitidas
como titulares de direitos, especialmente quando mais tm necessidade disso. Mesmo
as normas lhes aparecem quase que s nos seus efeitos limitadores da liberdade; mas,
para elas, o acesso proteo jurdica e aos trmites legais, assim como os direitos de
participao poltica, s existem, praticamente, no papel. A constituio no integra
eficazmente a economia e a sociedade, a poltica e o direito; serve somente aos superintegrados. Ela no impe o cdigo direito/no-direito ao metacdigo incluso/excluso; o Estado, assim como o direito, esto submetidos aos imperativos da economia. O
cmulo do cinismo objetivo consiste, ento, em classificar como subversivos movimentos, como o dos sem-terra, que reivindicam direitos que lhes cabem segundo a lei
e a constituio. Note-se que tal realidade no mais um Estado constitucional, uma
vez que a constituio, desse modo, excluda do nexo da legitimidade democrtica.
Na medida que a sociedade dominada, simultaneamente, por poderes de superintegrao e subintegrao - como ocorre, por exemplo, no Brasil e nos EUA - isso
deslegitima o Estado no apenas no seu carter de Estado de Direito, mas, decisivamente, j a partir da sua base democrtica. Tipicamente, reaes de excluso em
cadeia so deslanchadas pela pobreza primria ou pelo descenso econmico. Para que,
mais tarde, se possa tambm ensaiar uma quantificao da resposta pergunta subjacente ao ttulo deste texto que grau de excluso social pode ser tolerado por um sistema democrtico? - faz-se mister esboar, com relao a alguns pases, a extenso da
pobreza e da misria macias, isto , a extenso da base dos sintomas de excluso.
Antes de tudo, convm notar que numa breve reflexo em escala mundial, no possvel separar a meno de estatsticas da misria de uma anlise das causas, ao menos
enquanto estas so globais.
De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), dois bilhes de
pessoas esto desempregadas ou subempregadas, e mais de um bilho vivem na pobreza. O nmero de analfabetos chega a um bilho, mais de 800 milhes experimentam
fome aguda e o exrcito dos desabrigados aumenta praticamente em todos os pases.
Quase quatro bilhes de pessoas vivem em pases com uma renda per capita anual
inferior a US$ 1.500.
Essa misria no cai do cu; e cada vez menos ela pode ser atribuda ao chamado subdesenvolvimento. A desregulamentao em escala mundial, designada de forma
1981 e Das Recht der Gesellschaft. 1993; M. Neves. Verfassung und Positivitt des Rechts in der peripheren Moderne. 1992. Sobre a teoria social dos sistemas: N. Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft. 1998,
pp. 618 ss. (incluso e excluso).
115
Friedrich Mller
semanticamente inofensiva com o termo globalizao, elimina, por exemplo, tarifas

alfandegrias destinadas a proteger produtores e mercados locais e regionais. Assim,
produtores de pases pequenos submetem-se a uma concorrncia internacional que,
muitas vezes, no conseguem enfrentar. Fica minada a possibilidade de os governos
nacionais protegerem sua economia e monitorarem com autonomia os seus sistemas
financeiros.
A tendncia ampliao do mercado de trabalho esvazia a influncia dos sindicatos e neutraliza o efeito de padres normativos para a proteo ao trabalhador. Os
agricultores do chamado Terceiro Mundo so inseridos na produo para o mercado
mundial, enquanto seus prprios pases passam a depender de importaes de gneros
alimentcios. A concorrncia internacional destri o artesanato local; a quantidade de
empregos eliminados supera a dos empregos criados por investimentos estrangeiros.
Os recursos naturais so devastados em grau alarmante.
Muitas normas jurdicas dos pases afetados surgiram em meio a longas lutas do
movimento operrio e de outras formas de legtima defesa, para limitar o abuso desenfreado por parte dos sistemas de explorao e colonizao dos sculos XIX e XX. Tais
normas so enfraquecidas ou abolidas, inclusive aquelas mais recentes sobre a proteo ao meio ambiente e aos fundamentos elementares da vida de todas as pessoas
(direitos sociais) - o que equivale a uma nova transformao (proveniente dos EUA)
dos mercados financeiros e comerciais internacionais, que pode ser caracterizada
como uma nova forma de colonialismo acirrado. As crises de importantes economias
asiticas, da economia mexicana e, depois, da sulafricana, mostram quo frgeis e vulnerveis se tornam economias nacionais individuais. Indiretamente, tambm se enfraquece todo o conjunto de economias em decorrncia da monetarizao global, que
leva adequao forada dos pases individuais a uma monocultura econmica ocidental, motivada, exclusivamente, pela maximizao do lucro.
As conseqncias positivas dessa liberalizao econmica sem precedentes so,
sobretudo, macro-econmicas, conforme evidencia o crescimento do comrcio mundial, da produtividade e dos investimentos, bem como o trabalho adicional e uma
melhoria do padro de vida de alguns setores. Mas tudo indica que os perdedores da
globalizao superam, em muito, o nmero dos ganhadores, conforme evidenciam a
agudizao da misria individual e o surgimento de regies inteiras - ou mesmo de
pases inteiros, como acontece na frica - esquecidos, por assim dizer, pelo mercado
mundial. Ento, os frutos da globalizao nem chegam a ser distribudos, muito menos
distribudos adequadamente. A concorrncia global j conduz ao dumping global,
que consiste em oferecer cada vez menos, em termos de segurana dos trabalhadores,
proteo ao meio ambiente e garantia do salrio-mnimo.
A democracia tem instrumentos para superar tal crise, mas, atualmente, os ataques ao potencial democrtico de monitoramento das crises vm de todos os lados: a
soberania dos parlamentos e governos nacionais se reduz e faltam meios polticodemocrticos para estabilizar, em escala mundial, o frgil sistema de uma economia
116
de livre mercado. Esse sistema de capitalismo avanado revela ser absolutamente

destrutivo:7 a fome e a misria aumentam e a extenso do consumo de recursos e da
destruio do meio ambiente produz, cada vez mais, o colapso do planeta. Nas palavras de Niklas Luhmann, com referncia ndia, frica e ao Brasil, mas tambm a
partes dos EUA, excluso crescente significa a produo de milhes de corpos humanos que sao expulsos de todas as redes de comunicao socialmente necessrias: Ao
passo que na esfera da incluso as pessoas contam enquanto pessoas, na esfera da
excluso parece que somente os seus corpos tm importncia.8
A misria macia cresce, tambm, nos pases ricos, em forma de xodos macios
em escala mundial, terrorismo e reimportao, pela via dos ciclos ecolgicos, de lixo
txico exportado, bem como por meio de catstrofes climticas generalizadas; pela
formao de guetos de misria nas reas de alta densidade demogrfica dos pases
industrializados; e pelo crescimento da criminalidade organizada que, praticamente,
no pode ser combatida apenas com sanes penais. O capital que age legalmente se
confunde com o capital que age criminosamente.9
Segundo relatrio oficial da Unio Europia, de julho de 1997, 12% da populao europia, em mdia, vivem abaixo do limite oficial de pobreza; esse percentual
chega a 17,7% na Grcia e em Portugal, e a 20% na Gr-Bretanha. Em 1999, 15% da
populao da Frana eram constitudos por pessoas naquela situao. A definio oficial de pobreza refere-se, aqui, a menos de 50% da renda mdia nacional. Quando
se verificam as estatsticas relativas a crianas, na Gr-Bretanha 32% delas crescem em
meio pobreza oficial, 15% na Frana e 12% na Alemanha.
A Gr-Bretanha ainda continua sofrendo os efeitos dos anos do governo de
Margaret Thatcher, que desregulamentou a economia, conforme o receiturio do liberalismo radical. Mas, tambm na Frana, a excluso tornou-se h mais tempo um dos
temas dominantes da poltica social, ainda que o nvel de misria seja um pouco mais
reduzido. Na Alemanha, a situao foi avaliada pelos governos anterior (at fins de
1998) e atual de tal forma que este preferiu no publicar um relatrio nacional sobre
a pobreza, deixando de cumprir compromisso assumido na Cpula Mundial Social de
Copenhague, realizada em maro de 1995.10 Por isso, at pouco tempo, existiam
somente estimativas feitas por associaes beneficentes alems, segundo as quais cerca
de 20% da populao encontram-se em estado de pobreza. Outro dado indicativo do
grau de penria o nmero dos no-votantes - correlacionado, at certo ponto,
excluso social, conforme ensina a experincia. Tal nmero chega, na mdia de longo
prazo, a cerca de um tero das pessoas habilitadas a votar. Essas estimativas, porm,
no podem substituir estatsticas, pois carecem de preciso.
7
8
9
10
Cf. R. Khnl. Gesellschaft im Umbruch, in: Bltter fr deutsche und internationale Politik, 1994, pp. 747 ss.
N. Luhmann. Die Gesellschaft der Gesellschaft, 1998, pp. 632 ss.
R.Khnl. ibid. p. 749. A anlise mais abrangente deste problema aquela apresentada em H. See/E. Spoo
(eds.). Wirtschaftskriminalitt - kriminelle Wirtschaft. 1997.
Tal relatrio foi publicado somente no primeiro semestre de 2001.
117
Friedrich Mller
Para o Brasil, a questo do no-comparecimento s eleies deve ser considerada sob condies especiais, uma vez que, aqui, existe a obrigao de votar. Se ela no
for cumprida, o cidado se v ameaado por sanes que incluem desde o impedimento sua sada do pas (no-expedio ou renovao do passaporte), at a perda de
direitos polticos. Apesar dessa considervel presso jurdica, nas eleies de outubro
de 1998 (nas quais foram escolhidos, simultaneamente, os mandatrios para a
Presidncia da Repblica, o Senado, a Cmara dos Deputados e as Assemblias
Legislativas) ocorreu o seguinte: 21,49% dos eleitores no compareceram; 6,3% votaram em branco; e 8,38% anularam o voto, o que equivale, no total, a uma absteno
de 36,17%.11
Do ponto de vista econmico, a concentrao da renda aumenta cada vez mais.
Em nenhuma regio do mundo a distncia entre os mais ricos e os mais pobres se acetua tanto como nos pases emergentes da Amrica Latina: situa-se entre seis vezes
(Costa Rica) a quinze vezes (Brasil), o que quer dizer que os 10% dos brasileiros mais
ricos percebem uma renda quinze vezes superior dos 40% mais pobres. Pode-se
constatar que essa desproporo maior no Brasil, em comparao com todos os pases do mundo acerca dos quais dispomos de dados estatsticos.
Segundo o Relatrio Nacional Brasileiro (Braslia, 1996), as estatsticas oficiais
sobre a pobreza, de acordo com o conceito oficial brasileiro de pobreza absoluta,
indicam, para 1990 - ltimo ano a respeito do qual possuo dados - 17,7% da populao na rea urbana, 53,4% na rea rural e 27% na mdia nacional global.12
Nos EUA, o ndice de pobreza est, atualmente, em 13,7%, beirando a um quinto, no caso das crianas. O pas tem 4 milhes de milionrios; 0,5% mais ricos possuem
ttulos mobilirios no valor de 865 bilhes de dlares e um patrimnio fundirio no
valor de 2,4 trilhes de dlares. Em contrapartida, os salrios mdios so, hoje, inferiores aos de 1973. Os 20% da base da pirmide da renda ganharam, em 1969, 7,5
menos do que os 20% do topo, e ganham, hoje, onze vezes menos. guisa de comparao, menciono que na Alemanha Ocidental a proporo de 1 para 6.
Desde o fim dos anos 70 do sculo XX, os EUA desregulamentaram a economia
segundo o princpio de trial and error - mas as conseqncias anti-sociais no so
tratadas como erro em um Estado que, diferentemente dos Estados social-democratas
da Europa Ocidental, no se concebe como guardio de uma sociedade justa. Como
se sabe, economistas e socilogos norte-americanos esto entre aqueles que criticam o
sistema do seu pas com especial mordacidade. Contudo, no est em debate uma posio pr ou contra o antimericanismo, mas a compreenso sbria das conseqncias
do americanismo (leia-se: neoliberalismo). Trata-se de darwinismo em Estado
puro, conforme afirma William Lewis, chefe do Instituto McKinsey em
11
12
118
Em nmeros absolutos: 106.101.060 titulares de direitos eleitorais ativos, 83.296.067 votos, 22.798.922 novotantes, 6.688.610 votos em branco e 8.884.430 votos declarados nulos.
Reproduzido segundo Tolosa e Rocha. Polticas de combate pobreza: experincias e equvocos. So Paulo:
INAE. Frum Nacional, maio de 1993.
Washington:13 o mais forte vence, o mais fraco eliminado e cai rapidamente no vrtice da reao em cadeia da excluso, j descrita.
Por um lado, a economia norte-americana acusou, nos anos 90, elevadas taxas de
crescimento e criou uma quantidade lquida de 28 milhes de novos empregos.
Contudo, esses novos empregos contemplam 20% da mo-de-obra - apenas trabalho
em tempo parcial (freqentemente, sem que os trabalhadores assim o queiram); e na
mdia global, os novos postos de trabalho geram renda 14% menor do que aquela propiciada pelos empregos anteriormente existentes. Ao mesmo tempo, as demisses em
massa continuaram; justamente nos prprios EUA, a globalizao, que partiu desse
pas, destruiu, na competio por empregos em escala tendencialmente mundial, muitos postos de trabalho seguros e bem pagos na indstria.
E quando se afirma, freqentemente, que o sistema dos EUA no disponibiliza
uma rede social para tais casos, diferentemente da tradio do Estado de Bem-Estar
Social na Europa, isso apenas parcialmente verdadeiro. Para a sociologia, um segredo de polichinelo que os EUA providenciam uma rede social, s que ela mais cara
do que a europia (e, por isso, tambm, tende a ser cada vez mais privatizada): refirome s prises. O nmero de prisioneiros, em torno de 1,6 milho , proporcionalmente, seis a sete vezes mais elevado do que nos pases europeus.
Para o nosso tema, um outro indicador, o comportamento nas eleies, muito
eloqente: presidentes eleitos por uma maioria correspondente a menos de 40% dos
eleitores ou, como no caso da reeleio de Clinton em novembro de 1996, a cerca de
25%; e participaes eleitorais de 38% (nas eleies para o Congresso americano na
segunda metade de 1994) ou de 36% (nas eleies para o mesmo Congresso, na segunda metade de 1998).
A seguir, apresento alguns outros pontos importantes para o tema deste texto: o
ncleo operativo da globalizao; as especificidades da Amrica Latina e, especialmente, do Brasil; o estatuto histrico da poltica globalizadora; o papel do Estado nessa
poltica e os efeitos desta sobre a democracia.
IV. Globalizao e Democracia

Se podemos falar de globalizao, trata-se de uma globalizao sob a lei do
capital; em outras palavras, a mundializao uma monetarizao.14 Economistas e
polticos que defenderam radicalmente a economia de mercado nas dcadas de 1980
e 1990 encontravam-se, sobretudo nos EUA e na Gr-Bretanha (com uma sucursal
estrangeira vergonhosa no Chile de Pinochet), na linha de frente para impor a poltica da oferta, o desmonte da previdncia social e a desregulamentao: menos Estado
ou Estado enxuto [lean state], privatizao, impostos baixos, gastos reduzidos para
13
14
Cf. a respeito Chr. Tenbrock, DIE ZEIT de 26.11.1998, pp. 27 s.

A palavra economia deriva de oikos (casa) e nomos (lei, norma), significando, originalmente, boa administrao da casa.
119
Friedrich Mller
polticas sociais, a assim chamada flexibilidade para os assalariados, taxas de cmbio

livres e poltica de hire and fire no mercado de trabalho. Os danos sociais macios
assim provocados foram e so subestimados, quando se afirma que a liberalizao
ainda seria excessivamente reduzida.
Todo esse experimento com a nova pobreza das naes industrializadas, bem
como o caos econmico e financeiro dos pases emergentes, executado pelo FMI, pelo
Banco Mundial, pelas organizaes mundiais do comrcio e pela poltica de consultoria dos bancos americanos de investimentos, com a cumplicidade de governos nacionais, busca impor a maximizao do lucro para poucos por meio da liberalizao total
dos mercados financeiros internacionais. A luta dos Reagans, das Thatchers e de seus
epgonos de ontem ou de hoje contra os sindicatos e as prescries do Estado de BemEstar, historicamente conquistadas, serviu, principalmente, finalidade de permitir a
vitria da lgica autoreferida dos mercados financeiros.
Faz muito tempo que os movimentos dos fluxos de capitais, hoje temporal e espacialmente ilimitados, tornaram-se independentes dos dados fundamentais da economia e da conjuntura. De acordo com a regulamentao da circulao financeira global, segundo o sistema de Bretton Woods (1944), divisas eram trocadas, fundamentalmente, para financiar o comrcio e os investimentos. Atualmente, as moedas movimentam-se de modo desenfreado; a especulao turbinou o volume do comrcio de
divisas at proporo de 1:50 da circulao de mercadorias, desvencilhando-se, em
larga medida, de toda e qualquer relao racional, de toda e qualquer relao econmica, no sentido etimolgico do termo.15
Depois dos desastres das economias do Sudeste asitico, da Rssia e da frica do
Sul (com a China apresentando grande potencial de riscos), a queda da moeda brasileira no incio de 1999 quando o real perdeu, entre 12 e 19 de janeiro, 37 pontos com
relao ao dlar americano produziu uma crise de srios efeitos. A Argentina que,
com o aval do FMI, tinha amarrado a sua moeda ainda mais estreitamente ao dlar
do que o Brasil considerada a prxima pedra incerta nesse domin.16
Na Amrica Latina, o capitalismo tem razes essencialmente mais tnues do que
nos pases industrializados da sia; por isso, os habitantes dessa regio j se viram
obrigados a acumular mais experincias com suas crises, sobretudo no sentido do
entra e sai dos investidores internacionais. At a ocorrncia da crise mexicana e, em
medida menor, tambm depois dela, o subcontinente era considerado uma boa localizao para investimentos. No momento, o capital est novamente batendo em retirada com grandes turbulncias, conforme se deve temer.
Isso se explica a partir da histria poltica e econmica da Amrica Latina. As
potncias coloniais cultivaram o mercantilismo e os governos dos pases independentes continuaram-no. As elites continuaram sendo formadas para o servio pblico, e
no para o setor privado e a indstria; a industrializao posta em movimento por
15
16
120
Infelizmente, em julho de 2001, essa previso tornou-se realidade.

Cf. a importante anlise em C. Furtado. O capitalismo global. So Paulo, 1998.
polticos populistas, desde a dcada de 1930, foi empreendida contra as elites.

Promover a industrializao era considerado por alguns setores como tarefa do setor
pblico; o Estado paternalista na produo industrial tornou-se, praticamente, o equivalente ao patro da propriedade rural. Foram nacionalizadas empresas estrangeiras e
o funcionamento das poucas grandes empresas privadas dependia da simpatia dos
governos. Corrupo, inflao e atraso tcnico foram o preo elevado dessa persistente simbiose entre polticas pblicas e negcios privados.
Com o fim da Guerra Fria, o continente abriu-se ao mercado mundial, o capital
estrangeiro inundou os pases ditos subdeesenvolvidos ou emergentes e as empresas
pblicas foram vendidas. O Estado cedeu o papel de patro a grupos multinacionais.
O capitalismo assim surgido , em grande parte, dirigido de fora; a sua base interna
extremamente tnue. O acesso de empresas nacionais a capitais nas bolsas de valores
modesto e o instituto da ao de ampla distribuio [Volksaktie] praticamente desconhecido.
Seis empresas latino-americanas integram o grupo das 500 maiores empresas do
mundo. Os empresrios so, com freqncia incomum, polticos ou advogados que
vem suas empresas principalmente como aplicaes financeiras. Atividades de pesquisa e desenvolvimento, bem como polticas de investimentos a longo prazo no
parecem gozar de muito prestgio; a iniciativa empresarial produz maiores efeitos no
setor informal que, segundo estimativas freqentes, parece ser to grande quanto a
economia latino-americana compreendida nas estatsticas.
Os protagonistas desse novo modelo de desregulamentao global, a servio da
maximizao e concentrao do lucro, sentem-se seguros e festejam com euforia a
vitria, aos seus olhos definitiva, daquilo que denominam, eufemisticamente, de
sociedade da eficincia. Essa realidade imposta pelos interesses do capital financeiro, mas em vrias correntes de pensamento, que incluem desde a Escola de Chicago,
em torno de Milton Friedman, at concepo ingnua do fim da histria em
Francis Fukuyama tal realidade apresentada como se tivesse validade universal.
Como j foi mencionado, trata-se de um corpo de idias econmicas e sociais que
abrange desde o espectro da concorrncia supostamente livre, at o primado dos
caprichos dos mercados financeiros diante dos resultados de eleies democrticas
gerais, passando pela retirada do Estado e pela privatizao, bem como pela assim chamada flexibilidade para os assalariados e o desmonte da previdncia social.
Um exame mais acurado dessa nica poltica possvel mostra, no entanto, que
no h nada cientificamente cogente a descobrir nessa doutrina e isso vale tambm
para os seus primrdios, desde os anos 40, aps o precedente torico de Von Mises e de
certos membros da Escola Austraca - com F. A. von Hayek, Richard Weaver e Milton
Friedman. Tudo isso pode ser lido como uma srie de enunciados de f, como o axioma
bsico de que a desregulamentao traria, forosamente, vantagens para todos, pelo
menos a longo prazo. A experincia demonstra, justamente, que ela s vantajosa para
os parceiros comerciais com nvel econmico/industrial avanado e cujos respectivos
121
Friedrich Mller
padres de proteo social e ordenamentos jurdicos encontram-se mais ou menos no

mesmo patamar. As coisas se passam similarmente com a afirmao de que o Estado no
teria nada a ver com a economia, devendo limitar-se a fiscalizar a concorrncia leal e as
chances de largada, de modo a garantir que estas sejam fundamentalmente iguais
para todos. Afinal, se o Estado deve zelar por chances de largada realmente iguais para
todos, isto significa que ele tem que estar muito envolvido na economia.
Destarte, ainda segundo essa viso, o capitalismo de mercado teria tambm vencido historicamente o comunismo. Contudo, ainda que se pudesse abstrair o fato de
que a vitria do capitalismo no foi imanentemente econmica, mas, sobretudo,
uma vitria militar-econmica obtida pela via poltico-administrativa da Guerra Fria
(matar pela corrida armamentista) preciso reconhecer que no foi o atual capitalismo de mercado radical que obrigou o socialismo real a ficar de joelhos. Muito pelo
contrrio, esse resultado foi atingido, com diferenas entre os vrios pases e tambm
em momentos histricos distintos, por meio de combinaes diversas entre Estado de
Bem-Estar Social e um sistema de economia mista (Ordoliberalismo), como indicam
os termos economia social de mercado, New Deal e Great Society.
Embora tentem apresentar-se em forma de axiomas, o radicalismo do mercado
e o monetarismo no passam de uma doutrina econmica contestvel e controversa,
conjugada a uma ideologia precocemente triunfalista. De resto, seus representantes se
autodesmentem constantemente: quando se trata de receber subsdios estatais, as centrais financeiras e os grandes grupos empresariais abstm-se de dizer ao Estado que
no ultrapasse os limites considerados adequados para a atuao do setor pblico.
Contrariamente ao que afirma o ultraliberalismo, h fortes razes para supor que
pelo menos uma determinada classe de problemas aqueles relativos a polticas de
redistribuio - necessita da interveno do Estado, tanto hoje, como no passado. A
democracia exige que processos econmicos sejam inseridos em processos sociais. Na
situao atual, isso parece requerer a ajuda de conjuntos de regras internacionais, na
medida em que o Estado-nao no pode mais, sozinho, produzir e impor suas
regras.17 Assim, os processos de mercado, livres do controle estatal, tendem a fazer
com que a soberania dos estados constitucionais, e at sua legitimidade democrtica,
degenerem, paulatinamente, em farsa.
As chamadas foras do mercado no so nem leis da natureza, nem leis histricas com dignidade superior, s quais a poltica deveria sujeitar-se.18 A polmica
ultraliberal tenta fazer esquecer que a corrupo e o nepotismo no so estranhos a
grandes formaes econmicas e que amplas partes do setor privado, por sua vez, so
superdimensionadas e burocratizadas. Assim, a conhecida crtica do Estado formula17
18
122
Cf. F. W. Scharpf. Games Real Actors Play. Oxford, 1997; W. Streeck/C. Crouch. Political Economy of
Modern Capitalism. London, 1997.
Para uma argumentao detalhada, ver N. Birnbaum. After Progress. Oxford, 1998; e sobre esse livro C. No
in DIE ZEIT de 19.11.1998, p. 31.
da pelos idelogos do mercado traduz o temor de que o Estado possa vir a representar
o interesse pblico de forma excessivamente eficiente.19
A teoria dos jogos mostra que um jogo de soma positiva entre bem-estar social e
liberdade individual egosta s possvel sob a condio de que os benefcios individuais sejam submetidos a regras obrigatrias para todos. Do contrrio, os governos que
so responsveis perante o seu povo ativo, perante o povo enquanto instncia de atribuio e perante o povo-destinatrio, correm o risco de se deixar chantagear sem
resistncia pelas foras do mercado, deslocadas de todo e qualquer povo, no quadro
da ideologia da localizao. Com efeito, segundo informaes do Banco Mundial,20
dois teros de todos os investimentos diretos efetivamente feitos em pases estrangeiros s se realizaram porque os governos desses pases cederam a presses no sentido
de conceder subsdios e outros incentivos exigidos.
Ao contrrio do que apregoam os meios de comunicao controlados por
grandes grupos econmicos, a dominao dos mercados, cada vez mais desenfreada, no leva a sociedades liberais - no sentido etimolgico do termo, j que liberalismo vem do vocbulo latino lber (livre) e comprometidas com a democracia e com os princpios do Estado de Direito. Na verdade, s a duras penas um
Estado constitucional se constitui e se afirma poltica e juridicamente como
Estado livre. De qualquer modo, um Estado constitucional democrtico deve
regular e influenciar os mercados to amplamente que a sociedade possa continuar
sendo razoavelmente livre e justa.
Assim, o Pacto das Naes Unidas sobre os direitos humanos econmicos, sociais e culturais de 1966 necessita, para a sua implementao efetiva, tanto dos estados
nacionais e de sua poltica cumpridora de acordos internacionais,21 como de sua transformao em direito nacional com possibilidades de aplicao pelos tribunais e garantias de acesso a outras prestaes estatais para grupos em situao desvantajosa.
Exemplos de medidas nesse sentido so leis de proteo ao trabalho, incluindo garantias para o exerccio do direito de greve; programas de garantia de renda mnima para
as famlias; medidas contra a corrupo, incluindo polticas preventivas que estimulem a participao popular na fiscalizao do uso dos recursos pblicos; reforma agrria e reforma fundiria nas reas urbanas; e campanhas de alfabetizao. A presena
do Estado crucial, tambm, para uma poltica educacional e cientfica que no se
sujeite servilmente s coaes inerentes ao objetivo da eficincia, em termos da concorrncia econmica mundial. preciso reconhecer que a concentrao do poder econmico privado, entrementes, tornou-se to tirnica e to totalitria (Noam
19
20
21
Ver N. Birnbaum. Merh Demokratie wagen, in DIE ZEIT de 24.10.1997, p. 3.

Cf. No, in Die Zeit de 19.11.1998, p. 31.
Os dois pactos de 1966 - entre eles o de direitos econmicos, sociais e culturais - entraram em vigor em 1976
e foram ratificados por quase trs quartos de todos os pases-membros da ONU (135 membros), mas no
pelos EUA.
123
Friedrich Mller
Chomsky) que torna urgente a implementao de polticas pblicas que sejam mais do
que coadjuvantes para a realizao dos interesses de capitais privados.22
Os modos pelos quais a monetarizao global ameaa a democracia j foram
mencionados. Cumpre salientar que o ataque mais profundo nessa direo provm da
excluso social, a qual se amplia e agrava graas globalizao, como indicam as evidncias empricas. A excluso se afirma inequivocamente s expensas do Estado
Democrtico de Direito e do Estado de Bem-Estar Social; ela deslegitima o governo,
pois faz com que o povo ativo, o povo enquanto instncia de atribuio e o povo-destinatrio degenerem em povo como cone.
Num grau mais acentuado, a excluso chega at a desestatizar o Estado constitucional exigente, que s pode ser justificado como Estado universal e no como um
Estado ao qual se sobrepe tiranicamente o metacdigo incluso/excluso.23 E no grau
no qual os mercados globais ditam a poltica e tornam inoperantes as chances de
monitoramento por parte dos governos, o conceito de democracia cai no vazio, como
freqentemente tem ocorrido.
Especificamente, com vistas ao caso brasileiro, Celso Furtado, para citar um
exemplo, afirmou que a sujeio ao capital estrangeiro causaria um risco crescente de
ingovernabilidade do pas.24 Num mercado global sem Estado(s), o capital mvel
sobrepoe-se a parlamentos e governos eleitos, minando, conseqentemente, o comprometimento destes com o Estado de Direito e o Estado de Bem-Estar Social, com a
proteo ambiental e a distribuio defensvel e responsvel de bens escassos. A concretizao da ameaa de mudana de localizao depende somente do clculo de
benefcios do respectivo grupo empresarial; mas ela solapa (eventuais) motivaes e
compromissos dos governos destarte chantageados, com o bem-estar da coletividade.
E com isso se subtrai o fundamento, precisamente, queles mtodos democrticos
pelos quais conquistas como, por exemplo, os direitos humanos e objetivos polticos como, por exemplo, a proteo ambiental deveriam ser tratados e assegurados.
A dominao dos mercados tornou-se to desptica que os seus representantes
nem se do mais ao trabalho de velar esses fatos escandalosos. Assim, o porta-voz de
poltica exterior dos democratas-cristos alemes escreve no jornal Le Monde que a
poltica deveria ser orientada com vistas a uma realidade supranacional. Os mercados
financeiros internacionais so expresso disso; e Yves-Thibault de Silguy, at recentemente comissrio francs junto Unio Europia, declara que os polticos finalmen-
22
23
24
124
Ver anlises abrangentes em N. Chomsky. Haben und Nichthaben, 1998; J. Saul. Der Markt frisst seine
Kinder, 1997. Ver, tambm, os pertinentes trabalhos de J. K. Galbraith, P. Bourdieu, A. Gorz, R. Heilbroner,
J. Rifkin, E. Luttwak (Turbocapitalismo) e P. Drucker, alm dos autores do Grupos de Lisboa e outros.
Sobre os profundos efeitos do dogma do mercado e de suas ideologias de gerenciamento dentro das empresas, ver R. Sennett. A corroso do carter. 2000.
Cf. F. Mller. Wer ist das Volk? 1997, pp. 47 ss. e 57 ss. [traduzido para o portugus como Quem o povo.
So Paulo, Max Limonad, 1998]
In: O capitalismo global. 1998, pp. 73 s.
te deveriam compreender que os mercados governam.25 Desde o Tratado de

Amsterd,26 o verdadeiro governo de qualquer Estado-membro da Unio Europia
no mais, para efeitos de questes de importncia central, o governo no qual as pessoas votaram; efetivamente, quem tem o poder decisrio nessas questes o Banco
Central da Europa que, em termos poltico-democrticos, no precisa prestar contas a
ningum. Os cidados podem continuar dizendo livremente o que pensam e expressando sua vontade nas eleies, exceto no que diz respeito a questes decisivas para o
seu presente e futuro.
Quanto aos pases pouco desenvolvidos e aos pases emergentes, cresce neles a
conscincia de que um crescimento econmico global, contabilizado em termos meramente monetrios e estatsticos e destitudo de padres condizentes com o Estado de
Direito, quer dizer, sem good governance, longe de contribuir para pacificar essas as
sociedades, agrava seu potencial conflitivo e contribui para a desestabilizao poltica.
Com vistas aos EUA, o decano da economia liberal de esquerda, John Kenneth
Galbraith, prognostica a ruptura da sociedade, caso o mercado sem freios possa continuar cindindo o pas em trs partes: os ricos, a camada mdia em via de desaparecimento e os excludos, cujo nmero cresce dia a dia. Autores como William Lewis e
Lester Thurow percebem que nos EUA e nos pases industrializados restantes a estrutura social est se rompendo em pedaos, no prazo mais longo: O capitalismo pode
conviver com isso, mas a democracia, no, escreve o professor do Massachussetts
Institute of Technology.27
Um tema especial, que nos limites deste texto pode apenas ser sugerido, consiste nos efeitos da excluso sobre a democratizao, especialmente em casos mais complexos de transies polticas para sistemas que, a priori, poderiam ser definidos como
democrticos.28 O xito dessas transies depende, entre outros fatores, tanto da
natureza das instituies pr-democrticas, como tambm da fora simblica das tradies pr-autoritrias, sobretudo nas fases democrticas anteriores na histria de um
pas. O xito da redemocratizao depende, tambm, da fora e do patamar evolutivo,
do potencial de ao das elites, do grau de mobilizao da sociedade, em outras palavras: do poder da sociedade civil. Esta pode limitar, de mltiplas maneiras, o domnio
de um Estado que tende a se tornar cada vez mais autoritrio, como o caso do Brasil
(medidas provisrias, uso de corrupo para obter apoio parlamentar, etc). claro que
25
26
27
28
Ambos citados em DIE ZEIT de 12.9.1997, p. 39. Em uma perspectiva analtica, N. Luhmann (in: Die
Gesellschaft der Gesellschaft. 1998, p. 808) menciona que [...] os centros da sociedade mundial (sobretudo
naturalmente [!] os mercados financeiros internacionais). O ponto de exclamao no figura no texto de
Luhmann.
O Tratado de Amsterd o mais recente acordo que procura definir a forma legal da Comunidade Europia,
vlido nos 15 pases membros da Comunidade. Este Tratado substituiu o Tratado de Maastricht.
L. Thurow, ap. DIE ZEIT, de 26.11.1998, pp. 27 s., 28.
Sobre isso e sobre o que segue, ver H. J. Puhle. Demokratisierungsprobleme in Europa und Amerika, in: H.
Brunkhorst/P. Niesen (edd.). Das Recht der Republik. 1999, pp. 317 ss.; a citao subseqente no texto:
ibid., p. 322; sobre a Amrica Latina, inclusive o Brasil, p. 334 ss.
125
Friedrich Mller
nem todas as foras de oposio existentes na sociedade civil so internamente democrticas; muitas delas so, por vezes, autoritrias ou constitudas por via clientelista.
Mesmo assim, a atuao dessas foras pode contribuir, ao menos, para o pluralismo do
conjunto.
O Brasil teve de distanciar-se de um regime militar precedente e a elaborao e
promulgao de sua constituio, como se sabe, ocorreram no contexto de uma transio pactuada, e no revolucionria. O peso quase opressivo do seu regime presidencialista conduz, em uma sociedade civil ainda insuficientemente organizada e mobilizada, ao que se chama, nas pesquisas sobre os processos de transio, democracia
defeituosa, uma vez que a exeqibilidade de uma poltica democrtica fica prejudicada pela falta de estruturas prprias ao Estado de Direito. Infelizmente, o Pas j
experimentou formas intermedirias entre a democracia e a dominao mais ou
menos autoritria; felizmente, os brasileiros no carecem de reflexo acerca dessas
experincias, como indicam termos como ditabranda ou democradura. Uma base
ainda forte dessas formas hbridas a estrutura poltica, em grande parte arcaica: ela
constituda por uma casta de rgulos estaduais, caciques que agem de forma clientelista nos Estados-Membros; por representantes do povo, cujo comportamento
poltico nestes Estados, e tambm no plano da federao , praticamente, no-controlvel e que, por sua vez, conformam-se ao clientelismo regional e presidencialista.
Para fazer frente a esse quadro, importante que na esfera das massas mais ou
menos organizadas, ou organizveis, existam um interesse e um empenho reais pela
democratizao exitosa, ao menos com vistas ao longo prazo. Sem comunicao e cooperao com esse fator, nenhuma elite consegue manter-se no poder, indefinidamente.
A democratizao, que se constri com mais chances de xito de baixo do que de
cima, processa-se precisamente a partir de uma multiplicidade de iniciativas de autoajuda, de auto-proteo, de afirmao dos direitos civis e de outras formas de resistncia. Mas, justamente aqui a excluso social gravemente impeditiva e deve ser combatida com todas as foras, com vistas realidade (futura) de um sistema democrtico.29
V. Concluso
A questo colocada pelo tema deste texto no deve ser respondida apenas em termos ticos; da que tenha sido necessrio operacionalizar melhor conceitos centrais,
de modo a possibilitar enunciados quantitativos. Nessa perspectiva, a misria macia,
29
126
H uma vasta bibliografia sobre o processo de transio democrtica, e.g.: S. M. Lipset. Some Social
Requisites of Democracy, in: American Political Science Review 53 (1959), pp. 69 ss.; D. Share/S.
Mainwaring. Transition through Transaction: Democratization in Brazil and Spain, in: W. Selcher (ed.).
Political Liberalization in Brazil. Boulder, 1986, pp. 175 ss.; A. Przeworski. Democracy and the Market.
Cambridge, 1991; J. J. Linz/A. Velenzuela (ed.). The Failure of Presidential Democracy. Comparative
Perspectives, vol. 1. Baltimore, 1994; Id. A. Stepan. Problems of Democratic Transition and Consolidation;
Southern Europa, South America, and Post Communist Europe. Baltimore, 1996.
primordialmente econmica, diz respeito ao povo-destinatrio; a misria scio-cultural, que acarreta a apatia poltica, diz respeito ao povo ativo; e a excluso jurdica em
acepo mais estrita (violncia ilegal, desigualdade inconstitucional, negao da proteo jurdica, impunidade dos responsveis pela opresso) consiste em violaes do
status do povo como instncia de atribuio.
Com vistas a uma quantificao, o Estado constitucional oferece dois parmetros:
como primeiro limite, a maioria absoluta a partir de 50% (no caso do povo ativo, os titulares dos direitos eleitorais ativos e passivos; no caso do povo como instncia de atribuio, os titulares do direito de nacionalidade; no caso do povo-destinatrio, todos os habitantes). Esse limite simboliza tambm, no contexto deste artigo, a base funcional de um
sistema democrtico. O princpio da maioria se reveste de central importncia para tal
sistema. Se a maioria das pessoas, dos cidados e dos titulares dos direitos eleitorais est
perdida para a democracia, a prpria democracia, por sua vez, est perdida.
O segundo limite oferecido pelo sistema o da maioria que altera a constituio:
na Alemanha (art. 79), assim como nos EUA (art. V), esta maioria de dois teros.
Tanto na Frana (art. 89), quanto no Brasil (art. 60), so requeridos trs quintos dos
votos dos congressistas, em dois turnos, para emendas constitucionais. Em vez de procurar identificar um eventual valor mdio da famlia das constituies democrticas
o que seria um procedimento demasiadamente mecanicista talvez seja melhor
tomar como critrio a maioria qualificada da constituio em pauta, pois somente ela
determina o que deve ser democracia no seu mbito de vigncia. No obstante, h
uma incongruncia no fato de que a Alemanha ou os EUA, por exemplo, exigem
mais democracia para alterar a constituio; mas aceitem, na perspectiva da presente proposta, menos democracia porque o limiar dos indicadores de excluso est aqui
fixado num patamar mais elevado, ou seja, 12% de pobreza excludente na mdia dos
estados-membros da Unio Europia, mais um tero de no votantes (abstenses nas
eleies) como indicadores grosso modo. Esse limiar , em contrapartida, transposto
nos EUA: por um lado, o mencionado ndice oficial de pobreza de 13,7%; por outro
lado, a mdia da absteno nas eleies para o Congresso em 1994 (62%), nas eleies
presidenciais de 1996 (51%) e nas eleies para o Congresso em 1998 (64%)30 o que
resulta em uma mdia de 59% de abstenes.
Talvez seja possvel solucionar essa incongruncia com uma reflexo menos
quantitativa e mais fortemente valorativa. Ela consiste na idia de compensao: para
alterar a constituio, pases como a Frana e o Brasil satisfazem-se com menos
democracia. Tal alterao apresenta, portanto, uma legitimao democrtica mais
reduzida (60%, contra 66,67% nos casos da Alemanha e dos Estados Unidos). Para
compensar esse peso mais reduzido da democracia em questes constitucionais,
abandona-se mais cedo, nesses casos, o quadro da democracia e da sua legitimidade,
30
Cf. a anlise poltica de S. Halimi. Les lections amricaines nont pas eu lieu, in: LE MONDE DIPLOMATIQUE de 10.12.1998, p. 10.
127
Friedrich Mller
diante do fato de que os 60% dos votos necessrios alterao constitucional so atingidos mais rapidamente do que o limite de 66,67%. Tudo tem seu preo: e este , aqui,
o preo a ser pago pelo fato de termos de mobilizar um potencial democrtico menor
do que o previsto em outros sistemas constitucionais para alterar a constituio.
Uma outra dificuldade est na sobreposio de parmetros distintos. Tais parmetros, em princpio, devem ser somados e isso justamente com vistas democracia. Nesse tocante, e em virtude da reao em cadeia por demais familiar, os fenmenos de excluso econmica, social, scio-cultural e jurdica no so problemticos,
quando somados. Afinal de contas, eles se complementam de modo fatal na realidade
cotidiana, enquanto distores feitas contra o povo-destinatrio e o povo enquanto
instncia de atribuio. Quando afetam a maioria da populao, o Estado no passa de
um aparelho formalista que pode, se for o caso, ser constitucionalmente legal, mas no
ser jamais democraticamente legtimo.
As coisas so mais complicadas no comportamento eleitoral do povo ativo.
Quando algum no votou, a probabilidade da sua excluso apenas medianamente
elevada; as razes da absteno nas eleies podem estar, tambm, ligadas a algum tipo
de protesto ou a uma postura preguiosa e genericamente apoltica de titulares de
direitos perfeitamente integrados qui, at, superintegrados (privilegiados). Mas
quando algum est excludo, a probabilidade de no comparecer s eleies deve ser
estimada num nvel muito elevado. A rea de interseco dos parmetros me conduz
idia de propor como limite global no a maioria absoluta, mas sim, o limite da
maioria que altera a constituio. Nesse caso, as conseqncias da excluso no so
mais tolerveis para um sistema democrtico; a constituio alterou-se, efetivamente,
de qualquer modo e a alterao no se refere, em termos semiticos, aos signos da
carta constitucional, mas, em termos de poltica constitucional, avaliao poltica do
sistema. A constituio alterou-se, ento, de democracia legtima para aparelho de
Estado no mais democraticamente legitimvel.
Somados pelo modo proposto, os dados estatsticos (12% de pobreza excludente
na mdia dos estados-membros da Unio Europia, mais um tero de no-votantes)
resultam, para a Europa, em um nvel de excluso decerto alarmante, mas no atingindo o mencionado limiar da alterao informal da constituio.31 Esse limiar , em
contrapartida, transposto nos EUA. A isso subjaz, por um lado, o mencionado ndice
oficial de pobreza de 13,7%: por outro lado, a mdia da abstenes das eleies para o
Congresso em 1994 (62%), nas eleies presidenciais de 1996 (51%) e nas eleies para
o Congresso em 1998 (64%)32 o que resulta em uma mdia de 59% de no-eleitores,
como foi mencionado.
31
32
128
Trata-se, aqui, de um conceito diferente e mais preciso, em termos de teoria constitucional do que o
conceito de alterao formal da constituio. Sobre esse tema, cf. F. Mller. Strukturierende Rechtslehre.
2 ed. 1994, pp. 309 s., 363 ss. e 369 ss.
Cf. a anlise poltica de S. Halimi. Les lections amricaines nont pas eu lieu, in: LE MONDE DIPLOMATIQUE de 10.12.1998, p. 10.
Para o Brasil, temos o caso especial do voto obrigatrio, j mencionado. Quanto

ao resultado, isso no representa nenhum problema. Por um lado, pouco provvel
que as sanes impostas aos eleitores que se abstiveram possam piorar ainda mais o
status efetivo dos que despencaram na excluso, ou j nasceram excludos. Apesar do
voto obrigatrio, a absteno global (no-comparecimento s urnas, votos em branco
ou nulos), conforme mencionado, chegou a 36,17% nas ltimas eleies integradas
para a Presidncia da Repblica, para governos estaduais, Congresso e Assemblias
Legislativas. Somado ao ndice oficial de pobreza de 27%,33 esse nmero supera com
redondos 63% o limiar nacional para a alterao da constituio (60%); ele somente
se aproxima perigosamente do limiar dos EUA os da Alemanha (66,67%).
Quando esse limite ultrapassado, o sistema democrtico perde o seu status de
legitimao em termos de contedo, ocorrendo uma fatal alterao da constituio.
Nessa medida, a designao democracia, assim como a do povo enquanto demos,
apenas ideolgica no seu uso prtico.
No campo das causas, os sistemas democrticos no podem tolerar um mais da
forma at agora existente da monetarizao mundialmente desregulamentada nem,
por princpio, seu grau atingido at o presente. Os processos de democratizao em
pases pouco desenvolvidos e em pases emergentes podem, com isso, sofrer danos
talvez irreparveis. Nos pases centrais, a democracia, por sua vez, j est em vias de
sofrer danos visveis.
Com relao aos efeitos estticos, isto , dificilmente eliminveis da excluso nos
pases individuais, em relao aos seus sintomas cotidianos, se somarmos todos os indicadores no mbito da cadeia descrita, inclusive a apatia poltica, que se expressa tambm no comportamento eleitoral, o limite do que ainda se pode tolerar a maioria qualificada para a alterao da constituio do respectivo sistema poltico. Se ela for atingida ou ultrapassada, a democracia desse pas, temporria ou permanentemente, existir apenas no papel; ento, o sistema democrtico ser apenas law in the books, no
mais law in action. Esta uma situao que nenhum democrata pode tolerar.
33
Indicado segundo: Relatrio Nacional Brasileiro. Braslia, 1996, para o ano de 1990. No tive acesso a estatsticas oficiais de data mais recente.
129
La Clusula de la Sociedad Democrtica y la

Restriccin de Derechos Humanos
en el Sistema Interamericano
Jess M. Casal H1
Sumarioo: I. Introduccin II. Funciones generales de la clusula III. Alcance general del control democrtico basado
en dicha clusula IV. Criterios para un control democrtico de las restricciones a derechos humanos V. Perspectivas.
I. Introduccin
Los instrumentos internacionales sobre derechos humanos han sido pioneros al
poner en relacin el concepto de democracia con la facultad estatal de imponer restricciones a los derechos normativamente garantizados, lo cual hoy se encuentra plasmado en algunos Textos Constitucionales.2 La primera formulacin difana de esa
conexin se encuentra en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, de 1948,
cuyo artculo 29.2 dispone que:
En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estar solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el nico
fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los
dems, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden pblico y del
bienestar general en una sociedad democrtica.
De esta forma la Declaracin Universal enlaz la limitacin del ejercicio de los
derechos humanos con el concepto de democracia, colocando las bases de la clusula
en una sociedad democrtica o clusula de la sociedad democrtica3 que incorporan,
Abogado summa cum laude de la Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, Venezuela. Doctor en
Derecho, mencin honorfica de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, Espaa. Especialista en
Derecho Administrativo Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, Venezuela y Profesor de Derecho
Constitucional. Miembro de la Comisin Andina de Juristas. Actual Presidente de la Asociacin Venezolana
de Derecho Constitucional.
Segn el artculo 1 de la Carta Canadiense de Derechos y Libertades (Constitution Act, 1982), estos derechos y libertades quedan sujetos nicamente a aquellas limitaciones razonables previstas por la ley que
estn justificadas de manera comprobable en una sociedad libre y democrtica.
Cfr. Vegleris, P., Valeur et signification de la clause dans une socit dmocratique dans la Convention
Europenne des Droits de l Homme, Revue des Droits de lHomme, 1968, pp. 219 y ss.; Garibaldi, Oscar,
On the ideological content of human rights instruments: the clause in a democratic society, en
Buergenthal, Contemporary issues in international law, Kehl, Engel, 1984, pp. 23 y ss.
131
Jess M. Casal H
aunque no siempre dentro de una norma general sobre las restricciones a los derechos,
los principales tratados de derechos humanos de mbito universal y de mbito regional europeo e interamericano. El contexto de la alusin a la sociedad democrtica contenida en dicha Declaracin es la previsin de los presupuestos bajo los cuales los derechos proclamados pueden ser objeto de restricciones, y su funcin especfica es incluir
la nocin de sociedad democrtica como un condicionante de la facultad tcitamente
reconocida a los Estados de fijar tales limitaciones. Esas limitaciones han de pasar por
el tamiz de la nocin de sociedad democrtica, pues slo aquellas que habiendo sido
establecidas por la ley para alcanzar los fines indicados en el artculo 29.2 y que, adems, sean compatibles con una sociedad democrtica pueden considerarse vlidas.
La clusula de la sociedad democrtica encuentra su primera expresin formal en
el artculo XXVIII de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, aprobada en mayo de 1948.4 Si bien la redaccin de este artculo no trasluce completamente el sentido garantista de la alusin a la democracia, se fue un primer paso hacia la consagracin de la clusula en la Declaracin Universal de Derechos
Humanos.
El artculo 32.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos adoptara luego el giro del artculo 29.2 de la Declaracin Universal e incorporara ntidamente la referencia a la sociedad democrtica como barrera a las posibilidades de restriccin de los derechos reconocidos. Una clusula general similar figura en el
Protocolo adicional a la Convencin Americana en materia de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (art. 5), a lo cual hay que agregar normas especiales de la
Convencin Americana (arts. 15, 16.2 y 22.3) y de ese Protocolo (art. 8.2) alusivas a
la posibilidad de limitacin de algunos de los derechos regulados.
La relacin de estas normas particulares con las respectivas clusulas generales
es la existente entre la disposicin especial y la general, por lo que la primera prevalece, lo cual carece de alcance prctico en lo que atae a la clusula de la sociedad
democrtica, dada la coincidencia sustancial en la referencia a la misma contenida en
unas y en otras. La cuestin adquiere significacin cuando se considera la relacin
entre la clusula general y otras normas especiales de restriccin. As, al consagrar la
libertad personal, la libertad de conciencia y de religin y la libertad de pensamiento
y expresin, la Convencin Americana incluye normas relativas a las posibilidades de
restriccin de estos derechos (arts. 7.2, 12.3, 13.2) sin hacer mencin a la sociedad
democrtica. En estos casos la clusula de la sociedad democrtica del artculo 32.2 de
la Convencin Americana slo es aplicable y opera como fuente de criterios interpretativos que pueden reforzar la proteccin de los derechos humanos. Esto implica que
las restricciones en principio admisibles segn los artculos de la Convencin antes
citados (7.2, 12.3, 13.2) dejan de serlo si resultan incompatibles con una sociedad
democrtica. Ello ha sido expresamente reconocido por la jurisprudencia.
4
132
Los derechos de cada hombre estn limitados por los derechos de los dems, por la seguridad de todos y
por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrtico.
La Clusula de la Sociedad Democrtica y la Restriccin

de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano
El objeto del presente estudio es justamente poner de manifiesto la importancia

que ha tenido y las perspectivas de un test o control democrtico interamericano
sobre las restricciones a los derechos humanos.5 Un test que no es relevante en todos
los casos y que no necesariamente se suma de manera separada o autnoma a parmetros de control sobradamente conocidos en el Derecho Constitucional comparado y
que han hallado proyeccin en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
como el principio de proporcionalidad, sino que ms bien tiende a insertarse en uno
de los escalones o niveles de anlisis de este ltimo principio, como veremos.
II. Funciones generales de la clusula

La clusula de la sociedad democrtica no ha cumplido en el sistema interamericano las mismas funciones que en el sistema europeo de proteccin de los derechos
humanos. En particular, ella no ha sido, al menos directamente, un cauce conceptual
para la comparacin jurdica, como s ha ocurrido dentro del espacio europeo abarcado por el Consejo de Europa.6 Ello es en parte explicable por los matices apreciables
en las finalidades principales del Consejo de Europa, por un lado, y de la Organizacin
de Estados Americanos, por otro lado.
La concepcin del Consejo de Europa estuvo ligada a la voluntad de unir a
Estados europeos que tenan una visin compartida sobre la democracia y sobre
valores jurdicos y tico-culturales fundamentales como el imperio de la ley y los
derechos humanos. La preservacin y realizacin progresiva de estos valores impona una unin ms estrecha entre esos Estados, tal como se desprende del
Prembulo del Estatuto del Consejo de Europa y de su artculo 1. Para alcanzar esta
finalidad era necesaria una accin conjunta en campos como el jurdico as
como la salvaguardia y la mayor efectividad de los derechos humanos y las libertades fundamentales (art. 1, b). La garanta de estos derechos por los Estados europeos y su contribucin para la realizacin de los objetivos sealados quedaba adems definida como una condicin para su ingreso al Consejo (arts. 3 y 4). Esta asociacin espiritual entre Estados, que se proyectaba a mbitos econmicos, sociales
y culturales, pretenda dejar definitivamente atrs la experiencia dolorosa de la
soberana nacional puesta al servicio de la negacin de la dignidad humana y vena
adems a sellar una identidad poltica comn opuesta a la del rgimen comunista
5
Unas reflexiones previas sobre la fundamentacin de tal control pueden verse en Casal H, Jess M.,
Condiciones para la limitacin o restriccin de derechos fundamentales, Revista de Derecho de la
Universidad Catlica del Uruguay, No. III, 2002, pp. 133 y ss.
Cfr. Grabenwarter, Christoph, Europische Menschenrechtskonvention, Mnchen, Beck, 2008, p. 116;
Wahl, Reiner, Das Verhltnis der EMRK zum nationalen Recht, en Human Rights, Democracy and the
Rule of Law, Liber amicorum Luzius Wildhaber, Baden-Baden, Nomos, 2007, p. 867; Schyff, G., The concept of democracy as an element of the European Convention, The Comparative and International Law
Journal of Southern Africa, 2005, pp. 355 y ss.
133
Jess M. Casal H
de la Unin Sovitica.7 En este contexto, la unin o integracin jurdica entre los

respectivos Estados en las materias sealadas no era una simple consecuencia derivada o secundaria del sistema instaurado, sino una razn inspiradora y finalidad
principal del mismo.
Algo distinto sucede con la Organizacin de Estados Americanos (OEA), cuyos
fines primordiales gestacionales pueden resumirse en el afianzamiento de la paz y de
la seguridad del continente; la promocin y consolidacin de la democracia representativa; y la promocin del desarrollo econmico, social y cultural de los Estados partes (art. 2 de la Carta de la OEA). Estas finalidades se ven reflejadas en el articulado
de la Carta, que regula la solucin pacfica de controversias entre los Estados miembros; la garanta de la seguridad colectiva en caso de agresiones a la integridad o inviolabilidad del territorio o a la soberana de un Estado americano; y las formas de impulsar el desarrollo integral. Los propsitos de la Organizacin de Estados Americanos
relacionados con el mantenimiento de la paz y, en consecuencia, la resolucin pacfica de las controversias, son una manifestacin de la condicin que desde su origen se
le atribuy de ser un organismo regional de la Organizacin de las Naciones Unidas
(art. 1 de la Carta).
Entre los objetivos primordiales explcitos de la organizacin no se encuentra el
de profundizar la unin o integracin entre los Estados miembros. La Carta propugna
las relaciones de solidaridad y de cooperacin entre ellos, pero hace nfasis en la necesidad de respetar la soberana e independencia de los Estados y el principio de no
intervencin.8 Sin embargo, dicha unin o integracin no es extraa a sus fines ni a
su radio de accin. Los antecedentes de la creacin de esa organizacin regional se
remontan al panamericanismo y los valores que sta procura salvaguardar son un
patrimonio tico-jurdico y poltico comn a los Estados miembros.9
Dos finalidades de la organizacin que favorecen la unin o integracin jurdica
son la promocin y consolidacin de la democracia representativa, as como la promocin y proteccin de los derechos humanos. La primera est expresamente formulada como tal en el artculo 2 de la Carta de la Organizacin de Estados Americanos,
la segunda se desprende de su Prembulo y de algunas de sus disposiciones (arts. 3, l
y 106 de la Carta de la OEA). La extensin y robustecimiento de la democracia en los
pases americanos lleva consigo la adopcin de instituciones, valores y procedimientos afines, asociados a la idea de la democracia. Asimismo, la promocin y proteccin
de los derechos humanos ha impulsado la modificacin de textos legales o criterios
7
8
9
134
Vid. Garca de Enterra, Eduardo y otros, El sistema europeo de proteccin de los derechos humanos,
Madrid, Civitas, 1983, pp. 61 y ss.
Sobre la tensin entre este principio y el propsito mencionado en la Carta de promover la democracia
representativa vid. Aguiar, Asdrbal, El derecho a la democracia, Caracas, EJV, 2008, pp. 105 y ss.
Vid. Gros, Estudios sobre derechos humanos II, Madrid, Civitas, 1988, pp. 128 y ss.; Buergenthal y otros, La
proteccin de los derechos humanos en las Amricas, Madrid, Civitas/IIDH, 1990, pp. 31 y ss.; Aguiar, op.
cit., pp. 84 y ss.

jurdicos contrarios a tales derechos y su sustitucin por otros ajustados a estndares

internacionales que terminan siendo compartidos.
La bsqueda de cierta uniformidad jurdica est adems ligada a los objetivos de la
organizacin, como lo demuestran las funciones asignadas al Comit Jurdico Interamericano en reas como la codificacin internacional y los problemas jurdicos referentes a la integracin de los pases en desarrollo del Continente y la posibilidad de uniformar sus legislaciones en cuanto parezca conveniente (art. 99 de la Carta de la OEA). En
cumplimiento de estas funciones se han aprobado importantes convenciones internacionales sobre Derecho Internacional Privado, que se han traducido en reformas legislativas
en los Estados partes. Por otro lado, como muestra del panamericanismo asociado a la
organizacin pueden mencionarse iniciativas que propician el acercamiento econmico
entre los pases del continente, como las emprendidas desde las sucesivas Cumbres de las
Amricas con el propsito de promover el desarrollo de los Estados miembros.
La posicin de la promocin y defensa de los derechos humanos dentro de la Carta
de la Organizacin de Estados Americanos merece un comentario particular. El fortalecimiento de una unin jurdica entre todos los Estados americanos basada en la promocin y garanta colectiva de los derechos humanos no fue inicialmente un propsito
central de dicha Organizacin a tenor de la Carta. En su texto original sta ni siquiera
aluda a mecanismo alguno de promocin o defensa de los derechos humanos perteneciente a esa organizacin, lo cual slo sera superado en 1970 mediante la entrada en
vigor del Protocolo de Buenos Aires, que confiri un fundamento normativo slido a las
funciones que desde 1960 vena desempeando la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos. La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
de 1948, que ciertamente fue coetnea a la creacin de aquella organizacin, cuyo
Prembulo indica que la proteccin internacional de los derechos humanos debe ser
gua principalsima del derecho americano en evolucin, fue asumida entonces como
un documento que careca del carcter de derecho positivo sustantivo.10 Un verdadero salto cualitativo en el compromiso interamericano con la proteccin de estos derechos se produce con la adopcin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
en 1969 y su entrada en vigencia en 1978. Ello sent los fundamentos de un completo
sistema de proteccin de derechos humanos cuya evolucin permite constatar el lugar
central que la promocin y defensa de estos derechos hoy ocupa en la Organizacin de
Estados Americanos, lo cual ha rendido frutos en el terreno de la integracin jurdica,
al menos respecto de los Estados que han ratificado la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y reconocido la competencia contenciosa de la Corte.
En este sentido conviene destacar que la recepcin de la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en muchos Estados americanos11 ha pro10
11
Buergenthal y otros, op. cit., p. 35.

Vid. Ayala, Carlos, Recepcin de la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional en Estudios de Derecho Pblico, Libro Homenaje a Humberto J. La Roche Rincn,
Caracas, Tribunal Supremo de Justicia, 2001, Vol. 1.
135
Jess M. Casal H
ducido en una medida no desdeable una aproximacin entre los respectivos ordenamientos jurdicos. Nos referimos no a la comunidad de instituciones jurdicas previa
al funcionamiento del sistema interamericano, tradicional entre los ordenamientos
latinoamericanos, sino a logros posteriores atribuibles a ese sistema. Ello resulta palmario en materias como la libertad de expresin, en la cual ha sido rica la jurisprudencia de dicha Corte, y en otros temas en los que ha sido igualmente modlica, como
los mecanismos de proteccin frente a la posible desaparicin forzada de personas; las
garantas de la libertad personal; las garantas del debido proceso y el derecho a un
recurso efectivo frente a violaciones a derechos humanos; la prohibicin de las leyes
de amnista en caso de graves violaciones a los derechos humanos; y el rgimen jurdico y lmites de los estados de excepcin. Igualmente, el tratamiento jurisprudencial
de un principio esencial para el control de las injerencias estatales en los derechos
humanos, como lo es la proporcionalidad, sin duda repercutir en los sistemas jurdicos americanos. ste y otros recientes avances jurisprudenciales de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y, en especial, la invocacin de la Carta
Democrtica Interamericana en algunos de sus pronunciamientos permiten vislumbrar una intensificacin del efecto integrador de la organizacin, que consolide un
acervo jurdico-poltico comn a los Estados americanos.
No es caracterstico, en todo caso, de la jurisprudencia de esa Corte acudir a la
comparacin jurdica entre los ordenamientos jurdicos americanos para resolver cuestiones interpretativas referidas a tales derechos, como s ocurre en el mbito europeo.
De all que la clusula de la sociedad democrtica de la Convencin Americana no haya
sido una vlvula por la cual fluya a menudo una comparacin entre sistemas jurdicos
que favorezca, en medio de la legtima diversidad, cierta integracin jurdica.
Al margen de la posible funcin integradora de la clusula de la sociedad democrtica, es preciso sealar que sta ha tenido significacin en la temtica de las restricciones a los derechos humanos. La utilizacin de la nocin de sociedad democrtica
como un parmetro para la determinacin de la licitud de las limitaciones a derechos
humanos ha sido palpable bsicamente en materia de libertad de expresin, dada su
ntima y recproca conexin con la democracia. La jurisprudencia interamericana ha
reconocido adems la trascendencia general de tal clusula, pues ha afirmado, como
veremos, que la compatibilidad de la limitacin de algn derecho con la sociedad
democrtica es un requisito de licitud vlido para la restriccin de cualesquiera de los
derechos protegidos por la Convencin Americana. La nocin de sociedad democrtica tambin le ha permitido fundamentar la conexin entre el principio de legalidad
y la legitimidad poltica que debe brindarle soporte.12
Es importante, sin embargo, advertir que con frecuencia la referencia jurisprudencial a la sociedad democrtica, como concepto que respalda una determinada
12
136
Sobre esta vinculacin entre la legalidad y la legitimidad cfr. La Expresin Leyes en el Artculo 30 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986.
Serie A No. 6, prr. 32.

interpretacin en el contexto del examen de licitud de la restriccin de algn derecho, no resulta de la expresa invocacin del artculo 32.2 de la Convencin
Americana. Ello puede obedecer al temor de la Corte Interamericana a una aplicacin
general de los motivos de limitacin de derechos humanos mencionados en dicho precepto, sobre todo respecto de derechos que, como la libertad de expresin, poseen una
norma especial sobre restricciones, ms precisa y estricta. Adems, la idea de la sociedad democrtica entronca con el concepto de democracia representativa, el cual es
transversal a la Convencin, por lo que en materia de restricciones a los derechos all
protegidos puede ser empleado como criterio interpretativo sin necesidad de aducir
expresamente el artculo 32.2. Conviene recordar que [l]a democracia representativa
es determinante en todo el sistema del que la Convencin forma parte.13
No resulta apreciable en la jurisprudencia una diferenciacin conceptual entre la
nocin de sociedad democrtica y la de democracia representativa. Slo cabra apuntar
que en ocasiones se apela a la expresin sociedad democrtica, slo utilizada en la
Convencin Americana en el artculo 32.2 y en las correlativas disposiciones especiales,
en lugar de a la de democracia representativa, cuando se quiere poner el nfasis en asuntos vinculados al desenvolvimiento de la sociedad y a la relacin de sta y de los individuos con el Estado,14 mientras que la democracia representativa es mencionada cuando
interesa subrayar la faceta poltico-institucional de un asunto, sobre todo en materia de
derechos polticos.15 En todo caso, de la jurisprudencia interamericana cabe colegir que
la clusula de la sociedad democrtica del artculo 32.2 informa o inspira, as sea tcitamente, los criterios de control sobre restricciones fundados en la idea de la democracia.
Esto explica que en ms de una ocasin la Corte haya aludido a la sociedad democrtica en el sentido de la Convencin,16 sin citar los preceptos indicados. De ah que en
adelante sigamos hablando de la clusula de la sociedad democrtica, pero entendindola en un sentido amplio o interpretativo y no simplemente literal.
Ms all del mbito del control especficamente democrtico de las restricciones
a los derechos, es importante constatar que la clusula o el concepto de la sociedad
democrtica ha sido un cauce para el ingreso del principio de proporcionalidad como
criterio para la medicin de la licitud de las injerencias estatales en los derechos reconocidos en la Convencin Americana.17 Igualmente, la nocin de sociedad democr13
14
15
16
17
La Expresin Leyes en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, op. cit.,
prr. 34.
Cfr., por ejemplo, La colegiacin obligatoria de periodistas, Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No 5, prr. 69; y el caso Ivcher Bronstein vs. Per, sentencia de 6 de febrero de 2001.
Serie C No. 74, prr. 149.
Caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184,
prrs. 142 y 149.
Cfr., entre otros, el caso Castillo Petruzzi y otros , sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52,
prr. 184.
Cfr. La colegiacin obligatoria de periodistas, op. cit., prr. 46.; y el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia del 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, prrs. 120-123.
137
Jess M. Casal H
tica ha servido para introducir limitaciones a los poderes extraordinarios que eventualmente ostentan los Estados durante un estado de excepcin, adicionales a las
expresamente estipuladas en la Convencin.18 Tambin se han desarrollado valiosas
construcciones jurisprudenciales gracias a la vinculacin establecida por la Corte
Interamericana entre la nocin de democracia representativa o de sociedad democrtica y el concepto de Estado de Derecho;19 en estos supuestos la idea de la sociedad
democrtica no ha sido slo fuente de lmites a las facultades estatales de restriccin
de los derechos proclamados, sino que en ms de una ocasin ha sido un criterio
orientador de la interpretacin de la significacin o alcance de estos derechos.
III. Alcance general del control democrtico basado en dicha clusula

En el campo del control democrtico de las restricciones a derechos humanos
fundado en dicha clusula, no ha sido objeto de debate si ste se refiere a los medios
constitutivos de una injerencia en algn derecho convencionalmente reconocido o
solamente a los fines respectivos, como s se ha sucedido en los sistemas europeo y
universal.20 Pese al escaso tratamiento jurisprudencial que el tema ha recibido, puede
sostenerse que tanto los medios como los fines de la injerencia estatal, y en especial la
relacin medio-fin, quedan sujetos a este test democrtico.
Desde la opinin consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
relativa a la colegiacin obligatoria de los periodistas se establecieron criterios sobre
la interpretacin de los fines que de acuerdo con la Convencin pueden justificar la
limitacin de los derechos que ella protege. Estos criterios sentaron las bases para el
correspondiente control democrtico. Entonces qued de manifiesto la reserva de la
Corte Interamericana ante la posibilidad de extender las causales de limitacin previstas en el artculo 32.2 de la Convencin a derechos que poseen su propio rgimen
en materia de restricciones:
El artculo 32.2 contiene un enunciado general que opera especialmente
en aquellos casos en que la Convencin, al proclamar un derecho, no dispone
nada en concreto sobre sus posibles restricciones legtimas.21
Ciertamente, los fines generales enunciados en dicho artculo para justificar la
limitacin de los derechos de la Convencin no desplazan las reglas especiales previstas respecto de la restriccin de un determinado derecho. As, los bienes jurdicos
cuyo aseguramiento puede justificar, de acuerdo con el artculo 13.2 de la
18
19
20
21
138
El habeas corpus bajo suspensin de garantas, Opinin Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie
A No. 8, prrs. 26 y 42.
Caso Castillo Pez vs. Per, sentencia del 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, prr. 82.
Cfr. Garibaldi, op. cit., pp. 26 y ss.
La colegiacin obligatoria de periodistas, op. cit., prr. 65.

Convencin, responsabilidades ulteriores en materia de libertad de expresin, tienen

un carcter taxativo, por lo que no sera lcito acudir a la nocin genrica de bien
comn del artculo 32.2 para fundamentar una limitacin a la libertad de expresin.
Ms an, tampoco cabe invocar el artculo 32.2 para respaldar restricciones cuando el
derecho est consagrado de tal modo que no admite restriccin alguna (arts. 6, 9, y 18,
entre otros).
No obstante, si bien el artculo 32.2 se aplica especialmente en el supuesto
sealado, es decir, a falta de una norma particular sobre la posibilidad de restricciones, ello no implica negar su relevancia general como criterio interpretativo, en lo que
atae a la necesaria compatibilidad de toda limitacin a un derecho con la sociedad
democrtica. El mismo pronunciamiento de la Corte, cuyo eje fue la libertad de expresin, califica al artculo 32.2 como un criterio de interpretacin, junto con el
Prembulo y el artculo 29 c) y d) de la Convencin:
Esas disposiciones representan el contexto dentro del cual se deben interpretar las restricciones permitidas por el artculo 13.2. Se desprende de la reiterada mencin a las instituciones democrticas, democracia representativa y
sociedades democrticas que el juicio sobre si una restriccin a la libertad de
expresin impuesta por un Estado es necesaria para asegurar uno de los objetivos mencionados en los literales a) o b) del mismo artculo, tiene que vincularse
con las necesidades legtimas de las sociedades e instituciones democrticas.22
En virtud de la remisin del artculo 29 d) a la Declaracin Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, cobra significacin convencional, a juicio de la
Corte, el ya citado artculo XXVIII de tal Declaracin, que hace mencin a las exigencias del desenvolvimiento democrtico, lo cual le permiti concluir que:
Las justas exigencias de la democracia deben, por consiguiente, orientar la
interpretacin de la Convencin y, en particular, de aquellas disposiciones que
estn crticamente relacionadas con la preservacin y el funcionamiento de las
instituciones democrticas.
La Corte lleg a hacer una comparacin entre el artculo 13 de la Convencin y
el artculo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que reconoce la libertad
de expresin, y destac que aquel precepto omite la referencia de ste a las medidas
necesarias en una sociedad democrtica. Sin embargo, consider que esta diferencia en la terminologa pierde significado,23 en razn de los criterios interpretativos
esbozados. Esta postura ha sido recientemente ratificada de manera rotunda por la
jurisprudencia:
22
23
Idem, prr. 42.

Idem, prr. 44.
139
Jess M. Casal H
La Corte Interamericana ha sostenido que para que una restriccin sea permitida a la luz de la Convencin debe ser necesaria para una sociedad democrtica. Este requisito, que la Convencin Americana establece de manera explcita
en ciertos derechos (de reunin, artculo 15; de asociacin, artculo 16; de circulacin, artculo 22), ha sido incorporado como pauta de interpretacin por el
Tribunal y como requisito que califica a todas las restricciones a los derechos de
la Convencin, incluidos los derechos polticos.24
Esta clusula o exigencia de la sociedad democrtica debe tenerse en cuenta en el
control de licitud de la finalidad de las restricciones a los derechos protegidos por la
Convencin, como se desprende de la misma opinin consultiva, en la que se fijan ciertas condiciones para la invocacin del orden pblico o del bien comn con miras a restringir algn derecho. Tambin debe examinarse, a la luz de las exigencias de la sociedad
democrtica, la licitud de los medios empleados para limitar algn derecho reconocido
en la Convencin. El artculo 32.2 de la Convencin, al igual que el artculo 29.2 de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos y el artculo XXVIII de la Declaracin
Americana, literalmente se circunscriben a las finalidades que lcitamente pueden ser
perseguidas al limitar un derecho, pero carecera de fundamento un entendimiento del
alcance del control respectivo que excluyera a los medios empleados y a la relacin
medio-fin, ya que el examen de la compatibilidad con la democracia de la restriccin a
un derecho, desde el costado de la finalidad, naturalmente ha de conducir a la evaluacin
de los medios, pues una medida que pretenda cobijarse bajo el fin del orden pblico, por
ejemplo, pero que en la situacin concreta vaya ms all de lo necesario para salvaguardarlo en una sociedad democrtica, obviamente vulnerara lo dispuesto en el artculo
32.2, o en las disposiciones especiales correlativas de la Convencin. En otras palabras, lo
que se revisa desde la ptica de la sociedad democrtica no es slo la significacin abstracta que cabe atribuir a alguna finalidad permitida por la Convencin, sino tambin el
sentido concreto que se le haya otorgado en un caso determinado.
Conviene reiterar que este control de los medios y fines de las injerencias estatales en los derechos amparados por la Convencin apoyado en la nocin de la sociedad democrtica ha cobijado la incorporacin de principios o categoras dogmticas
que en el Derecho interno suelen diferenciarse del concepto de democracia o que en
todo caso clsicamente no se han identificado con lo especficamente democrtico. No
se pone objecin alguna a esta tendencia, pues la interpretacin de los conceptos de
la Convencin no est atada al sentido que se les atribuya en el orden interno, pero
esta constatacin es importante hacerla en el contexto de este trabajo. En el caso del
sistema interamericano esta apertura de la nocin de sociedad democrtica tiene
carcter estructural, pues la Corte Interamericana ha sostenido insistentemente que
en una sociedad democrtica los derechos y libertades inherentes a la persona, sus
24
140
Caso Yatama vs. Nicaragua, sentencia del 23 de junio de 2005. Serie C No. 127, prrs. 206 y ss.

garantas y el Estado de Derecho constituyen una trada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en funcin de los otros.25 En la actualidad esta trada encuentra reflejo en la Carta Democrtica Interamericana, que ha
sido incorporada a la jurisprudencia de la Corte.26
De esta forma el Estado de Derecho y sus manifestaciones se incorporan a los
valores de la sociedad democrtica e inciden en el examen de licitud de las restricciones a los derechos humanos. As, el principio de proporcionalidad, generalmente asociado al concepto de Estado de Derecho, pertenece al acervo dogmtico de la jurisprudencia interamericana, en la cual entr de la mano de la clusula de la sociedad democrtica. Estas implicaciones de tal clusula no sern tratadas con mayor detenimiento
en el presente estudio, en atencin al objeto que le es propio. Nos centraremos en los
criterios ms cercanos al caudal conceptual especficamente democrtico,27 los cuales
son todava escasos pero estn en vas de fructificar. Ello sin perjuicio de la relevancia de stos para el desarrollo del juicio de proporcionalidad, en especial de la ponderacin, lo cual ser analizado de manera particular.
IV. Criterios para un control democrtico de las restricciones

a derechos humanos
Ya se destac la importancia de la democracia en el sistema interamericano de
proteccin de derechos humanos. La Organizacin de Estados Americanos, en la cual
aqul se inserta, persigue como una de sus principales finalidades la promocin y consolidacin de la democracia representativa, y la democracia ocupa un lugar capital en
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. Esa conexin sistemtica de los
derechos humanos con la democracia necesariamente trasciende al tema que nos
ocupa. Si la democracia o la sociedad democrtica es el ambiente en el que los derechos humanos pueden alcanzar plena vigencia es natural que las restricciones impuestas a tales derechos deban estar en consonancia con ella. Aludiremos a algunas brechas abiertas en esa direccin por la jurisprudencia interamericana.
1. La interpretacin democrtica de la finalidad legtima de la restriccin

Un aporte notable del sistema interamericano consiste en haber puesto de relieve algunas consecuencias de la lectura democrtica de las finalidades admitidas por la
25
26
27
El habeas corpus bajo suspensin de garantas, op. cit., prr. 26.

Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit., prrs. 193, 207 y 215; caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos
Mexicanos, op. cit., prr. 142. En relacin con la significacin de la Carta Democrtica Interamericana vid.
Aguiar, op. cit., pp. 137 y ss.
En cuanto al concepto de democracia vid., entre otros, Touraine, Alain, Qu es la democracia?, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1995, pp. 35 y ss.; Sartori, Giovanni, Qu es la Democracia?, Mxico,
Tribunal Federal Electoral, 1997, pp. 201 y ss.
141
Jess M. Casal H
Convencin para la limitacin de derechos humanos. Este desarrollo jurisprudencial

hace honor a la preocupacin expresada por Ren Cassin cuando le correspondi
defender la clusula de la sociedad democrtica de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos.28 Los conceptos indeterminados empleados por los instrumentos
internacionales al prever tales finalidades, como el de orden pblico o el de seguridad
nacional, pueden dar cabida a limitaciones muy severas y excesivas de derechos humanos, si aqullos no son interpretados desde el prisma de la sociedad democrtica.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos apreci prontamente la significacin de esta aproximacin hermenutica y la aplic a los conceptos de orden pblico y de bien comn contenidos en los artculos 13.2 y 32.2 de la Convencin
Americana, respectivamente. Consciente de que ambos conceptos pueden oponerse al
pleno disfrute de los derechos humanos, la Corte advirti que nunca es lcito invocarlos para suprimir un derecho garantizado por la Convencin o para desnaturalizarlo
o privarlo de contenido real29 y aadi que:
Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones
a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretacin estrictamente
ceida a las justas exigencias de una sociedad democrtica que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de preservar
el objeto y fin de la Convencin.30
De este modo el bien comn, expresin que considerada en abstracto pudiera dar
lugar a visiones comunitaristas que enfatizaran la subordinacin de la persona y de sus
derechos a las exigencias colectivas, al estilo de la clusula de comunidad en su da
defendida por algunos en el Derecho alemn,31 fue pasado por un tamiz democrtico
del cual resulta un orden social basado en la dignidad de la persona y en sus derechos:
Es posible entender el bien comn, dentro del contexto de la Convencin,
como un concepto referente a las condiciones de la vida social que permiten a
los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo personal y la
mayor vigencia de los valores democrticos.32
Algo similar ocurri con el concepto de orden pblico, nocin que en su generalidad cabra identificar con el mantenimiento de la tranquilidad pblica o con principios o deberes jurdicos inderogables. La Corte, al determinar su alcance en el con28
29
30
31
32
142
Garibaldi, op. cit., pp. 29 a 32.

Ibidem.
En relacin con esta teora y su superacin vid. Stern, K., Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,
T. III/2, Beck, Mnchen, 1994, p. 849.

texto de las limitaciones a la libertad de expresin, nuevamente desde el prisma de la

democracia, declar que:
el mismo concepto de orden pblico reclama que, dentro de una sociedad
democrtica, se garanticen las mayores posibilidades de circulacin de noticias,
ideas y opiniones, as como el ms amplio acceso a la informacin por parte de
la sociedad en su conjunto. La libertad de expresin se inserta en el orden pblico primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre
y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse.33
As se logr integrar en el propio concepto de orden pblico la garanta de la
libre circulacin de ideas, de manera que aqul ya no pudiera ser aducido como un
concepto contrapuesto al ejercicio de la libertad de expresin. De all que la Corte
seguidamente se haya referido a un orden pblico democrtico34 en el que ese derecho sea respetado escrupulosamente. Ntese que la lectura democrtica del orden
pblico lind en este caso con un vaciamiento de este concepto como posible fundamento de alguna limitacin legal a la libertad de expresin, a tenor del artculo 13.2
de la Convencin, lo cual no sera aceptable con arreglo a este mismo instrumento. Si
la Convencin prev que el aseguramiento del orden pblico es una finalidad lcita de
leyes eventualmente restrictivas de un derecho, el intrprete no est facultado para
disolver esta regulacin mediante la absorcin del fin sealado por el propio derecho,
con lo cual el bien colectivo que se pretenda dejar a salvo quedara desplazado. Lo
que s es posible y necesario es delimitar ese concepto en virtud de las exigencias
democrticas, lo cual es en el fondo el sentido del pronunciamiento de la Corte.
2. Significacin especial de la libertad de expresin y de otros derechos

ntimamente asociados al juego democrtico
La Corte Interamericana ha enfatizado la importancia fundamental que ostentan los
derechos ntimamente asociados al juego democrtico. Esta lnea jurisprudencial ha sido
abierta en el terreno de la libertad de expresin, calificada como piedra angular de la
democracia,35 pero ha trascendido a otros mbitos, como el de los derechos polticos. Al
respecto, la Corte ha destacado que Al ponderar la importancia que tienen los derechos
polticos la Corte observa que incluso la Convencin, en su artculo 27, prohbe su suspensin y la de las garantas judiciales indispensables para la proteccin de stos,36 lo
cual es indicativo de la fuerza que ellos tienen en dicho sistema,37 y ha sostenido que:
33
34
35
36
37
Idem, prr. 69.

Ibidem.
Idem, prr. 70.
Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit., prr. 191.
La Expresin Leyes en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, op. cit., prr. 34.
143
Jess M. Casal H
Los derechos polticos son derechos humanos de importancia fundamental dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con
otros derechos consagrados en la Convencin Americana como la libertad de
expresin, la libertad de reunin y la libertad de asociacin y que, en conjunto, hacen posible el juego democrtico. La Corte destaca la importancia que tienen los derechos polticos y recuerda que la Convencin Americana, en su artculo 27, prohbe su suspensin y la de las garantas judiciales indispensables
para la proteccin de stos.38
De esta forma parece reconocerse una cierta posicin preferente a los derechos
directamente vinculados al proceso poltico democrtico, lo cual puede repercutir en
la ponderacin que se efecta en el examen de la proporcionalidad de la restriccin
de algn derecho. En cualquier caso, tal posicin preferente no posee, a la luz de una
apreciacin de conjunto de las sentencias pertinentes de la Corte, un carcter definitivo ni general, sino que solamente se manifiesta cuando mediante la correspondiente restriccin quede comprometido el proceso democrtico.
Al margen de la posible prevalencia de los derechos mencionados, importa
observar las consecuencias que tiene en el plano interpretativo el anclaje democrtico de esos derechos. En relacin con los derechos polticos el caso Yatama vs.
Nicaragua es bastante representativo de tales implicaciones.39 La controversia planteada se refera principalmente a la posible vulneracin de derechos polticos y de la
igualdad ante la ley originada por la exclusin de un partido poltico regional indgena, denominado de manera abreviada YATAMA, de unas elecciones municipales
celebradas en las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica de Nicaragua.
Lo que interesa destacar de la correspondiente sentencia de la Corte
Interamericana es que las disposiciones legales cuya aplicacin motiv la exclusin
comentada no fueron consideradas en s mismas contrarias a los derechos polticos y
a la igualdad ante la ley, sino en atencin a la situacin de las comunidades indgenas
y tnicas de la Costa Atlntica de Nicaragua, lo cual fue iluminado por la significacin
reconocida al derecho al voto y, en general, a la participacin poltica en una democracia. La legislacin electoral estableca que la postulacin de candidatos para el respectivo proceso electoral estaba reservada a los partidos polticos, lo que oblig a algunos integrantes de comunidades indgenas o tnicas de la regin a organizarse como
partido poltico y a cumplir los requisitos normativamente fijados para la obtencin
de personalidad jurdica. Esto supuso, a juicio de la Corte, desconocer los usos, costumbres y tradiciones organizativas de esas comunidades, que se vieron forzadas a
adoptar las formas de un partido poltico para poder realizar postulaciones, en detrimento de los derechos polticos y de la igualdad ante la ley.
38
39
144
Caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, op. cit., prr. 140.
Caso Yatama vs. Nicaragua, op. cit.

Obsrvese que no se cuestion el requisito de que las postulaciones debieran provenir de partidos polticos analizado en abstracto o de manera aislada, sino los efectos
de esta exigencia respecto de comunidades para las cuales la misma resultaba extraa
a sus costumbres o tradiciones, lo que poda obstaculizar su participacin en los correspondientes procesos electorales. La sentencia fue clara al afirmar que:
...la participacin en los asuntos pblicos de organizaciones diversas de los
partidos, sustentadas en los trminos aludidos en el prrafo anterior, es esencial
para garantizar la expresin poltica legtima y necesaria cuando se trate de grupos de ciudadanos que de otra forma podran quedar excluidos de esa participacin, con lo que ello significa.40
Otro requerimiento que fue objetado consista en condicionar la participacin en
las elecciones locales a que se hubieran presentado candidatos al menos en el 80% de los
municipios de la correspondiente circunscripcin electoral y respecto del 80% del total
de las candidaturas. Segn la sentencia ello limit indebidamente la participacin poltica de los candidatos propuestos por YATAMA,41 pues se exiga a este partido tener
presencia en municipios en los que la poblacin indgena o tnica era minoritaria.
Estos aspectos restrictivos de la normativa electoral y su repercusin negativa
sobre el derecho de participacin fueron calificados como graves porque:
existe una estrecha relacin entre el derecho a ser elegido y el derecho a
votar para elegir representantes...se afect a los electores como consecuencia de
la violacin al derecho a ser elegidos de los candidatos de YATAMA. En el presente caso, la referida exclusin signific que los candidatos propuestos por
YATAMA no figuraran entre las opciones al alcance de los electores, lo cual
represent directamente un lmite al ejercicio del derecho a votar e incidi negativamente en la ms amplia y libre expresin de la voluntad del electorado, lo
cual supone una consecuencia grave para la democracia.42
Por tanto, el examen desde un prisma democrtico de la restriccin impuesta al
derecho de participacin poltica y a la igualdad ante la ley favoreci el reconocimiento de la vulneracin de estos derechos, as como la determinacin de su gravedad,
frente a una normativa que vista de manera general o abstracta no necesariamente era
contraria a estos derechos. Una preocupacin de fondo que inspir la decisin judicial
fue precisamente la de propugnar que las comunidades mencionadas pudieran inte40
41
42
Idem, prr. 217.

Idem, prr. 223.
Idem, prr. 226.
145
Jess M. Casal H
grarse a las instituciones y rganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su poblacin en la direccin de los asuntos pblicos.43
En el sistema interamericano la incidencia de la nocin de sociedad democrtica en el examen de licitud de medidas restrictivas de derechos humanos se inici y ha
alcanzado su mayor desarrollo en materia de libertad de expresin. El juicio de validez no ya sobre los fines sino sobre los propios medios de la restriccin ha tenido en
esta esfera una vinculacin relevante con la funcionalidad de la democracia. El contexto de esta vinculacin ha sido la imbricacin establecida desde el comienzo por la
jurisprudencia de la Corte Interamericana entre la libertad de expresin y la democracia. Tempranamente, en su opinin consultiva sobre la colegiacin obligatoria de
periodistas, la Corte dej sentado el criterio segn el cual:
La libertad de expresin es una piedra angular en la existencia misma de
una sociedad democrtica. Es indispensable para la formacin de la opinin
pblica. Es tambin conditio sine qua non para que los partidos polticos, los sindicatos, las sociedades cientficas y culturales, y en general, quienes deseen
influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condicin para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, est suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no est bien
informada no es plenamente libre.44
Esta imbricacin repercute de manera general en la interpretacin de la libertad
de expresin, incluyendo lo relativo a la determinacin de las restricciones legislativas
estimadas admisibles. Pese a la ausencia de una base textual especfica en el artculo 13
de la Convencin Americana para un control de licitud de las restricciones a este derecho fundado en el concepto de la sociedad democrtica o de la democracia, la apreciacin sistemtica de la significacin de la democracia dentro de la Convencin ha
impulsado la aplicacin del test democrtico al que nos referimos. El mismo ha propiciado, de manera no siempre explcita, muchos avances jurisprudenciales en materia de
libertad de expresin, cuyo anlisis particularizado escapa a los propsitos del presente estudio. Nos limitaremos a mostrar algunos hitos de esta evolucin.
Un buen ejemplo de ese test se encuentra en el caso Ricardo Canese vs.
Paraguay,45 en el cual confluy la rica jurisprudencia que al respecto se ha ido construyendo. El seor Canese haba difundido, en medio de una campaa electoral a la
Presidencia de la Repblica, informacin sobre presuntos hechos de corrupcin en los
que estara implicada una compaa que tena entre sus accionistas a uno de los candidatos presidenciales, lo cual motiv la interposicin de una querella criminal por
difamacin e injuria que desemboc en el enjuiciamiento y condena penal de Canese.
43
44
45
146
Idem, prr. 225

Sentencia del 31 de agosto de 2004. Serie C N 111.

La condena fue finalmente anulada, pero para entonces ya se haban dictado medidas
que afectaron los derechos de Canese, entre ellos la libertad de expresin. Para la
Corte Interamericana de Derechos Humanos la vulneracin de este derecho se produjo porque la sancin penal impuesta haba sido innecesaria en una sociedad democrtica y desproporcionada, pues desconoca las circunstancias en las cuales se haban
realizado las afirmaciones que podan repercutir en la reputacin de algunas personas:
El Tribunal estima que en el proceso seguido contra el seor Canese los
rganos judiciales debieron tomar en consideracin que aquel rindi sus declaraciones en el contexto de una campaa electoral a la Presidencia de la Repblica
y respecto de asuntos de inters pblico, circunstancia en la cual las opiniones y
crticas se emiten de una manera ms abierta, intensa y dinmica acorde con los
principios del pluralismo democrtico. En el presente caso, el juzgador deba
ponderar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems con el valor que
tiene en una sociedad democrtica el debate abierto sobre temas de inters o
preocupacin pblica.46
En armona con sus precedentes, la Corte Interamericana puso de relieve la distincin entre las expresiones o mensajes relacionados con asuntos de inters pblico,
inscritos en el control social sobre la actuacin de las autoridades o funcionarios o en
el debate poltico propio de la democracia, y aquellos que no lo estn. En el primer
supuesto debe existir un estricto escrutinio sobre cualquier restriccin de la libertad
de expresin, lo que tiene especiales implicaciones en el campo de la responsabilidad
penal, por el singular efecto inhibitorio que de ella cabe esperar. Sin llegar a decir que
la proteccin penal del honor de los funcionarios pblicos est completamente excluida, la Corte Interamericana ampar la libre circulacin de las ideas o informaciones
revestidas de inters pblico, que contribuyen a la formacin de la opinin pblica y
al desarrollo del control y deliberacin democrticos.
As, pues, la limitacin a la libertad de expresin derivada de la tipificacin del
delito de difamacin e injuria, que en s misma no fue declarada contraria a la
Convencin, dio lugar a una restriccin a la libertad de expresin del seor Canese
que fue considerada innecesaria y desproporcionada, dado que la ponderacin entre
el derecho al honor o a la reputacin y la libertad de expresin deba tener en cuenta la trascendencia democrtica de la posibilidad de manifestar sin cortapisas las ideas
o informaciones que coadyuvaran a la formacin de la opinin pblica sobre un tema
de eminente inters general.47
46
47
Idem, prr. 105.

En el presente caso, al emitir las declaraciones por las que fue querellado y condenado, el seor Canese
estaba ejercitando su derecho a la libertad de pensamiento y de expresin en el marco de una contienda
electoral, en relacin con una figura pblica como es un candidato presidencial, sobre asuntos de inters
pblico, al cuestionar la capacidad e idoneidad de un candidato para asumir la Presidencia de la Repblica.
Durante la campaa electoral, el seor Canese fue entrevistado sobre la candidatura del seor Wasmosy por
147
Jess M. Casal H
Ntese que no se trata de que la libertad de expresin tenga ontolgicamente y

de manera general y abstracta una prevalencia frente al derecho al honor, sino de una
potenciacin de esta libertad dependiente del contenido y contexto de los mensajes
difundidos. En fecha reciente la Corte ha profundizado en esta manera de tratar la
tensin entre la libertad de expresin y el derecho al honor, al sostener en el caso
Kimel vs. Argentina48 que:
En torno a estos hechos las partes presentaron diversos alegatos en los que
subyace un conflicto entre el derecho a la libertad de expresin en temas de inters pblico y la proteccin de la honra de los funcionarios pblicos. La Corte
reconoce que tanto la libertad de expresin como el derecho a la honra, acogidos
por la Convencin, revisten suma importancia. Es necesario garantizar el ejercicio de ambos. En este sentido, la prevalencia de alguno en determinado caso
depender de la ponderacin que se haga a travs de un juicio de proporcionalidad. La solucin del conflicto que se presenta entre ciertos derechos requiere el
examen de cada caso, conforme a sus caractersticas y circunstancias, para apreciar la existencia e intensidad de los elementos en que se sustenta dicho juicio.
Con base en estas premisas la sentencia desarrolla un examen metdico de las
circunstancias particulares explcitamente orientado por el principio de proporcionalidad, en cada una de sus vertientes, el cual, como sabemos, ya haba sido aplicado por
la Corte pero no de la manera sistemtica que es apreciable en esta decisin. Ni siquiera el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que con antelacin a la jurisprudencia
interamericana y con mayor frecuencia ha acudido a dicho principio, suele realizar
una aplicacin integral del mismo. La jurisprudencia interamericana adopta as criterios para la resolucin de colisiones claramente enraizados en desarrollos doctrnales
y jurisprudenciales del Derecho Constitucional y del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, perfilando a la sociedad democrtica como un tertium comparationis, como un parmetro material para la ponderacin entre esta libertad y los otros
bienes o derechos con los que pueda entrar en colisin. En el caso Kimel vs. Argentina
la restriccin a la libertad de expresin haba consistido en la condena penal por
calumnia de un periodista que haba publicado un libro sobre hechos criminales ocurridos durante la dictadura en Argentina, el cual inclua objeciones a la actuacin de
un juez encargado de la correspondiente investigacin, y el anlisis de esa restriccin
48
148
periodistas de dos diarios nacionales, en su carcter de candidato presidencial. Al publicar las declaraciones
del seor Canese, los diarios ABC Color y Noticias jugaron un papel esencial como vehculos para el ejercicio de la dimensin social de la libertad de pensamiento y de expresin, pues recogieron y transmitieron
a los electores la opinin de uno de los candidatos presidenciales respecto de otro de ellos, lo cual contribuye a que el electorado cuente con mayor informacin y diferentes criterios previo a la toma de decisiones; idem, prr. 94.
Sentencia del 2 de mayo de 2008. Serie C No. 177, prr. 51.

desde un prisma democrtico se hizo perceptible especialmente en el examen de lo

que la propia sentencia denomin la estricta proporcionalidad de la medida, es
decir, la proporcionalidad en sentido estricto, cuya indagacin presupona ponderar
la afectacin de la libertad de expresin y la del derecho al honor, para lo cual fue
determinante que:
las expresiones concernientes a la idoneidad de una persona para el desempeo de un cargo pblico o a los actos realizados por funcionarios pblicos en el
desempeo de sus labores gozan de mayor proteccin, de manera tal que se propicie el debate democrtico. La Corte ha sealado que en una sociedad democrtica los funcionarios pblicos estn ms expuestos al escrutinio y la crtica del
pblico. Este diferente umbral de proteccin se explica porque se han expuesto
voluntariamente a un escrutinio ms exigente. Sus actividades salen del dominio
de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate pblico. Este umbral
no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el inters pblico de las actividades
que realiza, como sucede cuando un juez investiga una masacre en el contexto
de una dictadura militar, como ocurri en el presente caso.49
Ello, junto a otras razones, condujo a declarar la violacin de la libertad de
expresin -que el propio Estado termin reconociendo-, al ser manifiestamente desproporcionada50 la restriccin impuesta.
3. El pluralismo, la tolerancia y el espritu de apertura

Inspirndose en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos,51 la Corte Interamericana ha aludido al pluralismo, la tolerancia y el espritu de apertura como distintivos de la sociedad democrtica. Slo recientemente se
ha incluido esta trada en algunas sentencias, aunque ya antes de adoptarla completa
y explcitamente era posible hallar, especialmente en materia de libertad de expresin, manifestaciones de la asociacin entre esas ideas y la democracia.
En los casos Ros y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela se estableci que la libertad de expresin:
No slo debe garantizarse en lo que respecta a la difusin de informacin

o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o
indiferentes, sino tambin en lo que toca a las que resultan ingratas para el
Estado o cualquier sector de la poblacin. Tales son las demandas del pluralismo,
49
50
51
Idem, prr. 86.

Idem, prr. 94.
Cfr. Grabenwarter, op. cit., p. 116.
149
Jess M. Casal H
que implica tolerancia y espritu de apertura, sin los cuales no existe una sociedad democrtica.52
Esta afirmacin, claramente tributaria de la jurisprudencia europea, no tuvo en esos
casos desarrollos especialmente referidos a la temtica de la restriccin de derechos humanos. Pero en sentencias anteriores ya el pluralismo y la tolerancia o el espritu de apertura haban iluminado el examen de licitud de restricciones a la libertad de expresin.
En el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica la Corte Interamericana subray, desde la
ptica de la libertad de expresin, la importancia del pluralismo y de la tolerancia en una
democracia y apreci las circunstancias particulares del caso teniendo en consideracin las
exigencias del pluralismo. De manera general la correspondiente sentencia asever que:
Existe entonces una coincidencia en los diferentes sistemas regionales de
proteccin a los derechos humanos y en el universal, en cuanto al papel esencial
que juega la libertad de expresin en la consolidacin y dinmica de una sociedad democrtica. Sin una efectiva libertad de expresin, materializada en todos
sus trminos, la democracia se desvanece, el pluralismo y la tolerancia empiezan
a quebrantarse, los mecanismos de control y denuncia ciudadana se empiezan a
tornar inoperantes y, en definitiva, se empieza a crear el campo frtil para que
sistemas autoritarios se arraiguen en la sociedad.53
La sociedad autoritaria pareciera ser por tanto la anttesis de la sociedad democrtica propugnada por la Convencin, y el pluralismo y la tolerancia se presentan como elementos esenciales de esta ltima. Estos postulados son luego aplicados a los hechos examinados, referidos a la condena penal y civil, por ofensas en la modalidad de difamacin,
que haba sido impuesta al seor Herrera Ulloa, periodista de profesin, a causa de la
difusin parcial en un peridico costarricense de reportajes publicados en la prensa europea en los que un diplomtico de Costa Rica era sealado como autor de graves ilcitos.
En su sentencia la Corte Interamericana destac el inters pblico de las informaciones difundidas por el periodista condenado, relativas a la actuacin de un funcionario
pblico en el extranjero, y estim excesivas las exigencias que los tribunales nacionales
hicieron recaer sobre el periodista Herrera Ulloa para que ste pudiera resultar absuelto.
En particular, para su absolucin hubiera sido preciso que probara la veracidad de los
hechos relacionados en las publicaciones europeas, lo cual impeda, a juicio de la Corte,
el debate pblico sobre temas de inters general. Al arribar a esta conclusin la sentencia se apoy nuevamente en el pluralismo y tambin en la tolerancia o apertura:
52
53
150
Casos Ros y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela, sentencias del 28 de enero de 2009. Serie
C No. 194 y 195, prr. 105 y 116, respectivamente.
Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, op. cit., prr. 116.

En este contexto es lgico y apropiado que las expresiones concernientes a

funcionarios pblicos o a otras personas que ejercen funciones de una naturaleza
pblica deben gozar, en los trminos del artculo 13.2 de la Convencin, de un
margen de apertura a un debate amplio respecto de asuntos de inters pblico, el
cual es esencial para el funcionamiento de un sistema verdaderamente democrtico. Esto no significa, de modo alguno, que el honor de los funcionarios pblicos
o de las personas pblicas no deba ser jurdicamente protegido, sino que ste debe
serlo de manera acorde con los principios del pluralismo democrtico.54
Aqu se observa la importancia dada a la tolerancia o apertura de la que deben
hacer gala quienes ejerzan funciones pblicas, as como al pluralismo democrtico,
que conduce a matizar o modular la proteccin jurdica del honor de los funcionarios pblicos, en funcin de la relevancia pblica de la informacin posiblemente
ofensiva que haya sido publicada. Ello adquiere singular inters en relacin con la
eventual responsabilidad penal por agravios contra el honor de los funcionarios
pblicos, para la cual la jurisprudencia interamericana deja un estrecho margen, al
menos cuando el ejercicio de la libertad de expresin est referido al debate poltico o a asuntos de inters pblico. ltimamente la Corte Interamericana ha reiterado el valor del control democrtico de la opinin pblica sobre los rganos del
Estado, que explica la mayor tolerancia frente a afirmaciones y apreciaciones vertidas por los ciudadanos en ejercicio de dicho control democrtico. Tales son las
demandas del pluralismo propio de una sociedad democrtica....55 De ah que las
medidas penales slo sean admisibles cuando exista absoluta necesidad y en
forma verdaderamente excepcional.56 Esta implicacin del pluralismo haba tenido ya un valioso desarrollo en la posicin fijada por la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos contra los delitos de desacato o vilipendio,57 los cuales suponen
una proteccin penal reforzada o privilegiada, y por lo tanto injustificada, del honor
o reputacin de los funcionarios pblicos o de algunos de ellos.
4. La consideracin del efecto disuasorio de la intervencin

Al igual que en el sistema europeo de proteccin de los derechos humanos, el sistema interamericano ha sido sensible al efecto inhibitorio o disuasorio58 ocasionado
54
55
56
57
58
Idem, prr. 128.

Caso Kimel vs. Argentina, op. cit., prr. 87.
Idem, prr. 78.
Cfr. Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la compatibilidad entre las leyes de
desacato y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, de 17 de febrero de 1995, en Informe Anual
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, 1994, Captulo V.
Calificado como chilling effect en el sistema europeo, bajo la influencia anglosajona; vid. van Dijk, P. y otros,
Theory and practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen/Oxford, Intersentia, 2006, p. 342.
151
Jess M. Casal H
por la restriccin o injerencia en los derechos humanos, as como a su repercusin

sobre la sociedad democrtica, y tambin ha sido la libertad de expresin el cauce ms
propicio para el despliegue de esta corriente jurisprudencial.
Podra sostenerse que en la jurisprudencia interamericana dicho efecto ha merecido una atencin ms directa o frontal que la apreciable en el sistema europeo, lo cual
ha sido favorecido por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, proclive a
plantear ante la Corte, al sustentar los casos que somete a su conocimiento, todo
aquello que, en relacin con el ejercicio de la libertad de expresin, pueda tener una
fuerza inhibitoria, direccin que est igualmente abonada por la formulacin del artculo 13 de la Convencin Americana, cuyos prrafos 2 y 3 excluyen expresamente la
censura y la restriccin de esa libertad por medios indirectos.
La sentencia dictada en el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica es una buena muestra de lo afirmado. La Comisin Interamericana seal ante la Corte, como uno de sus
principales alegatos jurdicos, que la condena impuesta al seor Herrera Ulloa posea
un efecto amedrentador respecto del ejerci de la libertad de expresin y las disposiciones penales correspondientes haban sido utilizadas para inhibir la crtica dirigida
a un funcionario pblico;59 agreg que la penalizacin de la reproduccin de informacin que ha sido publicada sobre la gestin de un funcionario pblico, provoca la
autocensura por parte de los periodistas.60 Estas aseveraciones estaban en consonancia con las pruebas aportadas, tal como lo constat la Corte: los hechos del presente
caso alteraron la vida profesional, personal y familiar del seor Mauricio Herrera Ulloa
y le produjeron un efecto inhibidor en el ejercicio de la libertad de expresin a travs
de su profesin.61 La declaracin prestada por la presunta vctima era tambin bastante concluyente.62 Todo ello llev a la Corte a considerar, desde la ptica de la sociedad
democrtica, el efecto disuasorio de la restriccin aplicada, no slo en cuanto a la situacin personal del periodista condenado sino con una perspectiva ms general, lo cual
fue capital para la declaratoria de la vulneracin de la libertad de expresin:
59
60
61
62
152
Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, op. cit., prr. 101.2.
Idem, prr. 101.4.
Idem, prr. 95.mm.
Segn el resumen de la declaracin elaborado por la Corte: Los procesos penales y la inscripcin en el
Registro Judicial de Delincuentes ocasionaron al testigo un grave dao en el ejercicio profesional y un sentimiento de constante incertidumbre, de temor acerca de las consecuencias y de los resultados de todo ese
proceso sobre su persona, su carrera y su familia. Todo esto tuvo un efecto tremendo, terrible, devastador
en su ejercicio profesional, no solamente por la sentencia condenatoria sino por el proceso en s mismo, en
el cual fue criminalizado y tratado como un delincuente. Para un periodista el proceso mismo es una sancin, es una desacreditacin pblica por cumplir con sus deberes profesionales. A partir de esa sentencia se
ha sentido profundamente estigmatizado al punto de que cada vez que hace una entrevista a un personaje
que est de alguna manera cuestionando, nunca falta la muletilla de ah, usted es el periodista condenado,
y son frecuentes las advertencias de cuidado, usted podra volver a ser demandado, todo lo cual es para el
seor Mauricio Herrera Ulloa como andar con una etiqueta en la frente de periodista condenado o
difamador. En lo profesional el seor Herrera Ulloa se ha visto obligado a rechazar ofertas de trabajo fuera
de Costa Rica, ha tenido que interrumpir sus estudios como consecuencia de los procesos penales y ha tenido que dejar de trabajar temporalmente en el peridico La Nacin.

El efecto de esta exigencia resultante de la sentencia conlleva una restriccin incompatible con el artculo 13 de la Convencin Americana, toda vez que
produce un efecto disuasivo, atemorizador e inhibidor sobre todos los que ejercen la profesin de periodista, lo que, a su vez, impide el debate pblico sobre
temas de inters de la sociedad.63
Una postura similar se ha mantenido en otros casos,64 en los que salta igualmente a la vista el control democrtico que est presente en la evaluacin de la licitud de
la restriccin.
V. Perspectivas
El control democrtico de restricciones a derechos humanos es un terreno fecundo para la generacin de criterios que permitan verificar la justificacin de la limitacin de tales derechos. El sistema interamericano ha dado ya pasos importantes en esa
direccin, sobre todo en materia de libertad de expresin, aunque la jurisprudencia por
lo general no ha sido consciente de que la doctrina sentada en relacin con la imbricacin entre el ejercicio de la libertad de expresin y la democracia conduce al desarrollo de un test democrtico de restricciones a derechos convencionalmente garantizados.
Un test que no necesariamente es separado o autnomo, como ya apuntamos, sino que
puede insertarse en el examen de la proporcionalidad en sentido estricto de la medida
correspondiente. La ponderacin que en este momento de la proporcionalidad se lleva
a cabo ha de estar iluminada, entre otros criterios, por las exigencias de la democracia.
Ello sin perjuicio de la significacin de stas para la determinacin del alcance de las
condiciones formales que rigen la previsin de esas restricciones.
La reciente reafirmacin por la Corte Interamericana de la relevancia general del
parmetro de la necesidad en una sociedad democrtica abre las puertas a un mayor
despliegue de principios democrticos en el examen de la licitud de restricciones a
derechos humanos. Sin embargo, la Corte no ha llegado a reconocer todas las implicaciones del sealado control democrtico. Algunos de sus razonamientos permiten pensar que a juicio de la Corte la revisin de la necesidad de la limitacin de algn derecho en una sociedad democrtica se agota en una aplicacin del principio de proporcionalidad desvinculada de los requerimientos de la democracia.65 Es deseable que la
Corte abone ms bien el surco, ya apreciable en su jurisprudencia, de tener presente la
posible proyeccin de principios democrticos en el examen de licitud mencionado.
63
64
65
La autocensura ha sido uno de los efectos ms perniciosos y directos de la sentencia condenatoria, por lo
cual la presunta vctima ha dejado de publicar notas cuya veracidad tena confirmada por el miedo a tener
que enfrentar una nueva denuncia penal; idem, prr. 66.
Idem, prr. 133.
Casos Ros y otros vs. Venezuela y Perozo y otros vs. Venezuela, op. cit., prrs. 341 y 369, respectivamente.
Cfr. el caso Castaeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, op. cit., prrs. 186 y ss.
153
Promovendo a Democracia no Mercosul:

Desafios Tericos, Institucionais e Polticos
Andrea Ribeiro Hoffmann1
Sumrioo: I. Introduo II. Promoo e defesa da democracia no Mercosul III. Desafios para a consolidao do papel
do Mercosul na promoo da democracia nos seus Estados-Membros IV. Concluses.
I. Introduo
O presente artigo analisa a promoo e defesa da democracia no mbito do
Mercosul. Em sua primeira parte, o artigo apresenta os instrumentos institucionais e
jurdicos destinados a promover e defender a democracia no bloco, e sua reao
perante as crises democrticas ocorridas nos seus Estados-Membros de 1991 at o final
de 2008. Na segunda parte, o artigo apresenta os desafios tericos, institucionais e
polticos para a consolidao do papel do Mercosul na promoo e defesa da democracia nos seus Estados-Membros. O principal argumento do artigo que embora a promoo da democracia tenha sido progressivamente inserida na agenda do bloco, e que
o tema tenha sido institucionalizado e mesmo justicializado, ainda existem desafios
significativos para a consolidao do papel do Mercosul na promoo e defesa da
democracia nos seus Estados-Membros. Neste sentido so destacados desafios relacionados definio de democracia e capacidade de se promover a democracia exogenamente, desafios relacionados credibilidade e legitimidade do Mercosul para exercer o papel de promotor da democracia, e finalmente, desafios relacionados a disposio e motivao dos governos dos Estados-Membros em intervir no Estado-Membro
onde a democracia esteja sendo ameaada.
II. Promoo e defesa da democracia no Mercosul

1. Instrumentos jurdicos e institucionais
Como analisado em outra publicao2 pode-se observar um progressivo processo de institucionalizao do princpio da condicionalidade democrtica no Mercosul.
1
2
Profa. Assistente Instituto de Relaes Internacionais, Universidade Catlica do Rio de Janeiro (em licena); Guest Teacher , Departamento de Relaes Internacionais, London School of Economics.
Ribeiro Hoffmann A. Democracia e Integracin Regional: el caso del Mercosur, in von Bogdandy, Armin,
Csar Landa Arroyo & Mariela Morales Antoniazzi (eds) Integracin suramericana a travs del derecho? Un
anlisis interdisciplinario y multifocal. Heidelberg & Madrid: Max Planck Institute for Comparative Public
Law and International Law & Centro de Estudios Polticos y Constitucionales de Madrid, 2008, pp. 343-345.
155
Em termos jurdicos, o pice foi sua consolidao pelo Protocolo de Ushuaia, concludo em julho de 1998, e em vigor desde janeiro de 2002, parcialmente reproduzido a
seguir (nfase da autora):
Artculo 1 - La plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para el desarrollo de los procesos de integracin entre los Estados
Partes del presente Protocolo. ()
Artculo 4 - En caso de ruptura del orden democrtico en un estado parte
del presente Protocolo, los dems Estados Partes promovern las consultas pertinentes entre s y con el Estado afectado.
Artculo 5 - Cuando las consultas mencionadas en el artculo anterior resultaren in fructuosas, los dems Estados Partes del presente Protocolo, segn corresponda de conformidad con los Acuerdos de integracin vigentes entre ellos,
considerarn la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en
cuenta la gravedad de la situacin existente. Dichas medidas abarcarn desde la
suspensin del derecho a participar en los distintos rganos de los respectivos
procesos de integracin, hasta la suspensin de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.3
Sobre os termos do Protocolo importante notar que os procedimentos s so
vlidos para casos de ruptura, e no risco de ruptura da ordem democrtica, diferentemente da clusula democrtica dos tratados da Unio Europia (Tratado de Nice,
2001). Embora no haja um elemento preventivo nos instrumentos jurdicos do
Mercosul, o bloco conta com outros instrumentos de carter preventivo tais como o
mecanismo de observao eleitoral e outras atividades do Observatrio da Democracia. O Observatrio foi criado em 2007 com os seguintes objetivos: a) Contribuir
para o fortalecimento dos objetivos do Protocolo de Ushuaia sobre Compromisso
Democrtico no Mercosul, a Repblica da Bolvia e a Repblica do Chile; b) Realizar
o acompanhamento de processos eleitorais nos Estados Partes do Mercosul; c) Coordenar as atividades do Corpo de Observadores Eleitorais do Mercosul, que se realizem
a pedido do Estado Parte no que tenha lugar o processo eleitoral e elaborar a normativa para o desempenho de suas funes; d) - Realizar atividades e estudos vinculados
consolidao da democracia na regio.4
3
4
156
Protocolo de Ushuaia. Texto integral disponvel online em http://www2.mre.gov.br/dai/ushuaia.htm (acesso em 05/06/09).

MERCOSUR/CMC/DEC.N. 05/07, Art.2. A medida em que h uma relao intrnseco entre democracia e direito humanos, poderia acrescentar-se tambm os instrumentos destinados promoo e defesa dos Direito
Humanos, tais como o Protocolo de Asuncin sobre Compromiso con la Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos del Mercosur (a ser ratificado), a Reunin de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos
del Mercosur (RADDHH) de 2004, o Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos de 2004, e o
Proyecto de Creacin de un Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos del Mercosur (IPPDDH), con
sede en la Repblica Argentina de 2008 (veja Klor & Morales neste volume). Este tema ser retomado adiante.
Promovendo a Democracia no Mercosul: Desafios Tericos, Institucionais e Polticos
1. Crises democrticas nos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)

Uma vez vistos os instrumentos jurdicos e institucionais disponveis no mbito
do Mercosul para intervir em casos de ameaas ou rupturas democrticas em seus
Estados-Membros, esta sesso apresenta um levantamento emprico das crises democrticas sofridas pelos Estados-membros do Mercosul com o objetivo de analisar o
comportamento do bloco e seu papel de defesa e promoo da democracia. Como ser
discutido na prxima sesso, uma primeira dificuldade para se identificar as crises
democrticas ocorridas nos Estados-Membro do Mercosul a prpria definio do que
pode ser classificado como uma crise democrtica.
O levantamento inclui dois bancos de dados que contam com uma srie histrica
que cobre o perodo de existncia do bloco; o bando de dados de eventos de instabilidade poltica desenvolvido pelo Observatrio Poltico Sul-Americano do Instituto
Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro (veja tabela 1),5 e o banco de dados de
direitos polticos e liberdades civis desenvolvido pela Freedom House (veja tabela 2).6
O banco de dados do OPSA/IUPERJ define cinco tipos de instabilidade poltica, i.e.
golpe de estado, guerra civil, estado de exceo, interrupo de mandato presidencial e
revolta social. Entre estes indicadores, tanto golpes de estado, como interrupes de
mandato presidencial poderiam ser diretamente associadas a rupturas democrticas. O
banco de dados da Freedom House contem indicadores de direitos polticos e liberdades civis, que variam de 1 a 7. Cada um desses indicadores composto pelas seguintes
sub-categorias: direitos polticos: processo eleitoral, pluralismo poltico e participao,
e funcionamento do governo ; liberdades civis: liberdade de expresso e crena; direitos de associao e organizao; estado de direito; autonomia pessoal e direitos individuais. A partir destas categorias, o regime avaliado como livre, parcialmente livre ou
nolivre. Na tabela so destacadas variaes negativas, ou seja, pioras dos indicadores.
Alm destes dois bancos de dados, so listadas as aes a favor da promoo e
defesa da democracia por parte da Organizao dos Estados Americanos (OEA),
incluindo as invocaes da Resoluo 1080 e da Carta Democrtica, e casos de atuao preventiva do Conselho Permanente.7 O papel da OEA na promoo e defesa da
democracia est intrinsicamente ligada ao do Mercosul. Embora seja impossvel incorporar esta discusso no presente artigo, interessante observar o comportamento da
OEA ao refletir sobre o comportamento do Mercosul. Uma das diferenas que deve
5
6
7
Para detalhes sobre a metodologia adotada para elaborao do banco de dados veja Mapa da Estabilidade.
Informe Semestral sobre a Estabilidade e Violncia Poltica na Amrica do Sul. N.6 2 semestre de 2008.
Disponvel online em: http://observatorio.iuperj.br/pdfs/7_mapaestabilidade_mapa_2008_2.pdf (acesso em
02/06/09).
Para detalhes sobre o Freedom House veja http://www.freedomhouse.org/ (acessado em 05/06/09).
Sacasa, Maruricio Herdocia (2005) Soberana Clsica, un Princpio DesafiadoHasta Dnde? Managua:
Mauricio Herdocia Sacasa, p.151. Para o papel da OEA na promoo e defesa da democracia veja tambm
Massote, H. (2007) A Organizao dos Estados Americanos e o Compromisso coletivo com a democracia
representativa. Dissertao de Mestrado, Instituto de Relaes Internacionais, PUC-Rio.
157
ser mencionada entre as duas a membrezia, notando-se que na OEA est presente os
Estados Unidos, o que torna a dinmica poltica desta organizao bem diferenciada
do Mercosul. Finalmente, para elaborao da tabela sobre as aes do Mercosul a favor
da promoo e defesa da democracia foram consultadas anlises qualitativas da literatura secundria.
A partir da anlise dos dados do OPSA/IUPERJ, da Freedom House, das aes da
OEA e da literatura secundria, tem-se uma viso geral das crises democrticas sofridas pelos Estados-membros do Mercosul. Como pode ser observado a partir de uma
comparao entre as trs tabelas, pode-se mensurar a qualidade de democracia de
diversas formas, o que leva a interpretaes diversas sobre a existncia ou gravidade
de cada evento de instabilidade ou crise. A mera observao das informaes nas trs
primeiras tabelas torna bvio o problema da interpretao de fatos. Indicadores tais
como golpes de Estados ou interrupes de mandato presidencial no afirmam por si
s a gravidade da instabilidade ou da dinmica poltica e percepo da necessidade
externa de se agir. Algumas crises foram resolvidas domesticamente satisfatoriamente, como, por exemplo, a interrupo do mandato do Presidente Collor de Mello no
Brasil em 1992. Por outro lado, situaes complexas como no caso da Venezuela, no
so claramente capturadas nos dois bancos de dados. O relatrio do mapa de instabilidade do segundo semestre de 2008, por exemplo, afirma que tanto a Venezuela como
o Equador esto atravessando processos de reforma institucional profunda em um
ambiente poltico de disputa acirrada e de ativa participao popular (mas) no apresentaram sinais de instabilidade.8 A mais recente anlise da Freedom House afirma
que The run-up to Venezuelas state and local elections in November 2008 was characterized by politically motivated disqualifications of opposition candidates and the
abuse of state resources, though the balloting itself was orderly and the vote count
appeared fair.9 O tema dos problemas relacionados a definio de democracia e seu
mensuramento ser retomado na prxima sesso.10
9
10
158
OPSA/IUPERJ Mapa da Estabilidade. Informe Semestral sobre a Estabilidade e Violncia Poltica na

Amrica do Sul. N. 6 2 semestre de 2008, 2008, p. 6. Disponvel online em: http://observatorio.iuperj.
br/pdfs/7_mapaestabilidade_mapa_2008_2.pdf (acesso em 02/06/09).
Freedom House, 2009 Freedom in the World Venezuela Report, 2009, p. 1. Disponvel online em :
http://www.freedomhouse.org/uploads/fiw09/countryreports/Venezuela2009.pdf (acesso em 06/06/09).
Para uma discusso sobre indicadores de mensurao da qualidade democrtica veja tambm o interesasnte
trabalho de Svetlozar, Andreev, Conceptual Definition and Measurement Indicators of the Quality of
Democracy: An Overview. European University Institute. Robert Schuman Centre for Advanced Studies.
EUI Working Papers no. 2005/05.
Tabela 1: Eventos de instabilidade poltica nos Estados-Membros do Mercosul

Arg
Bra
Par
Uru
Chi
Bol
Per
Col
Equ
2008
B,E
2007
2006
C,E
2005
D,E
A,C
C,D,E
E
Ven
2004
A,C,D,E
2003
D,E
C,E
C,E
B,C
A,C,D,E
A,C,E
A,E
2002
D,E
A,C,D
2001
C,D,E
A,C,D,E
D,E
C,E
A,D,E
A,C,D,E
A,D,E
A,E
2000
1999
1998
1997
A,D,E
D,E
1996
B,C
1995
C,E
B,C
A,E
A,E
B,C
C,E
A,C,D,E
A,B,C
B,C
A,B,C,E
B,C
B,C
1994
1993
1992
1991
E
D
A,D
E
A,C,D,E
A,E
Fonte: OPSA/IUPERJ, Mapa da Estabilidade. Informe Semestral sobre a Estabilidade

e Violncia Poltica na Amrica do Sul. N. 6 2 semestre de 2008, p. 27
A- Golpe de Estado
BGuerra Civil
C- Estado de Exceo
D- Interrupo de Mandato Presidencial
ERevolta Social
159
Tabela 2 : Liberdades polticas e civis dos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)

2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
Arg
2,2,F*
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
1,2,F
2,3,F
3,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
1,3,F
Bra
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,4,PF
3,4,PF
3,4,PF
2,4,PF
2,4,PF
2,4,PF
3,4,PF
2,3,F
2,3,F
Par
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
4,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
Uru
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,2,F
1,2,F
1,2,F
1,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
1,2,F
1,2,F
Chi
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
1,1,F
2,1,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
3,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
2,2,F
Bol
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
2,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
1,3,F
2,3,F
2,4,PF
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
Per
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
1,3,F
1,3,F
3,3,PF
5,4,PF
5,4,PF
5,4,PF
4,3,PF
5,4,PF
5,4,PF
5,5,PF
6,5,PF
3,5,PF
Col
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
3,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
4,4,PF
3,4,PF
2,4,PF
2,4,PF
2,4,PF
Equ
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
2,3,F
2,3,F
3,3,PF
2,4,PF
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
2,3,F
Ven
4,4,PF,
4,4,PF
4,4,PF
3,4,PF
3,4,PF
3,4,PF
3,5,PF
3,5,PF
3,5,PF
4,4,PF
2,3,F
2,3,F
2,3,F
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
3,3,PF
1,3,F
Fonte: Freedom House: Freedom in the World Reports, Subscores.
* NOTAO: DP, LC, Status onde:11

DP Direitos Polticos (1-7) LC Liberdades Civis (1-7) Status F-Livres; PF
Parcialmente Livres; NF No Livres
11
160
Para detalhes sobre a metodologia adotada veja http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=

351&ana_page=333&year=2007
Tabela 3 : Atuao da OEA a favor da defesa da democracia

nos Estados-Membros do Mercosul (1991-2008)12
Arg
Bra
Par
Uru
Chi
Bol
Per
1996
2003
1999
2000
Col
Equ
Ven
1992
1997
2002
2005
2003
2000
2008
2005
2005
Fonte: Atualizado pela autora a partir de Sacasa op. cit., p. 151, e Arrighi, Jean Michel, OEA
Organizao dos Estados Americanos. So Paulo: Manole, 2004, p. 132.
Tabela 4 : Atuao do Mercosul a favor da promoo e defesa da democracia nos

seus Estados-Membros (no perodo em que j eram membros plenos ou associados)
Arg
Bra
Par
Uru
Chi
Bol
Per
1996
2003
2005
1999
2005
Col
Equ
Ven
2005
2008
Em resumo, entre os Membros plenos do Mercosul (Argentina, Brasil, Uruguai e

Paraguai, todos signatrios do Tratado de Assuno de 1991) somente o Paraguai passou por crises democrticas endereadas pelo bloco; a primeira em 1996 e a segunda
em 1999. A reao do Mercosul a estas crises foi objeto de diversas anlises.13 Embora
o Protocolo de Ushuaia no existisse em 1996 e no estivesse ratificado em 1999, o
Mercosur teve uma atuao definitiva, com vrias declaraes de apoio na imprensa
por parte de altas autoridades. Em termos formais, os Presidentes emitiram
Declaraes de apoio democracia (Declaraes 3/1996 e 2/1999).
Entre os Membros associados: Chile e Bolvia (desde 1996), e Peru, Colmbia,
Equador e Venezuela (desde 2004), houveram crises democrticas na Bolvia em 2003
(renncia do Presidente Gonzalo Lozada), 2005 (renncia do Presidente Carlos Mesa)
e 2008 (Referendo Revogatrio), no Peru em 2005 (tentativa de golpe contra
12
13
Aes incluem invocao formal da Resoluo 1080 e da Carta Democrtica Interamericana, assim como
atuaes preventivas por parte do Conselho Permanente (veja Sacasa op. cit., p. 151).
Veja, por exemplo Valenzuela, A.The collective defense of democracy. Lessons from the Paraguayan crisis
of 1996. Report to the Carnegie Comission on Prevently Deadly Conflict. Carnegie Corporation of New
York, 1999. Disponvel online em http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/valenz/valefr.htm
(acesso em 06/06/09), Strmberg, Th. Did regional integration save democracy in Paraguay? Working Paper
for the Bertil Ohlin Institutet, 1997 Oslo. Disponvel em http://www.ohlininstitutet.nu/skrifter/paraguay.doc (acesso em 06/06/09), e Ribeiro Hoffmann op. cit.
161
Presidente Toledo),14 e Equador 2005 (destituio Presidente Lucio Gutierrez).15

Apesar de vrias declaraes imprensa, em termos de manifestaes formais do
Mercosul, foram encontradas apenas um Comunicado Presidencial sobre a situao da
Bolvia de 2008, onde consta uma saudao Declarao de La Moneda da UNASUL
de apoio ao Presidente Evo Morales (Comunicado de CMC_2008_ACTA02, para
13).16 O Referendo Revogatrio tambm contou com uma Misso de Observao
Eleitoral Ad Hoc do Mercosul.
O caso da Venezuela particularmente interessante, pois, como visto acima, uma
anlise a partir dos relatrios da OPSA/IUPERJ e da Freedom House, por exemplo, no
se pode afirmar que houve uma ruptura democrtica. Como ser argumentado abaixo,
a dificuldade de se fazer uma anlise ponderada da situao poltica da Venezuela devese ao fato dela requerer uma anlise mais profunda da prpria definio de democracia.17 Alm disso, tambm devem ser levadas em considerao as conseqncias polticas a partir da definio de que h uma crise. Em relao ao processo de adeso deste
pas como membro pleno,18 pode-se afirmar que, por um lado, se interpretarmos a con-
14
15
16
17
18
162
Sobre o Peru veja por exemplo Coutinho, Marcelo, Intentona de Ano Novo: uma anlise da crise institucional do Peru. OPSA/IUPERJ. Anlise de Conjuntura n. 2 2005, Vecchione, Marcela, Eleies e violncia
Poltica no Peru. OPSA/IUPERJ. Observador Online v. 1, n. 2 Abr 2006 e Cruz Jr, Ademar, Novos rumos,
velhos problemas as tortuosas vias de negociao e conciliao no segundo mandato de Alan Garcia.
OPSA/IUPERJ Anlise de Conjuntura 11 2007; e sobre a Bolvia, veja por exemplo Taboyo, Juan R.Q.,
Bolivia, entre La crisi y El caosExiste una salida negociada? OPSA/IUPERJ Anlise de Conjuntura 11 2005,
Guimares, Cesar, J.M.Domingues e Maria Moreno, A Histria sem fim. OPSA/IUPERJ Anlise de
Conjuntura 5 2005, Zucca Jr., Cesar, Bolvia: Poltica Domstica e Insero Regional. OPSA/IUPERJ
Estudos e Cenrios. Ago 2008, Zucca Jr, Cesar, O legislativo no conflito poltico Boliviano. OPSA/IUPERJ
Papis Legislativos Abr 2009, Domingues, J. M., A Bolvia s vsperas do futuro. OPSA/IUPERJ Anlise de
Conjuntura n. 9 2008.
Note-se que o Equador somente aderiu ao Protocolo de Ushuaia em 29/06/2007.
Como no todos os documentos oficiais do Mercosur encontram-se online, um levantamento completo
necessitaria uma pesquisa mais abrangente de fontes primrias.
Sobre a Venezuela veja, por exemplo, Pinheiro, Flvio (2009) Incorporao da Venezuela ao Mercosul:
razes para o impasse no Legislativo brasileiro. OPSA/IUPERJ. Observador On-line v. 4, n. 3, mar. 2009,
Flores, Fidel Prez , A Venezuela depois do referendo: avanos e recuos do projeto socialista de Hugo
Chvez. OPSA/IUPERJ. Observador On-line, v. 3, n. 7, jul. 2008, Alvarez, Angel, Los dilemas de la revolucin a la Chvez. OPSA/UPERJ. Papis Legislativos, ano 2, n. 2, maio 2008, Lima, M.Regina Soares &
Regina Kfuri, Poltica Externa da Venezuela e Relaes com o Brasil. OPSA/IUPERJ. Papis Legislativos, n.
6, out. 2007, Santos, Fabiano & Mrcio Vilarouca, Adeso da Venezuela ao Mercosul: Des-ideologizar como
forma de atingir o interesse Nacional. OPSA/IUPERJ. Papis Legislativos, n. 4, ago. 2007.
Para uma detalhada anlise do processo de ratificao do protocolo no Brasil veja Pinheiro op.cit..
Conforme afirma este autor, o Protocolo de Adeso da Venezuela ao Mercosul foi ratificado pouco depois
pela Assemblia Nacional da Venezuela, e tambm na Argentina e no Uruguai. At junho de 2009 o acordo no havia sido apreciado pelo Legislativo no Paraguai. No Brasil, foi aprovado em 18/12/2008 pela plenria da Cmara de Deputados, aps debates polmicos durante o trmite interno, e ainda precisa ser aprovado pelo Senado. A lentido na aprovao no Brasil j levou a crises diplomticas, tendo o Presidente
Chvez inclusive acusado o Congresso de repetir como um papagaio o que dizem em Washington (Valor
Econmico 01/07/07). A situao de impasse continua e se tornou mais complexa quando o senador Jos
Sarney, opositor declarado do presidente Chvez, assumiu a presidncia do Senado em fevereiro de 2009
(Pinheiro, op. cit., p. 3).
dicionalidade democrtica de uma forma rgida, a clusula democrtica no apenas j

poderia ter sido invocada, como tambm, citada como um impedimento para a prpria
ratificao do tratado de adeso do pas como membro pleno, como o que est fazendo
um grupo de parlamentares do congresso brasileiro, sobretudo dos partidos da oposio do governo do Presidente Lula.19 Por outro lado, poder-se-ia argumentar que caso
torne-se um membro pleno, o governo venezuelano teria uma maior presso para respeitar o regime democrtico, o que o argumento avanado pelo governo federal e
corpo diplomtico brasileiro. Questionado sobre o processo de adeso da Venezuela, o
Ministro de Relaes Exteriores, Celso Amorin afirmou que viver em coexistncia
com democracias no Mercosul ajudar o fortalecimento da democracia na
Venezuela.20 Este dilema ser retomado abaixo ao se tratarem os desafios polticos do
papel do Mercosul na promoo da democracia de seus Estados-Membros.
III. Desafios para a consolidao do papel do Mercosul na promoo da

democracia nos seus Estados-Membros
2. Desafios Tericos
Um primeiro desafio para a consolidao do papel do Mercosul na promoo da
democracia nos seus Estados-Membros deriva da prpria definio da democracia, e,
neste sentido, valido no apenas para o Mercosul para qualquer entidade, seja uma
instituio internacional ou regional ou um Estado. O tema da definio da democracia extremamente amplo e complexo, tendo sido tratado por filsofos polticos e
cientistas sociais desde Plato e Aristteles at Robert Dahl, Arend Lijphart,
T.H.Marshall, Guilhermo ODonell, David Held e Juergen Habermas para citar
alguns exemplos.21 Dado que seria impossvel tratar este tema com a devida profundidade neste artigo, mais do que respostas, ele apresenta alguns questionamentos.
Embora um dos questionamentos centrais no debate terico atual seja se possvel se pensar em democracia e legitimidade democrtica em entidades polticas alm
dos Estados, o que pertinente para organizaes regionais como o Mercosul, e brevemente visto abaixo em desafios institucionais, por desafios tericos se entende nesta
sesso os desafios de se definir democracia em regimes polticos domsticos. Alguns
destes desafios no so novos: o debate entre direitos civil e polticos por um lado, e
19
20
21
Pinheiro, op. cit.

Estado de So Paulo, 21/11/2007.
Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University Press, 1971, Lijphart, Arend,
Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven &
London: Yale University Press, 1999, T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, 1950, Guilhermo
ODonell, Contrapuntos, Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratizacin, Buenos Aires, Paids,
1997, Habermas, Jurgen, The Constitucionalization of International Law and the Legitimation Problems of
a Constitution for a World Society, Constellations, 15:4, 2008, Held, David, Models of Democracy.
Cambridge & Malden: Polity Press, 2006.
163
direitos sociais e econmicos, por outro, foi central na diferenciao das plataformas
polticas socialistas, sociais-democrticas e liberais.22 O resgate deste debate deve-se
ao fim das quase duas dcadas de hegemonia do paradigma liberal, que havia se fortalecido aps o fim do comunismo, tanto em seu aspecto econmico como poltico. Em
meados dos anos 2000, o descontentamento com o neoliberalismo havia deixado de
ser um movimento restrito ao Frum Social Mundial e j estava na agenda de instituies internacionais tais como o Banco Mundial,23 e na plataforma de vrios novos
governos na Amrica Latina. A partir da oposio ao modelo liberal, no entanto, no
surgiu um consenso normativo sobre novos modelos de desenvolvimento ou de organizao social e poltica, pode-se dizer que, no momento, vivemos um perodo de
busca e experimentao, e, conseqentemente, polmica e incerteza. Jorge Castaneda
descreve duas trajetrias dentro da virada esquerda nas Amricas:24
Starting with Hugo Chvezs victory in Venezuela eight years ago, and
poised to culminate in the possible election of Andrs Manuel Lpez Obrador in
Mexicos July 2 presidential contest, a wave of leaders, parties, and movements
generically labeled leftist have swept into power in one Latin American
country after another. After Chvez, it was Lula and the Workers Party in
Brazil, then Nstor Kirchner in Argentina and Tabar Vzquez in Uruguay, and
then, earlier this year, Evo Morales in Bolivia. If the long shot Ollanta Humala
wins the April presidential election in Peru and Lpez Obrador wins in Mexico,
it will seem as if a veritable left-wing tsunami has hit the region. Colombia and
Central America are the only exceptions, but even in Nicaragua, the possibility
of a win by Sandinista leader Daniel Ortega cannot be dismissed.
The rest of the world has begun to take note of this left-wing resurgence,
with concern and often more than a little hysteria. But understanding the reasons behind these developments requires recognizing that there is not one Latin
American left today; there are two. One is modern, open-minded, reformist, and
internationalist, and it springs, paradoxically, from the hard-core left of the past.
The other, born of the great tradition of Latin American populism, is nationalist, strident, and close-minded. The first is well aware of its past mistakes (as
well as those of its erstwhile role models in Cuba and the Soviet Union) and has
changed accordingly. The second, unfortunately, has not.
No caso da Venezuela, como afirma Flores,25 o modelo do projeto socialista promovido por Hugo Chvez, cujo um dos elementos uma democracia protagnica
22
23
24
25
164
Janine Ribeiro, Renato, A Democracia. So Paulo: Publifolha, 2002.

Stigliz, Joseph , Globalization and its Discontents, W. W. Norton & Company, 2002.
Castaneda, Jorge, Latin Americas Left Turn. Foreign Affairs 85 (3), 2006, pp. 28-43, p. 1.
Flores, Fidel Prez, A Venezuela depois do referendo: avanos e recuos do projeto socialista de Hugo
Chvez. OPSA/IUPERJ. Observador On-line, v. 3, n. 7, jul. 2008.
revolucionria, foi se consolidando progressivamente: na poca da redao do texto

constitucional de 1999, no se falava em socialismo. O discurso presidencial era enftico no tom anti-oligrquico e a favor das classes subalternas. Inclusive, pode-se dizer
que as boas relaes com o governo de Cuba j eram ento cultivadas com afinco pelos
mandatrios das duas naes, mas na sua retrica o presidente da Venezuela no havia
incorporado o lxico socialista. (...) Foi em janeiro de 2005, durante um evento de
massas no Frum Mundial de Porto Alegre, no Brasil, que Chvez afirmou pela primeira vez que o caminho a seguir devia ser o socialismo. (...) em entrevista ao jornal
chileno Punto Final, em julho desse mesmo ano, reconheceu que seu pensamento
havia evoludo e que, depois de apostar primeiro no capitalismo humano inspirado nas
idias defendidas pelo ex-primeiro ministro britnico Tony Blair, chegou concluso
de que o nico caminho para resolver o problema da pobreza era o socialismo.26
Importante para a discusso desta sesso a constatao que mesmo dentro de um
paradigma econmico de contestao ao capitalismo, Chvez mantm filiao ao regime democrtico, ainda que no esteja claro o que se entende por democracia protagnica revolucionria.
A banalizao do conceito de democracia no uma exclusividade de Chvez,
pelo contrrio, parece ser um fenmeno mundial. Como afirma Katherine Fierlbeck
em um livro extremamente instigante: since the demise of communism, the idea of
democracy had gone from being under-theorized to being accepted uncritically in all
sorts of shapes and manifestations.27 A autora defende que embora o conceito ocidental de democracia seja filosoficamente ambguo e freqentemente contraditrio,
isso no justifica a expanso do termo indefinidamente. Em sua formulao mais simples, a democracia implicaria instituies que obriguem governadores a prestar contas aos governados, no entanto, existem diferenas substanciais sobre tanto a estrutura como a funo da democracia. A regra bsica da votao pela maioria requer uma
complementao de proteo das minorias, o que normalmente feito atravs de um
sistema de direitos. Uma das grandes dificuldades para a consolidao de uma definio universal de democracia seria se alcanar um sistema de direitos desvinculado de
especificidades culturais.28 O debate acerca da universalidade dos direitos humanos
est, portanto, no cerne do problema em se definir regimes democrticos.
Outro problema terico relacionado consolidao de regimes democrticos em
Estados o problema causal; ou seja, possvel promover e defender a democracia de
fora? Este tema foi brevemente tratado em uma publicao anterior j citada29 mas
26
27
28
29
Flores op. cit., pp. 2-3.

Fierlbeck, Katherine, Globalizing Democracy. Power, legitimacy and the interpretation of democratic
ideas. Manchester & New York: Manchester University Press, 2008, p. 1. Veja tambm Nef, Jorge & Bernd
Reiter, The Democratic Challenge. Rethinking Democracy and democratization. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2009 e Souza, Jesse (org.) Democracia Hoje. Novos desafios para a teoria democrtica contempornea. Editora UnB, 2001.
Fierlbeck, op.cit, pp. 200-201.
Ribeiro Hoffmann 2008 op. cit.
165
importante mencion-lo com outro fator que desafia o papel do Mercosul na defesa e
promoo da democracia em seus Estados-Membros. Como argumentado nesta outra
publicao, fatores exgenos podem oferecer estmulos positivos, e podem at ter efeitos significativos determinantes no curto prazo, mas a consolidao profunda da
democracia requer o desenvolvimento de uma verdadeira cultura democrtica, ou
seja, um complexo processo scio-cultural que necessita do envolvimento da sociedade domstica e que pode levar geraes.
2. Desafios Institucionais
Alm dos desafios no nvel terico e analtico, pode-se destacar desafios institucionais para a consolidao do papel do Mercosul na promoo da democracia em seus
Estados-Membros. Assim como todas as instituies internacionais, uma das condies necessrias para que o Mercosul possa cumprir um papel significante que ele
tenha credibilidade e legitimidade.30 Embora no seja possvel elaborar uma avaliao
emprica da credibilidade e legitimidade do bloco neste artigo, o que consistiria em
uma pesquisa bastante abrangente, pode-se afirmar com base na literatura secundria
disponvel31 que no que se refere legitimidade de input, o bloco tem ampliado o
espao institucional de representao e participao com, entre outros, a criao do
Parlamento do Mercosul e apoio ao programa Somos Mercosur, embora nem sempre
com o resultado imediato satisfatrio. No que se refere legitimidade de output, ou
seja, de resultados, tomando-se por base dois objetivos centrais do bloco (alm da promoo da democracia), i.e. promover o desenvolvimento econmico, e otimizar a
insero internacional de seus Estados-Membros, pode-se afirmar que o Mercosul
tambm apresenta resultados positivos. Dada a dimenso dos problemas sociais e econmicos de seus Estados-membros, e que a integrao regional no pode ser vista
como uma panacia, pode-se dizer que o Mercosul pelo menos no tem sido um fator
negativo, ou seja, no tem sido rejeitado pelos governos e cidados de seus estadosmembros. No h hoje, a despeito de problemas graves tais como os baixos ndices de
internalizaro de normas32 e mau uso dos mecanismos de soluo de controvrsias,
como por exemplo durante a crise das papeleras33 movimentos significativos contra
o Mercosul, nem governos pregando a sada do bloco. Mesmo o debate acerca das assi30
31
32
33
166
Sobre a legitimidade das instituies internacionais veja, por exemplo, Habermas, Jurgen, The
Constitucionalization of International Law and the Legitimation Problems of a Constitution for a World
Society, Constellations, 15:4, 2008, Fonseca Jr., Gelson, O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Paz e Terra, 2008, e Ribeiro Hoffmann A. and Van der Vleuten, A. (eds) Closing or Widening
the Gap? Legitimacy and Democracy in Regional Integration Organizations. Aldershot: Ashgate, 2007.
Veja por exemplo Ratton, Medeiros e Malamud em Ribeiro Hoffmann & van der Vleuten op. cit.
Ventura, Deisy & Alejandro Perotti, El Proceso Legislativo Del Mercosur. Montevideo: Mastergraf, 2004.
Magalhes, Bruno, O Papel do Mercosul: a crise das papeleras e o processo de integrao regional sul-americano. OPSA/IUPEJ. Observador Online v. 1, n. 6, 2006. Disponvel em http://observatorio.iuperj.br/archi
ve/Observador_v_1_n_6.pd. (acesso em 06/06/09).
metrias internas, avanado principalmente pelo Uruguai e Paraguai, e que poderia ter
levado a uma crise grave do bloco, resultou na criao de instrumentos tais como o
Fundo de Convergncia Estrutural (FOCEM), em 2004. A partir desta breve anlise,
pode-se dizer que o bloco goza de um nvel aceitvel de credibilidade e legitimidade.
Outra dimenso institucional importante para que o Mercosul cumpra um papel
na promoo da democracia dos seus Estados-Membros que ele disponha de instrumentos especficos eficazes. Os instrumentos atualmente disponveis, i.e. Protocolo de
Ushuaia, mecanismo de observao eleitoral e Observatrio da Democracia parecem
ser adequados no sentido em que tm um elemento preventivo de coleta e disseminao de informaes e anlises, e um elemento punitivo com a clusula democrtica. A
eficcia, sobretudo das misses de observao eleitoral e do Observatrio, depende da
disponibilidade de recursos financeiros e vontade poltica de utiliz-los, e no de
capacidade tcnica em si.
2. Desafios polticos
Finalmente, alem dos desafios tericos e institucionais, pode-se destacar o que
aqui definido como desafios polticos. Por desafios polticos entende-se a motivao
dos atores polticos atuantes na ocasio de cada crise e cujas decises vo, em ltima
instncia, levar insero do tema da crise na agenda do bloco, e a possvel invocao
da clusula democrtica e interveno no Estado onde a democracia esteja sendo ameaada. A distino entre o dever atuar e o atuar um dos principais temas estudados
pelas perspectivas tericas de Relaes Internacionais. Perspectivas tais como o
Realismo e o Construtivismo, por exemplo, oferecem interpretaes diversas sobre a
relao entre estas duas esferas. Enquanto que para os Construtivistas, o comportamento dos atores fortemente determinado pelas normas e expectativas de terceiros, para
os realistas, ele depende inteiramente de interesses racionais e relaes de poder.34
Para autores construtivistas tais como Keck and Sikkink,35 identidades, normas
e interesses so mutuamente constitutivos. Se uma organizao regional tiver internalizado valores democrticos e adquirido uma identidade democrtica, a no-interveno em caso de violao de princpios democrticos em um Estado membro no se
constitui uma atitude apropriada. A organizao pode ser difamada (shamed) por atores domsticos e externos. Deixar de intervir nestes casos danificaria sua imagem
domesticamente e internacionalmente. Uma identidade regional democrtica pressupe que seus Estados membros em si tambm sejam democracias relativamente homo34
35
Sobre estas teorias veja por exemplo Burchill, Scott, Andrew Linklater, Richard Devetak, Jack Donelly,
Terry Nardin, Matthew Paterson, Christian Reus-Smit, Jacqui True , Theories of International Relations,
Basingstone & NY: Palgrave Macmillan, 2009.. O restante desta sesso se baseia fortemente no trabalho
coletivo desta autora com Anna van der Vleuten: Ribeiro Hoffmann A. and Van der Vleuten, A. Explaining
the Enforcement of Democracy by Regional Organizations: Comparing EU, Mercosur and SADC, Journal
of Common Market Studies (no prelo)
Keck, M.E. and Sikkink, K., Activists beyond Borders. Ithaca: Cornell University Press, 1998.
167
gneas. A medida que os Estados membros se percebam mutuamente como democracias, eles definiro a organizao como um cube onde a democracia uma das normas
constitutivas que devem ser respeitadas. Identidade comum democrtica vista neste
caso, como uma varivel possibilitadora (enabling), ou seja, necessria, mas no suficiente). No caso do Mercosur, pode-se avaliar que o bloco tem uma identidade democrtica, ainda que no totalmente consolidada, dado que se verifica no nvel regional
uma progressiva institucionalizao da condicionalidade democrtica, como visto
acima, e que seus estados-membros so avaliados livres ou parcialmente livres pelos
indicadores da Freedom House (veja tabela 2).
Ainda assim, aqui argumentado, que uma identidade comum democrtica no
necessariamente implica que um grupo de Estados atue assim que a democracia esteja sob ameaa. Como normalmente o caso em sistemas internacionais que no
tenham uma autoridade superior, problemas de ao coletiva podem bloquear aes,
a menos que potncias hegemnicas assumam a liderana. Adicionalmente, hegemon
regionais podem bloquear intervenes. O consentimento e participao de estados
hegemnicos so, portanto, condies necessrias para que uma interveno se materialize. Desta forma, pode-se argumentar que organizaes regionais que tenham uma
identidade democrtica interviro em Estados membros caso este seja o interesse do
hegemon regional. Este argumento leva ao questionamento de quando hegemon
regionais tero interesse em promover ou defender a democracia. Os Estados atuam
segundo interesses geopolticos, de preservar e fortalecer seu poder relativo, interesses materiais (econmicos), e interesses de promover seus valores e defender seu prestigio internacional. O grau de identidade democrtica (domstica) tambm influencia
seus interesses ideacionais: dependendo de seu prprio histrico democrtico, seu
prestgio pode beneficiar-se de uma interveno, ou permitir no-interveno.
Adicionalmente, organizaes regionais no existem em isolamento dos processos
globais, mas precisamente, constituem entre outros, respostas estratgicas a estes processos. Um dos objetivos do Mercosul, por exemplo, a melhoria da insero internacional
de seus Estados membros. A opinio internacional sobre a desejabilidade de intervir ou
no levada em conta pelos Estados-membros; no-interveno pode danificar a imagem
do hegemon e da organizao regional, assim como implicar em sanes materiais.
Em resumo, pode-se afirmar que para que organizaes regionais intervenham
em casos de ameaas democracia, no basta que elas tenham o que aqui foi definido
como identidade democrtica, mas tambm, que a interveno atenda os interesses
do estado hegemon, que por sua vez, vai depender tanto de fatores ideacionais, como
materiais, e da existncia de presso externa.
IV. Concluses
A partir da hiptese de trabalho desenvolvida acima, pode-se concluir que apesar
do Mercosul ter consolidado o princpio da condicionalidade democrtica, e ter desen168
volvido instrumentos institucionais e jurdicos que o possibilita intervir em seus Estados

membros no caso de crises democrticas, isso nem sempre , ou ser, o caso. Em outras
palavras, o comportamento do Mercosul no pode ser derivado apenas das normas que
o compe. Em particular, os interesses do Estado hegemnico, no caso, o Brasil, e a existncia de presso externa, tero um papel central nas decises de intervir ou no.
A anlise das crises democrticas listadas na tabela 4 corrobora este argumento,
sobretudo, o contraste entre as intervenes imediatas e decisivas no Paraguai e complexa situao na Venezuela. Enquanto que no caso do Paraguai havia interesses
materiais e ideacionais claros, que levaram uma atuao imediata por parte do governo brasileiro e do Mercosul, este no o caso da Venezuela. Neste caso, fatores materiais contam contra intervenes (relacionados ao comrcio e investimentos), e no h
um consenso claro sobre interesses ideacionais dados a crise do neoliberalismo e a
contestao do conceito de democracia.
Alm do desafio poltico e do desafio da definio de democracia, foi visto que
existem desafios relacionados capacidade de se promover a democracia exogenamente, e desafios relacionados credibilidade e legitimidade do Mercosul para que o
bloco consolide seu papel na promoo e defesa da democracia em seus estados membros. A dimenso da tarefa no deve, no entanto, levar a complacncia perante o sofrimento alheio, neste sentido, um primeiro passo decisivo o confronto banalizao
do conceito de democracia.
169
La Clusula Democrtica y el Parlamento del Mercosur.

Contextualizacin de su Alcance y Dimensionalidad
Mariela Morales Antoniazzi1
Sumarioo: I. Introduccin II. Integracin y valores democrticos en el contexto suramericano III. La democracia
como valor sine qua non de la integracin jurdica en Suramrica? IV. El Parlamento del Mercosur y la democracia
V. Conclusiones en tesis
I. Introduccin
El derecho a la democracia es una creacin reciente y se inscribe dentro de la
denominada por Canado Trindade como la era de la internacionalizacin de la democracia.2 A nivel global, regional o subregional ha surgido el debate acerca de la existencia de un derecho humano a la democracia.3 En efecto, la cuestin democrtica ha
sido una preocupacin cada vez ms central de las organizaciones internacionales y
del Derecho Internacional desde el final de la Guerra Fra (1947-1991). Algunas organizaciones regionales, tales como el Consejo de Europa (COE) y la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), ya haban proclamado la democracia como un objetivo
antes de comienzos de la dcada de los noventa.4 Pero la divisin del Este y el Oeste,
con su profundo desacuerdo con respecto a las nociones de gobernabilidad y legitimidad, excluy cualquier compromiso jurdico internacional sobre la democracia,
como no hubo tampoco acuerdo ni sobre su conveniencia ni sobre su propia significacin. En los tratados internacionales sobre derechos humanos redactados antes de
1989 tambin se guarda silencio sobre la cuestin, garantizando los derechos que
muchos consideran como elementos constitutivos de la democracia, pero no un derecho a la propia democracia. Dos concepciones pueden ser constatadas en los instrumentos legales a nivel internacional, como son la procedimental (focalizada en las
2
3
Abogada summa cum laude de la Universidad Catlica Andrs Bello de Caracas, Venezuela. Magster
Legum (LL.M) de la Universidad de Heidelberg, Alemania, Referentin para Suramrica del Instituto Max
Planck de Derecho Pblico Internacional y Derecho Pblico Comparado, Heidelberg, Alemania. Profesora
de Postgrado de Derecho Constitucional de la UCAB. Coordinadora acadmica del Proyecto de
Constitucionalizacin del orden jurdico, Universidad de Bonn, Alemania-Universidad de los Andes,
Colombia. Miembro de la Asociacin de Derecho Constitucional de Venezuela.
A. A. Canado Trindade, El derecho internacional de los derechos humanos en el siglo XXI, Barcelona, ed.
Jurdica de Chile, 2001, pp. 147-183.
Un anlisis detallado en, N. Petersen, Demokratie als teleologisches Prinzip. Zur Legitimitt von
Staatsgewalt im Vlkerrecht, Beitrge zum auslndischen ffentlichen Recht und Vlkerrecht, Bd. 204,
2008, pp. 2 ss.
G. Fox, Democracy, Right to, International Protection, Max Planck Encyclopedia of Public International
Law, http://www.mpepil.com/sample_articles.
171
elecciones y la participacin poltica) y la sustancial (vinculada a la gramtica de los

derechos humanos). En este artculo se pretende defender la segunda visin.
El derecho a la democracia est en evolucin en el mbito internacional, regional y subregional. Sin embargo, hay relativamente pocos casos en los cuales la democracia est establecida explcitamente como un derecho.5 En el mbito regional interamericano se ha avanzado en este sentido. El derecho a la democracia s est regulado en el modelo regional: la Carta Democrtica Interamericana, la cual debe servir
como fuente de interpretacin en los mbitos subregional y nacional.
La afirmacin anterior sirve de premisa en el presente trabajo. Se aborda en la
primera parte, de manera general, la idea integracionista desde su retrospectiva, destacando las diversas iniciativas, siempre vinculadas a la institucionalidad democrtica.
Sin duda, el valor de la democracia ha inspirado los modelos creados para la unin de
los pueblos suramericanos. Seguidamente, el estudio se concentra en el interrogante
de si la democracia debe entenderse como requisito sine qua non para la integracin
jurdica. Tres ejes son claves: la visin comparada con Europa, la contextualizacin de
la Carta Democrtica Interamericana como marco jurdico (aun cuando no sea strictu sensu un instrumento vinculante) y el caso concreto del Mercosur. La ltima parte
del trabajo se dedica al rol del Parlamento del bloque mercosureo como rgano de
legitimidad democrtica, como foro para la democracia y la proteccin de los derechos humanos, a pesar de sus debilidades como institucin sin competencias legislativas (slo cuasi-legislativas) ni tampoco estar dotado de competencias de control parlamentario. Se concluye con algunas tesis, en las que se pone de relieve el alcance y
dimensionalidad de la condicionalidad democrtica en la regin. El anlisis de las tesis
conclusivas se enmarca en la propia estructura de la Carta Democrtica
Interamericana, en el espacio jurdico interamericano (as como existe el espacio
jurdico europeo), dado que en ella se precisan los elementos esenciales de la democracia, sus componentes, su conexin con la cuestin social. As, el principio
democrtico, de carcter abstracto, encuentra sus contornos a travs de la normatividad y define su perspectiva futura.
En consecuencia, este artculo aspira a ofrecer un enfoque que enfatiza los estndares de la Carta como parte de un acervo doctrinal y normativo en progresiva formacin. Todos los estndares de la democracia representativa y de la participacin
ciudadana -que refuerza a la primera en su legitimidad y le sirve de fundamento-,
encuentran eco en los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CorteIDH), tanto en sus opiniones consultivas como en sus sentencias contenciosas y deben concretarse en la interpretacin de la clusula democrtica en el
mbito mercosureo. La tesis esencial de esta contribucin consiste en sostener que
las disposiciones de la Carta tienen la funcin de ser una especie de clusula de corte
5
172
Art. 1 Declaration on Democracy of the Inter-Parliamentary Union (IPU) describes democracy as a basic
right of citizenship. Dejando de lado el contexto interamericano, se encuentran otras iniciativas como por
ejemplo The Great Lakes Pact Protocol on Democracy and Good Governance, Cfr. http://www.icglr.org.

transversal constitucional que va a permear la totalidad de los rdenes jurdicos, lo

cual tambin postula e incluye el precepto de homogeneidad entre la Carta y las
Constituciones nacionales. Los ordenamientos constitucionales van a reflejar una
cierta homogeneidad al consagrar los estndares de la Carta, de la jurisprudencia de la
CorteIDH y de la propia labor de los Tribunales Constitucionales para la garanta de
la trada: Estado de Derecho, derechos humanos y democracia, que se han acuado
como expresin de los consensos bsicos de los Estados. Adems, un dilogo pluralista
y constructivo entre las instancias judiciales se erige como primordial para alcanzar la
fuerza impositiva de la clusula democrtica, todo lo cual debe tener aplicacin concreta en el orden constitucional del Mercosur, esto es, de su Constitucin en sentido
material. Por ende, se afirma, el Parlamento del bloque debe actuar en esta direccin,
aun cuando sus atribuciones no consagren strictu sensu todo el espectro de su potencialidad como rgano de legitimidad democrtica. El Mercosur est en construccin y
sus instituciones tambin. Ante el cuestionamiento de cmo encarar el desafo de la
condicionalidad democrtica, se esbozan a continuacin algunos aportes para el
debate jurdico-constitucional.
II. Integracin y valores democrticos en el contexto suramericano

La idea de la integracin en Suramrica no es original ni nueva, lo que s es original es el proceso de la integracin en la regin.6 Hablar de integracin7 no resulta una
novedad,8 pues la idea de una integracin econmica y poltica latinoamericana tiene
larga tradicin y se remonta al propio movimiento independentista. En 1826 Bolvar
ya presentaba el Tratado de Unin, Liga y Confederacin. Si bien en esa poca no
logr resultados concretos, s contribuy a la formacin simblica de una identidad
subcontinental. En la doctrina se hace alusin a la integracin como un sinnimo, en
un cierto sentido, del nacionalismo latinoamericano.9
6
W. Hummer, Integration in Lateinamerika und in der Karibik. Aktueller Stand und zuknftige
Entwicklungen en Verfassung und Recht in bersee, 38. Jahrgang, 1. Quartal 2005, p. 6. Ver tambin W.
Matiaske, H. Brunkhorst, G. Grzinger, M. Neves (eds.), The European Union as a Model for the
Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency and Political Legitimacy,
Zentrum und Peripherie, Volumen 4, Mnchen, 2007, p. 9 ss.
La integracin tiene mltiples significados y conceptualizaciones. Ver H. Arbuet-Vignali, Claves jurdicas
de la integracin, en los sistemas del Mercosur y la Unin Europea, 2004, pp. 180 ss; M. Klumpp, La efectividad del sistema jurdico del Mercosur, en Mercosur-Mercosul, M. Basso (ed.), So Paulo, 2007, p. 53 ss.
El regionalismo abierto, como nocin gestada y desarrollada por la CEPAL, se basaba en una manera de dar
cuenta de los cambios estructurales de la mayora de los pases latinoamericanos y que pretenda conciliar
las polticas explcitas de integracin con las polticas tendentes a elevar la competitividad internacional.
Ver R. Prebisch, Sobre la dependencia y el desarrollo, en Crisis y desarrollo alternativo en Amrica
Latina, 1985, pp. 13 y ss. Ver tambin M. Mols (ed.), Regionalismus und Kooperation in Lateinamerika und
Sdostasien, Mnster, Bd. 7, 1993, p. 47 ss.
D. Nohlen, Caudillismo, nacin/nacionalismo e integracin, en A. von Bogdandy, C. Landa Arroyo, M.
Morales Antoniazzi (eds.), Integracin Sudamericana a travs del Derecho? Un anlisis interdisciplinario
173
A mediados del siglo XX los esfuerzos de integracin tomaron curso, pasando por
diversas concepciones basadas en los pensamientos panamericanos e interamericanos,
en especial cuando ellas envolvan la participacin de los Estados Unidos. Las implicaciones y expectativas eran divergentes sobre la forma y la intensidad de la cooperacin, fuertemente marcadas por las relaciones polticas y econmicas asimtricas
entre los EEUU y los pases latinoamericanos.10 Desde el surgimiento de la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL),11 pasando por el regionalismo abierto,12 las
ideas de integracin regional han jugado un papel protagnico y en los ltimos aos
han adquirido una connotacin poltica que ha dado lugar al denominado
renacimiento de los procesos integracionistas a nivel regional y subregional.13 Se
habla incluso de un nuevo regionalismo.14
Uno de los principales interrogantes que emergen en estos tiempos, en especial,
por las paradojas que se evidencian en la integracin suramericana, est dada por la
dicotoma entre la integracin proclamada y la integracin efectiva.15 Las
asimetras y barreras existentes generan un crtico cuestionamiento a las diferentes
iniciativas de integracin. Pareciera que los latinoamericanos siendo mucho menos
diversos que los europeos, no logran consolidar instituciones de integracin, y, por
tanto, es todava una tarea pendiente. Por otro lado, los procesos inacabados, que se
ponen de manifiesto en la firma de nuevos Tratados16 y la creacin de nuevas institu-
10
11
12
13
14
15
16
174
y multifocal, CEPC/Max Planck Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, Madrid,
2009, p. 35 ss.
R. Zimmerling, Die USA externer Fderator fr die lateinamerikanische Integration?, en Nord und
Sd in Amerika, 1992, p. 154 ss.
En relacin a la CEPAL, vase www.eclac.org. Igualmente, E. Daz Porta, M. Hebler, W. Ksters, Mercosur.
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N. Werz, Lateinamerika. Eine Einfhrung, Studienkurs Politikwissenschaft, 2005, p. 383-384; J. Briceo
Ruiz, Del ALCSA a la Comunidad Sudamericana de Naciones. Explicando el nuevo regionalismo
caribeo, en J. Briceo Ruiz, H. Gorodeckas (eds.), El ALCA frente al regionalismo Sudamericano. Las
opciones para Venezuela. San Cristbal, Universidad de los Andes CEFI, Universidad de Carabobo
CELAC, p. 126.
H. Preusse, The New American Regionalism, Eberhard-Karls University, Tbingen, Germany, 2004.
Basta revisar los informes de la CEPAL sobre los obstculos a vencer para una verdadera integracin. J. E.
Durn/F. Masi, Diagnstico de las asimetras en los procesos de integracin de Amrica del Sur, documentos de proyectos, Santiago de Chile, N 132 (LC/W.132), 2007. M. Vaillant, Heterognea evolucin de la
integracin econmica en Amrica del Sur: entre la complementariedad y el conflicto, Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Serie de Comercio Internacional No. 83;
O. Rosales, J. E. Durn Lima, S. Sez, Recent trends in Latin American integration: an overview, Texas,
Baylor University, en J. A. Mackiney/H. S. Gardner, Economic Integration in the Americas. Routledge
Studies in the Modern World Ecnomy, 2008, Parte III, p. 133 ss.
Tambin la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC) se califican como resquebrajamientos de los modelos de integracin. Vase A. Fairle Reinoso, Integracin regional y tratados de libre comercio: Algunos
escenarios para los pases andinos, en Fairle Reinoso, Alan (ed.), Pases andinos frente al TLC y la
Comunidad Sudamericana de Naciones, Lima, Red Latinoamericana de Poltica Comercial (LATN)
Friedrich Ebert Stiftung, 2006, p. 194.

ciones, sin haber alcanzado los objetivos iniciales, es decir, sin cumplirse a cabalidad
los pasos de la integracin, producen serios dficit en el sistema de integracin.17
Esto conduce a revisar la situacin actual frente a la existencia en paralelo del
Mercosur y Unasur, como iniciativas ms recientes. Primero naci Mercosur. A
travs del Tratado de Asuncin (TA) surgi el Mercosur como bloque regional
suscrito por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1991.18 Han ingresado con
el status de miembros asociados Chile y Bolivia (1996), Per (2003), Colombia y
Ecuador (2004). Venezuela est en proceso de adhesin en la condicin de miembro pleno (aceptada desde 2005). El objetivo principal del Mercosur es la conformacin de un mercado comn (art. 1 TA).19 No interesa aqu desarrollar toda la
doctrina controvertida sobre la naturaleza del TA como tratado marco,20 lo importante es destacar la fundacin de un mercado comn como piedra fundamental
para este proceso de integracin.
En el Mercosur, conforme al art. 2 del Protocolo de Ouro Preto, los rganos con
capacidad decisoria son de naturaleza intergubernamental, carcter ste que se confirma con la propia composicin de dichos rganos por miembros designados por los
respectivos gobiernos21 as como por la toma de decisiones por consenso (ms severo
a veces que la propia unanimidad) y que requiere la presencia de todos los Estados
Partes.22 Respecto al carcter intergubernamental (contrario a la supranacionalidad),
es catalogado por algn sector de la doctrina como una debilidad que somete el derecho del Mercosur a las reglas del Derecho Internacional y a los Derechos
Constitucionales de cada Estado Parte, privndolo de autonoma.23 Se argumenta as
que en el sistema slo cuentan los intereses particulares de los Estados, la suma de
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18
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20
21
22
23
Caso del Mercosur, vase J. Briceo Ruiz, O MERCOSUL: Reflexes sobre a Crise de seu Modelo de
Integrao e seu Relanamento, Cadernos do PROLAM, USP, 6, No. 1, 2007, pp. 187-209.
Sobre el origen del Mercosur y su carcter econmico, ver F. Fuders, Die Wirtschaftsverfassung des
Mercosur, Berln, 2008; A. Haller, Mercosur, Bd. 7, 2001, p. 42. Simonsen y Asociados, Mercosur: El Desafo
del Marketing de Integracin, So Paulo, 1992, p. 17. En alemn existe abundante bibliografa sobre el
Mercosur. Slo como ejemplos, J. Samtleben, Der Sdamerikanische Gemeinsame Markt: eine rechtliche
Analyse des Mercosur (Teil I). Zeitschrift fr Wirtschafts- und Bankrecht. Frankfurt am Main, 46.
Jahrgang, Heft 33, 1992. p. 1345-1352; J. M. Olivares Tramn, Das Vorabentscheidungsverfahren des EuGH
als Vorbild des Mercosur, Baden-Baden, 2006; U. Wehner, Der Mercosur: Rechtsfragen und
Funktionsfhigkeit eines neuartigen Integrationsprojektes und die Erfolgsaussichten der interregionalen
Kooperation mit der Europischen Union, Baden-Baden, 1999. p. 253.
En el Cono Sur la firma del Tratado de Asuncin concretaba los anteriores intentos de fortalecer la integracin desde la segunda mitad de la dcada de los ochenta. En 1988 se firm el Tratado de Integracin,
Cooperacin y Desarrollo y el Acta de Buenos Aires de 1990, entre otros documentos. Ver L. Dromi San
Martino, Derecho Constitucional de la Integracin, Argentina, 2002, p. 244.
D. Ventura, Las asimetras entre el Mercosur y la Unin Europea. Los desafos de una asociacin interregional, KAS, Montevideo, 2005.
Art. 4, 11, 17 del Protocolo de Ouro Preto.
Art. 37 del Protocolo de Ouro Preto.
U. Wehner, Spezifische Rechtsfragen des Mercosul und der EU-Mercosul-Beziehungen, en Die
Beziehungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Schriftenreihe des Arbeitskreises Europische
Integration e.V. 48, 2002, p. 86.
175
stos o una mezcla negociada de los mismos.24 Otros autores afirman sin embargo, que
ese formato institucional, donde los Estados no ceden competencias a los rganos
comunes sino que mantienen el control del proceso en sus manos, es lo que ha dotado de flexibilidad al Mercosur para avanzar en el proceso.25 En el Mercosur se habla
de un derecho de integracin26 y ello representa un avance jurdico determinante. El
Mercosur tiene por tanto xitos que mostrar, no slo en lo econmico sino tambin
en lo poltico. Su rol en el fortalecimiento de la democracia27 es, por ejemplo, uno de
los logros ms trascendentes, como se explicar ms adelante.
Sin embargo ahora surge Unasur. El ltimo intento integracionista en
Suramrica est representado por la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur).
Aunque se gest desde 200028 y tuvo como primera concrecin la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN),29 fue durante la primera cumbre energtica de
Suramrica en la Isla de Margarita, Venezuela,30 cuando los Jefes de Estado bautizaron el proyecto. En el Tratado constitutivo se mencionan las Declaraciones de
Cusco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30 de septiembre de 2005) y Cochabamba
(9 de diciembre de 2006) como fuentes de inspiracin de esta iniciativa. Su finalidad
es acometer un proceso innovador que incluya todos los avances del Mercosur y la
CAN, as como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo ms all de la convergencia de los mismos.
Unasur se encuentra en status nascendi.31 En el art. 2 del Tratado constitutivo de
la Unin de Naciones Suramericanas se establece que tiene como objetivo construir,
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29
30
31
176
H. Arbuet-Vignali, La historia, la filosofa y el nuevo realismo frente a la poltica internacional, en Revista

Ejrcito de la Repblica Oriental del Uruguay, Ao VI, N 9, 1991, p. 53 ss.
Un anlisis detallado de la institucionalidad, Cfr. M. J. Filadoro, Eficacia de las instituciones en el
Mercosur. El caso de la Secretara Tcnica, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2006,
p. 667 ss.
Para el Derecho Europeo, vase R. Alonso Garca Sistema jurdico de la Unin Europea, Madrid, 2007. G.
Isaac, Manual de derecho comunitario general, 3 ed., Barcelona, Ariel, 1995; F. Diez Moreno, Manual de
Derecho de la Unin Europea, Cizur Menor, Thomson-Civitas, 2006. En sentido del Derecho
Constitucional Europeo A. von Bogdandy, Constitutional principles, en A. von Bogdandy/J. Bast (eds.),
Principles of European Constitutional Law, Oxford, 2007, p. 3-52.
El Mercosur contribuy y debe seguir contribuyendo a la consolidacin democrtica de la regin. Segn el
Protocolo de Ushuaia, la democracia es una condicin sine qua non para participar en el proceso regional.
El caso de Paraguay, durante el fallido intento de golpe de Estado promovido por el General Jos Mara
Oviedo en 1996 fue paradigmtico. Ahora vuelve a tener vigencia con los debates surgidos en torno al caso
venezolano.
Fue una propuesta de Fernando Henrique Cardoso por intensificar la cooperacin de los pases de la regin
(I Cumbre de los pases de Amrica del Sur en Brasilia, agosto de 2000).
El 8 de diciembre 2004, se proclam en Cusco, Per (Declaracin de Cusco). Los participantes son los
miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y de la CAN (Bolivia,
Colombia, Ecuador y Per) ms Chile, Guyana y Suriname.
Ver opiniones en Correo Sindical latinoamericano: I Cumbre Energtica Suramericana. Boletn Temtico,
No. 3, abril 2007. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/04360/csla-tematico03-esp.pdf (25 de Julio
de 2009).
La Unin de Naciones Suramericanas tiene una poblacin de 383 millones de habitantes. Esto es aproximadamente 79 millones de habitantes ms que la poblacin de Estados Unidos y 108 millones menos que

de manera participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo cultural, social, econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo
poltico, las polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad
socioeconmica, lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer la
democracia y reducir las asimetras en el marco del fortalecimiento de la soberana e
independencia de los Estados.32 De tal manera que Unasur es un proyecto ambicioso,
que abarca elementos de un concepto de integracin profunda, que debe incluir la
dimensin poltico-constitucional al resaltar los valores de la democracia, la garanta
de los derechos humanos, el respeto al Estado de Derecho.
Sustituye Unasur al Mercosur? La respuesta desde el punto de vista jurdico es
negativa. Se trata de dos iniciativas distintas, pues sus Tratados, su institucionalidad,
sus objetivos son diferentes. Si la voluntad poltica conducir a una sola Unin en el
futuro, es una cuestin incierta y poco predecible en la actualidad. Para este trabajo
lo esencial es asumir la vigencia del Mercosur, objeto central del estudio mediante su
rgano parlamentario. El Mercosur ha sido calificado como uno de los ejemplos ms
exitosos de integracin sur-sur y no puede vislumbrarse que, pese a sus crisis, desaparezca en lo inmediato. El riesgo de disolucin del bloque es un fantasma cuya aparicin se ha manifestado con frecuencia en los tiempos difciles.33 Sin embargo, ya
alcanz su mayora de edad y permanece vigente.
En este artculo se comparte la afirmacin ya ofrecida por la doctrina de que el
escenario ideal sera el de la complementariedad, donde se potencien mutuamente
Unasur y Mercosur. Se afirma que el Mercosur, dotado de instrumentos flexibles
pero previsibles, que reflejen metodologas de geometra variable y de mltiples
velocidades, pueda constituirse en un ncleo duro de una construccin ms amplia de
alcance sudamericano en el marco de Unasur.34 Que la retrica no prevalezca sobre
la prctica, es un desafo. Evitar el dilema entre ampliacin y/o profundizacin es un
reto con plena vigencia, que lleva implcita la cuestin de los valores democrticos
32
33
34
la de la Unin Europea. Revisar el anlisis de Principales Indicadores de la Unin de Naciones

Suramericanas 1998-2007 SG/de 215 10 de junio de 2008, 8.46.63, en Principales Indicadores de la Unin
de Naciones Suramericanas. Documento estadstico. Comunidad Andina. http://www.comunidadandina.
org/estadisticas/SGde215.pdf (21 Nov. 2008)
Respecto al Tratado, ver http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm. Tambin
consultar M. Cienfuegos Mateo, La Viabilidad de la Unin de Naciones Suramericanas, en W. Hummer
(ed.) y H. D. de Clment (coord.), Mercosur y Unin Europea, Segundas Jornadas Cientficas de Eulatin II,
Universidad de So Paulo, 17 y 18 de septiembre de 2007, publicado en 2008.
Vase, BIDINTAL, Informe Mercosur N 5. Perodo 1998-1999, Buenos Aires, 1999, p. 9.
http://www.iadb.org/INTAL/aplicaciones/uploads/publicaciones/e-Informe_Mercosur_5.pdf (Nov. 21.
2008)
F. Pea, La Unin Sudamericana, diluye o complementa al Mercosur?, en SABF-Blog.
http://blog.sabf.org.ar/2008/06/15/la-union-sudamericana-%C2%BFdiluye-o-complementa-almercosur/langswitch_lang/es/ (Nov. 21. 2008)
177
como premisa esencial de la integracin. No slo vale el argumento para la integracin en s misma, sino tambin como condicin para la cooperacin.
III. La democracia como valor sine qua non de la integracin

jurdica en Suramrica?
En este trabajo no se har alusin al concepto de la democracia, porque desbordara sus lmites.35 Por el contrario, el anlisis se limita al propio contenido de la
clusula democrtica. Como premisa esencial interesa destacar que, desde el inicio
hasta los actuales momentos, la integracin en el continente no ha estado vaca de valores o principios. Por el contrario, hay un hilo histrico conductor que reafirma el
inters de nuestros pueblos (aunque a veces falte la voluntad poltica) de pronunciarse a favor de la unidad. Pero esta unidad debe basarse en el respeto a la democracia,
a los derechos fundamentales, al Estado de Derecho.36 El valor democrtico no es un
hecho aislado.37 La proteccin de la democracia y del Estado de Derecho se inspira en
el modelo europeo y debe insertarse en el orden interamericano, ya que a nivel de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) tiene larga tradicin.38 De all que,
seguidamente, se abordan las reflexiones generales sobre la fuente de inspiracin
europea, las grandes directrices del Derecho Interamericano y las observaciones sobre
el contenido de la clusula a nivel del Mercosur, ratificadas en Unasur.
1. La clusula democrtica en la Unin Europea como referente

El afianzamiento de los regmenes democrticos de los Estados miembros de la
Unin Europea (EM) as como de los Estados Partes (EP) del Mercosur, junto al
inters por aumentar su capacidad para competir en los mercados globales, incremen35
36
37
38
178
Acerca de la nocin de democracia no slo existe abundante bibliografa desde todas las perspectivas (filosfica, poltica, jurdica), sino que constituye uno de los temas ms dinmicos y con permanente actualidad.
Desde el siglo de las luces pasando por la revolucin francesa y el tiempo entre guerras (C. Schmitt,
Verfassungslehre, Berln, 1928) hasta la fase iniciada en la dcada de los 80 del siglo XX, ha estado presente
el debate sobre la democracia. La ltima etapa ha estado signada por el fenmeno de la desdibujacin de
los lmites de la estatalidad (K. P. Sommermann, Der entgrenzte Verfassungsstaat, KritV 81, 1998, p. 404412). Ver tambin R. Arango Rivadeneira (ed.), Filosofa de la democracia, fundamentos conceptuales,
Bogot, 2007.
Basta revisar todos los Tratados Constitutivos (ALADI, SELA; CAN, Mercosur, Unasur, por citar slo
algunos).
La palabra democracia tiene larga historia, pero su vinculacin en el mbito internacional es un fenmeno
que puede catalogarse de reciente. Vase por todos, J. M. Arrighi, Democracia, derechos humanos y derecho internacional, en R. Mndez-Silva (Coord.), Derecho Internacional de los derechos humanos. Culturas
y sistemas jurdicos comparados, tomo II, pp. 79-87.
Dentro de los antecedentes se cita particularmente la Conferencia de Chapultepec en Mxico en 1945,
donde ya se incluan declaraciones sobre derechos como la libertad de informacin. Igualmente, Cfr.
Declaracin de Santiago de 1959, Resolucin XXVII de la Quinta Reunin Consultiva de los Ministros de
Relaciones Exteriores, Acta Final, OEA/Ser.C/II.5, p. 4-6.

tar su poder de negociacin en el escenario internacional y asegurar las condiciones

para la paz en su vecindad regional, constituyen objetivos comunes de ambos sistemas
regionales de integracin.39
Una aclaracin fundamental: no se tratar aqu el llamado dficit democrtico
en la Unin Europea,40 que ha producido mltiples posturas, no slo en la doctrina
europea y jurdico-constitucional de los Estados miembros (EM), sino tambin a nivel
de los propios textos escolares.41 Los tratados de Maastricht, msterdam y Niza iniciaron la incorporacin del principio de legitimidad democrtica en el sistema institucional, reforzando los poderes del Parlamento en materia de designacin y de control de la Comisin y ampliando sucesivamente el mbito de aplicacin del procedimiento de codecisin. En la etapa post-Niza (diciembre de 2000), se celebr un
amplio debate pblico abierto a los ciudadanos, sobre el futuro de la Unin y se convoc una Convencin Europea, encargada en particular, de mejorar la legitimidad
democrtica de la Unin. El Tratado de Lisboa tambin ampla las competencias del
Parlamento Europeo a fin de seguir la lnea de correccin del llamado dficit
democrtico. No obstante, en este trabajo el nfasis se coloca en el principio
democrtico y su importancia en la Unin Europea.
El propsito es presentar los grandes rasgos de la voluntad de los EM de basar el
desarrollo de su Comunidad (ahora Unin) en la democracia,42 ya que desde la dcada de los setenta expresaron su vocacin por los derechos humanos43 como valores
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41
42
43
Sobre las condiciones econmicas generales del Mercosur y su valoracin en el contexto inicial, ver H.
Sangmeister, Wirtschaftliche Rahmrnbedingungen und konomische Bewertung des Mercosur, en W.
Zippel (ed.), Die Bezihungen zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Baden-Baden, 2001/2002, pp. 57
ss. Tambin ms reciente, F. Pea, Gobernabilidad e integracin de espacios geogrficos regionales: Una
aproximacin a la comparacin de las experiencias sudamericana y europea. Universidad Nacional de Tres
de Febrero (UNTREF) con la colaboracin del INTAL, Buenos Aires, 13 de noviembre de 2007.
http://www.felixpena.com.ar/.
P. Huber, Die Rolle des Demokratieprinzips im europischen Integration, Jahrbuch zur Staats- und
Verwaltungswissentschaft, tomo 6, 1992/93, ps. 179 ss.; Y. Mny, De la dmocratie en Europe: Old
Concepts and New Challenges, JCMS 21, 2002, pp. 1-8; R. Hrbek, Der Vertrag von Maastricht und das
Demokratiedefizit der Europischen Union Auf dem Weg zu strkerer demokratischer Legitimation, en
A. Randelzhofer y otros (eds.), Gedchtnisschrift fr Eberhard Grabitz, Mnchen, 1995, pp 171-194; P. G.
Kilmannsegg, Integration und Demokratie, en M. Jachtenfuchs/B. Kohler-Koch, Europische Integration,
pp. 47-72. S. Oeter, Souvernitt und Demokratie als Probleme in der Verfassungsentwicklung der
Europischen Union, en ZaRV, 55 (1995) 3, S. 659-712. Un anlisis reciente e integral sobre la legitimidad democrtica en B. Kohler-Koch/B. Rittberger, Debating the democratic legitimacy of the European
Union, USA, 2007.
Vase entre otros, Mensch und Politik, Gymnasium 11, Hannover, 2006, p. 188 s.
Declaracin de Pars de 1972, Bol. CE 10/1972.
Algunas disposiciones del Tratado s tenan contenidos coincidentes con los derechos humanos; por ejemplo, el Art. 48.1 TCEE relativo a la no discriminacin por razn de la nacionalidad entre los trabajadores.
Para conocer con detalle los derechos insertos a este respecto en el TCEE, ver A. G Chueca Sanch, Los
Derechos Fundamentales en la Comunidad Europea, Barcelona, 1989, pp. 10-15 y 20-23. En la cumbre de
Niza de diciembre de 2000 se adopt solemnemente la Carta de Derechos Fundamentales consensuada en
el Consejo Europeo de Biarritz de octubre de 2000, que mantuvo un carcter jurdico no vinculante hasta
179
fundadores de la Comunidad, relacionndolos estrechamente con el principio de

Democracia y el Estado de Derecho.44
La Declaracin sobre la Identidad Europea de Copenhague de 1973 precisaba
que los EM manifiestan su voluntad de salvaguardar los principios de democracia
representativa, del imperio de la ley, de la justicia social (...) y del respeto de los derechos del hombre, los cuales constituyen elementos fundamentales de la identidad
europea.45 Por su parte, la Declaracin de Copenhague sobre la Democracia de 1978,
avanzaba, confirmando lo anterior y agregando que esos principios encontraban aplicacin en un rgimen poltico de democracia pluralista que garantiza la representacin de las opiniones en la organizacin constitucional de los poderes y los procedimientos necesarios para la proteccin de los derechos del hombre. Ya en esta
Declaracin se estipul que el respeto y mantenimiento de la democracia y derechos
del hombre en cada uno de los Estados miembros constituyen elementos esenciales de
la adhesin a las Comunidades Europeas.46
En los aos 80 se haca notar la trascendencia del principio democrtico en la
jurisprudencia del TJCE, pues, a su entender, se reflejaba en la competencia consultiva del Parlamento Europeo en el proceso legislativo de la Comunidad un principio
democrtico fundamental segn el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder
a travs de una asamblea representativa que constituye una formalidad sustancial
44
45
46
180
el Tratado de Lisboa, el cual conserva los derechos ya existentes e introduce otros nuevos. En particular,
garantiza las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurdicamente vinculantes al concederle rango de derecho primario. La Carta contiene derechos civiles, polticos, econmicos y sociales. El propio Tribunal de Justicia (TJCE) en 1969 sentenciaba que la proteccin de los derechos fundamentales formaba parte integrante de los principios generales del ordenamiento jurdico comunitario, ver STJCE de 12 de noviembre de 1969, Eric Stauder vs.
Stadt UCM-SOZIALAMT (as. 29/69), Rec. 1969, par. 7.
M. Zuleeg, Der rechtliche Zusammenhalt der Europischen Union, Baden-Baden, 2004; T. Gehring, Die
Europische Union als komplexe internationale Organisation, Baden-Baden, 2002; M. Strunz, Strukturen
des Grundrechtsschutzes der Europischen Union in ihrer Entwicklung, Baden-Baden, 2006; D.
Blumenwitz, Die Europische Union als Wertegemeinschaft, Berlin, 2005; A. Zimmermann, Die Charta der
Grundrechte der Europischen Union zwischen Gemeinschaftsrecht, Grundgesetz und EMRK, BadenBaden, 2002; J. A. Frowein, Der europische Grundrechtsschutz und die deutsche Rechtsprechung, en
NVwZ, 21 (2002) 1, pp. 29-33; idem, Vlkerrecht - Menschenrechte - Verfassungsfragen Deutschlands und
Europas, Berlin-Heidelberg, 2004. Crtico M. Nettesheim, Grundfreiheiten und Grundrechte in der
Europischen Union - auf dem Weg zur Verschmelzung?, Boon, 2006. Basta citar el argumento de la
Democracia: 1) El Principio del Discurso puede realizarse aproximadamente a travs de la institucionalizacin jurdica de procedimientos democrticos de formacin de la opinin y la voluntad, y slo por este
medio, 2) Una democracia en la que las exigencias de racionalidad discursiva pueden realizarse aproximadamente slo es posible si los derechos humanos y polticos fundamentales rigen y pueden ejercitarse con
igualdad de oportunidades y 3) El ejercicio de tales derechos con igualdad de oportunidades presupone el
cumplimiento de algunos derechos fundamentales no polticos: derecho a la vida, al mnimo existencial y
a la enseanza. En este sentido, Cfr. J. Habermas, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado
democrtico de derecho en trminos de teora del discurso, Madrid, 2005, pp. 184 ss. Vase tambin R.
Alexy, Teora del discurso y derechos humanos, Universidad Externado de Colombia, 2004, pp. 129 ss.
Bol. CE 12/1973, pto. 2501.
Bol. CE 3/1978, Captulo Liminar.

cuyo no respeto entraa la nulidad del acto de que se trate.47 En la afirmacin de los
europeos de promover conjuntamente la democracia, fundndose en los derechos
fundamentales reconocidos en las Constituciones y leyes de los EM, en el Convenio
Europeo para la proteccin de los derechos humanos48 y la Carta social europea,49 y
especialmente la libertad, la igualdad y la justicia social, se destaca la Declaracin de
Stuttgart de 1983.50 Desde su origen la democracia y la proteccin de los derechos
fundamentales han constituido para la Unin Europea dos de sus mximas,51 logrando con el devenir de las reformas su respectiva obligatoriedad.
En los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea no figura la palabra
democracia. Un pronunciamiento a favor de la democracia, como se observa en las
Constituciones de los Estados miembros,52 era desconocido al inicio. La evolucin constitucional del principio democrtico en la Unin Europea puede sintetizarse en tres
momentos claves: el primero, en el Considerando Quinto del Tratado de Maastricht, que
utiliza el concepto democracia para aludir a su pertinencia en un modelo supranacional;
el segundo momento es el de la consagracin del art. F del Tratado de la Unin Europea
(TUE), que, sin llegar a considerar la democracia como fundamento de la Unin, s lo
consagra en relacin a los sistemas de gobierno de los Estados miembros (EM); y el ltimo paso, ahora determinante para la propia Unin Europea, se constata en msterdam,
en el art. 6 del TUE.53 Como se sostiene en la doctrina, este desarrollo normativo encuentra su consolidacin tambin externa a travs del art. 3. 1 del Protocolo Adicional del
Convenio Europeo de Derechos Humanos.54 Dicha norma regula el derecho a elecciones
libres: Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razo-
47
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52
53
54
STJCE de 29 de octubre de 1980, Maizena Gmgh vs. Council (as. 139/79), Rec. 1980, par. 34. Vid. tambin,
por ejemplo, STJCE de 29 de octubre de 1980, SA Roqutte Frres vs. Conseil des Communauts
Europennes (as. 138/79), Rec. 1980, par. 33; STJCE de 22 de mayo de 1990, Parlamento Europeo vs.
Consejo de las Comunidades Europeas (as. C-70/88), Rec. 1990, prs. 21-31.
Firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 bajo los auspicios del Consejo de Europa.
Adoptada por el Consejo de Europa en 1961 y revisada en 1996.
Bol. CE 6/1983, pto. 1.6.1.
Especialmente interesante, H. Brunkhorst, Recht auf Menschenrechte, Menschenrechte, Demokratie und
internationale, Politik, Frankfurt am Main, 1999. Ver tambin S. Breitenmoser (ed.) Human rights, democracy and the rule of law, Zrich, 2007; L. Aguiar de Luque, Los derechos fundamentales en el proceso de
integracin europea, idem, pp. 199 y ss.
A ttulo de ejemplos, vanse el art. 20. 1 y 2 de la Ley Fundamental alemana (1. La Repblica Federal
Alemana es un Estado Federal democrtico y social. 2. Todo poder estatal emana del pueblo, quien lo
ejercer en las elecciones y votaciones y a travs de rganos especiales de legislacin, de ejecucin y de
jurisdiccin), el art. 1 de la Constitucin espaola el art. 1 (Espaa se constituye en un Estado social y
democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo poltico) y el art. 1 de la Constitucin francesa (Francia es una Repblica
indivisible, laica, democrtica y social).
Algunos documentos que merecen ser mencionados son la Declaracin de Pars de 1972, la Declaracin
sobre la Identidad Europea de Copenhague de 1973, la Declaracin de Copenhague sobre la Democracia de
1978, la Declaracin de Stuttgart de 1983.
Protocolo No 1 al Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales.
181
nables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre
expresin de la opinin del pueblo en la eleccin del cuerpo legislativo.
Con motivo del Tratado de Lisboa aprobado en diciembre del 2007, en el
Prembulo se ha aadido el Segundo Considerando con el texto siguiente: Inspirndose
en la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los derechos inviolables e inalienables de la persona,
as como la libertad, la democracia, la igualdad y el Estado de Derecho,55
Sin duda, el valor de la democracia se fortalece en el Tratado de Lisboa con la
insercin del art. 1 bis La Unin se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minoras.
Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por
el pluralismo, la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.56 Simultneamente, los principios democrticos
adquieren una dimensin especfica en el Ttulo II, que en esencia contiene las disposiciones acordadas en la CIG de 2004 en materia de igualdad democrtica, democracia representativa, democracia participativa57 e iniciativa ciudadana, as como un
reforzamiento de la funcin de los Parlamentos nacionales.58
Dado que el futuro del Tratado de Lisboa (despus de que fuera rechazado en el
referndum celebrado en Irlanda en junio de 2008 y del perodo de reflexin abierto ante
la crisis) todava no est despejado de obstculos,59 la perspectiva sistemtica que debe
plantearse est dada por la normativa vigente. El art. 6 pargrafo 1 del Tratado de la
Unin Europa (TUE)60 tiene un significado tridimensional: en primer lugar la democra55
56
57
58
59
60
182
Vase, Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el Tratado Constitutivo
de la Comunidad Europea. Diario Oficial de la Unin Europea 17.12.2007. http://eur-lex.europa.eu/
es/treaties/index.htm (25 de julio de 2009).
La Unin Europea, pegada todava a sus orgenes iusinternacionalistas, ha de pasar por la democracia nacional
para crear la democracia europea. As, un texto constitucional negociado en el nivel supranacional por los
actores polticos europeos result paralizado por los Referenda negativos de dos Estados miembros; F.
Aldecoa Luzarraga y M. Guinea Llorente, en Revista General de Derecho Europeo N 13, Mayo 2007, Hacia
dnde va la Unin Europea? La salida del laberinto constitucional ante el Consejo Europeo de junio de 2007.
Cfr. S. Kadelbach (ed.), Europische Verfassung und direkte Demokratie, Baden-Baden, 2006.
Ver directamente las disposiciones incorporadas en el Ttulo II sobre los principios democrticos. Adems
de ampliarse las competencias de los Parlamentos nacionales (necesidad expresada de modo reiterado en la
Convencin constitucional), la transparencia y la participacin de la sociedad civil, en general se contempla que el funcionamiento de la Unin se basa en la democracia representativa, la representacin de los ciudadanos en la Unin a travs del Parlamento Europeo. Asimismo, se dispone que los Estados miembros
estarn representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus
Gobiernos, que sern democrticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus
ciudadanos. Con ello se confirma la tesis de la doble legitimidad democrtica de la Unin. En este sentido,
A. von Bogdandy, Die europische Demokratie Skizzen ihrer rechtlichen Konsolidierung, en A. Kaiser,
Demokratie Chancen und Herausforderungen im 21. Jahrhundert, Mnster, 2005, p. 183.
Las ratificaciones y las grandes lneas se encuentran disponibles en la siguiente direccin electrnica:
http://europa.eu/lisbon_treaty/news/index_es.htm (21 de Julio de 2009)
Art. 6.1 TUE: La Unin se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y
de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.

cia se presenta como un principio constitucional de la Unin Europea. El pargrafo 1

formula el ncleo constitucional61 material de la Unin, en cuyos principios se basa la
Unin Constitucional de Estados y que, a su vez, son comunes a todos los Estados miembros. La democracia es, sin duda, un valor fundamental de la Unin.62 En segundo lugar,
el pargrafo 1 del mencionado artculo encierra una importancia determinante al
establecerse como condicin necesaria para la aplicacin del procedimiento de sancin
previsto en el art. 7 TUE,63 cuando existe riesgo o violacin del principio democrtico.
Del mismo modo, se prev como requisito de ingreso a la Unin vlido para cualquier
Estado europeo, segn lo estipulado en el art. 49 TUE.64 Estos dos planos refuerzan y concretizan el Considerando Tercero del TUE mediante el cual los Estados confirman su
adhesin a los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales y del Estado de Derecho. Una tercera dimensin del mandamiento para fomentar la democracia y los otros valores de la Unin se confirma en el
mbito de la cooperacin al desarrollo con terceros pases (art. 177, pargrafo 2 TCE),65
as como en el marco de la cooperacin econmica, financiera y tcnica con terceros pases
(art. 181, pargrafo 1). La consagracin de estas disposiciones en el TCE ratifica la funcin del art. 6.1 TUE como una especie de clusula constitucional transversal en todo
el ordenamiento europeo.66 Algn sector de la doctrina defiende incluso la tesis de la
relacin conceptual entre el art. 6.1 TUE y el art. 3 del Estatuto del Consejo de Europa.67
La concrecin del principio de democracia se puede determinar por numerosas
manifestaciones de los rganos de la Unin68 y por el derecho primario.69 En su informe
61
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69
B. Beutler, art. 6 TUE, en Von der Groeben/Schwarze (eds.), Kommentar zum Vertrag der Europischen
Union und zur Grndung der Europischen Gemeinschaft, 6. Auf., Baden-Baden, 2003, p. 70.
En el debate constitucional, este aspecto ocup grandes espacios y se calificaba incluso el propio art. 6.1
TUE bajo el ttulo Valores de la Unin. Cfr. A. von Bogdandy, JZ, 2004, 53 (58).
Vase art. 7 de la versin del Tratado de la Unin Europea-Lisboa.
Art. 49 TUE: Cualquier Estado europeo que respete los principios enunciados en el apartado 1 del artculo
6 podr solicitar el ingreso como miembro en la Unin. Dirigir su solicitud al Consejo, que se pronunciar por unanimidad despus de haber consultado a la Comisin y previo dictamen conforme del Parlamento
Europeo, el cual se pronunciar por mayora absoluta de los miembros que lo componen.
Art. 177.2 TCE: La poltica de la Comunidad en este mbito contribuir al objetivo general de desarrollo y
consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales.
Entre numerosos artculos, ver T. Freixes Sanjun, Derechos fundamentales en la Unin Europea. Evolucin
y prospectiva: la construccin de un espacio jurdico europeo de los derechos fundamentales, www.ugr.es.
G. Ress, Das Europische Parlament als Gesetzgeber. Der Blickpunkt der EMRK, en ZEuS, 199, p. 219, 226.
Vea Declaracin del Consejo de Europa de 1978 en Copenhague, Boletn de la CE 3-1978, 5; Conclusiones
del Consejo de Europa de 1993 en Copenhague, Boletn de la CE 6-1993, 13.
En los Considerandos primero y quinto del prembulo del TCE y en el Considerando tercero del prembulo del TUE, as como en los comentarios a la normativa de la Unin. E.W. Bckenfrde, Demokratie als
Verfassungsprinzip, 2, en Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg,
2004, p. 429-496. Sobre los principios constitucionales de la UE, vase C. D. Classen, Europische
Integration und demokratische Legitimation, en Archiv des ffentlichen Rechts. Tbingen, 119 (1994), 2,
pp. 238 260; W. Matiaske, H. Brunkhorst, G. Grzinger, M. Neves (eds.): The European Union as a Model
for the Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency and Political
Legitimacy. Zentrum und Peripherie, Volume 4, Mnchen, 2007, p. 4 ss.
183
sobre las solicitudes de ingreso, la Comisin tambin ha concretado el principio de

democracia mediante criterios polticos en el sentido de que la Constitucin y la realidad de la vida constitucional deben garantizar la pluralidad poltica y elecciones libres
y secretas y posibilitar un cambio de poder en el sistema.70 Precisiones adicionales se
encuentran en los comunicados de la Comisin en relacin con la asociacin entre la
Unin y los pases de frica, del Caribe y del Pacfico (ACP),71 que adems de los elementos ya citados, menciona: la legitimidad como concepto superior para la existencia
de una Constitucin, normas legales y administrativas adecuadas, reconocimiento de los
derechos humanos y del derecho a la personalidad, as como el fomento y la proteccin
de las libertades fundamentales, tribunales independientes, el pluralismo poltico e
institucional, transparencia y la integridad de los rganos del Estado.
Con su Declaracin sobre los Derechos y las Libertades Fundamentales de
12.4.198972 el Parlamento Europeo procur dotar al principio de democracia de rasgos ms claros en relacin con las asociaciones europeas de integracin. El art. 17
(principio de democracia) de la Declaracin dice: 1. Todo poder pblico parte del
pueblo y debe ser ejercido conforme a los principios del Estado de Derecho. 2. Todo
poder pblico debe surgir de elecciones directas o responder a un parlamento elegido
directamente. 3. Los ciudadanos europeos tienen el derecho de participar en la eleccin universal, libre, directa y secreta de los miembros del Parlamento Europeo. 4. Los
ciudadanos europeos tienen el mismo derecho activo y pasivo de sufragio. 5. Los derechos arriba mencionados slo pueden ser limitados por disposiciones que estn
acordes con los tratados de creacin de la Comunidad Europea.
Otros contenidos, generalmente aceptados, del principio de democracia se
pueden extraer del Documento de la Conferencia de Copenhague sobre la Dimensin
Humana de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE)73 y de
la Carta de Pars por una nueva Europa.74 En ellos se establecen entre los contenidos
del orden democrtico, una forma de gobierno representativa basada en la voluntad
del pueblo, elecciones universales, libres, equitativa y secreta a intervalos razonables,
el acceso a las oficinas pblicas, el derecho a la constitucin de partidos y organizaciones polticas,75 campaas electorales justas y los derechos de los elegidos.
En el caso de la Unin Europea, la doctrina ha insistido en el compromiso de
la Unin, contenido en el art. 6, aparte 1 del TUE, de ajustarse al principio de
democracia. Estos postulados tienen que transmitirse a la UE. Bsicamente, la
potestad dominativa de la Unin tiene que legitimarse democrticamente de la
misma forma que el poder pblico de sus Estados miembros.76 Sin embargo, esto
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76
184
Ver COM (97) 2000/end., tomo 1, 52.

Ver COM (98) 146 end.
Gaceta Oficial 1989 C/120.
Vase EuGRZ 1990, p. 239 ss.
Declaracin de la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno de la CSCE del 21.11.1990, No. 137, p. 1409.
Art. 190 s. del TCE.
T. Oppermann, Europarecht, Mnchen, 2005.

encuentra su limitacin en las diferencias estructurales entre los Estados miembros

y la Unin. Por el slo hecho de la ausencia de un pueblo europeo77 como base para
la soberana popular, el principio de democracia plasmado por los Estados miembros no puede materializarse en la Unin del mismo modo. Aqu se habla de una
legitimidad democrtica dual: proveniente de la totalidad de los ciudadanos de la
Unin, y los pueblos de la Unin Europea organizados por las Constituciones de sus
respectivos Estados miembros.78 De todo lo anterior se deduce que el principio
democrtico, universal en s, tiene unas caractersticas propias en la Unin
Europea, surgidas en el marco de las disposiciones de los tratados y de los dems
documentos que le han dado contenido.79 Sin duda, este modelo sui gneris ha
servido de orientacin para otros sistemas de integracin.
Europa se ha construido por etapas. En consecuencia, la construccin europea, basada en los distintos Tratados negociados y firmados a lo largo de los aos,
ha tenido luces y sombras. El Tratado de Lisboa,80 que constituye la ltima de ellas,
fue preparado basndose en los lineamientos expresados en las Conclusiones de la
Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas,81 donde se convino que, tras dos
aos de incertidumbre en relacin con el proceso de reforma del Tratado de la
Unin, ha llegado el momento de resolver la cuestin y que la Unin siga avanzando, y se reconoci que el perodo de reflexin ha brindado, entretanto, la oportunidad de un amplio debate pblico, y ha contribuido a allanar el terreno para una
solucin. Estas Conclusiones encontraron fundamento en el informe elaborado
por la Presidencia82 y en ellas se acoge el principio democrtico tanto en lo relativo a la poltica de vecindad83 como en los contenidos de reforma propiamente
dichos.84 Con esta inclinacin democrtica, Europa contina siendo fuente de
inspiracin para Suramrica, sin duda alguna.
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84
Segn el art. 189.1 del TUE, el PE no representa a un pueblo europeo sino a los pueblos de los Estados
miembros.
A. von Bogdandy, A Disputed Idea Becomes Law: Remarks on European Democracy as a Legal Principle,
en Kohler-Koch, Beate, (eds.), Debating the democratic legitimacy of the European Union, USA, 2007, p. 38.
M. Kaufmann, Europische Integration und Demokratieprinzip. Studien und Materialien zur
Verfassungsgerichtsbarkeit, 71, Baden-Baden, 1997, p. 99.
C 306/14 ES Diario Oficial de la Unin Europea 17.12.2007.
Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo, Bruselas, 21/ 22 de junio de 2007, 11177/1/07, REV
1, CONCL 2.
Documento 10659/07 de 14 de junio de 2007, el cual se elabor a raz del mandato que se le confiri a la
Presidencia en junio de 2006.
En el punto 45 de las Conclusiones se dispone: El Consejo Europeo reitera la importancia primordial de la
poltica europea de vecindad, que tiene por objetivo consolidar un anillo de prosperidad, estabilidad y
seguridad basado en los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho, as como apoyar el proceso de reformas y de modernizacin de los socios vecinos de la Unin.
Anexo I, 11177/1/07, REV 1, CONCL 2, pp. 12, 1, 24.
185
2. La democracia en el Derecho Interamericano como fuente

de interpretacin
El surgimiento del principio de la proteccin de la democracia85 y del Estado
de Derecho se inserta tambin en el orden interamericano, pues a nivel de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) tiene larga data, como ya se indic.
Por una parte se tiene la Convencin Interamericana de los Derechos Humanos,86
que en su art. 23 regula el derecho: a) de participar en la direccin de los asuntos
pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de
votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores. La propia Carta de la OEA en su prembulo declara que la
democracia representativa es condicin indispensable para la estabilidad, la paz
y el desarrollo de la regin y a continuacin reitera dentro del marco de las
instituciones democrticas.87 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
estimado la democracia representativa como un principio reafirmado por los
Estados americanos en la Carta de la OEA, instrumento fundamental del Sistema
Interamericano.88
En su art. 2 b) la Carta dispone como uno de sus propsitos esenciales el promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de
no intervencin. Asimismo, el art. 3 d) afirma que La solidaridad de los Estados
americanos y los altos fines que con ella se persiguen, requieren la organizacin
poltica de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa. Esto es, la promocin de la democracia forma parte de los objetivos de la
Organizacin.
En la dcada de los 90 se produjeron novedades en el mbito del principio
democrtico. La OEA comenz a instalar un mecanismo para el cumplimiento de
estos objetivos y en junio de 1991, la Asamblea General de la OEA aprob la
Resolucin 1080, que prev que el Consejo Permanente deber ser convocado
cuando la democracia en un pas miembro est amenazada, a fin de investigar la
situacin y resolver las medidas adecuadas. En efecto, los Estados americanos articularon una respuesta multilateral ante las amenazas de golpe de Estado en el
85
86
87
88
186
Por todos, vase A. Aguiar, El derecho a la democracia. La democracia en el Derecho y la Jurisprudencia

Interamericanos. La libertad de expresin, piedra angular de la democracia, Coleccin Estudios Jurdicos,
N 87, Editorial Jurdica Venezolana/Observatorio Iberoamericano de la Democracia, Caracas, 2008.
K. Wolny, Menschenrechtsschutz auf regionaler Ebene: das interamerikanische System zum Schutz der
Menschenrechte im Vergleich zum europischen Schutzsystem, en Recht, 21 (2003) 3, pp. 93-100.
A. F. Cooper and T. Legler, Intervention without intervening the OEA defense and promotion of democracy in the Americas, Basingstoke, 2006; T. D. Rudy, A quick look at the Inter-American Democratic
Charter of the OEA, what is it and is it legal?, en Syracuse journal of international law and commerce,
33 (2005) 1, pp. 237-248.
Cfr. La Expresin `Leyes` en el Artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Opinin Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986; par. 34.

Compromiso de Santiago y la llamada Resolucin 1080 sobre Democracia

Representativa, creando un mecanismo que cataliza un proceso de consulta regional frente a la interrupcin sbita o irregular del proceso institucional democrtico o del ejercicio ilegtimo del poder por un gobierno elegido democrticamente
en un Estado miembro de la OEA.89 Apenas un ao ms tarde la Carta de la OEA
qued enmendada en ese sentido a travs de Protocolo de Washington.90 Desde
entonces, de conformidad con el art. 9 de la Carta de la OEA, es posible suspender
determinados derechos de un Estado miembro cuando un gobierno electo
democrticamente haya sido derrocado por la fuerza. En una visin panormica, el
origen de este rgimen democrtico interamericano es la Carta de la OEA, a la que
se suman la Declaracin de Santiago (1959), los protocolos de la reforma a la Carta
de la OEA de Cartagena (1985) y Washington (1992), la Resolucin 1080 (1991), la
Declaracin de Nassau (1992), la Declaracin de Managua (1993), la Declaracin de
Qubec (2000) y, por ltimo, la Carta Democrtica Interamericana (CDI) como la
cspide en el avance de los Estados en la va para construir mecanismos de proteccin efectiva de la democracia.91
La Carta Democrtica Interamericana es un hito en la historia democrtica del
hemisferio.92 Abarca mltiples alcances como se ha afirmado, sentando nuevos paradigmas: en lo poltico se pasa de una versin minimalista electoral a un concepto
amplio basado en la dignidad humana, en lo histrico, ve hacia el futuro desde su
pasado y antecedentes, en lo social aspira a satisfacer el derecho a la democracia que
sienten los pueblos de Amrica y en lo jurdico, aunque se trata de una Resolucin y
no de un Tratado, su condicin es particular al entenderse como instrumento de
actualizacin e interpretacin de la Carta fundacional de la OEA. En la Carta se les
concede a los pueblos de Amrica el derecho a la democracia, establecindose en los
art. 17 a 22 un mecanismo para su imposicin.93 Adems, la Carta permite tomar contramedidas incluso en aquellos casos en los que las instituciones democrticas queden
debilitadas, aun sin llegar a una cada forzosa del gobierno. Si bien la Carta
89
90
91
92
93
AG/Res 1080 (xxi-0/91). Vase B. Sovereignty, Collectively Defending Democracy in the Americas, The
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1996 (editado por Tom Farer).
A-56: Protocolo de Reformas a la Carta de La Organizacin de Los Estados Americanos Protocolo De
Washington, http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-56.html (Nov. 21, 2009).
OEA, Carta Democrtica Interamericana, AG/Res.1 (XXVIII-E/01) (11.09.2001). La CID est dividida en
seis captulos, a saber: I. la democracia y el sistema interamericano; II. La democracia y los derechos
humanos; III. Democracia, desarrollo integral y combate a la pobreza; IV. Fortalecimiento y preservacin
de la institucionalidad democrtica; V. la democracia y las misiones de observacin electoral; y VI.
Promocin de la cultura democrtica. Se seala que los tres primeros captulos constituyen la parte dogmtica de la Carta, mientras los tres ltimos definen los mecanismos relativos a los procedimientos de la
OEA para su aplicabilidad.
As lo han manifestado los lderes de la regin, Vase http://www.america.gov/st/washfilespanish/2005/June/20050607161600ASrelliM0.734173.html .
Vase, N. Bellshaw-Hgg, P./C. A. Corao, Defensa colectiva de la Democracia: definiciones y mecanismos,
en Serie Difusin de la Carta Democrtica Interamericana 5. Lima. Comisin Andina de Juristas, (2006).
http://www.cartercenter.org/documents/defensacolectivadelademocracia.pdf (21 de Julio de 2008)
187
Democrtica, como resolucin de la Asamblea General, carece de carcter inmediatamente vinculante, justamente el mecanismo de imposicin normado en ella es considerado como precisin del art. 9 de la Carta de la OEA al invocar el art. 31 de la
Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados.94
La conexidad entre la democracia y los derechos humanos (art. 7 CID) ya ha sido
tratada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en varios fallos,95 quedando claro el valor de la Carta Interamericana Democrtica como fuente de inspiracin
y pilar fundamental para la interpretacin del alcance de la democracia en los pases
signatarios. Todas las declaraciones, informes y dems instrumentos del Derecho
Interamericano,96 en especial la Carta Democrtica Interamericana, llenan de contenido las clusulas democrticas de los modelos de integracin subregional, sea la
CAN,97 el Mercosur o la recin nacida Unasur.
94
95
96
97
188
E.Lagos/T.Rudy, In defense of democracy, The University of Miami interAmerican Law Review, 35

(2004), 283, 304.
CIDH, Herrera Ulloa vs. Costa Rica, del 02. 07.2004, Serie C, nm. 107, prrafo 115; Ricardo Canese vs.
Paraguay, de 31.08.2004, Serie C, nm. 111, prrafo 85; Caso Yatama vs. Nicaragua, de 23.06.2005, Serie C,
nm. 127, prrafos 193, 207 y215.
El contexto de la democracia y los procesos de constitucionalizacin juegan un papel importante en
Amrica del Sur. Ya algunas crticas se aprecian en M. Alcntara/I. Crespo (eds.), Los Lmites de la
Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Salamanca, 1995. Tambin M. Neves, Symbolische
Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von bzw. nderung in
Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhltnisse, en Verfassung und Recht in bersee,
29 (1996) 3, p. 309 ss. A. R. Brewer-Caras, El derecho administrativo y el derecho a la democracia: una
nueva perspectiva para el necesario equilibrio entre los poderes de la Administracin y los derechos del
administrado. Videoconferencia en las Jornadas Acadmicas inaugurales del Departamento de Derecho
Administrativo 2008, Facultad de Derecho, Universidad Externado de Colombia, New York-Bogot, 13
de febrero de 2008.
La Comunidad Andina (CAN) tambin aprob en la dcada de los 90 el Compromiso de la Comunidad
Andina con la Democracia, con el carcter de protocolo complementario del documento constitutivo,
el Acuerdo de Cartagena (versin consolidada en ILM 28 (1989), 1165). Las Cumbres presidenciales
andinas (Quirama, 2003, Quito, 2004, Lima, 2005 y Tarija, 2007) han mencionado dentro de los ejes
para la integracin la estabilidad democrtica. A nivel andino se cuenta tanto con el Compromiso de
la Comunidad Andina por la Democracia del 2000 como con la Carta Andina para la Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos del 2002. El Compromiso por la Democracia se orienta a garantizar la plena vigencia de la democracia en la Comunidad Andina mediante procedimientos a seguir en
caso de ruptura del orden democrtico en algn pas. La Carta Andina de los Derechos, que no constituye un instrumento formalmente vinculante bajo el ordenamiento jurdico de la Comunidad, contiene regulaciones indicativas para los pases de la subregin sobre una amplia gama de derechos, afirmando la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los mismos. Adicionalmente, en el art.
13 de la Carta de los Derechos Humanos de la CAN se establece expresamente el derecho de los pueblos andinos a la democracia, el cual se precisa ms claramente en los arts. 14 a 18. W.
Hummer/Markus Frischhut, Derechos Humanos e integracin, Coleccin Temas, vol. 11, Quito, 2004.
Tambin J. M. Casal, Desafos de los procesos de integracin en materia de derechos humanos, Consejo
Consultivo Laboral Andino. Programa Laboral de Desarrollo, V Curso Regional Andino de Derechos
Humanos organizado por la Comisin Andina de Juristas, Abril 2006. La Decisin 551 que crea el
Consejo Electoral Andino como un rgano Comunitario del SAI tambin debe considerarse como un
paso para impulsar la transparencia y la democracia.

3. La clusula democrtica en el Mercosur como concrecin

La clusula democrtica98 se incorpor como parte del Tratado de Asuncin
(TA) mediante el Protocolo de Ushuaia,99 firmado en julio de 1998, y en vigor desde
enero de 2002.100 Sin embargo, es conveniente hacer referencia a su evolucin. En el
Prembulo del TA (1991) no se alude a la democracia como factor determinante y
tampoco en su texto. El art. 20, que se refiere a la entrada de nuevos miembros, slo
dispone que el Mercosur queda abierto a la entrada a cualquier Estado Parte de la
ALADI. Es un ao ms tarde, cuando en los documentos polticos, en particular en la
Declaracin Presidencial de la Segunda Cpula Presidencial del Mercosur (1992),
que se contempla por primera vez la condicionalidad democrtica, cuando los
Presidentes ratificaron que la plena vigencia de las instituciones democrticas es un
supuesto indispensable para la existencia y el desarrollo del Mercosur.
En julio de 1996, los Estados Partes reafirman la importancia del mantenimiento
del orden democrtico de forma ms enftica en la Declaracin Presidencial sobre el
Compromiso Democrtico en el Mercosur y aprueban una declaracin de adhesin a
la democracia,101 en la cual el establecimiento y la conservacin de instituciones
democrticas son consideradas como condicin esencial para la cooperacin en el marco
del Mercosur, previendo la suspensin de derechos de miembro como sancin.102 Al
revisar el texto de la Declaracin se aprecia el amplio espectro que abarca, pues no slo
se afirma que la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial
para la cooperacin en el mbito del TA, sus Protocolos y dems actos subsidiarios, sino
que prosigue destacando que toda alteracin del orden democrtico constituye un
obstculo inaceptable para la continuidad del proceso de integracin en curso respecto
al Estado miembro afectado. Justamente es en la discusin acerca del alcance de la
expresin toda alteracin, donde se asumen distintas posturas. Algunos interpretan
que se limita a alteraciones de tipo golpe militar, mientras otras voces se pronuncian
A. Ribeiro Hoffmann, Avaliando a influncia das organizaes regionais de integrao sobre o carter
democrtico dos regimes de seus Estados Partes: o caso do Mercosur e o Paraguai, Cena internacional (UnB),
Brasilia, v. 2, 2005; M. Morales Antoniazzi, Federalismo supranacional y democracia: la Unin Europea
como fuente de inspiracin de la CAN y el Mercosur, en C. Tablante/ M. Morales Antoniazzi (eds.),
Descentralizacin versus Neocaudillismo, Anuario para la descentralizacin, Caracas, Venezuela, 2009.
99 Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia y la
Repblica de Chile (24.07.1998), 2177 UNTS 373.
100 Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia y la
Repblica de Chile (24.07.1998), 2177 UNTS 373.
101 Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, 25.06.1996, http://www.MERCOSUR.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm (21 de Julio de 2009).
102 El contexto de la democracia y los procesos de constitucionalizacin juegan un papel importante en
Amrica del Sur. Ya algunas crticas se aprecian en M. Alcntara/I. Crespo (ed.), Los Lmites de la
Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Salamanca, 1995. Tambin M. Neves, Symbolische
Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von bzw. nderung in
Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhltnisse, en Verfassung und Recht in bersee, 29
(1996) 3, p. 309 ss.
98
189
por alteraciones de toda ndole o naturaleza. Un anlisis de contexto permite argumentar que debe hacerse una interpretacin latu sensu y no strictu sensu.
La prevalencia de la interpretacin latu sensu la confirma la propia Declaracin
cuando dispone que el mecanismo de consulta tenga lugar en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrtico en un Estado miembro. Ya en la declaracin
incluso se prevea la aplicacin de medidas para el caso de que las consultas resulten
infructuosas, como, por ejemplo, la suspensin del derecho de participacin en los
foros del Mercosur, llegando a la suspensin de los derechos y obligaciones emergentes de las normas del Mercosur y de acuerdos celebrados entre cada una de las
Partes y el Estado donde haya ocurrido la ruptura del orden democrtico. En una formulacin bastante vaga, esta Declaracin presidencial ya daba un bosquejo de las otras
dimensiones del principio democrtico, es decir, como condicionamiento del ingreso
y de la cooperacin. En efecto, se contempla que las Partes debern incluir una
clusula de afirmacin del compromiso con los principios democrticos en los acuerdos del Mercosur con otros pases o grupo de pases.
Sin duda, para la regin signific un avance la consagracin de la clusula
democrtica en el Protocolo de Ushuaia, luego de las dictaduras que haban marcado
la historia de los pases del bloque.103 Cuando dicho Protocolo contempla que es parte
del Tratado de Asuncin, se puede afirmar que pertenece pues al orden normativo
constitucional del Mercosur, entendido ste en sentido material.104 En este instrumento se postula en el art. 1 que la plena vigencia de las instituciones democrticas
es condicin esencial para el desarrollo de los procesos de integracin entre los
Estados Partes del presente Protocolo. Por su parte, el art. 2 contempla que el
Protocolo tendr aplicabilidad en caso de ruptura del orden democrtico en alguno
de los Estados Partes, consagrando el art. 3 que ante dicha ruptura, tendr lugar la
aplicacin de los procedimientos de sancin previstos en el mismo Protocolo. El art.
4 prev el mecanismo de consultas y cuando stas resulten infructuosas, el art. 5
dispone que los dems Estados Partes del presente Protocolo, segn corresponda de
conformidad con los Acuerdos de integracin vigentes entre ellos, considerarn la
naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la
situacin existente. Dichas medidas abarcarn desde la suspensin del derecho a participar en los distintos rganos de los respectivos procesos de integracin, hasta la suspensin de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.
En el Mercosur, propio de los sistemas intergubernamentales, las medidas deben
adoptarse por consenso. En el caso de las sanciones, es necesario el consenso entre los
otros Estados Partes, negndose al Estado Parte afectado participar en el proceso
decisorio (art. 6 del Protocolo). Conforme al art. 7, una vez verificado el pleno
103 R. Martins, Mercosur: Der Sdamerikanische Gemeinsame Markt im berblick, Recht der Internationalen
Wirtschaft (RIW), Heft 11/1999, p. 855.
104 Al respecto, vase J. Samtleben Der Sdamerikanische gemeinsame Markt (Mercosur) und seine neue
Verfassung, en Wertpapiermitteilungen 50, 1996, pp. 1997-2005.
190

restablecimiento del orden democrtico, cesarn las medidas y se le notificar al

Estado Parte afectado. Ya las normas contenidas en los arts. 8 y 9 del Protocolo estn
destinadas a reconocerle como parte integrante del TA y de los respectivos Acuerdos
de integracin celebrados entre el Mercosur y la Repblica del Bolivia y el Mercosur
y la Repblica de Chile, as como su aplicabilidad a los futuros Acuerdos de integracin que se celebren entre el Mercosur y Bolivia, el Mercosur y Chile, por ejemplo. Como el Mercosur se define a s mismo como un proyecto de integracin abierto,105 tiene coherencia que establezca con carcter expreso que la clusula democrtica tambin tendr aplicacin para los futuros Acuerdos de asociacin.106
Tambin ha significado un avance que la democracia sea un valor constitutivo en
Unasur. En el Prembulo de su Tratado Constitutivo los Estados Partes ratifican que
tanto la integracin como la unin suramericanas se fundan en los principios rectores
de: irrestricto respeto a la soberana, integridad e inviolabilidad territorial de los
Estados; autodeterminacin de los pueblos; solidaridad; cooperacin; paz; democracia;
participacin ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e
interdependientes; reduccin de las asimetras y armona con la naturaleza para un
desarrollo sostenible (subrayado de la autora). Contina el Prembulo con la intencin
de los pases que suscriben el Acuerdo en ratificar que la plena vigencia de las instituciones democrticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones
esenciales para la construccin de un futuro comn de paz y prosperidad econmica y
social y el desarrollo de los procesos de integracin entre los Estados miembros.
En el propio articulado del Tratado se menciona como objetivo el fortalecimiento democrtico (art. 2), en relacin al dilogo poltico se preservarn los valores
democrticos (art. 14), y en cuanto a la participacin ciudadana en el proceso de integracin se alude a la interaccin democrtica. Incluso se deja abierta la creacin de un
Parlamento en un Protocolo Adicional (art. 17), que no puede entenderse sino como
un foro para la democracia. Un dato sumamente ilustrativo: recin nacida (antes de su
cuarto mes de vida), Unasur ya se haba pronunciado en dos declaraciones sobre la
trascendencia de la garanta de la democracia en sus Estados miembros.107
105 H. Barrios, Regieren im Mercosur, en P. Bendel (ed.), Wie erfolgreich ist der Mercosur?, Saarbrucken,
1999, p. 51 ss. Sobre las posturas del Bloque y de Brasil ver, J. Briceo Ruiz, The New Regionalism in South
America and the South American Community of Nations, Paper presented at the annual meeting of the
International Studies Association 48th Annual Convention, Feb 28, 2007; G. E. Reyes/J. Briceo Ruiz,
Actualidad de la integracin en Amrica Latina y el Caribe, viejos dilemas, nuevos desafos, Mrida, 2006.
106 En 2005 se aprueba la Decisin CMC/ N 29/05 y el texto del Acuerdo Marco para la Adhesin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela al Mercosur. Como nico caso hasta el presente, para su ingreso es
absolutamente vinculante que cumpla la clusula democrtica.
107 Declaracin de la Unasur, 12 de setiembre de 2008, Las Naciones Suramericanas anhelan fervientemente
que, a la brevedad posible, se restablezca el orden y la convivencia ciudadana pacfica, y el dilogo orientado a normalizar el funcionamiento de la vida democrtica; Declaracin de La Moneda, Santiago de Chile,
15 de septiembre de 2008, Considerando que el tratado Constitutivo de Unasur, firmado en Brasilia el 23
de mayo de 2008, consagra los principios del irrestricto respeto a la soberana, a la no injerencia en asuntos
internos, a la integridad e inviolabilidad territorial, a la democracia y a sus instituciones y al irrestricto
respeto a los derechos humanos.
191
La democracia se fundamenta en la voluntad del pueblo, libremente expresada,

para determinar su propio rgimen poltico, econmico, social y cultural, y en su plena
participacin en todos los aspectos de la vida.108 Pero en el mbito regional interamericano y, particularmente en el suramericano, la democracia,109 los derechos
humanos110 (incluyendo los econmicos, sociales y culturales) y el Estado de Derecho,
se presentan como conceptos interconectados. De modo que estas reflexiones permiten
dar una respuesta categricamente afirmativa al interrogante planteado al inicio: la
democracia es una conditio sine qua non para la integracin en Amrica del Sur. Tanto
el modelo mercosureo111 como la recin nacida Unasur, que por ser un Tratado posterior permite confirmar la tendencia hasta el presente, asumen como principio estructural el respeto y la preservacin de la democracia,112 dejando claro que no se trata de
una concepcin simplista o minimalista. Por el contrario, se le asocia al respeto de los
derechos humanos,113 a la vigencia efectiva del Estado de Derecho y al desarrollo.
Frente a los objetivos de desarrollo del milenio no hay otra opcin posible.
IV. El Parlamento del Mercosur y la democracia

La connotacin de originalidad del proceso de integracin suramericano y sus
diferentes velocidades suponen la necesidad de revisar, dentro de la estructura institucional del Mercosur,114 el rol del Parlamento del Mercosur y poder definir algunas
108 Vase entre otros J. Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, IIJ-UNAM,
Mxico, 2007.
109 El caso ms reciente es la suspensin de la pertenencia de Honduras a la OEA, de fecha 05/07/2009, como
consecuencia del golpe de Estado que expuls del poder al presidente Jos Manuel Zelaya. Cfr.
http://scm.oas.org/doc_public/SPANISH/HIST_09/AG04682S02.doc
110 L. Burgorgue-Larsen/A. beda de Torres, Las decisiones bsicas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Estudio y Jurisprudencia, Thomson Reuters, 2009.
111 A. Ribeiro Hoffmann, Political conditionality and democratic clauses in the EU and MERCOSUR, en A.
Ribeiro Hoffmann/A. van der Vleuten (eds.), Closing or Widening the Gap? Legitimacy and Demcoracy of
Regional International Organizations, Hampshire, Ashgate Publishing Group, 2007.
112 Posturas crticas en J. Trujillo Cabrera, Sicherung der Demokratie in Sdamerika: Vergleichende
Annherung zur Andengemeinschaft und Mercosur mit der Europischen Union, Int. Law: Rev. Colomb.
Derecho Int., Bogot, Colombia, N 9, 11-43, mayo de 2007; W.Hummer, Demokratiesicherungsklauseln in
regionalen Prferenzzonen, Berlin, 2001.
113 Entre la abundante literatura sobre el tema de los DDHH en el contexto interamericano, D. Hauser, La
proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales a partir de la Declaracin americana sobre los
Derechos y Deberes del hombre, en C. Courtis,/D. Hauser /G. Rodrguez Huerta (eds.), Proteccin internacional de los derechos humanos. Nuevos desafos, Porra-ITAM, Mxico, 2005, pp. 123-146. Sobre el trabajo de la Comisin, ver H. Fandez Ledesma, Los derechos econmicos, sociales y culturales en el Sistema
Interamericano, en AA.VV, El Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos: su
jurisprudencia sobre debido proceso. DESC, libertad personal y libertad de expresin, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, T. II, 2005, pp. 91-180. En la perspectiva internacional, S.
Garca Ramrez, Proteccin jurisdiccional internacional de los derechos econmicos, sociales y culturales,
en Cuestiones constitucionales, (2003) 9, Mxico, 2003, pp. 127-157.
114 En el Tratado de Asuncin de 1991, cuando se cre el Mercosur, se estableci solamente una estructura
institucional provisional consistente en el Consejo de Mercado Comn y el Grupo Mercado Comn. De
192

tendencias para su xito o su fracaso en cuanto a la proteccin de la democracia en los

Estados Partes. En el marco de la intergubernamentalidad que caracteriza el bloque,
se afirma que este esquema ha permitido precisamente la transicin lenta, pero continua que los pases de la regin implementaron para obtener democracia, estabilidad
econmica e insercin global.115
La construccin del Parlamento se ha llevado paso a paso. En el Tratado constitutivo de este modelo regional de integracin en el Cono Sur del ao 1991, no se contemplaba la creacin de un Parlamento.116 Fue en el protocolo de Ouro Preto de 1994,
referido precisamente a la estructura del Mercosur, donde se incorpora la Comisin
Parlamentaria Conjunta (CPC), concebida como rgano representativo de los
Parlamentos de los Estados Partes con la misin de procurar acelerar los procedimientos internos de entrada en vigor de las normas del Mercosur. Otra atribucin era
coadyuvar en la armonizacin de las legislaciones.117 Sin embargo, varias iniciativas
modo que la estructura orgnica ha ido configurndose a travs de sucesivos actos jurdicos de distinto valor
y fuerza normativa. En efecto, la arquitectura institucional se fortalece con los Protocolos de Ouro Preto
(1994) y de Olivos (2002), dando lugar a tres rganos con poder de decisin (el Consejo del Mercado
Comn, el Grupo Mercado Comn y la Comisin de Comercio), un rgano de representacin parlamentaria
(antes Comisin Parlamentaria Conjunta y ahora Parlamento), un rgano consultivo (Foro Consultivo
Econmico y Social), un rgano de apoyo administrativo (Secretara Administrativa del Mercosur) y finalmente los rganos de solucin de controversias (Tribunal Arbitral Ad Hoc y Tribunal permanente de
Revisin. Vase C.E. Delpiazzo, Fuentes del Derecho de la Integracion, en H. Gros Espiell, El derecho de la
Integracion del Mercosur, 1999, p. 69; A. Loschky, Mercosur und EU, Berln, 1998, p. 28. Sobre el fuerte
papel de los Presidentes, ver A. Malamud, Jefes de gobierno y procesos de integracin: las experiencias de
Europa y Amrica Latina, en Philippe de Lombaerde, Shigeru Kochi/Jos Briceo Ruiz (eds.), Del regionalismo latinoamericano a la integracin interregional, Madrid, Fundacin Carolina/siglo XXI, 137-62; A.
Malamud, Presidential Diplomacy and the Institutional Underpinnings of Mercosur. An Empirical
Examination, Latin American Research Review 40(1), 138-64. Ante la ausencia de transferencia de competencias en sentido estricto se califica la estructura institucional como minimalista, D. Ventura, Las
asimetras entre el MERCOSUR y la Unin Europea, los desafos de una asociacin interregional, Uruguay,
2005, p. 55 ss. Otros hallan fragilidad, Cfr. J. A. Alonso, Amrica Latina: las trampas del progreso, en C.
Freres/J. A. Sanahuja (coord.), Amrica Latina y la Unin Europea, Barcelona, 2006, p. 321-341. Vase tambin M. J. Filadoro, Eficacia de las instituciones del Mercosur. El caso de la Secretara Tcnica, en Anuario
de Derecho Constitucional Latinoamericano, KAS, 12 ao, tomo I, 667 ss; C. M. Russo Cantero, El
Mercosur ante la necesidad de organismos supranacionales, Asuncin, Intercontinental, 1999. Sobre el
TPR, R. P.Ripoll, Fuegos fatuos en Villa Rosalba. Alcance de la jurisdiccin del Tribunal Permanente de
Revisin del Mercosur, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, KAS, 12 ao, tomo I, p.
616; D. Pavn Piscitello/J. P. Schmidt, Der EuGH als Vorbild: Erste Entscheidung des stndigen MercosurGerichts, Europische Zeitschrift fr Wirtschaftsrecht, 17 (2006) 10, pp. 301-304; A. Dreyzin, El
Protocolo de Olivos, en Revista de Derecho Privado y Comunitario, Argentina, Rubinzal Culzoni, 2003-1,
pp. 579-621; .J.C. Rivera, La opinin consultiva en el sistema de solucin de controversias del Mercosur,
en Estudios en homenaje a la doctora Berta Kaller Orchansky, Poder Judicial de la Provincia de Crdoba,
Tribunal Superior de Justicia, Crdoba, 2004.
115 M. A. Guedes de Oliveira, Mercosur: Desarrollo poltico y temas comparativos con la Unin Europea, en
F. Pea (comp.), La Unin Europea y la integracin regional, Perspectivas comparadas y lecciones para las
Amricas, Buenos Aires, 2005, p. 243.
116 El antecedente de un Parlamento Regional se encuentra en el Parlatino. Ver al respecto R.D. Labrano Ruz,
Mercosur, Integracin y Derecho, Buenos Aires, 1998, p. 441.
117 PO Art. 25.
193
para la conformacin de un Parlamento comn del Mercosur han tenido lugar hasta
llegar a su configuracin en el ao 2006.118 Comenz a funcionar en diciembre de
2006, pero su Protocolo Constitutivo data de 2005.119 Sin tratar de hacer un anlisis
detallado de las normas de dicho Protocolo, basta resaltar que en sus propsitos (art.
2), principios (art. 3) y competencias (art.4), se pone de relieve la preservacin del
rgimen democrtico como eje transversal de la institucin.
El Parlamento del Mercosur tiene la funcin de promover la democracia.120
Hace ya ms de dos aos, el 7 de mayo de 2007, en su primera sesin, el Presidente de
Uruguay utiliz el eslogan Queremos ms y mejor Mercosur. En esa ambiciosa agenda ocupa un lugar privilegiado el reforzamiento institucional. La integracin ha
provocado un considerable spillover en un cierto sentido de construccin comunitaria, ubicando entre sus desafos la reforma institucional. El Parlamento, como
rgano de legitimidad democrtica, debe aparecer como prioridad.121
En el Prembulo de Protocolo constitutivo del Parlamento,122 los Estados
Partes manifiestan ser conscientes de que la instalacin del Parlamento del
Mercosur, con una adecuada representacin de los intereses de los ciudadanos de los
Estados Partes, significar un aporte a la calidad y equilibrio institucional del
Mercosur,123 creando un espacio comn en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la regin, y que contribuya a la democracia, la participacin, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integracin y de sus normas, as como reafirmar los principios y objetivos del Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia
y la Repblica de Chile, del 24 de julio de 1998, y la Declaracin Presidencial sobre
Compromiso Democrtico del Mercosur, del 25 de junio de 1996. Sin duda, la
creacin del Parlamento significa una manera de concretar el principio democrtico
en la regin, lo cual est clara y expresamente estipulado en el Protocolo. El art. 2
del Protocolo define como propsito del Parlamento asumir la promocin y defensa permanente de la democracia. En el art. 3 se consagran en los nmeros 1, 2 y 4
118 R. Correa Freitas, Los rganos del Mercosur: hacia la conformacin de un Parlamento comn, en Anuario
de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2005, Uruguay, p. 809 ss.
119 Vase Decisin 23/05, XXIX CMC Montevideo, 08/XII/05.
120 Para conocer en detalle los documentos que acompaaron todo el proceso, ver Hacia el Parlamento del
Mercosur, Fundacin Konrad Adenauer y Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur, 2. Edi.,
Uruguay, 2006.
121 S. Gratius (ed.), Mercosur y Nafta. Instituciones y mecanismos de decisin en procesos de integracin
asimtricos, Madrid-Frankfurt am Main, 2008, 301 ss.
122 F. Farinella, Las instituciones del Mercosur: la creacin del Parlamento del Mercado Comn, Revista de
direito internacional e do MERCOSUL, 10 (2006) 1, pp. 69-77.
123 Una corriente ms crtica, al referirse a los Parlamentos nacionales, destaca que en Amrica Latina, los parlamentos y los tribunales nacionales han estado al margen en los procesos de integracin. As, los bloques
regionales se han caracterizado por un magro nivel de participacin de la sociedad civil y sus representantes y por un bajo grado de institucionalizacin. Ver A. Malamud, Jefes de gobierno y procesos de integracin regional: las experiencias de Europa y Amrica Latina, en P. de Lombaerde/ S. Kochi/J. Briceo
Ruiz (eds.), Del regionalismo latinoamericano a la integracin interregional. Madrid, 2008.
194

los principios que le dan contenido al objetivo mencionado supra, como el pluralismo y la tolerancia como garantas de la diversidad de expresiones polticas, sociales
y culturales de los pueblos de la regin, la transparencia de la informacin y de las
decisiones para crear confianza y facilitar la participacin de los ciudadanos y el
respeto de los derechos humanos en todas sus expresiones respectivamente.
Absolutamente categrica es la competencia del Parlamento para velar por la
preservacin del rgimen democrtico en los Estados Partes, de conformidad con las
normas del Mercosur, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile.
De lo anteriormente expuesto es interesante destacar que el Protocolo, en consonancia con la doctrina del contexto interamericano (para la CorteIDH no puede
haber democracia si no hay proteccin efectiva de derechos humanos, del mismo
modo que sin derechos humanos no hay democracia)124 y la experiencia europea
(donde los retos del siglo XXI se centran en el respeto y garanta de los derechos
humanos, la democracia y el Estado de Derecho),125 enumera entre sus propsitos,
principios y competencias la garanta de la democracia y tiene un papel preponderante en la promocin del principio democrtico, tanto a nivel del Mercosur como a
nivel de los Estados miembros. Aun cuando el Parlamento del Mercosur no tiene las
funciones esenciales de un rgano legislativo en sentido estricto,126 pues no legisla
(slo cuenta con atribuciones cuasi-legislativas)127 y no controla,128 s puede ser
entendido como un avance al representar un foro para la democracia. Si se comparte
con Habermas su sugerencia de interpretar la democracia como un proceso histrico
de autocorreccin de la Constitucin,129 donde la democracia sirve para la realizacin y actualizacin de los valores constitucionales,130 resulta necesario contextualizar este anlisis. Por una parte, el Parlamento al no tener competencias legisla124 P. Carazo, El sistema interamericano de derechos humanos: democracia y derechos humanos como factores integradores en Latinoamrica, en A. von Bogdandy, C. Landa, M. Morales Antoniazzi (eds.),
Integracin Sudamericana a travs del Derecho? Un anlisis interdisciplinario y multifocal, CEPC/Max
Planck Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, Madrid, 2009, p. 231 ss.
125 Memorandum del Gobierno alemn sobre el Tratado de Lisboa, del 13.12.2007, http://www.auswaertigesamt.de/diplo/de/Europa/Downloads/Denkschrift-lissabon.pdf (25 de julio de 2009).
126 Refirindose a la Comisin Parlamentaria, ver D. A. Sabsay, Federalismi e integrazioni sopranazionali. La
experiencia del Mercosur: comparacin con la Unin Europea, en P. Bilancia, Federalismi e integrazioni
sopranazionali nellarena della globalizzazione: Unione Europea e Mercosur, Milano, 2006, p. 370. Tambin
M. C. Drummond, The evolution of the competence and functions of the Joint Parliamentary Committee
of Mercosur, en PER 23 (2003), pp. 233-251.
127 Concretamente, el procedimiento preferencial previsto en el numeral 12 del art. 4 del Protocolo constitutivo, as como la iniciativa legislativa contemplada en el numeral 13 ejusdem y la labor que puede cumplir
en torno a la armonizacin de las legislaciones nacionales le imprimen este carcter.
128 Contrastarlo con el Parlamento Europeo, S. Dreischer, Das Europische Parlament und seine Funktionen
eine Erfolgsgeschichte aus der Perspektive von Abgeordneten, Dresden, 2004.
129 J. Habermas, Constitutional democracy. A paradoxical union of contradictory principles?. Political Theory,
Vol. 29, No. 6, 2001, p. 29.
130 C. Closa Montero, Constitucin y democracia en la Unin Europea, en C. Closa Montero/ N. Fernndez
Sola (coords.), La Constitucin de la Unin Europea, Estudios constitucionales, CEPC, Madrid, 2005, p. 21.
195
tivas, ni tampoco en materia de presupuesto ni de control del ejecutivo, se ve limitado en su actuacin como rgano que cuenta con legitimidad democrtica y lo conduce slo a un rol poltico. No obstante, a pesar de estar en minusvala frente a los
parlamentos nacionales o al propio Parlamento Europeo,131 se le puede comparar en
sus funciones con el Parlamento Panafricano132 y con el Parlamento
Centroamericano.133 Ahora bien, una dificultad que todava debe afrontar el
Parlamento del Mercosur ser su propia integracin en el ao 2014, dadas las asimetras
en el bloque y la dificultad de encontrar consenso sobre la ponderacin proporcional.
El proyecto (PL 5279/09) que reglamenta las elecciones directas para los representantes
brasileos para el Parlamento del Mercosur (PARLASUR) a partir de 2011, que deberan
ser electos en 2010, est todava pendiente. Es necesario un consenso sobre los trminos
del acuerdo en materia de la proporcionalidad de la representacin.134
Como foro para el intercambio de ideas y argumentos sobre el futuro del
bloque regional, el Parlamento es una piedra fundamental para la promocin de la
democracia y el respeto y garanta de los derechos humanos, lo que en la regin est
plenamente vigente y necesario. Igualmente puede valorarse como sumamente
positivo el papel que el Parlamento tiene asignado como impulsor y conductor del
rumbo del derecho de integracin, en razn de su nueva competencia aqu denominada cuasi-legislativa para facilitar la incorporacin de la normativa del
Mercosur en los Estados Partes. La fuerza del derecho del Mercosur, a pesar de los
131 Aun cuando la doctrina coincide en el dbil papel que ha jugado el Parlamento europeo hasta el momento.
Vase D. Ventura/A. Perotti, El proceso legislativo del Mercosur, Montevideo, 2004, p. 20 ss.
132 El Protocolo del Tratado de la Comunidad Econmica Africana relativo al establecimiento del Parlamento
Panafricano fue aprobado en Sirte, Libia, en marzo de 2001. El proceso de ratificacin y depsito ha presentado diversas dificultades. No obstante, el rgano tiene facultades consultivas y de asesoramiento. Entre
las funciones del Parlamento se halla la de estudiar cuestiones relacionadas con los derechos humanos, el
buen gobierno y el Estado de derecho, as como la armonizacin y coordinacin de las leyes entre los
Estados miembros. Informe de Amnista internacional, http://www.amnesty.org/es/library/info/
AFR01/007/2004 (21 de Julio de 2009), Sitio oficial http://www.africa-union.org/root/au/organs/PanAfrican_Parliament_en.htm (25 de Julio de 2009).
133 El Parlacen tambin tiene atribuida la competencia para ejercer un liderazgo eficaz orientado al
fortalecimiento de la democracia representativa. El pasado 20 de febrero de 2008 se acord la reforma al Tratado Constitutivo de este Parlamento, procurando ampliar sus competencias en cuanto a
la iniciativa legislativa, conocer de los nombramientos de altos directivos de los rganos de integracin, conocer del presupuesto del Sica. Ver http://www.parlacen.org.gt/index-portada.html (25
de julio de 2009).
134 Disposiciones transitorias del Protocolo Constitutivo: la primera, relativa a las etapas: A los fines de lo
previsto en el artculo 1 del presente Protocolo se entender por primera etapa de la transicin, el
perodo comprendido entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010; en cambio, la
segunda etapa de la transicin, es el perodo comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de
diciembre de 2014. La segunda disposicin transitoria acerca de la integracin establece que en la
primera etapa de la transicin, el Parlamento estar integrado por dieciocho (18) parlamentarios por
cada Estado Parte. Lo previsto en el artculo 5, inciso 1, relacionado con la integracin del Parlamento,
de conformidad a un criterio de representacin ciudadana, aplicable a partir de la segunda etapa de la
transicin, ser establecido por Decisin del Consejo del Mercado Comn, a propuesta del Parlamento
adoptada por mayora calificada.
196

vaivenes hasta la fecha,135 debe ir consolidando su autonoma de la mano de la

evolucin de la institucin parlamentaria.136 Para ello le tocar al propio
Parlamento del Mercosur137 luchar por sus reivindicaciones138 como Cmara legislativa en lo que a su labor respecta.
Una seal positiva es que el Mercosur ha optado por sobrevivir y crecer. Hay
seales en el plano de la institucionalizacin que dan lugar para ser optimistas: la
Reunin de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del MERCOSUR (RADDHH), el Observatorio de Polticas Pblicas de Derechos Humanos en el MERCOSUR, el Observatorio de la Democracia del Mercosur (ODM). El Consejo del Mercado
Comn aprob en el ao 2009 la creacin del Instituto de Polticas Pblicas de
Derechos Humanos (IPPDDHH), con el objetivo de contribuir al fortalecimiento del
Estado de Derecho en los Estados Partes mediante el diseo y seguimiento de las
polticas pblicas en Derechos Humanos, y contribuir a la consolidacin de los
Derechos Humanos como eje fundamental de la identidad y desarrollo del Mercosur.
Igualmente, la propuesta de creacin de una Corte de Justicia del Mercosur implica
un avance en la perspectiva constitucional del bloque.139 Todas estas iniciativas deben
ser interpretadas, en el orden jurdico, como pasos hacia la consolidacin del valor
democrtico en el bloque.
Se constata una evolucin muy positiva en el afianzamiento formal del Estado de
Derecho, los derechos humanos y la democracia como pilares de la integracin en el
bloque. Un ejemplo lo constituye el art. 2 de la decisin 05/07 cuando dispone entre
los objetivos del ODM el contribuir al fortalecimiento de los objetivos del Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica de Bolivia
y la Repblica de Chile as como su papel en el seguimiento de procesos electorales,
denotando el nivel de concrecin que se alcanza con este paso. Incluso entre los objetivos tambin figura realizar actividades y estudios vinculados a la consolidacin de
la democracia en la regin. De ello se desprende la labor de guardin de este
135 Basta analizar la Primera Opinin Consultiva y sus estridencias. Vase A. Dreyzin, La primera Opinin
Consultiva en Mercosur. Germen de cuestin prejudicial?, Civitas, Revista Espaola de Derecho Europeo
N 23, 2007, p. 437-461.
136 Tal como ocurri con Europa, cuando en un principio era una Asamblea hasta que en el ao 1962 adquiri el nombre de Parlamento (DO 1962, p. 1045. Ver por ejemplo E. Gmez Corona, El Parlamento
Europeo: por fin un Poder Legislativo para la Unin Europea, en E. Gmez Corona y otros (coord.), Una
Constitucin para la ciudadana de Europa, Navarra, 2004, p. 251 ss.
137 Entre otros aspectos, no ha sido posible todava encontrar consenso sobre la ponderacin proporcional,
porque esto dara un peso mucho mayor a los diputados brasileos en comparacin a los paraguayos o
uruguayos y esto contina abierto al debate.
138 La Eurocmara no ha cesado en esta labor, ver DO, nm. C 69, 20 de marzo de 1989 o DO nm. 371, 8 de
diciembre de 1971. Igualmente son de destacar las propuestas del Parlamento en la constitucionalizacin
de la Unin Europea. Para el denominado proyecto Spinelli/Bieber, The institutions and the decision-making procedure in the Draft Treaty establishing the European Union, en Bieber/Jaque/Weiler, An ever closer Union, 1985, p. 31 ss.
139 Vase Noticias Mercosur N 21/09, 03/09/09 Especial: Corte de Justicia del MERCOSUR, editado por
Alejandro Perotti. Cfr. http://www.cij.csjn.gov.ar/conferencia-cortes-mercosur.html.
197
Observatorio, pues los anlisis (polticos y acadmicos) que se desarrollen permiten

mantener en alerta al sistema frente a cualquier intento de desviacin del principio
democrtico. Lo confirma el art. 3 de la citada norma al estipular las funciones del
ODM en una doble dimensin: consultora y evaluadora. Y en el art. 7 categricamente se contempla que el ODM contribuir con sus trabajos a consolidar la democracia en la regin, poniendo de relieve que para el cumplimiento de sus objetivos y
funciones se desempear con imparcialidad. As se combina su rol en los procesos
electorales de los Estados Partes pero sin interferir en los asuntos internos, de modo
que el ODM en su labor de seguimiento puede detectar e informar los avances y retrocesos del cumplimiento de la clusula democrtica. Ello refuerza la funcin del
Parlamento, sin duda alguna. La integracin regional pasa, en el rgano de legitimidad democrtica, a representar el centro del debate poltico140 y que no est en manos
de los poderes ejecutivos de los Estados Partes. La participacin de la sociedad civil
sera un gran impulso para el debate democrtico en el bloque del Cono Sur.
La voluntad de los Estados Partes del Mercosur de lograr una Unin cada vez ms
estrecha entre los pueblos tiene un fuerte valor simblico a la hora de hablar de la
Constitucin material del Mercosur, incluido el valor sui gneris de los derechos
humanos y la democracia. Aunque el Protocolo de derechos humanos no forme parte
todava del Tratado de Asuncin hasta su ratificacin en Brasil, ello no significa
desnudez de efectos jurdicos.141 En el mbito del Cono Sur, no slo se deben entrelazar
las disposiciones de la Convencin Americana de Derechos Humanos y las
Constituciones de los Estados, que tiene carcter vinculante, sino tambin la propia
Carta Democrtica Interamericana (soft law) para llenar de contenido normativo las
clusulas democrticas y de derechos humanos. Por lo pronto, el Protocolo de Ushuaia
es derecho vinculante y el Protocolo de Asuncin todava tiene en sentido estricto
carcter de soft law, pero como principios dirigidos a ser fuente de interpretacin de los
derechos son disposiciones vinculantes y de aplicacin obligatoria por los poderes pblicos. Tal como lo muestra la experiencia europea, los Estados constitucionales de la
Unin se encuentran frente al reto de demostrar a la comunidad internacional que la
democracia y el Estado de Derecho (incluyendo los derechos humanos), son principios
rectores que permanecen mutatis mutandi en la organizacin supranacional, cuando
incluso los Estados pierden el monopolio del poder en razn de la globalizacin.142 El
papel del sistema interamericano, que en el plano conceptual y terico es uno de los ms
140 G. L. Gardini, Un parlamento regionale per il MERCOSUR, en AffarInternazionali

Rivista on-line di politica, strategia ed economia, 02/08/2007.
141 Expresin tomada del contexto europeo en cuanto a los efectos de la Carta de los Derechos fundamentales.
Vase R. Alonso Garca/D. Sarmiento, La carta de los derechos fundamentales de la Unin Europea, Madrid,
2006, p. 16.
142 T. Giegerich, Europische Verfassung und deutsche Verfassung im transnationalen
Konstitutionalisierungsproze, Beitrge zum auslndischen ffentlichen Recht und Vlkerrecht; 157,
Heidelberg u. a., 2003, p. 1120.
198

desarrollado y protector,143 juega un papel esencial en la determinacin del alcance y

dimensionalidad de las clusulas en cuestin. Resulta imperativo acudir a l para interpretar y aplicar la clusula democrtica y de derechos humanos en el Mercosur.144
No obstante, tambin hay razones para el pesimismo. Es difcil combinar las
agendas profundizacin y ampliacin. La ampliacin podra ser un obstculo para
una integracin ms profunda en el Mercosur porque se puede diluir el esfuerzo al no
cumplir los compromisos en ambos sentidos. El ingreso de Venezuela145 en 2014
(fecha en la cual podra ser miembro pleno) significara una especie de spillback, dado
que la constelacin de cuarteto se vera alterada y la no coincidencia de objetivos
sobre la integracin conllevara inestabilidad para el bloque.146 Otro motivo poco
alentador est dado por la denominada desinstitucionalizacin que se est observando en la regin.147 Si bien es cierto que las dictaduras militares forman parte del pasado, es igualmente cierto que se constata una recentralizacin y algunos gobiernos
pueden ser catalogados desde democracias participativas hasta autocracias electorales.148 La situacin de los derechos humanos, la independencia del poder judicial,
la inseguridad, entre otros factores, abren serios cuestionamientos en cuanto a la efectividad de la democracia en algunos pases, lo cual supone estar alerta para exigir el
estricto cumplimiento de la clusula democrtica.149
143 A. R. Brewer-Caras, El derecho administrativo y el derecho a la democracia: una nueva perspectiva para
el necesario equilibrio entre los poderes de la Administracin y los derechos del administrado, Video
Conferencia en las Jornadas Acadmicas inaugurales del departamento de Derecho Administrativo, 2008,
Facultad de Derecho, Universidad Externado de Colombia, New York-Bogot, 13 de febrero de 2008.
144 P. Nikken, La Cooperacin Internacional para la promocin y Defensa de la Democracia, en Agenda para la
consolidacin de la Democracia en Amrica Latina, San Jos de Costa Rica, IIDH/CAPEL, 1990, pp. 493-526.
145 Entre otros, vase R. Chacn De Albuquerque, El MERCOSUR y la adhesin de Venezuela, Revista de
Derecho Pblico N 11/2007, pp. 43-60.
146 S. Gratius, op. cit., pp. 327, 328.
147 A. Mhler, Wie autoritr ist Lateinamerika?, GIGA Focus Lateinamerika, Nummer 8, 2008, pp. 1-8. Sobre
la obligatoriedad para Venezuela de cumplir con el principio democrtico, vase A. Brewer-Caras,
Reflexiones crticas sobre la Constitucin de Venezuela de 1999, en el libro de D. Valads/ M. Carbonell
(coord.), Constitucionalismo Iberoamericano del Siglo XXI, Cmara de Diputados. LVII Legislatura,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico 2000, pp. 171-193; idem, en Revista de Derecho
Pblico, N 81, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, enero-marzo, 2000, pp. 7-21; idem, en Revista
Facultad de Derecho, Derechos y Valores, Volumen III N 5, Universidad Militar Nueva Granada, Santaf
de Bogot, D.C., Colombia, julio 2000, pp. 9-26; idem, La Constitucin de 1999, Biblioteca de la Academia
de Ciencias Polticas y Sociales, Serie Eventos 14, Caracas, 2000, pp. 63-88.
148 A. Hadenius/J. Teorell, Pathways from Authoritarianism, en Journal of Democracy, Nr. 1, 2007, p. 143-156.
149 Para el caso Venezuela, entre otros, vase CIDH, Informe anual 2006, ibid., 211, p. 1352; CIDH, Informe
anual 2007, 222, punto 313. Para la valoracin sobre la situacin del Estado de Derecho en Venezuela,
vase Rule of Law, Konrad Adenauer Foundation (Ed.), The KAF Democracy Report 2006, Berlin, 2006, p.
283 ss. Informes 2000 y 2007, Venezuela como Estado parcialmente garante de la democracia al igual que
Paraguay en el 2007, mientras Brasil, Argentina y Uruguay aparecen bien ubicados. Fuente: Freedom
House: Freedom in the World, en www.freedomhouse.org (03.11.08). Zippel (ed.), Die Bezihungen
Zwischen der EU und den Mercosur-Staaten, Baden-Baden, 2001/2002, pp. 57 ss. Tambin ms reciente, F.
Pea: Gobernabilidad e integracin de espacios geogrficos regionales: Una aproximacin a la comparacin
de las experiencias sudamericana y europea. Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) con la
colaboracin del INTAL - Buenos Aires, 13 de noviembre de 2007. http://www.felixpena.com.ar/.
199
V. Conclusiones en tesis
200
La democracia y el respeto de los derechos humanos constituyen principios

rectores de la integracin. Esto lo ratifica el reciente Tratado de Unasur en
su Prembulo y en el art. 2. En el Mercosur, el principio democrtico forma
parte de la normativa vinculante. Presenta adems la misma tridimensionalidad que en Europa, pues es un principio constitucional, a la vez que es
condicin de ingreso/sancin e igualmente rige para la cooperacin internacional. Las tres caras del principio se deducen del artculo 1 del
Protocolo de Ushuaia, al establecer que la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para el desarrollo de los procesos
de integracin entre los Estados Partes del presente Protocolo. En el
Mercosur, la clusula de derechos humanos como condicionalidad del proceso, a pesar de que el Protocolo de Asuncin no est incorporado al
Tratado de Asuncin mientras no lo haya ratificado Brasil, debe interpretarse en el mismo sentido que en Europa. Los principios en materia de derechos fundamentales, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
(TJCE), constituyen mandatos jurdicos de aplicacin directa e inmediata,
self executing. No son meros derechos morales de naturaleza tica, sino que
son disposiciones vinculantes y de aplicacin obligatoria por los poderes
pblicos.
La Constitucin material del Mercosur contempla el principio de la democracia a pocos aos de su nacimiento. Entre los instrumentos que desarrollan este principio se encuentran la Declaracin Presidencial de la Segunda
Cpula Presidencial del Mercosur de 1992, la Declaracin Presidencial
sobre el Compromiso Democrtico en el Mercosur de 1996, el Protocolo
de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur, la Repblica
de Bolivia y la Repblica de Chile de 1998, el Protocolo constitutivo del
Parlamento de 2005. El Observatorio de la Democracia del Mercosur
(ODM) de 2007 tambin representa un avance para el fortalecimiento
democrtico en la subregin. Por el contrario, el tema de los derechos
humanos como componente permanente de la agenda Mercosur puede catalogarse como ms reciente. Si bien dentro de la estructura institucional
del Mercosur exista un Grupo Ad Hoc sobre Derechos Humanos, es a partir del ao 2004 cuando se crea la Reunin de Altas Autoridades sobre
Derechos Humanos del Mercosur. El Observatorio de Polticas Pblicas de
Derechos Humanos tambin data de 2004; el Protocolo de Asuncin sobre
Compromiso con la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos del
Mercosur est pendiente de ratificacin, pero incluye la clusula de derechos humanos en trminos semejantes a la clusula democrtica. En el ao
2009 se ha creado el Instituto de Polticas Pblicas de Derechos Humanos

(IPPDDHH). De modo que la garanta del binomio derechos humanosdemocracia es un imperativo en el bloque.
En su amplio espectro, el canon de los valores comunes que estn detrs de
los principios de democracia, de los derechos humanos y del Estado de
Derecho colocan al hombre y la dignidad del hombre en el centro de la
estructura de integracin y le deben permitir albergar los elementos esenciales, as como el ncleo central de la identidad del bloque mercosureo.
Para perfilar el alcance y la dimensionalidad en tres vas que se le asignan
a las clusulas de democracia y derechos humanos se recomienda acudir al
Derecho Interamericano. El Protocolo de Ushuaia slo se refiere a la aplicacin del procedimiento de sancin en caso de ruptura del orden
democrtico. El criterio que debe privar para interpretar el significado del
trmino est contenido expresamente en la Carta Democrtica
Interamericana. De conformidad con el art. 3 de la Carta, son elementos
esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su
ejercicio con sujecin al Estado de Derecho; la celebracin de elecciones
peridicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como
expresin de la soberana del pueblo; el rgimen plural de partidos y organizaciones polticas; y la separacin e independencia de los poderes pblicos. Por su parte, el art. 4 define como componentes fundamentales del
ejercicio de la democracia, la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestin
pblica, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de
prensa. La subordinacin constitucional de todas las instituciones del
Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de
Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente
fundamentales para la democracia. En materia de derechos humanos, no
slo se tiene la Convencin Americana de derechos humanos sino tambin
el desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de derechos
humanos.
Latu sensu, la clusula democrtica implica que la Constitucin del Estado
que pretende ser Parte del Mercosur, as como su realidad constitucional,
deben garantizar la pluralidad poltica, las elecciones libres y secretas, as
como un sistema que facilite la alternancia del poder; debe estar asegurada
la proteccin de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y
el respeto del Estado de Derecho; debe, en definitiva, procurar regirse por
la no discriminacin, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad
entre mujeres y hombres. No es admisible interpretar la clusula
democrtica bajo una concepcin formal de democracia (donde haya elecciones, pero que no se cumplan los dems requisitos).
201
202
Para evitar incoherencias y lograr pasar de lo retrico a lo prctico, el

Parlamento del Mercosur es el rgano llamado, en primera instancia, a
asumir la promocin y defensa permanente de la democracia, tal como rige
en su Protocolo de creacin. Velar por la preservacin del rgimen
democrtico en los Estados Partes, as como elaborar y publicar anualmente
un informe sobre la situacin de los derechos humanos en los Estados
Partes se prevn como atribuciones especficas del rgano parlamentario.
En la medida en que lleve a cabo esta funcin, ganar legitimidad y contribuir a darle mayor transparencia y publicidad al proceso de integracin
al acercarlo al ciudadano. Todo ello estara en consonancia con la era de la
proteccin internacional de la democracia y de los derechos humanos.
La profundizacin de uno de sus ejes neurlgicos de la integracin, como le
es el principio democrtico, es una prioridad en la regin. Ante los
sealamientos doctrinarios sobre las amenazas a la institucionalidad
democrtica en Suramrica, no a travs de golpes militares, sino mediante
otros mecanismos (concentracin del poder por parte del poder ejecutivo,
falta de independencia del poder judicial, no garanta del pluralismo poltico ni de la libertad de expresin, entre otros), la clusula democrtica
adquiere mayor trascendencia. Un buen signo en este sentido se nota en la
Declaracin de La Moneda, firmada en septiembre de 2008 por las Jefas y
Jefes de Estado y de Gobierno de Unasur, que incluye a su vez a los Estados
Parte del Mercosur, con motivo de la crisis boliviana. Se produjo, y as debe
analizarse, una manifestacin ms a favor del fortalecimiento democrtico
en la regin, segn expresa el nmero 2, que se rechaza enrgicamente
cualquier situacin que implique un intento de golpe civil, la ruptura del
orden institucional o que comprometan la integridad territorial. En el
nmero 7 se hace un llamado al dilogo para establecer las condiciones
que permitan superar la actual situacin y concertar la bsqueda de una
solucin sustentable en el marco del pleno respeto al Estado de Derecho y
al orden legal vigente. De modo que el contenido del principio democrtico, sin lugar a dudas, es amplio y no restrictivo. Garantizar la existencia de
una democracia pluralista, acompaada del respeto al Estado de Derecho y
la proteccin de los derechos humanos constituye un reto. Al da de hoy,
por tanto, debe pasarse del mbito dogmtico-normativo al campo operacional, de modo que se alcance la democracia en la realidad constitucional.
Las clusulas democrticas y de derechos humanos se han erigido como un
smbolo de la consolidacin de un constitucionalismo regional. En el
Mercosur representan una especie de clusula de corte transversal, que
condicionan la totalidad del orden jurdico del bloque y se convierten en
uno de los criterios esenciales que tambin deben cumplir los pases candidatos a la adhesin.
Estado Democrtico de Direito

e Constitucionalismo na Amrica do Sul1
Marcelo Neves2
Sumrioo: I. Introduo II. Conceito de Estado Democrtico de Direito III. Constitucionalismo na Amrica do Sul
IV. Transio e Consolidao Democrticas e Constituciolizao simblica V. Constitucionalismo Bolivariano e seu
impacto VI. Mercosul e Desafios da Integrao Supra-nacional VII. Concluses.
When a shady businessman recently said in Argentina, to be

powerful is to have [legal] impunity, he expressed a presumably widespread feeling that, first, to voluntarily follow the law is something that
only idiots do and, second, that to be subject to the law is not to be the
carrier of enforceable rights but rather a sure signal of social weakness
Guillermo ODonnell3
I. Introduo
Se partirmos do pressuposto de que o xito e a continuidade da integrao supranacional de Estados no podem ser desvinculados de um regime mnimo de Estado de
Direito, que, por sua vez, no pode desatrelar-se de mecanismos democrticos de participao e controle dos cidados, cabe-nos indagar sobre as condies do sucesso de
um futuro supranacionalismo regional na Amrica do Sul a partir da questo referente aos empecilhos de realizao prtica do Estado democrtico de Direito neste subcontinente. O Estado como organizao complexa tem preenchido os requisitos de
constitucionalismo que viabiliza a construo de organismos supranacionais estveis
na Amrica do Sul? Caso a resposta seja negativa, cabe questionar em que medida a
carncia de concretizao e realizao constitucional do Estado democrtico de
Direito prejudica o desenvolvimento do Mercosul no sentido da supranacionalidade.
1
2
3
Este artigo corresponde palestra proferida no Seminrio El Derecho de Integracin Suramericano en su

Contexto, promovido pelo Max Planck-Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht,
Heidelberg, 6 e 7 de dezembro de 2007.
Professor de Teoria do Estado da Universidade de So Paulo e de Teoria do Direito da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e do Instituto Brasiliense de Direito Pblico.
Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America: A Partial Conclusion, in: Juan E. Mndez/Gillermo
ODonnell/Paulo Srgio Pinheiro (orgs.), The Un(Rule) of Law and the Underprivileged in Latin America,
Notre Dame 1999, 303-37, 312.
203
Marcelo Neves
Esta contribuio no se destina a analisar as mais diferentes experincias constitucionais da Amrica do Sul em relao ao Estado de Direito, pois tal objetivo ultrapassaria os limites do presente Seminrio. Antes procurarei basicamente abordar
alguns traos gerais do desenvolvimento constitucional sul-americano, com nfase na
questo da escassa realizao do Estado democrtico de Direito como empecilho da
integrao supranacional. Com isso, no se nega a diversidade da realidade poltica e
jurdica sul-americana, com experincias constitucionais marcadas por certas singularidade importantes, que sero consideradas secundariamente. Mas so as caractersticas confluentes e relevantes para o fracasso da integrao supranacional que ocupam
o primeiro plano de minha abordagem.
Na exposio que se segue, pretendo fixar estrategicamente o conceito de Estado
democrtico de Direito a partir das noes de diferenciao funcional entre direito e
poltica, de Constituio como acoplamento estrutural e de uma esfera pblica forte
universalistamente includente (II). Em seguida, passarei a tratar do fracasso histrico de
realizao de um constitucionalismo na Amrica do Sul, tendo em vista o crculo vicioso entre instrumentalismo e simbolismo constitucional, referindo-me em primeiro lugar
experincia autoritria (III). A partir dessa considerao do contexto histrico, partirei para caracterizar as chamadas transio e consolidao democrticas dos anos
oitenta e noventa como episdios de constitucionalizao simblica (IV). Em forma de
excurso, farei um breve comentrio sobre o chamado constitucionalismo bolivariano
na Venezuela, com influncias na Bolvia e no Equador (V). Com base nesses elementos, enfrentarei as dificuldades de integrao supranacional, considerando o caso exemplar do Mercosul e destacando o grande abismo entre este e o seu modelo, a Unio
Europia; nesse passo, apontarei para o fato de que a integrao no mbito do Mercosul,
ao contrrio da experincia europia, permanece quase exclusivamente intergovernamental do ponto de vista da poltica e internacional na perspectiva do direito, no construindo at o momento um genuno exemplo de supranacionalismo; alm disso apontarei para os bloqueios advindos do plano estatal para o funcionamento e legitimao do
Mercosul (VI). Por fim, afastado qualquer diagnstico fatalista no sentido que no haveria qualquer possibilidade para a superao desta problemtica situao, concluirei com
uma breve considerao sobre a viabilidade de uma integrao supranacional da
Amrica do Sul, enfatizando a necessidade de superao das barreiras para a realizao
de um constitucionalismo fundador de efetivos Estados democrticos de Direito, aptos
a fomentar a construo e o desenvolvimento de uma supranacionalidade jurdico-poltica estvel, legtima e eficiente, assim como apontando para o significado do bloco na
fortificao da Amrica Latina nas relaes internacionais (VII).
II. Conceito de Estado Democrtico de Direito

O Estado de Direito pode ser compreendido como o Estado em que a distino
entre lcito e ilcito relevante para o sistema poltico. Isso significa que todas as
204
Estado Democrtico de Direito e Constitucionalismo na Amrica do Sul
decises do sistema poltico esto subordinadas ao direito.4 No implica, porm, uma

indiferenciao do poltico sob o jurdico. O que resulta uma interdependncia entre
esses sistemas.5 Da presena do segundo cdigo no decorre a superposio das preferncias poder e lcito ou no-poder e ilcito, mas sim que as disjunes
poder/no-poder e lcito/ilcito referem-se reciprocamente.6 Assim como as decises
polticas subordinam-se ao controle jurdico, o direito positivo no pode prescindir,
por exemplo, de legislao controlada e deliberada politicamente.7 Da mesma maneira, enquanto a fora fsica no mbito da poltica submete-se ao controle do direito, ela
depende, como coao jurdica, de variveis polticas.
Portanto, o conceito sistmico de Estado de Direito no se refere a um tipo de
relao qualquer entre o jurdico e o poltico. Nas formas pr-modernas de dominao, assim como no absolutismo do incio da era moderna e nas autocracias contemporneas, configura-se a relao de subordinao do direito poltica. A relevncia do
jurdico para o poder parcial, determinada pela hierarquia poltica dominante. O
cdigo de preferncia lcito/ilcito s vinculante para os que esto no plo inferior
da relao de poder. O detentor de poder (casta, estamento, monarca, junta etc.) no
est, no caso-limite, subordinado a essa distino. Em princpio, as suas decises no
so avaliadas de acordo com o cdigo jurdico, mas antes pressupostas como intrinsecamente lcitas. A referncia do direito aos sditos unilateralmente prescritiva de
deveres, nus e responsabilidades jurdicas perante o Estado; no que concerne ao
soberano, unilateralmente atributiva de direitos, competncias e, sobretudo, prerrogativas. Nesse sentido, no perodo absolutista tinha um relevncia especial o princpio
Princeps legibus solutus est (o prncipe est isento da lei). Embora na prtica os
reis absolutistas no estivessem totalmente desvinculados de condicionamentos jurdicos,8 esse princpio apontava para uma assimetria na relao entre soberano e sdito, resultando em uma prevalncia hierrquica do poder sobre o direito.
No Estado de Direito, a insero do cdigo de preferncia lcito/ilcito como
segundo cdigo do poder, conduz a uma relao sinalagmtica entre sistemas poltico
e jurdico. Se, de um lado, o direito posto basicamente por decises polticas, de
outro, a diferena entre lcito e ilcito passa a ser relevante para os rgos polticos
supremos, inclusive para os procedimentos eleitorais de sua escolha. Disso resulta
tambm uma relao sinalagmtica entre Estado como pessoa jurdica ou governantes
(em sentido amplo) e cidados. Por um lado, o ordenamento jurdico constitucional
confere competncias, direitos e prerrogativas para o Estado ou governantes, mas
4
5
6
7
8
Niklas Luhmann, Die Codierung des Rechtssystems, in: Rechtstheorie 17 (1986), 171-203, 199.
Interdependncia entendida como simultaneidade paradoxal de dependncia e independncia recprocas;
cf. Niklas Luhmann, Machtkreislauf und Recht in Demokratien, in: Zeitschrift fr Rechtssoziologie 2
(1981), 158-67, 165.
Niklas Luhmann, Macht, 2 ed., Stuttgart 1988, 56.
Cf. Luhmann (nota 3), 165.
Cf. Niklas Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt am Main 1993, 271.
205
Marcelo Neves
tambm lhes impe deveres e responsabilidades perante os cidados, grupos sociais e

organizaes privadas. Por outro lado, embora a ordem jurdica prescreva deveres,
nus e responsabilidades dos indivduos e organizaes perante o Estado, tambm lhes
atribui direitos e garantias fundamentais de natureza individual e coletiva. Nesse sentido, o direito no se apresenta simplesmente como mecanismo de justificao do
poder ou como instrumento de dominao, mas tambm serve delimitao e ao controle do poder. H como que um re-entry9 da distino entre lcito e ilcito no interior do sistema poltico.
Nessa perspectiva, apresenta-se a concepo da Constituio como acoplamento estrutural entre poltica e direito.10 Conforme essa compreenso, a Constituio
em sentido especificamente moderno definida no simplesmente como uma via de
prestaes recprocas, mas antes como mecanismo de interpenetrao permanente e
concentrada entre dois sistemas sociais autnomos, a poltica e o direito. No se trata
aqui apenas de acoplamento operativo como vnculo momentneo entre operaes do
sistema e do ambiente.11 O acoplamento estrutural importa que o sistema duradouramente pressupe e conta, no plano de suas prprias estruturas, com particularidades
do seu ambiente.12 A Constituio assume a forma de acoplamento estrutural, na
medida em que possibilita influncias recprocas permanentes entre direito e poltica,
filtrando-as. Como forma de dois lados (Zwei-Seiten-Form), inclui e exclui, limita e
facilita simultaneamente a influncia entre ambos os sistemas.13 Ao excluir certos
rudos intersistmicos, inclui e fortifica outros.14 Enquanto para a poltica provocadora de irritaes, perturbaes e surpresas jurdicas, para o direito provoca irritaes, perturbaes e surpresas polticas.15 Nesse sentido, possibilita uma soluo jurdica do problema de auto-referncia do sistema poltico e, ao mesmo tempo, uma
soluo poltica do problema de auto-referncia do sistema jurdico.16
Evidentemente, a noo de acoplamento estrutural no aponta para um vnculo
permanente qualquer entre o direito e a poltica, o que implicaria um conceito histrico-universal de Constituio. Como j observei acima, nas sociedades pr-modernas e tambm nos Estados autocrticos contemporneos, a relao entre poder e direito hierrquica, caracterizando-se pela subordinao do jurdico ao poltico.17 Em
9
10
11
12
13
14
15
16
17
206
G. Spencer Brown, Laws of Form, London 1972 (reimpresso da 1. edio, de 1969), 56 s. e 69 ss.
Niklas Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft, in: Rechtshistorisches Journal 9 (1990), 176220, 193 ss.; idem (nota 6), esp. 470 ss.; idem, Die Gesellschaft der Gesellschaft, Franfurt am Main 1997,
tomo 2, 782 s.; idem, Die Politik der Gesellschaft, Frankfurt am Main 2000, 389-92. Ver tambm Marcelo
Neves, Zwischen Themis und Leviathan: Eine schwierige Beziehung - Eine Rekonstruktion des demokratischen Rechtsstaates in Auseinandersetzung mit Luhmann und Habermas, Baden-Baden 2000, 80 ss.
Luhmann (nota 6), 440 s.
Luhmann (nota 6), 441.
Cf. ibidem.
Cf. Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 202.
Cf. Luhmann (nota 6), 442.
Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 202. Cf., no mesmo sentido, idem (nota 6), 478.
Cf. Luhmann (nota 3), 159 s.; idem, Rechtssoziologie, 3. ed., Opladen 1987, 168 ss.
linguagem da teoria dos sistemas, isso significa a subordinao explcita do cdigo de

diferena lcito/ilcito ao cdigo de diferena poder/no-poder; o cdigo binrio de
preferncia do direito no atuaria como segundo cdigo do sistema poltico.
Atravs da Constituio como acoplamento estrutural, as ingerncias da poltica
no direito no mediatizadas por mecanismos especificamente jurdicos so excludas,
e vice-versa. Configura-se um vnculo intersistmico horizontal, tpico do Estado de
Direito. A autonomia operacional de ambos os sistemas condio e resultado da prpria existncia desse acoplamento. Porm, por meio dele, cresce imensamente a possibilidade de influncia recproca18 e condensam-se as chances de aprendizado
(capacidade cognitiva) para os sistemas participantes.19 Destarte, a Constituio serve
interpenetrao de dois sistemas auto-referenciais, o que implica, simultaneamente,
relaes recprocas de dependncia e independncia, que, por sua vez, s se tornam
possveis com base na formao auto-referencial de cada um dos sistemas.20
Na perspectiva do sistema jurdico, relacionada diretamente com a questo do
Estado de Direito, pode-se observar com Luhmann que a Constituio a forma com
a qual o sistema jurdico reage prpria autonomia. A Constituio deve, com outras
palavras, substituir apoios externos, tais como os que foram postulados pelo direito
natural.21 Ela impede que critrios externos de natureza valorativa, moral e poltica
tenham validade imediata no interior do sistema jurdico, delimitando-lhe, dessa
maneira, as fronteiras. Conforme enfatiza Luhmann, a Constituio fecha o sistema
jurdico, enquanto o regula como um domnio no qual ela mesma reaparece. Ela constitui o sistema jurdico como sistema fechado atravs do reingresso no sistema.22
Mas na perspectiva do sistema poltico, associada diretamente questo da
democracia, o povo constitucional fecha o sistema poltico.23 Isso significa que, alm
do povo, no h legitimao poltica, mas sim os particularismos e personalismos
negadores ou corruptores da democracia. Pressupe-se, porm, que os procedimentos
democrticos realizem-se de acordo com o modelo estabelecido constitucional e legalmente (as regras do jogo), o que vincula reciprocamente a formao da vontade
poltica e os critrios do Estado de Direito.
Dando um passo alm da teoria dos sistemas, pode observar-se que, enquanto a
Constituio fecha o sistema jurdico e o povo fecha o sistema poltico, autolegitimando-os, a esfera pblica abre ambos os sistemas, ou melhor, a instncia de sua
heterolegitimao, pois pressupe procedimentos polticos e jurdicos suscetveis e
abertos s suas instigaes e influncias. Na esfera pblica, no h apenas divergncias
18
19
20
21
22
23
Luhmann, Verfassung als evolutionre Errungenschaft (nota 8), 205.

Luhmann, (nota 3), 165.
Ibidem.
O fechamento do sistema ocorre no ponto em que o pblico formado de indivduos, grupos e organizaes,
recebedor de ordens, importunado administrativamente, torna-se povo; no ponto em que a volont de tous
torna-se volont gnrale (Luhmann, Die Politik der Gesellschaft [nota 8], 265).
207
Marcelo Neves
entre valores, expectativas, interesses e discursos referentes a pessoas e grupos, mas

sobretudo se afirma o dissenso entre as exigncias e pretenses que emergem dos
diversos sistemas funcionais em relao aos procedimentos dos sistemas jurdico e
poltico. Nesse sentido, cabe dizer que a esfera pblica a arena do dissenso.24 Assim,
afasta-se aqui a concepo habermasiana de uma esfera pblica que, na sua fora legitimatria, orienta-se para o consenso.25 Os procedimentos tm o papel de absorver o
dissenso, fechando operativamente os respectivos sistemas poltico e jurdico, mas s
podem exercer legitimamente sua funo, no Estado democrtico de Direito, se permanecem abertos para os novos dissensos que, aps a deciso seletiva, venham emergir na esfera pblica. Pressupe-se que esta seja forte, ou seja, tenha relevncia para
os procedimentos e seja universalistamente includente. Esfera pblica frgil (sem
relevncia para os procedimentos decisrios) e restrita (excludente) no tem fora
legitimadora no Estado democrtico de Direito.26
Em suma, o Estado democrtico de Direito, que teve sua origem na experincia
europia e foi trasladado com certo xito para a Amrica do Norte, afirma-se na medida em que fica assegurada a sua autolegitimao poltica e jurdica pela Constituio e
a sua heterolegimao mediante a esfera pblica. Embora o modelo tenha sido importado e mesmo copiado nos textos constitucionais dos pases sul-americanos, a sua concretizao normativa e realizao social muito escassa entre estes.
III. Constitucionalismo na Amrica do Sul

Na histria constitucional da Amrica do Sul cristalizou-se tipicamente uma relao pendular entre autocracia e democratizao na forma, respectivamente, de constituies intrumentalistas e simblicas. Na retrica poltica, esse processo expressa-se
mediante o manuseio das frmulas restaurao da ordem e restaurao da democracia, que se alternam reciprocamente. Sobretudo entre os publicistas defensores do autoritarismo, essa situao freqentemente apresentada como tenso ou conflito entre
24
25
26
208
Neves (nota 8), esp. 104 ss.

Cf. Jrgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handelns, 2. ed., Frankfurt am Main 1982, vol. 2,
274 s. Habermas refere-se a uma esfera pblica poltica (Strukturwandel der ffentlichkeit:
Untersuchungen zu einer Kategorie der brgerlichen Gesellschaft, Frankfurt am Main 1990, 38 ss.), cujo
potencial legitimador encontra-se na capacidade de enfrentar problemas discursivamente (isto , racionalmente orientado para o consenso) e, quando isso no for possvel, mediante negociaes reguladas por procedimentos (Faktizitt und Geltung: Beitrge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen
Rechtsstaats, Frankfurt am Main 1992, 201-7).
Cf. Hauke Brunkhorst, Solidaritt: Von der Brgerfreundschaft zur globalen Rechtsgenossenschaft,
Frankfurt am Main 2002, 184 ss.; idem, Zwischen transnationaler Klassenherrschaft und egalitrer
Konstitutionalisierung. Europas zweite Chance, in: Peter Niesen/Benjamin Herborth (orgs.), Anarchie der
kommunikativen Freiheit: Jrgen Habermas und die Theorie der internationalen der Politik, Frankfurt am
Main 2007, 321-49, 233 s. Na distino entre esfera pblica forte e frgil, Brunkhorst recorre a Nancy
Fraser, Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy, in:
Craig Calhoun (org.), Habermas and Public Sphere, Cambridge Mass. 1992, 109-142, 132 ss.
realismo idealismo constitucional.27 Em ambas as direes, porm, o problema est associado, por um lado, deficiente autonomia do direito e do Estado perante estruturas
sociais difusas desenvolvidas a partir tanto do interior quanto do exterior e caracterizadas por privilgios dos grupos dominantes e excluses de amplas parcelas da populao,
assim como pela fora das boas relaes e dos vnculos clientelistas; por outro, com a
inexistncia de uma esfera pblica pluralista e abrangente que sirva de base para legitimao do Estado. Portanto, tambm no caso das experincias autoritrias, a fora dos
Estado e a sua conexo com as correspondentes realidades ou razes nacionais so
apenas aparentes. Ao contrrio, nos perodos de autocracia, verifica-se uma subordinao direta dos Estados aos particularismos polticos e aos interesses privados.
Partindo-se da distino tpico-ideal proposta por Loewenstein, no mbito do
conceito genrico de autocracia, entre os conceitos de totalitarismo, que hace referencia a todo el orden socioeconmico y moral de la dinmica estatal, e de autoritarismo, que se refiere ms a la estructura gubernamental que al orden social,28 apresenta-se muito claro que se pode caracterizar as autocracias sul-americanas como regimes autoritrios. Nestes, no se desenvolveu qualquer ideologia com pretenso validade imediata em todos as esferas da sociedade. No h uma orientao ou tendncia
no sentido da desdiferenciao total da sociedade por um sistema poltico localizado
no topo da estrutura social, ao contrrio do que ocorre no totalitarismo com sua propenso regressiva. Falta tambm consistncia ideolgica, de tal maneira que no
adequado afirmar, utilizando-se de uma formulao de Luhmann29 dirigida a um
outro contexto, que se trata de sistemas integrados ideologicamente em contraposio aos Estados de Direito. Nos regimes autoritrios da Amrica do Sul, o governo ou
o Estado no sentido amplo est vinculado a diversas constelaes polticas e entrelaado com diferentes estruturas sociais concretas, que no podem contribuir nem para
uma legitimao pelo procedimento nem para a identificao do indivduo ou da
sociedade com o Estado, mas so aptas a servir como mecanismos difusos e particulares de apoio.30 Da resulta uma miscelnea de influncias que se reflete no plano das
cartas constitucionais e leis de exceo como inconsistncias e solues casusticas.31
27
28
29
30
31
Cf. Oliveira Vianna, O Idealismo da Constituio, 2 ed., So Paulo/Rio de Janeiro/Porto Alegre 1939, esp.
7 ss. e 303 ss.; Reale, Miguel, Momentos decisivos do constitucionalismo brasileiro, in: Revista de
Informao Legislativa, ano 20, N 77, Braslia 1983, 57-68; Alberto Torres, A organizao nacional:
Primeira parte, A Constituio, 3 ed., So Paulo 1978 (1 ed. 1914), 160 ss.
Karl Loewenstein, Teora de la Constitucin, trad. espanhola de A. G. Anabitarte, Barcelona 1976, 76 e 78;
ou Verfassungslehre, trad. alem de Rdiger Boerner, 3 ed., Tbingen 1975, 53 e 55; En general, el rgimen autoritario se satisface con el control poltico del Estado sin pretender dominar la totalidad de la vida
socioeconmica de la comunidad, o determinar su actitud espiritual de acuerdo con su propia imagen (ibidem, 76 ou 53).
Niklas Luhmann, Positives Recht und Ideologie, in: idem, Soziologische Aufklrung 1: Aufstze zur
Theorie sozialer Systeme, 5 ed., Opladen 1984, 178-203, 193 ss.
A respeito, cf., em outro contexto, Niklas Luhmann, Inklusion und Exklusion, in: idem, Soziologische
Aufklrung 6: Die Soziologie und der Mensch, Opladen 1995, 237-264, 255.
Assim, Karl Loewenstein, Brazil under Vargas, Nova York 1942, 122, caracteriza a Carta Constitucional de
1937 ironicamente de tuttifrutti internacional ou coquetel constitucional.
209
Marcelo Neves
Nos regimes militares dos anos sessenta e setenta, pode-se observar a mistura de
uma retrica nacionalista, que tambm se infiltrava na elaborao dos textos normativos, com a poltica real subordinada aos interesses estratgicos da potncia mais forte
na regio, os Estados Unidos da Amrica,32 e das companhias multinacionais. Alm
disso, a poltica de eficincia econmica, apresentada no palco estatal, submete-se a
uma prtica poltica de subsdios para grupos economicamente privilegiados que no
suportam assumir o risco da economia de mercado. Ao mesmo tempo, contudo, as
estruturas e relaes sociais excludentes, combinadas com a falta de polticas socais
srias e eficazes, impem relaes clientelistas no apenas com os grupos privilegiados,
mas tambm com as camadas inferiores. Sob presso direta de dentro e de fora, de
baixo e de cima, os regimes militares surgiram e persistiram sem suficiente identidade para construir um Estado forte. Ao contrrio, no contexto dos regimes militares
autoritrios constitudos nos anos sessenta e setenta, pode-se constatar que no houve
as condies para que fossem impostas as fronteiras entre o estatal e o privado. Mas no
se trata aqui de patrimonialismo tradicional, oriundo de representaes morais abrangentes, mas sim de privatizao difusa, dependente sobretudo de interesses concretos
dos privilegiados e, contudo tambm, de necessidades imediatas dos marginalizados.
Em um outro plano, aquele das relaes entre poltica e direito, manifesta-se uma
hipertrofia da dominao estatal em detrimento dos direitos humanos. Isso pode ser
interpretado como sobreposio direta da poltica ao direito. Ela direta no sentido
de que os direitos fundamentais, a separao de poderes e as eleies livres com sufrgio igual e universal, enquanto instituies mais importantes do Estado democrtico de
Direito, so prejudicados imediatamente no mbito em que se estatui o direito (produo do direito). De fato, essa situao no exclui que, nos diplomas constitucionais
dos regimes autoritrios, estejam contidos a declarao de direitos fundamentais, o procedimento eleitoral e o princpio da separao de poderes. No entanto, tendo em vista
outros preceitos constitucionais, assim como leis de exceo com fora jurdico-constitucional, essas instituies do Estado de Direito so to limitadas em seu significado
prtico que cabe falar de sua distoro manifesta atravs da legislao constitucional.
Alm disso, qualquer controle juridicamente relevante ou alternncia de poder fica
praticamente excludo em virtude das mutaes do texto constitucional e das leis de
exceo conforme constelaes concretas de interesses dos detentores do poder.
Refletindo-se precisamente, trata-se aqui de constituies semnticas no sentido de
Loewenstein, as quais denomino instrumentalistas. Nesse caso, as leis constitucionais
no servem limitao do poder, mas antes atuam como instrumento dos detentores
fcticos do poder,33 que se apresentam personalistamente ou como burocracia impes32
33
210
Cf., com base no exemplo do golpe militar de 1964 no Brasil, com vastas provas documentais, Marcos S
Corra, 1964 visto pela Casa Branca, Porto Alegre 1977; abrangentemente sobre o golpe, ver Ren Armand
Dreifuss, 1964: A Conquista do Estado - Ao Poltica, Poder e Golpe de Classe, Petrpolis 1981.
Loewenstein (nota 26), 218 s. ou 153 s.; idem., Gedanken ber den Wert von Verfassungen in unserem
revolutionren Zeitalter, in: Arnold J. Zurcher (org.), Verfassungen nach dem Zweiten Weltkrieg, trad.
alem de Ebba Vockrodt, Meisenheim am Glan 1956, 223.
soal.34 Os donos do poder35 usam os textos constitucionais ou as leis de exceo como

meros meios para impor sua dominao, sem se subordinarem conseqentemente a
elas. Eles dispem das ferramentas e podem reform-las ou substitu-las sem nenhuma limitao jurdica que possa ser levada a srio.36
O autoritarismo militar foi introduzido nos anos sessenta e setenta no contexto
de uma situao social conflituosa na Amrica do Sul, nas circunstncias em que a
transformao da ordem social encontrava-se no centro da discusso poltica, e sob a
forte influncia da ciso ideolgica do mundo que se denominou guerra fria. A restaurao da ordem mediante a dominao militar repressora, de conflitos e conservadora do status quo social, foi apresentada com a nica alternativa poltica pelas foras dominantes no interior e no exterior. Mas os problemas conflituosos, que remontam em primeiro lugar excluso social de amplas parcelas da populao, no foram
atenuados. Ao contrrio, em geral, as condies sociais e econmicas agravaram-se
durante as autocracias sul-americanas das dcadas de sessenta e setenta. A rigor, os
regimes militares, ao empregarem as constituies como instrumentos, no contriburam para a restaurao da ordem, mas antes para assegurar privilgios e, por conseguinte, para intensificar os abismos entre as camadas sociais. A isso est associado o
agravamento dos problemas sociais, que teve forte ressonncia no plano poltico. Com
o tempo, a poltica manifestamente repressiva, criticada como contrria aos interesses da maioria, levou a movimentos oposicionista contra o governo e resistncias
contra a ordem social, assim como indignao com as violaes dos direitos
humanos. Sob a presso de dentro e de fora, os regimes militares perderam o seu
apoio, afirmando-se, ento, o discurso pela restaurao da democracia, que, sem
maiores problemas, foi assumido pelas foras internas e externas que anteriormente
haviam defendido a restaurao da ordem. Nesse contexto, ocorreu, a partir dos
anos oitenta, a transio para a democracia nos pases sul-americanos.
IV. Transio e Consolidao Democrticas e Constitucionalizao

simblica
A democratizao que se delineou como tendncia dominante nos pases sulamericanos a partir dos anos oitenta no tem levado construo, tampouco realizao do Estado democrtico de Direito segundo o modelo europeu e norte-america-
34
35
36
Como exemplos, cabe citar, respectivamente, a autocracia chilena, fortemente vinculada pessoa do
General Augusto Pinochet, e o regime autoritrio brasileiro, to intimamente identificado com a burocracia militar que a alternncia peridica do chefe de Estado dentro das foras armadas podia ocorrer sem
maiores dificuldades e riscos para a estrutura de poder.
Uma expresso marcante de Raymundo Faoro, Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro, 6 ed., Porto Alegre 1984-1985, 2 vols.
Mercelo Neves, Verfassung und Positivitt des Rechts in der peripheren Moderne: Eine Theoretische
Betrachtung und eine Interpretation des Falls Brasilien, Berlin 1992, 69.
211
Marcelo Neves
no.37 Trata-se antes de documentos constitucionais amplamente carentes de fora

normativa. Ao discurso da transio do autoritarismo para a democracia e da consolidao democrtica, to em voga, respectivamente, nas dcada de oitenta e noventa,38 cabe significativas restries, especialmente se consideramos a necessria vinculao da democracia ao Estado de Direito.
Aqui oportuno mencionar a distino entre texto normativo e norma jurdica,
qual a teoria jurdica estruturante deu um tratamento especial.39 Nos termos desse
modelo terico, verifica-se que no apenas a norma de deciso, mas tambm a
norma jurdica produzida no processo de concretizao. O texto constitucional
apresenta-se, por um lado, como o mais importante dado de entrada desse processo.40 Por outro lado, a deciso concretizadora deve ser imputvel ao texto, embora
ela possa exibir contedos os mais diferentes.41 Por razes referentes ao Estado de
Direito, concebe-se o texto literal como limitao do espao de concretizao admissvel.42 No caso da democratizao dos Estados sul-americanos, porm, parece-me
indiscutvel que os textos constitucionais elaborados e postos formalmente em vigor
conforme o modelo de Estado democrtico de Direito sofrem uma ampla desfigurao
semntica no decurso do processo de concretizao, principalmente no que concerne
declarao de direitos fundamentais, a separao de poderes e aos procedimentos
eleitorais democrticos. A respeito da experincia brasileira, referi-me a uma concretizao desconstitucionalizante do texto constitucional.43 Nesse caso, no h nenhuma relao normativa consistente entre texto e as atividades de concretizao. O texto
constitucional uma referncia distante no apenas para as pessoas privadas em geral,
mas sobretudo para os agentes estatais, cuja prtica, com freqncia, passa ao largo do
37
38
39
40
41
42
43
212
Fala-se de uma outra institucionalizao (Guillermo ODonnell, Uma outra institucionalizao, in: Lua
Nova - Revista de Cultura e Poltica, N 37, So Paulo 1996, 5-31).
Ver, entre outros, Guillermo ODonnell/Philippe C. Schmitter/Laurence Whitehead (orgs.), Transitions
from Authoritarian Rule: Latin America, Baltimore 1986; Scott Mainwaring/Guillermo ODonnell/J.
Samuel Valenzuela (orgs.), Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in
Comparative Perspective, Notre Dame 1992; Manuel Alcntara/Ismael Crespo (orgs.), Los Lmites de la
Consolidacin Democrtica en Amrica Latina, Salamanca 1995; Guillermo ODonnell, Illusions About
Consolidation, in: Journal of Democracy, Vol. 7, N 2, Abril 1996, 34-51.
Cf. Friedrich Mller, Juristische Methodik, 6 ed., Berlin 1996, 122 ss.; idem, Strukturierende Rechtslehre,
2 ed., Berlin 1994, esp. 147-67 e 234-40; idem, Die Positivitt der Grundrechte: Fragen einer praktischen
Grundrechtsdogmatik, 2 ed., Berlin 1990, 126 ss.
Friedrich Mller, Essais zur Theorie von Recht und Verfassung, Berlin 1990, esp. 20. Cf. ibidem, 127 e 29;
Bernd JeandHeur, Gemeinsame Probleme der Sprach- und Rechtswissenschaft aus der Sicht der
Strukturierenden Rechtslehre, in: Friedrich Mller (org.), Untersuchungen zur Rechtslinguistik, Berlin
1989, 17-26, esp. 22 s.
Mller, Friedrich, Juristische Methodik - ein Gesprch im Umkreis der Rechtstheorie, ein Interview mit
Jan Mller aus Anla des Erscheinens der 5. Auflage des gleichnamigen Werkes von F. Mller, in:
Verwaltungsrundschau 4 (1994), 133-36, 134.
Mller, Juristische Methodik (nota 37), 183 ss. e 272 s.
Marcelo Neves, Symbolische Konstitutionalisierung und faktische Entkonstitutionalisierung: Wechsel von
bzw. nderung in Verfassungstexten und Fortbestand der realen Machtverhltnisse, in: Verfassung und
Recht in bersee 29 (1996) 3, 309-23, 312 ss.
modelo textual de Constituio. E isso evidencia-se nas atividades ilcitas da polcia e

na disseminada corrupo da burocracia administrativa, como tambm nas relaes de
troca e nos financiamentos de campanha que distorcem ilegalmente o processo eleitoral, nas negociaes corruptas no parlamento e, por ltimo, especialmente, na
subordinao do Judicirio a critrios polticos e econmicos, s boas relaes etc.44
Portanto, diferentemente das experincias autoritrias, no se trata, na democratizao da Amrica do Sul, de negao direta do Estado de Direito no nvel da emisso de
textos constitucionais ou legislao de exceo, mas sim de barreiras que impedem a
sua construo e realizao no decorrer do processo de concretizao, levando
deformao do contedo proclamado no texto constitucional no sentido daquele
modelo de Estado.
O problema semntico da distoro do sentido normativo do texto constitucional est relacionado com as condies pragmticas (dos expectantes e atores) do processo de concretizao. O que caracteriza a democratizao dos pases sul-americano
a inexistncia de uma esfera pblica universalista, que pressupe ampla incluso
social da populao nos sistemas funcionais. Os privilgios de uma minoria e a excluso de significativas parcelas da populao atuam como fatores decisivos para o torpedeamento da Constituio como ordem fundamental da comunicao poltica e jurdica. Nesse contexto, a referncia esfera pblica precisa ser especificada mediante a
observao de que se trata de uma esfera pblica limitada a determinado grupos e
organizaes. Do ponto de vista da teoria dos sistemas, isso est associado falta de
seleo adequada dos procedimentos oficiais de interpretao e aplicao jurdica em
face das expectativas polticas e jurdicas das pessoas e grupos. No apenas essas expectativas desenvolvem-se margem da Constituio ou atuam destrutivamente em relao a ela; tambm os procedimentos conduzem freqentemente distoro casustica do sentido normativo do texto constitucional. A este, no mbito de uma prxis
destrutiva de seus possveis contedos de sentido, no correspondem expectativas
normativas de comportamento congruentemente generalizadas.45
Essa situao relaciona-se diretamente com o problema da corrupo sistmica
do direito, ou seja, a sobreposio imediata de outros cdigos-diferena (ter/no ter,
poder/no-poder, amigo/inimigo, parente/no-parente, amor/desamor etc.) ao cdigo
primrio do direito. Cabe advertir que, no contexto sul-americano, no se trata sim44
45
Nesse contexto, no oportuna a seguinte afirmao: Um tribunal neutro, desinteressado, orientado

objetivamente e obrigado somente perante o direito se h realmente justia terrena, ento ela de encontrar-se aqui (Ulrich K. Preu, Einleitung: Der Begriff der Verfassung und ihre Beziehung zur Politik, in:
idem, Zum Begriff der Verfassung: Die Ordnung des Politischen, Frankfurt am Main 1994, 7-33, 7).
Refiro-me aqui definio de direito formulada por Luhmann (nota 15), 105: [...] estrutura de um sistema
social baseada na generalizao congruente de expectativas normativas de comportamento. Ou simplesmente: expectativas normativas de comportamento congruentemente generalizadas (ibidem, 99).
Formulando de maneira diferente, afirma-se que o direito preenche amplas funes de generalizao e
estabilizao de expectativas normativas (idem, Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart 1974, 24). Cf.
tambm idem (nota 6), 131 ss.
213
Marcelo Neves
plesmente de fenmenos localizados de corrupo sistmica em detrimento dos acoplamentos estruturais nos mbitos das organizaes, tal como se observa em experincias do Estado democrtico de Direito na Europa Ocidental e nos Estados Unidos da
Amrica.46 A corrupo sistmica do direito tem tendncia generalizao no caso
tpico da Amrica do Sul, afetando o prprio princpio da diferenciao funcional e,
portanto, tendo efeitos contrrios autonomia operacional do direito (ilegalidade e
inconstitucionalidade na prtica jurdica).47 Isso significa, por um lado, que determinados setores sociais tm forte probabilidade de no sofrer as sanes previstas na
ordem jurdica, contando com a impunidade quando da prtica de ilcitos penais; por
outro, que outros setores sociais so rigidamente subordinados s imposies restritivas, mas no dispem de acesso a direitos bsicos.
A corrupo sistmica associa-se, portanto, ao problema da excluso. No contexto social sul-americano cabe falar de duas formas parciais de excluso. De um lado, a
subincluso ou subintegrao significa que amplos setores sociais dependem das exigncias dos subsistemas da sociedade mundial complexa (ter conta no banco, educao formal, higiene e sade etc.), mas no tm acesso aos respectivos benefcios. No
campo do direito, isso implica subordinao aos deveres impostos pela ordem jurdica, mas falta de acesso a direitos bsicos. De outro lado, a sobreincluso ou sobreintegrao significa que certos setores privilegiados tm acesso aos benefcios dos sistemas
sociais, mas no se subordinam s suas imposies restritivas, o que implica exerccio
dos direitos sem subordinao aos deveres. claro que no h o absolutamente subincludo ou sobreincludo, mas h uma forte tendncia generalizao de relaes de
subincluso e sobreincluso no direito, intimamente vinculadas atuao arbitrariamente seletiva dos agentes estatais, sobretudo da polcia e do judicirio.48 Essa situao bloqueia entre ns a partilha generalizada de direitos e deveres, conforme a alteridade intrnseca da esfera jurdica. essa a cultura jurdica e poltica dominante, uma
cultura da ilegalidade: em regra, contra os subincludos, pratica-se o legalismo fetichista, o autismo jurdico aparente, a intolerncia jurdica; para os sobreincludos, a
permissividade jurdica, a impunidade.
46
47
48
214
Cf. Luhmann (nota 6), 445 e passim; idem, Organisation und Entscheidung, Opladen 2000, 295-7.
Cf. Marcelo Neves, Von der Autopoiesis zur Allopoiesis des Rechts, in: Rechtstheorie 34 (2003) 2, 245-68
(De la Autopoiesis a la Alopoiesis del Derecho, in: Doxa Cuadernos de Filosofa del Derecho 19, Alicante
1996, 403-20); idem, Vom Rechtspluralismus zum sozialen Durcheinander: Der Mangel an Identitt der
Rechtssphre(n) in der peripheren Moderne und seine Implikationen in Lateinamerika, in: Hauke
Brunkhorst/Wenzel Matiaske (orgs.), Peripherie und Zentrum in der Weltgesellschaft, Mnchen/Mering
2004, 165-94. O prprio Luhmann (nota 6), 82, reconhece que, em caso extremo de corrupo sistmica, no se pode mais falar de fechamento autopoitico[...], mas no retira da as devidas conseqncias
empricas para a sua construo terica, tendo em vista que insiste fortemente na tese do primado da diferenciao funcional na sociedade mundial do presente (ibidem, 572; idem, Die Gesellschaft der Gesellschaft
[nota: 8], 43 ss.).
Marcelo Neves, Zwischen Subintegration und berintegration: Brgerrechte nicht ernst genommen, in:
Kritische Justiz 32 (1999) 4, 557-77 (Entre Subintegrao e Sobreintegrao: A Cidadania Inexistente, in:
Dados Revista de Cincias Sociais, Vol. 37, N 2, Rio de Janeiro 1994, 253-75); idem (nota 34), 94 ss. e
155 ss.
Em relao complementar com a insuficiente concretizao normativo-jurdica

dos diplomas constitucionais, ou seja, com a deficiente fora normativa das constituies, encontra-se o problema da funo hipertroficamente simblica das atividades
constituintes e dos textos constitucionais na Amrica do Sul.49 Recorro aqui ao debate que se desenvolveu sobre legislao simblica na Alemanha nas ltimas trs dcadas.50 Mas a constitucionalizao simblica vai diferenciar-se da legislao simblica
pela sua maior abrangncia nas dimenses social, temporal e material. Enquanto na
legislao simblica o problema se restringe a relaes jurdicas de domnios especficos, no sendo envolvido o sistema jurdico como um todo, no caso da constitucionalizao simblica esse sistema atingido no seu ncleo, comprometendo-se toda a sua
estrutura operacional. Aqui no se desconhece que tambm as Constituies normativas da Europa Ocidental e da Amrica do Norte desempenham funo simblica;51
tampouco que a distino entre Constituio normativa e Constituio simblica
relativa, tratando-se antes de dois pontos extremos de uma escala do que de uma
dicotomia.52 Porm a funo simblica das Constituies normativas est vinculada sua relevncia jurdico-instrumental, isto , a um amplo grau de concretizao
normativa generalizada das disposies constitucionais.
49
50
51
52
Cf. Marcelo Neves, A Constitucionalizao Simblica, 2 ed. So Paulo 2007 (1 ed., 1994); ou Symbolische
Konstitutionalisierung, Berlin 1998. Cf. tambm idem (nota 34), 61-5 e 104-6; idem (nota 41), 316; BrunOtto Bryde, Verfassungsentwicklung: Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Baden-Baden 1982, 27-9.
Jens Newig, Symbolische Umweltgesetzgebung: Rechtssoziologische Untersuchungen am Beispiel des
Ozongesetzes, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie der Grofeuerungsanlagenverordnung,
Berlin 2003; Winfried Hassemer, Das Symbolische am symbolischen Strafrecht, in: Bernd Schnemann,
Festschrift fr Claus Roxin zum 70. Geburtstag am 15. Mai 2001, Berlin 2001, 1001-19; Brun-Otto Bryde,
Effektivitt von Recht als Rechtsproblem, Vortrag gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am
17. Mrz 1993 (Schriftenreihe der Juristischen Gesellschaft zu Berlin, H. 135), Berlin/Nova York 1993,
12 ss.; Alessandro Baratta, Jenseits der Strafe Rechtsgterschutz in der Risikogesellschaft: Zur
Neubewertung der Funktionen des Strafrechts, in: Strafgerechtigkeit: Festschrift fr Arthur Kaufmann
zum 70. Geburtstag, Heidelberg 1993, 393-416, 411 ss.; Monika Vo, Symbolische Gesetzgebung: Fragen
zur Rationalitt von Strafgesetzgebungsakten, Ebelsbach am Main 1989; Harald Kindermann, Symbolische
Gesetzgebung, in: Dieter Grimm/Werner Maihofer (orgs.), Gesetzgebungstheorie und Rechtspolitik
(Jahrbuch fr Rechtssoziologie und Rechtstheorie 13), Opladen 1988, 222-45; idem, Alibigesetzgebung als
symbolische Gesetzgebung, in: Rdiger Voigt (Hrsg.), Symbole der Politik, Politik der Symbole, Opladen
1989, 257-73; Peter Noll, Symbolische Gesetzgebung, in: Zeitschrift fr Schweizerisches Recht (N.F.) 100
(1981), 347-64; , Rainer Hegenbarth, Symbolische und instrumentelle Funktionen moderner Gesetze, in:
Zeitschrift fr Politik 14 (1981), 202-4. Esse debate remonta a Joseph R. Gusfield, Symbolic Crusade: Status
Politics and the American Temperance Movement, Urbana 1963; cf. tambm idem., Moral Passage: The
Symbolic Process in Public Designations of Deviance, in: Social Problems, Vol. 15, N 2, 1967, 175-88.
Cf., p. ex., Georges Burdeau, Zur Auflsung des Verfassungsbegriffs, in: Der Staat 1 (1962), 389-404, 398;
Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics, Urbana/Chicago/London 1967, 18 s.; Massing Otwin,
Identitt als Mythopoem. Zur politischen Symbolisierungsfunktion verfassungsrechtlicher
Spruchweisheiten, in: Rdiger Voigt (org.), Politik der Symbole, Symbole der Politik, Opladen 1989, 23556; Jrgen Habermas, Faktizitt und Geltung (nota 23) 342; Andr Brodocz, Die symbolische Dimension
der Verfassung: Ein Beitrag zur Institutionentheorie, Opladen 2003; Dieter Grimm, Integration durch
Verfassung: Absichten und Aussichten im europischen Konstitutionalisierungsprozess, in: Leviathan:
Zeitschrift fr Sozialwissenschaft 32 (2004) 4, pp. 448-63, 454.
Bryde (nota 47), 27.
215
Marcelo Neves
No caso da constitucionalizao simblica como caracterstica da democratizao

na Amrica do Sul, s atividades constituintes e s freqentes reformas constitucionais,53 no se segue uma normatividade jurdica generalizada, uma abrangente concretizao normativa do texto constitucional.54 O elemento de distino a hipertrofia da
dimenso simblica em detrimento da realizao jurdico-instrumental dos dispositivos constitucionais. O problema consiste no fato de que se transmite um modelo cuja
realizao s seria possvel sob condies sociais totalmente diversas. O simbolismo
constitucional implica, portanto, uma representao ilusria em relao realidade
constitucional, servindo antes para imunizar o sistema poltico contra outras alternativas. Atravs dele, no apenas podem permanecer inalterados os problemas e relaes
que seriam normatizados com base nas respectivas disposies constitucionais,55 mas
tambm ser obstrudo o caminho das mudanas sociais em direo ao proclamado
Estado Constitucional. Ao discurso do poder pertence, ento, a invocao permanente
do documento constitucional como estrutura normativa garantidora dos direito fundamentais (civis, polticos e sociais), da diviso de poderes e da eleio democrtica, e
o recurso retrico a essas instituies como conquistas do Estado ou do governo e provas da existncia da democracia no pas. A frmula ideologicamente carregada sociedade democrtica utilizada pelos governantes (em sentido amplo) com constituies simblicas to regularmente como pelos seus colegas sob Constituies normativas, supondo-se que se trata da mesma realidade constitucional. Da decorre uma
deturpao pragmtica da linguagem constitucional, que, se, por um lado, diminui a
tenso social e obstrui os caminhos para a transformao da sociedade, imunizando o
sistema contra outras alternativas, pode, por outro lado, conduzir, nos casos extremos,
desconfiana do pblico no sistema poltico e nos agentes estatais. Nesse sentido, a
prpria funo ideolgica da constitucionalizao simblica tem os seus limites, podendo inverter-se, contraditoriamente, a situao, na direo de uma tomada de conscincia da discrepncia entre ao poltica e discurso constitucionalista.
Mas a constitucionalizao simblica no se refere apenas retrica legitimadora dos governantes ou detentores do poder. Tambm no discurso poltico dos crticos
do sistema de dominao, a invocao aos valores proclamados no texto constitucional desempenha relevante papel simblico. Por exemplo, a retrica poltico-social dos
direitos humanos, paradoxalmente, tanto mais intensa quanto menor o grau de
concretizao normativa do texto constitucional.56 No obstante, nos casos de constitucionalizao simblica, no se trata de um jogo de soma zero na luta poltica pela
53
54
55
56
216
No Brasil, por exemplo, a Constituio de 1988 j passou por 53 Emendas Constitucionais.

Maurcio Garca Villegas, La Constitucin e su Eficacia Simblica, in: Revista Universidad de Antiorquia,
Vol. LX, N 225, Medellin 1991, 4-21, 12, referindo-se experincia colombiana.
Cf. Bryde (nota 47), 28 s.
Nesse contexto, reaparece de maneira bem mais grave o paradoxo dos direitos humanos: Die Geltung der
Norm erweist sich an ihrer Verletzung [A validade da norma manifesta-se na sua violao] (Niklas
Luhmann, Das Paradox der Menschenrechte und drei Formen seiner Entfaltung, in: Rechtsnorm und
Rechtswirklichkeit: Festschrift fr Werner Krawietz zum 60. Geburtstag, Berlin 1993, 593-46, 544).
construo e realizao do Estado democrtico de Direito, pois, ao contrrio das cartas constitucionais ou leis de exceo autocrticas, o contexto do constitucionalismo
simblico proporciona o surgimento de movimentos e organizaes sociais envolvidos
criticamente na realizao dos princpios e valores proclamados solenemente no
diploma constitucional. Sendo assim, possvel a construo de uma esfera pblica
pluralista que, apesar de sua limitao, seja capaz de articular-se com sucesso em torno
dos procedimentos jurdico-constitucionais. No se pode excluir, entretanto, a possibilidade de que o cinismo das elites e a apatia do pblico em face da persistncia de
graves problemas sociais leve ao ressurgimento de um discurso eficaz para a restaurao da ordem.
V. Constitucionalismo Bolivariano e seu impacto

Recentemente surgem novas experincias polticas contrrias ao modelo dominante de constitucionalizao simblica, mas elas no utilizam o discurso autoritrio
da restaurao da ordem, seno uma retrica popular-nacionalista, apoiada em lideranas de perfil carismtico. Sobretudo no caso Venezuelano, com influncias na
Bolvia e no Equador, h sinais de um modelo de democracia monoltica, sem compromissos maiores com o Estado de Direito. O bolivarianismo proposto por Hugo
Chvez contm traos de um neojacobinismo entrecortado pelo personalismo e o
apelo nacionalista.
Em grande parte, o apoio de amplas camadas da populao ao bolivarianismo,
especialmente das classes mais pobres e da massa de excludos, explica-se pela incapacidade de realizao do Estado democrtico de Direito nos termos do constituies
simblicas que surgiram na dcada de oitenta. A corrupo sistmica e a excluso
social evidenciaram cada vez mais que o modelo textual de constituio irrelevante
para amplos setores da populao, que, por no poderem esperar,57 so facilmente suscetveis aos discursos salvacionistas. As tendncias contrrias ao Estado de Direito na
experincia venezuelana recente, na qual a retrica anti-imperialista assume uma
posio de destaque, podem ser atribudas, de certa maneira, ao fato de que a oposio, associada ao status quo ante, no se apresenta como uma alternativa confivel,
pois sugere um retrocesso ao modelo de excluso e corrupo que se consolidou na
trajetria poltica do pas.
Com essas observaes, no se pretende negar que o chamado constitucionalismo bolivariano no tenha uma forte funo simblica em detrimento da eficcia
social da Constituio. A propsito, gostaria de chamar a ateno para um exemplo
interessante, concernente ao caso hbrido de Constituio simblica e instrumen57
Der lebenswichtige Bedarf mu auf alle Flle gedeckt sein, so da jedermann warten kann [As necessidades vitais precisam ser, em qualquer caso, supridas, para que cada um possa esperar] (Niklas Luhmann,
Legitimation durch Verfahren, Frankfurt am Main 1983, 198).
217
Marcelo Neves
talista que caracteriza o atual regime Venezuelano do presidente Hugo Chvez. O

art. 350 da Constituio venezuelana de 1999, editado em conformidade com a pretenso governamental de justificar, a posteriori, a tentativa de golpe de Estado dirigida por Chvez em 1992, prescreve: El pueblo de Venezuela [...] desconocer cualquier rgimen, legislacin o autoridad que contrare los valores, principios y garantas
democrticos o menoscabe los derechos humanos. Tal dispositivo, que justificaria a
desobedincia civil, foi invocado em 2002 pelo General Enrique Medina Gmez, lder
de um grupo de oficiais rebeldes, justamente para convocar os venezuelanos desobedincia contra o regime do presidente Chvez.58 Em tal exemplo, demonstra-se, de
forma contundente, que a fora simblica do dispositivo pode ser utilizada nos sentidos os mais diversos, inclusive para justificar, retoricamente, golpes de Estado e rebelies militares.
A experincia bolivariana constitui um forte indcio de que a chamada consolidao democrtica, festejada na dcada de noventa pelo main stream da cincia
poltica, no foi algo consistente, constituindo de certa maneira uma iluso. O argumento de que, na Amrica do Sul, a democracia ter-se-ia antecipado a rule of law
(direitos polticos antes dos direitos civis), ao contrrio dos pases ocidentais desenvolvidos,59 parece-me insatisfatrio. A construo das regras dos jogo democrtico
impensvel sem a efetivao de um modelo de rule of law. O financiamento ilegal de
campanhas, a manipulao do voto dos necessitados e, no raramente, fraudes eleitorais, entre outros fenmenos de corrupo eleitoral, so fatores que descaracterizam o
procedimentos democrtico na Amrica do Sul. A falta de realizao do Estado de
Direito prejudica tambm a prpria democracia no constitucionalismo simblico sulamericano. E h amplas evidncias de que o constitucionalismo bolivariano no se
apresenta como alternativa, pois caminha retoricamente para uma democracia
monoltica, com desprezo ao Estado de Direito. Mas ele se nutre do fracasso da democratizao no mbito de constituies simblicas.
VI. Mercosul e Desafios da Integrao Supra-nacional

Sob esse pano de fundo, cabe indagar os limites e possibilidades da integrao
regional na Amrica do Sul. Se aos Estados que esto na base da formao de uma unidade poltico-jurdica de integrao falta a estabilidade jurdica que caracteriza o
Estado de Direito, possvel contar com um modelo bem-sucedido de integrao?
Parece-me que, no mnimo, os limites do Estado de Direito no plano interno atua
como um entrave para xito da entidade regional. Vou restringir-me ao caso mais
relevante de integrao regional na Amrica do Sul, o Mercosul.
58
59
218
Marie DELCAS, Opposition et officiers rebelles appellent librer le Venezuela, in: Le Monde, n 17962,
25.10.2002, 5.
Guillermo ODonnell (nota 1), 324.
O Mercosul foi criado pelo Tratado de Assuno em 1991 e obteve a sua personalidade internacional com o Protocolo de Ouro Preto, de 1994, adicional ao tratado originrio. Cabe aqui apontar para as assimetrias entre os processos de integrao da
Unio Europia e do Mercosul.60 Enquanto a Unio Europia pode ser caracterizada
como uma entidade jurdico-poltica supranacional, afastando-se dos modelos jurdicos
clssicos do direito internacional pblico e das meras formas polticas intergovernamentais, o Mercosul ainda permanece uma organizao jurdica de direito internacional e se desenvolve politicamente em termos de decises intergovernamentais. A falta
da supranacionalidade deixa a dinmica do Mercosul, ao contrrio da europia, fortemente calcada na dinmica de seus prprios Estados.61 Nesse sentido, Deisy Ventura
acentua que o bloco adota uma estrutura tpica das organizaes internacionais de
carter regional [...], paradoxalmente movida por uma dinmica institucional que se
assemelha ao funcionamento de um simples entendimento intergovernamental.62
Essa situao pode ser observada claramente quando se considera a estrutura
orgnica do Mercosul, na qual os processos decisrios ficam intimamente vinculados
aos representantes dos Estados-Membros. Conforme o Protocolo de Ouro Preto, entre
os rgos que detm capacidade decisria, de natureza intergovernamental, a saber,
o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comisso de
Comrcio do Mercosul (art. 2), o primeiro caracterizado como o rgo superior do
Mercosul (art. 3) e rene os Ministros das Relaes Exteriores e da Economia dos
Estados-Membros (art. 4), devendo os Presidentes dos Estados Partes participar de
suas reunies pelo menos uma vez por semestre (art. 6). As decises desse rgo,
como de qualquer outro rgo do Mercosul, s pode ser tomada por unanimidade,
com a presena de todos os Estados-Membros (art. 37). Esse modelo intergovernamental de deciso faz o Mercosul dependente das instabilidades polticas internas dos
seus Estados-Membros, com efeitos danosos ao seu desenvolvimento. Os bloqueios
casusticos vinculados a interesses particularistas de grupos polticos e econmicos
dificultam um modelo de continuidade e de cooperao. Parece que o Mercosul apresenta-se muito mais como um instrumento das estratgias dos Estados Partes do que
como um modelo para a cooperao.
Isso se torna ainda mais problemtico quando se considera, alm da exigncia
da deciso unnime em todos os nveis orgnicos, o problema da transposio de
normas, decorrente do art. 42 do protocolo de Ouro Preto: As normas emanadas
dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo tero carter obriga60
61
62
A respeito, ver, de maneira abrangente, Deisy Ventura, As assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europia:
Os desafios de uma associao inter-regional, So Paulo 2003.
Ibidem, 75.
Ibidem, 3. Cf. tambm Marcos Aurelio Guedes de Oliveira, Political Development and Comparative Issues
with EU, in: Wenzel Matiaske/Hauke Brunkhorst/Gerd Grzinger/Marcelo Neves (orgs.), The European
Union as a Model for the Development of Mercosur? Transnational Orders between Economic Efficiency
and Political Legitimacy, Hamburgo 2007, 9-17, 13.
219
Marcelo Neves
trio e devero, quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos

nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas (grifo
meu). Referindo-se prtica desenvolvida a partir desse dispositivo, Deisy Ventura
fala de uma uma transposio la carte das normas, pontuando que, ao contrrio
da Europa, a margem de manobra dos Estados-membros do Mercosul, especialmente por se tratar de regimes presidenciais (eu diria hiperpresidenciais), total, no
existindo nenhuma garantia de aplicao do direito do Mercosul no mbito interno, ainda menos uma garantia de sua aplicao uniforme.63 A isso se acrescem as
reaes na prtica jurdica ao reconhecimentos da primazia do direito de integrao
tambm na jurisprudncia dos respectivos Estados Partes.64 A criao do Tribunal
Arbitral Permanente de Reviso, nos termos do Protocolo de Olivos, de 18 de fevereiro 2002, embora certamente possa favorecer a efetividade das aes do bloco,65
no implica as conseqncias para superao da debilidade do Mercosul perante as
ordens jurdicas nacionais dos Estados Partes, sobretudo por se tratar de um juizado
arbitral, com poder decisrio muito limitado em comparao com fora vinculatria das decises da Corte Europia de Justia.
Acrescente-se que o Mercosul permanece uma organizao orientada quase
exclusivamente pelas exigncias econmicas, havendo apenas referncias isoladas e
praticamente irrelevantes aos problemas da justia social e das desigualdades regionais
nos prembulos, respectivamente, do Tratado de Assuno e do Protocolo de Ouro
Preto.66 Partindo da distino entre eficincia econmica e legitimidade poltica,67 o
Mercosul, apesar de pouco eficiente, superestima a primeira em detrimento da segunda. Da por que no nos parece surpreendente a falta de utilizao da expresso sociedade civil nos documentos do Mercosul, que optam sobretudo por atores privados,
mas tambm emprega setores econmicos e sociais e particulares.68 A questo reside exatamente no fato de que no est presente uma sociedade civil abrangente,
muito menos uma esfera pblica, articulada em tornos dos rgos e procedimentos do
Mercosul. A influncia dos interesses particulares dos diversos grupos econmicos
(atores privados) que atuam perante o Mercosul transforma este, antes de tudo, em
instrumento de diversos atores estratgicos, sem qualquer apoio em uma base social
mais ampla. E, no contexto sul-americano, sequer cabe afirmar que esteja presente um
63
64
65
66
67
68
220
Ventura (nota 58), 149 ss., 152.

Cf. ibidem, 155 ss. Ventura aponta para um desenvolvimento no sentido contrrio a partir das Constituies
do Paraguai e Argentina, diferentemente da posio das constituies do Brasil e Uruguai (ibidem, 170 ss.).
Gilmar Mendes, A justia constitucional nos contextos supranacionais, in: Marcelo Neves (org.), Em torno
da transnacionalidade do direito: perspectivas dos conflitos entre ordens jurdicas, So Paulo 2008 (no
prelo).
Cf. Ventura (nota 58), 27 ss.
No caso da Unio Europa, esse debate remonta a Fritz Scharpf, Governing in Europe: effective or democratic?, Oxford 1999. A respeito, ver, na discusso entre Unio Europia e Mercosul, Matiaske/Bunkhorst/
Grzinger/Neves (orgs.) (nota 60).
Michelle Ratton Sanchez, Civil Society Participation in Mercosur: Some Critical Points, in:
Matiaske/Bunkhorst/Grzinger/Neves (orgs.) (nota 60), 77-111, 83 ss.
regime de comitologia, que pressuporia competncia tcnica e poltica deliberativa.69 Isso, por uma lado, porque a estrutura burocrtica do Mercosul reproduz em
parte as deficincias tcnicas das respectivas burocracias nacionais, sem que se possa
excluir os respectivos problemas de corrupo; por outro, porque o Mercosul pode ser
definido sobretudo como um modelo de barganha intergovernamental entrecortada
pelos interesses estratgicos particulares dos atores privados, indispostos a qualquer
poltica deliberativa.
Por fim, cabe observar que enquanto na Unio Europia o problema no se relaciona diretamente com o Estado de Direito, ou seja, com a formao de um direito
interno europeu, mas sim com a democracia (dficit democrtico?), ou seja, com a
legitimao de uma poltica interna europia, o caso do Mercosul mais grave.
Embora interdependentes essas duas dimenses, j no plano do Estado de Direito, as
deficincias presentes nos Estados-membros, acima consideradas (itens III, IV e V),
prejudicam a formao de um direito interno sul-americano no plano do Mercosul,
alm de a estrutura deste ser incompatvel no s com a legitimao democrtica, mas
tambm com a construo de uma poltica interna sul-americana. No h, pois, apenas um duplo dficit democrtico no mbito do Mercosul, problema geral presente
tanto nos Estados-membros quanto na organizao regional de integrao.70 Pode-se
falar tambm de um duplo dficit de Estado de Direito, que prejudica a limitao e o
controle jurdicos dos agentes pblicos e privados tanto no plano dos Estados Partes
quanto no plano dos rgos intergovernamentais. Neste particular, o Mercosul ainda
est mais distante da Unio Europia, na qual as questes referentes a rule of law j
esto relativamente superadas em ambos os planos, apesar de todos os conflitos normativos e de jurisdio.71
VII. Concluses
Esse diagnstico sobre os limites do Estado de Direito e, conseqentemente, da
integrao da Amrico do Sul no sentido de um direito supranacional no deve ser
interpretado de maneira fatalista, pois se trata de um problema condicionado por
fatores histricos contingentes, no relacionado a uma essncia antropolgica dos
respectivos pases. Apesar de haver fortes indcios de que a integrao dos Estados
sul-americanos desenvolver-se-, por muito tempo, no plano do direito internacional e da poltica intergovernamental, no existindo perspectivas favorveis a uma
ordem rigorosamente supranacional nos moldes europeus, evidente que o aprendi69
70
71
Cf. Christian Joerges/Joseph Neyer, From Intergovernmental Bargaining to Deliberative Political Processes:
The Constitutionalisation of Comitology, in: European Law Journal 3 (1997), 273-99.
Ventura (nota 58), 590, distinguindo, tambm nesse aspecto, o Mercosul da Unio Europia, pois, nesta, o
problema do dficit democrtico s se apresentaria no plano da Unio, no dos Estados-membros.
Cf., p. ex., Joseph H. H. Weiler, The Constitution of Europe: Do the New Clothes have an Emperor? and
other Essays on European Integration, Cambridge 1999, esp. 28.
221
Marcelo Neves
zado com a experincia da Unio Europia pode ajudar a Amrica Latina.72 Mas isso
no deve levar a mais um caso de transporte acrtico de modelos polticos e jurdicos
para contextos sociais nos quais no esto presentes os pressupostos mnimos para a
sua realizao. A cpia ou imitao poder significar simplesmente um supranacionalismo simblico, carente de fora normativa generalizada. Mas alguns pontos
podem servir de exemplo.
Assim como ocorreu na experincia europia, impe-se, antes de tudo, que haja
desenvolvimentos internos no caminho da concretizao normativa da Constituio.
Isso exige uma luta intensiva contra a corrupo sistmica (Estado de Direito) e um
forte esforo pela incluso social de amplas parcelas ainda marginalizadas (direitos
fundamentais). Alm disso, fundamental a superao das desigualdades econmicas
regionais internas e entre os pases, que ainda so abismais. S sob esses pressupostos,
possvel construir um modelo de integrao que se oriente pela rule of law e possa
desenvolver-se no sentido de um supranacionalismo sul-americano. Trata-se de um
caminho longo e ngreme, que implicar a confrontao com resistncias culturais,
econmicas e polticas de difcil superao.
Em um aspecto, porm, pode-se vislumbrar avanos em curto prazo. Isso se refere possibilidade de uma atuao do Mercosul como bloco que venha a defender de
forma mais eficaz os interesses dos pases sul-americanos perante outros blocos. Ele j
se vem construindo lentamente com um ncleo nas novas relaes entre Amrica
Latina e Europa, que apresentado como um aliado decisivo para a consolidao do
Mercosul.73 Nesse particular, o Mercosul pode ter um papel decisivo na fortificao
da Amrica Latina nas negociaes e relaes internacionais com a Europa e a
Amrica do Norte, contribuindo para a reduo de assimetrias que remontam ao
perodo colonial perduraram em formas neocoloniais de sua integrao no mercado
mundial.
72
73
222
Agustn Gordillo, The Future of Latin America: Can EU Help?, London 2003; idem, The Future of Latin
America: Can EU Help?, in: Matiaske/Bunkhorst/Grzinger/Neves (orgs.) (nota 60), 185-200.
Ventura (nota 58), 325 ss. e 455 ss.
PARTE II
SISTEMAS REGIONAIS E PARMETROS SUPRANACIONAIS
DE PROTEO DOS DIREITOS HUMANOS
La Poltica de Minoras de la Unin Europea:

una Contribucin a la Teora Jurdica
de la Gobernanza Supraestatal
Armin von Bogdandy1
Sumarioo: I. Introduccin II. Gobernanza de las minoras en el proceso de ingreso III. La gobernanza de las minoras
frente a los Estados miembros IV. Valoracin final
I. Introduccin
El 15 de febrero de 2007 el Consejo adopt el Reglamento 168/2007/CE por el
que se crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea.2 sta
constituye una etapa en la construccin de una poltica de la Unin Europea de los
derechos humanos.3 Su esfera de accin, a tenor de lo dispuesto en el considerando
dcimo, abarca los fenmenos del racismo, la xenofobia y el antisemitismo as como
la proteccin de los derechos de las personas que pertenecen a minoras.4 Utilizando
un concepto amplio de minora,5 las siguientes reflexiones tienen por objeto tratar la
1
2
3
4
5
Director del Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg) y
Profesor del Derecho Publico en la Goethe-Universitt (Frankfurt/Main). Presidente del OECD Nuclear
Energy Tribunal. Fue miembro del German Science Council (Wissenschaftsrat). En 2008 recibi el premio
Berlin-Brandenburgian Academy of Sciences Prize. Miembro del Scientific Committee of the European
Union Agency for Fundamental Rights (2008-2013). Fue Professor de Global Law en New York University
School of Law en 2005 y 2009.
Por las tiles discusiones y comentarios el autor agradece a Anuscheh Farahat, Stefan Kadelbach, Petra
Lancos, Maja Smrkolj, Franziska Sucker, Gabriel Toggenburg y Rdiger Wolfrum.
Texto traducido por Federico Fernndez-Crehuet, Modesto Saavedra Lpez.
Reglamento 168/2007/CE del Consejo de 15 de febrero de 2007, por el que se crea una Agencia de la Unin
Europea para la proteccin de los derechos fundamentales. DO 2007 L 53/1.
Sobre este campo poltico, G. TOGGENBURG, Menschenrechtspolitik, en: WEIDENFELD/WESSELS (EDS.),
Jahrbuch der Europischen Integration 2006, p. 187. Sobre la proteccin de las minoras como una cuestin
de derechos humanos, Art 1. del Convenio-Marco para la Proteccin de las Minoras Nacionales del
Consejo de Europa de 01.02.1995,BGBl, II, 1997, 1408.
Esta ya era la misin del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, Reglamento (CE) 1035/97 DO.
151/1, sustituido por la Agencia para la proteccin de los derechos fundamentales
En este sentido, la Thematic Comment, nm 3. The Protection of Minorities in the European Union,
25.04.2005, CFR-CDF.ThemComm2005, ver http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/thematic_comments_2006_en.pdf, consulta (02.04.2007), especialmente, pp. 20, 92 y ss.; de modo similar, Cmite de
Derechos Humanos, General Comment No. 23, Art. 27, 5.1, 5.2 (UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5
(08.04.1994); R. WOLFRUM, The Emergence of New Minorities as a Result of Migration, en: BRLMANN
(EDS.), Peoples and Minorities in International Law, 1993, p. 153; Para un anlisis completo del tema, F.
CAPOTORTI, Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN
Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1 (1979), 57.
225
Armin von Bogdandy
interrogante de si (y cmo) la Unin puede promover que la poltica estatal proteja a

las personas pertenecientes a minoras.
No sin atribuirlo en gran medida a la resistencia alemana,6 las funciones y competencias de la Agencia estn orientadas nicamente hacia el mbito de aplicacin
del Derecho comunitario; no se contempla una vigilancia general de los Estados
miembros.7 No obstante, podra resultar errnea la concepcin segn la cual se
habran fijado por esta va lmites taxativos a la poltica de la Unin Europea sobre
los derechos humanos en general y sobre la poltica de minoras en particular. Este
trabajo pretende mostrar el contexto en el que la poltica de la Unin en favor de las
personas pertenecientes a las minoras se ha desarrollado como un campo poltico
especialmente controvertido, ponderar dicha poltica desde la Ciencia del Derecho y,
partiendo de esta base, adoptar una posicin ante la pregunta de si la Agencia puede
y debe contemplar y valorar el trato que los Estados miembros dispensan a las personas pertenecientes a las minoras.
El Derecho de la Unin posee un conjunto de disposiciones que apoyan a las personas que pertenecen a una minora, por ejemplo, las libertades y el derecho de no discriminacin del mercado interior as como la ciudadana de la Unin. Un gran nmero de derechos basados en el Derecho de la Unin fortalecen la posicin jurdica de los
ciudadanos de la Unin Europea que emigran internamente y, de este modo, los libera de la presin de la asimilacin. Algo parecido rige respecto al creciente corpus del
derecho europeo de asilo y migracin.8 De la misma manera, los actos normativos para
la proteccin contra la discriminacin9 promulgados con fundamento en el Art. 13
TCE protegen a las personas pertenecientes a minoras.10 La prohibicin de discriminacin protege precisamente en esferas sensibles de la identidad, como el derecho al
nombre.11 La norma dispone un tratamiento diferenciado y, con ello, el reconocimien6
7
8
10
11
226
Vase S KUSICKE, Nicht noch ein Amt: Die EU plant die Grndung einer Grundrechteagentur, der
Bundestag will das verhindern, Frankfurter Allgemeine Zeitung (en adelante, FAZ) de 03.01.2007, p. 3;
Bauchschmerzen, Glosse in der FAZ de 05.01.2007, p. 10, S. KUSICKE, Entrevista con Matthias Wissmann
sobre la futura Agencia de Derechos Humanos: Die Bedenken bleiben bestehen fort, FAZ vom
06.01.2007, p. 4; M. Frank, Die Alibi-Agentur, Sddeutsche Zeitung de 05.01.2007; para la crtica de la
Agencia de Derechos y su valoracin tambin G. TOGGENBURG, Die Grundrechteagentur der Europischen
Union: Perspektiven, Aufgaben, Strukturen und Umfeld einer neuen Einrichtung im Europischen
Rechtsraum, MRM 12 (2007), pp. 86, 88 y ss.
Considerando 8, Art. 2, apartado 3.
Directiva 2003/86/CE de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho a la reagrupacin familiar, DO 2003
L251/12 y Directiva 2003/109/CE de 25 de noviembre 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin, DO, 2004 L 16/44.
Directiva 2000/43 CE de 29 junio de 2000, relativa a la aplicacin del principio de igualdad de trato de las
personas independientemente de su origen racial o tnico, DO 2000 L 180/22, as como la Directiva
2000/78/CE de 27 noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de
trato en el empleo y la ocupacin, DO 2000 L 303/16.
O. DE SHUTTERT/A VERSTICHEL, The Role of the Union in Integrating the Roma: Present and Possible Future,
Edap 2 (2005), http://www.eurac.edu/documents/edap/2005_edap02.pdf consulta (25.04.2007).
Por ejemplo, respecto del derecho al nombre, Rs.-148/02, Garca Avello, Sammlung der Rechtsprechung des
Gerichtshofes (en adelante, Slg). 2003, I-11613, nmero mrginal. 40; esto se corresponde con la lgica nor-
La Poltica de Minoras de la Unin Europea: Una Contribucin

a la Teora Jurdica de la Gobernanza Supraestatal
to de los intereses de grupos especiales, cuando existen razones vlidas para la proteccin de la identidad individual; el inters de los Estados miembros a favor de la integracin de los inmigrantes en este caso es subsidiario. De este modo, el Tribunal de
Justicia (Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas-TJCE) se aproxima a la concepcin del Comit de los Derechos Humanos, segn la cual el Art. 27 del Pacto
Internacional para los Derechos Civiles y Polticos12 exige medidas diferenciadas.
No obstante, por lo que se refiere a las formas del mtodo comunitario, es decir,
con instrumentos soberanos, falta una poltica amplia de la Unin orientada a la proteccin de las personas que pertenecen a minoras. Aunque, ciertamente, existe tal
poltica bajo la forma de gobernanza. Esta nocin describe aqu un contexto en el que
la poltica supraestatal opera con xito de manera constructiva incluso sin competencias soberanas.13 El presente trabajo trata, concretamente, de la conexin entre instituciones estatales y supraestatales, actores no estatales, procedimientos e instrumentos
para lograr la proteccin de las minoras, un campo en el que la Unin, an sin competencias soberanas, ejerce una presin considerable frente a los Estados en aras a la
consecucin de este objetivo perteneciente al bien comn. El derecho correspondiente se presenta como una parte de las estrategias polticas mediante las que la Unin
explora, a travs de la proteccin de las minoras, dos campos polticos espinosos: la
formacin de la unidad estatal y la proteccin general de los derechos fundamentales.
II. Gobernanza de las minoras en el proceso de ingreso

La Unin se encamin hacia el campo de la proteccin de las minoras a raz de la
cada del muro de Berln. Los rasgos del proceso son bien conocidos: la cada de las dictaduras socialistas hizo reavivar conflictos tnicos en Europa Central, del Este y del
Sureste; algunos alcanzaron incluso relevancia para la poltica de seguridad occidental,
como, por ejemplo, las guerras en la antigua Yugoslavia, el tratamiento de los Estados blticos hacia su poblacin rusoparlante y las tensiones en torno a las minoras hngaras.14
12
13
14
mativa del Art. 11 apartado 1 del Convenio-Marco para la Proteccin de las minoras nacionales. Con ms
detalle, U. HALTERN, Europarecht und das Politische, 2005, pp. 372 y ss.
Comit para los Derechos Humanos, General Comment No. 23 (vase nota. 4), 6.2., UN Doc.
CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 (08.04.1994); S. van den Bogaert, State Duty Towards Minorities: Positive or
Negative? How Policies Based on Neutrality and Non-discrimination Fail, en Zeitschrift fr auslndisches
ffentliches Recht und Vlkerrecht (en adelante, ZaRV) 64 (2004), p. 42.
A. BENZ, Governance in Mehrebenensystemen, en: SCHUPPERT (EDS.), Governance-Forschung, 2. Aufl. 2006,
p. 95; H. H. TRUTE/W. DENKHAUS/D. KHLERS, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die
Verwaltung 37 (2004), p. 451. Este concepto de la gobernanza es de naturaleza analtica y no se debe confundir con el concepto normativo Good Governance. Sobre ste ltimo, Europische Kommission,
Europisches Regieren Ein Weibuch, KOM (2001) 428.
Adems, ha llamado continuamente la atencin la dramtica situacin de los romanes, para esto, R.
WOLFRUM, The legal status of Sinti and Roma in Europe; a case study concerning the shortcomings of the
protection of minorities, Annuaire europen 33 (1985), p. 75; R. GUGLIELMO, Human Rights in the
Accession Process: Roma and Muslims in an Enlarging EU, en: TOGGENBURG (ED.), Minority Protection and
the Enlarged EU: The Way Forward, 2004, p. 37.
227
Armin von Bogdandy
En un principio, fue la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en

Europa (CSCE)15 la institucin central para la resolucin de conflictos entre mayoras
y minoras en estos pases.16 A ms tardar en 1991 se hace evidente, sin embargo, que
la CSCE (a falta de suficientes estndares17 y de mecanismos de imposicin eficaces),
no poda, por s sola, crear una situacin satisfactoria.18 En 1993 se ponen de acuerdo
las fuerzas decisivas de la Europa del Oeste sobre una gobernanza que rene los recursos jurdicos, organizativos y legitimadores de diversas organizaciones europeas dirigiendo hacia el Este una extensa poltica de proteccin de los grupos correspondientes.
Dicho acuerdo se manifest, de una parte, en la decisin del Consejo Europeo de 21 y
22 de junio de 1993 sobre la apertura de una perspectiva de adhesin para los Estados
en transformacin, al amparo de los llamados criterios de Copenhague, que incluyen la
proteccin de las minoras;19 de otra parte, en la Declaracin de Viena de los Jefes de
Estado y de Gobierno de los Estados Miembros del Consejo de Europa, de 9 de octubre
de 1993, que encarga al Comit de Ministros del Consejo de Europa el desarrollo de un
rgimen jurdico propio de proteccin de las minoras.20 Sobre esta base, en los aos
siguientes se desarroll una gobernanza, cuyos pilares institucionales son la Unin
Europea, el Consejo de Europa y la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en
Europa o, desde 1994, la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa. A
pesar del cmulo de fricciones y tensiones recprocas, se puede entender la accin de
estas organizaciones en el sentido de que ellas expresan e implementan, mediante una
divisin del trabajo, las ideas europeas occidentales sobre el tratamiento de las culturas
minoritarias frente a los Estados en transformacin.21
15
16
17
18
19
20
21
228
Acta Final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperacin en Europa, Helsinki, 01.08. 1975,
http://www.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_de.pdf, consulta (02.04.2007).
El principio se marca con el documento final del encuentro de Viena de 15.01.1989 (nmeros 18 y 19
de la parte de principios), cuyos impulsos se han desarrollado, sobre todo, en el Documento del
Encuentro de Copenague de 29.06.1990 (nmeros. 30-40), pero tambin en la Carta de Pars de
21.11.1990, pp. 5 y ss.
Ninguna decisin de la CSCE o de la OSCE puede ser calificada como una obligacin de derecho internacional pblico, C. HHN, Zwischen Menschenrechten und Konfliktprvention: Der Minderheitenschutz im
Rahmen der Organisation fr Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), 2005, pp. 211 y ss.; T.
BUERGENTHAL, The CSCE Rights System, George Washington Journal of International Law and Economics
25 (1991), pp. 333, 378. Pero contra la opinn mayoritara S. BREITMOSER/ D. RICHTER, Die Verwirklichung
der KSZE-Grundstze zum Schutze nationaler Minderheiten durch Organleihe beim EGMR, EuGRZ 18
(1991), p. 141, donde se califica como principio jurdico de validez general una parte del contenido relevante de las decsiones de la CSCE/OSCE sobre proteccin de las minoras, http://www.uni-koeln.de/jurfak/ostrecht/minderheitenschutz/Vortraege/internationaler_minderheitenschutz_brunner.htm, consulta
(24.04.2007).
Conclusiones de la Presidencia, 21-22.2006 (190/193), p. 13.
Conclusiones de la Presidencia, 21-22.2006 (190/193), p. 13.
De la Declaracin de Viena de 09.10. 1993.
En relacin con la interaccin de las organizaciones, G. TOGGENBURG, The Unions Role vis--vis Minorities.
After the Enlargement Decade, EUI Working Papers, Law No. 2006/15, pp. 24 y ss.

a. Rasgos estructurales, instituciones, funciones e instrumentos

Esta gobernanza se puede entender con la ayuda de sus rasgos estructurales, instituciones y funciones.22 Una primera comprensin es posible a travs de sus rasgos
estructurales: supraestatalidad, multilateralidad, inclusin, voluntariedad, diferenciacin y hegemona colectiva. La gobernanza tiene un carcter supraestatal y multilateral porque sus instituciones operativas son organizaciones supraestatales y multilaterales: la OSCE, el Consejo de Europa y la Unin Europea. Esto impide que ella aparezca como expresin de los intereses hegemnicos de un Estado, de modo distinto,
quiz, a la gobernanza ejercida por el Banco Mundial, que, en no pocas ocasiones, se
vincula a los intereses de los Estados Unidos.23 En relacin con el rasgo estructural de
la inclusin, los estndares operativos para la proteccin de las minoras se concretan
en instrumentos que se elaboraron en el Consejo de Europa y en la OSCE y, por tanto,
en organizaciones en las que los Estados en transformacin ya eran miembros en condiciones de igualdad, aqu tambin se deja notar el contraste frente al Banco Mundial.
Este rasgo estructural de la inclusin explica tambin el mecanismo de implementacin del Alto Comisionado para las Minoras Nacionales, diseado como un instrumento de la OSCE y, por tanto, de una organizacin inclusiva.24 El rasgo estructural
de la voluntariedad sustenta la gobernanza en general y se muestra, especialmente, en
que el fundamento de su funcionamiento reside en una meta poltica auto-impuesta
por los Estados en transformacin: el ingreso en la Unin Europea. Otro rasgo estructural, que condujo a mucho descontento, es la diferenciacin: los Estados del
Occidente de Europa, pero tambin Grecia y Turqua, no se someten a la gobernanza
de la misma manera.25 En esta diferenciacin se muestra un rasgo ms, como es la
hegemona colectiva de Europa Occidental. Los Estados de Europa Occidental, al
menos hasta la entrada de aquellos Estados en la Unin Europea, han dispuesto colectivamente de una hegemona poltica, econmica y cultural frente a los Estados en
transformacin, y han configurado la gobernanza sobre esa base.26
Desde un punto de vista institucional, esta gobernanza descansa sobre las tres
organizaciones supraestatales mencionadas: la Unin Europea, el Consejo de Europa
y la OSCE.27 Su operatividad se logra gracias a un conjunto de rganos e instituciones
que disponen de un grado muy distinto de autonoma frente a los gobiernos de los
22
23
24
25
26
27
Ciertamente esta reconstruccin no puede incluir todos los aspectos de una praxis parcialmente confusa. La
pretensin de las siguientes reflexiones es tan slo la de desvelar la lgica bsica de tal gobernanza.
B. BROWN, The United Stated and the Politization of the World Bank, 1992.
Art. 2 del Mandato del Alto Comisionado para las minoras nacionales, Documento de Helsinki, pp. 22 y ss.
No se ha podido imponer una propuesta temprana de recoger los estndares en un protocolo sobre el
Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades fundamentales y someterlos a l
TEDH. Vase sobre esto, el apartado 3. a.
R. COOPER, The breaking of Nation, 2003, p. 71 y ss.
Con esto no se quiere afirmar que entre las tres organizaciones no se produzcan fricciones. Particularmente,
el Consejo de Europa ha seguido con especial preocupacin la construccin europea.
229
Armin von Bogdandy
Estados miembros: el espectro se extiende desde las organizaciones ocupadas por los
Estados miembros a modo de foro de las posiciones nacionales, hasta la Comisin
Europea y el Alto Comisionado para las Minoras Nacionales, cuya autonoma operativa frente a los Estados es el requisito de funcionamiento de la gobernanza. ste es
otro ejemplo de que los Estados deben conceder una autonoma parcial a la poltica
supraestatal si quieren que funcione.
Para continuar reconstruyendo la gobernanza sirve de ayuda orientarse con la
teora de las funciones convencionales del Estado,28 aunque con la modificacin de
que estas funciones convencionales son ejercidas de modo no convencional en un
contexto no institucionalizado. Conforme a eso, la funcin legislativa se encuentra
distribuida entre diversas organizaciones e instituciones. El punto de partida normativo de esta gobernanza son los criterios de admisin a la Unin Europea del Art. O
TUE, en conformidad con los criterios materiales del Art. 6, apartado 1 TUE fijados
desde msterdam, que al principio no estaban escritos. ste fue formulado por los
Estados miembros de la Unin, saludando el principio hegemnico de esta gobernanza.29 Un primer nivel de concrecin se obtiene, a partir de ahora de manera inclusiva,30 por medio del Convenio-Marco para la Proteccin de las Minoras Nacionales,
elaborado por el Consejo de Europa entre los aos 1993 y 1995.31 Su ratificacin y
transposicin son una exigencia esencial para el cumplimiento de los criterios de
Copenhage y del Art. O TUE en el tema de la proteccin de las minoras.32 Otras concreciones legislativas tienen lugar por medio de instrumentos de soft law de diversos
actores. De especial importancia resulta el instrumento de soft law consistente en las
recomendaciones generales de la OSCE.33 La preponderancia de la OSCE se puede
explicar por el hecho de que los Estados en trasformacin participaron desde el prin28
29
30
31
32
33
230
Para este aspecto, C. MLLERS, Gewaltengliederung, 2005, p. 253 y ss. A. V BOGDANDY, Law and Politics in
the WTO, en Max Planck Yearbook of UN Law 5 (2001), pp. 609 y ss.
Sin embargo, los criterios del Art. O del Tratado de la Unin Europea en relacin con el Art. F del TUE
estn ya recogidos en el documento CSCE de 29.06.1990, Documento de la Segunda reunin de Copenague
de 29 de junio de 1990 de la Conferencia sobre la dimensin humana de la CSCE, Punto 1.
A decir vedad, existen caminos de participacin para terceros Estados, como muestran el Espacio
Econmico Europeo y la Convencin Europea (Verfassungskonvent). Sin embargo, la Unin no habra
podido asumir esta tarea debido a la ausencia de competencia. sta requiere para la elaboracin de acuerdos de derecho internacional competencia, vid art 24 y 38 TUE. Para las razones de la ausencia de la correspondiente competencia, vid infra, apartado 3b.
De fecha 01. 02. 1995, que entro en vigor el 01.02.1998. Acerca de las negociaciones, con ms detalle, R.
HOFMANN, Minderheitenschutz in Europa. Vlker- und staatsrechtliche Lage im berblick, 1995, pp. 200
y ss.; Sobre el valor aadido del Convenio-Marco S. SPILIOPOULOU ?KERMARK, The added value of the FCNM.
The Framework Convention for the Protection of National Minorities: a useful Pan-European instrument?.
G. SASSE, Minority Rights and EU Enlargement: Normative Overstretch or Effective Conditionality?, en:
TOGGENBURG (EDS.), Minority Protection and the Enlarged EU: The Way Forward, 2004, pp. 61, 68, 72. La
Carta europea de idiomas regionales y minoritarios, que incluso a final de febrero de 2007 slo haban ratificado 21 Estados, ocupa slo un significado secundario en la gobernanza.
Vase slo OSCE 1996, Recomendaciones de la Haya relativas a los derechos educativos de las minoras
nacionales; OSCE 1998, Recomendaciones de Oslo relativas a los derechos lingsticos de las minoras
nacionales; OSCE 1999, Recomendaciones de Lund sobre la participacin efectiva de las minoras nacionales en la vida pblica.

cipio en esta organizacin, lo que contribuye a la legitimidad de las recomendaciones.

Por otro lado, estn tambin las recomendaciones del Comit de Ministros del
Consejo de Europa,34 as como de su Asamblea Parlamentaria.35
Si se prosigue en el anlisis de esta funcin legislativa en el sistema multinivel,
aparece otra importante institucin de la gobernanza: la Comisin Europea para la
Democracia por el Derecho, normalmente conocida como Comisin de Venecia,
creada por el Consejo de Europa. sta asesora a los legisladores de los Estados en trasformacin y los conduce, algunas veces, casi de la mano.36 Se trata de una organizacin notablemente hbrida: formalmente una institucin del Consejo de Europa,
aunque acta de modo acentuadamente independiente y, personalmente, est conformada de tal modo que sus miembros representan la hegemona jurdico-cultural de los
Estados europeos occidentales en el proceso legislativo de los Estados en trasformacin. En los Estados blticos, el Alto Comisionado de la OSCE ha desempeado en
ocasiones un papel similar.37
La funcin ejecutiva, quiz la mejor implementada de la gobernanza europea
para la proteccin de las personas pertenecientes a una minora, est distribuida, de
modo similar, entre muchas instituciones. En el punto clave est, de nuevo, la Unin
Europea, con lo cual y esto parece ser tpico de muchas gobernanzas el mecanismo
fundamental es un incentivo y no la amenaza de una sancin: la eficacia del Derecho
o, como se dice hoy en da, el compliance pull, se debe, en primer lugar, a la perspectiva de ingreso en la Unin, que promete a los Estados en transformacin la plena
inclusin y su reconocimiento como iguales.38 No obstante, esto funciona slo si la
ejecucin de las ventajas por parte de los Estados en transformacin se controla exter34
35
36
37
38
Vase slo Rec. (2001) 17 on improving the economic and employment situation of Roma/Gypsies and
Travellers in Europe; Rec. (2006)10E Recommendation of the Committee of Ministers to member states on
better access to health care for Roma and Travellers in Europe; Rec. (2005)4E on improving the housing
conditions of Roma and Travellers in Europe; Rec. (2004)14E on the movement and encampment of
Travellers in Europe; Rec. (2001)17E on improving the economic and employment situation of
Roma/Gypsies and Travellers in Europe; Rec. (2000)4E on the education of Roma/Gypsy children in
Europe; Rec. (92)10E on the implementation of rights of persons belonging to national minorities.
Vase slo, Rec 1623 (2002 ) on the rights of national minorities; Rec. 1557 (2002) on the legal situation of
Roma in Europe; Rec. 1492 (2001) on the rights of national minorities; Rec. 1345 (1997) on the protection
of national minorities; Rec. 1285 (1996) on the protection of national minorities; Rec. 1255 (1995) on the
protection of the rights of national minorities.
Con ms detalle, S. RLKE, Venedig-Kommission und Verfassungsgerichtsbarkeit, 2003; J. L. JOWELL, The
Venice Commission: Disseminating democracy through law, Public law 2001, p. 675.
D GALBREATH, The Politics of European Integration and Minority Rights in Estonia and Latvia, Perspectives
on European Politics & Society 2003, pp. 35, 44 y ss.; M. SARV, Integration by Reframing Legislation:
Implementation of the Recommendations of the OSCE High Commissioner on National Minorities to
Estonia, 1993-2001, en: ZELLNER/OBERSCHMIDT/NEUKIRCH (EDS.), Comparative Case Studies on Effectiveness
of the OSCE High Commissioner on National Minorities, 2002, pp. 29 y ss., 41y ss., 47 y ss.
K SMITH., Western Actors and the Promotion of Democracy, en: ZIELONKA/PRAVDA (EDS.), Democratic
Consolidation in Eastern Europe. Bd. II. International and Transnational Factors, 2001, p. 31; J. ZIELONKA,
Conclusions. Foreign Made Democracy, en: PEERS/WARD (EDS.), The EU Charter of Fundamental Rights.
Law Context and Policy, 2004, p. 511
231
Armin von Bogdandy
namente. Esta tarea ha sido adoptada por un conjunto de instituciones. En primer

lugar, la Comisin de la Unin Europea elabora regularmente informes de desarrollo,
sustentados en conocimientos propios, as como en los de otras instituciones estatales
y en informaciones procedentes del campo de la sociedad civil. Tales informes no slo
tienen relevancia para el proceso de entrada en la Unin y la opinin pblica, sino
tambin para las asignaciones financieras al amparo del programa PHARE. Adems,
el Consejo de Europa se ha sumado a este control valindose especialmente de las
comisiones de asesoramiento del Convenio-Marco para la proteccin de las minoras
nacionales.39 De especial inters para el aspecto ejecutivo de la gobernanza, debido a
su autonoma, es el Alto Comisionado para las minoras nacionales.40 ste puede
actuar por propia iniciativa en situaciones concretas de peligro,41 para lo cual resulta
especialmente apto por ser una institucin monocrtica. Eso compensa la rigidez de
la poltica exterior de la Unin Europea y tambin las debilidades operativas del
Consejo de Europa.
De esta suerte, la gobernanza europea orientada a la proteccin de las minoras
est muy bien diseada, tanto en su aspecto legislativo como ejecutivo. Finalmente,
segn la teora tradicional de las funciones, hay que preguntarse por el poder judicial.
Aqu se muestra una notable laguna. Ningn Estado en transformacin tiene la posibilidad de obtener proteccin judicial contra decisiones que los afecten: no hay ningn juez, ni para una reclamacin general contra la discriminacin, ni para los perjuicios especficos procedentes del oportunismo poltico domstico de los Estados ms
influyentes de la Europa occidental.42 Tanto para los individuos como para los grupos,
de quienes supuestamente se trata, no slo no existe un juez supraestatal en esta
gobernanza, sino que adems estn completamente mediatizados: las posiciones jurdicas subjetivas no pueden deducirse de los instrumentos jurdicos de la gobernanza.
Ni el Convenio-Marco ni los instrumentos de soft law de la OSCE son aplicables por
los tribunales nacionales.43 Tampoco se prevn equivalentes funcionales, como el
defensor del pueblo u organismos de arbitraje, lo cual tambin constituye un fenmeno tpico de la gobernanza. Sin embargo, surgen dudas sobre si las fuerzas que forman
tal gobernanza desean realmente la realizacin completa del lema democracia por
medio del Derecho.
39
40
41
42
43
232
Art. 26 del Tratado Marco; ms ampliamente, R. HOFMAN, Das berwachungssystem der

Rahmenkonvention des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, en ZEuS 2 (1999), p. 379.
En profundidad sobre la OSCE y su Alto Comisionado, GALBREATH, (nota 37) pp. 36, 40 y ss.
Art. 3 del Mandato del Alto Comisionado para la Proteccin de las Minoras, Documento de Helsinki, pp.
22 y ss.
Un ejemplo de esto lo ofrece el proceso de incorporacin de Croacia debido al affaire Gotovina, con todo
detalle, M. RTTING, Das verfassungsrechtliche Beitrittsverfahren zur Europischen Union, 2007. Este tema
estaba tambin en el centro de atencin del Tribunal de Competencia Jessup Moot 2007. El Art. 230 CEE
no permite ningn control de las lesiones del Art. 49 TUE ni de ninguna disposicin, con base en el tratado de asociacin, por parte del TJCE a peticin de un pas candidato.
R. HOFMANN, The Framework Convention for the Protection of National Minorities: An Introduction, en:
WELLER (ED.), The Rights of Minorities in Europe, 2005, p. 1, 5.

Finalmente debe valorarse el punto central de esta gobernanza como es la perspectiva de ingreso a la Unin, hacindolo en funcin de la tipologa de los actos jurdicos. Ella facilita la imposicin de condiciones, que caen bajo la categora de la condicionalidad,44 un instrumento especialmente consolidado en el marco de la gobernanza. Cierto que no ha conseguido abrirse paso por completo dentro de la ciencia
jurdica en el sentido de la teora alemana de los actos jurdicos (fuentes)
Handlungsformenlehre,45 sin embargo, existen algunos comienzos notables con vistas a la condicionalidad como instrumento del Banco Mundial.46 Este instrumento se
emplea sistemticamente desde 1991 por la UE para la proteccin de los derechos
humanos reconocidos internacionalmente.47 En contraposicin con la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional, la condicionalidad para la adhesin posee un
fundamento de Derecho internacional, pues se desprende de los tratados con los candidatos al ingreso en la UE.48 Dado que los Estados en transformacin ratificaron estos
tratados por medio de una ley parlamentaria aprobatoria, la legitimidad de esta condicionalidad es ms elevada que la del Fondo Monetario, caso en el que, ordinariamente, las condiciones no estn sujetas a control parlamentario.49
b. Valoracin
Una valoracin de esta gobernanza para la proteccin de las personas pertenecientes a las minoras se puede hacer bajo criterios jurdicos o polticos. En una valoracin jurdica se presenta el problema habitual de la investigacin cientfico-jurdica de la gobernanza, relativo a que las categoras jurdicas apenas tienen asidero, debido al consentimiento de los Estados interesados y a la ausencia de una accin soberana unilateral. En verdad, esta gobernanza europea, como se ha mostrado, puede ser
reducida a rasgos estructurales, pero stos no permiten valoracin jurdica alguna. De
este modo, slo quedan vagos principios como la no injerencia y la igualdad jurdica
internacional. La considerable limitacin de la libertad de organizacin poltica de los
44
45
46
47
48
49
En detalle, K. E. SMITH, The use of political conditionality in the EU relations with third countries, EFA
Rev. 3 (1998), p. 253; H. GRABBE, The EUs transformative power: Europeanization through conditionality
in Central and Eastern Europe, 2006; ms matizado, J. HUGHES/G. SASSE/C. GORDON, Conditionality and
Compliance in the EUs Eastward Enlargement: Regional Policy and the Reform for Sub-national
Governance, JCMS 42 (2004), p. 523.
Particularmente, E. SCHMID-ASSMANN, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee. Grundlagen
und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, 2. Aufl. 2004, pp. 235 y ss.
P. DANN, Grundfragen eines Entwicklungsverwaltungsrechts, en: MLLERS/VOKUHLE/WALTER (EDS.),
Internationales Verwaltungsrecht, 2007.
Explicacin sobre los Derechos Humanos (Consejo Europeo en Luxemburgo, 28./29.06.1991), Anexo V, Bol.
UE, 6.1991, I. 45; sobre esto, F. HOFFMEISTER, Menschenrechts- und Demokratieklauseln in den vertraglichen Auenbeziehungen der Europischen Gemeinschaft, 1998, p. 103.
Por ejemplo, el Art. 2 del Acuerdo de estabilizacin y asociacin entre las Comunidades Europeas y sus
Estados miembros, por una parte, y la Repblica de Croacia, por otra, DO 2005 L 26/3.
P. LUCKE, Der Internationale Whrungsfond, 1997, p. 97.
233
Armin von Bogdandy
Estados en trasformacin, a causa de la gobernanza, no infringe sin embargo el principio de no injerencia, debido a la naturaleza convencional de los estndares. El abuso
de la hegemona europea occidental tampoco conculca el principio de igualdad de
soberana, como muestra la praxis de los Estados y la dogmtica relativa al Art. 52 de
la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados.50 La inclusin discriminatoria de los Estados en transformacin tampoco lesiona el principio de igualdad soberana de los Estados, como prueba, palmariamente, la Carta de Naciones Unidas en
relacin con el Consejo de Seguridad. Ni siquiera comprendiendo el proceso de ingreso como un proceso jurdico, al que se puede aplicar el derecho primario de la Unin,
se encuentran fundamentos jurdicos para su ilegalidad.51
Polticamente, esta gobernanza europea se ha de valorar, sobre todo, desde el
punto de vista de la legitimidad. Y fue calificada como ilegtima, pues estaba discriminando de modo asimtrico a los Estados en transformacin.52 Este reproche ignora,
sin embargo, que la necesidad de la efectiva implementacin de la proteccin internacional de las minoras se presentaba en los Estados en transformacin de modo distinto que en los pases europeos occidentales, al menos en los aos 90. Exista, a diferencia de lo que ocurra en Occidente, el peligro razonable de graves conflictos, que
incluso podran haber llevado a crisis internacionales. Estructuralmente, los Estados
en transformacin estaban, tras la recuperacin de la soberana, frente a la tarea de
establecer Estados capaces de funcionar, esto es, unidades polticas. En este proceso,
que puede ser conceptualizado como formacin del Estado nacional, el problema de
las minoras se plantea de manera divergente que en Occidente, tal y como muestran
repetidamente los aos 90.
Ms crtica es la valoracin desde el punto de vista de la legitimidad out-put, es
decir, del xito de esta gobernanza.53 Cierto que, de esta forma, se consigui establecer
la proteccin de las minoras como tema en los Estados en transformacin y establecer
tambin un correspondiente sistema multinivel. En cambio, una plena realizacin de
los estndares internacionales se dio, la mayora de las veces, slo si el gobierno de un
Estado en transformacin dependa polticamente del partido de una minora, o bien
cuando un Estado en transformacin quera dar buen ejemplo para que, en consecuen-
50
51
52
53
234
Sobre el umbral de la relevancia jurdica, vid. Yearbook of the International Law Commission, 1966, Bd.II,
p. 245 y ss.; R. G. WETZEL/D. RAUSCHNING: The Vienna Convention on the Law of the Treaties: Travaux
Prparatoires, 1978, p. 357 y ss.
Con todo detalle RTTING, (nota 42).
M. KRYGIER, Introduction, en: SADURSKI/CZARNOTA/KRYGIER (EDS.), Spreading Democracy and the Rule of
Law?, 2005, pp. 3, 12; este reproche ya se hizo constar frente al sistema de minoras en el tiempo de entreguerras, sobre ello, A. MEIJKNECHT, The Minority Protection System between World War I and World War
II, en: WOLFRUM (ED.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, C 1, publicacin en 2008.
A la vista de la notoria dificultad de hacer afirmaciones sobre las consecuencias reales de las normas, se limita este trabajo a suposiciones fundadas, sobre este problema, G. LBBE-WOLFF, Rechtsfolgen und
Realfolgen, 1981; especialmente para la proteccin de la diversidad SASSE (nota 32), pp. 61 y 71.

cia, sus ciudadanos en el extranjero recibieran los mismos derechos.54 La gobernanza

es, en su efectividad, dependiente de las relaciones internas de los Estados destinatarios. En un examen general se aprecia que la implementacin de la proteccin de grupos se considera ms deficitaria que los otros requisitos de ingreso. Gwendolyn Sasse
lo atribuye, convincentemente, a un conjunto de especificidades de la poltica europea
de proteccin de las minoras.55 La coordinacin entre las diversas instituciones de la
gobernanza sera deficitaria. Debido a la ausencia de una poltica de minoras dentro
de la Unin, los correspondientes estndares no seran una parte del Acquis communautaire, que concentra la atencin principal de la Comisin. La diversidad de arreglos
adoptados con las minoras en los Estados miembros de la Unin dificultara, segn
ella, una lnea coherente y nica.56 La buena disposicin de los Estados en transformacin se habra afectado, ya que se habran sentido expuestos a exigencias discriminadoras, que no rigieron para los antiguos Estados miembros. Finalmente, tampoco
Europa occidental habra querido hacer dependiente el gran proyecto de la reunificacin europea del pleno cumplimiento de la proteccin de las minoras. Reflexiones
polticas de este tipo pueden ser ms fcilmente consideradas en el contexto de una
gobernanza, en la que el Derecho internacional Pblico sigue siendo en lo esencial un
instrumento de la poltica, ms que en un orden poltico bajo el imperio del Derecho.
El moderado xito de la imposicin de los estndares internacionales para la proteccin de las minoras frente a los pases de Europa central y del Este57 antes del
ingreso en la Unin Europea, conduce a la monumental pregunta de si, y en su caso
cmo, la Unin debe exigir a sus Estados miembros los correspondientes estndares e
imponerlos, si hubiera lugar a ello.
III. La gobernanza de las minoras frente a los Estados miembros

a. Situacin inicial
Una poltica de minoras dirigida por los Estados miembros conduce al bloqueo
de la Unin. Hasta el momento, no existen competencias de la Unin para la armonizacin del derecho relativo a la gestin de la diversidad en los Estados miembros:58
pesa demasiado el inters de los Estados miembros en su independencia frente a la
Unin, debido, no en ltima instancia, a la salvaguarda de la diversidad constitucional y de la identidad nacional.59 Una de las premisas de la actual integracin europea
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58
59
En detalle, en relacin con Croacia Rtting, (nota 42) B IV 4 b; en relacin con Hungra SASSE (nota 32), p. 74.
SASSE (nota 32), pp. 64 y ss. Ms positivo H. KPPER, Minority Rights, en: FELDBRUGGE (EDS.), Law in
Transition, 2002, pp. 81 y 88.
Calcada con todo detalle por la EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights.
Sobre la situacin de Rumania y Bulgaria, Comunicacin de la Comisin de 26.09.2006. Informe de seguimiento sobre los preparativos de ingreso de Bulgaria y Rumana, COM, 2006, 549, pp. 8, 25, 47 y ss.
Sobre este concepto, D. THRER, Minorities and majorities: managing diversity, SZIER 15 (2005), p. 659.
Vase, A. V. BOGDANDY, Zweierlei Verfassungsrecht. Europisierung als Gefhrdung des gesellschaftlichen
Grundkonsenses?, Der Staat 39 (2000), p. 163.
235
Armin von Bogdandy
es que los Estados miembros permanecen con autonoma frente a la Unin tanto respecto a los mecanismos esenciales de la formacin de unidad estatal, como tambin
en la organizacin de la proteccin nacional de los derechos fundamentales.60
Esto se puede aclarar mediante algunas referencias. En relacin con la formacin
de la unidad estatal se debe recordar que, hasta la fecha, la Unin no ha asumido papel
alguno en conflictos internos, cuando lo que se juega en ellos es la autodeterminacin
de minoras, ya sea en Irlanda del Norte, Catalua, el Pas Vasco o, anteriormente, el
Tirol meridional.61 Cada Estado miembro decide a quin acoge como sus nacionales;
la ciudadana europea se construye sobre una incuestionada pertenencia nacional.62
La poltica educativa y cultural, como instrumentos claves de formacin de la unidad
nacional, estn sustrados a la armonizacin de la Unin, segn el Art. 149, pfo. 4
TCE, y el Art. 151, pfo. 5 TCE. Ciertamente los instrumentos para la formacin de la
unidad poltica no son completamente extraos a la Unin: as, los ciudadanos de la
Unin y los de terceros pases con permiso de residencia deben estar incluidos sin discriminacin en los grandes sistemas de solidaridad nacional.63 Sin embargo, esto apenas limita la libertad de configuracin de los Estados miembros en lo que respecta a
lo esencial de la formacin de la unidad nacional.64 Grados similares de autonoma de
los Estados miembros existen frente a la Unin en relacin con la proteccin nacional de los derechos fundamentales. La Carta Europea de Derechos Fundamentales
establece expresamente que los derechos fundamentales de la Unin obligan, principalmente, a la Unin. Los Estados miembros son mencionados tan slo en la denominada constelacin de ejecucin (Durchfhrungkonstellation), Art. 51, par. 1 TCE.65
El Tratado de Lisboa no modifica nada en ste mbito.
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61
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63
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J. H. H. Weiler, Fundamental rights and fundamental boundaries, en: J. H. H. Weiler, The Constitution of
Europe, 1999, pp. 102 ss. Esto no excluye que algunos Estados miembros orienten sus derechos fundamentales hacia las ventajas europeas, vase P. M. HUBER, Offene Staatlichkeit: Vergleich, en: VON
BOGDANDY/CRUZ VILLALN/HUBER (Eds.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. II, 26 nmero marginal. 98 y ss.
Igualmente precavido el TJCE, vase Asunto C-C-432/1994, Anastasiou I, Slg. 1994 I-3116, nmero marginal. 47. Incluso en el tratado constitucional se encontraba slo una vaga alusin a las minoras y a la diversidad interna de los Estados ni prevea competencia alguna (Art. I-2 del fracasado Tratado Constitucional).
S. KADELBACH, Unionsbrgerschaft, en: V. BOGDANDY (Eds ), Europisches Verfassungsrecht, 2003, pp. 539,
548; TJCE, Asunto. C-200/02, Chen, Slg. 2004, p. I-09925, nmero marginal. 37-39. No obstante, en este
supuesto la red quiere aplicar la Directiva contra la discriminacin 2000/43/CE e impedir una poltica de
ciudadana discriminatoria, E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights, pp. 20 y ss.
De la prolija jurisprudencia, TJCE, Caso. C-184/99, Grzelczyk, Slg. 2001, p. I-6193, Nmero. 46; Caso C209/03 Bidar, Slg. 2005, I-2119, nmero marginal. 56.
Bajo nuevas perspectivas, G TOGGENBURG, Who is Managing Ethnic and Cultural Diversity in the European
Condominium?, JCMS 43 (2005), p. 717.
Esto es incluso ms estricto que el estado de la jurisprudencia, vase TJCE Caso. C-260/89, ERT, Slg. 1991,
p. I-02925, nmero marginal. 41-45, Caso. C-479/04, Laserdisken ApS, de 12.09.2006, n.n.v., nmero marginal. 61. Sobre la jurisprudencia J. KHLING: Grundrechte, en: V. BOGDANDY (ED.), Europisches
Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzge, 2003, pp. 583, 608 y ss.

Las reservas estatales frente a las normas supraestatales para la gestin de la

diversidad nacional no son algo especfico de la Unin, sino que se muestran, en
muchas ocasiones, en el derecho internacional correspondiente. Recurdese slo la
amplitud del concepto de minora,66 en la decisin de no consagrar la proteccin de
las minoras europeas en un protocolo del Convenio Europeo para la Proteccin de los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, o en la configuracin del
Convenio-Marco como tratado que no es directamente aplicable.67 Ciertamente la
proteccin de las minoras se cuenta entre los viejos estratos del Derecho internacional, aunque, del mismo modo, tambin es cierto que los pueblos de los Estados no
quieren ceder los instrumentos para contestar la pregunta quines somos?.
b. Elementos para una gobernanza interna de las minoras en la Unin

De este trasfondo surgen dos alternativas fundamentales y ricas en consecuencias para la Unin Europea y para sus Estados miembros. Por un lado, puede ser que
todo quede as, que la unidad nacional y la proteccin nacional de los derechos fundamentales, en principio, queden fuera de la esfera de accin de la Unin. La desventaja ms notable de esta alternativa es que se podra poner en peligro una premisa
esencial para el xito de la Unin Europea. La Unin opera con la premisa de que sus
Estados son entidades consolidadas polticamente, no divididas de modo segmentado,
que disfrutan del reconocimiento por razones de principio de todos aquellos sometidos al derecho, o sea, precisamente tambin de las personas pertenecientes a minoras,
en el sentido amplio mencionado anteriormente. A la vista de la an inconclusa formacin del Estado nacional en algunos Estados en trasformacin, puede imponerse la
idea de que la Unin debe garantizar este presupuesto. Un punto de referencia jurdica lo ofrece el Art. 7 TUE. Mas si optamos por la otra alternativa, y, por tanto, se convierte en tarea de la Unin la proteccin de las minoras en los Estados miembros, se
presenta la desventaja de que se limita sensiblemente la autonoma nacional en la formacin de la unidad poltica y en la proteccin de los derechos fundamentales, y el
poder de la Unin se extiende a dos campos que son centrales para la identidad nacional. Como la debilidad de la poltica de la Unin frente a los pases candidatos al
ingreso nos ensea, podra ser adems insoslayable una unificacin europea, es decir,
la construccin de un Acquis unional. Lo cierto es que tal poltica no slo puede estar
dirigida a los pases en transformacin, sino que debe incluir a todos los Estados
miembros. Esta segunda alternativa posee, por tanto, el potencial de modificar sustan66
67
R. GROTE, International Law and the Protection of Minorities in the 21st Century, en: International Law
Today: New Challenges and the Need for Reforms?, 2007.
No obstante, est el proyecto austraco de un protocolo anexo al Convenio Europeo para la Proteccin de
los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. Vase R. HOFMANN, Minderheitenschutz in Europa.
Vlker- und staatsrechtliche Lage im berblick, 1995, p. 43.
237
Armin von Bogdandy
cialmente las relaciones federales entre la Unin y sus Estados miembros y de menguar considerablemente la diversidad y la autonoma nacionales.
La Unin Europea y sus Estados miembros se encuentran frente a una difcil
decisin. El mantenimiento del status quo jurdico apunta, ms bien, hacia la primera alternativa. Como ya se ha expuesto al inicio, el cometido de la Agencia de la Unin
Europea para los Derechos Fundamentales se circunscribe al mbito de aplicacin del
derecho de la Unin.68 Sin embargo, existen ya avances por parte de la Comisin y del
Parlamento en la situacin jurdica vigente que slo pueden ser entendidos a la luz
de la segunda alternativa.69
Hay algunas competencias de la Unin que permiten iniciar una poltica de
armonizacin para la proteccin de las personas pertenecientes a minoras, especialmente los arts. 7, 34, y 29 TUE y los arts. 13 y 63 TCE. A la vista del titubeo de los
Estados miembros, la poltica correspondiente de la Unin se muestra ms bien como
una gobernanza. Para su configuracin existen algunos puntos de apoyo, aun cuando,
en general, tal gobernanza es ms rudimentaria que aquella otra que se ejerce frente
a los Estados en transformacin.
Las metas de esta gobernanza las formulan Philip Alston y Joseph H. Weiler en
un trabajo encargado por un Parlamento Europeo que est a la bsqueda de una poltica de derechos fundamentales.70 La Unin Europea debe transformarse en un modelo internacional para una poltica sobre los derechos fundamentales coherente, enrgica y orientada hacia el futuro, especialmente en relacin con el racismo y la xenofobia as como tambin con los derechos econmicos, sociales y culturales de los grupos perjudicados y de las minoras.71 En una poltica progresiva de los derechos fundamentales, implementada menos a travs de los tribunales que por una burocracia
especializada con inclusin de las organizaciones no gubernamentales, deben confluir
la poltica de las minoras, la poltica de los movimientos migratorios y la de la no discriminacin en general.72
Institucionalmente, la gobernanza interna de la Unin sobre proteccin de las
minoras que se est abriendo paso se apoya, sobre todo, en las instituciones de la
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238
Considerando 3 y 8, Art. 2 Reglamento (CE) 168/2007 del Consejo de 15 de febrero de 2007, por el que se
crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea. DO 2007 L53/1; vase para una
amplia interpretacin de estas disposiciones G. TOGGENBURG (nota 6), pp. 98 y ss.
La propuestas la E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights indican qu posibilidades
existen de construir esto, a partir de la situacin jurdica vigente.
P. ALSTON/J. H. H. WEILER, An ,Ever Closer Union in Need of a Human Rights Policy, en: ALSTON (ED.), The
EU and Human Rights, 1999, p. 3. Su impulso ha influido considerablemente en el Comit de Sabios y su
Human Rights Agenda For the European Union for the Year 2000. Leading by Example, impreso en:
ALSTON, Ibid., Annex (tras la p. 917). En sentido crtico, A. V. BOGDANDY, The European Union as a Human
Rights Organization?, CMLRev. 37 (2000), p. 1307, 1310 ss., que corrijo a la luz de las siguientes reflexiones.
ALSTON/WEILER (nota 70), pp. 14 y ss.
En este sentido tambin se expresa la E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights, especialmente p. 20, 92 y ss. La influencia se muestra igualmente en que el autor Olivier de Schutter mantiene
una estrecha relacin con Philip Alston. ALSTON/DE SCHUTTER (EDS.), Monitoring Fundamental Rights in the
EU: The Contribution of the Fundamental Rights Agency, 2005.

Unin Europea, especialmente, en la Comisin Europea, en el Parlamento, en la Red

de Expertos Independientes de la Unin Europea en materia de Derechos
Fundamentales, as como hasta el ao 2007- en el Observatorio Europeo del Racismo
y la Xenofobia.73 Todava est por verse en qu medida se implican en tal gobernanza organizaciones supraestatales externas a la Unin, sobre todo el Consejo de Europa
y la OSCE. Las enseanzas de la gobernanza frente a los Estados en transformacin
apuntan a que la Unin no podr, tampoco internamente, edificar una gobernanza
eficaz sin los recursos jurdicos, institucionales y legitimadores que le son propios. En
este sentido, los Art. 8 a 10 del Reglamento por el que se crea una Agencia de
Derechos Fundamentales de la Unin Europea prevn una cooperacin de la Agencia
con las correspondientes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales,
aunque slo para el mbito de aplicacin del Derecho de la Unin.
Para disear el esquema funcional de la gobernanza se ofrece nuevamente una
orientacin a partir de la tradicional teora de las funciones. Desde una perspectiva
legislativa, el punto de partida normativo ms elevado se halla en el Art. 6, apartado
1 TUE, por cuanto se puede remitir aqu a lo dicho anteriormente. Sus difusas ventajas se operacionalizan en parte mediante normas de Derecho internacional.74 El
recurso al Derecho internacional compensa as, en esta gobernanza, la considerable
falta de competencia de la Unin para la creacin de normas, de tal modo que el
Derecho internacional se convierte a la vez en un instrumento para la construccin
del poder unional frente a los Estados miembros. Asimismo, alivia a aquellos rganos
de la Unin para la gobernanza de las minoras respecto a su legitimidad, ya que stos
no han de desarrollar sus propios estndares, sino que ya se encuentran en el Derecho
internacional y tambin en la Carta de Derechos Fundamentales.75 No obstante, existen tambin puntos de partida internos a la Unin, como la Directiva 2000/43/EC.76
sta puede ser sealada como un intento de autonomizacin. Pero el principio de
interpretacin conforme al Derecho internacional, que el Tribunal de Justicia (TJCE)
practica precisamente en el campo de los derechos fundamentales y siguiendo el
ejemplo del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en un sentido rayando en el
esclavismo, podra impedir un desacoplamiento de la Unin respecto de la esfera
internacional. El sistema multinivel de la proteccin de los derechos humanos, en el
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76
Reglamento 1035/97/EU (nota 4).

La E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights toma sus parmetros de Derechos
Humanos de la Convenciones del Consejo de Europa, de los instrumentos internacionales de soft law internacional y de los documentos jurdicos de la Unin, sin entrar ms de cerca sobre su diversa naturaleza jurdica. Lo decisivo parece ser el ajuste para una poltica progresiva. La red de expertos es de la opinin, incluso, que los Estados Miembros estn obligados por la Carta cuando implementan el derecho comunitario, ibidem, p. 7.
S. Hlscheidt, en: MEYER (ED.), Charta der Grundrechte der Europischen Union. 2 ed., 2006, Art. 21,
nmero mrginal. 1 y. Art. 22, nmero marginal 1.
As, la E. U. Network Network of Independent Experts on Fundamental Rights, p. 7, 62; el Art. 3 pfo. 2 del
Reglamento (EU) 168/2007 afirma: En el ejercicio de su misin, la Agencia se remitir a los derechos fundamentales definidos en el Art. 6, apartado 2, del Tratado de la Unin Europea.
239
Armin von Bogdandy
seno de la Unin, parece estar firmemente anclado, como para que la gobernanza
pueda seguir otra lgica.
Mientras que el componente legislativo de esta gobernanza se delinea con una
cierta amplitud, el componente ejecutivo tan slo se puede reconocer en un esbozo. Su
posible punto de partida normativo, es decir, lo anlogo a la perspectiva de ingreso para
la gobernanza de las minoras respecto del Este, pudieran ser las sanciones del Art. 7,
apartado 1 TUE.77 As pues, esta gobernanza podra resultar ya desde el principio ms
dbil que la del Este, puesto que en la esfera supraestatal los estmulos positivos suelen
funcionar mejor que los negativos.78 Como instrumentos de implementacin internos
de la Unin se cuentan los informes y otros instrumentos de implementacin blandos, que son conocidos por su relacin con el mtodo de la coordinacin abierta
(MCA), por ejemplo, la identificacin de best practices.79 Desde hace muchos aos,
el Parlamento Europeo toma posicin acerca de la situacin de las minoras en los
Estados miembros.80 Entretanto la Comisin tambin ha asumido este tema.81 Entre las
agencias, el Observatorio para el Racismo y la Xenofobia formaba parte de esta gobernanza hasta el 2007.82 Como institucin hbrida de la gobernanza hay que citar la Red
de Expertos Independientes de la UE en materia de Derechos Humanos, de carcter
independiente.83 Ella observa la situacin de los derechos fundamentales tambin en
los Estados miembros, incluyendo los derechos de las minoras; sus informes crticos
disfrutan de una considerable publicidad. Mas el futuro de esta entidad es incierto.84
Otras instituciones con funciones ejecutivas que hay que contemplar son los ya
citados rganos e instituciones del Consejo de Europa y de la OSCE; en particular, la
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84
240
Sobre la posibilidad de llevar a cabo un proceso de vigilancia de los Estados miembros sobre la base del Art.
7 de la TUE, vase la Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, de 15 de octubre
de 2003, sobre el Art. 7 del Tratado de la la Unin Europea. Respeto y promocin de los valores en los que
est basada la Unin, COM (2003) 606, p. 8, F. SCHORKOPF, en: GRABITZ/HILF (EDS.), Das Recht der
Europischen Union. Kommentar I, Stand Januar 2004, TUE Art. 7, nmero marginal. 53 y ss.
R. WOLFRUM, Means of Ensuring Compliance with and Enforcement of International Environmental Law,
Recueil des Cours 272 (1999), p. 272.
Toggenburg (nota 64), p. 730 y 732.
Resolucin sobre una Carta Europea de las Lenguas Regionales o Minoritarias y una Carta Comunitaria de
los Derechos de las minoras tnicas DO. 1981 C 287/106; Resolucin del Parlamento Europeo sobre mediadas a favor de las lenguas minoritarias y culturas, DO. 1983 C 68/103; Resolucin del Parlamento sobre las
leguas y culturas de las minoras regionales y tnicas en la Unin Europea, DO. 1987 C 318/160; Resolucin
sobre las minoras lingsticas y culturales en la Unin Europea, DO. 1994 C 61/110; Resolucin del
Parlamento Europeo sobre las lenguas regionales y menos extendiditas, DO. 2002 C 177E/334. Adems:
Resolucin del Parlamento Europeo sobre Proteccin de las minoras y sobre polticas de lucha contra la
discriminacin en la Unin Europea ampliada DO. 2006 C 124E/405.
Comunicacin de la Comisin de 3 de junio de 2003 sobre inmigracin, integracin y empleo, COM (2003),
336; Comunicacin de la Comisin de 16 de julio de 2004, Primer informe anual sobre migracin e integracin, COM (2004) 508.
Resolucin EU/1035/97 (nota 4).
A partir de los documentos accesibles no se desprende una base jurdica. Segn la opinin de O. De Schutter
la base es la resolucin del Parlamento 2000/2231 de 05.06.2001; O. DE SCHUTTER/V. VAN GOETHEM, The
Fundamental Rights Agency: Towards an Active Rights Policy of the Union, ERA-Forum 2006, pp. 587, 589.
Toggenburg (nota 3), p. 187. Vid. Art. 10 de la Resolucin 168/2007/CE (nota 2).

Comisin prevista en el Convenio-Marco ha investigado tambin, constantemente, la

situacin de las minoras en los antiguos Estados miembros de la UE y ha hallado algunos dficit.85 Sobre su inclusin en la gobernanza interna de la Unin todava no hay
claridad. El trabajo de la Red de Expertos se edifica, en gran medida, sobre la labor de
estas instituciones de implementacin.
Por ltimo, se plantea la cuestin de la funcin judicial. En este aspecto la gobernanza interna de la Unin parece algo mejor que la que se dirige hacia el Este.
Ciertamente, no existe, segn la jurisprudencia relativa al Art. 230 TUE, ninguna posibilidad para los Estados miembros o el Consejo de proceder contra las medidas del tipo
Informe del Parlamento y de la Comisin. Decisiones como la que llev a la organizacin
de una Red de Expertos Independientes en materia de Derechos Humanos son, sin
embargo, impugnables.86 En cualquier caso, el instituto de la proteccin jurdica del individuo tiene, en esta gobernanza, una posicin muy dbil. Como es sabido, no existe una
va directa de accin ante el Tribunal de Justicia (TJCE) por parte del individuo frente a
las medidas de los Estados miembros. Slo es pensable que el TJCE, dilatando claramente su actual campo de competencias, emplee el procedimiento prejudicial, para, recurriendo a las libertades de la Unin Europa o a las directivas sobre discriminacin, controlar las medidas estatales y comprobar su compatibilidad con los principios jurdicos generales de proteccin de las minoras, por ejemplo, en el sentido del Convenio-Marco.87
Desde la perspectiva de los actos jurdicos (Handlungsformen), podra tratarse,
en el caso de esta gobernanza, de una aplicacin del instrumento denominado mtodo abierto de coordinacin (MAC). ste posee, gracias sobre todo a su regulacin
ejemplar en los Art. 128-130 TCE referida a la poltica de empleo, una forma bien perfilada.88 Sin embargo, en contra de tal cualificacin habla el hecho de que esta gobernanza no ha podido constituir de ningn modo, hasta el momento, obligaciones de los
Estados miembros que sean comparables a las contenidas en el Art. 128 y ss. TCE. Ms
importante an: el mtodo abierto es, segn la concepcin mayoritaria, un instrumento del Consejo Europeo89 al que no le corresponde, precisamente en esta gobernanza de las minoras, un papel preponderante. Ms bien, como instrumento central
de la gobernanza se seala la valoracin pblica de la poltica. La experiencia con la
gobernanza del Este muestra que, para que este instrumento sea efectivo, la regulari85
Con detalle, S. OETER/A. WALKER, The Case of the Federal Republic of Germany, en: SPILIOPOULOU/ ?KER(EDS.), International Obligations and National Debates: Minorities around the
Baltic Sea, 2006, pp. 227 y ss.
Ms explcito, J. BAST, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU, 2006, pp. 389 y ss.
Qu aspecto podra tomar este asunto lo ha sealado el TJCE en el caso Carpenter. C 60/00 Slg. 2002, I06279; en sentido crtico, U. MAGER, Dienstleistungsfreiheit und Schutz des Familienlebens, Anmerkung zu
der Entscheidung EuGH, Rs. 60/00 - Mary Carpenter, JZ 58 (2003), p. 204.
Aunque la lucha contra la marginacin social junto con la integracin de los inmigrantes es una poltica que
se realiza en el marco del mtodo de coordinacin abierta, Ver Conclusiones de la Presidencia del Consejo
Europeo en Lisboa de 24.03.2000.
Sobre su primera aplicacin, Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Europa de Lisboa de 24.03, 2000
(nota 88), nm 7.
MARK/HUSS/OETER/WALKER
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89
241
Armin von Bogdandy
dad y la sistematicidad son de gran importancia90 y se necesitan datos ms fiables

sobre la situacin de las minoras y de los grupos de inmigrantes.91
IV. Valoracin final

A diferencia de la gobernanza de la diversidad (Vielfaltsgovernance) frente a los
Estados en transformacin, para esta gobernanza interna de la diversidad cultural
existen criterios jurdicos tiles. En lo referente a las competencias, hay que subrayar
que no existe ninguna norma expresa de autorizacin de cara a una poltica general
de minoras de la Unin92. Segn la opinin preponderante, se necesita, sin embargo,
una competencia en este sentido slo para aquellas acciones de carcter jurdico vinculante. No est suficientemente aclarado, qu fundamento han de tener otras acciones de los rganos de la Unin. En consecuencia, me parece poco discutible que la
competencia de la Comisin, a tenor del Art. 7.1 TUE de iniciar un proceso en el
Consejo en caso de peligro de una lesin grave de los principios del Art. 6. 1 por parte
de un Estado miembro, le atribuye una competencia de vigilancia hacia los Estados
miembros. Esto lo confirma la exigencia de fundamentacin de la propuesta.93 Tal
competencia de observacin respecto a la proteccin de las minoras de los Estados
miembros (en el sentido amplio de la palabra minora, sealado ms arriba), se apoya
en un conjunto de otras competencias, a saber, las del Art. 34, 29 TUE y el Art. 13 y
63 del TCE. Tambin en estas esferas polticas la Comisin puede hacer propuestas si
est informada de la correspondiente situacin en los Estados miembros. Esta orientacin la muestra igualmente la decisin del Parlamento Europeo para la creacin de
una comisin que compruebe si los Estados miembros han infringido el Art. 6 TUE
debido a la adopcin de medidas antiterroristas.94 La creacin de una entidad de asesoramiento como la Red de Expertos Independientes de la UE en materia de Derechos
Humanos est cubierta por la competencia auto-organizativa no escrita de todo rgano y, por tanto, tambin de la Comisin.95
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SASSE (nota 32), p. 80

De ah las correspondientes exigencias de la E.U. Network of Independent Experts on Fundamental Rights,
pp. 12 ss., 61 y ss.
Ms en detalle, V. BOGDANDY/BAST, en: GRABITZ/HILF (EDS.), Das Recht der Europischen Union,
Kommentar, Art. 5 TUE, marginal. 3, 7 y ss.
SCHORKOPF (nota 77), Art. 7 EUV, marginal. 13; de diferente opinin, A. F. HOFFMEISTER, Monitoring
Minority Rights in the Enlarged European Union, en: TOGGENBURG (ED.), Minority Protection and the
Enlarged EU: The Way Forward, 2004, pp. 87, 103. Para una interpretacin del Art. 7 TUE desde la perspectiva de una coaccin estatal, S. MAGIAMELI, La clausola di omogeneit, en: IDEM. (ED.), Lordinamento
europeo. I principi dellUnione, 2006, p. 1, 33.
Decisin del Parlamento Europeo de 18.01.2006, por la que se constituye una comisin temporal sobre la
presunta utilizacin de pases europeos por la CIA para el transporte y la detencin ilegal de presos, B60051/2006.
Bast (nota. 86), pp.362 y ss.; de modo crtico con el mandato de proteccin de las minoras de la red de
expertos B. DE WITTE, The Constitutional resources for an EU Minority Policy, en: TOGGENBURG (EDS.),
Minority Protection and the Enlarged European Union. The Way Forward, 2004, p. 109, 155 y ss.

En esta autorizacin para la vigilancia de los Estados miembros se hace efectiva

una decisin jurdico-constitucional fundamental del Tratado de msterdam.
Mediante el estableciemiento de requisitos expresos de compatibilidad estructural en
el art. 6.1, el legislador del tratado formula estndares homogneos de estatalidad jurdica democrtica para todas las instancias titulares de soberana en el espacio constitucional europeo y transmite a la Unin la tarea de ser un garante da la constitucionalidad democrtico-liberal. sta ha de garantizar la salvaguardia de las esencias normativas en el espacio constitucional europeo y, con ella, tambin el ordenamiento
jurdico de los Estados miembros: se convierte en la organizacin de un orden colectivo.96 Este paso se dio, en buena medida, teniendo ante los ojos el ingreso de los
Estados en transformacin.
La monitorizacin slo es admisible si la proteccin y la promocin de la diversidad cultural, en el sentido de los derechos de las minoras, forman parte de los principios del Art 6. 1 TUE. El tenor literal del texto no contempla nada al respecto. Mas
la legitimidad y, quiz incluso, la legalidad de la gobernanza de la diversidad frente a
los Estados en transformacin se basa en que el art. 6. 1 TUE exige la salvaguardia de
los derechos de las minoras. La mayora de los comentaristas la consideran anclada
en el correspondiente concepto de democracia.97 Esta concepcin de la democracia se
encuentra en una clara tensin con la de muchos de los antiguos Estados miembros,
que no confieren a la proteccin de las minoras un status adecuado, debido, y esto no
en ltimo lugar, a las razones de la igualdad republicana.98 Los Estados europeos occidentales han defendido frente a los Estados en transformacin una concepcin democrtica que ahora se les vuelve en contra. Existe la expectativa de que la monitorizacin interna de la Unin modifique consecuentemente la concepcin que los Estados
miembros tienen de la democracia y de s mismos.
96
97
98
Con ms detalle, A. V. BOGDANDY, Supranationaler Fderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen
Herrschaftsform, 1999, pp. 14 y ss.
As la concepcin de la la Comisin en la nota al pie n 3 del Commissions Regular Report vom 09.10.2002.
Vase tambin la respuesta a la cuestin E-2583/01 (Vitorino) OJ C 147 E, 20.06.2002: 28. Igualmente consultar P-0395/02 (Reding), OJ C 160, 04.07.2002: 214. Tambin la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos apunta a que los derechos de las minoras estn comprendidos en el principio democrtico, TEDH, Sentencia de 17.02.2004, Gorzelik y otros/Polonia, Nr. 44158/98, nmero marginal. 57;
TEDH, Sentencia de 13.08.1981, Young, James y Webster/Reino Unido, Nr. 7601/76 y 7806/77, Nmero
mginal. 63; TEDH (Gran Sala), Sentencia de 29.04.1999, Chassagnou y otros/Francia, Nr. 25088/94,
28331/95 u. 28443/95, nmero marginal. 112.
Vase G. BIAGGINI, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Schweiz, en: V.
BOGDANDY/CRUZ VILLALN/HUBER (nota 60), 10 nmero marginal. 100; H. DREIER, Grundlagen und
Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Deutschland, IBID., 1 nmero marginal. 110; M. MEDINA
GUERRERO, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Spanien, IBID., 11 nmero marginal. 77; TULEJA Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Polen, IBID., 8 nmero marginal. 62; tambin P. CRUZ VILLALN, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts: Vergleich,
IBID., 13 nmero marginal. 107; L. BESSELINK, Grundlagen und Grundzge staatlichen Verfassungsrechts:
Niederlande, IBID., 6 nmeto marginal. 125; G. HALMAI, Grundlagen und Grundzge staatlichen.
243
Armin von Bogdandy
Otro parmetro lo ofrece el principio de subsidiariedad, Art. 5, Apdo. 2 TCE,

Art. 2 ltima frase del TUE. Conforme a ste es necesario, en primer lugar, que un
objetivo no sea suficientemente satisfecho por los Estados miembros. El informe de la
Network of Independet Experts on Fundamental Rights en relacin a la proteccin de
las minoras seala que la situacin de las minoras y de los grupos de inmigrantes en
los Estados miembros de la Unin no siempre se adeca a las estndares internacionales, y que incluso el tratamiento de ciertos grupos, en especial los gitanos, en ocasiones es tan crtico, que podra alcanzarse el umbral del Art. 7 apartado 1 TUE. Tampoco
es de esperar que otras instituciones supranacionales, ante todo el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, puedan por s solas subsanar tales anomalas. En segundo
lugar, el principio de subsidiariedad exige que la Unin est en disposicin de realizar
el objetivo. En este sentido, existen demasiado pocos indicios para poder emitir un juicio definitivo. La gobernanza de las minoras frente a los Estados en transformacin y
el conocimiento que se tiene sobre el escaso xito del mtodo abierto de coordinacin
hacen suscitar ciertas dudas.99 No obstante, me parece, en general, bien justificada la
vigilancia sistemtica y pblica de los Estados miembros por parte de la Unin, dirigida al cumplimiento del derecho internacional para la proteccin de la personas pertenecientes a las minoras, en tanto que deje adecuadamente a salvo la independencia
de los Estados miembros. Anlogamente la Agencia para la Derechos Fundamentales
debe emplear los puntos de apoyo del Derecho comunitario, por ejemplo, la Directiva
contra la Discriminacin 2000/43/CE para construir una base de informacin slida
sobre la situacin correspondiente en cada uno de los Estados miembros y para fortalecer e interconectar las autoridades nacionales. Ciertamente tal actividad requiere de
la base de un programa plurianual, aprobado por el Consejo (Art. 5 del Decreto
168/2007). Por esto son necesarios, conforme al Art. 205 pfo. 1 TCE, slo 14 gobiernos sensatos, a diferencia del Art. 308 TCE.
99
244
Mas prximo al tema, K. HCHSTETTER Die offene Koordinierung in der EU, Bestandsaufnahme, Probleme
und Perspektiven, 2007, p. 231 ss.
La Proteccin de los Derechos Humanos

y la Prohibicin de la Tortura en Europa y Amrica:
Un Anlisis Comparado
Carlos Fernndez de Casadevante Romani1
Sumarioo: I. A Modo de Introduccin: El Contexto Socio-Historico de las Normas como Modo para Conocerlas Mejor.
II. Examen Comparado del Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y de la Convencin Americana de
Derechos Humanos (1969): Caracteristicas Generales. III. La Lucha contra la Tortura en los Sistemas Regionales
Europeo y Americano: regmenes particulares. IV. Conclusin
I. A Modo de Introduccin: El Contexto Socio-Histrico de las

Normas como Modo para Conocerlas Mejor
Las normas jurdicas tanto de ndole nacional como internacional- no son el
resultado de un mero procedimiento tcnico de creacin aparentemente inocuo y
carente de condicionamientos. Todas ellas son deudoras del contexto socio-histrico en el que surgen. De ah que para comprenderlas de un modo satisfactorio sea
necesario examinar el contexto socio-histrico en el que las normas nacen. En el
caso de las normas internacionales, este contexto viene determinado por una sociedad concreta en el momento histrico, tambin concreto, en el que la norma en
cuestin surge. 2 En la materia objeto del presente trabajo, la Sociedad
Internacional en la que tiene lugar la creacin de las primeras normas internacionales relativas a los derechos humanos no es otra que la que conoci y padeci la
Segunda Guerra Mundial. En efecto, es en el sufrimiento de aquella generacin y
en el aprendizaje extrado de la barbarie que imper en Europa y en otras partes
del planeta durante ese periodo de la Historia donde tiene su origen el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
Es, pues, en ese contexto en el que nace el Convenio europeo de derechos humanos, de 4 de noviembre de 1950, precedido por la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, de 10 de diciembre de 1948, y por la creacin en Europa, el 5 de mayo de
1949, del Consejo de Europa: la primera Organizacin Internacional de cooperacin
que ya desde su nacimiento se caracteriza por el compromiso en defensa de los dere1
2
Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales; Catedrtico Jean Monnet en

Derecho de la Unin Europea, Universidad Rey Juan Carlos (Madrid, Espaa)
Sobre la estructura socio-histrica y el Derecho Internacional vid. GONZALEZ CAMPOS, J.D., SNCHEZ
RODRGUEZ, L.I. Y ANDRS SAENZ DE SANTA MARIA, M.P., Curso de Derecho Internacional Pblico,
4 ed., Thomson&Civitas, Cizur Menor, 2008, pp. 97-105.
245
chos humanos; derechos que haban sido violados gravemente en el suelo europeo por
el rgimen nacionalsocialista de la Alemania hitleriana.3
El primer fruto de ese compromiso es precisamente el Convenio europeo de derechos humanos, de 4 de noviembre de 1950,4 que ser completado progresivamente por
distintos protocolos adicionales. Unos, modificativos del propio Convenio europeo. Otros,
aadiendo nuevos derechos y libertades al Convenio europeo. Es el caso del Protocolo adicional, de 20 de marzo de 1952,5 del Protocolo n 4, de 16 de septiembre de 1963,6 del
Protocolo n 6 relativo a la abolicin de la pena de muerte, de 28 de abril de 1983, del
Protocolo n 7, de 22 de noviembre de 19847, el Protocolo n 12, de 4 de noviembre de
2000, relativo a la prohibicin general de discriminacin, y el Protocolo n 13, de 3 de
mayo de 2002, relativo a la abolicin de la pena de muerte en toda circunstancia.8
La Convencin americana de derechos humanos, por el contrario, data del 22 de
noviembre de 1969 y no entrar en vigor hasta el 18 de julio de 1978. Con anterioridad, y en el mbito general o universal de la ONU, haban nacido ya los dos primeros
grandes tratados en materia de derechos humanos: el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales; ambos del XX de diciembre de 1966.
La Convencin americana tambin alude, en su prembulo, al contexto sociohistrico. Aunque ms joven que el Convenio europeo, la Convencin americana
menciona en l tanto la Declaracin Universal de Derechos Humanos, de 10 de
diciembre de 1948, como la Declaracin americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, de 1948. Ahora bien, a diferencia del Convenio europeo, la Convencin
3
4
5
6
7
8
246
Este contexto socio-histrico aparece reflejado en el prembulo del Estatuto del Consejo de Europa:
Convencidos de que la consolidacin de la paz, basada en la justicia y la cooperacin internacional, es de
inters vital para la preservacin de la sociedad humana y de la civilizacin; Reafirmando su adhesin a los
valores espirituales y morales que son patrimonio comn de sus pueblos y la verdadera fuente de la libertad individual, la libertad poltica y el imperio del Derecho, principios sobre los cuales se funda toda autntica democracia; (prrafos tercero y cuarto).
Del que son Partes los 47 Estados miembros del Consejo de Europa. Esto es, todos los miembros.
Que aade la proteccin de la propiedad y que protege a la persona de la privacin de la propiedad salvo si
la privacin se realiza por causa de utilidad pblica, en las condiciones previstas por la ley nacional o, en
los caos en que afecte a extranjeros, segn los principios generales del Derecho Internacional. En relacin
con el Convenio europeo y con este Protocolo, desde la perspectiva de Espaa vid. nuestros trabajos:
Democracia y Derechos Humanos: una realidad amenazada, en la obra colectiva, Libro Homenaje al Prof.
J.A. Pastor Ridruejo, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense
de Madrid, Madrid, 2005, pp. 85-100; El derecho de la democracia a defenderse: la ilegalizacin de partidos polticos, en la obra colectiva Soberana del Estado y Derecho Internacional. Homenaje al Profesor
Juan Antonio Carrillo Salcedo, Servicios de Publicaciones de las Universidades de Crdoba, Sevilla y
Mlaga, Sevilla, 2005, Tomo I, pp. 551-567;Derechos Humanos y orden interno: las consecuencias de la
asuncin de obligaciones internacionales, en la obra colectiva Pacis Artes. Obra Homenaje al Prof. J.D.
Gonzlez Campos, Universidad Autnoma de Madrid y Eurolex, Madrid, 2005, tomo I, pp. 229-248.
Que incluye los siguientes derechos: la prohibicin de prisin por deudas, la libertad de circulacin, la prohibicin de la expulsin de nacionales y la prohibicin de las expulsiones colectivas de extranjeros.
Que contempla garantas de procedimiento en caso de expulsin de extranjeros, el derecho a indemnizacin en caso de error judicial, el derecho a no ser juzgado o castigado dos veces y la igualdad entre esposos.
Vid. el texto del Convenio y de los distintos protocolos en www.coe.int.
La Proteccin de los Derechos Humanos y la Prohibicin de la Tortura

en Europa y Amrica: Un Anlisis Comparado
americana slo ha sido completada por el Protocolo adicional en materia de derechos

econmicos, sociales y culturales, de 17 de noviembre de 1988, y por el Protocolo
relativo a la abolicin de la pena de muerte, adoptado el 8 de junio de 1990, que, en
realidad, no la suprime pues la permite en tiempo de guerra.9
En cuanto a los tratados internacionales con el objetivo especfico de la lucha contra la tortura, su nacimiento no tendr lugar hasta bastante ms tarde. En concreto,
hasta mediados de la dcada de los aos ochenta del siglo pasado. El camino previo a
tales tratados estar marcado por el trabajo de la Asamblea General de las Naciones
Unidas y, en concreto, por la Declaracin sobre la proteccin de todas las personas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, contenida en la
Resolucin 3452 (XXX), de 19 de diciembre de 1975,10 cuyo art. 2 afirma:
Todo acto de tortura u otro trato o pena cruel, inhumano o degradante constituye una ofensa a la dignidad humana y ser condenado como violacin de los propsitos de la Carta de las Naciones Unidas y de los derechos humanos y libertades
fundamentales proclamados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos.
La culminacin del proceso antes descrito se concretar en la elaboracin del
primer tratado internacional que nace con el nico objetivo de luchar contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes: la Convencin de las
Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de 10 de diciembre de 1984; tratado de mbito general o universal.
Poco tiempo despus se despliegan iniciativas similares en los sistemas regionales
americano y europeo. En aqul, en 1985, ve la luz la Convencin Interamericana para
la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre, y dos aos despus, en 1987,
el Consejo de Europa culmina otra de sus grandes obras en el campo del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos: el Convenio europeo para la prevencin de la
tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, de 26 de noviembre.
Como veremos despus, a pesar de versar los tres tratados sobre la lucha contra
la tortura, todos ellos son distintos como consecuencia bien del objetivo perseguido
por el tratado bien del contexto socio-histrico en el que el tratado nace.
As, la Convencin de las Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes, de 10 de diciembre de 1984, se sita en la lnea de
los tratados internacionales clsicos en materia de derechos humanos: un catlogo de
10
En efecto, de acuerdo con el art. 2.1 de este Protocolo: los Estados Partes en este instrumento podrn declarar que se reservan el derecho de aplicar la pena de muerte en tiempo de guerra conforme al derecho internacional por delitos sumamente graves de carcter militar.Vid. los textos ntegros en www.oas.org.
Esta resolucin fue adoptada sin votacin. Vid. el texto en HERVADA, J., y ZUMAQUERO, J.M., Textos
Internacionales de Derechos Humanos, Eunsa, Pamplona, 1978, pp. 660-663. Vid. tambin, COCCIA, M.,
A controversial declaration on the Convention against Torture, European Journal of International Law
(EJIL), vol. 1, n !/2, 1990, pp. 314-335.
247
obligaciones, un rgano internacional de control y diferentes tcnicas de control. La

Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985, tiene en comn con la Convencin de la ONU el contar con un catlogo
de obligaciones a cargo de los Estados Partes pero, tributaria de la posicin de los distintos Estados del continente americano en relacin con la aceptacin de la jurisdiccin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), y con el fin de
permitir que devengan Estados Partes el mayor nmero posible de aquellos, carece de
rgano internacional de control y, tambin, de tcnicas de control limitndose a hacer
una remisin a aquellos foros internacionales que el Estado en cuestin hubiera aceptado. El Convenio europeo para la prevencin de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, de 26 de noviembre de 1987, por su parte, difiere de los otros dos
por el objetivo que persigue la prevencin de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes-; objetivo que se manifiesta en la nica tcnica de control que
contiene y que es novedosa en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos: el
sistema de visitas peridicas a los lugares en los que haya personas privadas de libertad
por decisin de una autoridad pblica. El xito de esta tcnica de control ha sido tal,
que ha sido incorporada al Protocolo Facultativo a la Convencin de las Naciones
Unidas contra la tortura.11 Como afirma el art. 7 del Protocolo Facultativo, cada Estado
Parte se obliga a permitir las visitas a cualquier lugar bajo su jurisdiccin donde se
encuentren o pudieran encontrarse personas privadas de libertad bien por una autoridad pblica o a instigacin suya o con su consentimiento expreso o tcito.
II. Examen Comparado del Convenio Europeo de Derechos

Humanos (1950)12 y de la Convencin Americana de Derechos
Humanos (1969):13 Caracteristicas Generales
1. Los derechos protegidos
Como acabo de poner de manifiesto, existen grandes diferencias en cuanto al
nmero de los derechos y libertades protegidos en cada unos de estos sistemas regio11
12
13
248
Protocolo que entr en vigor el 22 de junio de 2006.

Sobre el Convenio europeo de derechos humanos, de 4 de noviembre de 1950, desde la perspectiva de Espaa
vid.: FERNNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI, C., El Convenio europeo de derechos humanos: demandas contra Espaa (1979-1988), IVAP, Bilbao, 1988; RIPOL CARULLA, J., El sistema europeo de proteccin
de los derechos humanos y el Derecho espaol, Atelier, Barcelona 2007; . LIAN NOGUERAS, D.J., Los efectos de las sentencias del TEDH en Derecho Espaol, REDI, 1985-2, pp. 355-376; CARRILLO SALCEDO, J.A.,
Espaa y la proteccin de los derechos humanos: el papel del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el
Tribunal Constitucional, Archiv des Vlkerrechts, 1994, pp. 187-201; id., The European System of
Protection of Human Rights, Alma Mater Studiorum, Bolonia, 1988, pp. 341 ss.; SNCHEZ RODRGUEZ,
L.I., Los Sistemas de Proteccin Americano y Europeo de los Derechos Humanos: El problema de la ejecucin interna de las sentencias de las respectivas Cortes de Justicia, en la obra colectiva La Corte y el Sistema
Interamericanos de Derechos Humanos, Ed. Rafael Nieto Nava, San Jos, Costa Rica, 1994, pp. 500 ss.
Sobre la Convencin Americana vid. COSGROVE, M.F., Protecting the protectors: preventing the decline of the inter-american system for the protection of human rights, Case Western Reserve Journal of

nales toda vez que el sistema europeo ha sido desarrollado por ms protocolos que el
sistema americano. En todo caso, y en relacin con esta cuestin, hay que tener en
cuenta que en ambos sistemas regionales los distintos Estados son libres de obligarse
o no por los protocolos (algunos, todos o ninguno) que desarrollan los convenios respectivos. Sobre este particular, la casustica es variada dependiendo, en ltima instancia, de la voluntad de cada Estado.
2. Los rganos de control

En su origen, el sistema americano se inspir en el sistema europeo que, originariamente, contaba con dos rganos de control: la Comisin Europea de Derechos
Humanos (CEDH) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), ambos con
competencia y jurisdiccin facultativas, respectivamente. Como es sabido, el
Protocolo n 11, de 11 de mayo de 1994, modific el sistema imperante hasta ese
momento suprimiendo la CEDH y convirtiendo al TEDH en el nico rgano de control del convenio dotndole, adems, de jurisdiccin obligatoria. En consecuencia,
todos los Estados Partes en el Convenio europeo estn sometidos a la jurisdiccin obligatoria del TEDH.
La Convencin americana, por el contrario, mantiene los dos rganos de control:
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (Corte IDH). Por lo que concierne a la Comisin, su competencia es facultativa respecto de las denuncias interestatales y obligatoria respecto de las
denuncias individuales. En este ltimo aspecto, por lo tanto, puede considerrsele pionera ya que la competencia de la antigua CEDH nunca fue obligatoria sino facultativa
tanto respecto de las denuncias interestatales como de las denuncias individuales.
En cuanto a la Corte IDH, su jurisdiccin es facultativa tanto respecto de las
denuncias interestatales como de las denuncias individuales. Ahora bien, al igual
que suceda con el Convenio europeo de derechos humanos, de 4 de noviembre
de 1950, antes de la reforma emprendida por el Protocolo n 11, respecto del
TEDH, la Corte IDH no puede intervenir si previamente no lo ha hecho la CIDH.
En el sistema americano esta exigencia slo tiene relevancia respecto de las
denuncias interestatales ya que respecto de las denuncias individuales, como he
sealado, la competencia de la CIDH es obligatoria. En consecuencia, cualquier
particular que se considere vctima de una violacin por un Estado Parte en la
Convencin americana puede, cumplidos ciertos requisito, presentar una demanda contra l ante la CIDH.
International Law, 2000, vol. 32, n 1, pp. 39-77; TIGROUDJA, H., y PANOUSSIS, I.K., La Cour
Interamricaine des droits de lhomme. Analyse de la jurisprudence consultative et contentieuse, Bruxelles,
Bruylant, 2003; BURGORGUE-LARSEN, L., Las decisiones bsicas de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Thomson&Civitas, Cizur Menor, 2009.
249
3. Las tcnicas de control

Sobre este particular, la afinidad entre ambos sistemas regionales es total. Tanto
el Convenio europeo como la Convencin americana contemplan las tres tcnicas de
control clsicas en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos:14 los informes,15 las denuncias interestatales16 y las denuncias individuales.17 La afinidad entre
ambos sistemas regionales es, adems, completa ya que la misma tambin existe en el
modo en el que es concebida la tcnica de los informes. En el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos esta tcnica de control viene impuesta por el propio tratado que impone al Estado la obligacin de presentar peridicamente, al rgano internacional de control previsto por el propio tratado, un informe indicando las medidas
que ha adoptado para cumplir con las obligaciones que ha contrado al ratificar el tratado en cuestin. En los sistemas regionales europeo y americano, sin embargo, la tcnica de control de los informes est concebida de otro modo: en ambos sistemas tales
informes slo deben presentarse a peticin del Secretario General del Consejo de
Europa (en el caso del Convenio europeo18) o a peticin de la CIDH (en el caso del
sistema americano19).
4. La regla del agotamiento de los recursos internos

En cuanto a la regla del agotamiento de los recursos internos la traigo aqu a
colacin slo para destacar el modo generoso en el que es descrita por la Convencin
americana de derechos humanos. En efecto, en lugar de limitarse a sealar su exigencia y a diferencia del Convenio europeo de derechos humanos, la Convencin americana contiene otras indicaciones que precisan su contenido. As, el art. 46.2 seala
expresamente que la citada regla del agotamiento de los recursos internos no se aplicar cuando concurran las circunstancias siguientes:
-
14
15
16
17
18
19
250
que en la legislacin interna del Estado en cuestin no exista el debido proceso legal para la proteccin del derecho o derechos que se alega han sido
violados;
Sobre este particular vid. C. Fernndez de Casadevante Romani, Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, obra colectiva coordinada, Ed. Dilex, 3 ed., Madrid, 2007.
Cf., respectivamente, arts. 52 y 43.
Sobre este particular, el art. 52 dice: A requerimiento del Secretario general del Consejo de Europa, toda
Alta Parte Contratante suministrar las explicaciones pertinentes sobre la manera en que su derecho interno asegura la aplicacin efectiva de cualesquiera disposiciones de este Convenio.
Sobre este particular, el art. 43 dice: Los Estados Partes se obligan a proporcionar a la Comisin las informaciones que sta les solicite sobre la manera en que su derecho interno asegura la aplicacin efectiva de
cualesquiera disposiciones de esta Convencin.

que no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a

los recursos de la jurisdiccin interna, o haya sido impedido de agotarlos, y
que haya retardo injustificado en la decisin sobre los mencionados recursos.
Independientemente de que estas precisiones puedan ser invocadas como vigentes desde el punto de vista del Derecho Internacional consuetudinario, lo que me interesa destacar aqu es el hecho de que son recogidas convencionalmente por la
Convencin americana. No as por el Convenio europeo.
5. Las sentencias del TEDH y de la Corte IDH

Sobre este particular, ambos sistemas regionales comparten los mismos rasgos: el
carcter obligatorio de las sentencias del TEDH y de la Corte IDH y el carcter definitivo de las mismas. Lo que me interesa destacar aqu es el modo en el que ambos tratados conciben la ejecucin de las sentencias de los respectivos tribunales. El
Convenio europeo de derechos humanos encomienda la tarea de la ejecucin de las
sentencias a un rgano poltico: el Comit de Ministros del Consejo de Europa.20 La
Convencin americana no atribuye la ejecucin a ningn rgano en concreto, limitndose a precisar que los Estados Partes se comprometen a cumplir la sentencia de la
Corte IDH en todo caso en que sean partes.21 Ahora bien, a diferencia del sistema
europeo, la Convencin americana contiene una precisin de gran utilidad en orden
a dotar de eficacia a las sentencias de la Corte IDH en el orden interno de los Estados
Partes. En efecto, de conformidad con el art. 68.2 de la Convencin americana:
2. La parte del fallo que disponga indemnizacin compensatoria se podr
ejecutar en el respectivo pas por el procedimiento interno vigente para la ejecucin de sentencias contra el Estado.
En consecuencia, el procedimiento en orden a la ejecucin de las sentencias de
la Corte IDH es el mismo que el vigente en el orden interno de los Estados Partes para
la ejecucin de las sentencias contra el Estado.
Por ltimo, y en relacin con la jurisprudencia de ambos rganos judiciales
internacionales, quiero destacar el relevante papel de su jurisprudencia; una jurisprudencia que ha permitido desarrollar y actualizar los respectivos tratados para hacer
frente a situaciones inicialmente no previstas en ellos.
20
21
De conformidad con el art. 46, que dice: 1. Las Altas Partes Contratantes se comprometen a acatar las sentencias definitivas del Tribunal en los litigios en que sean partes. 2. La sentencia definitiva del Tribunal ser
transmitida al Comit de Ministros, que velar por su ejecucin.
De conformidad con el art. 68.1, que dice: 1. Los Estados Partes en la Convencin se comprometen a cumplir la decisin de la Corte en todo caso en que sean partes.
251
III. La Lucha Contra la Tortura en los Sistemas Regionales Europeo

y Americano: Regmenes Particulares
1. Breve referencia a prohibicin de la tortura en Derecho Internacional
general o universal y regional
En el plano convencional, la prohibicin de la tortura se encuentra recogida en
dos grandes grupos de tratados. De un lado, los tratados generales de derechos humanos que contienen un catlogo de derechos y libertades de la persona. Entre ellos se
encuentra la prohibicin de la tortura.22 De otro, los tratados especficos de lucha
contra la tortura. En este apartado existen tres tratados: uno, de mbito general o universal (la Convencin de Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes, de 10 de diciembre de 1984) y dos de carcter
regional (la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de
9 de diciembre de 1985, y el Convenio europeo para la prevencin de la tortura y de
las penas o tratos inhumanos o degradantes, de 26 de noviembre de 1987).23
Tanto los tratados generales de derechos humanos que contienen un catlogo de
derechos entre los cuales se encuentra la prohibicin de la tortura como la
Convencin de Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de 1984, siguen el esquema habitual en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos respecto de las tcnicas de control. Ambos
tipos de tratados contienen las tres tcnicas clsicas en este sector del ordenamiento
internacional: los informes, las denuncias interestatales y las denuncias individuales.
El esquema es lgico dado que lo que persiguen esas tcnicas de control es la represin del hecho ilcito cometido. Sin embargo, la Convencin de Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de 10 de
diciembre de 1984, tambin incluye una tcnica novedosa en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos como es la tcnica de la investigacin confidencial, contemplada en el art. 20. De conformidad con el mismo:
1. El Comit, si recibe informacin fiable que a su juicio parezca indicar
de forma fundamentada que se practica sistemticamente la tortura en el territorio de un Estado Parte, invitar a ese Estado Parte a cooperar en el examen
de la informacin y, a tal fin, presentar observaciones con respecto a la informacin de que se trate
22
23
252
Es el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 16 de diciembre de 1966 que contiene la prohibicin de la tortura en el art. 7.
Sobre la prohibicin de la tortura en Derecho Internacional vid. in extenso mi trabajo Rgimen Jurdico
Internacional de la Lucha contra la Tortura, en Derecho Internacional de los Derechos Humanos, op. cit.,
pp. 299-367.

2. Teniendo en cuenta todas las observaciones que haya presentado el

Estado Parte de que se trate, as como cualquier otra informacin pertinente de
que se disponga, el comit podr, si decide que ello est justificado, designar a
uno o varios de sus miembros para que procedan a una investigacin confidencial e informen urgentemente al Comit.24
Ahora bien, esta tcnica de control que se impone a todo Estado que sea Parte en
la Convencin puede ser objeto de reserva. En efecto, de conformidad con el art. 28:
1. Todo Estado podr declarar, en el momento de la firma o ratificacin de
la presente Convencin o de la adhesin a ella, que no reconoce la competencia
del Comit segn se establece en el artculo 20.
2. Todo Estado Parte que haya formulado una reserva de conformidad con
el prrafo 1 del presente artculo podr dejar sin efecto esta reserva en cualquier
momento mediante notificacin al Secretario General de las Naciones Unidas.25
Cabe sealar, por ltimo, la incorporacin de un nueva tcnica de control copiada del Convenio europeo para la prevencin de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, de 26 de noviembre de 1987, que examinaremos despus: la tcnica de las visitas a los centros de detencin. La incorporacin de esta tcnica al sistema universal de la Convencin de 1984 tiene lugar a travs del Protocolo Facultativo
a la misma, de 18 de diciembre de 2002.26 La innovacin que introduce este Protocolo
se sustenta en dos pilares: un nuevo rgano internacional (el Subcomit para la
Prevencin de la Tortura) y la obligacin para cada Estado Parte de establecer o designar de forma complementaria su propio Mecanismo Nacional de Prevencin (MNP).
2. Los dos regmenes particulares existentes: el Convenio europeo para

la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o
Degradantes (1987) y la Convencin americana para Prevenir
y Sancionar la Tortura (1985)
A) Dos regmenes diferentes: prevencin versus prevencin y sancin
A diferencia de los tratados generales de derechos humanos que contienen un
catlogo de derechos entre los cuales se encuentra la prohibicin de la tortura y de la
propia Convencin de Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crue24
25
26
Los apartados 3, 4, y 5 del art. 20 desarrollan esta tcnica de control.

A fecha de mayo de 2009 han formulado reserva al art. 20 los siguientes Estados: Afganistn, China, Guinea
Ecuatorial, Israel, Kuwait, Mauritania y Arabia Saud.
En vigor desde el 22 de junio de 2006.
253
les, inhumanos o degradantes, de 10 de diciembre de 1984, cuya finalidad es fundamentalmente represiva (de ah la presencia en ambos tratados de las tcnicas clsicas
de control ya referidas), los dos tratados existentes en los sistemas regionales europeo
y americano se apartan de ese modelo, poseyendo caractersticas propias. En el caso
del Convenio europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos
Inhumanos o Degradantes, de 26 de noviembre de 1987, estamos ante un tratado de
carcter eminentemente preventivo: su objetivo es la prevencin de la tortura.27 De
ah la introduccin de esa tcnica novedosa que ha sido recogida muy recientemente
por el Protocolo Facultativo a la Convencin de Naciones Unidas contra la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de 10 de diciembre de 1984,
de 18 de diciembre de 2002, a la que ya he aludido: la tcnica de las visitas a los centros de detencin.
La Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9
de diciembre de 1985, sin embargo, no sigue ninguno de los dos modelos anteriores.
En efecto, se trata de un tratado peculiar en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos en la medida en que no contiene ni rgano internacional de control ni tcnicas de control limitndose a hacer una remisin a rganos internacionales de control de otros tratados internacionales cuya competencia hubiera podido ser aceptada
por el Estado al que se le atribuye el hecho ilcito. Como veremos despus, esta opcin
fue debida al hecho de que, en el momento de la elaboracin de la Convencin, existan algunos Estados miembros de la Organizacin de Estados Americanos que no
eran partes en la Convencin Americana y no haban aceptado la competencia de la
Corte IDH; situacin que creaba problemas y dificultaba el acceso a la Convencin a
los Estados concernidos.
B) En consecuencia, obligaciones tambin distintas

La concepcin de cada tratado determina, como es lgico, su contenido. As,
mientras el Convenio europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos
Inhumanos o Degradantes, de 26 de noviembre de 1987, se centra exclusivamente en
la prevencin y en el sistema de visitas instaurado a tal efecto, la Convencin
Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985,
se sita ms en la lnea de la Convencin de Naciones Unidas contra la tortura y otros
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de 10 de diciembre de 1984, estableciendo una definicin de tortura y un conjunto de obligaciones convencionales a
cargo de los Estados Partes.
27
254
Sobre este convenio, en la doctrina iusinternacionalista espaola, vid. RUILOBA ALVARIO, J., El
Convenio europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, de
26 de noviembre de 1987. Su aplicacin en Espaa, Dykinson, Madrid, 2005.

Del Convenio europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos

Inhumanos o Degradantes cabe destacar dos grandes bloques de obligaciones a cargo
de los Estados Partes. La primera, como consecuencia de devenir Estado Parte en el
Convenio, la autorizacin que ese Estado hace al rgano internacional de control previsto por el propio Convenio -el Comit europeo para la prevencin de la tortura
(CPT)- en orden a la visita de todo lugar dependiente de su jurisdiccin donde se
encuentren personas privadas de libertad por una autoridad pblica.28 En consecuencia, el Estado Parte asume la obligacin de permitir la visita. Se trata de una obligacin absoluta, de la que el Estado no puede disponer, que incluye la facultad que
tiene el CPT de entrevistarse con las personas detenidas que estime oportuno.29 Al
final de la visita, el CPT elabora un informe (son los Informes Generales) en los que
examina como cuestiones de fondo los aspectos ms preocupantes que hayan llamado su atencin en el transcurso de la visita. Al abordar tales cuestiones, el CPT expone su punto de vista con el fin de elaborar un conjunto de normas relativas al trato
que se ha de dar a las personas privadas de libertad. Tales apreciaciones constituyen
la interpretacin que del Convenio hace el CPT convirtindose, de este modo, en los
criterios que guan al Comit en la realizacin de las futuras visitas.
Si el Estado Parte visitado no coopera o rechaza mejorar la situacin a la vista de
las recomendaciones del Comit formuladas en sus informes, ste puede decidir, por
mayora de dos tercios de sus miembros y despus de dar al Estado concernido la posibilidad de explicarse, el hacer una Declaracin Pblica sobre este motivo.30 Esta
Declaracin Pblica es la mxima sancin a la que puede recurrir el CPT ante la
negativa a cooperar del Estado Parte concernido.
Me interesa destacar aqu la amplitud del contenido que a esta expresin (de
todo lugar dependiente de su jurisdiccin donde se encuentren personas privadas de
libertad por una autoridad pblica) ha atribuido el CPT en de su interpretacin del
Convenio. As, de conformidad con esa interpretacin, por tales centros se entienden
todo tipo de prisiones (civiles y militares), calabozos (de todo tipo de Polica civil y
militar), establecimientos psiquitricos (civiles y militares), centros de internamiento
de inmigrantes y salas de retencin de extranjeros en los aeropuertos. Asimismo, es el
28
29
30
Art. 2. Las visitas que pueden ser de dos tipos: peridicas y ad hoc (puntuales, para una situacin concreta).
La procedencia de estas ltimas la determina el propio CPT. Sobre el CPT vid. KELLY, M., Perspectives
from the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment (CPT), HRLJ, vol. 21, n 8, November 2000, pp. 301-306.
El art. 9 contempla la posibilidad de que en circunstancias excepcionales el Estado Parte pueda formular al
CPT objeciones a la visita en el momento determinado por el Comit o al lugar determinado que ste tiene
la intencin de visitar. Tales objeciones slo pueden hacerse por motivos de defensa nacional o de seguridad pblica o a causa de disturbios graves en los lugares donde se encuentren las personas privadas de libertad, del estado de salud de una persona o de un interrogatorio urgente en una investigacin en curso, en
relacin con una infraccin penal grave. Sin embargo, el Estado est obligado a tomar las medidas necesarias para permitir la visita. Por ejemplo, trasladando a la persona que el CPT desea visitar a otro lugar en el
que la entrevista sea posible.
Art. 10, prrafos 1 y 2.
255
propio CPT el que determina si las condiciones de la detencin en cuestin son conformes o no con las obligaciones derivadas del propio Convenio.
El segundo bloque de obligaciones tiene por objeto la cooperacin con el CPT,
con el fin de aplicar el Convenio.
Como ya he sealado, la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985, se sita ms en la lnea de la Convencin
de las Naciones Unidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes, de 10 de diciembre de 1984, estableciendo una definicin de tortura y
un conjunto de obligaciones convencionales a cargo de los Estados Partes aunque, a
diferencia de esta, carece de rgano internacional de control y de tcnicas de control.
Respecto a las obligaciones que contiene, el art. 1 impone la obligacin de prevenir y castigar la tortura con arreglo a los trminos de la propia Convencin. A diferencia de la Convencin de las Naciones Unidas, la Convencin Interamericana desglosa
la definicin de tortura en dos artculos: en el art. 2, prrafo primero, define el concepto de tortura. En el art. 3 precisa que ese comportamiento tiene que haber sido cometido por funcionario pblico o a instigacin suya.31 Como aquella, la Convencin
Interamericana tampoco admite causas de justificacin del crimen de tortura.32
Aunque la Convencin Interamericana no contenga rgano internacional de control ni tcnicas de control, no por ello carece de relevancia pues los Estados Partes asumen un catlogo de obligaciones concretas. Es el caso de las recogidas en los arts. 6 a
17. Entre ellas, la obligacin de adoptar medidas efectivas para prevenir y castigar la
tortura dentro de la jurisdiccin del Estado. Esta obligacin implica tanto tipificar el
delito de tortura y la tentativa con penas severas como adoptar medidas efectivas para
prevenir y castigar otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes dentro de la
jurisdiccin del Estado Parte.33 Asimismo, la obligacin de adoptar medidas para que
en la formacin de los oficiales de polica y otros oficiales pblicos responsables de la
custodia de personas temporal o definitivamente privadas de su libertad, se haga especial nfasis en la prohibicin del uso de la tortura en interrogatorios, detenciones o
arrestos e, igualmente, para prevenir otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.34 Igualmente, la obligacin de garantizar el derecho a un examen imparcial del
caso de cualquier persona que realice una acusacin de haber sido sometido a tortura
dentro de su jurisdiccin y que las autoridades respectivas procedan de oficio inmediatamente a investigar el asunto iniciando, en su caso, el proceso penal correspondiente;35 la obligacin de incorporar al ordenamiento nacional normativa que garantice la
compensacin adecuada a las vctima de tortura, sin que esto afecte al derecho de la
31
32
33
34
35
256
Concepcin que tambin recoge la definicin contenida en el art. 1 de la Convencin de las Naciones
Unidas contra la tortura.
Cf. los arts. 4 y 5.
Cf. el art. 6.
Cf. el art. 7.
Cf. el art. 8.

vctima o de otras personas a recibir compensacin en virtud de la legislacin nacional

existente;36 la obligacin de no admitir en los procedimientos legales ninguna prueba
obtenida bajo tortura, salvo como prueba de acto de tortura con ocasin de acciones
legales contra quienes la obtuvieron de ese modo;37 o la obligacin de jugar o de extraditar a cualquier persona acusada de haber cometido el crimen de tortura o que ha sido
sentenciada por ello, de conformidad con la legislacin nacional respectiva en materia
de extradicin y las obligaciones internacionales en la materia.38
Por ltimo, y a diferencia del Convenio europeo para la Prevencin de la
Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, que no admite reservas,39
la Convencin Interamericana s las permite siempre que no sean incompatibles con
el objeto y propsito de la Convencin y versen sobre una o ms disposiciones especficas.40
C) Tcnicas de control: el sistema europeo de visitas y la remisin del art. 8 de la

Convencin americana para Prevenir y Sancionar la Tortura
Como ya he puesto manifiesto a lo largo del presente trabajo, el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos se articula a travs de tratados que o bien
contienen un catlogo de derechos y libertades o bien tienen por objeto la lucha contra una determinada conducta que es considerada inadmisible por la Comunidad
Internacional (la tortura, la discriminacin racial) o bien persiguen la proteccin de
un colectivo concreto (el nio, la mujer contra la discriminacin, los discapacitados).
Esos tratados suelen estar acompaados de un rgano internacional de control y
de tcnicas de control destinadas a hacer posible el control, por aquel rgano, del
cumplimiento, por los Estados Partes, de las obligaciones que han contrado al devenir Partes en el tratado en cuestin. Estas tcnicas (las tres clsicas: informes, demandas interestatales y demandas individuales) tienen por objeto garantizar el disfrute
efectivo de los derechos en cuestin.
Pues bien, tanto el Convenio europeo para la Prevencin de la Tortura y de las
Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, de 26 de noviembre de 1987, como la
Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985, se apartan en cierto modo de este esquema. El Convenio europeo porque,
en coherencia con el objetivo que persigue -la prevencin de la tortura-, no contiene
ninguna de esas tres tcnicas de control clsicas sino que crea una tcnica nueva: la de
las visitas a los centros de detencin que realiza el Comit para la Prevencin de la
Tortura (CPT), que es el rgano internacional de control establecido a tal efecto. La
36
37
38
39
40
Cf. el art. 9.
Cf. el art. 10.
Sobre este particular cf. los arts. 11 a 14 de la presente Convencin.
Cf. el art. 21.
Art. 21.
257
Convencin Interamericana, porque no contiene ninguna tcnica de control limitndose a remitir a aquellas tcnicas de control contenidas en otros tratados internacionales de derechos humanos que hubiera aceptado el Estado concernido.
Por lo que al sistema de visitas previsto en el Convenio europeo se refiere, el
sometimiento de los Estados Parte a esta tcnica de control es la consecuencia inmediata de devenir Parte en este tratado. As lo dispone el art. 2 cuando afirma que cada
Parte autoriza la visita conforme al presente Convenio, a todo lugar bajo su jurisdiccin donde haya personas privadas de la libertad por una autoridad pblica. Se trata
de una obligacin a cargo del Estado de la que ste no puede disponer. En otros trminos, el Estado Parte est obligado a permitir la visita del Comit y no puede oponerse a la misma.
En cuanto al procedimiento, el CPT debe notificar al Gobierno del Estado Parte
afectado su intencin de efectuar una visita, aunque sin especificar el lugar. Una vez
realizada la notificacin, el Comit puede visitar los lugares dependientes de la jurisdiccin del Estado en cuestin donde se encuentren personas privadas de libertad por
decisin de una autoridad pblica.41 La visita la puede realizar en cualquier momento, cuando el CPT lo decida y, para garantizar su imparcialidad, de la delegacin del
Comit que efecta la visita no formar parte el miembro de la nacionalidad del
Estado visitado.
Otra consecuencia lgica del hecho de devenir Estado Parte en el Convenio
europeo es la obligacin que tiene ese Estado de cooperar con el CPT. Con este fin, el
Estado Parte est obligado a facilitar el acceso a su territorio y a garantizar a los miembros del Comit su derecho a trasladarse por el territorio del Estado sin ninguna restriccin. Esta libertad de movimientos incluye tanto el traslado a todo lugar donde se
encuentren personas privadas de libertad por decisin de una autoridad pblica como
en el interior de esos lugares para poder moverse sin trabas y entrevistarse con la persona en cuestin.
La entrevista personal est contemplada en el art. 8, de conformidad con el cual
el CPT puede entablar conversacin sin testigo con las personas privadas de libertad
y entrar libremente en contacto con toda persona de la cual se piensa poder recibir
informaciones tiles.
Despus de cada visita el Comit elabora un informe sobre los hechos constatados durante la misma, tomando en cuenta todas las informaciones eventualmente presentadas por el Estado Parte visitado. Este informe contiene las recomendaciones que
el CPT considere necesarias y es transmitido al Estado visitado. Adems, el CPT puede
entablar consultas con el Estado visitado con el fin de sugerir, si procede, mejoras en
la proteccin de las personas privadas de libertad.
41
258
De conformidad con el art. 17.3, se excluyen de la visita por el CPT los lugares que los representantes o
delegados de potencias protectoras o del Comit Internacional de la Cruz Roja visiten efectiva y regularmente en virtud de los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 y de sus Protocolos Adicionales de 8
de junio de 1977.

Si el Estado Parte visitado no coopera o rechaza mejorar la situacin a la vista de las

recomendaciones que le hace el Comit, ste puede decidir el hacer una Declaracin
Pblica sobre la actitud del Estado en cuestin. Esta decisin se adopta por mayora de
dos tercios de los miembros del Comit y despus de haber dado al Estado concernido la
posibilidad de explicarse. La emisin de una Declaracin Pblica es, por tanto, una medida excepcional que responde a la negativa del Estado visitado a cooperar.
Cuando la cooperacin se da, y aunque el informe del CPT y las consultas de este
con el Estado visitado sean confidenciales, lo cierto es que el informe es publicado. La
publicacin contiene todo comentario del Estado visitado que ste desee que conste y
siempre que ste lo solicite. Ahora bien, de conformidad con el art. 11 del Convenio,
no puede ser hecho pblico ningn dato de carcter personal sin el consentimiento
explcito de la persona afectada.
Como acabo de recordar, a diferencia del Convenio europeo para la Prevencin
de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, la Convencin
Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985,
no contempla ninguna tcnica de control sino que remite a tcnicas de control contenidas en otros tratados internacionales de derechos humanos que hubiera aceptado
el Estado concernido. Tal remisin la realiza el art. 8.3 de la citada Convencin. De
conformidad con el mismo:
3. Despus de haber agotado todos los procedimientos legales y las correspondientes apelaciones del Estado en cuestin, el asunto puede ser sometido al
foro internacional cuya competencia ha sido reconocida por ese Estado.
A primera vista, la remisin que realiza el art. 8.3 resulta llamativa. Sin embargo,
todo tiene su explicacin. En efecto, como recuerda la propia Corte IDH, el origen de
este art. 8.3 reside en el hecho de que como todava existan algunos pases miembros
de la Organizacin de los Estados Americanos que no eran Partes en la Convencin
americana y no haban aceptado la competencia de la Corte, los redactores de la
Convencin contra la Tortura decidieron no incluir en sta un artculo que hiciera
referencia expresa y exclusiva a la Corte Interamericana para no vincularlos indirectamente a la primera de dichas Convenciones y al rgano jurisdiccional mencionado.42
En consecuencia, la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de
la tortura, de 9 de diciembre de 1985, carece de tcnicas propias de control limitndose a hacer una remisin a aquellas que hubiera podido aceptar el Estado en cuestin
en el marco de otros tratados internacionales de derechos humanos.
42
Organization of American States, Permanent Council, Report of the Committee on juridical and Political
Affairs on the Draft Convention Defining Torture as an International Crime, OEA/Ser. G cp/doc. 1524/84,
18 October 1984, Original: Spanish, Appendix VIII, p. 61 y Appendix IX, p. 71. Citado por la Corte IDH en
su Sentencia de 19 de noviembre de 1999 (Fondo), Caso de los Nios de la Calle (Villarn Morales y otros)
Vs. Guatemala, pargrafo 247.
259
D) rganos de control: el Comit Europeo para la Prevencin de la Tortura y la

remisin del art. 8 de la Convencin americana para Prevenir y Sancionar la
Tortura
El Convenio europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos
Inhumanos o Degradantes, de 26 de noviembre de 1987, como ya hemos visto, s tiene
rgano internacional de control. Se trata del Comit europeo para la prevencin de la
tortura (CPT),43 integrado por personas independientes y encargado de articular las
visitas a los centros de detencin en los que haya personas privadas de libertad por
decisin de un autoridad pblica.
Por el mero hecho de devenir Estados Partes en este Convenio, tales Estados
autorizan automtica y obligatoriamente al CPT a realizar visitas a sus respectivos territorios y este Comit, por medio de las visitas, examina el trato de las personas privadas de libertad con el fin de reforzar, en caso necesario, su proteccin contra la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes.44
Como seala el propio CPT, su tarea no es criticar pblicamente a los Estados
sino ms bien asistirles en la bsqueda de vas y medios para reforzar el cordn sanitario que separa un trato o comportamiento aceptable de un trato o comportamiento
inaceptable.45
Por su parte, la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la
tortura, de 9 de diciembre de 1985, carece de rgano internacional de control limitndose a la remisin a otros foros internacionales que hace el art. 8.3, examinado
anteriormente.
E) Las consecuencias que se derivan del art. 8 de la Convencin americana para

Prevenir y Sancionar la Tortura
Como hemos visto, la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo
de la tortura, de 9 de diciembre de 1985, carece de rgano internacional de control y
43
44
45
260
Compuesto por un nmero de miembros igual al de los Estados Partes en el Convenio (cf. a este respecto el
art. 4). Los miembros del CPT son elegidos por el Comit de Ministros del Consejo de Europa por mayora
absoluta de votos, sobre una lista de nombres establecida por la mesa de la Asamblea Consultiva del Consejo
de Europa; la delegacin nacional de cada Parte en la Asamblea Consultiva presenta tres candidatos de los
cuales al menos dos son de su nacionalidad (cf. el art. 5).
Art. 7.1.
En el cumplimiento de su tarea el CPT est guiado por los tres principios siguientes: 1. la prohibicin de
malos tratos a personas privadas de libertad reviste un carcter absoluto; 2. los fundamentos sobre los cuales reposa todo comportamiento civilizado hacen repugnar los malos tratos, incluso los que revisten las formas ms moderadas; 3. los malos tratos no perjudican slo a la vctima sino que tambin son degradantes
para todo responsable que los inflige o autoriza (cf. a sobre este particular CPT/Inf (1991), p. 3. Tambin
nuestro trabajo Derecho Internacional de los Derechos Humanos, op. cit., pp. 334-339. En esta misma obra,
la situacin de Espaa en relacin con este Convenio en pp. 339-350).

de tcnicas propias de control limitndose su art. 8.3 a remitir al foro internacional

cuya competencia ha sido reconocida por ese Estado.46
El resultado de esta construccin contenida en el art. 8.3 de la Convencin
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura es que la misma es irrelevante
para todos aquellos Estados que ya son Partes en la Convencin Americana (que tambin prohbe la tortura) pues, aunque aquellos no hubieran aceptado la jurisdiccin
facultativa de la Corte IDH, por el mero hecho de ser Estados Partes en la Convencin
Americana, estn ya sometidos a la competencia de la Comisin IDH respecto de las
demandas individuales, por lo que el recurso a estas es posible.
Del mismo modo, como es lgico, tambin es irrelevante para aquellos Estados
que ni son Partes en la Convencin Americana ni lo son en la Convencin
Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura ni han aceptado la competencia de ningn rgano internacional de control previsto en otros tratados internacionales de derechos humanos que contienen la prohibicin de la tortura. Su situacin
a este respecto nada cambia.47
Para quienes s tendra consecuencias la ratificacin de la citada Convencin
Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura es para aquellos Estados que
no son Parte de la Convencin Americana. En este supuesto, tales Estados estaran
vinculados por las obligaciones internacionales que les impone la Convencin
Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura aunque, eso s, no podran
ser objeto de ninguna tcnica de control prevista por la Convencin Americana quedando nicamente la hiptesis de que esos Estados hubieran aceptado la competencia
de rganos internacionales de control previstos bien por la Convencin de la ONU, de
1984, contra la tortura, bien por el Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, de 16 de diciembre de 1966. Si no hubieran aceptado
ninguno de ellos, el control internacional no sera posible aunque el Estado en cuestin s estara vinculado por las obligaciones internacionales que les impone la
Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura. Menos es nada.
3. Conclusin: mejor un acuerdo de mnimos que nada

Una primera lectura apresurada de la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura podra inducir al lector a concluir la escasa operatividad de la misma. Se tratara, sin embargo, de eso, de una conclusin apresurada ya que
la Convencin Interamericana an sin rgano internacional de control y sin tcnicas de control- posee ms ventajas que las desventajas que se derivaran de su inexis46
47
Vid. pp. del presente trabajo.

A da de hoy, los Estados siguientes: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Estados Unidos de Amrica, Guyana,
San Kitts y Newis, Santa Luca, y Trinidad y Tobago. Canad y San Vicente y Granadinas no son Parte en la
Convencin Americana pero s en el Protocolo Facultativo al Pacto. Ninguno de estos 10 Estados es Parte en
la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985.
261
tencia o de su frustracin si la inclusin de un rgano y de una tcnicas de control

hubieran constituido condiciones sine qua non para la existencia de la citada
Convencin.
En mi opinin, la existencia de este tratado en el sistema regional americano es
positiva a pesar de las carencias anteriormente reiteradas. Los Estados del sistema
americano ms comprometidos con los derechos humanos posean ya obligaciones
estrictas en torno a la prohibicin de la tortura como son las derivadas del Protocolo
Facultativo, y de su Protocolo Facultativo, de la misma fecha, que contempla la tcnica de las demandas individuales. Para estos Estados, la ratificacin de la Convencin
Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura tiene como valor aadido la
asuncin de las obligaciones adicionales contradas en el marco de esta Convencin
ms y la posibilidad de que su incumplimiento pueda ser sometido a la competencia
del Comit de Derechos Humanos establecido por el Protocolo Facultativo al Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, de 16 de diciembre de 1966.
Para los Estados menos comprometidos, y aunque hasta la fecha no hayan realizado ningn acto en este sentido, la existencia de la Convencin Interamericana para
la prevencin y castigo de la tortura contina siendo una puerta abierta a la asuncin
de obligaciones mnimas en el mbito de la lucha contra la tortura, con la certeza adicional de que este tmido paso no va a ser objeto de control por ningn rgano internacional de control.48
IV. Conclusin
Del examen realizado se desprende la existencia de similitudes y de inquietudes
comunes en los sistemas regionales europeo y americano de Derecho Internacional
tanto en orden a la proteccin de los derechos humanos como en torno a la lucha contra la tortura, los dos bloques de cuestiones que he escogido para realizar el presente
trabajo.
La Convencin Americana de derechos humanos, de 22 de noviembre de 1969,
se inspira en el modelo inicial del Convenio europeo de derechos humanos, de 4 de
noviembre de 1950: dos rganos (Comisin y tribunal internacional) y las tres tcnicas de control (todas ellas con idntico contenido). Sin embargo, la Convencin
Americana posea ya en origen un rasgo distintivo respecto del Convenio europeo en
lo relativo a la tcnica de control de las denuncias individuales. En efecto, a diferen48
262
Ya que estos Estados tampoco son Partes ni en el Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos de 1966 ni en la Convencin de la ONU, de 1984, contra la Tortura. En consecuencia no
estn sometidos a la competencia de los rganos de control previstos en ambos tratados. Como ya he sealado, se trata de los Estados siguientes: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Estados Unidos de Amrica,
Guyana, San Kitts y Newis, Santa Luca, y Trinidad y Tobago. Canad y San Vicente y Granadinas no son Parte
en la Convencin Americana pero s en el Protocolo Facultativo al Pacto. Ninguno de estos 10 Estados es Parte
en la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985.

cia del Convenio europeo de derechos humanos (que conceba a la Comisin Europea
de Derechos Humanos con competencia facultativa tanto respecto de las denuncias
interestatales como de las denuncias individuales), en la Convencin Americana de
derechos humanos la competencia de la Comisin IDH es obligatoria para todos los
Estados Partes en relacin con las denuncias individuales. Como es sabido, el
Protocolo n 11 al Convenio europeo de derechos humanos modific el sistema europeo suprimiendo la Comisin Europea de Derechos Humanos y configurando al
TEDH con jurisdiccin obligatoria. La Convencin Americana no ha sido modificada.
nicamente ha sido completada por otros dos tratados: el Protocolo adicional en
materia de derechos econmicos, sociales y culturales, de 17 de noviembre de 1988, y
el Protocolo relativo a la abolicin de la pena de muerte, adoptado el 8 de junio de
1990, que, en realidad, no la suprime pues, la permite en tiempo de guerra
En lo dems, ambos tratados internacionales son muy semejantes si bien destacara como aspectos positivos de la Convencin Americana (frente al Convenio europeo) las precisiones y matices que contiene en relacin con la regla del agotamiento
previo de los recursos internos, as como lo dispuesto en el art. 68.2 en el sentido de
que la parte del fallo que disponga indemnizacin compensatoria se podr ejecutar en
el respectivo pas por el procedimiento interno vigente para la ejecucin de sentencias contra el Estado. Estimo que esta disposicin es muy til y facilita la ejecucin de
la sentencia de la Corte IDH a los efectos de la indemnizacin compensatoria que la
misma contenga.
El Convenio europeo de derechos humanos carece de una disposicin de ese
tipo, lo que plantea problemas a la hora de la ejecucin de las sentencias del TEDH en
los ordenamientos internos de los Estados Partes.
En lo que a la lucha contra la tortura se refiere, las similitudes entre ambos sistemas regionales desaparecen. De un lado, en cuanto al objetivo que persigue cada
uno de los tratados. De otro, en cuanto al modo en que se proponen combatirlo. As,
respecto del objetivo, mientras que el Convenio europeo para la prevencin de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, se centra en la prevencin (tratando de evitar la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes), la
Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura, de 9 de diciembre de 1985, se sita a pesar de su ttulo- ms en la lnea de la represin si bien los
mecanismos represores apenas existen, pues no existen ni rgano internacional de
control ni tcnicas de control.
Respecto del modo en el que ambos tratados se proponen combatir la tortura y
las penas o tratos inhumanos o degradantes, mientras que el Convenio europeo crea
un rgano internacional de control (el CPT) y cuenta con una tcnica de control (el
sistema de visitas a los centros de detencin), la Convencin Interamericana deudora de las reticencias de los Estados Americanos respecto de la jurisdiccin de la Corte
IDH- carece de rgano internacional de control y tcnicas de control. No los tiene
porque de lo contrario la Convencin no hubiera nacido. De ah que la remisin que
263
efecta el art. 8.3 de la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la

tortura a otros foros internacionales cuya competencia hubiera sido reconocida por el
Estado en cuestin, no sea otra cosa que una frmula de compromiso que permite a
todos los Estados salvar su posicin particular respecto de la jurisdiccin de la Corte
IDH y, si as lo desea, devenir parte en la Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura. Sin embargo, no ha sido as ya que los Estados que todava no han ratificado la Convencin Americana tampoco han ratificado la
Convencin Interamericana para la prevencin y castigo de la tortura. As que, desde
esta perspectiva, no se ha avanzado nada.
264
La Drittwirkung de los Derechos

Fundamentales de la Unin Europea
Juan Ignacio Ugartemendia Eceizabarrena1
Sumarioo: I. Introduccin II. La expresin Derechos Fundamentales de la Unin Europea III. La eficacia horizontal
de los DFUE
I. Introduccin
Estas pginas que ahora se presentan tienen como finalidad reflexionar sobre la
posible influencia o eficacia horizontal que despliegan los Derechos Fundamentales
de la Unin Europea (DFUE).
El punto de partida de este anlisis reside en la idea de que los DFUE, al igual
que los reconocidos por otros sistemas iusfundamentales, son susceptibles de generar
tanto una eficacia vertical como otra de carcter horizontal. Si aquella, la vertical, es
la eficacia que suelen esgrimir o blandir frente al poder pblico, funcionando como
lmites de la actuacin de ese poder, sta, la eficacia horizontal, que es la que aqu
interesa, es la que desarrollan esos derechos en las relaciones entre particulares o frente a terceros (Drittwirkung).
El planteamiento del anlisis es muy simple. Describir, en primer lugar, el sentido conceptual con el que se va a utilizar el sintagma Derechos Fundamentales de la
Unin Europea as como la eficacia vertical que desarrollan esos derechos, para abordar posteriormente una breve exposicin del fenmeno de la eficacia horizontal de los
mismos.
II. La expresin Derechos Fundamentales de la Unin Europea

II.1. Los Derechos Fundamentales en la Unin Europea y los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea
A la hora de analizar los derechos fundamentales que se reconocen en la Unin
Europea (en el mbito geogrfico en el que se sita la Unin Europea) es interesante
observar que en la misma actan al respecto tres distintos tipos de ordenamiento jur1
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad del Pas Vasco UPV/EHU. Este trabajo ha sido
desarrollado en el marco de la dinmica del Grupo de Investigacin Consolidado de la UPV dedicado al
tema de los Derechos Fundamentales y Unin Europea (GIC07/86-IT-448-07), siendo tambin fruto de
una estancia de investigacin en el Max-Planck-Institut fr auslndisches ffentliches Recht und
Vlkerrecht (Heidelberg).
265
dico: el Ordenamiento jurdico Internacional, el Ordenamiento jurdico comunitario

(y de toda la Unin Europea), y el/los Ordenamientos jurdicos de los Estados miembros (cada uno con su respectivo orden y control jurisdiccional de garanta). En el territorio de la Unin Europea y en el de cada uno de sus Estados miembros coexisten
y conviven de forma imbricada e interactiva tres sistemas de reconocimiento y
garanta de derechos fundamentales. En cualquier Estado que es miembro de la Unin
Europea encontraremos, en primer lugar, lo que podemos denominar derechos fundamentales nacionales o derechos fundamentales reconocidos por el orden constitucional nacional (por ejemplo, en Espaa, tales derechos seran los reconocidos en el
Captulo II del Ttulo I de la Constitucin).2 En dicho Estado, que al ser un Estado de
la Unin Europea integra dentro de su Ordenamiento jurdico el Ordenamiento de
dicha Unin, aparece o es posible observar igualmente la actuacin de los derechos
fundamentales reconocidos por el mencionado Ordenamiento jurdico de la Unin
Europea, por las normas primarias de dicho Ordenamiento, derechos a los que identificaremos como derechos fundamentales de la Unin Europea. Y finalmente, en
ese como en todos los Estados miembros de la Unin Europea, acta tambin un/el
Ordenamiento jurdico internacional (el formado por todos los Tratados
Internacionales firmados y ratificados por ese Estado) que, obviamente, contiene tambin un reconocimiento de los derechos de las personas. Normalmente, en el argot
jurdico, se denomina como derechos humanos a los derechos fundamentales que,
refirindose a valores bsicos, declara el orden jurdico internacional, el de los
Tratados internacionales (por ejemplo, la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos de la ONU, de 1948; o, el trascendental Convenio Europeo para la
Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales o CEDH,
del Consejo de Europa, firmado en Roma en 1950).3
2
266
La expresin derecho fundamental segn la Constitucin espaola (CE) de 1978 recibe diversas acepciones, principalmente dos, las cules reposan sobre una idea comn: los derechos fundamentales son derechos
reconocidos por la Constitucin (derechos constitucionales, prelegislativos) y garantizados en cuanto tales
por ella (art. 53.1 CE). La distincin entre ambas acepciones reside en que la primera entiende que no todos
los derechos constitucionales son derechos fundamentales, solo los derechos constitucionales ms fuertemente protegidos por la Constitucin (derechos del Tit. I, Cap. II, Sec. 1 CE). Por su parte, la segunda concepcin sostiene que todos los derechos constitucionales son fundamentales porque todos ellos estn configurados por el Constituyente (con carcter previo a todo poder constituido) y se imponen y protegen
como tales frente al Legislador.
Al respecto, por ejemplo, L.M. DEZ-PICAZO, Sistema de derechos fundamentales, Civitas, Madrid, 2008,
3 ed. El hecho es que entre los derechos fundamentales y los derechos humanos existe una bastante
intensa relacin de comunicacin. Y ello, como recuerda la doctrina especializada (p.e. ibid., p. 38), al
menos por las siguientes razones: por una parte, la tendencial identidad entre los valores protegidos, esto
es, en las pretensiones en que consisten unos y otros; y por otra, la creciente internacionalizacin de la
proteccin de los derechos. Esta interrelacin resulta particularmente clara en el mbito regional europeo,
mbito en el que se da una aplicacin cada da ms intensa del ya mencionado Convenio Europeo de
Derechos Humanos CEDH. De ah que, al menos en Europa, lo ms correcto sea afirmar que unos mismos derechos son protegidos por distintos ordenamientos (internacional, comunitario, interno); ordena-
La Drittwirkung de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea
Es importante tener en cuenta que cada uno de esos tres ordenamientos jurdicos (Internacional, de la Unin Europea, y el de cada Estado miembro de la Unin)
tiene previsto, como no poda ser menos, un sistema normativo y jurisdiccional propio para la defensa de los derechos reconocidos, un sistema con sus normas y rganos
diferenciados (por ejemplo, la institucin encargada de la defensa del CEDH es el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos o TEDH, con sede en Estrasburgo; el defensor de los derechos fundamentales nacionales pongamos por caso, en Espaa- lo ser
el Juez nacional y, en ltima instancia, el Tribunal Constitucional; y por su parte, las
instancias que actan como garantes jurisdiccionales de los derechos fundamentales
reconocidos por el ordenamiento jurdico de la Unin Europea: el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas o TJCE, con sede en Luxemburgo, y tambin el Juez
nacional, esto es, el Juez de cada Estado miembro). Y obviamente, cada uno de los tres
ordenamientos iusfundamentales de los que venimos hablando tiene su propio mbito de aplicacin. Los derechos fundamentales nacionales actan en el mbito estatal.
Y los derechos humanos rigen tambin, como es sabido, en el mbito estatal, pero
de forma subsidiaria a la tutela estatal, a la ofrecida por los derechos fundamentales
nacionales. Por su parte, el mbito de aplicacin de los Derechos Fundamentales de la
UE se identifica como aquella esfera o conjunto de actuaciones consistentes en la creacin o aplicacin del Derecho Comunitario o del primer pilar de la Unin as como
del Derecho relativo al Tercer Pilar (el de la Cooperacin Policial y Judicial en materia Penal). Dicho de otra manera, los DFUE vinculan tanto la actuacin de las instituciones comunitarias en el primer y tercer pilar, as como la actuacin estatal de aplicacin4 de ese Derecho de la Unin.5 6
mientos que por perseguir unos mismos fines en un mismo espacio, estn llamados a colaborar. Esta conclusin, por lo dems, es inevitable en Espaa, donde el art. 10.2 CE obliga a interpretar las normas constitucionales sobre derechos fundamentales de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos
Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espaa (entre
ellos, obviamente, el CEDH)
La jurisprudencia del TJCE que inaugura con claridad esta expansin de los DFUE al mbito nacional (esto
es, a que vinculen, adems de la actuacin institucional comunitaria, la actividad de los poderes del Estado
cuando actan aplicando el Derecho comunitario) es la que comienza a concretarse a partir de las sentencias WACHAUF, de 13 de julio de 1989 y ERT, de 18 de junio de 1991.
La vinculacin de los DFUE sobre la actividad institucional y estatal relativa al tercer pilar es muy reciente [Cfr. SSTJCE: PUPINO, de 16 de junio de 2005, C-105/03 (respecto a la vinculacin de la actividad estatal que entra en el radio de accin del tercer pilar); y ADVOCATEN VOOR DE WERELD, de 3 de mayo
de 2007, C-303/05 apdos. 45-47 (respecto a la vinculacin iusfundamental de la actividad institucional en
el tercer pilar)], y adems de una intensidad menor que la que se produce en el pilar comunitario, pues
menos intenso es tambin el control jurisdiccional que puede desplegar el TJCE al respecto (Sobre la cuestin, por todos, R. ALONSO GARCA, Sistema Jurdico de la Unin Europea, Thomson-Civitas, Madrid,
2007, pp. 181 y ss. y 264 y ss.).
La actuacin del poder pblico en el segundo pilar o pilar PESC (Poltica Exterior y Seguridad Comn)
debera estar tambin sometida a los DFUE el artculo 6 TUE no discrimina o discierne entre pilares a efectos del debido respeto a los DFUE; pero no existe, al menos de momento, competencia jurisdiccional europea para asegurar dicha vinculatoriedad.
267
Llegados aqu podemos sealar que la expresin reconocimiento y garanta

derechos fundamentales en la Unin Europea puede ser entendida, al menos, en dos
sentidos: Lato sensu o en sentido amplio y stricto sensu o en sentido estricto. Lato
sensu dicho sintagma abarcara al reconocimiento y la garanta de los derechos fundamentales que se produce en el mbito territorial de la Unin Europea, esto es,
englobara todos los sistemas de reconocimiento y garanta de los derechos fundamentales que operan en ese mbito territorial: el sistema nacional (el de los derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento nacional o estatal), el sistema europeocomunitario y/o de la Unin Europea (derechos fundamentales reconocidos por la
Unin Europea) y el sistema europeo-convencional (derechos reconocidos y garantizados por el ordenamiento jurdico internacional; especialmente el CEDH). En sentido estricto, sin embargo, estara haciendo mencin exclusivamente a los derechos
fundamentales reconocidos por la Unin Europea, esto es, a los reconocidos por el
ordenamiento jurdico de la Unin Europea (sistema europeo-comunitario), es decir,
a los derechos fundamentales de la Unin Europea. En adelante, nos referiremos
principalmente, que no exclusivamente a estos ltimos.
II.2. El uso del sintagma Derechos Fundamentales de la Unin Europea

Para dejarlo claro desde un inicio, conviene sealar que entender la expresin
Derechos Fundamentales de la Unin Europea en un sentido amplio o muy amplio,
englobando dos tipos de pretensiones jurdicas subjetivas:
Por una parte, utilizar dicho sintagma para referirme a los derechos fundamentales que la jurisprudencia del TJCE viene identificando y reconociendo como parte de
los principios generales del Derecho comunitario.7 Se trata, como es sabido, de una
7
268
Partiendo de la inexistencia en el ordenamiento jurdico comunitario de un catlogo de derechos fundamentales, el TJCE va a desarrollar, desde finales de los aos 60, y superando su perspectiva inicial de considerar a los derechos fundamentales como algo ajeno al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
una actividad de configuracin y garanta de los mismos. Se trata de una actividad pretoriana que, fundada sobre el reconocimiento de los derechos fundamentales como parte de los Principios generales del
Derecho comunitario -principios que debe tutelar el TJCE y estn obligados respetar todos los Estados
miembros-, e inspirada (fundamentalmente) en los principios de Derecho comunes a los sistemas jurdicos
de los Estados miembros, ha elaborado todo un catlogo comunitario de derechos fundamentales con toda
una doctrina propia sobre la tutela de los mismos; en otras palabras, todo un ejercicio de construccin de
Constitucin o Constitution-building segn la afamada expresin ideada por J.H.H. WEILER (Europa, fn
de siglo, trad. esp., Madrid, 1995, p. 32).
Para realizar esta construccin, tal y como recuerda el Abogado General Dmaso Ruiz-Jarabo Colomer
(Conclusiones en el asunto ADVOCATEN VOOR DE WERELD, de 12 de septiembre de 2006, C-303/05,
apdos. 73 y 74), el TJCE se vali de un silogismo sencillo y lgico: las reglas comunes a los derechos nacionales son principios generales del orden jurdico de la Comunidad y, en cuanto tales, merecen ser respetadas, por lo que los derechos fundamentales, garantas compartidas por todos, forman parte de dichos principios y han de protegerse. La tarea integradora en este aspecto parece incuestionable, nutrindose de fuentes ajenas al derecho comunitario: esos principios generales compartidos por los Estados miembros, los elementos comunes a sus tradiciones constitucionales y los instrumentos internacionales de proteccin de
derechos, en especial, el Convenio de Roma. Y es utilizando esta construccin como el TJCE ha desarro-
jurisprudencia que surge (en ausencia de un catlogo de derechos fundamentales en los

Tratados originarios) a finales de la dcada de los aos sesenta del siglo pasado, que ser
objeto de un reconocimiento formal en el artculo 6.2 del TUE,8 y que en la actualidad
viene a configurar el sistema jurdicamente vigente de los derechos fundamentales de
la Unin. No obstante este entendimiento de los DFUE como principios generales,
habr que tener en cuenta, igualmente, que este vigente sistema jurisprudencial iusfundamental de corte principial comparte su existencia con la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE proclamada el ao 2000 en Niza, toda una Bill of Rights que
naci sin eficacia jurdica vinculante, pero que puede obtenerla (pese al fracaso de la
ratificacin de la Constitucin Europea, que la incorporaba en su Parte II) si el
reciente Tratado de Lisboa (2007) de reforma los Tratados vigentes consigue entrar en
vigor,9 ya que segn el dictado del (primer prrafo del) artculo 6.1 del reformado TUE:
La Unin reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unin Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue
llado todo un completo catlogo jurisprudencial de derechos fundamentales (inviolabilidad de domicilio,

derecho a la vida privada y familiar, libertad de expresin, el principio de nullum crimen, nulla poena sine
lege, etc.).
La Unin respetar los derechos fundamentales tal como se garantizan en el CEDH y tal y como resultan
de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho
comunitario. Procede recordar, igualmente, que la introduccin del apartado d) en el artculo 46 TUE (por
la reforma de msterdam) vino a atribuir formalmente al TJCE la tutela de dichos derechos reconocidos
bajo el formato de principios.
La Conferencia Intergubernamental (CIG) de Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la
Unin Europea (UE), celebrada en Lisboa los das 18 y 19 de octubre de 2007, acord el texto definitivo del
Tratado por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea (el Tratado de Lisboa fue publicado en el Diario Oficial de la UE, el 17 de diciembre de 2007:
2007/C 306/01; puede consultarse en: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:ES:
HTML; la resultante del mismo: las versiones consolidadas de ambos Tratados fueron publicadas en el DO
de la UE el 9 de mayo de 2008, 2008/C 115/01; pueden consultarse en: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:ES:HTML). Este Tratado firmado por dichos lderes europeos el
13 de diciembre de 2007 en Lisboa, con la intencin de que, una vez ratificado por todos y cada uno de los
Estados miembros, entre en vigor antes de las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, pone trmino al
estancamiento o impasse constitucional que viene padeciendo la UE desde que el proceso de ratificacin del
Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa (en lo sucesivo Tratado Constitucional,
Constitucin Europea o TCUE), aprobado en Roma el 29 de octubre de 2004 (DO C 310, de 16 de diciembre de 2004), entrara en crisis cuando, hace ya dos aos, Francia y los Pases Bajos se pronunciaran en referndum en contra de la entrada en vigor del mismo. El de Lisboa no refunda la UE, sino que es un Tratado
de reforma de los Tratados vigentes: el Tratado de la Unin Europea (TUE) y el Tratado de la Comunidad
Europea (TCE); pero es tambin un Tratado, eso s, que recoge, en lo sustancial, el contenido de las previsiones del Tratado Constitucional, introduciendo numerosas y sustanciales modificaciones en los mismos,
como por ejemplo, y por lo que aqu interesa: la significativa sustitucin de la expresin Comunidad
Europea por el trmino Unin en todos los textos; la eliminacin (formal) de la actual estructura en pilares (comunitarizando el tercer pilar, si bien la PESC mantiene mecanismos propios de la cooperacin
intergubernamental); o el reconocimiento de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE con el mismo
valor jurdico que los Tratados (aunque no se integre formalmente en estos) y el mantenimiento, al igual
que la Constitucin europea, del mandato de adhesin de la Unin al Convenio Europeo para la proteccin
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (aquel reconocimiento y ste mandato se establecen, respectivamente, en los apartados 1 y 2 del reformado art. 6 del TUE).
269
adoptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendr el mismo valor jurdico que los Tratados [].10 Es preciso constatar, en cualquier caso, que esa adquisicin de fuerza jurdica vinculante de la Carta, no impedira, de acuerdo con lo previsto en el art. 6.3 de la reforma del TUE11 que el TJCE siga reconociendo y garantizando derechos fundamentales a ttulo de principios generales de la Unin.12
Por otra parte, incluiremos tambin dentro del sintagma DFUE a una serie de
pretensiones subjetivas reconocidas en los mismos Tratados constitutivos. Me refiero,
en primer lugar, a los derechos asociados a la Ciudadana Europea ex arts. 17-22 TCE
(como, por ejemplo, el derecho a la libre circulacin y residencia por el territorio de la
Unin). Y en segundo lugar, a aquellas pretensiones subjetivas esencial y funcionalmente unidas al establecimiento de un mercado interior comunitario, como son las
libertades fundamentales de circulacin de bienes, personas, servicios y capitales,13 y
las clusulas antidiscriminatorias por razn de nacionalidad (art. 12 TCE) o de sexo14
10
11
12
13
14
270
La Carta, proclamada solemnemente por parte del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisin el 12 de
diciembre de 2007 (vspera de la firma del Tratado de Lisboa), fue publicada en el DO de la UE el 14 de
diciembre del mismo ao: 2007/C 303/01; puede consultarse en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriSer.do?uri=OJ:C:2007:303:0001:0016:ES:PDF. Al respecto, entre otros: R. ALONSO GARCA y D.
SARMIENTO, La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea. Explicaciones, concordancias
y jurisprudencia, Thomson/Civitas, Madrid, 2006; A. MANGAS MARTN (Dir.), Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea. Comentario artculo por artculo, Fundacin BBVA, Bilbao, 2008.
Segn el artculo 6.3 del reformado TUE: Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo
para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las
tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarn parte del Derecho de la Unin como
principios generales.
En cualquier caso, a la espera de la mencionada ratificacin de la reforma de Lisboa, la situacin actual, a
efectos de reconocimiento y garanta de los derechos fundamentales de la Unin Europea, sigue estando
regida por el, si se me permite la expresin, Catlogo jurisprudencial de los derechos fundamentales de la
UE, esto es, por el catlogo elaborado caso por caso por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de
Luxemburgo (TJCE) al respecto. En otras palabras, a pesar de que podemos contar con una flamante Carta
de los derechos fundamentales de la UE proclamada en Niza (pero solo a ttulo declarativo, no jurdicamente vinculante), una Carta que fue incorporada a una Constitucin Europea (pero una Constitucin
que no lleg a nacer), una Carta que, segn prev la reforma de Lisboa, puede alcanzar el mismo valor o
eficacia jurdica vinculante que los Tratados (si el Tratado de reforma aprobado en Lisboa es ratificado por
todos los estados), la verdad es que todava, a efectos prcticos, la proteccin normativamente vinculante
de los derechos fundamentales de la UE es la que sigue estando fundamentada y organizada desde aquella
jurisprudencia del TJCE. Por cierto, es interesante sealar en este contexto y con referencia a las menciones que venimos haciendo al CEDH, que la reforma que Lisboa hace al TUE no slo pretende dar valor jurdico (mediante la remisin hecha en el artculo 6.1 TUE) a la Carta de de los derechos fundamentales de
Niza, sino que adems (en el art. 6.2 TUE) establece, de forma idntica al arriba mencionado art. I-9.2 del
Tratado Constitucional, que: La Unin se adherir al Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesin no modificar las competencias de la Unin que
se definen en los Tratados.
Libre circulacin de mercancas (arts. 23-31 TCE); Libre circulacin de personas, servicios y capitales
(arts. 39-60 TCE).
Vase el artculo 141.1 TCE (prohibicin de discriminacin salarial por razn de sexo); y tambin el art. 13
TCE (el cual establece una base jurdica para la adopcin por el Consejo por unanimidad- de actuaciones
normativas destinadas a combatir las discriminaciones por motivos de sexo, de origen racial o tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin sexual all enunciadas).
(pretensiones que, pese a no tener un encuadre dogmtico doctrinalmente pacfico en

la categora de derechos fundamentales en sentido estricto, se configuran claramente como derechos pblicos subjetivos otorgados por el Derecho comunitario que los
ciudadanos de la Unin pueden tambin invocar en una serie de circunstancias).15
Puede ser interesante, a este respecto, no perder de vista que algunas de estos derechos
recogidos en los Tratados aparecen tambin reconocidos en la propia Carta de DFUE.16
II.3. La eficacia vertical de los DFUE

La primera y ms visible caracterstica que presentan los DFUE es la de estar
dotados de una capacidad para funcionar como lmites o barreras de la actuacin del
poder pblico, tanto de las instituciones y organismos comunitarios como de cualquier poder pblico estatal que est operando en el mbito de actuacin de las competencias atribuidas. Ello significa que los particulares pueden invocarlos y oponerlos
jurisdiccionalmente frente a las actuaciones de las instancias de poder que los contradigan. Esta capacidad viene a delimitar as una esfera de actuacin negada o vedada al
poder pblico.
En efecto, el TJCE viene reiterando en numerosas ocasiones que los principios
generales pueden invocarse frente a la actuacin de las instituciones comunitarias,17
pero tambin frente al Estado. Y en este sentido ha declarado que determinadas
actuaciones del poder pblico estatal estn prohibidas por el Derecho comunitario
por ser incompatibles, por ejemplo, con el principio de proteccin de la confianza
legtima y de seguridad jurdica,18 con los derechos fundamentales como principios
15
16
17
18
Sobre la polmica doctrinal respecto a la ubicuidad dogmtica de estos derechos pblicos subjetivos, especialmente de las libertades fundamentales: X. ARZOZ SANTISTEBAN, La relevancia del Derecho de la
Unin Europea para la interpretacin de los derechos fundamentales constitucionales (Revista Espaola de
Derecho Constitucional, 74, 2005, pp. 63 y ss., espec. 70 y ss.).
Vase el artculo 21, relativo a la no discriminacin; o los derechos del captulo V, referido a la
Ciudadana (arts. 39-46). Vale la pena recordar tambin al respecto el dictado del artculo 52.2 de la Carta
cuando seala que los derechos reconocidos por la presente Carta que constituyen disposiciones de los
Tratados se ejercern en las condiciones y dentro de los lmites determinados por stos.
Un ejemplo de alusin del TJCE a los principios generales como fuente de legalidad de la actuacin comunitaria en STJCE BRASSERIE DU PCHEUR Y FACTORTAME (Factortame IV), de 5 de marzo de 1996,
asuntos acumulados C-46 y 48/93, pp. 1029, apdos. 24-30. En relacin al respeto de los derechos fundamentales (en cuanto prinicipios generales del Derecho comunitario) como un requisito para la legalidad de los
actos comunitarios: apartados 33 y 34 del ya mencionado Dictamen 2/94 del TJCE, de 28 de marzo de 1996.
En idntico sentido, por ejemplo, SSTJCE: X v. COMISION, de 5 de octubre de 1994, C-404/92, apdos. 1725; GRANT, de 17 de febrero de 1998, C-249/96, pp. 621 y ss., apdo. 45; o el asunto KADI (de 3 de septiembre de 2008, asuntos acumulados C-402/05 P y 415/05 P, apdo. 284)], sentencia en la que, adems, el TJCE
ha reconocido el carcter de principio constitucional del Tratado CE al hecho de que todos los actos
comunitarios deben respetar los derechos fundamentales, y que el respeto de esos derechos constituye un
requisito de legalidad de dichos actos, cuyo control incumbe al Tribunal de Justicia, en el marco del sistema completo de vas de recurso establecido por dicho Tratado (apdo. 285).
Los principios de proteccin de la confianza legtima y de seguridad jurdica forman parte del ordenamiento jurdico comunitario. Por esta razn, deben ser respetados por las instituciones comunitarias y tambin
271
generales,19 con el principio general de igualdad de trato,20 o con la prohibicin de

discriminacin por razn de la nacionalidad,21 etc.
Cabe sealar que el mencionado carcter de lmite o barrera que presentan los
DFUE como principios generales (y tambin, obviamente, aquellos derechos reconocidos en los Tratados) sera tambin predicable de los derechos reconocidos en la Carta de
DFUE, si sta hubiera entrado ya en vigor.22 Recurdese, en este sentido, el artculo 51.1
de la misma, estableciendo que: las disposiciones de la presente Carta estn dirigidas a
las instituciones, rganos y organismos de la Unin, dentro del respeto del principio de
subsidiariedad, as como a los Estados miembros nicamente cuando apliquen el
Derecho de la Unin. Por consiguiente, stos respetarn los derechos, observarn los
principios y promovern su aplicacin, con arreglo a sus respectivas competencias y
dentro de los lmites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unin.
Conviene tener presente, por lo dems, que la eficacia vertical de la Carta, la cual puede
concretarse en breve de entrar en vigor el Tratado de Lisboa y su reforma del artculo
6.1 del TUE reconociendo a la misma el mismo valor jurdico que los Tratados, se
extendera tanto sobre el mbito comunitario como sobre lo que hoy denominamos tercer pilar, dada la comunitarizacin (tanto a nivel de toma de decisiones como de competencia jurisdiccional del TJCE) del mismo prevista en dicha reforma de Lisboa.23
19
20
21
22
23
272
por los Estados miembros en el ejercicio de los poderes que les confieren las directivas (STJCE ELMEKA NE,
de 14 de septiembre de 2006, asuntos acumulados C-181 a 183/04, apdo. 31; en sentido similar, las SSTJCE:
STICHTING GOED WONEN, de 26 de abril de 2005, C-376/02, p. 3445, apdo. 32; MARKS & SPENCER PLC,
de 11 de julio de 2002, C-62/00; BELGOCODEX, de 3 de diciembre de 1998, C-381/97, p. 8153, apdo. 26).
Vanse, por ejemplo, las sentencias: JOHNSTON, de 15 de mayo de 1986, 222/84 (control jurisdiccional
efectivo en el contexto del requisito profesional como justificacin para una diferencia de trato entre
hombres y mujeres); WACHAUF, de 13 de julio de 1989, C-5/88 (derecho a la propiedad en el contexto de
la organizacin comn de mercados en el sector de la leche y de los productos lcteos); o CARPENTER, de
11 de julio de 2002, C-60/00 (derecho al respeto de la vida familiar en el contexto de una restriccin potencial a la libre prestacin de servicios). Para un estudio comparado de los Derechos Fundamentales econmicos (reconocidos por el Derecho comunitario vs. USA a nivel federal) como lmites a la actividad de los
Estados (miembros de la Unin / federados) vase: T. DE LA QUADRA SALCEDO JANINI, Unidad econmica y descentralizacin poltica, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004.
Sentencia RODRGUEZ CABALLERO, de 12 de diciembre de 2002, C-442/00, apdos. 30-32. Otros casos de
control de la compatibilidad con el principio general de igualdad de disposiciones nacionales adoptadas al
ejecutar un acto comunitario, en concreto, reglamentos, pueden verse en las sentencias: KLENSCH y otros,
de 25 de noviembre de 1986, asuntos acumulados 201/85 y 202/85, apdos. 9-10; GRAFF, de 14 de julio de
1994, C-351/92, apdos. 15-17; y EARL DE KERLAST, de 17 de abril de 1997, C-15/95, apdos. 35-40.
Vanse, por ejemplo, las sentencias: GRAVIER, de 13 de febrero de 1985, C-293/83 (acceso a la formacin
profesional); BLAIZOT, de 2 de febrero de 1988, C-24/86 (acceso a la educacin universitaria); COMISIN
c. BLGICA de 27 de septiembre de 1988, C-42/87 (asignacin por escolaridad); PHIL COLLINS, de 20 de
octubre de 1993, C-92/92 y C-326/92 (derechos de propiedad intelectual); o DATA DELECTA Y FORSBERG, de 26 de septiembre de 1996, C-43/95 (procedimiento judicial).
Sobre los efectos jurdicos que la misma est ya generando, aun careciendo de fuerza jurdica vinculante: R.
ALONSO GARCA y D. SARMIENTO, La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea.., op.
cit., pp. 50 y ss. y 461 y ss.; vase tambin las Conclusiones de la Abogado General Verica Trstenjak, presentadas el 3 de mayo de 2007, C-62/06, espec. apdo. 43.
No obstante, el TJCE seguira, como ahora, careciendo de competencia para controlar las disposiciones relativas al segundo pilar (PESC) as como sobre los actos adoptados sobre la base de stas (primer prrafo del
Una de las consecuencias principales de la eficacia vertical limitante de los DFUE

consiste en que los mismos se configuran como un poderoso factor de integracin
negativa, al convertirlos en lmites comunes de la actuacin del poder pblico, no ya
de las instituciones comunitarias, sino que tambin de los Estados miembros. No cabe
olvidar que los principios generales (y entre ellos los DF) ocupan el nivel ms alto en el
sistema de fuentes comunitario y del tercer pilar (y lo mismo cabe decir, obviamente,
de los derechos subjetivos reconocidos en los Tratados constitutivos, o de los DF reconocidos en la Carta, si entra en vigor la reforma de Lisboa y con ella el ya mencionado
artculo 6.1 TUE). Y lo que es fundamental, el TJCE los viene utilizando como fuente de
legalidad comunitaria,24 considerndolos como principios cuya contravencin constituye una infraccin de este Tratado (TCE) o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin en el sentido del segundo prrafo del artculo 230 del TCE.25 Los principios
generales del Derecho comunitario se constituyen as en parmetro de legalidad comunitaria o de comunitariedad, imponindose sobre toda actuacin normativa de las instituciones comunitarias, as como sobre toda actuacin estatal que entre en el mbito
de aplicacin del Derecho comunitario. Y lo mismo puede decirse en relacin con el
tercer pilar tras las sentencias ADVOCATEN VOOR DE WERELD,26 respecto de la
actuacin de las instituciones, y PUPINO27 respecto de la estatal.
III. La eficacia horizontal de los DFUE

Contrapuesta a la eficacia vertical de los DF o eficacia que protege a los particulares frente al poder pblico, se encuentra la eficacia horizontal de los derechos fundamentales, la cual hace referencia, como es sabido, a la eficacia de los mismos en las relaciones entre particulares o, dicho de otra forma, a su eficacia frente a terceros
(= Drittwirkung). El problema de la afirmacin de una eficacia horizontal de los DF
24
25
26
27
art. 275 TFUE, ledo desde la reforma de Lisboa), de forma que no habra manera de contrastar jurisdiccionalmente su conformidad con respecto a los DFUE, con la excepcin (y esto s es una novedad
respecto a la situacin vigente) de lo establecido en el segundo apartado de dicho artculo acerca de
que, no obstante, el Tribunal de Justicia ser competente para [...] pronunciarse sobre los recursos
interpuestos en las condiciones contempladas en el prrafo cuarto del artculo 263 del presente Tratado
y relativos al control de la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo en virtud del captulo
2 del ttulo V del Tratado de la Unin Europea por las que se establezcan medidas restrictivas frente a
personas fsicas o jurdicas.
Cfr. STJCE BRASSERIE DU PCHEUR Y FACTORTAME (Factortame IV), 5 de marzo de 1996, asuntos
acumulados C-46 y 48/93, pp. 1029, apdos. 24-30. En relacin al respeto de los derechos fundamentales (en
cuanto prinicipios generales del Derecho comunitario) como un requisito para la legalidad de los actos
comunitarios: apartados 33 y 34 del ya mencionado Dictamen 2/94 del TJCE, de 28 de marzo de 1996. En
idntico sentido, por ejemplo, SSTJCE: STJCE X v. COMISION, de 5 de octubre de 1994, C-404/92, apdos.
17-25; GRANT, de 17 de febrero de 1998, C-249/96, pp. 621 y ss., apdo. 45.
STJCE TPFER v. COMISIN, 3 de mayo de 1978, C-112/1977, pp. 1019, apdo. 19.
Sentencia de 3 de mayo de 2007, C-303/05.
Sentencia de 16 de junio de 2005, C-105/03.
273
suele encerrar tanto una cuestin procesal como otra de carcter sustantivo.28 La primera, cuestin hace referencia al tema de la existencia de suficientes mecanismos procesales para exigir la tutela jurisdiccional de los DF en las relaciones inter privatos. La segunda, la cuestin sustantiva, que es la que aqu ms nos interesa ahora, tiene que ver con
la forma y la medida con la que los DF inciden en las relaciones entre los particulares.
Existen diversas posiciones doctrinales al respecto, las cuales van desde aquella
minoritaria que niega la Drittwirkung de los DF en las relaciones jurdico-privadas
(pues ello se casara mal con la defensa de la autonoma privada y la seguridad jurdica), hasta la mayoritaria seguida por quienes la afirman. La posicin mayoritaria, a su
vez, abarca desde quienes sostienen que esa eficacia horizontal solo puede producirse, en su caso, de forma indirecta o mediata (mittelbare Drittwirkung), a travs de la
intermediacin de algn poder pblico (el legislador, especialmente, y los jueces y tribunales), que s est directamente vinculado por esos derechos (eficacia vertical),
hasta quienes defienden una vinculacin constitucional directa e inmediata de los
particulares por parte de los DF de modo que estos puedan ser invocados directamente ex constitutione en las relaciones inter privatos o unmittelbare Drittwirkung29
28
29
274
Sobre sta y/u otras cuestiones relativas al tema vanse, entre otros: J. M. BILBAO UBILLOS, La eficacia de
los derechos fundamentales frente a particulares. Anlisis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
CEPC, Madrid, 1997; A. CLAPHAM, Human rights in the private sphere, Clarendon Press, Oxford, 1993;
B. MARKESINIS, Privacy, Freedom of Expresin and the Horizontal Effect of the Human Rights Bill:
Lessons from Germany, The Law Quarterly Review, 115, 1999, pp. 47 y ss.; R. BRINKTRINE, The
Horizontal Effect of Human Rights in German Constitucional Law: The British debate on horizontality and
the possible role model of the German doctrine of mittelbare Drittwirkung der Grundrechte, European
Human Rights Law Review, 4, 2001, pp. 421 y ss.; C. STARCK, Derechos fundamentales y Derecho privado, REDC, 2002, 22, pp. 65 y ss.; G. TAYLOR, The horizontal effect of Human Rights Provisions, the
German model and its applicability to Common-Law jurisdiction, Kings College Law Journal, 13 (2), 2002,
pp. 187 y ss.; P. DE VEGA, La eficacia frente a particulares de los derechos fundamentales (la problemtica de la Drittwirkung der Grundrechte), en AAVV, Constitucin, Estado de las autonomas y Justicia
Constitucional (libro homenaje al profesor Gumersindo Trujillo), Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 801
y ss.; P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2005; L. M.
DEZ-PICAZO, Sistema de derechos fundamentales, Thomson/Civitas, Madrid, 2008 (3 ed.), pp. 152 y ss.;
J. H. KNOX, Horizontal Human Rights Law, American Journal of International Law, 2008, 102, pp. 1 y
ss.; vanse, igualmente, los artculos dedicados al respecto en el volumen 16, n 5, 2008 de la European
Review of Private Law.; T. GIEGERICH, Injecting Fundamental Rights into Private Law Relations: The
U.S. Approach from a Comparative Perspective, en A. Hoyer et alii (edts.), Gedchtnisschrift fr Jrn
Eckert, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2008, pp. 251 y ss.
Frente a lo que opinan los partidarios de la eficacia mediata, que no dudan en sealar que la intervencin
del legislador es condicin para el reconocimiento mismo del derecho en este plano, creemos que la
mediacin del legislador, que es el modo normal de extender la eficacia de los derechos fundamentales fuera
del contexto tradicional de las relaciones de Derecho pblico, no puede considerarse un trmite indispensable (como no lo es en el campo de las relaciones individuo/Estado). La intervencin del legislador no
tiene, a mi juicio, un carcter constitutivo, sino meramente declarativo. En no pocos casos, el derecho fundamental se podr invocar directamente, en ausencia de una regulacin legal, y podr obtenerse la oportuna satisfaccin, una vez que el juez lleve a cabo, de acuerdo con sus propios criterios, la preceptiva ponderacin. A nuestro juicio, un derecho cuyo reconocimiento depende del legislador, no es un derecho fundamental. Es un derecho de rango legal, simplemente. El derecho fundamental se define justamente por la
indisponibilidad de su contenido por el legislador (J. M. BILBAO UBILLOS, La eficacia de los derechos
fundamentales..., op. cit., pp. 296-297).
(entendiendo, incluso, que la existencia de ley interpuesta al respecto no implica o

genera un cambio respecto a la inmediacin de la eficacia30). En realidad, la cosa
depende, al menos en gran parte, de cada ordenamiento constitucional y de la estructura y contenido de los diferentes DF.31
Ms all de los casos de derechos fundamentales que carecen de eficacia horizontal o de algunos supuestos en los que esta eficacia erga omnes se despliega de forma
directa (o por lo menos, sin la interposicin del legislador), parece bastante claro que
la eficacia horizontal de los Derechos Fundamentales suele actuar o articularse, y es
aconsejable que as sea, a travs de la actuacin del legislador. Es ms, ocurre que, en
30
31
La doctrina de la eficacia inmediata implica, pues, que, con normativa legal de desarrollo o sin ella, es la
norma constitucional la que se aplica como razn primaria y justificadora (no necesariamente la nica)
de una determinada decisin (J M. BILBAO UBILLOS, ibidem, p. 327).
El texto constitucional espaol no ofrecera, en este sentido, datos concluyentes para acoger la tesis de la
eficacia directa frente a terceros de los DF (aunque clusulas como la del mandato de igualdad sustancial
del art. 9.2, la declaracin del art. 10.1 sobre la dignidad de la persona y el respeto a los derechos de los
dems, o especialmente, el reconocimiento expreso de la sujecin de los ciudadanos a la Constitucin del
art. 9.1, suelen esgrimirse a tal efecto) ni tampoco para rechazarla rotundamente. En cualquier caso, y lejos
de generalizaciones, lo que s parece clara es la existencia de una Drittwirkung inmediata de algunos
Derechos fundamentales, por ejemplo de algunos que rigen en el mbito laboral (derechos que se ejercen
normalmente en las relaciones entre particulares) como el derecho de huelga y el derecho a la libertad sindical dentro de la empresa. Sobre todo ello, entre otros: J M. BILBAO UBILLOS, ibidem, pp. 339 y ss.; L.
M. DEZ-PICAZO, Sistema de derechos fundamentales, op. cit., pp. 152 y ss.
La cuestin de la Drittwirkung tambin ha sido y es debatida en el mbito del Convenio Europeo de
Derechos Humanos o CEDH. Aunque es verdad que el art. 25 del mismo excluye la posibilidad de promover una demanda contra un sujeto distinto de los Estados contratantes, de modo que aquella que fuera dirigida contra un particular sera inadmitida ratione personae, no es menos cierto que el TEDH habra admitido cierta eficacia desde el punto de vista procesal- indirecta del Convenio cuando condena a un Estado
por no haber protegido a sus ciudadanos de forma suficientemente efectiva frente las agresiones causadas
por terceros. El fundamento residira en que el CEDH no solo genera en los Estados obligaciones negativas
o prohibiciones de no vulnerar directamente los derechos all reconocidos. El Convenio puede generar tambin en los Estados, sobre la base de la obligacin general de respeto de los derechos fundamentales ex art.
1 CEDH, obligaciones positivas de tutela de esos derechos, obligaciones de impedir la violacin de los mismos por parte de terceros. Vanse en esta lnea, por ejemplo, los casos: YOUNG, JONES y WEBSTER c.
REINO UNIDO (13 de agosto de 1981); el asunto X e Y c. PASES BAJOS (26 de marzo de 1985); LOPEZ
OSTRA c. ESPAA (de 9 de diciembre de 1994); MORENO GMEZ c. ESPAA (de 16 de noviembre de
2004); o EVANS c. REINO UNIDO (10 de abril de 2007); y los casos sealados al final de este trabajo. Sobre
el tema, entre otros: A. CLAPHAM, Human rights in the private sphere, op. cit., pp. 178 y ss.; D. SPIELMANN, Leffet potentiel de la Convention Europenne des Droits de lHomme entre personnes prives,
Droit et Justice, 14, Bruylant, Bruselas, 1995, pp. 19 y ss. (quien seala que el efecto indirecto se puede producir en la medida en que el Convenio forma parte del Derecho interno y los jueces y tribunales aplican las
disposiciones del mismo en las relaciones entre particulares); M. E. GARCA JIMNEZ, El Convenio
Europeo de Derechos Humanos en el umbral del siglo XXI, Universitat de Valencia, Valencia, 1998, pp. 120
y ss.; A. MOWBRAY, The Development of Positive Obligations under the European Convention on
Human Rights by the European Court of Human Rights, Hart Publishing, Oxford, 2004; L. GARLICKI,
Relations between private actors and the ECHR, en A. SAJ y R. UITZ, The Constitution in Private
Relations: expanding constitutionalism, Eleven Int. Publishing, Utrecht, 2005, pp. 129 y ss. En especial
sobre la eficacia del CEDH a la hora de generar obligaciones positivas en el mbito de la tutela penal vid.
E. NICOSIA, Convenzione Europea dei Diritti dellUomo e Diritto Penale, Giappichelli, Turin, 2006; F.
VIGAN, Diritto penale sostanziale e Convenzione Europea dei Diritti dellUomo, Rivista Italiana di
Diritto e Procedura Penale, 2007, pp. 42 y ss.
275
ocasiones, esa eficacia slo puede ser desplegada a travs de una necesaria e imprescindible intermediacin del legislador. Este es el caso que acontece, por ejemplo, cuando
la eficacia de los Derechos Fundamentales frente a los ataques de terceros es/debe concretarse en una proteccin de carcter penal de determinados bienes jurdicos32 (la
proteccin penal de determinados bienes jurdicos como forma de eficacia horizontal
de los Derechos Fundamentales).33 En efecto, existen determinados bienes jurdicos,
como los reconocidos por algunas normas iusfundamentales o normas que atribuyen
derechos fundamentales (v. gr.: vida, integridad fsica, intimidad, honor, etc.) cuya
proteccin, dada la naturaleza del bien y/o la gravedad de las agresiones de que pueden
ser objeto, exige la previsin de una sancin penal. Una previsin que exige, a su vez,
la actuacin del legislador (penal), sea porque la regulacin de las sanciones penales
implica determinar lmites al ejercicio de algunos derechos fundamentales, sea, en
general, porque la regulacin de los delitos y las penas debe hacerse respetando el principio de legalidad penal. Dicho en otras palabras, existen casos en los que la eficacia
horizontal de los Derechos Fundamentales no solo aconseja sino que exige necesariamente la actuacin del legislador penal,34 o viceversa, la legislacin penal estara res-
32
33
34
276
Para un anlisis de la cuestin en el mbito comparado, entre otros muchos: I. LEIGH Horizontal Rights,
the Human Rights Act and Privacy: Lessons from the Commonwealth, The International and Comparative
Law Quarterly, 48(1), 1999, pp. 57 y ss.; T. GIEGERICH, Injecting Fundamental Rights into Private Law
Relations: The U.S. Approach from a Comparative Perspective, op. cit., pp. 251 y ss.; S. GARDBAUM, The
horizontal effect of Constitutional Rights, en Michigan Law Review, 102 (3), 2003, pp. 387 y ss.; J.
MIJANGOS, The doctrine of the Drittwirkung der Grundrechte in the case law of the Inter-American
Court of Human Rights, en Indret (www.InDret.com, enero 2008); o J. CORRIN, From Horizontal and
Vertical to Lateral: extending the effect of Human Rights in post colonial legal systems of the South
Pacific, en Internacional & Comparative Law Quarterly, 58, 1, 2009, pp. 31 y ss.
Sobre la relacin entre Constitucin y Derecho penal, entre Derechos Fundamentales y Derecho penal,
vase, entre otros: K. TIEDEMANN, Constitucin y Derecho penal (REDC, 33 1991, pp. 145 y ss.), quien,
sin perjuicio de recordar la idea de que el orden de valores jurdico-constitucional y el orden legal jurdico-penal son espacios relativamente autnomos (p. 148), aborda el tema de los mandatos constitucionales
para legislar penalmente, y seala que en lo que se refiere al ordenamiento penal de bienes jurdicos, desde
el punto de vista constitucional, se puede proponer lo siguiente: un reducido mbito de ese ordenamiento,
en especial el de la proteccin de la vida y de la integridad corporal, as como de otros bienes jurdicos fundamentales, como la libertad ambulatoria y la propiedad, coinciden sustancialmente con valores constitucionales fundamentales. En este mbito corresponde al Estado un deber de proteccin penal que deriva de
los derechos fundamentales y del orden de valores que stos materializan... (p. 167). Vid. tambin: L. FELDENS, Direitos fundamentais e deveres de proteo penal: a interveno penal constitucionalmente obrigatria, Iustel, Revista General de Derecho Constitucional 6, 2008, pp. 1-67.
Es interesante observar, en este sentido, que, mientras la eficacia vertical de los Derechos Fundamentales
(de cualquier sistema iusfundamental) sobre el mbito penal se predica, no exclusiva pero s de forma predominante respecto de aquellos Derechos Fundamentales relacionados con las garantas que debe tener el
posible imputado-acusado-procesado-... (e.g.: principio de legalidad, irretroactividad de la norma penal,
presuncin de inocencia, prohibicin de analoga, non bis in idem, etc.), los Derechos Fundamentales que
se ven involucrados cuando hablamos de eficacia horizontal (penal) son, de forma principal, los relacionados con las pretensiones jurdicas subjetivas iusfundamentales atinentes a la posicin de la vctima de la
agresin merecedora de sancin penal (e.g.: derecho a la vida, inviolabilidad de domicilio, intimidad, etc.).
A este respecto, conviene sealar que entender como necesaria esta actuacin no significa decantarse por
una determinada postura en el debate acerca de si la intervencin legislativa en materia de eficacia horizontal de los DF es simplemente declarativa o, de otro modo, viene a constituir la eficacia erga omnes de
pondiendo (tambin) a la finalidad de proteger la eficacia de ciertos derechos fundamentales en determinadas circunstancias (proteccin frente al homicidio, el allanamiento de morada, las escuchas telefnicas sin consentimiento, las coacciones ejercidas con objeto de impedir el ejercicio de un DF por parte de un tercero, etc.).35
Si echamos un vistazo al Derecho comunitario, es posible observar la existencia
de Derechos Fundamentales que, por su propia naturaleza, slo pueden invocarse
frente al poder pblico (comunitario o estatal que aplica el Derecho comunitario). Ese
sera el caso, por poner un par de ejemplos entre los Derechos Fundamentales entendidos como principios generales del Derecho, de los derechos relativos a la tutela judicial36 o a la irretroactividad de las normas penales;37 o, poniendo ejemplos de aquellos derechos relativos al estatus de ciudadana europea, del derecho a la proteccin
diplomtica y consular (art. 20 TCE) o del derecho de peticin ante el Parlamento
Europeo (art. 21 TCE).
Luego, en el extremo contrario, existen otros Derechos Fundamentales a los que
la jurisprudencia del TJCE ha reconocido efecto horizontal directo (nos volvemos a
referir a supuestos que se mueven en el mbito de aplicacin del Derecho comunitario).38 Este sera el caso de algunos derechos expresamente reconocidos en los
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38
un DF (por ejemplo: derecho a la vida), de aquel que es tutelado (frente a terceros) a travs de la proteccin
penal de un determinado bien jurdico (e.g., vida). Ello es debido a que, aunque no parece posible deducir
ilcitos penales directamente de la Constitucin, bien se podra afirmar la existencia de mandatos constitucionales de criminalizacin en el sentido de mandatos constitucionales que estaran impidiendo que el legislador despenalizase o dejase de penalizar determinadas conductas, como las agresiones a la vida o a la inviolabilidad del domicilio, etc. (sobre ello, por ejemplo, vid. J. M. BILBAO UBILLOS, La eficacia de los
Derechos Fundamentales..., op. cit., p. 294).
Puede ser interesante no perder de vista aquellas ideas que recuerdan que, en los Estados con democracia
consolidada, las agresiones a los derechos humanos provienen, en general, no de parte de los poderes pblicos, sino de personas privadas; o que el Derecho Penal no debe ser entendido slo como lmite a la libertad, sino tambin como instrumento de tutela de los derechos del hombre; que el garantismo penal no debe
ser unilateral, poniendo ms el acento en los derechos del reo que en los de la vctima; etc. (Cfr. sobre ello,
F. MANTOVANI, La proclamazione dei diritti umani e la non effettivit dei diritti umani, en Rivista
Italiana di Diritto e Procedura Penale, 2008 (pp. 40 y ss.), pp. 42 y ss.; quien se remite, al respecto, a otro
previo artculo suyo en la misma revista: La criminalit: il vero limite alleffettivit dei diritti e libert nello
Stato di diritto, 1999, pp. 201 y ss.)
Reconocido como principio general del Derecho comunitario en numerosas sentencias del TJCE, como por
ejemplo: JOHNSTON (de 15 de mayo de 1986, C-222/84); HEYLENS (de 15 de octubre de 1987, C-222/86);
BORELLI (de 3 de diciembre de 1992, C-97/91); COOTE (de 2 de septiembre de 1998, C-185/97); UPA (de
25 de julio de 2002, C-50/00 P); PROMUSICAE (de 29 de enero de 2008, C-275/06).
Cfr. SSTJCE: KIRK (de 10 de julio de 1984, C-63/83): FEDESA (de 13 de noviembre de 1990, C-331/88) o
Procesos penales c. X. (de 12 de diciembre de 1996, asuntos acumulados C-74 y 129/95).
Sobre la eficacia horizontal de los Derechos Fundamentales comunitarios: A. CLAPHAM, Human rights in
the private sphere, op. cit., pp. 245 y ss.; B. DE WITTE, The past and future role of the European Court of
Justice in the protection of Human Rights, en P. ALSTON (ed.), The EU and Human Rights, Oxford
University Press, Oxford, 1999, pp. 859 y ss., espec. p. 874; T.O. GANTEN, Die Drittwirkung der
Grundfreiheiten: die EG -Grundfreiheiten als Grenze der Handlungs- und Vertragsfreiheit im Verhltnis
zwischen Privaten, Berlin, Duncker und Humblot, 2000; M. AVBELJ, Is there Drittwirkung in EU Law?,
en A. SAJ y R. UITZ, The Constitution in Private Relations: expanding constitutionalism, op. cit., pp. 145
y ss.; A. FERRARO, Le disposizioni finali della Carta di Nizza e la multiforme tutela dei diritti delluomo
nello spazio giuridico europeo, Riv. Ital. Dir. Pubbl. Comunitario, 2005, pp. 503 y ss., espec. 525 y ss.; T.
277
Tratados, como el de no ser discriminado por razn de la nacionalidad contenido en

el art. 1239 (y, de forma ms concreta, de algunas manifestaciones especficas del
mismo en determinados mbitos tales como las recogidas en los arts. 39 libre circulacin de trabajadores-40 y 49 libre prestacin de servicios-); del derecho la igualdad
de retribucin entre trabajadores y trabajadoras para un mismo trabajo o para un trabajo de igual valor (art. 141 TCE);41 el TJCE ha reconocido tambin, en algn caso, la
posible eficacia horizontal directa del derecho a la libre circulacin de mercancas (en
contraposicin al ejercicio de los derechos de propiedad intelectual).42
Ms difcil de constatar parece la cuestin de la eficacia horizontal directa de los
Derechos Fundamentales en su formato de principios generales del Derecho comuni-
39
40
41
42
278
TRIDIMAS, The General Principles of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2006, 2 ed., pp. 47 y ss.; P.
CRAIG, EU Administrative Law, Oxford University Press, Oxford, 2006, pp. 498 y ss.; X. GROUSSOT y H. H.
LIDGARD, Are There General Principles of Community Law Affecting Private Law?, en U. BERNITZ, J. NERGELIUS et alii (edts.), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International,
Austin, Boston, etc., 2008, pp. 155 y ss.; M. D. SNCHEZ GALERA, Fundamental Rights and Private Law in
Europe: A Fundamental Right to Environment, en European Review of Private Law, 16, 5, 2008, pp. 759 y ss.;
M. SCHILLIG, The interpretation of European Private Law in the Light of Market Freedoms and EU
Fundamental Rights, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 15, 2008, pp. 285 y ss.
Muy interesantes son, tambin, respecto a este tema, las Conclusiones de algunos Abogados Generales
como, por ejemplo, las de M. Poiares Maduro, de 23 de mayo de 2007, en el asunto THE INTERNATIONAL TRANSPORT WORKERS FEDERATION, C-438/05, apdos. 29 y ss.; o las de E. Sharpston, presentadas el 22 de mayo de 2008, en el asunto B. BARTSCH, C-427/06, apdos. 78 y ss. Cabe recordar la opinin
de dicha Abogado General segn la cual parece inexacto utilizar los trminos efecto directo (ya sea vertical u horizontal) para describir el impacto de un principio general de Derecho comunitario. El efecto
directo de un artculo del Tratado o de la disposicin de una Directiva significa que el individuo puede
tomar el claro, preciso e incondicional texto de Derecho comunitario y apoyarse en l para dejar sin efecto alguna disposicin contraria de Derecho nacional (o para rellenar una laguna). Por el contrario, un principio general de Derecho comunitario se aplica a un conjunto de normas legislativas, y afecta a la interpretacin que debe darse a stas. Algunas veces, puede significar que no puede permitirse determinada interpretacin. Pero el principio general no acta, como tal, para sustituir a un texto legislativo existente. En
consecuencia, opino que no tiene efecto directo, aunque pueda inequvocamente afectar, y a veces afecte, a la solucin jurdica adecuada. (apdo. 78).
Si la STJCE W. WILHELM (de 13 de febrero de 1969) ya le reconoca efecto directo a tal precepto, la recada en el asunto WALRAVE (de 12 de diciembre de 1974) entendi que ste tena incluso efecto directo
horizontal, esto es, entre particulares.
En el caso ANGONESE, que trataba sobre el acceso al empleo en la banca privada, el TJCE declar que la
prohibicin de discriminacin por razn de la nacionalidad establecida en el artculo 39 TCE rega, igualmente, en las relaciones entre particulares (de 6 de junio de 2000, C-281/98, apdo. 36).
Cfr. SSTJCE: DEFRENNE II (de 8 de abril de 1976, C-43/75); COLOROLL PENSION TRUSTEES (de 28 de
septiembre de 1994, C-200/91), en la que se seala que dicho artculo (ex 119) genera derechos para los
particulares que los rganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar. Habida cuenta del carcter
imperativo de dicha disposicin, la prohibicin de discriminaciones entre trabajadores masculinos y femeninos se impone no nicamente a la actividad de las autoridades pblicas, sino que se extiende asimismo a
los contratos entre particulares, as como a todos los convenios que se formalizan para regular, de forma
colectiva, el trabajo por cuenta ajena; vanse, igualmente: GERSTER (de 2 de octubre de 1997, C-1/95);
SUSANNE LEWEN (de 21 de octubre de 1999, C-333/97).
El Abogado General M. Poiares Maduro seala al respecto (cfr. las conclusiones ya citadas al asunto C438/05, apdo. 44), por ejemplo, los asuntos HAG GF (de 17 de octubre de 1990, C-10/89, apdos. 15 y ss.) o
IHT (de 22 de junio de 1994, C-9/93, apdos 41 y ss.)
tario. Y no por falta de apoyo doctrinal al respecto, sino por la ausencia al menos por
ahora- de una casustica jurisprudencial clara que lo corrobore (el reconocimiento de
dicha eficacia al principio general a la igualdad de trato se ha hecho siempre existiendo una disposicin normativa comunitaria en la que apoyarse).43 No obstante, y
pasando al plano hipottico, no parece descabellado pensar en una posible eficacia
horizontal directa de un DF (en cuanto principio general del Derecho comunitario)
como el derecho a formar parte de un sindicato y a participar en las actividades sindicales.44 Por otra parte, tampoco cabe descartar que algunos de los derechos reconocidos en la Carta de Niza, como el derecho a emprender medidas o acciones de conflicto colectivo, incluida la huelga (del artculo 28 de la misma), puedan llegar a tener
efectos erga omnes, siempre que dicha Carta alcance eficacia jurdica vinculante45 [si
bien, es justo recordarlo, una lectura estricta del ya recordado artculo 51.1 de la
Carta, parece descartar el efecto horizontal directo -aunque no el indirecto- de las
disposiciones all contenidas al establecer expresamente como (nicos?) destinatarios
de la misma a las instituciones, rganos y organismos de la Unin y a los Estados
miembros nicamente cuando apliquen Derecho de la Unin46].47
Pero al margen de estos casos, hay que entender que, al igual que sucede con los
Derechos Fundamentales reconocidos en las Constituciones nacionales, la eficacia de
los DFUE en las relaciones entre particulares (la eficacia protectora de los mismos
frente a los ataques de terceros) tiene vocacin de ser articulada a travs de la actuacin del poder pblico, especialmente del legislador.48 Y hay que colegir igualmente
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48
Vanse los casos apuntados al hilo del prrafo anterior del texto principal. Cabra mencionar, quizs, a ttulo de salvedad el reconocimiento de eficacia horizontal al derecho a la igualdad de trato con independencia de la edad (no discriminacin por razn de la edad) como principio general del Derecho comunitario en
el asunto MANGOLD (de 22 de noviembre de 2005, C-144/04), resolucin en la que se reconoci (en cuanto principio general) la prohibicin de discriminacin por razn de la edad en una relacin inter privatos
aunque no exista una disposicin normativa con efecto directo horizontal al efecto. Vase, al respecto, por
ejemplo, las Conclusiones de la Abogado General V. Trsrenjak, en el asunto CARP Snc DI L. MOLERI, C80/06, de 29 de marzo de 2007, apdos. 69 y 70. Sobre la aplicacin horizontal de los principios generales del
Derecho comunitario vase tambin las ya aludidas Conclusiones de la Abogado General E. Sharpston al
asunto B. BARTSCH (C-427/06), apdos. 78 y ss. Sobre la impedancia del case law a establecer obligaciones
inter privatos derivadas de los principios generales sin apoyo en disposiciones de los Tratados: T. TRIDIMAS, The General Principles of EU Law, op, cit., pp. 47 y ss.
Derecho reconocido en SSTJCE como: RUTILI (de 28 de octubre de 1975, C-36/75); o UNION SINDICALE (de 8 de octubre de 1974, C-175/73).
El TJCE viene invocando el 28 de la Carta aun antes de que est adquiera fuerza jurdica vinculante. As,
por ejemplo, en la STJCE INTERNATIONAL TRANSPORT WORKERSFEDERATION (de 11 de diciembre de 2007, C-438-05, apdos. 43 y 44).
Teniendo en cuenta, eso s, la nocin comunitariamente amplia o allargata de la State action o State emanation.
Al respecto, por ejemplo: P. CRAIG, EU Administrative Law, op. cit., pp. 498 y ss.; FERRARO, Le disposizioni finali della Carta di Nizza e la multiforme tutela..., op. cit., pp. 525 y ss.
Es usual sealar, en este sentido, que las normas relativas a los derechos fundamentales, normas iusfundamentales que se reconocen para articular las relaciones entre los particulares y el poder pblico, se transforman en normas jurdicas que se aplican entre particulares, ilustrando que dicho poder pblico es el tercero en todo litigio entre particulares y lo es a travs de la propia Ley y del Juez que la aplica [M. SHAPI
279
que, en ocasiones, esa intermediacin legislativa debera ser no slo aconsejable sino,
adems, necesaria, al menos siempre que las medidas de tutela frente a ataques de terceros pasen por prever limitaciones al ejercicio de los Derechos Fundamentales (no
obstante un eventual relajado entendimiento de lo establecido al respecto por el art.
52.1 de la propia Carta de Niza).49
En cualquier caso, llegados aqu es necesario constatar una cuestin bsica: la eficacia horizontal de los DFUE se articula normalmente a travs del necesario concurso o intermediacin del legislador estatal, pese a que pueda existir, en su caso, una
eventual participacin del legislador europeo. Ello es debido a que la Unin Europea
carece de una competencia in genere para regular en materia de Derechos
Fundamentales (sin perjuicio de de facultades especficas para la regulacin de algunos de ellos).50 La UE, que est capacitada para imponer que los DFUE acten como
49
50
280
RO y A. STONE SWEET, On Law, Politics & Judicialization, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 35;
cita tomada de las ya sealadas Conclusiones del Abogado general M. Poiares en el asunto C-438/05, apdo.
39. En estas conclusiones, se entiende adems (apdo. 38), que el conocido caso SCHMIDBERGER (de 12 de
junio de 2003, C-112/00), caso que se activo y desarroll como una accin de un particular frente al Estado,
fue un asunto que el TJCE vino a resolver contraponiendo la eficacia horizontal del principio fundamental
de libre circulacin de mercancas- al derecho a la libre circulacin de unos manifestantes; un asunto que
demuestra, a la postre, la inexistencia de diferencias esenciales entre el efecto horizontal directo e indirecto. Vase, tambin, al respecto: M. KUMM y V. FERRERES, What Is So Special about Constitutional
Rights in Private Litigation? A Comparative Analysis of the Function of State Action Requirements and
Indirect Horizontal Effect, en A. SAJ y R. UITZ, The Constitution in Private Relations, op. cit., pp. 241
y ss., espec. 253]; T. GIEGERICH, Injecting Fundamental Rights into Private Law Relations: The U.S.
Approach from a Comparative Perspective, op. cit., pp. 251 y ss.;
El art. 52.1 de la Carta establece que cualquier limitacin del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deber ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos
derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, slo podrn introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de inters general reconocidos por
la Unin o a la necesidad de proteccin de los derechos y libertades de los dems. Y segn parece, la inicial introduccin del trmino ley en este artculo (Carta 4149/00, Convencin 13) se hizo desde la idea de
entenderla en la misma lnea que lo hace el TEDH (respecto los arts. 8, 9, 10 y 11) del CDH, esto es, como
ley en sentido material y no en sentido formal (cfr. T. GROPPI, Art. 52. Portata dei diritti garantiti, en
R. BIFULCO, M. CARTABIA y A. CELOTTO, LEuropea dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea, Il Mulino, Bologna, 2001, p. 354. Es importante sealar, en cualquier caso,
que ni las Explicaciones a la Carta elaboradas por la I Convencin, ni las que derivan de los retoques dados
por la Convencin que elabor el Tratado Constitucional (2004), ni obviamente las del 2007 (2007/C
303/02; DOCE 14 de diciembre de 2007) establecen nada en este sentido.
Es verdad que los Tratados constitutivos reconocen a las instituciones capacidades de actuacin comunitaria en materias relativas a derechos fundamentales; pero se trata bsica y especificadamente de capacidades
relativas a las libertades fundamentales, a la igualdad de trato (arts. 12, 13 y 141.3 TCE), a los derechos de
ciudadana o a la capacidad regulativa dentro de la accin exterior comunitaria en la poltica de cooperacin al desarrollo (art. 177 TCE). El Derecho comunitario y la UE no tienen una competencia normativa
general para regular en materia de derechos fundamentales. Tal y como seal el TJCE: ninguna disposicin del Tratado confiere a las Instituciones comunitarias, con carcter general, la facultad de adoptar normas en materia de derechos humanos o de celebrar convenios internacionales en este mbito (apdo. 27 del
Dictamen 2/94 del TJCE, de 28 de marzo de 2006, sobre la Adhesin de la Comunidad Europea al Convenio
para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales).
Por otra parte, es posible sealar la existencia de una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea, con sede en Viena (Fundamental Rights Agency o FRA, creada mediante Reglamento del Consejo
barreras de la actuacin del poder pblico estatal, que lo est tambin para actuar normativamente en materia de libertades de mercado o en lo que se refiere a la igualdad
de trato, carece sin embargo de una competencia para regular y limitar la libertad
individual, la libertad de expresin, el derecho de reunin o cualquiera de los
Derechos Fundamentales clsicos. La Unin y el legislador slo podrn actuar normativamente en este campo, y por tanto, tambin en la articulacin normativa de una
eficacia inter privatos de los DFUE, en la medida que haya atribuciones competenciales especficas al respecto por parte de los Estados, atribuciones, a la postre, para regular (tutelar y limitar) derechos fundamentales en determinadas situaciones. El legislador de la Unin puede participar ms o menos en la articulacin de una eficacia horizontal de los DFUE (no expresamente reconocidos en los Tratados), pero esa eficacia
solo se perfeccionar con la actuacin del legislador estatal de los derechos fundamentales. Llegados aqu, hay que sealar que la inexistencia de una competencia general
de la UE en materia de regulacin de Derechos Fundamentales puede hacer pensar
que los DFUE solo tienen eficacia vertical y carecen de eficacia horizontal cuando sta
deba articularse a travs de la ley. Sin embargo, eso sera tanto como admitir que esos
derechos solo rigen en ocasiones o parcialmente. Lo que en realidad ocurre es que su
eficacia horizontal, que existe, se vehicula y acta (normalmente, salvo atribucin
especfica a la Unin) a travs del legislador nacional, que es el competente en materia de regulacin de los DF. Pero ello no solo es una posibilidad o una componenda.
Es una obligacin del legislador estatal. Ello significa que la desproteccin civil o
penal (o la no suficiente proteccin) de un determinado Derecho Fundamental, como
por ejemplo, pongamos por caso, la que podra producirse al despenalizar el allanamiento de morada, no solo sera inconstitucional, sino que, tratndose del mbito de
aplicacin del Derecho de la UE, y por tanto de los DFUE, sera en primer lugar, contrario a ese Derecho, generando un evidente incumplimiento estatal (que puede dar
lugar a la correspondiente responsabilidad extracontractual estatal).
Por lo dems, resta apuntar que la eficacia horizontal de los DFUE no solo se
articula, en su caso, a travs del legislador sino que tambin hace lo propio con el Juez
nacional encargado de aplicar el Derecho de la Unin,51 Derecho que debe ser acor-
51
n 168/2007, de 15 de febrero de 2007, DO L 53/2, de 22 de febrero de 2007; que viene a suceder al

Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia, creado en 1997, por el Reglamento 1035/97), un organismo de derecho pblico con personalidad jurdica propia, que ha sido creado para avanzar en la tarea de la
proteccin y la promocin de los DF de la UE. No obstante ello, y sin nimo de pretender escatimar ningn
juicio positivo a dicha configuracin institucional y a las funciones que se le encomiendan (consultivas,
informadoras, etc.; vase el artculo 4 del Reglamento), puede ser interesante traer a colacin que la propia
regulacin de la Agencia deja entrever con cierta claridad las limitaciones de la capacidad de la Unin para
actuar de forma activa en materia de DFUE. Pinsese, por ejemplo, en el dato que dicha Agencia ha sido creada sobre la base jurdica de la clusula de imprevisin del art. 308 TCE (confirmando as la ausencia de un
precepto base que prevea en trminos generales la competencia para actuar en materia de DF); o que el
Reglamento que la articula le excluye expresamente la posibilidad de que pueda llevar a cabo un control
jurisdiccional de la actividad institucional utilizando dichos derechos como parmetro de legalidad, etc.
E incluso sobre la Administracin, como se deduce de la STJCE FRATELLI COSTANZO (de 22 de junio de
1989, C-103/88).
281
de con los DFUE. Ese Juez (el juez nacional como Juez comunitario), que est vinculado vertical o negativamente a desarrollar su labor desde el respeto a esos derechos,
est tambin obligado a hacerlos respetar cuando tenga que intervenir en el mbito de
las relaciones entre particulares. Y en este sentido, como es conocido, uno de los instrumentos de los que dispone el juez nacional en cuestin a la hora de tutelar los
DFUE es el de realizar (o estar obligado a realizar) una interpretacin del Derecho que
debe aplicar que sea conforme a los mismos, a su eficacia tambin en las relaciones
entre particulares.52
52
282
Sobre la interpretacin conforme: R. ALONSO GARCA, La interpretacin del Derecho de los Estados
conforme al Derecho Comunitario: las exigencias y los lmites de un nuevo criterio hermenutico, Revista
Espaola de Derecho Europeo, 28, 2008, pp. 385 y ss.; M. SCHILLIG, The interpretation of European
Private Law in the Light of Market Freedoms and EU Fundamental Rights, op. cit., pp. 285 y ss., espec.
297 y ss. y 308 y ss.
Diversidade Cultural no Direito Internacional

em um Horizonte de Justia Internacional
Fabiana de Oliveira Godinho1
Sumrioo: I. Introduo: Diversidade Cultural e Justia Internacional II. Diversidade cultural como um conceito do
direito internacional positivo III. Diversidade Cultural e Direitos Humanos IV. Reflexes Finais Diversidade
Cultural no Direito Internacional: justia internacional?
I. Introduo: Diversidade Cultural e Justia Internacional

A Cultura e o Direito Internacional esto intimamente interligados. Em uma
perspectiva mais ampla, a cultura representa um elemento constitutivo do Direito
Internacional. Como produo humana, por outro lado, o Direito Internacional
constitui, ele prprio, cultura. Em meio a essa constelao, contextos culturais
impem, a todo momento, barreiras de difcil transposio realizao e ao desdobramento dos valores consagrados na ordem jurdica internacional. A questo da realizao da justia por meio do Direito Internacional em um contexto de diversidade
cultural no pode ser analisada sem a considerao dessa complexa realidade. Os prprios conceitos de justia2 e de cultura,3 subjacentes a esse questionamento,
encerram noes bastante fluidas e abrangentes,4 que prenunciam a complexidade
das reflexes aqui propostas.
Sobretudo a partir dos anos 90, a diversidade cultural mundial vem impondo
desafios diretos funo e estrutura do Direito Internacional.5 Diversos so os fato1
4
5
LL.M. com nfase em Direito Internacional Pblico na Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg. Professora

da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e do Centro Universitrio UNA (2004-2006, Belo
Horizonte). Doutoranda da Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg. Pesquisadora do Max Planck Institute
for Comparative Public Law and International Law (Heidelberg).
O termo justia expressamente utilizado no Direito Internacional, por exemplo, na Carta da ONU. O artigo 1 do documento exige que os Estados persigam os objetivos das Naes Unidas de acordo com os princpios da justia e do direito internacional. Essa frmula oferece indcio de que justice constitui algo mais
do que simples vnculo a tratados internacionais, direito costumeiro e princpios gerais de direito. Ver R.
Wolfrum, Prembulo e Objetivos, in: B. Simma (Ed.) The Charter of the United Nations, 2002, p. 36 e p. 43.
O conceito de cultura aqui utilizado abrange o conjunto das percepes coletivas e do modo de vida de uma
sociedade ou grupo social, incluindo seus costumes, concepes morais, sistemas de valores, tradies, atividades econmicas etc. Esta interpretao ampla da noo de cultura tambm utilizada no prembulo da
Declarao sobre Diversidade Cultural da UNESCO: Cultura (...) abrange, alm das artes e das letras, os
modos de vida, as maneiras de viver juntos, os sistemas de valores, as tradies e as crenas.
Como ressaltam T. Kelly e M. Dembour, Justice is often invoked but rarely defined T. Kelly/M.
Dembour, Paths to International Justice, 2007, p. 8.
Para um panorama geral, ver M. Iovane, The Universality of Human Rights and the International
Protection of Cultural Diversity: Some Theoretical and Practical Considerations, International Journal on
Minority and Group Rights, 14(2007), p. 231-262.
283
res e acontecimentos que despertaram (e ainda despertam), na comunidade internacional, o olhar mais aguado para a diversidade de culturas que a compem.6 Nesse
processo, o movimento de globalizao e de consequente intensificao dos contatos
e dos dilogos entre as culturas exigem do Direito Internacional respostas cada vez
mais direcionadas, especialmente no que tange ao problema da potencial ameaa
diversidade cultural.
No mbito universal, sobretudo os debates no contexto da UNESCO determinaram o desenvolvimento e o delineamento da noo de diversidade cultural.7 Esta
noo foi formalmente enunciada na Declarao da UNESCO do ano de 2001,8 sendo
descrita como fonte de intercmbios, de inovao e de criatividade9 e como elemento constitutivo do patrimnio comum da humanidade.10 A diversidade cultural
compreendida como fator de desenvolvimento humano, na medida em que promove
uma existncia intelectual, afetiva, moral e espiritual11 mais satisfatria. O documento declara, ainda, que a defesa da diversidade cultural () inseparvel do respeito dignidade humana. A proteo da diversidade das culturas exige, portanto, o
compromisso de respeitar os direitos humanos e as liberdades fundamentais, em particular os direitos das pessoas que pertencem a minorias e dos povos autctones.12
O enunciado formal na Declarao da UNESCO acompanhado por inovaes
na ordem jurdico-normativa internacional. De grande significado a adoo da
Conveno da UNESCO sobre a proteo e promoo da diversidade das expresses
culturais no ano de 2005 (II). Esse documento aplica-se, a princpio, ao conflito entre
polticas culturais nacionais e comrcio mundial, servindo, portanto, a um contexto predominantemente econmico. No obstante, seu texto incorpora um abrangente
marco normativo vinculante para a proteo especfica e direta da diversidade cultural no mundo. A Conveno refora duas tendncias distintas e complementares no
Direito Internacional (III): por um lado, o reconhecimento, por meio da elaborao
de marcos normativos especiais, da existncia culturalmente diversificada dos indivduos, grupos e povos; por outro, a considerao das diferenas culturais na aplicao
das normas e princpios vigentes do Direito Internacional.
6
7
8
9
10
11
12
284
Dentre esses fatores, destacam-se tanto experincias concretas de desenvolvimento de Estados multiculturais quanto reflexes tericas sobre direitos de grupos e multiculturalidade. Para um panorama geral, ver G.
Nolte, Kulturelle Vielfalt als Herausforderung fr das Vlkerrecht, in: Nolte/Keller/von Bogdandy et.al.
(Ed.) Pluralistische Gesellschaften und Internationales Recht, 2008, p. 1 ss. Ver, ainda, A. von Bogdandy,
Die Europische Union und das Vlkerrecht kultureller Vielfalt Aspekte einer wunderbaren
Freundschaft in: Nolt/Keller/von Bogdandy et. al. (Ed.), 69 ss.
Sobre esse desenvolvimento no mbito da UNESCO, ver S. von Schorlemer, Cultural Diversity, in: R.
Wolfrum (Ed.) Max Planck Encyclopedia of Public International law, Oxford 2008, em edio.
UNESCO Universal Declaration on Cultural Diversity, Paris, 2 November 2001, UNESCO Doc. 31C/Res.25,
Annex I; ILM 41, 57 (2002).
Artigo 1.
Ibid.
Artigo 3.
Artigo 4.

A dinmica do Direito Internacional revela e, ao mesmo tempo, exige uma nova

postura da comunidade internacional no trato da diversidade cultural. Velando por
uma relao mais digna entre os atores dessa diversidade, essa dinmica, longe de ser
o fator definitivo, carrega um indiscutvel potencial para o futuro estabelecimento de
relaes mais equilibradas entre os sujeitos da comunidade internacional. A criao de
circunstncias adequadas para o desenvolvimento pleno das culturas e a coexistncia
equilibrada entre elas constitui, por fim, o parmetro de justia internacional que
guia as reflexes aqui propostas.13
Considerando-se a realidade especfica da Amrica Latina, a temtica da identidade cultural, da riqueza de planos culturais, bem como o histrico de negligncia
dessa diversidade no passado constituem fatores de convergncia entre os Estados e
entre as culturas que os compem. Nessa perspectiva, e tendo em vista a relao de
complementaridade entre os frameworks internacional, regional e local, avanos no
Direito Internacional para a proteo da diversidade cultural aparecem, tambm,
como criao de parmetros mnimos comuns para a busca de maior justia cultural
naquela regio. Sem a inteno de exaurir o tema em sua complexidade, as reflexes
aqui conduzidas devem servir, por fim, como tmido impulso ao pensar o Direito,
sob uma perspectiva de integrao, na Amrica Latina.
II. Diversidade cultural como um conceito do direito internacional

positivo
A Conveno da UNESCO sobre a proteo e promoo da diversidade das
expresses culturais foi adotada no dia 20 de outubro de 2005,14 como resultado de
longas discusses sobre o status dos bens culturais e das prestaes de servios no contexto das normas da Organizao Mundial do Comrcio (WTO).15 A questo central
a esses debates a existncia de um conflito fundamental entre cultura e comrcio
mundial, reforado pela globalizao e pela consequente intensificao do intercmbio cultural em escala global.16 Os efeitos negativos da globalizao, sobretudo sobre
culturas no-dominantes e indstrias culturais mais fracas, inspiraram movimentos
contrrios incluso dos produtos e servios culturais no sistema de comrcio mundial sem barreiras. Esses contra-movimentos firmaram o caminho adoo de um ins13
14
15
16
As reflexes aqui propostas no consideram, portanto, os importantes fundamentos filosficos e filosficojurdicos do conceito de justia internacional.
UNESCO Doc. 33C/23, 4.8.2005, Paris 2005, Annex V.
Para um panorama geral, ver S.v. Schorlemer, Kulturpolitik im Vlkerrecht verankert, in: Deutsche UNESCO-Kommission e.V. (Ed.) bereinkommen ber Schutz und Frderung der Vielfalt kultureller
Ausdrucksformen, 2006, p. 40 ss.
De forma geral, sobre o conflito entre cultura e comrcio mundial, ver T. Voon, Cultural Products and the
World Trade Organization, Cambridge 2007, p. 3 ss. Ver, ainda, R. J. Neuwirth, United in Divergency: A
Commentary on the UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural
Expression, ZaRV 66(2006), p. 820-862 (821 ss.).
285
trumento jurdico internacional vinculante.17 Diante do reconhecimento de um elemento de identidade inerente aos produtos e servios culturais, e que ultrapassa o
carter puramente econmico dos mesmos, a Conveno da UNESCO visa a fortalecer a soberania dos Estados na definio de polticas e medidas relacionadas s expresses culturais em seus territrios, com vistas proteo e promoo da diversidade
cultural no mundo.
Apesar de a Conveno da UNESCO determinar, em primeiro plano, o reconhecimento do carter especial de produtos e servios culturais no contexto da ordem do
comrcio mundial,18 a singularidade desse documento reside na consagrao da diversidade cultural como um valor em si. Pela primeira vez, esse conceito definido em
um documento jurdico vinculante como caracterstica essencial da humanidade e
patrimnio comum da humanidade, sem qualquer ligao com o reconhecimento
dos direitos de grupos especficos ou com aspectos temticos determinados.
No se pode dizer, de forma decisiva, que a noo de promoo de um ideal
maior de justia entre culturas ou no trato destas e de suas expresses culturais constitui fundamento imediato e concreto da elaborao da Conveno em questo. Sabese, ao contrrio, que a resistncia econmica contra indstrias culturais superpoderosas em especial a indstria audiovisual norte-americana e contra seus efeitos negativos sobre a concorrncia econmica desempenhou importante papel na conduo
dos esforos dos Estados signatrios.19 De todo modo, a Conveno deixa transparecer
referncias de ideais de justia, que remontam aos enunciados da Declarao
Universal sobre a Diversidade Cultural de 2001.20
1. Diversidade Cultural e Justia na Conveno da UNESCO de 2005

A Declarao da UNESCO de 2001 associa o significado da diversidade cultural
para a humanidade ao significado essencial da diversidade biolgica para a natureza.21
O dilogo entre os dois campos temticos pode ser reconhecido em diferentes aspectos
da posterior Conveno de 2005. A Conveno procura, da mesma forma que se observa no contexto do Direito Ambiental, oferecer resistncia normativa e principiolgica
17
18
19
20
21
286
Esses movimentos encontraram sua primeira expresso pragmtica no contexto da doutrina da cultural
exception. Ver I. Bernier, A UNESCO International Convention on Cultural Diversity, in: C. B. Graber
(Ed.) Free Trade versus Cultural Diversity, Zrich 2004, p. 65-77 (68 ss.). Tambm J. Musitelli, LInvention
de la Diversit Culturelle, Annuaire Francais de Droit International, 51(2005), p. 512-523.
A. Kolliopoulos, La Convention de LUNESCO sur la Protection et la Promotion de la Diversit des
Expressions Culturelles, Annuaire Francais de Droit International, 51 (2005), p. 487-511 (488ss).
Sobre isso, ver G. Nolte, p. 6. Sobre o debate nesse contexto, C. B. Graber, Audio-visual policy: the stumbling block of trade liberalization? In: D. Geradin (Ed.), The WTO and global convergence in telecommunications and audio-visual services, 2004, p. 165-214.
O ltimo pargrafo do prembulo da Conveno da UNESCO faz referncia expressa ao respeito aos princpios da Declarao Universal da UNESCO de 2001.
Artigo 1 da Declarao Universal de 2001. Para argumentos contrrios referncia diversidade biolgica como fundamento para a proteo da diversidade cultural, ver G. Nolte, p. 12 ss.

destruio ou degradao de elementos vitais ao desenvolvimento integral da existncia humana, considerando, como um desses elementos, a diversidade das culturas.
Dessa forma, podem-se extrair do documento determinadas reflexes, que se aproximam das noes de justia desenvolvidas no mbito da proteo do meio ambiente.
O prprio objetivo geral da Conveno de se contrapor ao perigo de uma homogeneizao das culturas revela um primeiro aspecto de justia distributiva. Esta pode
ser vislumbrada, a princpio, na idia da distribuio internacional desigual dos custos culturais decorrentes do processo de globalizao.22 A intensificao do intercmbio cultural coloca em risco especialmente a base cultural de pases econmica e culturalmente menos favorecidos ou menos fortalecidos. Como esse risco potencializado por medidas estatais para a liberalizao do comrcio mundial, providncias estatais de proteo contra os efeitos do mercado surgem como medidas, tambm, de distribuio e de justia.23
O princpio do acesso equitativo aos elementos fundamentais da vida, inerente
noo de justia ambiental,24 tambm pode ser reconhecido na Conveno da UNESCO em questo. Nela, esse princpio representado pela determinao e exigncia de
um acesso equitativo diversidade cultural a mesma tida como elemento fundamental de uma existncia humana mais digna.25 O acesso equitativo aos fundamentos
vitais complementado pelo mandamento de justia intergeracional.26 A diversidade
cultural compreendida, na Conveno, como condio para o desenvolvimento sustentvel em favor das geraes atuais e futuras.27 Tambm sobre este postulado tico
devem-se firmar as medidas estatais para a proteo das expresses culturais.
Uma margem de apreciao consideravelmente ampla concedida aos Estados na
realizao das referncias de justia na Conveno.28 As medidas estatais correspondentes devem ser definidas, seno, com base na anlise de situaes isoladas e concretas. Ainda assim, os objetivos e fundamentos da Conveno, refletidos em toda a parte
operativa do documento, oferecem diretrizes para a formao de relaes mais equili22
23
24
25
26
27
28
Sobre os desiguais custos ambientais como aspecto da justia distributiva no mbito da justia ambiental,
ver M. Kloepfer, Umweltgerechtigkeit, Environmental Justice in der deutschen Rechtsordnung, Berlin
2006, p. 30. Ver, ainda, Bosselmann/Schrter no sentido de que a justia intrageracional aspira a uma justa
distribuio do aproveitamento e do desgaste (ambientais). K. Bosselmann/M. Schrter, Umwelt und
Gerechtigkeit, Baden-Baden 2001, p. 48.
De maneira similar, no contexto da justia ambiental, M. Kloepfer, p. 31.
Ibid, p. 39.
Artigo 2, 7 da Conveno da UNESCO. Nesse dispositivo, diversidade tratada tanto como processo quanto resultado de um processo. Nesse contexto, no s o acesso equitativo a uma rica e diversificada gama de
expresses culturais provenientes de todo o mundo, como tambm o acesso das culturas aos meios de expresso e de difuso so previstos. O resultado desse processo a prpria valorizao da diversidade cultural.
Sobre o conceito de justia intergeracional no mbito da proteo ambiental, ver Bosselmann/Schrter, p.
49ss.
Artigo 2, 6 da Conveno. De forma geral, sobre o fundamento tico da noo de desenvolvimento sustenttvel, ver U. Beyerlin, Gedanken zur ethischen Fundierung internationaler Umweltschutznormen am
Beispiel des Konzepts nachhaltige Entwicklung, in: A. Fischer-Lescano (Ed.) Frieden in Freiheit, BadenBaden 2008, p. 581-594.
Artigos 6 a 8 da Conveno da UNESCO.
287
bradas na comunidade internacional no mbito da diversidade das culturas. Partindo

do reconhecimento da igual dignidade de todas as culturas,29 tal equilbrio deve ser
realizado por meio de dilogo30 e interculturalidade,31 baseando-se no respeito aos
direitos humanos,32 na solidariedade e na cooperao. Guiados por esses fundamentos,
devem os Estados criar condies para fortalecer a diversidade cultural em seus territrios e, dessa forma, promover a diversidade global como um fundamento vital.33
Se possvel identificar momentos de uma justia internacional na Conveno
da UNESCO, nada se conclui, a princpio, sobre o potencial efetivo desse instrumento jurdico para a concretizao de tais ideais. O carter das obrigaes acordadas entre
os Estados-partes (2.a), o impacto e as influncias do instrumento da UNESCO sobre
a comunidade e a ordem jurdica internacionais (2.b.), bem como o seu potencial de
harmonizar os diversos, e muitas vezes divergentes, interesses dos mltiplos atores da
diversidade cultural (2.c.) constituem aspectos determinantes nesse contexto.
2. Realizao de Justia Internacional por meio da Conveno da UNESCO?

a) As obrigaes dos Estados-Partes
A primeira leitura do texto da Conveno j revela o carter aberto e brando das
obrigaes ali acordadas pelos Estados signatrios. A maior parte das normas encerram, antes, intenes, desprovidas de vnculo ou grau de compromisso mais forte.
Frmulas brandas, como as partes procuraro, as partes devero esforar-se ou as
partes envidaro esforos34 so predominantes na parte operativa do documento.
Essa estrutura, por si s, no gera pessimismo em relao aos efeitos prticos e ao significado da Conveno. Ao contrrio, o estabelecimento de um primeiro consenso em
torno de compromissos mais flexveis entre as partes, deixando-se a possvel definio
de obrigaes mais concretas para um estgio posterior de negociaes, corresponde
dinmica corriqueira da elaborao de tratados internacionais.35
O ponto de indagao na Conveno da UNESCO constitui, antes, a eventual
constatao de que suas frmulas brandas podem ser um reflexo do carter predominantemente econmico do interesse central dos Estados: oferecer, acima de tudo, resistncia contra a avassaladora concorrncia norteamericana no campo das indstrias culturais audiovisuais.36 Tendo em vista esse interesse econmico central, os Estados-par29
30
31
32
33
34
35
36
288
Artigo 2, 3 da Conveno.
Artigo 1 c).
Artigo 1 d).
Artigo 2, 1.
Artigo 1 i) e Artigo 2, 4.
Como, por exemplo, nos Artigos 7, 1 e 2, Artigo 10 c), Artigos 12, 13 e 14. Observam-se, ainda, enunciados
como os Estados facilitaro (Artigo 16) ou os Estados reconhecem (Artigo 11).
Sobre essa dinmica, ver U. Beyerlin, Umweltvlkerrecht, Mnchen 2000, p. 37 ss.
Compare, aqui, G. Nolte, p. 6.

tes no teriam demonstrado disposio de obrigar-se, de forma mais ampla e vinculante, preservao imediata e especfica da diversidade cultural.37 Essa suposio coloca
a existncia de uma convico slida e holstica em torno do conceito da diversidade
cultural como um dos fins ltimos da comunidade internacional, no mnimo, em dvida, e transfere as reflexes para um outro plano: pode a Conveno e seus bons objetivos, independentemente do carter do primeiro consenso adquirido, influenciar,
efetivamente, a ordem jurdica internacional e as relaes no mbito dessa ordem em
direo a uma maior justia internacional no contexto da diversidade cultural?
b) O impacto da Conveno da UNESCO sobre a comunidade internacional e

sobre o ordenamento jurdico internacional
A possvel contribuio da Conveno da UNESCO para a promoo da justia
internacional no contexto da diversidade cultural depende, de forma imediata, do
impacto desse instrumento sobre a comunidade internacional. Esse impacto pode ser
sinalizado, em primeiro plano, pelo nmero de Estados que assinaram e ratificaram o
documento. Sobretudo no caso da conveno em anlise, esse dado desempenha papel
significativo, j que as normas e princpios ali consagrados foram concebidos tambm
como contrapeso s regras da OMC. A maior concentrao de Estados-partes fortalece (ao mesmo tempo em que reflete) o grau de consenso em torno das regras da
Conveno e potencializa o seu reconhecimento e a produo de efeitos como demanda comum da comunidade internacional. At o momento, 98 Estados ratificaram a
Conveno. O potencial antagnico desse nmero frente ao sistema da OMC , a princpio, questionvel. A entrada em vigor do instrumento em 18 de Marco de 2007, no
entanto, oferece razo para certo otimismo.38
O campo de aplicao da Conveno abrange as polticas e medidas estatais que,
de forma direta ou indireta, afetam as expresses culturais.39 No artigo 20, esto expressamente previstos o carter holstico da Conveno e a sua relao de no-subordinao com outras obrigaes internacionais, j existentes ou futuras, dos Estados-partes.
Essa relao, expressa de forma um tanto cautelosa, funda-se sobre o apoio mtuo e
a complementaridade entre os diversos tratados.40 Sua concretizao deve-se dar por
meio da considerao do contedo da Conveno da UNESCO quando da interpretao e aplicao de outros tratados pelos Estados-partes, sem que isso signifique qualquer modificao dos direitos e obrigaes decorrentes de tais tratados.41
37
38
39
40
41
C. B. Graber, The New UNESCO Convention on Cultural Diversity: A Counterbalance to the WTO? In:
Journal of International Economic Law, 9, N 3, 2006, p. 553-574 (563).
Ver a lista atualizada das ratificaes da Conveno em http://portal.unesco.org/la/convention.asp?KO=31038&language=E&order=alpha.
Schorlemer, Kulturpolitik im Vlkerrecht verankert, p. 59.
Artigo 20, (1) a).
Artigo 20 (1) b) e (2).
289
Esse dispositivo representa, certamente, um plus para a forca de implementao

da Conveno da UNESCO, j que descarta, desde o princpio, uma eventual subordinao jurdica do documento s regras do sistema da OMC.42 A relao de complementaridade estende, ainda, as possibilidades de argumentao nos termos da
Conveno da UNESCO tambm ao mbito temtico dos demais tratados internacionais. Em conseqncia, podem-se identificar, de forma mais clara e com base nos
objetivos e finalidades desse instrumento, eventuais comportamentos indesejveis.
Exatamente nesse aspecto seria possvel reconhecer um potencial concreto para transformao gradual e positiva das relaes internacionais em favor da proteo e da promoo da diversidade cultural no mbito das polticas culturais nacionais. Ainda
assim, deve-se analisar o grau de abertura de outros contextos normativos como, por
exemplo, o do sistema da OMC para a recepo da proteo da diversidade cultural
em seus mbitos.43 Nesse ponto, torna-se clara a necessidade de elaborao de diretrizes mais concretas para a interpretao e aplicao das regras da Conveno. Sem o
desenvolvimento ou a adaptao do quadro procedimental, por meio do qual ela possa
ser efetivamente observada em contextos mais diversificados, o potencial de justia
desse instrumento fica minado ou, pelo menos, bastante enfraquecido.
c) Cooperao como meio para a proteo e promoo da diversidade cultural

A Conveno da UNESCO reconhece o fato de que a diversidade cultural somente possvel por meio da relao entre uma multiplicidade de atores. exatamente a
(equilibrada) concorrncia de culturas sobretudo por meio das expresses culturais
de indivduos, grupos e sociedades, que protegida e promovida pela Conveno.44
A participao da sociedade civil nos esforos para o alcance dos objetivos desse instrumento , assim, considerada fundamental.45 As principais tarefas e as obrigaes
para a promoo de um ambiente adequado para a manifestao mais livre e equilibrada da diversidade das culturas so impostas, no entanto, aos Estados. Estes so os
destinatrios dos direitos e obrigaes por meio dos quais devem cumprir seu papel de
garantidores da diversidade cultural.46
Neste ponto, poder-se-ia argumentar que a Conveno impe um retrocesso na
busca por justia internacional, j que refora a realidade de intermediao das necessidades e da existncia humana pelos Estados soberanos.47 Pelo menos no contexto do
42
43
44
45
46
47
290
Ver R.J. Neuwirth, p. 844 ss.

Sobre a relao entre o sistema da OMC e a Conveno da UNESCO, ver T. Voon, p. 183 ss. J se pode observar a produo de alguns efeitos iniciais da Conveno da UNESCO sobre as ltimas negociaes da OMC.
Ver Schorlemer, Kulturpolitik im Vlkerrecht verankert, p. 60.
Ver Artigo 4 (I) e Artigo 7 (I).
Artigo 11.
Artigos 5 a 19 contm os direitos e obrigaes dos Estados-partes.
Compare, aqui, O. Kimminich, Probleme der internationalen Gerechtigkeit. Eine Vlkerrechtliche
Perspektive, in: K. Ballestrem (Ed.), Probleme der internationalen Gerechtigkeit, Mnchen 1993, p.69ss.

conflito entre cultura e mercado foi demonstrado, no entanto, que o afastamento da

presena do Estado (a favor do poder do mercado) pode significar um risco para a
diversidade cultural. A Conveno da UNESCO apresenta uma nova perspectiva, que
exige, mais do que proteo, o engajamento ativo e permanente dos Estados para o
estabelecimento de condies reais de desenvolvimento e exerccio da diversidade
cultural. Um engajamento nesses termos, no entanto, s pode contribuir positivamente para relaes mais justas, se for confrontado com os interesses e direitos, nem sempre convergentes, de indivduos e grupos, tomando-os em considerao. Nesse contexto, o respeito aos direitos humanos internacionais, tambm acentuado na
Conveno da UNESCO, serve de limite atuao do Estado e sinaliza, simultaneamente, um caminho para a conciliao de diferentes percepes de justia e de divergentes demandas por justia no mbito da diversidade das culturas.48
Tendo como pano de fundo a reconhecida (e desejada) concorrncia de culturas,
a cooperao em mbito nacional e internacional resulta como elemento central para
o cumprimento das finalidades da Conveno.49 O fortalecimento de diferentes parcerias entre as partes, com a sociedade civil, com organizaes no-estatais e com o
setor privado assim como da promoo do emprego de novas tecnologias para esse
fim so expressamente requeridos.50 A cooperao internacional entre os Estados-partes, por meio sobretudo de dilogo e de intercmbio cultural e de informao, deve
oferecer a assistncia mtua necessria para a proteo e a preservao das expresses
culturais, especialmente em situaes de grave ameaa.51
De grande significado o tratamento especial determinado para os Estados em
desenvolvimento na Conveno. A diversidade cultural compreendida, no documento, como condio essencial para o desenvolvimento sustentvel.52 A relao
entre cultura e desenvolvimento econmico e social compe um princpio diretor.53
Nesse contexto, as necessidades especiais dos pases em desenvolvimento devem ser
consideradas pelos Estados signatrios e um engajamento positivo para o surgimento
de um setor cultural dinmico e fortalecido nessas regies deve ser empregado.54 No
documento, esto previstas diferentes medidas que visam, sobretudo, ao fortalecimento de uma economia de cultura nesses pases, capacitao e reunio de recursos
financeiros, inclusive com a criao de fundos internacionais para esse fim. O apoio
dimenso sociocultural dos pases em desenvolvimento deve ser realizado, ainda, por
meio da constituio de um marco institucional e jurdico adequado, no qual artistas,
48
49
50
51
52
53
54
O respeito aos direitos humanos internacionais est previsto no Artigo 2, 1 da Conveno.

A cooperao prevista j no Artigo 2, 4, como princpio diretor.
Artigo 12 c) e d).
Artigo 17.
Artigo 2, 6.
Artigo 2, 5.
Artigo 14.
291
bens e servios culturais provenientes desses pases recebam um tratamento preferencial nos pases desenvolvidos.55
A Conveno da UNESCO oferece, dessa forma, uma nova perspectiva para a
considerao de justia internacional no ramo do desenvolvimento social e econmico. De acordo com essa perspectiva, o problema central do desenvolvimento social e
econmico no se limita ao clssico tema da distribuio inadequada de recursos; ele
pode incluir, tambm, outros fatores, como a inexistncia dos fundamentos necessrios para a manifestao e o desenvolvimento cultural. A resposta ao problema devese dar, desse modo, sob uma nova perspectiva: a justia internacional deve ser fomentada, no mbito do desenvolvimento social e econmico, no s por meio de medidas
emergenciais na forma de assistncia financeira temporria; ela exige, para alm disso,
medidas de criao ou fortalecimento de um campo cultural ativo e permanente nos
pases em desenvolvimento. Esse desafio aumenta a necessidade de disposio direcionada e permanente dos pases desenvolvidos, no sentido de solidariedade.
No obstante a Conveno da UNESCO oferea campo frtil e bastante atual para
a anlise aqui proposta, o tratamento da diversidade das culturas no se limita ao seu
mbito de aplicao. Sobretudo no contexto mais amplo da proteo dos direitos
humanos e dos direitos das minorias, observam-se diferentes esforos de considerao
e de respeito s peculiaridades culturais, que complementam esse quadro.
III. Diversidade Cultural e Direitos Humanos

A noo de diversidade cultural consagrada j na Declarao da UNESCO de 2001
carrega um inerente desafio clssica estrutura da proteo internacional dos direitos
humanos.56 De acordo com essa concepo, a diversidade cultural no deve ser encarada como fator de ameaa integridade estatal, mas sim, como fator de riqueza.57 Nesse
marco paradigmtico, o mbito de manifestao e de proteo da dignidade humana no
se resume mais antiga dicotomia direitos individuais vs. obrigaes estatais, central
s normas clssicas de direitos humanos. A diversidade cultural protegida e promovida como fator de riqueza, quando, ademais de uma igualdade formal e material, tambm
o direito dos indivduos e grupos culturalmente divergentes ao exerccio positivo de suas
diferenas, em todas as suas relaes sociais, garantido. O fundamento nuclear da universalidade dos direitos humanos questionado.58 Os direitos humanos so entendidos,
55
56
57
58
292
Artigo 16.
Compare M. Iovane, p. 231-262. Ver, ainda, W. Schmale, Human Rights in the Intercultural Perspective
and the Reorganisation of the International Debate, in: W. Schmale (Ed.), Human Rights and Cultural
Diversity, Goldbach 1993, p. 3-27.
O prembulo da Declarao ressalta que o respeito diversidade das culturas, tolerncia, ao dilogo e
cooperao, em um clima de confiana e de entendimento mtuos esto entre as melhores garantias da paz
e da segurana internacionais (7 pargrafo). Ver, ainda, Artigos 1 e 3 da Declarao.
De forma geral, sobre o conflito Universalismo x Relativismo, ver A. Bayefsky, Cultural sovereignty, relativism, and international human rights: new excuses for old strategies, in: E. Bulygin (Ed.), Changing struc-

antes, como standards mnimos e universais para a proteo da dignidade humana em

todos os seus aspectos, incluindo o da diversidade cultural.59
No mbito da proteo dos direitos humanos, e sob a perspectiva atualizada de
diversidade cultural, o pensar e realizar a justia s pode ser conduzido por meio do
respeito e da ponderao de trs aspectos: o da proteo da identidade cultural dos
indivduos (principalmente por meio dos clssicos direitos humanos individuais); o do
interesse na proteo da identidade de grupos culturalmente divergentes;60 e, por fim,
o do respeito cultura constitucional dos Estados, na medida em que incorporam interesses culturais e a identidade cultural dominantes.61 Essa ponderao deve permear
tanto a definio de standards do Direito Internacional, quanto a aplicao de suas
normas e princpios nas diversas instncias internacionais, e ainda, a implementao
dos mesmos pelos Estados.
A Declarao das Naes Unidas de 2007 sobre os Direitos dos Povos Indgenas
constitui um exemplo do desenvolvimento na definio de standards sob essa perspectiva.62 Os seus princpios e diretrizes63 se referem convergncia dos trs aspectos
citados sobretudo na configurao do direito de autonomia dos povos indgenas.64 Tal
autonomia deve ser definida, nos casos concretos, por meio de cooperao e de dilogo, de acordo com as circunstncias especiais de cada Estado e de cada grupo indgena, respeitando-se, ainda, os direitos dos indivduos que compem os grupos em ques-
59
60
61
62
63
64
tures in Modern Legal Systems and the Legal State Ideology, Berlin 1998, p. 249 267. Tambm J. J. Tilley,
Cultural Relativism, Human Rights Quarterly, 22(2000)2, p. 501-547.
De forma expressa, no Artigo 4 da Declarao da UNESCO.
Ver D. Kugelmann, The Protection of Minorities and Indigenous Peoples Respecting Cultural Diversity,
Max Planck Yearbook of United Nations law, 11(2007), p. 233-263. Os efeitos do conceito de diversidade
cultural sobre o desenvolvimento de direitos de grupos ainda no claro. Diferentes tendncias podem ser
observadas; tanto no sentido do fortalecimento do carter jurdico individual dos direitos culturais no mbito do artigo 27 do Pacto Internacional sobre Direitos Divis e Politicos e de sua extenso aos grupos culturais em determinados casos; como tambm no desenvolvimento de marcos especficos no Direito
Internacional para a proteo e a promoo desses grupos. Ver S. von Schorlemer, Cultural Diversity.
De forma geral sobre essa ponderao no campo da relao entre proteo de grupos e proteo individual
no Direito Internacional, ver N. Wenzel, Das Spannungsverhltnis zwischen Gruppenschutz und
Individualschutz im Vlkerrecth, Berlin/Heidelberg 2008.
Essa declarao foi definitivamente adotada em setembro de 2007, aps muitos anos de intensa discusso
marcados pela forte participao de representantes dos povos indgenas. A/RES/61/295 de 13 de setembro
de 2007.
Nos termos da prpria Declarao, ela contm o standard mnimo de direitos e princpios, os quais possibilitam aos povos indgenas a integridade fsica e cultural necessrias a uma vida digna. Uma das inovaes
desse Instrumento o reconhecimento da subjetividade internacional dos povos indgenas e de sua correspondente titularidade de direitos individuais e coletivos. A Declarao da ONU consagra, tambm, o direito dos povos indgenas autodeterminao (autogoverno e participao poltica). Para um panorama geral,
ver V. Prasad, The UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, Chicago Journal of International
Law, 9(2008)1, p. 297-322. Tambm J. Gilbert Indigenous rights in the making, International Journal on
Minority and Group Rights, 14(2007) 2/3, p. 207-230, e A. Xanthaki, Indigenous Rights and United Nations
Standards, Cambridge 2007.
Ver Artigo 2 a 5 da Declarao da ONU de 2007.
293
to.65 Em primeiro plano destacam-se, aqui, os esforos por uma justia compensatria em favor dessas culturas.
A autonomia dos povos indgenas prevista na Declarao da ONU apia-se sobre
o autogoverno e a participao poltica desses grupos. Ela inclui, dentre outros, o reconhecimento das instituies indgenas e a aplicao do direito costumeiro indgena s
questes que os afetem. A observao da concorrncia de fatores e de direitos que permeiam o exerccio desse direito costumeiro oferece, a seguir, exemplo concreto dos
desafios realizao de justia no contexto mais amplo de direitos humanos e diversidade cultural.
1. Excurso: A dinmica do reconhecimento e da aplicao do direito costumeiro

indgena
Uma tenso potencial paira entre o reconhecimento de direitos coletivos e do
direito costumeiro dos povos indgenas, por um lado, e a proteo internacional dos
direitos humanos, bem como a proteo de direitos de cidadania, por outro. Vale ressaltar, no entanto, que a idia de um conflito entre direito costumeiro e direitos
humanos pode ser decorrente de preconceitos culturais em relao s culturas distintas e a seus costumes. Em alguns casos, a verso oficial sobre o direito costumeiro
constitui viso distorcida da prtica do mesmo. No obstante, na existncia de conflito real entre o direito do grupo de aplicar o direito costumeiro e os direitos individuais
de seus membros, no entanto, um caminho deve ser encontrado de forma a permitir,
ao Estado multicultural, a delegao de jurisdio aos povos indgenas em certas matrias, ao mesmo tempo em que respeita os direitos dos membros desses povos na qualidade de cidados do Estado.66 O direito costumeiro indgena encontra-se em relao
de real conflito com direitos humanos individuais, por exemplo, quando inclui regras
de discriminao contra a mulher, ou quando prev rituais e sanes de grave violao da integridade fsica dos envolvidos.67
Uma opo, aqui, seria adotar a primazia da proteo do indivduo. De acordo
com essa viso, a proteo do grupo somente possvel quando compatvel com os
direitos dos indivduos como cidados. Pano de fundo para essa argumentao a
noo de que, como a proteo de grupos se justifica pela necessidade de melhor proteo da identidade e da autonomia dos indivduos, no momento em que tal autonomia no mais protegida pelo grupo, a preservao do mesmo no mais necessria.
65
66
67
294
Ver F. de Oliveira Godinho, The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and the
Protection of Indigenous Rights in Brazil, Max Planck Yearbook of United Nations law, 12(2008), p. 247286 (55ss.).
Para uma discusso geral sobre as diversas possibilidades, ver A. Shachar, Multicultural Jurisdictions:
Cultural Differences and Womens Rights, Cambridge 2002.
Veja os exemplos de costumes de mutilao genital ainda praticados por diversas tribos sobretudo no continente africano, bem como as restries de direitos de participao no grupo a mulheres que se casam com
no-indgenas.

Argumento contrrio a essa teoria, no entanto, baseia-se na prpria essencialidade do

grupo para a formao das identidades individuais: mesmo que os direitos de um indivduo sejam restritos, o interesse dos outros membros em preservar o grupo como
marco cultural para a formao de suas identidades permanece.68
O outro extremo a essa estratgia seria uma poltica de no-interveno do
Estado. Tal poltica reconheceria validade s tradies dos grupos mesmo em situaes
em que suas prticas expusessem alguns de seus membros a violaes de direitos humanos em nome da proteo da identidade coletiva.69 Proponentes dessa teoria apontam,
no entanto, a necessidade de duas restries ao mandamento de no-interveno: a
existncia de reais possibilidades de os membros deixarem o grupo quando no mais
concordarem com suas prticas e o dever do Estado de intervir em caso de graves violaes de direitos humanos. A anlise mais cuidadosa dessa teoria revela as suas fragilidades. Em primeiro lugar, a poltica de no-interveno conduz concentrao e ao
jogo de poderes no interior do grupo. Ela permite aos lderes classificar como corrupes da cultura do grupo as potenciais mudanas em suas prticas que favoream minorias vulnerveis.70 O direito dos membros de deixar o grupo tampouco serve como fundamento seguro para a opo de completa no-interveno do Estado. A impossibilidade ou mesmo a indisposio dos mesmos de abandonar seu modo de vida, sua comunidade, famlia e base econmica no pode ser, aqui, ignorada.
Diante desse cenrio, deve-se buscar uma soluo intermediria que harmonize o
interesse de integridade cultural do grupo com os direitos humanos internacionais.
Nessa busca por caminhos, a percepo do indivduo afetado por determinado costume
deve ser arguda. Em muitos casos, no entanto, a existncia de forte presso social e de
barreiras psicolgicas impedem o exerccio de livre escolha e de livre formao e manifestao de opinio por determinados membros. Um critrio razovel para a busca de
caminhos parece ser o da constatao do significado de determinada prtica para a preservao da cultura do grupo. O dissenso interno pode servir de orientao para essa
anlise. A existncia de correntes crticas dentro do grupo contra determinado costume ou prtica constitui importante indicao de que talvez essa prtica no seja fundamental para a identidade cultural daquele grupo.71 Para que se percebam as necessidades da cultura coletiva de forma efetiva, faz-se essencial considerar-se no apenas a
viso dos lderes, mas tambm as percepes dos demais membros, inclusive as das
minorias. O dilogo entre grupos e o Estado deve, ainda, ser encorajado. Quando os
membros de grupos encontram-se expostos a influncias de diferentes afiliaes cultu68
69
70
71
N. Wenzel, p. 247 ss.

Chandran Kukathas argumenta que, como indivduos tm a liberdade de se associar, a eles deveria ser
garantido o direito de preservar suas culturas distintas e de viver de acordo com as normas de suas associaes culturais ainda que essas normas divirjam claramente daquelas que coordenam a sociedade dominante, e desde que os indivduos tenham o direito de extinguir, livremente, suas associaes. Ver C. Kukathas,
Are There Any Cultural Rights? in: Political Theory 20 (1992), p. 105-139 (116ss.).
A. Shachar, p. 39.
N. Wenzel, p. 260.
295
rais, potenciais conflitos s podem resolvidos, de forma justa e equilibrada, por meio
de processos de reavaliao das prticas culturais pelos prprios grupos.72
2. Diversidade Cultural e a interpretao e aplicao do Direito Internacional

No mbito da interpretao e da aplicao dos standards jurdicos internacionais
nos rgos internacionais, principalmente a aceitao de uma margem de apreciao
dos Estados na compreenso e implementao dos direitos humanos reflete e, simultaneamente, permite o reconhecimento da diversidade cultural.73 A margem de
apreciao possibilita a considerao de divergncias culturais entre os Estados e, ao
mesmo tempo, o respeito a realidades culturais discrepantes no interior dos mesmos,
sem que o ncleo dos standards universais para a dignidade humana seja afetado.
Nesse contexto, no entanto, a conhecida e intransponvel distino entre violao de
direito e injustia (ou entre direito e justia) torna-se clara: o exerccio da margem de
apreciao pelos Estados expande o leque de decises - s vezes discrepantes e nem
sempre previsveis - formal e materialmente conformes ao Direito Internacional
(decises ora favorveis aos Estados, ora aos grupos culturais ou aos seus membros).
Esse fato, sem dvida, favorece a realizao de uma justia mais circunstancial, adaptada s realidades em jogo. Ao mesmo tempo, no entanto, permite que apreciaes
individuais de justia sejam mais facilmente frustradas.74
No contexto especfico da Amrica Latina, tanto a nova perspectiva criada pela
recepo da noo de diversidade cultural no Direito Internacional, como o desafio da
ponderao dos diferentes aspectos dessa diversidade se fazem notar na Jurisprudncia
da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Especialmente no mbito da proteo
dos direitos indgenas, o respeito e a valorizao positiva das diferenas culturais na
interpretao e aplicao dos fundamentos da dignidade humana so realados em
diferentes decises daquele tribunal. Tome-se, como exemplo, o tratamento dado ao
direito dos povos indgenas ao reconhecimento e aplicao de seu direito costumeiro. No caso Aloeboetoe y Otros vs. Surinam,75 a Corte recorreu ao direito costumeiro
72
73
74
75
296
O reconhecimento da diversidade cultural significa, seno, que direitos humanos universais devam acomodar
diferentes tradies culturais. Isso no implica, no entanto, o questionamento da universalidade dos direitos
humanos. Significa, antes, que certa margem de apreciao deve ser acordada ao grupo para o exerccio de seus
processos prprios de interpretao e de tomada de decises na aplicao das normas universais de direitos
humanos. Ver S. J. Anaya, Indigenous Peoples in International Law, Oxford 2004 (2. ed.), p. 133 ss.
De forma geral sobre o conceito de margem de apreciao dos Estados no mbito dos direitos humanos, ver
S. Greer, The margin of appreciation: interpretation and discretion under the European Convention on
Human Rights, 2000. Ver ainda J.A. Brauch, The margin of appreciation and the jurisprudence of the
European Court of Human Rights, The Columbia Journal of European law, 11(2004-2005) 1, p. 113-150.
Para discusso mais abrangente sobre o significado da margem de apreciao dos Estados para o Direito
Internacional (em diferentes reas), ver Y. Shany, Towards a general margin of appreciation doctrine in
international law?, European Journal of International Law, 16(2005)5, pp. 907-940.
Compare, aqui, as diferentes decises dos rgos das convenes de direitos humanos em N. Wenzel, p.
407s.
Sentena de 10 de Setembro de 1993 Reparaes e Custas.

do prprio grupo, o qual reconhece a prtica da poligamia, para a determinao do crculo de pessoas habilitadas indenizao pretendida pela comunidade contra o Estado
pela morte de alguns de seus membros. Bastante significativa , ainda, a deciso proferida em 2001 no caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua,76 no
qual a Corte apoiou-se expressamente no direito costumeiro indgena para extrair da
posse do territrio habitado por eles um direito de propriedade indgena sobre a terra.
Levando em considerao sobretudo o forte vnculo espiritual dos indivduos ao territrio da comunidade, a Corte reconheceu, no contexto do Artigo 21 da Conveno
Americana sobre os Direitos Humanos, tambm uma forma de propriedade comunal.
A mesma abordagem foi aplicada, ainda, no Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs.
Paraguay.77 Partindo da compreenso do carter dinmico dos direitos humanos, e
fazendo uso, principalmente, de uma interpretao extensiva dos mesmos, a Corte
Interamericana incorpora, no sistema normativo regional vigente, elementos para a
proteo abrangente e vinculante da diversidade das culturas na regio.
IV. Reflexes Finais Diversidade Cultural no Direito

Internacional: justia internacional?
Longe de pretender aprofundar a temtica da contribuio do Direito
Internacional para a realizao de justia internacional, o quadro exposto permite
algumas reflexes positivas no contexto especfico da diversidade cultural.
O reconhecimento de uma diversidade global de culturas caracteriza o Direito
Internacional contemporneo. Ele representa no s um desafio para a estrutura, a
interpretao e aplicao desse ordenamento jurdico, mas surge como possvel objetivo especfico a ser perseguido.
A Conveno da UNESCO sobre a proteo e a promoo da diversidade das
expresses culturais de 2005 oferece parmetros para a considerao de noes de
justia no contexto da diversidade cultural. O documento fornece um quadro normativo vinculante, no qual caminhos e princpios para o exerccio e o desenvolvimento mais equilibrados das culturas so apontados e devem ser perseguidos. No
obstante, o prprio contexto do conflito entre cultura e comrcio internacional
entre valores culturais e interesses econmicos , subjacente Conveno demonstra a complexidade dos fatores que podem desempenhar papel significativo (e impor
dificuldades) na realizao prtica de uma justia cultural internacional. Diante
dessa complexidade, a esperana de justia fundada unicamente no fato da adoo
desse tratado internacional seria, no mnimo, precipitada. Tendo em vista as peculiares caractersticas estruturais e funcionais do Direito Internacional como ordena76
77
Sentena de 31 de Agosto de 2001 Mrito, Reparaes e Custas.

Sentena de 17 de Junho de 2005 Mrito, Reparaes e Custas.
297
mento jurdico, sobretudo a da sua complexa implementao, tais expectativas de

justia seriam facilmente frustradas.
A considerao da diversidade cultural na definio de standards e na aplicao
do Direito Internacional em outras reas principalmente no campo dos direitos
humanos e da proteo das minorias complementa os esforos por um maior equilbrio nas relaes interculturais. Os desafios conciliao de interesses diversos e de
diferentes expectativas individuais de justia nesse contexto, como demonstrado, no
sao menores. Em conjunto, no entanto, esses esforos refletem a conscincia da comunidade internacional em torno do valor (fator de riqueza) da diversidade cultura. Tal
conscincia, por sua vez, reforada e ampliada pelos debates impulsionados no mbito do Direito Internacional, podendo gerar novos avanos nas relaes inter- e
intraestatais. Ao mesmo tempo em que o Direito Internacional legitima esses avanos,
ele coloca eventuais desvios de comportamento em evidncia. exatamente nesses
movimentos, nos quais se percebem os traos do Direito Internacional como um processo continuado, que se encontra, talvez, o solo mais frtil para a contribuio do
Direito Internacional para a promoo efetiva da justia internacional no mbito da
diversidade cultural.
Em seus estudos em busca de caminhos para esse ideal, Tobias Kelly e MarieBndicte Dembour resumem, de forma pertinente, a complexidade do desafio: To
discuss international justice meaningfully, we must always ask who is involved in it,
as well as why, where and when, rather than envisaging what it is and does in the
abstract. International justice operates on a ground produced by multiple overlapping
and conflicting coalitions and networks, where states, international organisations,
NGOs and other actors all play an important role in shaping the possibilities for
action and inactions. As international justice is invoked, understood and takes hold,
it is produced through competing political agendas and normative claims.78
78
298
T. Kelly/M.B. Dambour, p. 12.
O Sistema Regional Africano de Direitos Humanos1 2

Christof Heyns3 e Magnus Killander4
Sumrioo: I. Introduo II. A Unio Africana o os Direitos Humanos III. As Normas Reconhecidas na Carta Africana
de Direitos Humanos e Direitos dos Povos IV. Normas Reconhecidas em outros Tratados V. Orgos Estabelecidos
para a Implementao dos Direitos Humanos VI. Concluso.
I. Introduo
Enquanto o termo direitos humanos uma ocorrncia relativamente recente
no continente, o povo africano tem lutado por liberdade, dignidade, igualdade e justia social h sculos. Na frica, como em outros lugares, aquilo que hoje chamado
de direitos humanos tem como sua origem a luta para estabelecer esses valores centrais da existncia humana.5
Hoje, o termo direitos humanos amplamente usado no contexto africano. As
constituies escritas de todos os estados na frica reconhecem o conceito; a organizao intergovernamental de Estados africanos, a Unio Africana, considera a realizao dos direitos humanos como um de seus objetivos e princpios; e o nmero de ratificaes dos tratados de direitos humanos das Naes Unidas por pases africanos est
em paridade com as prticas ao redor do mundo.6 H ampla aceitao de que a segurana e o desenvolvimento da frica assim como no mundo em geral tero que ser
baseados nos direitos humanos.
No surpreendentemente, dada a histria de explorao da frica, as razes (de
luta) do conceito de direitos humanos esto claramente visveis nos documentos de
direitos humanos do continente. A Carta Africana de Direitos Humanos e Direito dos
Povos tambm reflete, de muitas formas, uma reao experincia continental de
escravido e colonialismo, reconhecendo, por exemplo, o direito dos povos auto1
2
3
4
5
Este artigo baseado em um artigo de Christof Heyns publicado em (2004) 108 Penn State Law Review 679,
tambm publicado em espanhol de F Gomez Isa (ed): La proteccin internacional de los derechos humanos
en los albores del siglo XXI, Universidade de Deusto, Bilbao, 2003.
O artigo foi traduzido para o portugus por Roberto Yamato, Mestre em Direito pela London School of
Economics e Mestre em Relaes Internacionais pela PUC/PS e por Deborah Stokler.
Professor de Direitos Humanos e Diretor do Centro de Direitos Humanos, Universidade de Pretria.
Pesquisador do Centro de Direitos Humanos, Universidade Pretria
Para uma interpretao da semelhana que os direitos humanos e a luta legtima so dois lados de uma
mesma moeda, ver C Heys A struggle approach to human rights em A Soeteman (ed) Pluralism and Law
(2001) 171.
Para a coleo inicial de material relacionado com leis sobre direitos humanos na frica ou nas Naes
Unidas, nveis regional, sub-regional e domstico para todos os pases da frica, ver C Heyns (ed) Human
Rights Law in Africa (2004). Ver tambm C Heyns (ed) Compendium of key human rights documents of
the African Union (2005).
299
determinao. Os excessos de alguns lderes (ps-independncia) so refletidos no

fato de que um nmero significativo de Constituies africanas explicitamente reconhece o direito objetivo, localizado no povo, de proteger as normas constitucionais e
de direitos humanos, se necessrio por meio de luta poltica, caso sejam elas violadas.7
O Ato Constitutivo da Unio Africana, de maneira nica, prev o direito de interveno humanitria em estados membros pela Unio, em casos de graves violaes de
direitos humanos.8
Como bem se sabe, a luta por direitos humanos no continente africano est distante de acabar ou de estar completa. O continente assolado por violaes generalizadas de direitos humanos, comumente em grandes escalas. O processo para estabelecer estruturas institucionais efetivas (que ajudaro a consolidar e proteger os sofridos
ganhos da luta por liberdade do passado) tornou-se uma luta em si mesma. Sem dvida, a tarefa mais importante nesse sentido estabelecer sistemas legais no plano nacional que protejam os direitos humanos. Ao mesmo tempo, esforos regionais e globais
para mudar as prticas de direitos humanos do continente, e para criar redes seguras
que cuidem daqueles casos que no puderam ser tratados efetivamente no plano
nacional, esto assumindo importncia cada vez maior.
Esta contribuio, primeiramente, ir apresentar os principais instrumentos
legais relevantes para a proteo continental dos direitos humanos na frica; posteriormente, ir discutir as normas reconhecidas (direitos e deveres individuais e dos
povos etc.) e, ento, voltar-separa as estruturas institucionais regionais construdas
para alcanar a implementao das normas. Esta anlise institucional foca principalmente quatro pilares importantes do sistema africano de direitos humanos: os rgos
da Unio Africana, a Comisso Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos, a
(ainda a ser estabelecida) Corte Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos e
o recm-estabelecido African Peer Review Mechanism.
II. A Unio Africana e os Direitos Humanos

2.1. Histrico
O sistema regional africano foi desenvolvido sob os auspcios da Organizao da
Unidade Africana (OUA),9 estabelecida em 1963, a qual foi transformada, em 2001,
7
8
9
300
O reconhecimento explcito de um direito resistncia para proteger normas constitucionais e direitos

humanos esto presentes na constituio de Benin (1990) (art. 66); Burkina Faso (1997) (art. 167); Cabo
Verde (1992) (art. 19); Repblica do Tchad (1996) (prembulo); Congo (2001) (art. 13); Gmbia (1996) (art.
6); Ghana (1992) (art. 3); Moambique (art. 80); e Tongo (1992) (art. 150).
Artigo 4 (h) do Ato Constitutivo.
A Carta da OAU est reimpressa em Human Rights Law in Africa 111. O prembulo declara adeso aos
princpios da Declarao Universal dos Direitos Humanos. Ver tambm art II (1) (e). A Carta da OAU era,
contudo, um documento dos direitos humanos no sentido que visava a abolio do colonialismo e apartheid.
Sobre a OAU, ver GJ Naldi The Organization of African Unity: An Analysis of its Role (1999) 109.
O Sistema Regional Africano de Direitos Humanos
na Unio Africana (UA).10 Todos os estados da frica so membros da UA, exceto o

Marrocos que deixou a organizao em 1984, quando a Organizao da Unidade
Africana reconheceu o Sahara Ocidental, alcanando o nmero de 53 membros.
Enquanto a Carta da OUA de 1963 fazia pouca referncia ao conceito de direitos
humanos, o Ato Constitutivo da UA de 2000 (que entrou em vigor em 2001) colocou
os direitos humanos no centro da agenda da nova organizao regional.11
2.2. O Ato Constitutivo

O Ato Constitutivo da UA, no seu Prembulo, refere-se luta africana por independncia e dignidade humana, por nossos povos, e determinao dos Chefes de
Estado e Governo para promover e proteger os direitos humanos e os direitos dos
povos. O artigo 3 dispe sobre os Objetivos da UA, como segue: os objetivos da
Unio devero... (e) encorajar a cooperao internacional, considerando devidamente
a Carta das Naes Unidas e a Declarao Universal dos Direitos Humanos; e ...(h)
promover e proteger direitos humanos e direitos dos povos de acordo com a Carta
Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos e outros instrumentos de direitos
humanos relevantes....
O artigo 4 cuida dos Princpios, estabelecendo que:
A Unio deve funcionar em consonncia com os seguintes princpios:...(g)
no-interferncia por parte de nenhum estado-membro nos assuntos domsticos
de outro; (h) o direito da Unio de intervir num estado-membro, mediante deciso da Assemblia, em relao a circunstncias graves, como crimes de guerra,
genocdio e crimes contra humanidade;...(l) promoo da igualdade de gnero;
(m) respeito por princpios democrticos, direitos humanos, a regra do direito e a
boa governana; (n) promoo de justia social para garantir um desenvolvimento econmico equilibrado; (o) respeito pela santidade da vida humana, condenao e repdio impunidade e assassinato poltico, atos de terrorismo e atividades
subversivas; (p) condenao e repdio a mudanas inconstitucionais de governos.
No h requisitos, que tomem em considerao os histricos e prticas de direitos humanos, no que se refere entrada de pases na Unio Africana (tal como, por
10
11
O Ato Constitutivo da Unio Africana CAB/LEG/23.15, entrou vigor em 26 de Maio de2001. Para uma viso
geral da AU, ver C Heyns, E Baimu & M Killander The African Union (2003) 46 German Yearbook of
International Law 252. Sobre a transformao de OAU para AU sob uma perspectiva dos direitos humanos,
ver R Murray Human Rights in Africa (2004).
Para o debate, ver E Baimu The African Union: Hope for better protection of human rights in Africa?
(2001) 1 African Human Rights Law Journal 299. O Ato Constitutivo est reimpresso na pgina 315 deste
mesmo volume. Ver tambm B Manby The African Union, NEPAD, and Human Rights: The Missing
Agenda (2004) 26 Human Rights Quarterly 983.
301
exemplo, no caso do Conselho da Europa), e todos os membros da OUA tornaram-se

membros da UA sem que seus histricos de direitos humanos fossem analisados. H,
entretanto, pelo menos a possibilidade terica de que violaes dos padres mnimos
de direitos humanos da organizao possam levar suspenso da prpria UA; certamente, formas mais brandas de sano so possveis.
De acordo com o art. 23(2)
qualquer estado-membro que deixar de cumprir as decises e polticas
da Unio podero ser sujeitos a... sanes, como a proibio de transporte e meios
de comunicao com outros estados-membros, e outras medidas de natureza
poltica e econmica a serem determinadas pela Assemblia.
O art. 30 prev: Os governos que vierem ao poder por meios inconstitucionais no podero participar das atividades da Unio.
A Unio Africana tem presenciado o estabelecimento de novas instituies, muitas delas relevantes implementao dos direitos humanos, as quais sero discutidas
a seguir.
2.3. Instrumentos Africanos de Direitos Humanos

O documento central do sistema regional africano de direitos humanos, a Carta
Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos (Carta Africana),12 foi aberta
para assinatura em 1981 e entrou em vigor em 1986. Ela foi ratificada por todos os 53
estados-membros da OUA/UA.13 O rgo de surpeviso da Carta Africana agora existente a Comisso Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos (Comisso
Africana). A Comisso Africana foi constituda e se encontrou pela primeira vez em
1987. A Comisso adotou suas prprias Regras de Procedimento (emendadas em
1995).14 O trabalho da Comisso Africana ser discutido mais adiante neste artigo.
O Protocolo da Carta Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos para o
estabelecimento da Corte Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos
(Protocolo da Corte Africana de Direitos Humanos)15 foi adotado em 1998 e entrou
em vigor em janeiro de 2004, mas, at novembro de 2005, a Corte ainda no havia sido
estabelecida. A Carta Africana ser ainda suplementada pelo Protocolo da Carta
12
13
14
15
302
OAU Doc OAU/CAB/LEG/67/3/Rev.5. Reimpresso em in Human Rights Law in Africa 134.

Ver a condio da ratificao dos tratados da AU disponveis no site: www.africa-union.org. O status da
ratificao dado aos tratados mencionados neste artigo esto como os de 1 de Novembro de 2005. Para as
trs reservas Carta Rgia Africana, ver Human Rights Law in Africa 108. O ltimo Estado a ratificar foi
Eritrea, em 1999.
ACHPR/RP/XIX. Reprinted in Human Rights Law in Africa 540.
OAU/LEG/MIN/AFCHPR/PROT (I) Rev. 2. Reimpresso em Human Rights Law in Africa 170.
Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos sobre os Direitos das Mulheres na
frica, adodato em 2003, o qual entrou em vigor em novembro de 2005.16
Em adio a esses instrumentos, o sistema regional africano de direitos humanos
composto pela Conveno da OUA sobre Governana de Aspectos Especficos dos
Problemas de Refugiados na frica de 1969,17 a qual entrou em vigor em 1974 (com
44 ratificaes); e a Carta Africana sobre os Direitos e o Bem-Estar da Criana (Carta
Africana das Crianas) de 1990,18 que entrou em vigor em 1999 (com 37 ratificaes).
Um rgo especial de monitoramento da Carta Africana das Crianas, o Comit sobre
os Direitos e o Bem-estar da Criana, a ser mais analisado adiante, reuniu-se pela primeira vez em 2002.19
A relativamente desconhecida Carta Cultural para frica, de 1976, entrou em
vigor em 1990.20 Outro tratado relevante para os direitos humanos a Conveno
para Preveno e Combate Corrupo, adotada em 2003.21 At outubro de 2005, tal
Conveno ainda no havia entrado em vigor. H ainda dois tratados regionais africanos que cuidam do meio ambiente.22
III. As Normas Reconhecidas na Carta Africana de Direitos

Humanos e Direitos dos Povos
Como referido anteriormente, a Carta da OUA de 1963 no havia reconhecido a
realizao dos direitos humanos como um dos objetivos daquela organizao. Seria to
somente em 1979 que uma reunio de experts teria sido organizada pela OUA, em
Dakar, Senegal, para preparar o texto preliminar de uma Carta Africana de Direitos
Humanos.23 Tal iniciativa culminou na Minuta da Carta Africana de Direitos
16
17
18
19
20
21
22
23
O protocolo discutido mais adiante.

OAU Doc CAB/LEG/24.3. Reimpresso em Human Rights Law in Africa 122. Ver G Okoth-Obbo Thirty years
on: A legal review of the 1969 OAU Refugee Convention African Yearbook of International Law 8 (2000) 3.
OAU Doc CAB/LEG/153/Rev 2. Reimpresso em Human Rights Law in Africa 143.
Ver, A Lloyd The first meeting of the African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the
Child(2002) 2 African Human Rights Law Journal 320. Ver tambm A Lloyd Report of the second ordinary session of the African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child (2003) 3 African
Human Rights Law Journal 329; A Lloyd The Third Ordinary Session of the African Committee of Experts
on the Rights and Welfare of the Child (2004) 4 African Human Rights Law Journal 139.
Reimpresso em Human Rights Law in Africa 125.
Ver K Olaniyan The African Union Convention on Preventing and Combating Corruption: A critical
appraisal (2004) 4 African Human Rights Law Journal 74.
A Conveno Africana para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (1968/69), reimpressa em
Human Rights Law in Africa 116, verso revisada adotada em 2003, ainda no vigente, reimpressa em C
Heyns (ed) Compendium of key human rights documents of the African Union (2005), e a [Bamako]
Conveno de Interdio da Importao para a frica, Controle do Movimento Transfronteircio e
Gerncia dos Resduos Perigosos na frica (1991/98). Reimpresso em Human Rights Law in Africa 153.
Ver, M van der Linde A review of the African Convention on Nature and Natural Resources (2002) 2
African Human Rights Law Journal 33.
O encontro foi convocado nos termos da deciso da Assemblia dos Chefes de Estado e Governos da OAU,
AHG/Dec 115 (XVI) Rev 1 1979, reimpresso em C Heyns (ed) Human Rights Law in Africa 1999 (2002) 127.
303
Humanos e Direitos dos Povos, finalizada em Banjul, na Gmbia, em 1981 (resultando na chamada Carta de Banjul, assim utilizada algumas vezes como sinnimo da
Carta Africana). A Carta Africana foi formalmente adotada pela OUA, no Qunia,
mais tarde naquele mesmo ano.24
Vrios motivos tm sido dados para explicar porque a OUA teria mudado sua
poltica e dado ao conceito de direitos humanos a proeminncia oferecida pela Carta
durante o fim da dcada de 1970 e incio dos anos 1980. Tais incluem a maior nfase
internacional em direitos humanos, poca (como na poltica externa da Presidente
Carter dos Estados Unidos da Amrica); o uso dado ao conceito de direitos humanos,
em organismos internacionais como a ONU e a OUA, para condenar as prticas de
apartheid na frica do Sul; e o aborrecimento com as violaes de direitos humanos
que haviam sido cometidas em alguns estados-membros, particularmente em Uganda,
frica Central e Guin Equatorial.25
A Carta Africana reconhece um grande nmero de normas de direitos humanos,
internacionalmente aceitas, mas tambm tem caractersticas nicas.26 A Carta reconhece no s direitos civis e polticos, como tambm direitos econmicos, sociais e
culturais; no s individuais como tambm os direitos dos povos; no s direitos como
tambm deveres; e contm um mecanismo nico para as restries de direitos. A
Carta ainda contm dispositivos concernentes interpretao que so bastante generosos com o direito internacional.
Direitos civis e polticos

Os direitos civis e polticos reconhecidos na Carta Africana so, em muitos sentidos, similares queles reconhecidos em outros instrumentos internacionais; e, em
termos prticos, receberam grande parte da ateno da Comisso Africana.27
A Carta reconhece os seguintes direitos civis e polticos: A proibio de discriminao (art. 2); igualdade (art. 3); integridade fsica e direito vida (art. 4); dignidade e proibio de tortura e tratamento desumano (art. 5); liberdade e segurana (art.
6); julgamento justo (art. 7); liberdade de conscincia (art. 8); informao e liberdade
de expresso (art. 9); liberdade de associao (art.10); assemblia (art. 11); liberdade
24
25
26
27
304
Para os documentos que levam adoo da Carta Rgia Africana, ver Human Rights Law in Africa 1999
65-105.
Ver UO Umozurike The African Charter on Human and Peoples Rights (1997) 27-28.
Em seu endereo para a recepo do Encontro de Especialistas Africanos em 1979, preparando o projeto da
Carta Africana em Dakar, Senegal, Leopold Senghor, Presidente do Senegal, referiu-se ao exemplo dado
pelos instrumentos internacionais dos direitos humanos, e ele disse: Como Africanos, no deveremos nem
copiar, ou esforar-nos para obtermos originalidade, para o bem da originalidade em si... Vocs devem manter constantemente em suas mentes os valores de nossa civilizao e as reais necessidades da frica
Reprinted in Human Rights Law in Africa 1999 78 at 79.
Para uma discusso completa, ver C Heyns Civil and political rights in the African Charter in M Evans &
R Murray (eds) The African Charter on Human and Peoples Rights (2002) 137.
de movimento (art. 12); participao poltica (art.13); propriedade (art.14); e independncia das cortes (art. 26).
Alguns possveis atalhos, com relao aos direitos civis e polticos, puderam ser
notados na Carta Africana. No h, por exemplo, nenhuma referncia explcita na
Carta ao direito de privacidade; o direito contra trabalho forado no mencionado
diretamente; e os direitos de julgamento justo28 e o direito de participao poltica29
receberam pouca proteo, quando comparados aos padres internacionais. No entanto, a Comisso tem, em suas resolues e em casos submetidos a ela, interpretado a
Carta de modo a incluir no seu rol de proteo alguns direitos ou aspectos de direitos
que no foram includos de maneira explcita neste documento.
A anlise de algumas decises da Comisso, sobre comunicaes individuais, fornece amostras da abordagem da Comisso:
28
29
30
31
32
33
Num conjunto de casos a Comisso concluiu que h um direito positivo dos

estados-membros de proteger aqueles sob suas jurisdies contra violaes
de atores no-estatais. Num caso referente Mauritnia, a Comisso concluiu que, mesmo que a escravido tivesse sido abolida oficialmente naquele estado, tal no era efetivamente implementado pelo governo.30 Num caso
envolvendo o Chad, a Comisso analogamente concluiu que o fracasso do
pas em proteger o povo sob sua jurisdio, durante a Guerra Civil, contra
os ataques de militantes no identificados (no comprovados como sendo
agentes do governo), constituiu uma violao ao direito vida.31
A imposio da lei Sharia queles no-mulumanos no Sudo foi considerada como uma violao liberdade de religio.32
No caso Media Rights Agenda e Outros v. Nigria,33 a Comisso decidiu
contra a censura do governo Abacha liberdade de expresso, e determinou que os polticos deveriam ter menos proteo livre expresso do que
outras pessoas. Assim como outras decises paradigmticas da Comisso,
esta deciso, infelizmente, s foi proferida depois do regime Abacha ter
falido. Contudo, um precedente positivo foi estabelecido.
No h, por exemplo, referncia explcita sobre o direito audincia pblica, ao direito deinterpretao, ao
direito contra a auto incriminao e ao direito contra o perigo duplo. Contudo, a Comisso tem interpretado a proteo da Carta Rgia ao incluir alguns desses direitos.
Enquanto art. 13 (1) a Carta Rgia reconhece o direito de cada cidado a participar livremente no governo de seu pas, no estipulado se isto deva ser feito por intermdio de eleies regulares, livres, baseadas
no sufrgio universal.
Associao Africana de Malawi e Outros versus Mauritania (2000) AHRLR 149 (ACHPR 2000).
Commission Nationale des Droit de lHomme et des Liberts v Chad (2000) AHRLR 66 (ACHPR 1995). Ver
tambm O Centro de Ao dos Direitos Econmicos e Sociais (SERAC) e Outros versus Nigria (2001)
AHRLR 60 (ACHPR 2001).
Amnesty International and Others v Sudan (2000) AHRLR 297 (ACHPR 1999).
(2000) AHRLR 200 (ACHPR 1998).
305
A suspenso de eleies nacionais foi considerada uma violao ao direito

de participao poltica no caso Constitutional Rights Project e Outro v.
Nigria.34
A Comisso decidiu que decretos retirando a jurisdio das cortes, para examinar a validade de tais decretos, violam as provises de julgamento justo
da Carta,35 e tambm que a criao de tribunais especiais, dominados por
membros do executivo, violavam o mesmo direito.36
A Comisso decidiu que uma execuo depois de um julgamento injusto
uma violao do direito vida,37 mas que a pena de morte em si no viola
a Carta Africana.38
A Emenda Constitucional considerando que qualquer um que quisesse concorrer presidncia, nas eleies majoritrias na Zmbia, teria que provar
que pai e me eram nascidos na Zmbia ou descendentes, foi considerada
uma violao Carta, no caso Legal Resources Foundation v. Zmbia.39
Direitos Sociais e Econmicos

Uma singularidade da Carta a incluso de direitos sociais e econmicos num tratado regional de direitos humanos, ao lado dos direitos civis e polticos mencionados
acima.40 A incluso de direitos sociais e econmicos na Carta significativa, na medida em que enfatiza a indivisibilidade dos direitos humanos e a importncia de questes
de desenvolvimento, que obviamente so assuntos importantes no contexto africano.
Ao mesmo tempo, o fato de s um modesto nmero de direitos sociais e econmicos estar explicitamente includo na Carta deve ser notado. A Carta s reconhece
um direito de trabalhar sob condies de igualdade e satisfatrias (art. 15); um direito sade (art. 16); e um direito educao (art. 17). Alguns importantes direitos
scio-econmicos no so mencionados explicitamente, como os direitos comida,
gua, seguridade social e moradia.41
34
35
36
37
38
39
40
41
306
(2000) AHRLR 191 (ACHPR 1998).

Civil Liberties Organisation v Nigeria (2000) AHRLR 188 (ACHPR 1995).
Projeto dos Direitos Constitucionais (em respeito a Akamu e Outros) versus Nigria (2000) AHRLR 180
(ACHPR 1995). A aparncia de imparcialidade suficiente para constituir uma violao (para 12).
Frum de Conscincia versus Sierra Leone (2000) AHRLR 293 (ACHPR 2000).
Direitos Internos e Outros (em benefcio de Bosch) versus Botswana, notificao 240/2001, 17 Relatrio
Anual de Atividades.
(2001) AHRLR 84 (ACHPR 2001).
Para uma discusso, ver C Odinkalu Implementing economic, social and cultural rights under the African
Charter on Human and Peoples Rights in Evans & Murray (em 23 acima) 178.
tambm algo surpreendente que os direitos scio-econmicos que so reconhecidos, no sejam explicitamente sujeitos aos usuais qualificadores internos que se aplicam em relao a tais direitos, na maioria dos
instrumentos internacionais tal como a proviso que o Estado somente exigido a fazer para assegurar a
realizao progressiva, sujeita aos recursos disponveis, etc. Isto e ainda mais problemtico pela falta de uma
clusula de limitao geral na Carta, como discutido abaixo. Alguns poucos direitos scio-econmicos sele-
Os direitos sociais e econmicos na Carta receberam pouca ateno da Comisso,

mas em um caso a Comisso lidou extensivamente com a questo, e de fato considerou que alguns direitos scio-econmicos reconhecidos internacionalmente, que no
so reconhecidos explicitamente na Carta, deveriam ser considerados como implicitamente includos.
A chamada deciso SERAC v. Nigria42 tratou da destruio de parte da Terra
Ogoni (Ogoniland) pela Shell, que teria atuado em colaborao com o governo da
Nigria. A Comisso colcluiu que a presena de um direito implcito moradia ou
abrigo na Carta deve ser deduzido a partir das provises explcitas sobre sade, propriedade e vida em famlia constantes na Carta.43 Da mesma forma, um direito comida deve ser compreendido pelo direito dignidade e outros direitos.44 Foi aceito, sem
argumentos ou discusses, que os Ogonis constituam um povo.
A abordagem da Comisso, sanando os problemas da Carta no caso SERAC, pode
ser visto como um movimento criativo e corajoso por parte da Comisso, mas, ao
mesmo tempo, deixa a Carta exposta como um documento ultrapassado, que assim
necessita ser revisado, para que possa garantir que o que foi interpretado pela
Comisso ecoe alto e em bom som.45
Os Direitos das Mulheres

A forma com que a Carta lida com as questes de gnero tem sido bastante controversa. O artigo 18(3) prev o seguinte:
O estado deve garantir a eliminao de toda discriminao contra a mulher e
tambm garantir a proteo dos direitos da mulher e da criana, como estipulado nas
declaraes e convenes internacionais.
Esta incluso, de mulheres e crianas, num artigo que lida originalmente da
famlia, refora antigos esteritipos sobre o lugar e a funo apropriada da mulher na
sociedade, e foi parcialmente responsvel pelo movimento de adoo do Protocolo da
Carta Africana sobre os Direitos das Mulheres na frica.46 O Protocolo foi adotado
42
43
44
45
46
cionados, declarados em termos quase absolutos, so reconhecidos, enquanto outros candidatos bvios para
a incluso no esto presentes. O Protocolo sobre os Direitos das Mulheres, adotado em 2003, e discutido
mais adiante, qualifica a proviso dos direitos scio-econmicos atravs da exigncia de que o governo tome
medidas apropriadas em relao maioria dos direitos scio-econmicos. Contudo, fornece alojamento para
um direito inadequado (artigo 16).
Centro de Ao dos Diretos Sociais e Econmicos e Outros versus Nigria (2001) AHRLR 60 (ACHPR 2001).
Para 60.
Para 65.
C Heyns The African regional human rights system: In need of reform? (2001) 1 African Human Rights
Law Journal 155.
M Nsibirwa A brief analysis of the Draft Protocol to the African Charter on Human and Peoples Rights
on the Rights of Women (2001) 1 African Human Rights Law Journal 40. Ver tambm, J Oder Reclaiming
womens social and economic rights in Africa The Protocol to the African Charter on Human and
Peoples Rights on the Rights of Women in Africa ESR Review vol. 5 no. 4. Outro importante desenvolvi-
307
pela Assemblia da UA, em 2003, e recebeu as 15 ratificaes necessaries, em 26 de

outubro de 2005, entrando em vigor em 25 de novembro de 2005.
O Protocolo sobre os Direitos das Mulheres detalhado com 24 artigos substantivos, alguns lidando com questes especficas que afetam as mulheres, enquanto
outros tratam de direitos que devem ser igualmente aplicados a homens e mulheres,
dentre os quais alguns direitos que no esto previstos na Carta Africana. Os direitos
no Protocolo incluem a eliminao da discriminao contra as mulheres (art. 2); direito dignidade (art. 3); direito vida, integridade e segurana da pessoa (art. 4); eliminao de prticas malficas (art. 5); casamento (art. 6); separao, divrcio e anulamento de casamento (art. 7); acesso justia e igual proteo de direito (art. 8); participao poltica (art. 9); paz (art.10); proteo das mulheres em conflitos armados (art.
11); educao (art. 12); direitos de bem-estar econmico e social (art. 13); direitos de
sade e de reproduo (art. 14); segurana alimentar (art. 15); moradia adequada
(art.16); contexto cultural positivo (art. 17); meio ambiente saudvel e sustentvel
(art.18); direito ao desenvolvimento sustentvel (art. 19); direitos das vivas (art. 20);
herana (art. 21); proteo especial para mulheres idosas (art. 22); mulheres com deficincias (art. 23); e mulheres em depresso (art. 24).
A Comisso Africana (e, depois de seu estabelecimento, tambm a Corte Africana) responsvel por monitorar a implementao da Carta e, consequentemente,
tambm o Protocolo, evitando assim a duplicao que existe em relao s questes de
crianas, na medida em que, como mencionado acima, um Comit sobre os Direitos e
o Bem-estar das Crianas foi estabelecido separadamente.
Os Direitos dos Povos

No que tange proteo dos direitos dos povos, a Carta foi alm do que qualquer
outro instrumento internacional.47
Todos os povos, de acordo com a Carta, tm o direito de serem iguais (art. 19);
existncia e autodeterminao (art.20); a dispor livremente de sua riqueza e recursos naturais (art. 21); aos desenvolvimentos econmico, social e cultural (art. 22);
paz e segurana (art. 23); e a um meio ambiente satisfatrio (art. 24). Claramente,
parte da motivao para reconhecerem direitos dos povos encontra-se no fato de
que povos inteiros foram colonizados e, de outra forma, explorados na histria da
frica.
O conceito de povos tem sido mencionado em alguns dos casos perante a
Comisso, incluindo o seguinte:
47
308
mento para o direito das mulheres foi a adoo, pelos chefes de estado da AU e governos, da Declarao
Solene sobre Igualdade de Sexos na frica em julho de 2004.
Ver R Murray and S Wheatley Groups and the African Charter on Human and Peoples Rights (2003) 25
Human Rights Quarterly 213.
Num caso sobre secessionistas Katangueses, no antigo Zaire,48 uma acusao

foi promovida com base no fato de que o povo Katanguese tinha um direito,
como um povo, autodeterminao na forma de independncia. A Comisso
decidiu que no havia evidncia de que uma proviso da Carta teria sido violada, uma vez que generalizadas violaes de direitos humanos ou a falta de
participao poltica por parte do povo Katanguese no foram comprovadas.
Isto poderia ser entendido como sugerindo que, caso tais condies fossem
satisfeitas, a secesso poderia ser uma opo permissvel quele povo.
Num caso sobre o golpe de estado de 1994 contra o governo da Gmbia,
eleito democraticamente, a Comisso decidiu que isso violava o direito
autodeterminao do povo da Gmbia como um todo.49 A mesma concluso foi alcanada quando o governo Abacha, na Nigria, anulou as eleies
reconhecidas internacionalmente como livres e justas.50
No caso SERAC, acima mencionado, a Comisso concluiu que o direito a
um meio ambiente satisfatrio (do artigo 24) requer que o estado tome
medidas razoveis para prevenir a poluio e a degradao ecolgica; para
promover conservao; e para garantir desenvolvimento e uso de recursos
naturais ecologicamente sustentveis.51
Limitaes, Derrogaes e Deveres

A forma com que a Carta Africana lida com as restries de todos os direitos,
incluindo direitos civis e polticos, apresenta um obstculo significativo. A Carta Africana
no contm uma clusula de limitao geral (ainda que, como notado abaixo, o artigo
27(2) esteja comeando a fazer este papel). Isto significa que no h diretrizes gerais na
Carta sobre como seus direitos devem ser limitados no h um claro limite s limitaes. Um sistema bem definido de limitaes importante. Uma sociedade na qual os
direitos no podem ser limitados ingovernvel, mas, ao mesmo tempo, essencial que
normas adequadas de direitos humanos sejam estabelecidas para as limitaes.
Alguns dos artigos da Carta estabelendo direitos civis e polticos especficos contm provises de limites aplicveis aqueles direitos. Algumas dessas limitaes internas claramente estabelecem as normas procedimentais e substantivas com as quais as
limitaes devem cumprir,52 enquanto outras s descrevem os requisitos substantivos
que as limitaes devem satisfazer.53
48
49
50
51
52
53
O Congresso do povo Katangus versus Zaire (2000) AHRLR 71 (ACHPR 1995).

Jawara versus Gambia(2000) AHRLR 107 (ACHPR 2000).
Projeto dos Direitos Constitucionais e Outros versus Nigria (2000) AHRLR 191 (ACHPR 1998) para. 52.
n. 38 acima, para. 52.
Por exemplo, artigo 11 reconhece o direito de liberdade de sesso, assunto para o seguinte dispositivo: O
exerccio deste direito deve ser objeto apenas para restries necessrias provisionadas pela lei, em particular quelas decretadas a favor dos interesses nacionais de segurana, proteo, sade, tica e direito de liberdade alheia
Artigo 8 estipula que a liberdade de conscincia e religio podeem ser limitadas apenas no interresse da lei
e da ordem.
309
Uma ltima categoria dessas clusulas de limitao somente estabele o requerimento, aparentemente formal, de que as limitaes devem ser feitas dentro da lei.
Um exemplo desta categoria de limitaes internas o artigo 9(2), o qual estabelece o
seguinte: Todo indivduo deve ter o direito de expressar e disseminar suas opinies,
dentro da lei. Este tipo de limitao geralmente conhecido como uma claw-back
clause. Elas parecem reconhecer o direito em questo, at o limite em que tal direito no seja suplantado pela lei nacional.
Se aquela foi a interpretao correta, as claw-back clauses iriam obviamente
enfraquecer toda a idia de superviso internacional das leis e prticas domsticas, e
tornariam a Carta sem sentido em relao aos direitos em questo. As leis domsticas,
naqueles casos, teriam que ser analisadas de acordo com parmetros domsticos; um
exerccio sem sentido. O que seria dado por uma mo, aparentemente seria tomado
pela outra.
Deve ser notado, entretanto, que a Carta tem uma abordagem bastante expansiva no que se refere interpretao. Nos termos dos artigos 60 e 61, a Comisso tem
que buscar inspirao do direito internacional dos direitos humanos ao interpretar as
provises da Carta. A Comisso tem usado tais provises muito progressivamente em
inmeras ocasies, para alinhar a Carta s prticas internacionais, e as claw-back clauses no so exceo.
No contexto das claw-back clauses, a Comisso Africana concluiu que provises
em artigos que permitam que direitos sejam limitados de acordo com a lei, devem
ser entendidos como requerendo que aquelas limitaes sejam feitas em termos de
provises legais domsticas que estejam de acordo com os parmetros internacionais
de direitos humanos.54
Por meio desta interpretao, a Comisso deu um grande passo no sentido
de sanar uma das mais problemticas deficincias inerentes Carta. Entretanto,
continua sendo inoportuno que a Carta, para aqueles que no se beneficiaram
com tal abordagem da Comisso, continuar favorecendo possveis infraes de
normas de direitos humanos quando estas forem promovidas por meio do direito domstico.
A Carta Africana no contm proviso permitindo ou proibindo derrogao de
suas provises durante um estado de emergncia. Isso tem levado a Comisso concluso de que derrogao no possvel.55 uma concluso problemtica porque significa que, em emergncias reais, a Carta ser ignorada, e no ira exercer uma influencia de constrangimento ou limitao.
54
55
310
A Comisso tem influnciado, por exemplo, Media Rights Agenda and Others v Nigeria (2000) AHRLR 200
(ACHPR 1998), para 66: Permitir que leis nacionais tenham condies prvias sobre leis internacionais da
Carta Rgia iria malograr o propsito dos direitos e liberdades conservadas na Carta Rgia. Normas dos
Direitos Humanos Internacionais devem sempre prevalecer sobre leis nacionais contraditrias.
Comisso Nacional dos Direitos dos Homens e das Liberdades versus a Repblica do Tchad, n 27 acima,
para. 21.
A Carta reconhece, alm de direitos, deveres.56 Por exemplo, indivduos tm

deveres para com sua famlia e sociedade,57 e estados-partes tm o dever de promover
a Carta.58
Talvez a proviso mais significativa no que se refere a Direitos seja o artigo 27(2),
o qual prescreve o seguinte: Os direitos e liberdades de cada indivduo devem ser
exercidos com o devido respeito aos direitos dos outros, segurana coletiva, moral e
interesse comum. A esta proviso, tem sido dado pela Comisso Africana, o status de
uma clusula de limitao geral. As nicas razes legtimas para limitaes dos direitos e das liberdades da Carta Africana encontram-se no artigo 27(2)....59
O uso do artigo 27(2) pela Comisso, como uma clusula de limitao geral, parece confirmar o entendimento de que o conceito de deveres no deveria ser entendido como uma forma sinistra de dizer que os direitos deveriam ser primeiro ganhos,
ou que a satisfao de certos requisitos e precondio para usufruir direitos humanos.
Ao contrrio, ele sugere que o exerccio de direitos humanos, que as pessoas tem simplesmente porque elas so seres humanos,60 pode ser limitado pelos deveres que eles
tambm tm. Direitos precedem deveres, e o reconhecimento de certos deveres e
meramente uma outra forma de indicar o tipo de limitaes que podem ser colocadas
sobre direitos.
IV. Normas Reconhecidas em Outros Tratados

Conveno da OUA sobre Aspectos Especficos dos Problemas dos Refugiados na
frica.
A definio de refugio no artigo 1 da Conveno de Refugiados da OUA e mais
ampla do que a da Conveno da ONU sobre Refugiados. Em adio ao bem-fundado temor de perseguio por motivos de raa, religio, nacionalidade, participao em
grupo particular ou opinio poltica,61 a Conveno da OUA tambm estipula que
qualquer um que e compelido a deixar seu pas por causa de agresso externa, ocupao, dominao estrangeira ou eventos que seriamente abalaram a ordem pblica
deve ser considerado como refugiado. A Conveno da OUA no estabelece nenhum
56
57
58
59
60
61
Ver, M Mutua The Banjul Charter and the African cultural fingerprint (1995) 35 Virginia Journal of
International Law 339.
Artigos 27, 28 e 29.
Artigo 25. Ver tambm artigo 26.
Ver Media Rights Agenda and Others v Nigeria, n. 28 acima, para. 68. Ver tambm Projeto dos Direitos
Constiucionais e Outros versus Nigria (2000) AHRLR 227 (ACHPR 1999), para. 41.
Inerente a um ser humano, nas palavras do artigo 5 da Carta Rgia, em respeito a dignidade.
Conveno da OAU, artigo 1 (1), Conveno das Naes Unidas sobre Refugiados, artigo 1 (a) (2) a ser lido
acompanhado do Protocolo que relata o estado dos refugiados (1967) artigo 1 (2). Para um debate ver
Advogados para Direitos Humanos African exodus (1995).
311
sistema de superviso, mas a Comisso Africana considerou um nmero de comunicaes sobre refugiados.62
Carta Africana sobre os Direitos e o Bem-Estar da Criana

A Carta Africana das Crianas, adotada em 1990, em muitos aspectos tem provises similares a Conveno da ONU sobre os Direitos da Criana (CDC), adotada
menos de um ano antes do que o instrumento africano. Em relao a proteo das
crianas, a Carta Africana vai alm da CDC. Nenhuma pessoa menor de 18 anos deve
ser recrutada ou fazer parte de hostilidades. A CDC estabelece o limite de idade como
15 anos, apesar do Protocolo de 2000 aument-lo para 18 anos. A Carta Africana das
Crianas vai alm da CDC tambm em outros aspectos, por exemplo, ao proibir os
casamentos de crianas.63 A implementao da Carta Africana das Crianas e de responsabilidade do Comit Africano de Experts sobre os Direitos e o Bem-Estar da
Criana, como veremos adiante.
Conveno da UA sobre Preveno e Combate a Corrupo

A Corrupo compromete os recursos necessrios para que um estado seja capaz
de satisfazer suas obrigaes de direitos humanos. Isto e reconhecido na Conveno
da UA sobre Preveno e Combate a Corrupo que estabelece como um de seus objetivos promover o desenvolvimento scio-econmico, removendo obstculos ao gozo
de direitos econmicos, sociais e culturais, bem como aos direitos civis e polticos.64
A Conveno tambm estabelece direitos relacionados ao combate da corrupo,
como o de acesso informao.65 A Conveno estabelece um Conselho sobre
Corrupo, como um mecanisno de superviso.66
V. Orgos Estabelecidos para a Implementao dos Direitos Humanos

O estabelecimento da Uniao Africana vislumbrou uma proliferao institucional
sem precedentes de rgos com mandatos de direitos humanos.67 Esquematicamente,
62
63
64
65
66
67
312
Ver, por exemplo, Organizao Mundial contra a Tortura e Outros versus Ruanda (2000) AHRLR 282
(ACHPR 1996) e Encontro Africano para a Defesa dos Direitos do Homem versus Zambia (2000) (2000)
AHRLR 321 (ACHPR 1996).
F Viljoen Introduction to the African Commission in Human Rights Law in Africa 491.Ver tambm DM
Chirwa The merits and demerits of the African Charter on the Rights and Welfare of the Child 10
International Journal of Childrens Rights (2002) 157.
Conveo da UA para a Preveno e Combate Corrupo, artigo 2 (4).
Como mencionado anteriormente, artigo 9.
Como mencionado anteriormente, artigo 22.
A Lloyd & R Murray Institutions with responsibility for human rights protection under the African Union
(2004) 48 Journal of African Law 165.
os rgos continentais de direitos humanos podem ser identificados da seguinte

maneira:
Source: C Heyns (ed) Compendium of key human rights

documents of the African Union (2005)
5.1. O papel dos principais rgos da UA na proteo de direitos humanos

A Unio Africana tem os seguintes rgos principais: A Assembleia dos Chefes
de Estado e Governo; o Conselho Executivo; o Comit de Representantes
Permanentes; o Parlamento Pan-Africano; a Corte Africana de Justia; a Comisso da
UA; Comits Tcnicos Especializados; o Conselho Econmico, Social e Cultural;
Instituices Financeiras; e o Conselho de Paz e Seguranca.68
O Parlamento Pan-Africano deve assegurar a participao total dos povos africanos no desenvolvimento e integrao econmica do continente.69 O Parlamento
tem como um de seus objetivos, promover os princpios de direitos humanos e democracia na frica.70 O Parlamento realizou sua primeira sesso em 2004. Cada Estado68
69
70
Ato Constitutivo da UA, artigo 5. O PSC no est incluso como um rgo principal da AU em seu Ato
Constitutivo Original, mas o ser sob emendas que ainda no entraram em vigor. Para debate, ver Heyns e
outros, n. 6 acima , 252.
Ato Constitutivo da AU, artigo 17 (1). As funes do Parlamento so previstas no Protocolo do Tratado
Estabelecendo a Comunidade Econmica Africana Relativo ao Parlamento Pan Africano, adotado pela
Assemblia da OUA em Maro de 2001 e que passou a vigorar em 2003. Reimpresso em Human Rights Law
in Africa 212. Ver, KD Magliveras & GJ Naldi The Pan-African Parliament of the African Union: An
overview (2003) 3 African Human Rights Law Journal 222 and T Demeke The new Pan-African
Parliament: Prospects and challenges in view of the experience of the European Parliament (2004) 4
Protocolo sobre o Parlamento Pan Africano, artigo 3 (2).
313
parte ao Protocolo que o estabele envia cinco parlamentares nacionais ao Parlamento,

que se rene duas vezes ao ano em Midrand, frica do Sul. Atualmente, seus poderes
so puramente consultivos e de recomendao. evidente que o Parlamento tem
ainda que encontrar seu passo, mas dentre as atividades de relevncia aos direitos
humanos esto sua misso de campo (fact-finding) em Darfur, que produziu um relatrio para a sesso de abril de 2005 do Parlamento, e sua deciso, na mesma sesso, de
enviar misses a Costa do Marfim e a Repblica Democrtica do Congo.71 O
Parlamento ter tambm uma funo no processo da African Peer Review.72
O Conselho Econmico, Social e Cultural (CESC) e um orgao consultivo composto de diferentes grupos sociais e profissionais.73 Seu propsito e conceder uma
funo a sociedade civil na UA. O CESC tem como alguns de seus objetivos, promover e defender uma cultura de boa governana, princpios e instituies democrticas,
participao popular, direitos humanos e liberdades, bem como justia social.74 Os
estatutos do CESC foram adotados pela Assemblia da UA, em julho de 2004, e o
Conselho realizou sua primeira reunio em maro de 2005.75
A Corte Africana de Justia, um dos principais rgos da UA, ainda no foi estabelecida, uma vez que, at novembro de 2005, o Protocolo que estabelece a Corte s
havia recebido oito das 15 ratificaces necessrias para a sua entrada em vigor. A
Corte de Justia ser discutida abaixo, com relao a Corte Africana de Direitos
Humanos e Direito dos Povos.
As tentativas de desenvolver mecanismos para lidar com conflito na frica tambm so de importncia para tentar prevenir violaes massivas de direitos humanos.76 O protocolo sobre o Conselho de Paz e Seguranca (CPS), adotado em 2002,
71
72
73
74
75
76
314
Resoluo sobre a Deliberao do Parlamento Pan Africano sobre a Misso de Paz na Costa do Marfim no
incio do ms de maio de 2005 (PAP-Res. 005/05), adotada em 11 de abril de 2005; Resoluo sobre a
Deliberao do Parlamento Pan Africano sobre a Misso de Paz na Repblica Democrtica do Congo durante a primeira quinzena de Maio(PAP-Res. 006/05), adotada em 11 de abril de 2005. http://www.iss.
co.za/AF/RegOrgunity_to_union/pdfs/pap/3rdres.pdf (acessado em 26 de setembro de 2005).
Recomendaes sobre a nova Parceria para o Desenvolvimento Africano e o Mecanismo de Exame da
Emergncia Africana, adotadas na segunda sesso ordinria do Parlamento Pan Africano, 16 de setembro
1 de outubro 2004, PAP-Rec 002/04. http://www.iss.co.za/AF/RegOrg/unity_to_union/pdfs/pap/3rdres.
pdf(acessado em 26 September 2005).
Ato Constitutivo da AU artigo 22 (1).
Estatuto do ECOSOCC, artigo 2 (5).
http://www.africa-union.org/organs/ecosocc/home.htm. ECOSOCC possui 150 organizaes membros que
constituem a Assemblia Geral, e um Comit permanente de 18 membros. Para facilitar a diretriz de absoro dentro de outros rgos da AU, o Conselho tem dez comits de agrupamentos setoriais, aproximadamente correspondendo aos departamentos da Comisso da AU (obrigaes polticas; paz e segurana;
infraestrutura e energia; obrigaes sociais e sade; recursos humanos; cincia e tecnologia; comrcio e
indstria; economia rural e agricultura; afazeres econmicos; mulheres e gnero; e questes interdisciplinares. Direitos Humanos so considerados sob obrigaes polticas).
Ver Declarao para o Estabelecimento de um Mecanismo de Preveo contra Conflitos, Gerenciamento e
Resolues, AHG/DECL. 3 (XXIX). O rgo Central deste Mecanismo estava incluso como um rgo da AU
na 37 Assemblia da OAU em 2001, AHG/Dec. 160 (XXXVII). De acordo com o artigo 22 do Protocolo
Relativo ao Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana da frica, ASS/AU/Dec. 2(I), este Conselho
substituir o mecanismo anterior.
entrou em vigor em 2003. O CPS e composto por 15 membros. O critrio para participao inclui respeito por governana constitucional bem como pela regra do
direito e direitos humanos....77
O artigo 4 do Protocolo sobre CPS estabelece que o Conselho deve ser guiado
pelo Ato Constitutivo da UA, pela Carta da ONU e pela Declarao Universal dos
Direitos Humanos. O Protocolo ainda estabelece como um dos objetivos do Conselho:
promover e encorajar prticas democrticas; boa governana e a regra do
direito; proteger direitos humanos e liberdades fundamentais; respeito pela santidade da vida humana e direito internacional humanitrio, como parte dos
esforos para prevenir conflitos.78
O artigo 19 do Protocolo estabelece que:
O Conselho de Paz e Segurana deve buscar prxima cooperao com a
Comisso Africana de Direitos Humanos e Direito dos Povos em todas as
matrias relevantes para seus objetivos e mandato. A Comisso de Direitos
Humanos e Direito dos Povos dever trazer a ateno do Conselho de Paz e
Seguranca qualquer informao relevante aos objetivos e mandatos deste
Conselho.
A partir de seus Relatrios de Atividades Anuais depreende-se que a Comisso
no tem se utilizado desta proviso, apesar de ter feito referncias a resolues do CPS
nas suas prprias resolues sobre pases especficos.79
O programa de desenvolvimento da UA, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica (NPDA), relaciona direitos humanos com desenvolvimento e estabelece o African Peer Review Mechanism, discutido abaixo.
5.2. A Comisso Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos

Como mencionado anteriormente, a Carta Africana, tal qual adotada em 1981,
estabelecia somente a criao de uma Comisso, e no uma Corte de Direitos
Humanos, em contraste com os outros dois sistemas regionais no mundo na Europa
e nas Amricas, que, a poca, tinham os dois.80
77
78
79
80
PSC Protocol, artigo5(2)(g).

PSC Protocol, artigo3(f).
Ver, por exemplo, Resoluo sobre a Costa do Marfim e Resoluo em Dafur (2004), 17 Relatrio Anual de
Atividade sobre a Comisso Africana de Direitos Humanos e dos Homens.
Com a entrada em vigor do protocolo 11 para a Conveno Europia sobre Direitos Humanos em novembro de 1998, a Comisso Europia sobre Direitos Humanos foi abolida.
315
Os Comissionrios
A Comisso Africana consiste em 11 comissionrios, que servem em suas capacidades individuais.81 A Comisso se rene duas vezes ao ano, em sesses regulares,
por um perodo de at duas semanas. Eles so nomeados pelos estados-partes da Carta
e eleitos pela Assemblia.82 O Secretariado da Comisso baseado em Banjul, Gambia.
A Comisso alterna suas reunies entre Banjul e outras capitais Africanas. A Comisso
tem mandatos protetivo e promocional.83
Apesar da Carta estabelecer que os Comissionrios devem ser independentes, houvera inmeras oportunidades em que a independncia de indivduos Comissionrios foi
colocada em questo. O fato de que muitos Comissionrios estariam servindo como servidores civis ou embaixadores recebeu crticas. Por exemplo, um Comissionrio da
Mauritnia, eleito em 2003, tornou-se um ministro em seu pas pouco depois. Um
importante passo, entretanto, foi tomado quando a UA solicitou nominaes para
preencher os postos de quatro Comissionrios, em 2005. Numa note verbale aos pases
membros, em abril de 2005, a Comisso da UA estabeleceu diretrizes que excluiram servidores civis snior e representantes diplomticos.84 Os quatro Comissionrios eleitos na
reunio de julho de 2005 eram todos independentes de governos.85
Os principais mecanismos utilizados pela Comisso para cumprir a tarefa de
supervisionar o respeito s normas da Carta, pelos estados-partes, so os seguintes:
O Procedimento de Reclamaes
Ambos, estados e indivduos, podem apresentar reclamaes perante a Comisso
Africana, alegando violaes da Carta Africana por Estados-Partes.
O procedimento pelo qual um estado apresenta uma reclamao sobre uma alegada violao de direitos humanos por outro estado no muito usado.86 Atualmente,
s um caso assim est pendente perante a Comisso, o caso entre a Repblica
Democrtica do Congo e trs pases vizinhos.87
81
82
83
84
85
86
87
316
Artigo 31.
Artigo 33.
Artigo 45(1) & (2) Ver V Dankwa The promotional role of the African Commission on Human and Peoples
Rights in Evans and Murray ( nmero 23 acima) 335.
BC/OLC/66/Vol.XVIII.
Os quatro membros eleitos foram: senhorita Peine Alapini-Gansou, advogada e ativista em uma ONG no
Benin; senhor Musa Ngary Bitaye, presidente da Associao de Advogados da Gmbia; senhorita Faith
Pansy Tlakula, chefe do Escritrio Eleitoral e da Comisso Eleitoral Independente da frica do Sul e senhor
Mumba Malila, presidente da Comisso dos Direitos Humanos da Zmbia.
Artigos 47-54.
Comunicao 227/99 , Repblica Democrtica do Congo versus Burundi, Ruanda e Uganda. Num caso trazido por uma organizao do Burundi contra um nmero de Estados vizinhos, a Comisso julgou que o pleiteante estava em essncia representando o Estado. Contudo, a comunicao foi considerada perante o procedimento de comunicao individual visto que a posio da organizao em trazer a queixa no foi ques-
O assim chamado procedimento individual de reclamaes no claramente

estabelecido na Carta Africana. Uma leitura da Carta de que comunicaes podem
ser consideradas somente quando srias e massivas violaes esto envolvidas, o que
ento acionaria o (um tanto quanto ftil) procedimento do artigo 58, descrito abaixo.
Entretanto, a Comisso Africana aceitou, desde o princpio, que teria o poder de lidar
com denncias sobre quaisquer violaes de direitos humanos, de acordo com a Carta,
desde que o critrio de admissibilidade fosse satisfeito.88
A Carta omissa sobre a questo de quem pode fazer tais denncias, mas a pratica da Comisso a de que denncias de indivduos, bem como de ONGs, so aceitas. A partir dos precedentes estabelecidos nos casos perante a Comisso (case law)
evidente que os autores das denncias no precisam ser uma vtima ou membro da
famlia de uma vtima.89 A Comisso no caso SERAC reconheceu a utilidade do actio
popularis.90 O procedimento individual de denncias muito mais utilizado do que o
mecanismo interestatal, apesar de no to freqentemente quanto era de se esperar
num continente com os tipos de problemas de direitos humanos que a frica possui.91
Em alguma medida, tal fato poderia ser atribudo falta de conhecimento sobre o sistema, contudo, mesmo onde h conhecimento, normalmente no h muita confiana
em que o sistema possa fazer diferena.
Um estudo recente, sobre o cumprimento, pelos estados, das concluses da
Comisso, fornece razes para ceticismo em relao a efetividade do mecanismo individual de denncias no mbito da Carta Africana.92 No seu estudo, Louw conclui que
houve cumprimento completo em 14%, cumprimento parcial em 20% e no-cumprimento em 66% dos 44 casos em que a Comisso concluiu que estados-partes violavam
a Carta Africana.93 Louw considera que
fatores como a fraqueza da OUA, ocasionando a falta de publicidade e presso poltica, e fatores relacionados a problemas com a legitimidade institucional
da Comisso Africana, tm, em ltima instncia, um impacto negativo sobre o
cumprimento do estado o papel das ONGs; a natureza e a extenso da viola-
88
89
90
91
92
93
tionada pelos governos acusados. Notificao 157/96, Associao para a Salvaguarda da Paz no Burundi versus Tanznia, Qunia, Uganda, Ruanda, Zaire e Zmbia, 17 Relatrio de Atividade Anual da Comisso
Africana.
Seguindo diretamente s prescries sobre comunicaes interestatais, artigo 55 provm para outras comunicaes. A Comisso tem agido a partir da suposio que isto refere-se a comunicaes individuais. Ver
Jawara versus Gmbia (2000) AHRLR 107 (ACHPR 2000), pargrafo 42.
Associao Africana de Malawi e Outros versus Mauritnia (2000) AHRLR 149 (ACHPR 2000), paragrfo
78.
Nmero 38, pargrafo 49.
A Comisso recebeu cerca de 300 comunicaes individuais desde seu incio em 1987, muitas delas submetidas por ONGs.
L Louw, An analysis of state compliance with the recommendations of the African Commission on Human
and Peoples Rights (2005) LLD tese, Universidade de Pretria.
Como acima, 314.
317
o; e a forma de governo do estado relevante, explicam o cumprimento ou o

no-cumprimento num caso particular.94
Assim como outros sistemas de reclamaes, a Carta Africana coloca certos critrios de admissibilidade antes que a Comisso possa conhecer as denncias.95 Tais
critrios incluem o requerimento de exausto dos remdios locais. Assim, a Comisso
dever ser demandada to somente quando a matria j tiver sido discutida, sem
sucesso ou sem perspectiva de sucesso, perante a suprema corte do pas em questo.
A Comisso decidiu que, para que um caso no seja admitido, remdios locais
devem ser disponveis, efetivos, suficientes, e no (indevidamente) prolongados.96 No
caso Purohit and Moore v the Gmbia,97 a Comisso deu uma deciso potencialmente abrangente sobre a exausto de remdios locais quando manteve que:
A categoria das pessoas representadas na presente comunicao , provavelmente, a de pessoas de rua ou de pessoas pobres, e como tais no se pode dizer que os remdios disponveis, de acordo com a Constituio, so remdios realistas para eles na
ausncia de servios jurdicos gratuitos.98
A Carta ainda tem um requisito de que as comunicaes no sejam escritas em
linguagem desrespeitosa ou insultante, contra o estado em questo e suas instituies,
ou contra a Organizao da Unidade Africana.99
Quando uma denncia apresentada, o estado em questo convidado a responder
as alegaes contra ele. Caso o estado no responda, a Comisso dar prosseguimento ao
caso com base nos fatos, tais como apresentados pelo reclamante.100 Caso a deciso da
Comisso seja de que, de fato, houve violao ou violaes da Carta, a Comisso por vezes
tambm recomendar o fim de violaes continuadas (por exemplo, os prisioneiros devero ser soltos);101 ou que leis especficas devam ser alteradas.102 Mas, muitas vezes, as reco94
95
Como acima, 316.

Artigo 56. Para o debate, ver F Viljoen Admissibility under the African Charter in Evans & Murray
(nmero 23 acima) 61.
96 Jawara versus Gmbia, nmero 76 acima.
97 Purohit e Moore versus Gmbia, notificao 241/2001, 16 Relatrio de Atividade Anual da Comisso
Africana sobre Direitos do Povo e Direitos Humanos.
98 Como mencionado, pargrafo 37.
99 Artigo 56(3). A Comisso usou esta clusula apenas em um caso, ver Ligue Camerounaise des Droits de
lHomme v Cameroon (2000) AHRLR 61 (ACHPR 1997).
100 Ver, por exemplo, Commission Nationale des Droits de lHomme et des Libertes versus Chad, nmero 27
acima, pargrafo 25. Ver tambm, R Murray Evidence and fact-finding by the African Commission in
Evans and Murray (nmero 23 acima) 100.
101 Ver, por exemplo, Constitutional Rights Project (in respect of Akamu and Others) versus Nigeria, nmero
32 acima; Constitutional Rights Project (in respect of Lekwot and Others) versus Nigeria (2000) AHRLR
183 (ACHPR 1995); Constitutional Rights Project and Another versus Nigeria, nmero 46 acima;
Constitutional Rights Project versus Nigeria I (2000) AHRLR 241 (ACHPR 1999); Centre for Free Speech
versus Nigeria (2000) AHRLR 250 (ACHPR 1999).
102 Ver, por exemplo, International Pen and Others (on behalf of Saro-Wiwa) versus Nigeria (2000) AHRLR
212 (ACHPR 1998); Avocats Sans Frontires (on behalf of Bwampamye) versus Burundi; (2000) AHRLR 48
(ACHPR 2000).
318
mendaes so um tanto quanto vagas, e ao estado-parte to somente recomendado

tomar todas as medidas necessrias para cumprir suas obrigaes de acordo com a
Carta.103 Algumas vezes, no h qualquer proviso no que se refere a solues necessrias,104 enquanto que, noutras, as solues fornecidas so um tanto quanto refinidas.105
Recentemente, a Comisso requereu que alguns estados informassem no relatrio apresentado a ela as medidas por eles tomadas para fazer cumprir as recomendaes.106
O artigo 58 estabelece que casos especiais que revelem a existncia de serias e
generalizadas violaes de direitos humanos e direitos dos povos tem que ser referidos pela Comisso para a Assemblia, a qual pode ento solicitar para que a Comisso
promova estudo aprofundado de tais casos. Quando a Comisso adotou tal postura, a
Assemblia falhou em responder. Mas a Comisso, mesmo assim, concluiu que tais
violaes generalizadas aconteceram. Hoje, a Comisso parace no mais referir casos
a Assemblia nos termos do artigo 58.107
A Carta no contm uma proviso que conceda a Comisso o poder de tomar medidas provisrias ou interinas, para requerer que os estados-partes se abstenham de causar
danos irreparveis.108 No entanto, as Regras Procedimentais da Comisso do a ela o poder
para assim o fazer. A Comisso j se valeu de tais medidas provisrias ou interinas em alguns
casos. Um desses casos era o de Ken Saro-Wiwa e outros ativistas Ogoni, os quais teriam
sido sentenciados a morte por um tribunal especial, estabelecido pelo governo militar na
Nigria.109 Naquele caso especfico, as medidas interinas, solicitando que o governo nigeriano no os executasse, foram ignoradas. A execuo de Saro-Wiwa (e outros) causou
revolta no mundo todo. Em sua deciso, a Comisso declarou que buscou auxiliar a Nigeria,
por meio das medidas interinas, para que cumprisse suas obrigaes de acordo com a Carta,
e que a execuo, face tais medidas, conseqentemente havia violado o artigo 1.110
Considerao dos Relatrios dos Estados

Cada estado-parte deve submeter, a cada dois anos, um relatrio sobre seus esforos para cumprir com a Carta Africana.111 Apesar de no estar estabelecido na Carta
Africana que os relatrios devem ser submetidos especificamente para a Comisso
103 Constitutional Rights Project and Others versus Nigria, nmero 55 acima.
104 Huri-Laws versus Nigeria (2000) AHRLR 273 (ACHPR 2000).
105 Ver, por exemplo, Malawi African Association and Others versus Mauritania, nmero 26 acima; Social and
Economic Rights Action Centre (SERAC) and Another versus Nigeria, nmero 38 acima.
106 Ver, por exemplo, Legal Resources Foundation versus Zambia, nmero 35 acima.
107 Parece que a Comisso estar apta a fazer aluso de tais casos com o PSC (artigo 9 do Protocolo do PSC, ver acima).
108 Regra 111. Para o debate ver, GJ Naldi Interim measures of protection in the African system for the protection of human and peoples rights (2002) 2 African Human Rights Law Journal 1.
109 International Pen and Others (on behalf of Saro-Wiwa) versus Nigeria, nmero 98 acima
110 Contudo, em uma deciso recente a Comisso estabeleceu que o artigo 1 poderia ser violado apenas se o
Estado no legalizar o decreto-lei legislativo necessrio. Interights and Others (on behalf of Bosch) versus
Botswana, nmero 34 acima, pargrafo 51.
111 Artigo 62. Para o debate, ver M Evans e outros The reporting mechanism of the African Charter on Human
and Peoples Rights em Evans & Murray (nmero 23 acima) 36 e GW Mugwanya Examination of state
reports by the African Commission: A critical appraisal (2001) 1 African Human Rights Law Journal 268.
319
Africana, a Comisso recomendou para a Assemblia que a prpria Comisso deveria ter
o mandato para considerar os relatrios. A Assemblia endossou esta recomendao.112
As ONGs podem submeter relatrios de resposta ou alternativos, mas o impacto desta
via prejudicado pela falta de acesso das ONGs aos relatrios estatais que supostamente buscam responder. Os relatrios so considerados pela Comisso em sesses pblicas.
Os relatrios de estados-partes devem seguir os parmetros adotados pela Comisso.
Atualmente, h dois conjuntos de parmetros: um, adotado em 1988,113 longo e complexo e outro, adotado em 1998,114 extramente breve.115 O relacionamento entre estes
diferentes parmetros no claro, devendo ser uma prioridade da Comisso esclarecer
a situao no que se refere aos parmetros sobre relatrios estatais.116
Os relatrios no mbito da Carta, assim como em outros sistemas, tm como propsito facilitar tanto a introspeco quanto a inspeo. A Introspeco refere-se ao
processo em que o estado, ao escrever o relatrio, submete a sua prpria realidade
domstica a anlise, tendo em vista as normas da Carta. A Inspeo refere-se ao processo em que a Comisso analisa o desempenho do estado em questo, tendo em vista a
Carta. O propsito favorecer um dilogo construtivo entre a Comisso e os estados.
Os relatrios tm sido muito lentos, e 18 dos 53 estados-membros nunca submeteram nenhum relatrio. Em 2001, a Comisso comeou a emitir obervaes finais em
relao aos relatrios considerados. Seus significados so diminudos pelo fato de que
nem os relatrios estatais, e nem as observaes finais, so publicados pela Comisso.
Relatores Especiais e Grupos de Trabalho

A Comisso apontou inmeros relatores especiais, com diferentes graus de sucesso. No h nenhuma base legal bvia na Carta, para o apontamento de relatores especiais; isto descrito como outra inovao da Comisso.117 Os relatores especiais so
todos membros da Comisso.
Houve amplo criticismo para a falta de ao efetiva por parte do Relator Especial
sobre Execues Sumrias, Arbitrrias e Extrajudiciais, sendo o mesmo verdadeiro pelo
menos em relao ao primeiro responsvel como Relator Especial sobre as Condies
Ver, AHG/Res 176 (XXIV) 1988, reimpressa em Human Rights Law in Africa 1999, 128.
Reimpressa em Human Rights Law in frica 507.
Reimpressa em Human Rights Law in frica 569
Evans e outros, nmero 107 acima, 45.
O Grupo de Trabalho da Comisso em Direitos Sociais, Culturais e Econmicos tem em seu mandato elaborar um projeto examinando diretrizes relativas a direitos sociais, culturais e econmicos, para relatar ao
Estado. Resoluo sobre Direitos Sociais, Culturais e Econmicos na frica, ACHPR/Res.73(XXXVI)04,
adotada pela Comisso Africana de Direitos do Povo e Direitos Humanos, em dezembro de 2004.
117 Tem se discutido que a justificativa legal pode ser encontrada no artigo 46, o qual permite para qualquer
mtodo apropriado de investigao. Para o debate, ver J Harrington Special rapporteurs of the African
Commission on Human and Peoples Rights (2001) 1 African Human Rights Law Journal 247 e M Evans &
R Murray The special rapporteurs in the African system in Evans & Murray (nmero 23 acima) 280. Para
os mandatos de especiais rapporteurs, ver www.achpr.org.
112
113
114
115
116
320
da Mulher na frica. Em contraste, o Relator Especial sobre Prises e Condies de

Deteno na frica estabeleceu parmetros pelos prximos anos inclusive.
Recentemente, a Comisso indicou relatores especiais sobre liberdade de expresso; refugiados e deslocados internos; e defensores de direitos humanos. A Comisso
tambm estabeleceu um Comit para monitorar a implementao dos Parmetros e
Medidas para Proibio e Preveno de Tortura e Tratamentos ou Punies Cruis,
Desumanas ou Degradantes na frica (Parmetros de Robben Island). Adicionalmente, um Grupo de Trabalho sobre Povos ou Comunidades Indgenas e um Grupo
de Trabalho sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais foram estabelecidos.
Alguns dos membros destes grupos de trabalho no so membros da Comisso.
Visitas no Local
A Comisso, desde 1995, conduziu inmeras visitas locais.118 Estas envolvem um
conjunto de atividades, desde investigaes, at bons ofcios e visitas gerais de promoo.119 Muitos relatrios de visitas nunca foram publicados.
Resolues
A Comisso adotou resolues sobre inmeras questes de direitos humanos na
frica. Em adio a resolues sobre pases especficos e outras mais ad hoc, foram
adotadas resolues sobre tpicos como os seguintes: julgamento justo; liberdade de
associao; educao de direitos humanos e direitos dos povos; direito humanitrio;
formas contemporneas de escravido; minas antipessoais; prises na frica; independncia do judicirio; o processo eleitoral e governana participativa; o Tribunal Penal
Internacional; a pena de morte; tortura; AIDS; e liberdade de expresso.120
Relacionamento com ONGs

As ONGs tm um relacionamento especial com a Comisso.121 Um grande
nmero se registrou com o status de observador.122 As ONGs so muitas vezes instru118 Pases associados da Comisso que conduziram misses promocionais ou coletadoras de fatos a serem inclusos: Burkina Faso (2001), Repblica do Tchad (2000), Congo (2004), Costa do Mrfim (2001, 2003), Repblica
Democrtica do Congo (2004), Djibouti (2000, 2002), Lbia (2002), Mauritnia (1996), Moambique (2000),
Niger (2002), Nigria (1997, 2005), Senegal (1996, 2002), Seychelles (2001), Serra Leone (2000, 2004), frica
do Sul (2001), Sudo (1996, 2002), Togo (1995), Zmbia (2001) e Zimbabwe (2002).
119 Ver, R Murray Evidence and fact-finding by the African Commission in Evans & Murray (nmero 23 acima) 100.
120 Para os textos das resolues ver, Human Rights Law in Africa and www.achpr.org.
121 Ver, A Motala Non-governmental organisations in the African system in Evans & Murray (nmero 23
acima) 246 e CE Welch Protecting Human Rights in Africa: Strategies and Roles of Non-governmental
Organisations (1995).
122 Ver a resoluo reimpressa em Human Rights Law in frica, 572. Instituies Nacionais em Direitos Humanos podem tambm registrar-se como observador/afiliado. Ver resoluo reimpressa em Human Rights
Law in frica, 574.
321
mentais para trazer casos a Comisso; elas algumas vezes submetem relatrios-resposta (ou relatrios-sombra); propem itens para a agenda desde o incio das sesses da
Comisso; e fornecem suporte logstico e outros para a Comisso, como por exemplo
fornecendo estagirios a Comisso e providenciando suporte para relatores especiais e
misses da Comisso. As ONGs, muitas vezes, organizam sesses de trabalhos especiais, para ONGs em geral, antes das sesses da Comisso, e participam ativamente nas
sesses pblicas da Comisso. As ONGs tambm colaboram com a Comisso no desenvolvimento de resolues normativas e novos protocolos para a Carta Africana.
Interao com os rgos Polticos da UA

Os Relatrios de Atividades Anuais da Comisso, que refletem as decises, resolues, e outros atos da Comisso, so submetidos todo ano, para autorizao de publicao, aos encontros da Assemblia de Chefes de Estado e de Governo (Assemblia) da
OUA/UA, que tradicionalmente tem sido realizadas em junho ou julho do ano seguinte. A Assemblia delegou a autoridade para discutir o Relatrio de Atividades para o
Conselho Executivo.123 Entretanto, ele ainda adotado pela Assemblia, como estabelecido pela Carta.124 Recentemente, a UA passou a ter dois encontros ao ano, e ainda
ser decidido se a Comisso Africana ir submeter um relatrio para cada reunio.
Na prtica, a Assemblia tem servido como uma espcie de referendo para a
publicao, pela Comisso, do relatrio contendo suas decises, mas o fato de que as
mesmas pessoas, que controlam as instituies cujas prticas de direitos humanos so
consideradas, os chefes de estado , devem tomar a deciso final sobre a publicidade, mina a legitimidade do sistema. Na oportunidade do 17 Relatrio Anual de
Atividades que foi considerado pelo Conselho Executivo, durante a reunio da UA,
em julho 2004, o Zimbabwe reclamou que no havia tido a oportunidade de responder as alegaes contidas no relatrio, concernentes a uma misso de investigao promovida pela Comisso no Zimbabwe. O Conselho suspendeu a publicao do relatrio, e sua publicao foi finalmente autorizada na reunio de janeiro de 2005.
Informao sobre a Comisso

As decises da Comisso so publicadas nos Relatrios Africanos de Direitos
Humanos (RADH).125 Um pequeno, mas crescente, nmero de publicaes secundrias sobre os trabalhos da Comisso tem aparecido.126 Informaes sobre o trabalho da
123 Deciso no 16 Relatrio de Atividade Anual da Comisso em Direitos do Povo e Direitos Humanos,
Documento na Assemblia/AU/7 (II), Julho 2003, pargrafo 5.
124 Carta Patente Africana sobre Direitos do Povo e Direitos Humanos, artigo 59 (3).
125 O primeiro volume cobrindo o perodo 1987-2000 foi publicado em 2004.
126 Entre os mais notveis esto: E Ankumah The African Commission on Human and Peoples Rights: Practice
and Procedures (1996); UO Umozurike The African Charter on Human and Peoples Rights; Evans &
322
Comisso esto disponveis em inmeros stios eletrnicos.127 Ainda desconhecido

o porqu da Comisso utilizar to pouco seu stio eletrnico, o qual deveria ser o principal recurso de informao sobre as atividades da Comisso. At outubro de 2005, a
Comisso ainda no havia publicado em seu endereo eletrnico o 17 e o 18
Relatrios Anuais de Atividades, adotados pela Assemblia da UA em janeiro e julho
de 2005.
5.3. A Corte Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos

Inmeras razes tm sido desenvolvidas para explicar porque apenas uma
Comisso, e no uma Corte, foi estabelecida pela Carta Africana, em 1981, como rgo
responsvel pelo monitoramento da complacncia de Estados Membros com a Carta.
Por um lado, h uma explicao mais idealista que a maneira tradicional de resolver disputas na frica deve ser atravs de mediao e conciliao, e no atravs do mecanismo
de adversrios, de ganhar ou perder da corte. Por outro lado, existe uma viso de que
os Estados Membros da OAU estavam enciumados de sua recm fundada soberania.128
A noo de uma corte sobre Diretos Humanos para frica teria sido tomada pela
OAU 13 anos aps a adoo da Carta Africana, quando, em 1994, a Assemblia adotou a resoluo requerendo ao Secretrio Geral da OAU a convocao de um Encontro
de Especialistas para considerar o estabelecimento de uma Corte Africana sobre
Direitos Humanos e Direitos dos Povos.129
Aparentemente, o conceito de direitos humanos foi aceito de maneira suficientemente ampla na frica no incio dos anos 90, para a deciso a ser tomada de dar mais
dentes (eficcia) ao sistema Africano de direitos humanos, na forma de uma Corte.
Isto veio na esteira das diferentes ondas de Democratizao em nvel nacional, sintetizado pelas paradigmticas eleies em Benin, em 1991, e o advento da democracia
na frica do Sul, em 1994. No mundo todo, claro, a idia de direitos humanos tambm havia ganhado proeminncia aps o fim da Guerra Fria.
Murray (eds), nmero 23 acima; e F Ouguergouz The African Charter on Human and Peoples Rights: a
comprehensive agenda for human rights (2003). Para uma viso detalhada, ver: F Viljoen Introduction to
the African Commission and the regional human rights system em Human Rights Law in Africa 385.
Progressos no sistema so acompanhados regularmente em African Human Rights Law Journal,desde 2001.
127 www.achpr.org; www.africa-union.org; www.chr.up.ac.za.
128 J Harrington The African Court on Human and Peoples Rights in Evans & Murray (eds), nmero 23
acima , 306. Para comentrio na Corte considerada, ver tambm GJ Naldi & K Magliveras Reinforcing the
African system of human rights: The Protocol on the Establishment of a Regional Court of Human and
Peoples Rights (1998) 16 Netherlands Quarterly of Human Rights 431; NJ Udombana Towards the
African Court on Human and Peoples Rights: Better late than never (2000) 3 Yale Human Rights and
Development Law Journal 45; M Mutua The African Human Rights Court: A two-legged stool? (1999) 21
Human Rights Quarterly 350; The African Court on Human and Peoples Rights em Evans & Murray
(nmero 23 acima) 305; e F Viljoen A Human Rights Court for Africa, and Africans (2004) 30 Brooklyn
Journal of International Law 1.
129 AHG/Res 230 (XXX) 1994. Reimpresso em Human Rights Law in Africa 1999, 139.
323
O Protocolo sobre a Corte Africana de Direitos Humanos e Direitos dos Povos

foi adotado em Addis Ababa, Etipia, em 1998.130 O Protocolo entrou em vigor em
janeiro de 2004, e, at novembro de 2005, havia recebido 20 ratificaes.
A Assemblia da UA decidiu, em sua conferncia de cpula, em julho de 2004,
que a Corte Africana de Direitos Humanos deveria fundir-se com a Corte Africana de
Justia. O protocolo estabelecendo esta segunda corte havia sido adotado pela
Assemblia, em julho de 2003,131 sem nenhuma referncia fuso com a corte de
direitos humanos. O Protocolo sobre a Corte Africana de Justia no havia recebido,
at novembro de 2005, as 15 ratificaes necessrias para entrar em vigor. Uma minuta de protocolo sobre a fuso tem circulado132 e na conferncia de cpula da UA, em
julho de 2005, a Assemblia decidiu que:
2. ... a minuta de um instrumento legal relativo ao estabelecimento da nova

corte (fundida), incluindo a Corte de Direitos Humanos e a Corte de Justia, deve
ser completado para apreciao, at a prxima reunio ordinria do Conselho
Executivo e da Assemblia... 3. Tambm se determina que todas as medidas
necessrias para o funcionamento da Corte de Diretos Humanos sejam tomadas,
incluindo particularmente, a eleio dos juzes, a determinao do oramento e
a operalizao do Secretariado;
4. Ademais, decide-se que o Assento proveniente desta nova corte (fundida) deve ser em um lugar a ser decidido pelos Estados-Membros da Regio Leste,
o qual tambm dever servir como assento para a Corte de Direitos Humanos,
enquanto a fuso estiver pendente.133
Uma vez que a Corte Africana de Direitos Humanos esteja funcionando, ela
ir complementar o mandato protetivo da Comisso, de acordo com a Carta.134
De acordo com o Protocolo de 1998, a Corte ser constituda de 11 juzes, servindo em suas capacidades individuais, 135 nomeados pelos Estados-Partes do
130 Os documentos que conduzem adoo do Protocolo da Corte sobre Direitos Humanos Africanos esto
reimpressos em Human Rights Law in Africa 1999, 233-296. O Protocolo est reimpresso em Human
Rights Law in Africa (2004) 170.
131 Protocolo da Corte de Justia da Unio Africana, adotado pela AU Assemblia dos Chefes de Estado e
Governos, Maputo, Julho 2003.
132 Anistia Internacional Unio Africana: O estabelecimento de uma Corte Africana independente e efetiva
referente aos Direitos do Povo e Direitos Humanos deve ser uma prioridade mxima, IOR 30/002/2005, 28
de janeiro de 2005.
133 Deciso na fuso da Corte Africana em Direitos do Povo e Direitos Humanos e da Corte de Justia da Unio
Africana, Assemblia/AU/dec.83 (v).
134 Artigo 2 do Protocolo da Corte Africana de Direitos Humanos.
135 Artigo 11.
324
Protocolo,136 e eleitos pela Assemblia. Apenas o presidente servir por tempo

integral.137
O Protocolo estabelece que os juzes sero designados em suas capacidades individuais,138 e suas independncias so garantidas.139 Proviso especial feita de que a
posio do juiz da Corte incompatvel com qualquer outra atividade que possa interferir com a independncia e imparcialidade de tal juiz....140 Juzes no sero permitidos a participar de um caso se aquele juiz um nacional do Estado que parte no
caso.141 A sede da Corte ainda ser determinada,142 mas ser na Regio Leste.
Com relao s consideraes da Corte, o Protocolo determina que caso a Corte
conclua que houve uma violao dos direitos humanos ou dos povos, ela deve proferir ordens apropriadas para remediar a violao, incluindo o pagamento de compensao ou reparao justas.143 A Corte explicitamente outorgada com poderes para
tomar medidas provisrias.144
Pela ratificao do Protocolo, os Estados aceitam que a Comisso e os Estados
envolvidos estaro em uma posio de aceitarem levar um caso que tenha aparecido
diante deles para a Corte Africana de Direitos Humanos, para obterem uma deciso
legalmente vinculante.145 Indivduos e aqueles que os representam podero levar
casos Corte, apenas em relao queles Estados que tenham feito uma declarao
adicional especfica autorizando os mesmos a assim o fazer. Em tais circunstncias, o
caso ter que ser levado diretamente Corte, presumidamente evitando a Comisso
ou, caso a Comisso tenha sido abordada em primeiro lugar, o caso pode ser levado
Corte sem que seja necessria a autorizao da Comisso.146
O Artigo 3(1) estabelece o seguinte:
A jurisdio da Corte dever se estender a todos os casos e disputas submetidos a ela, no que se refere interpretao e aplicao da Carta, deste
136
137
138
139
140
141
142
143
144
145
146
Artigo 12.
Artigo 15(4).
Artigo 11.
Artigo 17.
Artigo 18. Este significativo pois um dos criticismos contra a Comisso tem sido que um nmero de
Comissrios tm sido associados prximos com o poder executivo em seus pases.
Artigo 22.
Artigo 25.
Artigo 27(1).
Artigo 27(2).
Artigo 5(1).
Artigo 5(3), ler com o artigo 34(6). Apenas Burkina Faso, tem, at o momento feito tal declarao, e seria
surpreendente se muitos Estados seguissem em breve. Onde um Estado no tenha feito a declarao adicional, o acesso do indivduo Corte ser como sob o Sistema Interamericano o indivduo no tem poder
de acessar a Corte ele mesmo ou ela mesma. Onde a declarao adicional foi feita, a situao do indivduo
assemelha-se ao sistema Europeu em vigor, onde no h Comisso e o acesso Corte direto. Para crticas,
ver Heyns, nmero 41 acima.
325
Protocolo, e de qualquer outro instrumento relevante de direitos humanos ratificados pelos Estados em questo.
A frase qualquer outro instrumento relevante de direitos humanos ratificados
pelos Estados em questo, de acordo com a maioria dos comentadores, significa que
mesmo litgios em relao a instrumentos de direitos humanos da ONU ou sub-regionais iro recair sob a jurisdio da Corte Africana de Direitos Humanos, desde que tais
tratados tenham sido ratificados pelos Estados em questo.147
Alega-se que nada est errado com o fato da Corte Africana de Direitos Humanos
interpretar a Carta tendo em vista os parmetros internacionais.148 Opinies consultivas149 tambm poderiam lidar com outros tratados.150 Contudo, se casos contenciosos possam ser trazidos para a Corte Africana de Direitos Humanos em razo de, por
exemplo, tratados das Naes Unidas que tenham sido violados, sem referncia Carta
Africana, isto poderia levar a decises conflitantes em sistemas diferentes. Ao mesmo
tempo, deve-se reconhecer que o potencial de decises conflituosas surgir, na prtica, apenas em casos de acesso direto Corte, em que a Comisso seja evitada, porque,
em outros casos, um dos critrios de admissibilidade perante a Comisso ser a compatibilidade com a Carta.
Est decidido que a palavra relevante na frase instrumento relevante de direitos humanos deve ser entendida de forma a restringir a jurisdio contenciosa da
Corte para alm da Carta e do Protocolo, apenas para aquelas circunstncias em que o
instrumento em questo tenha explicitamente reconhecido a jurisdio da Corte.151
A jurisdio da Corte Africana de Direitos Humanos para dar opinies consultivas foi mencionada acima. Em adio aos Estados-membros e aos rgos da UA, qualquer Organizao Africana reconhecida pela UA pode solicitar opinies consultivas
da Corte.152 Jurisdio consultiva tem se mostrado til no sistema Interamericano de
Direitos Humanos, e poderia, potencialmente, desempenhar o mesmo papel no sistema Africano.
147 Ver Naldi & Magliveras (nmero 124 acima) 435; Udombana (nmero 124 acima) 90; e Mutua (nmero
124 acima) 354.
148 Deve ser percebido, contudo, que tecnicamente artigos 60 e 61 da Carta Patente Africana apenas previnem
que isto deva ser feito pela Comisso Africana.
149 AP van der Mei The advisory jurisdiction of the African Court on Human and Peoples Rights (2005) 5
150 A Conveno Americana de Direitos Humanos estabelece no artigo 64 (1) que a Corte Interamericana pode
dar interpretao sobre esta Conveno ou sobre outros tratados que dizem respeito a proteo dos direitos humanos nos Estados Americanos. A Corte Interamericana tem interpretado outros tratados de maneira a incluir qualquer proviso que trate da proteo dos direitos humanos estabelecida em qualquer tratado internacional aplicvel nos Estados Americanos... Veja Opinio Consultiva OC-1/82 de 24 de setembro
de 1982, Sries A No 1, pargrafo 52, citado em Van der Mei, nmero 145 acima, 38.
151 Heyns, nmero 41 acima, 166-167.
152 African Human Rights Court Protocol art. 4.
326
5.4 . Comit Africano dos Direitos e Bem-Estar da Criana

A Carta Africana das Crianas, adotada em 1990, comeou a vigorar em novembro de 1999. Os 11 membros do Comit Africano dos Direitos e Bem Estar da Criana,
previstos na conveno, foram eleitos em julho de 2001. O comit realizou seu primeiro encontro em 2002. O Comit adotou suas Regras de Procedimento e Diretrizes
para os Relatrios Estatais. Os Estados devem relatar ao Comit dentro de um perodo de dois anos, a partir da entrada em vigor da conveno para o Estado-membro em
questo, e, a partir de ento, a cada trs anos.153 Alm de relatrios estatais, a Carta
Africana dos Direitos das Crianas, de maneira nica dentre os demais intrumentos
internacionais de proteo dos direitos das crianas, tambm estabelece um procedimento de comunicao. O Comit recebeu, recentemente, um comunicado, mas ainda
no est claro como o Comit ir lidar com isto.154
O Comit no possui seu prprio secretariado, e assistido pelo Departamento
de Assuntos Sociais. A UA est em processo de recrutamento de uma secretria para
o Comit. O Comit sofre de uma sria falta de recursos, e poder-se-ia perguntar se o
Comit deveria fundir-se com a Comisso Africana.155
5.5. The African Peer Review Mechanism (APRM)

Em julho de 2002, em Durban, a Assemblia dos Chefes de Estado e Governo da
OUA adotou a Declarao sobre Democracia e Governana Poltica, Economia e
Empresarial (Declarao da Governana).156 A Declarao da Governana prev a instituio de um African Peer Review Mechanism para promover aderncia aos e cumprimento dos compromissos na Declarao.157 A iniciativa surgiu da Nova Parceria
para o Desenvolvimento Africano (NPDA), adotada pela UA, em 2001, como o modelo de desenvolvimento para a unio.
A Declarao da Governana, na seo 10, estabelece o que se segue:
luz da recente histria africana, o respeito pelos direitos humanos tem
que significar uma importncia e urgncia, toda particular. Um dos testes, por
153 No est claro quantos Estados-partes tm de fato submetido relatrios estatais. Entretanto o Comit tem
adotado seus procedimentos para considerar relatrios Estatais e tem indicado que comecar a considerar
relatrios Estatais em suas reunies. Report of the African Committee on the Rights and Welfare of the
Child, EX.CL/200 (VII), relatrio apresentado no encontro do Conselho Executivo da AU, 28 de junho 2
de julho de 2005, 1.
154 Como mencionado acima, 11.
155 Isto estaria de acordo com a presente iniciativa de unir os Comits dos tratados de direitos humanos das
Naes Unidas. Ver o plano de ao submetido pelo Alto Comissariado das Naes Unidas em Direitos
Humanos, A/59/2005/Add.3, pargrafo 99.
156 AHG/235(XXXVIII) Anexo I.
157 Como citado acima, pargrafo 28.
327
meio do qual pode-se julgar a qualidade da democracia, a proteo que se proporciona a cada um dos cidados e aos grupos vulnerveis e desfavorecidos.
Minorias tnicas, mulheres e crianas suportam a violncia dos conflitos que
assolam o continente hoje. Ns nos incumbimos a fazer mais para avanar a
causa de direitos humanos na frica de maneira geral e, especificamente, para
dar fim vergonha moral exemplificada no sofrimento de mulheres, crianas,
deficientes e minorias tnicas em situaes de conflito na frica.
Sob o ttulo Democracia e Boa Governana Poltica, a seo 13 estabelece:
Em defesa da democracia e do processo democrtico, ns iremos: assegurar
que nossas respectivas constituies nacionais reflitam o ethos democrtico e
proporcionem governana responsvel demonstradamente; promover representao poltica, proporcionando assim que todos os cidados participem do processo poltico, num ambiente poltico livre e justo; implementar adeso estrita a
posio da Unio Africana (UA) sobre mudanas inconstitucionais de governo e
outras decises de nossa organizao continental com o propsito de promover
a democracia, boa governana, paz e segurana; fortalecer e, quando necessrio,
estabelecer uma administrao eleitoral apropriada e organismos de superviso,
em nossos pases respectivos e fornecer os recursos e capacidades necessrios
para conduzir eleies que sejam livres, justas e crveis; reexaminar e, quando
necessrio, fortalecer os mecanismos e processos de monitoramento eleitorais
sub-regionais e da UA; e aumentar o conhecimento pblico da Carta Africana de
Direitos Humanos e Direitos dos Povos, principalmente em nossas instituies
educacionais.
No encontro de Durban, a Assemblia tambm adotou um documento que lida
especificamente com o processo do African Peer Review Mechanism, o chamado
Documento Base APRM:
O processo ir significar revises peridicas das polticas e prticas dos
Estados-membros, para apurar o processo feito na direo de alcanar os objetivos
acordados mutuamente, e cumprimento dos valores, cdigos e parmetros de
governana poltica, econmica e empresarial acordados, da maneira delineada na
Declarao sobre Democracia e Governana Poltica, Econmica e Corporativa.158
O processo APRM consiste em uma auto-avaliao pelo pas signatrio a ser revista, e uma reviso feita por uma equipe de reviso internacional. Neste aspecto ele e
158 A Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica (NEPAD): Mecanismo de Reviso da Emergncia
Africana (APRM), AHG/235(XXXVIII) Anexo II (APRM documento de base), pargrafo 15.
328
similar ao relatrio estatal da Carta Africana. Entretanto, existem claras diferenas, tais
como visitas ao pas pelo time de revisores da APRM; e o palco poltico, quando o lder
do pas discute o resultado da reviso com seus iguais em outros pases participantes.
O mais alto organismo decisrio na APRM o Frum ARI, que consiste nos chefes de Estado e Governo dos Estados-membros. Um painel de pessoas eminentes, com
sete membros, inspeciona o processo de reviso e um membro deste painel escolhido para liderar o time de reviso em sua misso no pas.
O processo internacional de reviso consiste em cinco etapas.159 Primeiro, um
estudo do histrico conduzido pelo secretariado e amparado por seus consultores.
Este estgio tambm inclui uma misso de auxlio ao pas que ser examinado. Na
segunda etapa, um time de revisores liderado por uma das pessoas eminentes visita o
pas para debates com todos os participantes envolvidos, em depois do que a equipe
prepara seu relatrio (terceiro estgio). Algumas instituies parceiras e consultores
independentes auxiliam no processo. O quarto estgio consiste na submisso do relatrio para o Frum da ARI e na discusso entre os iguais. O ltimo estgio a publicao do relatrio e demais discusses em outras instituies da UA, como o
Parlamento Pan-Africano.
A APRM lida com governana poltica, econmica e corporativa e desenvolvimento scio-econmico. Inicialmente, havia um debate quanto incluso de aspectos
da governana poltica, incluindo direitos humanos, mas como assinalado por Cilliers:
Sem que se faa da governana poltica o ncleo do foco da NPDA, a Parceira no
causar um impacto no continente.160
A APRM voluntria, e at o presente 23 dos 53 Estados-membros da UA assinaram o Memorando de Entendimento (ME)161 que forma a base legal para a reviso.
No pargrafo 24 da ME, o Estado signatrio concorda em tomar quantas providncias
forem necessrias para a implementao das recomendaes adotadas na concluso do
processo de reviso... O ME no lida com o material contratual de seus signatrios,
mas, em vez disto, refere-se a Declarao da Governana. A Declarao da
Governana faz referncia a padres que j foram empregados pelos Estados participantes em outras declaraes e tratados, incluindo instrumentos de direitos humanos
globais e regionais. A Declarao da Governana compreende apenas 28 pargrafos e
abrange todas as reas que esto sendo revistas, por exemplo: governana poltica,
econmica e corporativa, bem como desenvolvimento scio-econmico. Documentos
adicionais tm sido desenvolvidos com a preocupao de padres e indicadores,
159 Como mencionados acima, pargrafos 18-25.
160 J Cilliers Peace and Security through Good Governance: A guide to the NEPAD African Peer Review
Mechanism ISS Occasional Paper 70, abril de 2003.
161 Memorandum of Understanding on the African Peer Review Mechanism, adotado no 6 Encontro do
NEPAD Comit de Implementao dos Chefes de Estado e Governos, 9 de maro de 2003, Abuja, Nigria
NEPAD/HSGIC/03-2003/APRM/MOU.
329
incluindo um questionrio para auxiliar os Estados participantes a completarem suas

prprias avaliaes.
Muitos observadores tm expressado a necessidade da sociedade civil se engajar
no APRM, caso seja para que o mecanismo faa alguma diferena na realidade.162 As
possibilidades para tal engajamento variam muito entre os pases participantes, assim
como as abordagens em relao a independncia dos processos nacionais das interferncias governamentais.
A APRM faz parte do plano poltico da UA/NDPA de uma maneira que as outras
partes do Sistema Africano de Direitos Humanos no fizeram.163 A situao poderia,
at certo ponto, ser comparada com o papel, percebido por muitos como um sucesso,
do Comit de Ministros do Conselho da Europa, no que se refere Conveno
Europia de Direitos Humanos e Carta Social Europia. Contudo, tal qual demonstrado pelas atividades dos rgos polticos das Naes Unidas envolvidos com direitos
humanos, o envolvimento direto de outros Estados na proteo dos direitos no se d
sem problemas.164
Assim como em outras partes do mundo, lderes africanos no tm demonstrado
um grande interesse em criticar seus iguais. Conseqentemente, existem razes para
ceticismo em relao ao emprego da presso dos iguais no processo. Contudo, focalizar somente a presso exercida neste nvel seria subestimar o processo como um todo.
O documento de Base do APRM estabelece sanes como um ltimo recurso, caso a
presso de iguais no seja suficiente para convencer governos, com falta de vontade
poltica, a retificar falhas identificadas.165
No houve muita cooperao entre o APRM e a Comisso Africana, o que
lamentvel. Uma anlise da composio das misses a Gana e a Ruanda, os dois primeiros Estados que foram submetidos ao processo do APRM, tambm deixa claro que
o foco mais direcionado governana econmica do que a poltica.
162 Veja, por exemplo, A Kajee NEPADs APRM: A progress report in South African Yearbook of
International Affairs 2003/2004.
163 O principal organismo Africano de direitos humanos, a Comisso Africana de Direitos Humanos e Direitos
do Povos, submete seu Relatrio Anual de Atividades ao Conselho Executivo da Unio Africana, o qual o
submete Assemblia para a adoo. Embora o relatrio em 2003 tenha provocado um certo debate, este
no se deu pela tentativa de implementao de sugestes do relatrio mas em vez disso proteger o Zimbbue
do criticismo.
164 Em seu discurso dirigido Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas no dia 7 de abril de 2005,
o Secretrio Geral das Naes Unidas, Kofi Annan declarou que o trabalho da Comisso tem sido
minado pela politizao de seus encontros e pela seletividade de seu trabalho. Ele props a adoo do
Conselho Permanente de Direitos Humanos, o qual deveria ter uma funo explcita e definida como
uma chamber of peer review, e sua tarefa principal deveria ser avaliar todos as realizaes dos Estados,
em relao a todas suas obrigaes de direitos humanos... Secretary General elaborates on reform of
human rights structures in address to Commission on Human Rights United Nations press release, 7
April 2005, www.ohchr.org.
165 APRM, numero 154 acima, para. 24.
330
VI. Concluso
O extensivo corpo de materiais (primrios e secundrios) sobre o sistema regional
africano, que existe agora, permite uma comparao das experincias na frica com
aquelas vividas nos sistemas regionais da Amrica e Europa, e o desenvolvimento de
um novo campo de estudos, focado nos diferentes aspectos do fenmeno de sistemas
regionais de direitos humanos. O engajamento nesta tarefa (com detalhes) vai alm do
escopo deste estudo no lugar disso, algumas observaes explicativas sero feitas.166
Alguns dos assuntos que viro tona num estudo como tal so como comparar a
eficcia dos diferentes sistemas e, procedendo da, estabelecer porque alguns sistemas
so mais ou menos eficazes do que outros. Sistemas regionais de direitos humanos so
apropriados para todas as regies? Seria factvel estabelecer um sistema regional, por
exemplo, para a sia, ou para o mundo rabe? Onde se encaixa o sistema de proteo
regional dos direitos humanos se comparado, de um lado, com o sistema global
(Naes Unidas) e, de outro, com a proteo domstica dos direitos humanos? Qual o
papel que a sociedade civil tem em influenciar estes sistemas? Qual o relacionamento entre direitos humanos e as outras funes de organismos continentais (tais como
a Unio Africana).
Para comear a responder tais questes, uma comparao mais completa dos
diferentes sistemas regionais no mundo hoje, do que aquela existente, teria que ser
feita. Em grande medida, as comparaes existentes pegam as caractersticas dos diferentes sistemas regionais e as justapem; as vem em isolado; e as distanciam de seus
contextos.167 Tais comparaes so rpidas em apontar que o caso retirado do sistema
Europeu , por exemplo, muito mais elevado do que o do sistema africano; que as facilidades de um sistema so superiores as do outro, etc. Este um ponto de partida, mas
as anlises tero que se mover para alm destas comparaes superficiais, e tambm
trazer para o contexto o fato de que os desafios enfrentados pelos respectivos sistemas
diferem em questes fundamentais, e isto deve por sua vez influenciar a maneira pela
qual eles sero examinados.
Por exemplo, diz-se, freqentemente, que muitos dos problemas enfrentados
pelo sistema Europeu em particular antes da expanso dos membros, aps o final da
Guerra Fria eram problemas de luxo, se comparados s graves e sistemticas violaes aos direitos humanos freqentemente testemunhadas na frica e nas Amricas.
Na Europa, os pontos mais delicados de procedimento de julgamento justo ou de liberdade de expresso esto freqentemente em jogo, envolvendo governos com fortes
comprometimentos para com os direitos humanos. No outro lado do espectro, viola166 Algumas das idias desenvolvidas aqui esto contadas em LR Helfer and A Slaughter Towards a theory of
effective supranational adjudication (1997) 107 Yale Law Journal 275. Ver tambm, H Koh Why do
nations obey international law (1997) 106 Yale Law Journal 2599.
167 Veja por exemplo, C Heyns, D Padilla & L Zwaak A schematic comparison of regional human rights
systems: An update (2005) 5 African Human Rights Law Journal.
331
es de direitos humanos na frica tm freqentemente assumido a forma de violaes massivas, em Estados onde os mecanismos bsicos para a proteo dos direitos
humanos no funcionam adequadamente no plano domstico. Um exame compreensivo da eficcia relativa de um sistema regional de direitos humanos deveria levar em
considerao os diferentes contextos em considerao, e indagar a questo de como os
sistemas podem ser comparados no que se refere a satisfao dos, muitas vezes bastante diferentes, desafios com os quais so confrontados.
Baseado em um resumo inicial, parece que as consideraes, como as que se
seguem, podem ter um papel no que se refere ao impacto de um sistema regional, e
importante investigar ainda mais:
Concentrando-se no papel desempenhado pelos Estados-Partes, as seguintes questes podem vir tona:
Existem sistemas domsticos eficazes para a proteo dos direitos humanos

em funcionamento nos pases que integram o sistema regional de direitos
humanos? Estes parecem ser os blocos fundadores de qualquer sistema
regional em funcionamento.
Os Estados-membros tm vontade poltica para serem submetidos a um
exame em relao a direitos humanos? Isto est refletido na extenso com
a qual eles aceitam os tratados de direitos humanos submetidos a reservas
prejudiciais, e se eles esto dispostos a cumprir com as requisies formais
dos tratados (por exemplo, submeter relatrios estatais quando solicitado;
envolver-se com reclamaes individuais; e implementao das recomendaes). Isto tambm tem um impacto sobre a questo deles estarem preparados para apoiar a criao de um sistema regional de direitos humanos
forte, por meio do papel que desenvolvem no outro organismo regional (ver
abaixo).
Qual o equilbrio na regio entre os pases onde h um forte comprometimento para com os direitos humanos, e entre os pases que no o tem? A
maioria dos pases tem um registro ruim ou bom em direitos humanos, e em
que medida uma massa crtica foi alcanada em cada lado?
No mbito regional, um nmero de consideraes poderia afetar o impacto do

sistema:
332
O sistema de direitos humanos faz parte de um conjunto de atividades do

outro rgo regional, o qual, tomado como um todo, para o ntido benefcio dos Estados envolvidos? Se a proteo dos direitos humanos parte de
um mandato mais amplo, o qual inclui, por exemplo, atividades diplomticas, ambientais e comerciais, ela pode ter mais chances de ter sucesso.
Quanto mais atrativo for o conjunto de benefcios por ser membro do rgo
regional, mais provvel ser a disposio dos Estados em aceitar uma superviso efetiva de direitos humanos, como parte do acordo. Na Europa, o critrio de direitos humanos para participao na Comunidade Europia, com
todos os benefcios financeiros associados, levou a reformas em diversos
Estados candidatos.
O componente de direitos humanos das atividades do rgo Regional de
Direitos Humanos bem subsidiado, no que se refere a recursos financeiros e humanos (tanto em relao ao nmero de pessoas envolvidas, como
tambm suas habilidades em campo).
Os Estados membros seguem uma abordagem de indicar especialistas independentes e capazes para serem membros dos organismos de superviso?
Os membros dos organismos supervisores mantm padres elevados de
independncia e imparcialidade, e eles desenvolvem uma jurisprudncia
que seja persuasiva e atrativa em termos principiolgicos?
Existe correspondncia suficiente ou ressonncia normativa entre os valores das sociedades em questo e os valores reconhecidos nos sistemas regionais? Por exemplo, se o conceito do grupo importante entre as pessoas da
regio, alguma nfase nos direitos dos povos e seus deveres podem ser
importantes para assegurar a legitimidade e, como resultado, a aceitao
espontnea dos sistemas.
Existe consonncia entre caminhos tradicionais de resoluo de disputas na
regio e os mtodos seguidos pelos organismos supervisores. Por exemplo,
na Europa a nfase tradicional no processo judicirio poderia auxiliar o
papel central da Corte Europia dos Direitos Humanos naquele sistema,
enquanto a nfase em mtodos no-judiciais para resoluo de conflitos, na
frica, poderia requerer um sistema de superviso mais misto, por exemplo, no apenas promovido por uma corte, mas tambm por uma comisso
quase judicial e tambm por instituies com um forte componente poltico como o APRM.
Existe publicidade eficaz para o trabalho dos organismos regionais de direitos humanos? Isto parece ser essencial em um sistema baseado na presso
pblica e na de iguais (peer).
Existe comrcio e outras ligaes entre os Estados envolvidos? Sem tais ligaes, Estados parecem ter pouca influncia uns sobre os outros, para implementar presso de iguais (peer pressure).
Os mecanismos em questo esto focados e bem-coordenados para asseguras a mxima eficincia no uso de recursos? A primeira vista, parece haver
uma proliferao desnecessria de sistemas na regio africana.
A sociedade civil ativa no campo de direitos humanos? Isto se aplica para
as ONGs, mas tambm a outras instituies como universidades.
333
E necessrio um certo nvel de homogeneidade para que um sistema regional seja eficaz?
As questes levantadas acima servem apenas para introduzir a idia de que um

estudo comparativo sobre sistemas regionais no mundo atual agora um esforo
necessrio e factvel, dada a disponibilidade de informaes sobre o sistema Africano
e outros sistemas regionais de direitos humanos. Estudos compreensivos e contnuos
de comparao de sistemas regionais de direitos humanos esto compelidos a abrir
avenidas para o aperfeioamento dos sistemas existentes, e iro dar suporte aos processos de tomada-de-deciso sobre a convenincia do estabelecimento de sistemas
similares em outras partes do mundo. Tais estudos iro tambm servir para integrar,
ao entendimento geral do conceito de direitos humanos, um ponto muito importante: a experincia adquirida na frica, nos ltimos 20 anos; numa situao em que o
conceito de direitos humanos , em geral, fortemente desafiado, mas diante da qual
ele tambm pode fazer sua maior contribuio.
334
Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos

Humanos: Impacto, Desafios e Perspectivas Luz
da Experincia Latino-Americana1
Flvia Piovesan2
Sumrioo: I. Introduo II. Sistema interamericano de proteo dos direitos humanos: origem, perfil e objetivos
III. Impacto do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos na experincia latino-americana, sobretudo brasileira IV. Sistema interamericano de proteo dos direitos humanos: desafios e perspectivas.
I. Introduo
Como compreender o impacto do sistema interamericano na experincia latinoamericana? Em que medida a litigncia perante o sistema interamericano tem permitido avanos internos no campo dos direitos humanos? Quais so os atores deste ativismo transnacional em prol dos direitos humanos, quais as suas demandas e quais as
respostas do sistema? Quais so os principais desafios e perspectivas do sistema interamericano?
So estas as questes centrais a inspirar este estudo.
Inicialmente, ser introduzido o sistema interamericano, sua origem, seu perfil e
seus objetivos.
Em um segundo momento, ser desenvolvida anlise a respeito do impacto do
sistema interamericano na experincia latino-americana, com especial nfase no caso
brasileiro.
Por fim, sero destacados os principais desafios e perspectivas do sistema interamericano enquanto eficaz instrumento para o fortalecimento de direitos, a revelar
uma fora catalizadora capaz de promover avanos e evitar retrocessos no regime
domstico de proteo de direitos humanos.
Um especial agradecimento feito Alexander von Humboldt Foundation pela fellowship que tornou possvel este estudo e ao Max-Planck Institute for Comparative Public Law and International Law por prover
um ambiente acadmico de extraordinrio vigor intelectual.
Professora doutora em Direito Constitucional e Direitos Humanos da Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo, Professora de Direitos Humanos dos Programas de Ps Graduao da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo, da Pontifcia Universidade Catlica do Paran e da Universidade Pablo de Olavide
(Sevilha, Espanha); visiting fellow do Human Rights Program da Harvard Law School (1995 e 2000), visiting fellow do Centre for Brazilian Studies da University of Oxford (2005), visiting fellow do Max Planck
Institute (Heidelberg, 2007-2008), sendo atualmente Humboldt Foundation Georg Forster Research Fellow
no Max Planck Institute (Heidelberg - 2009-2011); procuradora do Estado de So Paulo, membro do
Conselho Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e membro da SUR Human Rights University
Network.
335
Flvia Piovesan
II. Sistema interamericano de proteo dos direitos humanos:

origem, perfil e objetivos
A anlise do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos
demanda sejam considerados o seu contexto histrico, bem como as peculiaridades
da regio. Trata-se de uma regio marcada por elevado grau de excluso e desigualdade social ao qual se somam democracias em fase de consolidao. A regio ainda
convive com as reminiscncias do legado dos regimes autoritrios ditatoriais, com
uma cultura de violncia e de impunidade, com a baixa densidade de Estados de
Direitos e com a precria tradio de respeito aos direitos humanos no mbito
domstico.
Dois perodos demarcam, assim, o contexto latino-americano: o perodo dos
regimes ditatoriais; e o perodo da transio poltica aos regimes democrticos, marcado pelo fim das ditaduras militares na dcada de 80, na Argentina, no Chile, no
Uruguai e no Brasil.
Ao longo dos regimes ditatoriais que assolaram os Estados da regio, os mais bsicos direitos e liberdades foram violados, sob as marcas das execues sumrias; dos
desaparecimentos forados;3 das torturas sistemticas; das prises ilegais e arbitrrias;
da perseguio poltico-ideolgica; e da abolio das liberdades de expresso, reunio
e associao.
Nas lies de Guillermo ODonnell: til conceber o processo de democratizao como um processo que implica em duas transies. A primeira a transio do
regime autoritrio anterior para a instalao de um Governo democrtico. A segunda
transio deste Governo para a consolidao democrtica ou, em outras palavras,
para a efetiva vigncia do regime democrtico.4 Neste sentido, sustenta-se que,
embora a primeira etapa do processo de democratizao j tenha sido alcanada na
regio a transio do regime autoritrio para a instalao de um regime democrtico a segunda etapa do processo de democratizao, ou seja, a efetiva consolidao
do regime democrtico, ainda est em curso.
Isto significa que a regio latino-americana tem um duplo desafio: romper em
definitivo com o legado da cultura autoritria ditatorial e consolidar o regime democrtico, com o pleno respeito aos direitos humanos, amplamente considerados direi3
336
Na Guatemala, aps o golpe militar, estima-se que em mdia 30.000 pessoas tenham desaparecido. Na
Nicargua a prtica dos desaparecimentos forados foi uma constante no governo Somoza; no Brasil, aps o
golpe militar de 1964; no Chile, aps o golpe militar de 1973; e na Argentina, particularmente aps o golpe
militar de 1976, estima-se que mais de 9000 pessoas desapareceram. Na dcada de 80, estas prticas se estenderam a El Salvador, Peru e persistem ainda hoje na Colmbia. (Mario Novelli e Berenice Celeyta, Latin
America: The Reality of Human Rights, In: Rhona K.M.Smith e Christien van den Anker (eds). The essentials of Human Rights. London, Hodder Arnold, 2005, p. 219)
Guillermo ODonnell, Transitions, continuities, and paradoxes, In: Scott Mainwaring, Guillermo ODonnel
e J. Samuel Valenzuela, Org., Issues in democratic consolidation: the new south american democracies in
comparative perspective, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1992, p. 18.
Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos: Impacto,

Desafios e Perspectivas Luz da Experincia Latino-Americana
tos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais.5 Como reitera a Declarao de

Direitos Humanos de Viena de 1993, h uma relao indissocivel entre democracia,
direitos humanos e desenvolvimento. Ao processo de universalizao dos direitos
polticos, em decorrncia da instalao de regimes democrticos, deve ser conjugado
o processo de universalizao dos direitos civis, sociais, econmicos e culturais. Em
outras palavras, a densificao do regime democrtico na regio requer o enfrentamento do elevado padro de violao aos direitos econmicos, sociais e culturais, em
face do alto grau de excluso e desigualdade social, que compromete a vigncia plena
dos direitos humanos na regio, sendo fator de instabilidade ao prprio regime democrtico. A Amrica Latina a regio com o mais elevado ndice de desigualdade no
mundo, considerando a distribuio de renda.6
luz destes desafios que h de ser compreendido o sistema interamericano de
proteo dos direitos humanos.
O instrumento de maior importncia no sistema interamericano a Conveno
Americana de Direitos Humanos, tambm denominada Pacto de San Jos da Costa
Rica.7 Esta Conveno foi assinada em San Jos, Costa Rica, em 1969, entrando em
vigor em 1978,8 contando em 2009 com 25 Estados-partes.9 Apenas Estados membros
da Organizao dos Estados Americanos tm o direito de aderir Conveno
5
A respeito, afirma Christina M. Cerna: Todos os instrumentos internacionais de direitos humanos pressupe um Estado democrtico como condio para o exerccio de direitos humanos. A Comisso
Interamericana tem sido um ator fundamental no processo de democratizao das Amricas. A OEA, criada em 1959, foi o primeiro organismo internacional a definir os atributos de uma Democracia, em sua primeira Declarao de Santiago, (...) embora muitos Estados da regio poca no fossem democrticos.
(Christina M. Cerna, The Inter-American Commission on Human Rights, In: Rhona K.M.Smith e Christien
van den Anker (eds). The essentials of Human Rights. London, Hodder Arnold, 2005, p.184).
Como reala o ECLAC: A desigualdade na Amrica Latina no apenas a maior, se comparada com outras
regies, mas permanece estvel desde os anos 90. (ECLAC, Social Panorama of Latin America - 2006, chapter I, p.84. http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/27484/P27484.xml&xsl=/
dds/tpli/p9f.xsl&base=/tpl-i/top-bottom.xslt. Para Cesar P. Bouillon e Mayra Buvinic: () No que se refere renda, os pases da regio latino-americana esto dentre os mais desiguais do mundo. Nos anos 90, os
20% mais ricos da populao concentravam 60% da renda, enquanto que os 20% mais pobres apenas detinha 3%. (Cesar P. Bouillon and Mayra Buvinic, Inequality, Exclusion and Poverty in Latin America and
the Caribbean: Implications for Development, Background document for EC/IADB Seminar on Social
Cohesion in Latin America, Brussels, June 5-6, 2003, p. 3-4, par. 2.8). http://www.iadb.org/sds/doc/socidb-socialcohesion-e.pdf, accessed on July 26, 2007.
Note-se que o sistema interamericano consiste em dois regimes: um baseado na Conveno Americana e o
outro baseado na Carta da Organizao dos Estados Americanos. O enfoque do presente artigo se concentrar exclusivamente no regime instaurado pela Conveno Americana de Direitos Humanos.
Cf. Thomas Buergenthal: A Conveno Americana de Direitos Humanos foi adotada em 1969 em uma
Conferncia inter-governamental celebrada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA). O encontro
ocorreu em San Jos, Costa Rica, o que explica o porqu da Conveno Americana ser tambm conhecida
como Pacto de San Jos da Costa Rica. A Conveno Americana entrou em vigor em julho de 1978, quando o 11 instrumento de ratificao foi depositado. (The inter-american system for the protection of
human rights, In: Theodor Meron, Ed., Human rights in international law: legal and policy issues, Oxford,
Claredon Press, 1984, p. 440).
De acordo com: http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic4.Amer.Conv.Ratif.htm (acesso em
06/04/09)
337
Flvia Piovesan
Americana. Como observa Thomas Buergenthal: Em 1978, quando a Conveno

Americana de Direitos Humanos entrou em vigor muitos dos Estados da Amrica
Central e do Sul eram governados por Ditaduras, tanto de direita, como de esquerda.
Dos 11 Estados-partes da Conveno poca, menos que a metade tinha governos
eleitos democraticamente. A outra metade dos Estados havia ratificado a Conveno
por diversas razes de natureza poltica. (...) O fato de hoje quase a totalidade dos
Estados latino-americanos na regio, com exceo de Cuba, terem governos eleitos
democraticamente tem produzido significativos avanos na situao dos direitos
humanos nesses Estados. Estes Estados ratificaram a Conveno e reconheceram a
competncia jurisdicional da Corte.10
Substancialmente, a Conveno Americana reconhece e assegura um catlogo de
direitos civis e polticos similar ao previsto pelo Pacto Internacional dos Direitos Civis
e Polticos. No universo de direitos, destacam-se: o direito personalidade jurdica; o
direito vida; o direito a no ser submetido escravido; o direito liberdade; o direito a um julgamento justo; o direito compensao em caso de erro judicirio; o direito privacidade; o direito liberdade de conscincia e religio; o direito liberdade
de pensamento e expresso; o direito resposta; o direito liberdade de associao; o
direito ao nome; o direito nacionalidade; o direito liberdade de movimento e residncia; o direito de participar do governo; o direito igualdade perante a lei; e o direito proteo judicial.11
A Conveno Americana no enuncia de forma especfica qualquer direito
social, cultural ou econmico, limitando-se a determinar aos Estados que alcancem,
progressivamente, a plena realizao desses direitos, mediante a adoo de medidas
legislativas e outras medidas que se mostrem apropriadas, nos termos do artigo 26 da
Conveno. Posteriormente, em 1988, a Assemblia Geral da Organizao dos Estados
Americanos adotou um Protocolo Adicional Conveno, concernente aos direitos
sociais, econmicos e culturais (Protocolo de San Salvador), que entrou em vigor em
novembro de 1999, quando do depsito do 11 instrumento de ratificao, nos termos
10
11
338
Prefcio de Thomas Buergenthal, Jo M. Pasqualucci, The Practice and Procedure of the Inter-American
Court on Human Rights, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p.XV. Em 2009, 22 Estados haviam reconhecido a competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos. De acordo com:
http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic4.Amer.Conv.Ratif.htm (acesso em 06/04/09)
Na viso de Hector Gross Espiell: Os direitos previstos no captulo II so: o direito personalidade jurdica, o direito vida, o direito ao tratamento humano, a proibio da escravido e servido, o direito liberdade pessoal, o direito a um julgamento justo, o princpio da no retroatividade, o direito compensao, o
direito de ter a prpria honra e dignidade protegidas, a liberdade de conscincia e religio, a liberdade de
pensamento e expresso, o direito de resposta, o direito de assemblia, a liberdade de associao, o direito
de se casar e de fundar uma famlia, o direito ao nome, os direitos da criana, o direito nacionalidade, o
direito propriedade privada, a liberdade de movimento e residncia, direitos polticos, igualdade perante
a lei e o direito proteo judicial (arts. 4 a 25). (...) O artigo 26 trata dos direitos sociais, econmicos e culturais. (The Organization of American States (OAS), In: Karel Vasak (Editor), The international dimensions of human rights, revisado e editado para a edio inglesa por Philip Alston, Connecticut, Greenwood
Press, 1982, vol. 1, p. 558-559). Ver ainda David Harris e Stephen Livingstone, The Inter-American System
of Human Rights, Oxford, Clarendon Press, 1998.

do artigo 21 do Protocolo.12 Ressalte-se que a aprovao do Protocolo de San Salvador

ocorreu aps quase 20 anos da adoo da Conveno Americana, contando, em 2009,
com 14 Estados-partes, enquanto a Conveno conta com 25 Estados-partes, o que,
por si, s revela as ambivalncias e resistncias dos Estados em relao proteo dos
direitos sociais, econmicos e culturais.
Em face desse catlogo de direitos constantes da Conveno Americana, cabe ao
Estado-parte a obrigao de respeitar e assegurar o livre e pleno exerccio desses direitos e liberdades, sem qualquer discriminao. Cabe ainda ao Estado-parte adotar todas
as medidas legislativas e de outra natureza que sejam necessrias para conferir efetividade aos direitos e liberdades enunciados.
A Conveno Americana estabelece um aparato de monitoramento e proteo
dos direitos que enuncia, integrado pela Comisso e pela Corte Interamericana de
Direitos Humanos, como ser examinado a seguir.
III. Impacto do sistema interamericano de proteo dos direitos

humanos na experincia latino-americana, sobretudo brasileira
No caso latino-americano, o processo de democratizao na regio deflagrado na
dcada de 80 que propiciou a incorporao de importantes instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos pelos Estados latino-americanos. A ttulo de
exemplo, note-se que a Conveno Americana de Direitos Humanos, adotada em
1969, foi ratificada pela Argentina em 1984, pelo Uruguai em 1985, pelo Paraguai em
1989 e pelo Brasil em 1992. J o reconhecimento da jurisdio da Corte Interamericana de Direitos Humanos deu-se na Argentina em 1984, no Uruguai em 1985, no
Paraguai em 1993 e no Brasil em 1998. Atualmente constata-se que os pases latinoamericanos subscreveram os principais tratados de direitos humanos adotados pela
ONU e pela OEA.
Quanto incorporao dos tratados internacionais de proteo dos direitos
humanos, observa-se que, em geral, as Constituies latino-americanas conferem a
estes instrumentos uma hierarquia especial e privilegiada, distinguindo-os dos trata12
At 2009 o Protocolo de San Salvador contava com 14 Estados-partes. De acordo com:

http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic6.Prot.Sn%20Salv%20Ratif.htm (acesso em 06/04/09).
Dentre os direitos enunciados no Protocolo, destacam-se: o direito ao trabalho e a justas condies de trabalho; a liberdade sindical; o direito seguridade social; o direito sade; o direito ao meio ambiente; o
direito nutrio; o direito educao; direitos culturais; proteo famlia; direitos das crianas; direitos
dos idosos; e direitos das pessoas portadoras de deficincia. Note-se que, alm do Protocolo de San Salvador
(1988), outros tratados de direitos humanos foram adotados no mbito do sistema interamericano, com destaque ao Protocolo para a Abolio da Pena de Morte (1990); Conveno Interamericana para Prevenir e
Punir a Tortura (1985); Conveno Interamericana sobre o Desaparecimento Forado de Pessoas (1994);
Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (1994); e
Conveno Interamericana sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra Pessoas com
Deficincia (1999).
339
Flvia Piovesan
dos tradicionais. Neste sentido, merecem destaque o artigo 75, 22 da Constituio

Argentina, que expressamente atribui hierarquia constitucional aos mais relevantes
tratados de proteo de direitos humanos e o artigo 5, pargrafos 2 e 3, da Carta
Brasileira que incorpora estes tratados no universo de direitos fundamentais constitucionalmente protegidos.13
As Constituies latino-americanas estabelecem clusulas constitucionais abertas, que permitem a integrao entre a ordem constitucional e a ordem internacional,
especialmente no campo dos direitos humanos. Ao processo de constitucionalizao
do Direito Internacional conjuga-se o processo de internacionalizao do Direito
Constitucional.
O sistema regional interamericano simboliza a consolidao de um constitucionalismo regional, que objetiva salvaguardar direitos humanos no plano interamericano. A Conveno Americana, como um verdadeiro cdigo interamericano de direitos humanos, acolhida por 25 Estados, traduz a fora de um consenso a respeito do
piso protetivo mnimo e no do teto mximo de proteo. Serve a um duplo propsito: a) promover e encorajar avanos no plano interno dos Estados; e b) prevenir recuos e retrocessos no regime de proteo de direitos.
Ao acolher o sistema interamericano, bem como as obrigaes internacionais
dele decorrentes, o Estado passa a aceitar o monitoramento internacional no que se
refere ao modo pelo qual os direitos fundamentais so respeitados em seu territrio.
O Estado tem sempre a responsabilidade primria relativamente proteo dos direitos humanos, constituindo a ao internacional uma ao suplementar, adicional e
subsidiria. sob esta perspectiva que se destaca a atuao da Comisso e da Corte
Interamericana de Direitos Humanos.
Promover a observncia e a proteo dos direitos humanos na Amrica a principal funo da Comisso Interamericana. Para tanto, cabe Comisso fazer recomendaes aos governos dos Estados-partes, prevendo a adoo de medidas adequadas
proteo desses direitos; preparar estudos e relatrios que se mostrem necessrios;
solicitar aos governos informaes relativas s medidas por eles adotadas concernentes efetiva aplicao da Conveno; e submeter um relatrio anual Assemblia
Geral da Organizao dos Estados Americanos.14 tambm da competncia da
13
14
340
Ao julgar o Recurso Extraordinrio 466.343, em 03 de dezembro de 2008, o Supremo Tribunal Federal

endossou que os tratados de direitos humanos tm um valor privilegiado no sistema jurdico brasileiro. A
atual jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal encontra-se dividida entre a tese majoritria que confere aos tratados de direitos humanos hierarquia infra-constitucional, mas supra-legal e a tese que confere aos
tratados de direitos humanos hierarquia constitucional, nos termos do artigo 5, pargrafos 2 e 3, da
Constituio Federal. Esta autora defende a tese da hierarquia constitucional dos tratados de direitos humanos luz de uma interpretao sistemtica e teleolgica da Constituio, considerando a racionalidade e
integridade valorativa da Constituio de 1988. A respeito, ver Flvia Piovesan, Direitos Humanos e o
Direito Constitucional Internacional, 10a edio, So Paulo, ed. Saraiva, 2009, p. 51-94.
Sobre os relatrios produzidos pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos, leciona Monica Pinto:
Diversamente do que ocorre no mbito universal, em que o sistema de informes um mtodo de controle regular, que consiste na obrigao dos Estados-partes em um tratado de direitos humanos de comunicar

Comisso examinar as comunicaes, encaminhadas por indivduo ou grupos de indivduos, ou ainda entidade no-governamental, que contenham denncia de violao
a direito consagrado pela Conveno, por Estado que dela seja parte, nos termos dos
arts. 44 e 41. O Estado, ao se tornar parte da Conveno, aceita automtica e obrigatoriamente a competncia da Comisso para examinar estas comunicaes, no sendo
necessrio elaborar qualquer declarao expressa e especfica para este fim.
Atente-se que a Comisso exerceu um extraordinrio papel na realizao de
investigaes in loco, denunciando, por meio de relatrios, graves e macias violaes de direitos durante regimes ditatorais na Amrica Latina, especialmente na dcada de 70.15 A ttulo de exemplo, cite-se o impacto de importantes relatrios sobre a
represso no Chile (1973) e desaparecimentos forados na Argentina (1979). A
Comisso tem sido um relevante ator no processo de democratizao nas Amricas.
Contudo, a partir da democratizao na regio, a Comisso tem tido uma funo
cada vez mais jurdica e no poltica, se comparada com a sua marcada atuao poltica no perodo dos regimes militares na Amrica Latina.
Na experincia brasileira, at 2006, apenas 5 casos haviam sido submetidos
Corte Interamericana em face do Estado Brasileiro, enquanto que mais de 70 casos
haviam sido submetidos Comisso Interamericana. Do universo de casos submetidos
Corte Interamericana, 2 so casos contenciosos e 3 envolvem medidas provisrias.16
15
16
ao competente rgo de controle o estado de seu direito interno em relao aos compromissos assumidos
em decorrncia do tratado e a prtica que tem se verificado com respeito s situaes compreendidas no tratado, no sistema interamericano, os informes so elaborados pela Comisso Interamericana de Direitos
Humanos. Alm de se constituir em um mtodo para determinar atos, precisar e difundir a objetividade de
uma situao, os informes da Comisso servem para modificar a atitude de Governos resistentes vigncia
dos direitos humanos, atravs do debate interno que eles proporcionam ou, a depender do caso, do debate
internacional. A CIDH elabora dois tipos de informes: um sobre a situao dos direitos humanos em um
determinado pas e outro que encaminha anualmente Assemblia da OEA. Os informes sobre a situao
dos direitos humanos em um Estado membro da OEA so decididos pela prpria Comisso ante situaes
que afetem gravemente a vigncia dos direitos humanos. (...) Por outro lado, os informes anuais para a
Assemblia Geral da OEA, atualizam a situao dos direitos humanos em distintos pases, apresentam o trabalho da Comisso, elencam as resolues adotadas com respeito a casos particulares e revelam a opinio da
Comisso sobre as reas nas quais necessrio redobrar esforos e propor novas normas. (Derecho internacional de los derechos humanos: breve visn de los mecanismos de proteccin en el sistema interamericano, In: Derecho internacional de los derechos humanos, Comision Internacional de Juristas, Colegio de
Abogados del Uruguay, 1993, p. 84-85).
Para Christof Heyns e Frans Viljoen: Ao utilizar mtodos inovadores, como as investigaes in loco, a
Comisso Interamericana teve uma importante atuao na transio de ditaduras militares para regimes
democrticos na Amrica Latina, na dcada de 80. (Christof Heyns e Frans Viljoen, An Overview of
Human Rights Protection in Africa, South African Journal on Human Rights, vol.11, part 3, 1999, p. 427).
Note-se que, em 1961, a Comisso Interamericana comeou a realizar visitas in loco para observar a situao geral de direitos humanos no pas, ou para investigar uma situao particular. Desde ento, foram realizadas 83 visitas a 23 Estados membros. A respeito de suas observaes gerais sobre a situao de um pas,
a Comisso Interamericana publica informes especiais, havendo publicado 57 at final de 2004.
So eles: a) caso Gilson Nogueira Carvalho, referente denncia de assassinato de defensor de direitos
humanos por grupo de extermnio no Rio Grande do Norte; b) caso Damio Ximenes Lopes, referente
denncia de morte por espancamento em clnica psiquitrica no Cear; c) caso Presdio Urso Branco, refe-
341
Flvia Piovesan
Em um dos casos contenciosos caso Damio Ximenes Lopes a Corte proferiu a primeira sentena condenatria contra o Brasil, em 04 de julho de 2006, em virtude de
maus tratos sofridos pela vtima, portadora de transtorno mental, em clnica psiquitrica no Cear. A deciso da Corte condenou o Brasil pela violao aos direitos vida,
integridade fsica e proteo judicial, eis que a vtima, pela violncia sofrida, faleceu trs dias aps sua internao na clnica.17 A sentena constitui uma deciso paradigmtica para a defesa dos direitos das pessoas com deficincia mental e para avanos na poltica pblica de sade mental.
Quanto aos casos submetidos Comisso Interamericana, foram encaminhados,
via de regra, por entidades no-governamentais de defesa dos direitos humanos, de
mbito nacional ou internacional e, por vezes, pela atuao conjunta dessas entidades.
O universo destes casos pode ser classificado em 8 (oito) categorias, que correspondem
a casos de:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
17
342
deteno arbitrria, tortura e assassinato cometidos durante o regime autoritrio militar;

violao dos direitos dos povos indgenas;
violncia rural;
violncia policial;
violao dos direitos de crianas e adolescentes;
violncia contra a mulher;
discriminao racial; e
violncia contra defensores de direitos humanos.
rente denncia de morte e maus tratos de detentos no presdio de Rondnia; d) caso relativo Febem,
denunciando maus tratos sofridos por adolescentes; e e) caso relativo penitenciria de Arararaquara, a respeito da violao aos direitos dos detentos. Os trs ltimos casos referem-se a medidas provisrias, em virtude da extrema gravidade e urgncia e para evitar dano irreparvel vtima (ver art. 63 (2) da Conveno
Americana e art.74 do Regulamento da Comisso Interamericana).
Caso Damio Ximenes Lopes vs. Brasil, Sentena e 04 de julho de 2006, Srie C, n.150. A Corte ressaltou
que a sentena constitui per se uma forma de reparao. A Corte ainda determinou ao Estado: a) garantir,
em um prazo razovel, que o processo interno destinado a investigar e sancionar os responsveis pelos fatos
deste caso surta seus devidos efeitos; b) publicar, no prazo de seis meses, no Dirio Oficial e em outro jornal de ampla circulao nacional, uma s vez, o Captulo VII relativo aos fatos provados da sentena da
Corte; c) continuar a desenvolver um programa de formao e capacitao para o pessoal mdico, de psiquiatria e psicologia, de enfermagem e auxiliares de enfermagem e para todas as pessoas vinculadas ao atendimento de sade mental, em especial sobre os princpios que devem reger o trato das pessoas portadoras
de deficincia mental, conforme os padres internacionais sobre a matria e aqueles dispostos na Sentena;
d) pagar em dinheiro para os familiares da vtima, no prazo de um ano, a ttulo de indenizao por dano
material e imaterial, as quantias fixadas em sentena; e e) pagar em dinheiro, no prazo de um ano, a ttulo
de custas e gastos gerados no mbito interno e no processo internacional perante o sistema interamericano
de proteo dos direitos humano. A Corte ressaltou tambm que supervisionar o cumprimento ntegro da
sentena, cabendo ao Estado, no prazo de um ano, apresentar Corte relatrio sobre as medidas adotadas
para o seu cumprimento.

Note-se que 50% dos casos referem-se violncia da polcia militar, o que
demonstra que o processo de democratizao foi incapaz de romper com as prticas
autoritrias do regime repressivo militar, apresentando como reminiscncia um
padro de violncia sistemtica praticada pela polcia militar, que no consegue ser
controlada pelo aparelho estatal. Tal como no regime militar, no se verifica a punio dos responsveis. A insuficincia, ou mesmo, em alguns casos, a inexistncia de
resposta por parte do Estado brasileiro o fator que enseja a denncia dessas violaes
de direitos perante a Comisso Interamericana.
Ao lado dos casos de violncia da polcia militar, constata-se que os casos restantes revelam violncia cometida em face de grupos socialmente vulnerveis, como os
povos indgenas, a populao afro-descendente, as mulheres, as crianas e os adolescentes. Em 90% dos casos examinados, as vtimas podem ser consideradas pessoas
socialmente pobres, sem qualquer liderana destacada, o que inclui tanto aqueles que
viviam em favelas, nas ruas, nas estradas, nas prises, ou mesmo, em regime de trabalho escravo no campo, com exceo aos casos de violncia contra defensores de direitos humanos e contra lideranas rurais. As denncias se concentram fundamentalmente em casos de violaes a direitos civis e/ou polticos, sendo ainda incipiente a apresentao de denncias atinentes violao a direitos sociais, econmicos ou culturais.
Quanto ao impacto da litigncia internacional no mbito brasileiro, os casos submetidos Comisso Interamericana tm apresentado relevante impacto no que tange
mudana de legislao e de polticas publicas de direitos humanos, propiciando significativos avanos internos. A ttulo ilustrativo, cabe meno a 8 avanos:
a)
b)
c)
d)
e)
os casos de violncia policial, especialmente denunciando a impunidade de

crimes praticados por policiais militares, foram fundamentais para a adoo
da Lei 9.299/96, que determinou a transferncia da Justia Militar para a
Justia Comum do julgamento de crimes dolosos contra a vida cometidos
por policiais militares;
os casos envolvendo tortura e desaparecimento forado encorajaram a adoo da Lei 9140/95, que estabeleceu indenizao aos familiares dos mortos
e desaparecidos polticos;
o caso relativo a assassinato de uma jovem estudante por deputado
estadual foi essencial para a adoo da Emenda Constitucional n. 35/01, que
restringe o alcance da imunidade parlamentar no Brasil;
o caso envolvendo denncia de discriminao contra mes adotivas e seus
respectivos filhos em face de deciso definitiva proferida pelo Supremo
Tribunal Federal que negou direito licena gestante me adotiva foi
tambm fundamental para a aprovao da Lei 10.421/02, que estendeu o
direito licena maternidade s mes de filhos adotivos;
o caso que resultou na condenao do Brasil por violncia domstica sofrida pela vtima (Caso Maria da Penha Maia Fernandes) culminou na adoo
343
Flvia Piovesan
f)
g)
h)
da Lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), que cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher;
os casos envolvendo violncia contra defensores de direitos humanos contriburam para a adoo do Programa Nacional de Proteo aos Defensores
de Direitos Humanos;
os casos envolvendo violncia rural e trabalho escravo contriburam para a
adoo do Programa Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo; e
casos envolvendo direitos dos povos indgenas foram essenciais para a
demarcao e homologao de suas terras.
Quanto Corte Interamericana, rgo jurisdicional do sistema regional, apresenta competncia consultiva e contenciosa.
No plano consultivo, qualquer membro da OEA parte ou no da Conveno
pode solicitar o parecer da Corte relativamente interpretao da Conveno ou de qualquer outro tratado relativo proteo dos direitos humanos nos Estados americanos. A
Corte ainda pode opinar sobre a compatibilidade de preceitos da legislao domstica em
face dos instrumentos internacionais, efetuando, assim, o controle da convencionalidade das leis. A Corte Interamericana tem desenvolvido anlises aprofundadas a respeito
do alcance e do impacto dos dispositivos da Conveno Americana.18
No plano contencioso, a competncia da Corte para o julgamento de casos , por
sua vez, limitada aos Estados-partes da Conveno que reconheam tal jurisdio
expressamente, nos termos do artigo 62 da Conveno. Apenas a Comisso
Interamericana e os Estados-partes podem submeter um caso Corte Interamericana,19 no estando prevista a legitimao do indivduo, nos termos do artigo 61 da
Conveno Americana.
A Corte tem jurisdio para examinar casos que envolvam a denncia de que um
Estado-parte violou direito protegido pela Conveno. Se reconhecer que efetivamente ocorreu a violao Conveno, determinar a adoo de medidas que se faam
necessrias restaurao do direito ento violado. A Corte pode ainda condenar o
Estado a pagar uma justa compensao vtima. Note-se que a deciso da Corte tem
fora jurdica vinculante e obrigatria, cabendo ao Estado seu imediato cumprimen18
19
344
At julho de 2005, a Corte havia emitido 18 opinies consultivas.

Como afirma Monica Pinto: At a presente data, somente a Comisso tem submetido casos perante a
Corte: em 1987, trs casos de desaparecimento forado de pessoas em Honduras (casos Velasquez
Rodriguez, Godinez Cruz, Fairen Garbi e Solis Corrales); em 1990, um caso de desaparecimento de pessoas detidas no estabelecimento penal conhecido como El Frontn no Peru (caso Neira Alegria e
outros) e dois casos de execues extra-judiciais no Suriname (caso Gangaram Panday e Aloeboetoe e
outros). Em 1992 a Comisso submeteu Corte um caso a respeito da Colmbia. Previamente, a Corte
j havia se pronunciado em uma questo de conflito de competncia, no caso Viviana Gallardo e
outras, submetido pela Costa Rica diretamente Corte, renunciando ao esgotamento dos recursos
internos e ao procedimento ante a Comisso. (Derecho internacional de los derechos humanos: breve
visin de los mecanismos..., op. cit., p. 94-95).

to.20 Se a Corte fixar uma compensao vtima, a deciso valer como ttulo executivo, em conformidade com os procedimentos internos relativos execuo de sentena desfavorvel ao Estado.21
At 2009, dos 25 Estados-partes da Conveno Americana de Direitos Humanos,
22 Estados haviam reconhecido a competncia contenciosa da Corte. O Estado
Brasileiro finalmente reconheceu a competncia jurisdicional da Corte Interamericana em dezembro de 1998, por meio do Decreto Legislativo n. 89, de 3 de dezembro de 1998.22
Considerando a atuao da Corte Interamericana, possvel criar uma tipologia
de casos baseada em decises concernentes a 5 (cinco) diferentes categorias de violao a direitos humanos:
1) Violaes que refletem o legado do regime autoritrio ditatorial

Esta categoria compreende a maioria significativa das decises da Corte
Interamericana, que tem por objetivo prevenir arbitrariedades e controlar o excessivo uso da fora, impondo limites ao poder punitivo do Estado.
A ttulo de exemplo, destaca-se o leading case Velasquez Rodriguez versus
Honduras concernente a desaparecimento forado. Em 1989 a Corte condenou o
Estado de Honduras a pagar uma compensao aos familiares da vtima, bem como
ao dever de prevenir, investigar, processar, punir e reparar as violaes cometidas.23
Outro caso o Loayza Tamayo versus Per, em que a Corte em 1997 reconheceu
a incompatibilidade dos decretos-leis que tipificavam os delitos de traio da ptria e
de terrorismo com a Conveno Americana, ordenando ao Estado reformas legais.24
Adicionem-se ainda decises da Corte que condenaram Estados em face de precrias e cruis condies de deteno e da violao integridade fsica, psquica e moral
de pessoas detidas; ou em face da prtica de execuo sumria e extrajudicial; ou tortu20
21
22
23
24
Na lio de Paul Sieghart: a Corte Europia de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos
Humanos tm o poder de proferir decises juridicamente vinculantes contra Estados soberanos, condenando-os pela violao de direitos humanos e liberdades fundamentais de indivduos, e ordenando-lhes o pagamento de justa indenizao ou compensao s vtimas. (Paul Sieghart, International human rights law:
some current problems, op. cit., p. 35).
No exerccio de sua jurisdio contenciosa, at julho de 2005, a Corte Interamericana havia proferido 127
sentenas dentre as quais 28 so decises sobre excees preliminares; 57 so sentenas de mrito (que
avaliam fundamentalmente se houve violao ou no); 23 so sentenas sobre reparao; e 2 sentenas sobre
cumprimento das recomendaes; 17 atm-se a outros temas (interpretao de julgamento, pedido de interpretao, etc). Em relao s medidas provisrias, foram publicadas 212 decises versando sobre 56 casos.
O Decreto Legislativo n. 89, de 3 de dezembro de 1998, aprovou a solicitao de reconhecimento da competncia obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos em todos os casos relativos interpretao ou aplicao da Conveno Americana de Direitos Humanos, para fatos ocorridos a partir do reconhecimento, de acordo com o previsto no pargrafo primeiro do artigo 62 da Conveno Americana.
Velasquez Rodriguez Case, Inter-American Court of Human Rights, 1988, Ser. C, No. 4.
Loayza Tamayo vs. Peru case. Judgment of 17 September 1997.
345
Flvia Piovesan
ra. Estas decises enfatizaram o dever do Estado de investigar, processar e punir os responsveis pelas violaes, bem como de efetuar o pagamento de indenizaes.
No plano consultivo, merecem meno as opinies a respeito da impossibilidade
de adoo da pena de morte pelo Estado da Guatemala25 e da impossibilidade de suspenso da garantia judicial de habeas corpus inclusive em situaes de emergncia, de
acordo com o artigo 27 da Conveno Americana.26
2) Violaes que refletem questes da justia de transio (transitional

justice)
Nesta categoria de casos esto as decises relativas ao combate impunidade, s
leis de anistia e ao direito verdade.
No caso Barrios Altos (massacre que envolveu a execuo de 15 pessoas por agentes policiais), em virtude da promulgao e aplicao de leis de anistia (uma que concede anistia geral aos militares, policiais e civis, e outra que dispe sobre a interpretao e alcance da anistia), o Peru foi condenado a reabrir investigaes judiciais sobre
os fatos em questo, relativos ao massacre de Barrios Altos, de forma a derrogar ou
a tornar sem efeito as leis de anistia mencionadas. O Peru foi condenado, ainda,
reparao integral e adequada dos danos materiais e morais sofridos pelos familiares
das vtimas.27
Esta deciso apresentou um elevado impacto na anulao de leis de anistia e na
consolidao do direito verdade, pelo qual os familiares das vtimas e a sociedade
como um todo devem ser informados das violaes, realando o dever do Estado de
investigar, processar, punir e reparar violaes aos direitos humanos.
Concluiu a Corte que as leis de auto-anistia perpetuam a impunidade, propiciam uma injustia continuada, impedem s vtimas e aos seus familiares o acesso
justia e o direito de conhecer a verdade e de receber a reparao correspondente, o
que constituiria uma manifesta afronta Conveno Americana. As leis de anistiam
configurariam, assim, um ilcito internacional e sua revogao uma forma de reparao no pecuniria.
No mesmo sentido, destaca-se o caso Almonacid Arellano versus Chile28 cujo
objeto era a validade do Decreto-lei 2.191/78 que perdoava os crimes cometidos entre
1973 e 1978 durante o regime Pinochet luz das obrigaes decorrentes da
Conveno Americana de Direitos Humanos. Decidiu a Corte pela invalidade do mencionado decreto lei de auto-anistia, por implicar a denegao de justia s vtimas,
25
26
27
28
346
Advisory Opinion No. 3/83, of 8 September 1983.

Advisory Opinion No. 08/87, of 30 January 1987.
Barrios Altos case (Chumbipuma Aguirre and others vs. Peru). Judgment of 14 March 2001.
Caso Almonacid Arellano and others vs. Chile. Judgment of 26 September 2006.

bem como por afrontar os deveres do Estado de investigar, processar, punir e reparar
graves violaes de direitos humanos que constituem crimes de lesa humanidade.
Cite-se, ainda, o caso argentino, em que deciso da Corte Suprema de Justia de
2005 anulou as leis de ponto final (Lei 23.492/86) e obedincia devida (Lei 23.521/87),
adotando como precedente o caso Barrios Altos.
3) Violaes que refletem desafios acerca do fortalecimento de instituies

e da consolidao do Estado de Direito (rule of law)
Esta terceira categoria de casos remete ao desafio do fortalecimento de instituies e da consolidao do rule of law, particularmente no que se refere ao acesso justia, proteo judicial e fortalecimento e independncia do Poder Judicirio.
Destaca-se o caso do Tribunal Constitucional contra o Peru (2001),29 envolvendo a destituio de juzes, em que a Corte reconheceu necessrio garantir a independncia de qualquer juiz em um Estado de Direito, especialmente em Cortes constitucionais, o que demanda: a) um adequado processo de nomeao; b) um mandato com
prazo certo; e c) garantias contra presses externas.
Tal deciso contribuiu decisivamente para o fortalecimento de instituies
nacionais e para a consolidao do Estado de Direito.
4) Violaes de direitos de grupos vulnerveis

Esta quarta categoria de casos atm-se a decises que afirmam a proteo de
direitos de grupos socialmente vulnerveis, como os povos indgenas, as crianas, os
migrantes, os presos, dentre outros.
Quanto aos direitos dos povos indgenas, destaca-se o relevante caso da comunidade indgena Mayagna Awas Tingni contra a Nicargua (2001),30 em que a Corte
reconheceu o direitos dos povos indgenas propriedade coletiva da terra, como uma
tradio comunitria, e como um direito fundamental e bsico sua cultura, sua vida
espiritual, sua integridade e sua sobrivivncia econmica. Acrescentou que para os
povos indgenas a relao com a terra no somente uma questo de possesso e produo, mas um elemento material e espiritual de que devem gozar plenamente, inclusive para preservar seu legado cultural e transmiti-lo s geraes futuras.
Em outro caso caso da comunidade indgena Yakye Axa contra o Paraguai
(2005)31 , a Corte sustentou que os povos indgenas tm direito a medidas especficas que garantam o acesso aos servios de sade, que devem ser apropriados sob a perspectiva cultural, incluindo cuidados preventivos, prticas curativas e medicinas tradi-
29
30
31
Aguirre Roca and others vs. Peru case (Constitutional Court Case). Judgment of 31 January 2001.
Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community vs. Nicaragua, Inter-American Court, 2001, Ser. C, No. 79.
Yakye Axa Community vs. Paraguay, Inter-American Court, 2005, Ser. C, No. 125.
347
Flvia Piovesan
cionais. Adicionou que para os povos indgenas a sade apresenta uma dimenso coletiva, sendo que a ruptura de sua relao simbitica com a terra exerce um efeito prejudicial sobre a sade destas populaes.
No caso dos direitos das crianas, cabe meno ao caso Villagran Morales contra
a Guatemala (1999),32 em que este Estado foi condenado pela Corte, em virtude da
impunidade relativa morte de 5 meninos de rua, brutalmente torturados e assassinados por 2 policiais nacionais da Guatemala. Dentre as medidas de reparao ordenadas pela Corte esto: o pagamento de indenizao pecuniria aos familiares das vtimas; a reforma no ordenamento jurdico interno visando maior proteo dos direitos das crianas e adolescentes guatemaltecos; e a construo de uma escola em
memria das das vtimas.
Adicione-se, ainda, as opinies consultivas sobre a condio jurdica e os direitos humanos das crianas (OC 17, emitida em agosto de 2002, por solicitao da
Comisso Interamericana de Direitos Humanos) e sobre a condio jurdica e os direitos de migrantes sem documentos (OC18, emitida em setembro de 2003, por solicitao do Mxico).
Mencione-se, tambm, o parecer emitido, por solicitao do Mxico (OC16, de
01 de outubro de 1999), em que a Corte considerou violado o direito ao devido processo legal, quando um Estado no notifica um preso estrangeiro de seu direito assistncia consular. Na hiptese, se o preso foi condenado pena de morte, isso constituiria privao arbitrria do direito vida. Note-se que o Mxico embasou seu pedido de
consulta nos vrios casos de presos mexicanos condenados pena de morte nos
Estados Unidos.
Com relao aos direitos das mulheres, destacam-se relevantes decises do sistema interamericano sobre discriminao e violncia contra mulheres, o que fomentou
a reforma do Cdigo Civil da Guatemala, a adoo de uma lei de violncia domstica
no Chile e no Brasil, dentre outros avanos.33
5) Violaes a direitos sociais

Finalmente, nesta quinta categoria de casos emergem decises da Corte que protegem direitos sociais. Importa reiterar que a Conveno Americana de Direitos
Humanos estabelece direitos civis e polticos, contemplando apenas a aplicao progressiva dos direitos sociais (artigo 26). J o Protocolo de San Salvador, ao dispor sobre
direitos econmicos, sociais e culturais, prev que somente os direitos educao e
liberdade sindical seriam tutelveis pelo sistema de peties individuais (artigo 19,
pargrafo 6).
32
33
348
Villagran Morales et al versus Guatemala (The Street Children Case), Inter-American Court, 19 November
1999, Ser. C, No. 63.
A respeito, ver caso Mara Eugenia versus Guatemala e caso Maria da Penha versus Brasil decididos pela
Comisso Interamericana.

luz de uma interpretao dinmica e evolutiva, compreendendo a Conveno

Americana como um living instrument, no j citado caso Villagran Morales contra a
Guatemala (1999),34 a Corte afirmou que o direito vida no pode ser concebido restritivamente. Introduziu a viso de que o direito vida compreende no apenas uma
dimenso negativa o direito a no ser privado da vida arbitrariamente , mas uma
dimenso positiva, que demanda dos Estados medidas positivas apropriadas para proteger o direito vida digna o direito a criar e desenvolver um projeto de vida. Esta
interpretao lanou um importante horizonte para proteo dos direitos sociais.
Em outros julgados, a Corte tem endossado o dever jurdico dos Estados de conferir aplicao progressiva aos direitos sociais, com fundamento no artigo 26 da
Conveno Americana de Direitos Humanos, especialmente em se tratando de grupos
socialmente vulnerveis. No caso nias Yean y Bosico versus Republica Dominicana
(2005), a Corte enfatizou o dever dos Estados no tocante aplicao progressiva dos
direitos sociais, a fim de assegurar o direito educao, com destaque especial vulnerabilidade de meninas. Sustentou que: en relacin con el deber de desarrollo progresivo contenido en el artculo 26 de la Convencin, el Estado debe prover educacin primaria gratuita a todos los menores, en un ambiente y condiciones propicias
para su pleno desarrollo intelectual.35
H, ademais, um conjunto de decises que consagram a proteo indireta de
direitos sociais, mediante a proteo de direitos civis, o que confirma a idia da indivisibilidade e da interdependncia dos direitos humanos.
No caso Albn Cornejo y otros versus Equador (2007)36 referente suposta negligncia mdica em hospital particular mulher deu entrada no hospital com quadro
de meningite bacteriana e foi medicada, vindo a falecer no dia seguinte, provavelmente em decorrncia do medicamento prescrito , a Corte decidiu o caso com fundamento na proteo ao direito integridade pessoal e no no direito sade. No mesmo
sentido, no caso Myrna Mack Chang versus Guatemala (2003),37 concernente a danos
sade decorrentes de condies de deteno, uma vez mais a proteo ao direito
sade deu-se sob o argumento da proteo do direito integridade fsica.
Outros casos de proteo indireta de direitos sociais atm-se proteo ao direito ao trabalho, tendo como fundamento o direito ao devido processo legal e a proteo judicial. A respeito, destaca-se o caso Baena Ricardo y otros versus Panam
(2001),38 envolvendo a demisso arbitrria de 270 funcionrios pblicos que participaram de manifestao (greve). A Corte condenou o Estado do Panam pela violao
34
35
36
37
38
Villagran Morales et al versus Guatemala (The Street Children Case), Inter-American Court, 19 November
1999, Ser. C, No. 63.
Caso de las ninas Yean y Bosico v. Republica Dominicana, Inter-American Court, 08 November 2005, Ser.
C, N.130
Albn Cornejo y otros v. Ecuador, Inter-American Court, 22 November 2007, serie C n. 171.
Myrna Mack Chang v. Guatemala, Inter-American Court, 25 November 2003, serie C n. 101.
Baena Ricardo y otros v. Panam, Inter-American Court, 02 February 2001, serie C n. 72.
349
Flvia Piovesan
da garantia do devido processo legal e proteo judicial, determinando o pagamento

de indenizao e a reintegrao dos 270 trabalhadores. No caso Trabajadores cesados
del congreso (Aguado Alfaro y otros) versus Peru (2006),39 envolvendo a despedida
arbitrria de 257 trabalhadores, a Corte condenou o Estado do Peru tambm pela
afronta ao devido processo legal e proteo judicial. Em ambos os casos, a condenao
dos Estados teve como argumento central a violao garantia do devido processo
legal e no a violao ao direito do trabalho.
Um outro caso emblemtico o caso cinco pensionistas versus Peru (2003),40
envolvendo a modificao do regime de penso no Peru, em que a Corte condenou o
Estado com fundamento na violao ao direito de propriedade privada e no com fundamento na afronta ao direito de seguridade social, em face dos danos sofridos pelos
5 pensionistas.
IV. Sistema interamericano de proteo dos direitos humanos:

desafios e perspectivas
O sistema interamericano est se consolidando como importante e eficaz estratgia de proteo dos direitos humanos, quando as instituies nacionais se mostram
falhas ou omissas. A Comisso e a Corte Interamericana contribuem para a denncia
dos mais srios abusos e pressionam os governos para que cessem com as violaes de
direitos humanos, fortalecendo a accountability dos Estados.
Como foi examinado, o sistema interamericano invoca um parmetro de ao
para os Estados, legitimando o encaminhamento de comunicaes de indivduos e
entidades no governamentais se esses standards internacionais so desrespeitados.
Nesse sentido, a sistemtica internacional estabelece a tutela, a superviso e o monitoramento do modo pelo qual os Estados garantem os direitos humanos internacionalmente assegurados.
Verificou-se ainda que os instrumentos internacionais constituem relevante
estratgia de atuao para as organizaes no governamentais, nacionais e internacionais, ao adicionar uma linguagem jurdica ao discurso dos direitos humanos. Esse
fator positivo na medida em que os Estados so convocados a responder com mais
seriedade aos casos de violao de direitos.
A experincia latino-americana revela que a ao internacional tem tambm
auxiliado a publicidade das violaes de direitos humanos, o que oferece o risco do
constrangimento poltico e moral ao Estado violador, e, nesse sentido, surge como significativo fator para a proteo dos direitos humanos. Ademais, ao enfrentar a publicidade das violaes de direitos humanos, bem como as presses internacionais, o
39
40
350
Caso Trabajadores cesados del congreso (Aguado Alfaro y otros) v. Peru, Inter-American Court, 24
November 2006, serie C n. 158.
Caso cinco pensionistas v. Peru, Inter-American Court, 28 February 2003, serie C n. 98.

Estado praticamente compelido a apresentar justificativas a respeito de sua prtica. A ao internacional e as presses internacionais podem, assim, contribuir para
transformar uma prtica governamental especfica, no que se refere aos direitos
humanos, conferindo suporte ou estmulo para reformas internas. Como reala James
L. Cavallaro, estratgias bem-articuladas de litigncia internacional que diferenciem
vitrias meramente processuais de ganhos substantivos, mediante a adoo de medidas para mobilizar a mdia e a opinio pblica, tm permitido o avano da causa dos
direitos humanos no Brasil.41 Na percepo de Kathryn Sikkink: O trabalho das
ONGs tornam as prticas repressivas dos Estados mais visveis e pblicas, exigindo
deles, que se manteriam calados, uma resposta. Ao enfrentar presses crescentes, os
Estados repressivos buscam apresentar justificativas. (...) Quando um Estado reconhece a legitimidade das intervenes internacionais na questo dos direitos humanos e,
em resposta a presses internacionais, altera sua prtica com relao matria, fica
reconstituda a relao entre Estado, cidados e atores internacionais.42 Adiciona a
autora: presses e polticas transnacionais no campo dos direitos humanos, incluindo
network de ONGs, tm exercido uma significativa diferena no sentido de permitir
avanos nas prticas dos direitos humanos em diversos pases do mundo. Sem os regimes internacionais de proteo dos direitos humanos e suas normas, bem como sem a
atuao das networks transnacionais que operam para efetivar tais normas, transformaes na esfera dos direitos humanos no teriam ocorrido.43
O sucesso do sistema reflete o intenso comprometimento das ONGs (envolvendo movimentos sociais e estratgias de mdia), a boa resposta do sistema e a implementao de suas decises pelo Estado, propiciando transformaes e avanos no regime interno de proteo dos direitos humanos.
Considerando a experincia latino-americana, pode-se afirmar que, com o intenso envolvimento das organizaes no governamentais, a partir de articuladas e competentes estratgias de litigncia, os instrumentos internacionais constituem poderosos mecanismos para a efetiva promoo e proteo dos direitos humanos no mbito
nacional.
No mbito regional, a jurisprudncia da Corte Interamericana, a partir da tipologia de casos apresentada, tem sido um valioso instrumento para a consolidao da
cultura de direitos humanos na regio. Diversamente da experincia do sistema regional europeu, em que h uma associao imediata entre direitos humanos, democracia
e Estado de Direito, na experincia latino-americana estes termos encontram-se ainda
41
42
43
James L. Cavallaro, Toward Fair Play: A Decade of Transformation and Resistance in International Human
Rights Advocacy in Brazil, In: Chicago Journal of International Law, v. 3, n. 2, fall 2002, p. 492.
Ver Kathryn Sikkink, Human rights, principled issue-networks, and sovereignty in Latin America, In:
International Organizations, Massachusetts, IO Foundation and the Massacussetts Institute of Technology,
1993, p. 414-415.
Kathryn Sikkink e Thomas Risse, Conclusions, In: Thomas Risse, Stephen C. Ropp e Kathryn Sikkink, The
Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge, Cambridge University
Press, 1999, p. 275.
351
Flvia Piovesan
apartados. Basta apontar que a Conveno Americana entrou em vigor em 1978,

quando a maior parte dos Estados do cone sul era governada por regimes autoritrios
ditatoriais. A atuao da Corte tem enfatizado que a proteo dos direitos humanos
condio essencial para a solidez democrtica e para o fortalecimento do Estado de
Direito. Sob o prisma regional, a jurisprudncia da Corte tem oferecido efetivas respostas a um padro de violaes de direitos que ainda refletem o legado do regime
autoritrio ditatorial; envolvem questes da justia de transio (transitional justice);
bem como refletem desafios acerca do fortalecimento de instituies e da consolidao do Estado de Direito. H tambm uma vertente decisria que consagra a proteo
a direitos de grupos vulnerveis, bem como a proteo de direitos sociais.
Entretanto, o fortalecimento do sistema interamericano requer a adoo de
medidas em duas direes: seja para o reforo e aprimoramento interno do sistema;
seja para a maior abertura dos regimes internos, assegurando-se a plena implementao das decises internacionais no mbito domstico. Para tanto, destacam-se 7 propostas:
1) Democratizao do sistema interamericano

O acesso Corte Interamericana remanesce restrito apenas Comisso
Interamericana e aos Estados, sendo negado aos indivduos e s ONGs. Note-se que,
no sistema regional europeu, mediante o Protocolo n. 11, que entrou em vigor em 01
de novembro de 1998, qualquer pessoa fsica, organizao no-governamental ou
grupo de indivduos pode submeter diretamente Corte Europia demanda veiculando denncia de violao por Estado-parte de direitos reconhecidos na Conveno
(conforme o artigo 34 da Conveno Europia).
Como afirma Antnio Augusto Canado Trindade: O direito de acesso justia
no plano internacional aqui entendido lato sensu, configurando um direito autnomo do ser humano prestao jurisdicional, a obter justia, prpria realizao da
justia, no marco da Conveno Americana. Com efeito, o acesso direto dos indivduos jurisdio internacional constitui, em nossos dias, uma grande conquista no
universo conceptual do Direito, que possibilita ao ser humano reivindicar direitos,
que lhe so inerentes, contra todas as manifestaes de poder arbitrrio, dando, assim,
um contedo tico s normas tanto de direito pblico interno, como de direito internacional.44 Acrescenta o autor: (...) ao reconhecimento de direitos deve corresponder a capacidade processual de reivindic-los, devendo o indivduo peticionrio estar
dotado de locus standi in judicio, em todas as etapas do procedimento perante a Corte.
(...) a cristalizao deste direito de acesso direto dos indivduos jurisdio da Corte
44
352
Antnio Augusto Canado Trindade e Manuel E. Ventura Robles, El Futuro de la Corte Interamericana de
Derechos humanos, 2 ed. atualizada e ampliada, San Jos/Costa Rica, Corte Interamericana de Direitos
Humanos e ACNUR, 2004, p. 10-11.

deve ser assegurado mediante um Protocolo Adicional Conveno Americana de

Direitos Humanos para este fim.45
O acesso direto Corte, sendo mantida a atuao da Comisso Interamericana,
permitiria uma arena mais participativa e aberta relevante atuao das ONGs e dos
indivduos no sistema. O protagonismo da sociedade civil tem se mostrado vital ao
sucesso do sistema interamericano.
2) Composio da Corte e da Comisso Interamericana

Outra medida importante assegurar a elevada independncia dos membros
integrantes da Comisso e da Corte Interamericana, que devem atuar a ttulo pessoal
e no governamental.
A sociedade civil deveria ter uma atuao mais atenta ao monitoramento do processo de indicao de tais integrantes, doando-lhe maior publicidade, transparncia e
accountability.
3) Jurisdio automtica e compulsria da Corte Interamericana

O direito proteo judicial um direito humano no apenas sob a perspectiva
nacional, mas tambm sob a perspectiva internacional. O acesso justia deve, pois,
ser assegurado nas esferas nacional, regional e global.
O sistema interamericano deve estabelecer a jurisdio automtica e compulsria da Corte, no mais aceitando seja o reconhecimento de sua jurisdio uma clusula facultativa. Reitere-se que, atualmente, dos 34 Estados membros da OEA, 22 aceitam a jurisdio da Corte.
4) Superviso das decises da Comisso e da Corte Interamericana

No sistema interamericano h uma sria lacuna concernente superviso das
decises da Corte e da Comisso. No sistema europeu, a ttulo exemplificativo, o
Comit de Ministros (rgo poltico) tem a funo de supervisionar a execuo das
decises da Corte Europia, atuando coletivamente em nome do Conselho da Europa.46
No sistema interamericano, so seus prprios rgos que realizam o follow up
das decises que eles prprios proferem. Isto porque a Conveno Americana no
estabelece mecanismo especfico para supervisionar o cumprimento das decises da
45
46
Humanos e ACNUR, 2004, p. 36. Sobre o tema, defende o autor a necessidade de se avanar no sentido da
evoluo do locus standi in judicio ao jus standi dos indivduos ante a Corte (op. cit., p. 96).
Para uma anlise comparativa dos sistemas regionais, ver Flvia Piovesan, Direitos Humanos e Justia
Internacional: Um estudo comparativo dos sistemas regionais europeu, interamericano e africano, So
Paulo, ed. Saraiva, 2006.
353
Flvia Piovesan
Comisso ou da Corte, embora a Assemblia Geral da OEA tenha o mandato genrico a este respeito, nos termos do artigo 65 da Conveno Americana.47
Na avaliao de Antnio Augusto Canado Trindade: (...) a Corte Interamericana
tem atualmente uma especial preocupao quanto ao cumprimento de suas sentenas.
Os Estados, em geral, cumprem as reparaes que se referem a indenizaes de carter
pecunirio, mas o mesmo no ocorre necessariamente com as reparaes de carter no
pecunirio, em especial as que se referem s investigaes efetivas dos fatos que originaram tais violaes, bem como identificao e sano dos responsveis, imprescindveis para por fim impunidade (e suas consequncias negativas para o tecido social
como um todo). (...) Atualmente, dada a carncia institucional do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos nesta rea especfica, a Corte Interamericana
vem exercendo motu propio a superviso da execuo de suas sentenas, dedicandolhe um ou dois dias de cada perodo de sesses. Mas a superviso como exerccio de
garantia coletiva da fiel execuo das sentenas e decises da Corte uma tarefa que
recai sobre o conjunto dos Estados-partes da Conveno.48
5) Medidas logsticas e recursos

Uma quinta proposta, de natureza logstica, seria a instituio de funcionamento permanente da Comisso e da Corte, com recursos financeiros,49 tcnicos e administrativos suficientes.
6) Adoo de medidas internas visando plena implementao das

decises internacionais no plano domstico
A sexta proposta atm-se exigibilidade de cumprimento das decises internacionais no mbito interno, com a adoo pelos Estados de legislao relativa imple47
48
49
354
De acordo com o artigo 65 da Conveno: A Corte submeter considerao da Assemblia-Geral da OEA,

em cada perodo ordinrio de sesses, um relatrio sobre as suas atividades no ano anterior. De maneira
especial, e com as recomendaes pertinentes, indicar os casos em que um Estado no tenha dado cumprimento a suas sentenas.
Humanos e ACNUR, 2004, p. 434. Prope o autor: Para assegurar o monitoramento contnuo do fiel cumprimento de todas as obrigaes convencionais de proteo, em particular das decises da Corte, deve ser
acrescentado ao final do artigo 65 da Conveno Americana, a seguinte frase: A Assemblia-Geral os remeter ao Conselho Permanente, para estudar a matria e elaborar um informe, a fim de que a AssembliaGeral delibere a respeito. Deste modo, se supre uma lacuna com relao a um mecanismo, a operar em base
permanente (e no apenas uma vez por ano, ante a Assemblia-Geral da OEA), para supervisionar a fiel execuo, por todos os Estados-partes demandados, das sentenas da Corte (op. cit., p. 91-92).
A ttulo ilustrativo, o oramento da Corte Europia corresponde aproximadamente a 20% do oramento do
Conselho da Europa, envolvendo 41 milhes de euros, enquanto que o oramento conjunto da Comisso e
da Corte Interamericana corresponde aproximadamente a 5% do oramento da OEA, envolvendo apenas 4
milhes de dlares norte-americanos.

mentao das decises internacionais em matria de direitos humanos. Os Estados

devem garantir o integral cumprimento destas decises, sendo inadmissvel sua indiferena, omisso e silncio.
As decises internacionais em matria de direitos humanos devem produzir efeitos jurdicos imediatos e obrigatrios no mbito do ordenamento jurdico interno,
cabendo aos Estados sua fiel execuo e cumprimento, em conformidade com o princpio da boa f, que orienta a ordem internacional. A efetividade da proteo internacional dos direitos humanos est absolutamente condicionada ao aperfeioamento das
medidas nacionais de implementao.
7) Fortalecimento do regime domstico de proteo dos direitos humanos

A ltima proposta refere-se ao fortalecimento da proteo dos direitos humanos
no plano local, a partir da consolidao de uma cultura de direitos humanos.
O desafio aumentar o comprometimento dos Estados para com a causa dos
direitos humanos, ainda vista, no contexto latino-americano, como uma agenda contra o Estado. H que se endossar a idia to vital experincia europia da indissoabilidade entre direitos humanos, democracia e Estado de Direito. Isto , h que se
reforar a concepo de que o respeito aos direitos humanos condio essencial para
a sustentabilidade democrtica e para a capilaridade do Estado de Direito na regio.
Diversamente do contexto europeu, em que h uma relao indissocivel entre
democracia, Estado de Direito e direitos humanos, a realidade latino-americana reflete democracias polticas incompletas e Estados de Direito de baixa densidade, que
convivem com um grave padro de violao a direitos.
neste cenrio que o sistema interamericano se legitima como importante e eficaz instrumento para a proteo dos direitos humanos, quando as instituies nacionais se mostram falhas ou omissas. Com a atuao da sociedade civil, a partir de articuladas e competentes estratgias de litigncia, o sistema interamericano tem a fora
catalizadora de promover avanos no regime de direitos humanos. Permitiu a desestabilizao dos regimes ditatoriais; exigiu justia e o fim da impunidade nas transies
democrticas; e agora demanda o fortalecimento das instituies democrticas com o
necessrio combate s violaes de direitos humanos.
Considerando o contexto latino-americano marcado por graves e sistemticas
violaes de direitos humanos; por profundas desigualdades sociais; e por democracias ainda em fase de consolidao, que intentam romper com o denso legado dos
regimes autoritrios pode-se concluir que o sistema interamericano salvou e continua salvando muitas vidas; tem contribudo de forma decisiva para a consolidao do
Estado de Direito e das democracias na regio; tem combatido a impunidade; e tem
assegurado s vtimas o direito esperana de que a justia seja feita e os direitos
humanos respeitados.
355
Dignidad Humana y Proteccin de los Derechos

Econmicos Sociales y Culturales en la Jurisprudencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
el Nuevo Concepto del Derecho a una Vida Digna
Enzamaria Tramontana1
...creio que o proprio direito fundamental vida de

primeira, segunda, terceira e de todas as geraes. E civil,
politico, economico-social y cultural...Os direitos se
ampliam, e os novos direitos enriquecem os direitos anteriores. A.A. Canado Trindade.*
Sumarioo: I. Introduccin II. Los derechos econmicos, sociales y culturales en el marco del sistema interamericano:
los instrumentos de tutela III. El enfoque interpretativo de la Corte IV. La proteccin jurdica de la vida en el sistema interamericano V. La evolucin del concepto de derecho a una vida digna en la jurisprudencia de la Corte de San
Jos: las orgenes en el caso de los Nios de la Calle VI. La obligacin estatal de garantizar condiciones dignas de vida
a reclusos y personas bajo su tutela VII. Vida digna y comunidades indgenas: la proteccin del derecho a las tierras
ancestrales en el marco de la interpretacin extensiva del derecho a la vida VIII. La indemnizacin del dao al proyecto de vida como garanta de la autorrealizacin plena de la persona IX. Conclusiones
I. Introduccin
El concepto del derecho a una vida digna representa una de las elaboraciones
ms relevantes en el marco de la jurisprudencia de la Corte interamericana de derechos humanos.
De acuerdo con esta nocin, el alcance de proteccin del derecho a la vida no se
limita a la prohibicin de la privacin arbitraria de sta, sino, tambin, incluye el
derecho de vivir en condiciones compatibles con la dignidad de la persona.
La especial significacin de este concepto es, al mismo tiempo, terica y practica. Desde el primer punto de vista, esta relevancia desciende del hecho que la proteccin ampliada de la vida consagrada por la Corte abarca, en el marco de tutela de un
derecho civil el mas fundamental de ellos , aspectos de los derechos econmicos,
sociales y culturales. Se trata, por lo tanto, de un reconocimiento de la importancia
1
*
Doctoranda en Derecho internacional y de la Unin Europea Universidad de Roma La Sapienza.

Entrevista al Juez de la Corte interamericana A.A. Canado Trindade en la V Conferencia Nacional de
Direitos Humanos, 25 de mayo de 2000, Brasilia, http://www.dhnet.org.br/dados/conferencias/dh/br/relatorio_5conf.pdf.
357
del principio de la interrelacin e indivisibilidad de todos los derechos humanos.

Desde el punto de vista practico, por otro lado, no pueden no saltar a la vista, en la
valoracin de esta nocin, las condiciones de extrema pobreza en las que viven
amplios segmentos de la poblacin de los Estados Partes de la Convencin americana
sobre derechos humanos.
El presente ensayo pretende reconstruir la evolucin del derecho a una vida
digna en la jurisprudencia del Tribunal de San Jos.
El inters de esta investigacin, sin embargo, no se limita a la ampliacin conceptual del derecho a la vida realizado por la Corte. Se pretende, adems, reflexionar
sobre lo que nos parecera ser el eje de esta elaboracin jurisprudencial: la nocin de
dignidad humana.
Como es notorio, este es un concepto cargado de historia, habiendo sido, desde
la poca clsica, el objeto de especulacin filosfica de muchos grandes pensadores.2
Al fin que nos interesa, sin embargo, lo mas importante es destacar que, desde su
proclamacin en la Carta de las Naciones Unidas y en la Declaracin universal de los
derechos humanos,3 la dignidad humana se ha convertido en un elemento clave en la
grande mayora de los instrumentos internacionales de tutela de los derechos humanos y en muchas cartas constitucionales.4 Adems, siempre mas frecuente ha sido su
utilizacin tanto por parte de tribunales o mecanismos de control internacionales
cuanto en foros nacionales.5
2
358
Imposible pensar de dar cuenta, en este lugar, de la variedad de significados que, desde Cicern a Kant, les han
sido atribuidos. V. entre otros, Y. Arieli, On the Necessary and Sufficient Conditions for the Emergence of the
Doctrine of the Dignity of Man and his Rights, en D. Kretzmer and E.Klein (eds.), The Concept of Human
Dignity in Human Rights Discourse, The Hague, Kluwer Law International, 2002, p. 1 ss.; C. Ruiz Miguel,
Human Dignity: History of an Idea, en P. Hberle (ed.), Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart,
Neue Folge, 50, 2002, pp. 281-299. En el debatito contemporneo, se seala, entre otros, R. Adorno, The
Paradoxical Notion of Human Dignity, en Rivista internazionale di filosofia del diritto, 2, 2001, pp. 151-168.
El Prembulo de la Carta de la Naciones Unidas (San Francisco, 26 de junio de 1945) consagra el valor de
la dignidad humana al punto 2. La Declaracin universal de los derechos humanos, adoptada por la
Resolucin de la Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948, hace mencin de la dignidad
en el Prembulo y en los artculos 1, 22, 23; v., en argumento, K. Dicke, The Founding Function of Human
Dignity in the Universal Declaration on Human Rights, en D. Kretzmer and E.Klein (eds.), The Concept of
Human Dignity cit., p. 111 ss.
Sobre el punto, v. P. C. Carbonari, Human dignity as a Basic Concept of Ethics and Human Rights, en B.
Klein Goldewijk et al. (eds.), Dignity and Human Rights: the Implementation of Economic, Social and
Cultural Rights, Ardsley, Transational Publishers, p. 35 ss.; A. Chaskalson, Human Dignity as a
Constitutional Value, en D. Kretzmer and E.Klein (eds.), The Concept of Human Dignity cit., p. 133 ss.
En general v. C. McCrudden, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights, en EJIL, 19(4),
2008, p. 655 ss; sobre la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos v., entre otros, J. A.
Frowein, Human Dignity in International Law, en D. Kretzmer and E.Klein (eds.), The Concept of Human
Dignity cit., pp. 124-131; acerca de la jurisprudencia de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas,
v. A. Tancredi, Lemersione dei diritti fondamentali assoluti nella giurisprudenza comunitaria, Rivista di
diritto internazionale, 3, 2006, pp. 661 ss.; finalmente, sobre el uso del principio de dignidad por algunos
tribunales supremos nacionales, v. en general, D. Feldman, Human Dignity as a Legal Value: Part 1, en
Public Law, 1, 1999, p. 9 ss.
Dignidad Humana y Proteccin de los Derechos Econmicos Sociales y Culturales en la Jurisprudencia

de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: el Nuevo Concepto del Derecho a una Vida Digna
Coherentemente, el valor de la dignidad humana se encuentra proclamado en la

Convencin americana, as como en la anterior Declaracin de los derechos y deberes del hombre y en los instrumentos de carcter especfico que forman parte del sistema interamericano de proteccin;6 su importancia, como se ver, ha sido a menudo
reconocida por la Comisin y por la Corte.
En particular, lo que se pretende hacer aqu es evaluar, a travs de un estudio de
la interpretacin del derecho a la vida realizada por el Juez de San Jos, cul es la concepcin y el rol de la dignidad humana en el marco del sistema interamericano.7
Finalmente, nos preguntaremos s, y en este caso en particular, en qu medida,
la nocin de dignidad juega un rol en el espacio de integracin jurdica suramericana,
mbito de inters de la presente obra colectiva.
Ahora bien, antes de comenzar propiamente con el desarrollo del tema, parece
conveniente efectuar algunas consideraciones sobre dos cuestiones previas. Se trata de
la proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales y de la tutela jurdica
de la vida en el marco del sistema interamericano. En ambos casos, se analizarn, sintticamente, los instrumentos de tutela y el enfoque interpretativo de la Corte.
II. Los derechos econmicos, sociales y culturales en el marco del

sistema interamericano: los instrumentos de tutela
La Convencin americana sobre derechos humanos8 (CADH) refleja la distincin entre la categora de los derechos civiles y polticos y la de los derechos econmicos, sociales y culturales, tpica de la poca de su elaboracin.9 En ella, de hecho,
hay una separacin formal entre la parte consagrada a los primeros en el captulo II
y la dedicada a los segundos- en el captulo III. Este ltimo, no menos importante, se
compone de un slo artculo, como es el artculo 26.10
6
7
8
9
10
Sobre le punto v., mas adelante, nota 79.

De hecho, es posible, segn parte de la doctrina, identificar un corazn de sentido comn en la idea de dignidad generalmente empleada tanto a nivel internacional como nacional, pero, mas all de este minimum
core, se registraran muchas significativas diferencias en la manera de configurar y hacer uso de esta nocin.
A la concepcin de la dignidad como principio superior, fundacional de los derechos humanos, se contrapondra, por ejemplo, su configuracin como un derecho entre los dems. En el primer sentido, a su vez,
esta nocin sera talvez empleada como criterio interpretativo para explicar el contenido de derechos especficos y, a veces, solo como una idea ms poltica que jurdica, que nada aade a estos. C. McCrudden,
Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights, cit., p. 655 ss.
Convencin interamericana sobre derechos humanos, San Jos, Costa Rica, 7-22 noviembre 1969.
La referencia es a la histrica distincin entre derechos civiles y polticos o de primera generacin, derechos individuales y exigibles jurisdiccionalmente; y los derechos econmicos, sociales y culturales o de
segunda generacin, calificados como colectivos y habientes de carcter programtico. Sobre el tema vase
a A. Eide and A. Rosas, Economic, Social and Cultural Rights: A Universal Challenge, en A. Eide et al.
(eds.), Economic, Social and Cultural Rights, The Hague, Kluwer Law International, 2001, pp. 3-4.
Esto ha determinado la frecuente caracterizacin de la Convencin como un instrumento que protege nicamente los derechos civiles y polticos. V., por ejemplo, J.M. Pasqualucci, The Right to a Dignified Life
(Vida Digna): the Integration of Economic and Social Rights with Civil and Political Rights in the Inter-
359
Esta disposicin, rubricada Desarrollo progresivo, se limita a establecer para los

Estados Partes la obligacin de adoptar providencias...para lograr progresivamente la
plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas econmicas, sociales y
sobre educacin, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organizacin de los
Estados Americanos...en la medida de los recursos disponibles, por va legislativa y
otros medios apropiados.11
La interpretacin de este precepto ha sido, y sigue siendo, objeto de un debate
bastante vivaz en la Doctrina.
Algunos Estudiosos, fundndose sobre el tenor literal del artculo y haciendo
referencia a los travaux prparatoires de la Convencin, califican los derechos econmicos, sociales y culturales en sta reconocidos como derechos programticos, fuente para los Estados Partes de una mera obligacin de resultado y privados, por lo tanto,
de exigibilidad y justiciabilidad.12
Contra esta solucin, otra parte de la literatura objeta que los artculos 62 y 63
de la CADH establecen, respectivamente, la competencia de la Corte para conocer de
cualquier caso relativo a la aplicacin de las disposiciones de la Convencin y el poder
del rgano de disponer la reparacin en favor de la parte lesionada cuando decida que
hubo violacin de un derecho protegido, sin exclusin alguna. De esto derivara la
aplicacin de las obligaciones generales establecidas en los artculos 1 y 2 de la
CADH13 tambin a los derechos reconocidos en el artculo 26 y, en consecuencia, la
afirmacin del deber estatal, por un lado, de abstenerse da perjudicar estos derechos;
por el otro, de adoptar las medidas necesarias para asegurar su goce.14
11
12
13
14
360
American Human Rights System, en Hastings International and Comparative Law Review, 31 (1), 2008,
p.7. Contra T.Melish, The Inter-American Court of Human Rights. Beyond Progressivity, en J. Langford
(ed.), Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in Comparative and International Law, New York,
Cambridge University Press, 2007, p. 5. Para una exposicin sistemtica acerca de la evolucin de los DESC
en el marco normativo interamericano v., entre otros, M. Pinto, Los derechos econmicos, sociales y culturales y su protecion en el sistema interamericano, en Revista instituto interamericano de derechos humanos, 40, 2004, pp. 26-86.
El cursivo no es del original. Esta disposicin refleja la formulacin del artculo 2.1 del Pacto Internacional
sobre derechos econmicos, sociales y culturales. Sobre el tema, vase, A. Eide, Economic, Social and
Cultural Rights as Human Rights, en A.Eide et al. (eds.), Economic, Social and Cultural Rights cit., p. 22 ss.
Este enfoque se encuentra en J.L. Cavallaro, E.J. Schaffer, Less as More: Rethinking Supranational Litigation
of Social Rights in the Americas, en Hastings Law Journal, 56, 2004, p. 268.
El artculo 1 y el artculo 2 establecen, respectivamente, el deber de los Estados Partes de respetar los derechos y las libertades reconocidos en la Convencin y la obligacin de adoptar las medidas legislativas o de
otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
Es la opinin, entre otros, de F. Costamagna, Corte interamericana e tutela dei diritti economici, sociali e
culturali: il diritto ad una vida digna, pendiente de publicacion, pp. 5-6, 8-9; y, tambin, T. Melish,
Rethinking the Less as More Thesis: Supranational Litigation of Economic, Social and Cultural Rights in
the Americas, en New York Journal of International Law and Politics, 39 (2), 2006, pp.204-208. En esta
ptica, adems, al fin de establecer el contenido de los DESC protegidos por la Convencin, habra que
hacerse referencia, junto a las normas de la Carta de la OEA (principalmente sus artculos 34, 45 y 52), al
catlogo de derechos econmicos, sociales y culturales reconocidos por la Declaracion Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre. Esta, en efecto, segn lo establecido por la Corte en su Opinion Consultiva
n. 10, determina los derechos humanos a los que se refiere la Carta de la Organizacin; v., H. Faundez

Un amplio catlogo de los DESC, al revs, es contemplado por el llamado

Protocolo de San Salvador, entrado en vigor en noviembre de 1999.15
Dicho instrumento fue concebido para llenar la laguna dejada por la Convencin
americana en la materia;16 sin embargo, su artculo 19, Medios de Proteccin, limita
el sistema de peticiones individuales ante el Sistema interamericano exclusivamente al
derecho de los trabajadores a organizarse en sindicatos y al derecho a la educacin.
nico mecanismo de proteccin de lo dems derechos contemplados en el
Protocolo, es, por lo tanto, el de los informes peridicos.17 Ellos, pero, a la luz del articulo 29 letra b) de la CADH, constituyen tambin parmetros interpretativos utilizables por el tribunal interamericano en el marco de su funcin contenciosa.18
III. El enfoque interpretativo de la Corte

El Juez de San Jos ha tomado parte en la dialctica sobre el artculo 26 de la
Convencin descartando su aplicacin directa y privilegiando, para asegurar la proteccin de los DESC, el recurso a los derechos civiles y polticos.
La razn de este enfoque es la interpretacin que la Corte hace de la mencionada disposicin, que se encuentra explicada en la decisin del notorio caso Cinco
Pensionistas vs. Per.19
El Tribunal estaba llamado a pronunciarse sobre la presunta violacin de los
derechos de cinco ciudadanos peruanos causada por la modificacin del rgimen estadal de pensiones.
15
16
17
18
19
Ledesma, El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos. Aspectos institucionales y procesales, San Jos, IIDH, 1999, p. 212.
Protocolo adicional a la Convencin interamericana sobre derechos humanos en materia de derechos econmicos, sociales y culturales, San Salvador, El Salvador, 17 noviembre 1988.
A.A Canado Trindade juzga positivamente la entrada en vigor del Protocolo, v. Reflexiones sobre el futuro del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, en J. Mendex-F.Cox (eds.), El futuro del Sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, San Jos, IIDH, 1998, pp. 576-577;
de acuerdo con este enfoque tambin, F. Costamagna, Corte interamericana e tutela dei diritti economici,
sociali e culturali: il diritto ad una vida digna cit., p. 6. Contra C.Urquilla Bonilla, Los derechos econmicos, sociales y culturales en el contesto de la reforma del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, en Rev. IIDH, 2000, pp. 267-268.
Esta es la reconstruccin de la doctrina mayoritaria, v., por ejemplo, J.L. Cavallaro y E.J. Schaffer, Less as
More: Rethinking Supranational Litigation of Social Rights in the Americas cit., p. 268-269. Contra la tesis
segn la cual el artculo 19.6 no sera suficiente para descartar la utilizacin de los otros derechos reconocidos en el Protocolo de acuerdo con el sistema de peticiones individuales ex artculo 44 de la convencin
americana, v. H. Faundez Ledesma, El sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos cit.,
p. 212.
Sobre el punto, M. Scalabrino, I diritti economici nel sistema interamericano di protezione dei diritti
delluomo: risultati e prospettive, en Jus, 2, 2002, p. 217; F. Costamagna, Corte interamericana e tutela dei
diritti economici, sociali e culturali: il diritto ad una vida digna cit., p. 6.
Caso Cinco Pensionistas vs. Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie
C No. 98. Todas las sentencias de la CIDH fueron retiradas de la pgina web de la Corte: www.corteidh.or.ch.
361
No obstante la Comisin haba pedido a la Corte que condenara a Per por la

violacin, inter alia, del articulo 26 de la CADH, la mayora de los Jueces desestim
dicha solicitud, a la luz del carcter progresivo de las obligaciones establecidas por
este artculo.20
La Corte, en particular, afirm que el desarrollo progresivo de los derechos
econmicos, sociales y culturales no se puede medir en relacin a las circunstancias
de un grupo limitado de personas, sino solo en funcin de su creciente cobertura sobre
el conjunto de la poblacin.21 Derivara de esto que el artculo 26 quede excluido del
marco de la competencia contenciosa del rgano, limitada exclusivamente a casos de
violaciones individuales.22
Descartada la posibilidad de una proteccin directa, el Tribunal ha, todava, considerado el derecho a la pensin tutelable a travs del derecho de propiedad, tratndose el primero de un derecho adquirido, o sea, que se ha incorporado al patrimonio
de las personas. Segn lo declarado por la Corte, esta interpretacin sera conforme
con el artculo 29.b) de la Convencin y con la interpretacin evolutiva de los instrumentos internacionales de proteccin de derechos humanos.23
De esto ha derivado la condena del Estado peruano por la violacin del artculo
21 de la CADH, en el que el derecho de propiedad se encuentra reconocido.24
La decisin del Juez de San Jos no ha sido inmune a las crticas.25 En el prrafo
anterior ya pusimos de relieve las justificaciones jurdicas utilizadas en doctrina para
sostener una tutela directa de los DESC ex artculo 26 de la Convencin.
Nos queda de analizar, aunque sea de momento esquemticamente, el enfoque
interpretativo utilizado por el Tribunal, consistente en una lectura extensiva de los
derechos civiles y polticos, tal de comprender en sus alcances de proteccin tambin
los derechos econmicos, sociales y culturales.
20
21
22
23
24
25
362
La Comisin haba, desde 2001, constantemente admitido su competencia ratione materiae para conocer de
peticiones individuales sobre violaciones presuntas a derechos econmicos, sociales y culturales a travs de
la infraccin al artculo 26 de la Convencion (v., por ejemplo, Caso Jorge Odir Miranda Cortex et al. V El
Salvador, No. 12.249, Reporte No. 29/01, 2001, paras. 45-46). Para un anlisis comprensivo del enfoque de
la Comisin en materia, antes y despus de la decisin de la Corte en el caso Cinco Pensionistas, v. T. J.
Melish, The Inter-American Commission on Human Rights. Defending Social Rights through Case-Based
Petitions, en J. Langford (ed.), Social Rights Jurisprudence cit., pp. 16 ss.
Caso Cinco Pensionistas , cit., para. 147.
Ha sido convincentemente observado como, desde una ptica mas poltica que jurdica, este enfoque se
explicara con la voluntad de la Corte de moverse con prudencia en un sector, el de la poltica en materia
econmica y social, tradicionalmente considerado de dominio estadal y especialmente conflictivo en el
entorno latinoamericano, v. F. Costamagna, Corte interamericana e tutela dei diritti economici, sociali e
culturali: il diritto ad una vida digna cit., p. 7.
Caso Cinco Pensionistas, cit., para 103.
Ibidem, paras. 93-121.
V., por ejemplo, T. Melish, A Pyrrhic Victory for Perus Pensioners: Pensions, Property, and the Perversion
of Progressivity, en CEJIL Revista: Debates sobre derechos humanos y el sistema interamericano, 1(1),
2005, pp. 51-66.

Este enfoque, definido por la Doctrina enfoque integrado o elements

approach, considera los DESC elementos integrantes de los derechos civiles y polticos, cuya realizacin resultara imposible sin el goce de los primeros.26 Su base jurdica es, por lo tanto, el principio de la indivisibilidad e interdependencia de todos los
derechos humanos.27
Como es notorio, este principio fue elaborado ya en los aos cincuenta con el
objetivo de superar la distincin entre derechos de primera generacin y los de
segunda; ste, se ha desarrollado en la praxis internacional hasta su definitiva consagracin en la Declaracin de Viena de 1993.28 Su formalizacin en el marco normativo interamericano se debe al Protocolo de San Salvador, cuyo Prembulo, cabe destacar, funda su esencia sobre el reconocimiento de la dignidad de la persona humana.29
La Corte interamericana ha utilizado el enfoque integrado difusamente, desde el
caso Baena Ricardo y otros v Panam, en 2001, cuando ella consider derechos de
carcter laboral en el marco de proteccin de la libertad de asociacin, del derecho al
justo proceso y a la proteccin judicial, respectivamente, ex artculos 16, 8 y 25 de la
Convencin.30
En la misma lnea de razonamiento, sucesivamente, derechos culturales y sociales de comunidades indgenas han sido tutelados a travs de la proteccin del derecho
de propiedad;31 o, como se ver extensivamente adelante, el derecho a la vida, configurado como derecho a tener una vida digna, ha sido interpretado como comprensivo del derecho a la salud, a una alimentacin adecuada o a la educacin.
26
27
28
29
30
31
V., entre otros, M.Feria Tinta, Justiciability of Economic, Social and Cultural Rights in the Inter-American
System of Protection of Human Rights: Beyond Traditional Paradigms and Notions, en Human Rights
Quarterly, 29, 2007, p.443 ss. Tambien la Corte Europea de Derechos Humanos ha hecho uso de este enfoque, considerndolo una aplicacin del principio de la interpretacin evolutiva y sistemtica de las normas
de la Convencin; v., entre otros, M. Scheinin, Economic, Social and Cultural Rights as Legal Rights, en
A.Eide et al. (eds.), Economic, Social and Cultural Rights cit, p. 34 ss. y C. Warbrick, Economic and Social
Interests and the European Convention on Human Rights, en M.A. Baderin and R. McCorquodale (eds.),
Economic, Social and Cultural Rights in Action, Oxford, Oxford University Press, 2007, pp. 241-252.
Sobre este principio, v. J. Benvenuto Lima Jr., The Expanding Nature of Human Rights and the Affirmation
of their Indivisibility and Enforceability, en B. Klein Goldewijk et al. (eds.), Dignity and Human Rights:
the Implementation of Economic, Social and Cultural Rights cit., p.45 ss; A.A. Canado Trindade,
Linterdpendance de tous les droits de lhomme et leur mise en oeuvre: obstacles et enjeux, Revue internationale des sciences sociales, 158, 1998, pp. 571-582.
La referencia es al artculo 1.5 de la Declaracin y Programa de Accin de Viena. La primera etapa de esta
evolucin, como es notorio, fue marcada en la Conferencia de Tehern, de 22 de abril a 13 de mayo de 1968.
El principio en examen haba ya sido afirmado por la Corte Interamericana, en su Informe Anual de 1986,
v. CIDH, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 1986, OEA/Ser.L/III.15.Doc.13
(1986), pp. 42-43.
Caso Baena Ricardo y otros vs. Panam. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001.
Serie C No. 72; v. tambin, Caso Acevedo Jaramillo y otros vs. Per. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de febrero de 2006. Serie C No. 144.
El primer caso de esta serie es el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79; v., sobre el tema, J. M.
Pasqualucci, The Evolution of the International Indigenous Rights in the Inter-American Human Rights
System, en Human Rights Law Review, 2, 2006, pp. 295-306.
363
IV. La proteccin jurdica de la vida en el sistema interamericano

La segunda de las cuestiones preliminares a que hemos hecho alusin es referente a la proteccin del derecho a la vida en el marco normativo interamericano.
El artculo 4 de la CADH, coherentemente con el enfoque tradicional en la
materia, establece el derecho a la vida como la negacin de la privacin arbitraria de
esta, o sea, bsicamente, como una obligacin de no hacer en cabeza del Estado.32
Desde el albor del ejercicio de su competencia contenciosa, sin embargo, la Corte
interamericana, acorde con el enfoque a nivel internacional,33 ha interpretado esta
disposicin de manera extensiva, exigiendo de los Estados Partes la obligacin positiva de tomar las medidas necesarias para prevenir las violaciones de este derecho.
Este enfoque se encuentra testimoniado ya en los casos de desaparicin forzada
decididos por el Juez de San Jos a finales de los aos ochenta. En la decisin del caso
Velsquez Rodrguez vs. Honduras, en 1988, la Corte hizo referencia a los artculos 1
y 2 de la Convencin para derivar del articulo 4 el deber estatal, por un lado, de prevenir toda situacin que pueda redundar en la violacin del derecho a no ser privado
de la vida y, por el otro, de realizar una investigacin oficial efectiva acerca de toda
situacin en la que las violaciones hayan ocurrido.34
Esta lnea ha sido, desde entonces, frecuentemente seguida por la Corte, tambin
en los casos de detenciones ilegales, tortura, ejecuciones extrajudiciales o masacres.35
32
33
34
35
364
El artculo 4.1 establece que Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estar protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepcin. Nadie puede ser privado
de la vida arbitrariamente. El enfoque tradicional en materia se encuentra, en doctrina, en Y.
Dinstein, The Right to Life, Physical Integrity and Liberty, en L.Henkin (ed.), The International Bill
of Human Rights, New York, Columbia University, 1981, pp. 114-116; F.Przetacznik, The Right to Life
as a Basic Human Right, en Human Rights Journal, 9, 1976, pp. 585-609. Contra, F. Menghistu, The
Satisfaction of Survival Requirements, en B.G. Ramcharan (ed.), The Right to Life in International
Law, Dordrecht, Boston, M. Nijhoff, 1985, p. 6; B. G.Ramcharan, The Concept and Dimensions of the
Right to Life, ibidem, p.1.
Vase, por ejemplo, Comit de derechos humanos de la ONU, General Comment No. 06, 30 abril 1982, y,
tambin, S. Joseph y otros (eds.), The International Covenant on Civil and Political Rights, Oxford, 2005,
p. 184-185. El mismo enfoque haba sido adoptado, ya en 1978, por la Comisin Europea de Derechos
Humanos, v. Decision sobre admisibilidad, Application no. 7154/75, de 12 de julio 1978, Decisions and
Reports 14, p. 31, y, tambin, F.G.Jacobs-R.White, The European Convention on Human Rights, Oxford,
Oxford University Press, 2006, pp.62-65. Acerca de la evolucin del derecho a la vida en el marco jurdico
internacional, en general, v., entre otros, Bertrand Mathieu, The Right to Life in European Constitutional
and International Case-Law, Strasbourg, Council of Europe Publishing, 2006, p. 11 ss.
Caso Velsquez Rodrguez vs. Honduras, Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, par.
188. En la misma lnea de razonamiento, el mencionado General Comment n.06 del Comit de las
Naciones Unidas sobre derechos humanos, al par. 4. Lo mismo ha sido afirmado por la Corte Europea
de Derechos Humanos, por ejemplo, en McCann v United Kingdom, Series A, No.324, sentencia del 27
setiembre 1995, para.161.
V., por ejemplo, Caso de los Hermanos Gomez Paquiyauri vs Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 8 de julio de 2004. Serie C No.110, paras. 129-33; Caso de la Masacre Mapiripan vs. Colombia. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005, Serie C No.134, paras 219-223.

Una ulterior etapa en la evolucin del contenido del derecho a la vida en la jurisprudencia de la Corte, sin embargo, se ha abierto a partir de la decisin del caso
Villagrn Morales y otros vs. Guatemala, en 1999.36
Juzgando este caso, de hecho, la Corte de San Jos ha inaugurado el enfoque
segn lo cual el derecho a la vida se considera violado no solo en presencia de la
muerte fsica, sino tambin cuando no sean garantizadas condiciones dignas de vida.
Es un cambio de perspectiva profundo: el derecho a la vida, desde entonces, no
pertenece ms, exclusivamente, a la categora de los derechos civiles. Eso se sustancia, tambin, de aquellos derechos econmicos, sociales y culturales que componen
la nocin bsica de un nivel de vida compatible con la dignidad del ser humano.
V. La evolucin del concepto de derecho a una vida digna en la

jurisprudencia de la Corte de San Jos: las orgenes en el caso
de los Nios de la Calle
La decisin del caso Villagrn Morales, denominado por la Corte y, en su
momento, por los denunciantes y la Comisin- como el de los Nios de la Calle,
representa, por lo tanto, el comienzo de la elaboracin del concepto del derecho a
una vida digna.
El Juez interamericano estaba llamado a pronunciarse sobre el secuestro, tortura y muerte de cuatro menores y acerca del asesinato de otro nio en 1990, en
la Ciudad de Guatemala, por parte de miembros de las fuerzas de seguridad del
Estado. Estos hechos se inscriban en el dramtico cuadro, extensivo a muchos
pases latinoamericanos, de una prctica sistemtica de amenazas, detenciones,
torturas y homicidios, cometidos como medio para contrarrestar la delincuencia y
vagancia juvenil.37
A pesar de que fuese evidente la responsabilidad de Guatemala en la muerte de
las vctimas, el Tribual, a la luz del carcter paradigmtico del caso en examen, se ha
preocupado de precisar el contenido del derecho a la vida consagrado en el artculo 4
de la Convencin.38
La Corte en primer lugar ha remarcado el carcter esencial de este derecho,
cuyo goce es un prerrequisito para el disfrute de todos los dems derechos humanos,
36
37
38
Caso de los Nios de la Calle (Villagran Morales y otros) vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 19 de
noviembre 1999. Serie C No.63.
Ibid., par.79. Comentario del caso v., M. Feria Tinta, The Landmark Rulings of the Inter-American Court
of Human Rights on the Rights of the Child, Leiden, M. Nijhoff Publishers, 2008, pp. 13-33; G. Citroni y
T. Scovazzi, Vos vas a aparecer muerto como aparecieron tus amigos, los demas, en L.Pineschi (ed.), La
tutela internazionale dei diritti umani. Norme, garanzie, prassi, Milano, Giuffr Editore, 2006, pp. 616-635.
M. Scalabrino, I diritti economici nel sistema interamericano di protezione dei diritti delluomo: risultati e
prospettive, cit., p. 190; F. Costamagna, Corte interamericana e tutela dei diritti economici, sociali e culturali: il diritto ad una vida digna cit., p. 17.
365
y la inadmisibilidad de enfoques restrictivos del mismo. A la luz de esto, ha afirmado

posteriormente que el derecho fundamental a la vida comprende...tambin el derecho [de toda persona] a que no se le impida el acceso a las condiciones que le garanticen una existencia digna.39
Esta reconstruccin, como aclararon en su opinin concurrente los jueces
Canado Trindade y Abreu Burrelli, se basa en la circunstancia que el desarrollo de
un proyecto de vida, o sea la realizacin psico-fsica integral de la persona, es consustancial del derecho a la existencia y requiere condiciones de vida compatibles con
la dignidad humana.40
La Corte ha considerado como hechos comprobados las condiciones de miseria y
terror en la que vivan los nios de la calle en Ciudad de Guatemala y ha considerado que, en estas circunstancias, la muerte fsica de las vctimas haba sido la culminacin de la destruccin total del ser humano, llegando cuando ellas ya haban sido privadas del derecho a la vida, o sea, de vivir dignamente.
De esto se ha derivado una doble violacin del artculo 4 de la Convencin por
parte del Estado de Guatemala: por serle imputables los homicidios perpetrados por
sus agentes y por no haber adoptado las medidas necesarias para asegurar a las vctimas condiciones dignas de vida.
La nueva nocin de derecho a una vida digna, en el caso en examen, se encuentra definida tambin con referencia al artculo 19 de la Convencin, relativo al derecho de todo nio a ser destinatario de las medidas especiales de proteccin que por su
condicin requiere.41
La Corte ha precisado los alcances de las medidas de proteccin a que alude
este artculo a la luz de los instrumentos internacionales en materia42 y, en consideracin de estos, ha juzgado Guatemala responsable de su violacin, por haber
atentado contra la integridad fsica y psicolgica de las vctimas y por no haber evitado que ellas viviesen en la miseria, privadas de la posibilidad de desarrollar plenamente su personalidad.43 Todo esto, a pesar de que todo nio tiene derecho a alen39
40
41
42
43
366
Caso de los Nios de la Calle, cit., para. 144.

Caso de los Nios de la Calle, cit., Voto concurrente conjunto de los jueces A.A. Canado Trindade y A.
Abreu Burelli, para. 8. La nocin de proyecto de vida haba sido utilizada, por primera vez, en Caso Loayza
Tamayo vs. Per. Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 1998. Serie C No. 42. Sobre el
punto, v. mas adelante, el pargrafo 7 del presente ensayo.
En argumento, v., entre otros, L. Burgorgue-Larsen, Les droits specifiques de certaines categories de personnes. Les droits de lentant, en L. Burgorgue-Larsen, . de Torres (eds.), Les grandes dcisions de la Cour
interamricaine des droits de lhomme, Bruxelles, Bruylant, 2008, p. 443-459. Sobre la utilizacin por la
Corte Europea de Derechos Humanos del principio de dignidad en ralacion a los derechos de los menores,
v. J. A. Frowein, Human Dignity in International Law, en D. Kretzmer and E.Klein (eds), The Concept of
Human Dignity cit., pp. 131-132.
El Tribunal hizo extensivamente referencia a la Convencin de la ONU sobre Derechos del Nio, Caso de
los Nios de la Calle, cit., paras. 195-198.
Ibidem, para 196. Extensivamente sobre este punto, G. Citroni y T. Scovazzi, Vos vas a aparecer muerto
como aparecieron tus amigos, los dems, cit., p. 627 ss.

tar un proyecto de vida que debe ser cuidado y fomentado por los poderes pblicos
para que se desarrolle en su beneficio y en el de la sociedad a la que pertenece.44
VI. La obligacin estatal de garantizar condiciones dignas de vida a

reclusos y personas bajo su tutela
Desde el caso de los Nios de la Calle, en la jurisprudencia de la Corte el concepto del derecho a una vida digna se ha venido especificando su alcance de proteccin.
En particular, la nocin de vida digna ha sido utilizada para la proteccin de los
derechos de algunos grupos ms dbiles: junto a los menores, los reclusos, las personas internadas en estructuras estatales y las comunidades indgenas.
Empezando con las personas detenidas, hay que observar, en primer lugar, que
el Juez interamericano ha siempre manifestado particular atencin acerca de ellas. A
partir de la decisin del caso Neira Alegra y otros, en 1995, en efecto, la Corte ha
enfatizado frecuentemente que toda persona privada de libertad tiene derecho a vivir
en condiciones de detencin compatibles con su dignidad personal.45
En la misma lnea de razonamiento, en la notoria decisin del caso Instituto
de Reeducacin del Menor Vs. Paraguay, ms conocido como Panchito Lpez, la
Corte ha precisado que frente a las personas privadas de libertad, el Estado se
encuentra en una posicin especial de garante. No pudiendo los reclusos satisfacer por cuenta propia sus necesidades bsicas, en efecto, el Estado debe asumir una
serie de responsabilidades particulares y tomar diversas iniciativas especiales para
garantizar [les]... las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna y contribuir al goce efectivo de aquellos derechos que bajo ninguna circunstancia pueden restringirse. La privacin de libertad, de hecho, no despoja a la persona de su
titularidad respecto de todos los derechos humanos y no la priva del derecho a
desarrollar su proyecto de vida.46
El caso examinado concerna el centro de detencin juvenil Panchito Lpez en
Asuncin, en el cual, segn lo comprobado, los menores vivan en condiciones inhumanas: mal alimentados y sin ningn tipo de atencin mdica o psicolgica, en una
44
45
46
Caso de los Nios de la Calle cit., para 191. V. tambin Caso de los Hermanos Gmez Paquiyauri Vs. Per
cit., paras. 162-163 y Caso de la Masacre de Mapiripn Vs. Colombia cit., paras. 159-162.
Caso Neira Alegra y otros Vs. Per. Excepciones Preliminares. Sentencia de 11 de diciembre de 1991. Serie
C No. 13, para. 60; v. tambin, Caso Durand y Ugarte Vs. Per. Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de
diciembre de 2001. Serie C No. 89, para. 78. En la misma lnea de razonamiento, v. Comit de las Naciones
Unidas sobre Derechos Humanos, Dermit Barbato v Uruguay (84/81), paras 9.2.-10-11 y Latsov v Russian
Federation (763/97), para 9.2, comentados en S. Joseph et al. (eds.), The International Covenant on Civil
and Political Rights: Cases, Materials and Commentary, 2005, Oxford, Oxford University Press, pp. 181184. Sobre la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos en argumento, v. J. A. Frowein,
Human Dignity in International Law, cit., pp. 128-129.
Caso Instituto de Reeducacin del Menor vs. Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112, para. 164.
367
situacin de hacinamiento permanente, sin adecuadas oportunidades de participar en

programas de educacin o realizar actividades recreativas y constantemente sometidos a golpes y graves torturas.
De estos hechos se ha derivado la responsabilidad de Paraguay por la violacin
de los derechos a la vida y a la integridad personal de los internos del Instituto.
Asimismo, al ser estos menores, la Corte ha afirmado que el Estado tenia, adems de
las obligaciones sealadas para toda persona, una obligacin adicional establecida en
el artculo 19 de la Convencin americana.47
En este sentido, una especial importancia tiene, segn la Corte, el deber estatal
de supervisar la implementacin de programas de educacin en los centros de detencin juvenil. Una educacin adecuada, de hecho, permite el desarrollo armonioso de
los nios, definido de una manera amplia, holstica, que abarca lo fsico, mental, espiritual, moral, psicolgico y social.48
Las mismas consideraciones ha hecho la Corte al respecto de nios excepcionalmente separados de sus familias y puestos bajo a la tutela del Estado. En la
opinin consultiva acerca de la Condicin Jurdica y Derechos Humanos del
Nio, la Corte de San Jos ha afirmado la obligacin estatal de garantizar a estos
jvenes condiciones de vida digna, tutelando, en particular su derecho a la salud
y a la educacin. Esta, ha reiterado la Corte, favorece la posibilidad de gozar de
una vida digna y contribuye a prevenir situaciones desfavorables para el menor
y la propia sociedad.49
En la misma discusin, la Corte ha utilizado la nocin de dignidad para definir
los deberes del Estado acerca del trato de personas enfermas que se encuentren en
estructuras pblicas, igualmente incapaces de satisfacer por cuenta propia sus necesidades bsicas.
Particularmente interesante es, en este sentido, el caso Ximenes Lopes vs.
Brazil, concerniente al tema de la discapacidad mental. El Juez interamericano, ha
tenido en este caso la oportunidad de precisar, en primer lugar, que todo tratamiento de salud dirigido a personas con esta forma de discapacidad debe tener como
finalidad principal el bienestar del paciente y el respeto a su dignidad como ser
humano; en segundo lugar, el deber estatal de garantizar cuidados mnimos y condiciones de internacin dignas.50
47
48
49
50
368
Ibidem, para. 160.

Ibidem, para. 161. En argumento, F. Costamagna, Corte interamericana e tutela dei diritti economici, sociali e culturali, cit., pp.19-20.
Condicin Jurdica y Derechos Humanos del Nio. Opinin Consultiva OC-17/02 del 28 de agosto de 2002.
Serie A No. 17, paras. 80-86.
Caso Ximenes Lopes Vs. Brasil. Excepcin Preliminar. Sentencia de 30 de noviembre de 2005. Serie C No.
139, par. 124-150.

VII. Vida digna y comunidades indgenas: la proteccin del derecho

a las tierras ancestrales en el marco de la interpretacin
extensiva del derecho a la vida
Una etapa relevante en la especificacin de la nocin del derecho a la vida digna
ha sido, asimismo, marcada por la Corte en la decisin de dos casos referentes a comunidades indgenas.51
No es una casualidad que la Corte y la Comisin, desde el albor de su actividad,
a la luz de la situacin de especial vulnerabilidad, hayan reconocido a estas colectividades.52
En ambos casos en los que se hace referencia conciernen comunidades habitantes del Chaco paraguayo, los Yakye Axa y los Sawhoyamaxa, vctimas, desde fin del
siglo XIX, de la progresiva colonizacin de sus tierras ancestrales por parte de poderosos latifundistas e inversores extranjeros.
El origen de las controversias se circunscribe dentro del proceso emprendido por
estas comunidades para obtener la restitucin y titulacin de sus tierras tradicionales.
En base a la denuncia presentada por la Comisin, la Corte estaba llamada a pronunciarse, bsicamente, sobre la falta de proteccin efectiva por parte del Estado paraguayo, sobre los derechos territoriales de las mencionadas comunidades y acerca de las
consecuencias de esta conducta sobre el bienestar de las mismas.
Lo relevante en nuestro anlisis es que frente a las pruebas presentadas por las
partes, la Corte, en ambos casos, ha considerado como hechos comprobados, por un
lado, las dramticas condiciones alimentarias, higinicas y mdicas en las cuales los
miembros de las comunidades haban sido obligados a vivir durante la tramitacin de
los procesos administrativos para obtener la titulacin de sus tierras ancestrales; y por
el otro, la circunstancia que el Gobierno de Asuncin conociese de estas situaciones
de emergencia.
Consecuentemente, el Juez de San Jos ha declarado al Estado de Paraguay responsable por la violacin del artculo 4 de la Convencin americana; esto, en primer
lugar, por no haber garantizado a los miembros de las comunidades interesadas la
efectiva realizacin de su derecho de propiedad sobre sus tierras, privndolos, por lo
tanto, de la posibilidad de acceder a los medios de subsistencias tradicionales;53 en
51
52
53
Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio
2005. Serie C No. 125; Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 29 de marzo 2006, Serie C No. 146.
De aqu la significativa atencin que, estos rganos han constantemente dedicado al tema, dando vida al
mas avanzado de los sistemas regionales de proteccin de los derechos indgenas y contribuyendo al progresivo desarrollo de los estndares internacionales en materia.
La relacin entre derecho a la vida y tierras ancestrales ha sido subrayada tambin por la Comisin Africana
de Derechos Humanos, v. Social and Economic Rights Action Centre and the Centre for Economic and
Social Rights vs Nigeria, Communication No 155/1996, 27 de mayo de 2002, para. 67.
369
segundo lugar, por no haber tampoco asegurado a estas comunidades, durante el

periodo en que permanecieron sin territorio, condiciones de vida compatibles con su
dignidad.
En particular, en la decisin del caso Yakye Axa, la Corte ha significativamente
especificado el contenido del concepto del derecho a una existencia digna, afirmando
que las afectaciones especiales del derecho a la salud, e ntimamente vinculadas con
l, las del derecho a la alimentacin y el acceso al agua potable impactan de manera
aguda el derecho a una existencia digna.54
Dando lectura, tambin, del Convenio No.169 de la OIT, la Corte ha resaltado
que la estrecha relacin que los indgenas mantienen con la tierra debe ser reconocida .. como la base fundamental de su cultura, vida espiritual, integridad, supervivencia econmica y su preservacin y transmisin a las generaciones futuras.55 Por lo
tanto, tambin aspectos de los derechos culturales han sido considerados como ntimamente conexos al derecho de acceso a las tierras ancestrales y, a travs de esto, concebidos en el marco de aplicacin del artculo 4 de la Convencin.56
Otro elemento de inters, a nuestros fines, es que la Corte ha acentuado la gravedad de la situacin en relacin a los nios y los ancianos de la Comunidad Yakye
Axa. En consideracin a las obligaciones especiales que el Estado tiene en materia de
derecho a la vida de los nios, en particular, Paraguay tena la obligacin, inter alia,
de proveerles de las condiciones bsicas para asegurar que la situacin de vulnerabilidad en que se encuentra su Comunidad por la falta de territorio no limitara su desarrollo o destruyese sus proyectos de vida.57
En la decisin del caso Sawhoyamaxa, la Corte interamericana ha ido aun ms
all, aclarando los presupuestos en los cuales surge la responsabilidad estatal por violacin del artculo 4 de la Convencin americana, en su concepcin amplia como
fuente del derecho a una vida digna.
En particular, segn la Corte, se trata de establecer s, al momento de los hechos,
las autoridades saban, o deban saber, la existencia de una situacin de riesgo real e
inmediato para la vida de determinados individuos, y s a pesar de esto, no tomaron
las medidas necesarias que, juzgadas razonablemente, podan esperarse para prevenir
o evitar ese riesgo.58
54
55
56
57
58
370
Caso Comunidad Indgena Yakye Axa cit., para. 168. Un comentario a la sentencia, v., entre otros, E.Salazar
Ortuo, Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay: los derechos colectivos a la vida y la identidad tnica vs. Derecho a la propiedad privada: una suerte de funcin ancestral de la propiedad privada?,
www.idea.org.py/rda/html/COMENTARIO.doc.
Caso Comunidad Indgena Yakye Axa cit., paras. 130-131.
Sobre el punto, v., tambin, la opinin crtica de F.Costamagna, segn lo cual la decisin en examen, y asimismo la decisin del Caso Sawoyamaxa, no parecen acabar todas la potencialidades del concepto del derecho a la
vida, omitiendo de configurarlo como elemento constitutivo el derecho de los pueblos indgenas a la propia
identidad cultural, en Corte interamericana e tutela dei diritti economici, sociali e culturali, cit., p. 22 y 27.
Caso Comunidad Indgena Yakye Axa cit., para 172. Sobre el punto, M. Feria Tinta, The Landmark Rulings
of the Inter-American Court of Human Rights on the Rights of the Child, cit., p. 284 ss.
Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa cit., para. 155. El cursivo no es original.

Por lo tanto, es en el test de racionabilidad que la Corte encuentra el medio para

evaluar si la conducta estatal constituye una violacin a la Convencin. En ese sentido la Corte ha afirmado, un Estado no puede ser responsable por cualquier situacin
de riesgo al derecho a la vida, al fin de no imponerle una carga imposible o desproporcionada.59
El otro perfil novedoso de la decisin en examen es que el Juez de San Jos ha
hecho responsable al Estado paraguayo por la muerte de 19 miembros del pueblo
Sawhoyamaxa, considerando estos decesos como la consecuencia directa de la insuficiencia de las medidas adoptadas por el gobierno por hacer frente a las dramticas
condiciones de vida de la comunidad.
Esta afirmacin significa un cambio de tendencia de la Corte. De hecho, en el
anterior caso Yakye Axa, a pesar de que fuese en presencia de los mismos presupuestos de hecho, haba afirmado que las pruebas alegadas por las vctimas eran insuficientes para demostrar la responsabilidad del Estado por la muerte de algunos de los
miembros del grupo; en particular, la Corte haba concluido que no exista una conexin casual adecuada entre estas muertes y la negligencia del Estado en la adopcin
de medidas necesarias en favor de la comunidad. En la decisin Sawoyamaxa, en cambio, la Corte ha afirmado que toca al Estado, una vez que haya sido comprobada una
situacin de peligro para el derecho a la vida de determinados individuos, demostrar
de haber adoptado todas las medidas necesarias para su proteccin.
Como han subrayado los jueces Garca Ramrez y Canado Trindade en este aspecto, la decisin del caso Sawhoyamaxa ha ofrecido a la Corte la oportunidad de corregir
la interpretacin restrictiva aplicada en el caso Yakye Axa y afirmar, en conformidad
con su jurisprudencia en esta materia, la mas amplia tutela del derecho a la vida.60
VIII. La indemnizacin del dao al proyecto de vida como garanta

de la autorrealizacin plena de la persona
Hemos visto a lo largo del anlisis efectuado, la obligacin estatal de garantizar
el derecho a una vida digna tiene el objetivo de asegurar a los titulares de este derecho el desarrollo y fortalecimiento de un proyecto de vida. Resulta, por lo tanto, interesante, por ltimo, ver brevemente como la Corte ha utilizado esta ltima nocin
tambin en sus sentencias de reparacin, al fin de garantizar la proteccin jurdica de
la vida.
Segn lo afirmado por primera vez en la decisin del caso Loayza Tamayo vs.
Per, la frustracin del proyecto de vida implica un perjudico diferente al contempla59
60
Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa cit., para.176. El test es ampliamente utilizado en materia de
DESC, por ejemplo, por el Comit de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de la ONU; sobre el
tema, F. Costamagna, op. cit., pp. 24-26.
Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa cit., Voto Razonado del Juez Sergio Garca Ramrez, paras. 17-23;
Voto Razonado del Juez Canado Trindade, paras. 67-74.
371
do por el dao emergente y el lucro cesante, que corresponden a la afectacin

patrimonial derivada directamente de los hechos. El proyecto de vida, de hecho,
atiende a la realizacin integral de la persona, considerando su vocacin, aptitudes,
circunstancias, potencialidades y aspiraciones, que le permiten fijarse razonablemente determinadas expectativas y acceder a ellas. Al condenar una persona a condiciones que frustren la posibilidad de esta realizacin integral, el Estado tiene, segn el
Juez interamericano, la obligacin de compensarla de manera adecuada.61
La decisin del caso de los Nios de la calle es emblemtica del enfoque de la
Corte.
En la sentencia de reparacin, de hecho, la Corte ha considerado la destruccin
del proyecto de vida como una de las distintas facetas del dao moral sufrido por las
victimas. Al efectuar la estimacin de este ltimo en trminos econmicos, la Corte
ha tenido en consideracin la destruccin de las condiciones generales adversas de
abandono padecidas por los cinco jvenes en las calles, quienes quedaron en situacin
de alto riesgo y sin amparo alguno en cuanto a su futuro.62 Adems, junto a una
indemnizacin pecuniaria, la Corte ha establecido la obligacin del Estado de investigar los hechos que generaron las violaciones, de adoptar las medidas necesarias para
trasladar los restos mortales de las victimas y de designar un centro educativo con un
nombre alusivo a estas. Todo esto, a fin de contribuir a despertar la conciencia para
evitar la repeticin de hechos lesivos como los ocurridos, recuperar la memoria de
las vctimas y, no por ltimo, restablecer su dignidad.63
IX. Conclusiones
El derecho a una vida digna es, en primer lugar, fruto de la aplicacin del principio de la interpretacin dinmica o evolutiva de las normas de proteccin de los
derechos humanos. Este, que permite extender la proteccin a situaciones nuevas en
61
62
63
372
Caso Loyaza Tamayo cit., paras. 144-154. En el caso en examen, sin embargo, la Corte no traduce este dao
en trminos econmicos. Es en el Caso Cantoral Benavides que se asisti, por primera vez, a una indemnizacin referente al dao al proyecto de vida, v. Caso Cantoral Benivades v Per, Reparaciones, Serie C No.
88, de 3 de diciembre de 2001, para.54. Cabe precisar que la Corte ha enfatizado constantemente que no
todas las lesiones al proyecto de vida merecen de ser indemnizadas, sino solo las que configuren una lesin
grave con amplia trascendencia. En argumento, vease, entre otros, C. Sessarego, El dao al proyecto de vida
en una reciente sentencia de la Corte Interamericana de derechos humanos, en Themis, 1995, p. 453 ss; S.
Garca Ramrez, Las reparaciones en el sistema interamericano de derechos humanos, en Anuario iberoamericano de justicia constitucional, 3, 1999, pp. 342-343.
Caso de los Nios de la Calle (Villagrn Morales y otros) Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia
de 26 de mayo de 2001. Serie C No. 77, para. 90.
Ibidem, paras. 101-103. Una respuesta adecuada, la de la Corte, a la miope postura del representante del
Gobierno paraguayano, que haba afirmado que en cuanto al proyecto de vida, la precaria situacin de las
vctimas hace altamente previsible que no tuvieran un proyecto de vida por consumar y solicita que la Corte
desestime la peticin planteada por la Comisin de establecer por separado reparaciones econmicas por
este concepto, Ibidem, para. 87 c); sobre el tema v. G. Citroni y T. Scovazzi, Vos vas a aparecer muerto
como aparecieron tus amigos, los demas cit., p. 630 ss.

base a derechos pre-existentes, se funda, segn lo declarado por la Corte, en la circunstancia de que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya
interpretacin tiene que acompaar la evolucin de los tiempos y las condiciones de
vida actuales.64 En esta lnea de razonamiento, al interpretarse el derecho a la vida,
no puede no tenerse en cuenta, en opinin del Juez de San Jos, el deterioro de las
condiciones de vida de amplios segmentos de la poblacin de los Estados Partes en la
Convencin Americana.65
En segundo lugar, la concepcin amplia del derecho a la vida es una manifestacin emblemtica del principio de la interpretacin sistemtica o de integracin argumentativa, por un lado, al considerar aspectos de los derechos econmicos sociales y
culturales como elementos integrantes del derecho a la vida; por el otro, al darle una
lectura unitaria a los instrumentos internacionales de proteccin de los derechos
humanos, considerndoles un corpus juris formado por un conjunto dinmico de
documentos de contenido y efectos jurdicos variados.66
El criterio de la interpretacin sistemtica permite demostrar la importancia del
principio de indivisibilidad e interrelacin de todos los derechos humanos y marca la
definitiva proclamacin de los DESC en el marco del sistema interamericano, tradicionalmente orientado, segn parte de la Doctrina, a privilegiar la proteccin de los
derechos civiles y polticos.67
En tercer lugar, hay que observar que, yendo mas all de las previsiones contenidas en algunos instrumentos internacionales de tutela de los derechos del hombre,68
la Corte interamericana ha configurado el derecho a la vida digna como una garanta
64
65
66
67
68
El Derecho a la Informacin sobre la Asistencia Consular en el marco de las Garantas del Debido Proceso
Legal. Opinin Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999. Serie A No. 16, para. 114. V., sobre el punto,
la anlisis de A.A. Canado Trindade, en La interpretacin de tratados en el derecho internacional y la especificidad de los tratados de derechos humanos, en Z. Drnas de Clement (coord.), Estudios de derecho internacional en homenaje al profesor Ernesto J. Rey Caro, Cordoba, Lerner, 2002, p. 768 ss. En la misma lnea,
la Corte Europea de derechos humanos afirm, en la decisin del caso Tyrer vs Regno Unido, que la
Convencin Europea es un instrumento vivo que debe ser interpretado a la luz de las condiciones de vida
actuales, sentencia del 25 de abril de 1978, serie A, n. 26, para. 31, comentada en v. R. Bernhardt, Evolutive
Treaty Interpretation, especially of the European Convention on Human Rights, German Yearbook of
International Law, 42, 1999, pp. 11-25.
Caso de los Nios de la Calle, Fondo, cit., Voto concurrente conjunto de los jueces A.A. Canado Trindade
y A. Abreu Burelli, para.6.
Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinin Consultiva OC-18/03 de 17 de
Septiembre de 2003. Serie A No. 18, para. 120. Se hace referencia, por ejemplo, a la lectura conjunta de los
artculos 4 y 19 de la Convencin, este ultimo interpretado a la luz de la Convencin de la ONU sobre lo
Derechos del Nio (para.5 del presente ensayo); o, ancora, la utilizacin del Convenio No. 169 de la OIT en
los casos pertinentes a comunidades indgenas (v. para.7). Todo esto es pertinente con el enfoque constantemente reiterado por la Corte, segn lo cual, al dar interpretacin a un tratado no slo se toman en cuenta los acuerdos e instrumentos formalmente relacionados con ste (inciso segundo del artculo 31 de la
Convencin de Viena), sino tambin el sistema dentro del cual se inscribe (inciso tercero del artculo 31),
v. El Derecho a la Informacin sobre la Asistencia Consular cit., para. 113.
Entre otros, T. Melish, The Inter-American Court cit., p. 3.
Se hace referencia, entre otros, al artculo 25.1 de la Declaracin Universal de los derechos del hombre y al
artculo 11 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, sobre los cuales se enva a la anlisis
373
no de la mera subsistencia de la persona sino de su desarrollo completo, tanto fsico

como psquico. En particular, no slo el derecho a la salud, a la alimentacin, al agua
potable y a la vivienda, sino tambin el derecho a la educacin o la identidad cultural
estn entre los elementos que, a lo largo de la evolucin jurisprudencial en la materia, definen su alcance conceptual.
Cabe ahora, resaltar que, si bien otros organismos internacionales, como el
Comit sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de la ONU, han afirmado el derecho de toda persona a tener una existencia digna,69 es la Corte de San Jos
el primer tribunal internacional a en considera los DESC justiciables en el marco del
derecho a la vida.70
En particular, la Corte ha afirmado no slo el deber del Estado de no crear deliberadamente condiciones de vida incompatibles con la dignidad de las personas, sino
tambin su obligacin de adoptar las medidas necesarias para crear condiciones en las
que el ser humano viva con total dignidad.
Desde el punto de vista procesal, significativa es tambin, por un lado, la individualizacin del test de racionabilidad como medio para evaluar si la conducta estatal
constituye una violacin del artculo 4 de la Convencin; por el otro, la inclusin del
perjuicio derivado de la frustracin del proyecto de vida en el concepto de dao reparable, con el objetivo de garantizar una reparacin adecuada a las vctimas de violaciones graves del derecho a la vida digna.
El nico lmite de la elaboracin de la Corte en la materia parecera ser, por lo
tanto, el alcance subjetivo del mencionado derecho. Come hemos observado, en efecto, la nocin de vida digna ha sido utilizada, hasta ahora, slo afin de la proteccin de
los derechos de algunos grupos ms dbiles: menores, reclusos, internados en estructuras estatales y comunidades indgenas.
Esta elaboracin, segn el Juez interamericano, encontrara su razn a la luz de la
especial proteccin a la que tienen derecho los grupos ms vulnerables de la poblacin.71
Parecera evidente, sin embargo, que nada impida reconocer el derecho a la vida
digna a toda persona.72 El carcter especial pero no exclusivo de la garanta de este
69
70
71
72
374
en A. Eide, The Right to an Adequate Standard of Living including the Right to Food, en A. Eide et al.
(eds.), Economic, Social and Cultural Rights cit., pp. 133-134. Tambin la Declaracin Americana y el
Protocolo de San Salvador hacen referencia a condiciones dignas de vida (respectivamente, en los trminos
de digna subsistencia y vida decorosa - artculos 12 y 23 de la Declaracin - y vida digna y decorosa artculos 6 y 9 - o subsistencia digna y decorosa - artculo 7 del Protocolo).
Comit sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de la ONU, General Comment no. 16 (Rev.1),
1991, para. 1.
El mismo enfoque ha sido frecuentemente utilizado por corte supremas nacionales, como la Corte Suprema
de la india, la Corte Costitucional ngara y la Corte Constitucional Surafricana; v., extensivamente, C.
McCrudden, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights, cit., pp. 693-694.
Caso Ximenes-Lopes Vs Brazil, cit. para.103. Sobre el tema, v. J.M. Pasqualucci, The rights to a Dignified
Life (Vida Digna) cit., pp. 17-22.
Ibidem.

derecho en favor de las personas mas dbiles parece emerger, de hecho, de lo afirmado por la Corte en el caso Yakye Axa, o sea que una de las obligaciones que ineludiblemente debe asumir el Estado en su posicin de garante...es la de generar las condiciones de vida mnimas compatibles con la dignidad de la persona humana...en especial cuando se trata de personas en situacin de vulnerabilidad y riesgo, cuya atencin
se vuelve prioritaria.73
Finalmente, el anlisis efectuado nos parece haber demostrado el asunto inicial de
este ensayo, o sea que la nocin de dignidad humana es el eje de la ampliacin jurisprudencial del derecho a la vida. Por lo tanto, cabe responder ahora, a la luz de los resultados alcanzados, a las preguntas puestas en el prrafo introductivo acerca de la concepcin y del rol que esta nocin desarrolla en el marco del sistema interamericano.
La Corte de San Jos ha constantemente afirmado la estrecha vinculacin entre
dignificacin de la persona y reconocimiento de los derechos a esta inherentes, empezando por la decisin Velsquez Rodrguez, cuando afirm que los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana.74
Este enfoque es coherente con el marco normativo interamericano. Los prembulos de la Declaracin americana y de otros instrumentos de carcter especfico que forman parte del sistema, de hecho, hacen una genrica alusin a la dignidad del ser
humano. La formulacin de estas normas, adems de la mencionada colocacin, indica absolutamente que la dignidad es entendida como un atributo esencial de la persona y el eje de los derechos innatos de sta. Lo demuestra, por otro lado, tambin la circunstancia que este concepto sea utilizado, asimismo, para explicar el contenido de
algunas garantas particulares, como el derecho a la integridad personal, la prohibicin
de la esclavitud, el derecho a la educacin, al trabajo o a una justa remuneracin.75
En la misma lnea, de las decisiones analizadas en las pginas anteriores parece
emerger la configuracin de la dignidad no como un derecho humano entre los
dems, sino como un principio inspirador en el sistema de tutela de estos derechos.
Nos parece que esto sea demostrado por la utilizacin del concepto de dignidad humana como un instrumento para la interpretacin de estos ltimos, con el fin de ampliar su contenido en el marco de un catlogo abierto de garantas fundamentales para la
proteccin del ser humano.
El uso que la Corte hace de esta nocin, merece la pena aadir finalmente, es
conforme a lo que, segn parte de la doctrina, sera el contenido mnimo comn del
73
74
75
Caso Yakye Axa cit., para. 162.

Caso Velsquez Rodrguez, cit., para. 135.
La Declaracin Americana contiene referencia a la dignidad humana en el Prembulo y en los artculos 12
(derecho a la educacin), 14 (derecho al trabajo y a una justa retribucin) y 23 (derecho a la propiedad). La
Convencin Americana hace mencin del concepto de dignidad inherente al ser humano en los artculos
5 (Derecho a la Integridad Personal), 6 (Prohibicin de la Esclavitud y Servidumbre), 11 (Proteccin de la
Honra y de la Dignidad). Hay que mencionar que tambin la Carta de la Organizacin de los Estados
Americanos se refiere, en su capitulo VII, a la importancia de la dignidad cual fundamento de la legislacin
en materia social.
375
concepto de dignidad humana empleado en el plano de la proteccin de los derechos

del hombres, a nivel tanto internacional como nacional, o sea la prohibicin de instrumentalizacin de la persona humana;76 y es coherente, adems, con la configuracin del principio de dignidad como principio inspirador en el marco del derecho
internacional de proteccin de los derechos del hombre y del derecho humanitario,
que se ha recientemente afirmado en la praxis internacional.77
En el marco jurdico suramericano, mbito de inters de la presente obra colectiva, entre las pruebas de la existencia de esta concepcin comn de la dignidad
humana, parece tener relieve propio la difusin del concepto del derecho a condiciones de vida dignas.
Este derecho, en efecto, se encuentra reconocido, de manera uniforme en las
decisiones del Juez de San Jos, tambin en la jurisprudencia de varios tribunales
constitucionales nacionales, como el de Colombia,78 el de Per,79 el de Argentina80 o
el de Bolivia.81
El primero, por ejemplo, ha insistentemente afirmado que ..el concepto de dignidad humana no constituye hoy... un recurso literario u oratorio, ni un adorno para
la exposicin jurdica, sino un principio constitucional, elevado al nivel de fundamento del Estado y base del ordenamiento. Este concepto se traduce en la idea, que ...el
derecho a la vida debe mirarse en sentido amplio, entendida la connotacin de existencia en condiciones dignas, es decir atendiendo el conjunto de circunstancias mnimas inherentes al individuo que le permitan vivir con dignidad.82
76
77
78
79
80
81
82
376
Entre las utilizaciones de esta formulacion, hay que sealar la del Bundesverfassungsgericht (v., por ejemplo, la decisin del 15 de febrero de 2006, 1 BvR 357/05, en tema de abatimiento de aviones civiles secuestrados por terroristas, Neue Juristische Wochenschrift, 2006, p. 751).
Esta configuracin del principio de dignidad se encuentra afirmada por el Tribunal Penal Internacional para
la ex Yugoslavia (TPIY) en la decisin del caso Furundzija del 10 de diciembre de 1998. El Tribunal ha especificado que: The general principle of respect for human dignity is the basic underpinning and indeed the
very raison dtre of international humanitarian law and human rights law; indeed in modern times it has
become of such paramount importance as to permeate the whole body of international law (at para. 183).
Entre otras, Sentencia T-926/99 (18 noviembre de 1999) acerca del alcance del derecho a la vida digna;
Sentencia T-593/03 (17 junio de 2003), sobre el derecho a la vida digna del menor; T-928/03 (7 febrero de
2003) sobre el derecho a la vida digna de persona de tercera edad; T-092/03 (7 febrero de 2003), acerca del
derecho a la vida digna de persona invalida; T-626/04 (1 julio de 2004), acerca del derecho a la vida digna
del trabajador. Sentencias retiradas de la pagina web: http://www.corteconstitucional.gov.co/.
V, por ejemplo, Maria Cristina Garca Seminario de Canepa, EXP. N. 01384-2008 (8 agosto de 2008); Sixto
Guillermo Ludena Luque, EXP.N.3072-2006 (27 febrero de 2008). Sentencias retiradas de la pgina web:
http://www.tc.gob.pe/.
V., Snchez, Mara del Carmen c/ ANSeS s/reajustes varios, S. 2758. XXXVIII, (17 mayo de 2005); R. A., D.
c/ Estado Nacional, R. 350. XLI (4 setiembre de 2007). Sentencias retiradas de la pgina web:
http://www.csjn.gov.ar/.
V., entre otras, las decisiones N. 0045/2007 (2 octubre de 2007), N. 0018/2007 (9 mayo de 2007), N.
0349/2007 (2 mayo 2007). Sentencias retiradas de la pgina web: http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/.
Sentencia T-926/99 cit., paras. 3-4.

Esta referencia, ms genrica es a la idea de dignidad humana y asimismo ms

difundida tanto en las cartas constitucionales como en las decisiones de muchos tribunales supremos.83
Ahora bien, junto a los estndares supranacionales fijados por la Corte interamericana en la materia, esta praxis nos parece soportar la configuracin de la dignidad
humana especialmente considerada en el marco del derecho a condiciones dignas de
vida- como un elemento bsico en el espacio de integracin jurdica suramericana.
83
Como ejemplo, se puede considerar la jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal de Brasil en materia de
derechos econmicos y sociales, V. las decisiones en los casos RE 271286, RE 232335, AI 232469, RE236200, AI-236644, entre otros; en tema, v. F. Piovesan y R. Stanziola Vieira, Justiciabilidade dos direitos
sociais e economicos: desafios y perspectivas, Revista Iberoamericana de Filosofa, Poltica y Humanidades,
15, 2006, http://www.institucional.us.es/araucaria/nro15/monogr15_3.htm.
377
Los Derechos Sociales en Iberoamrica:

Estado de la Cuestin y Perspectivas de Futuro
Rodolfo Arango Rivadeneira1
Sumarioo: I. Introduccin II. La situacin actual de los derechos sociales III. La problemtica de los derechos sociales
en Amrica Latina IV. Estrategias para la realizacin de los derechos sociales V. Conclusiones
I. Introduccin
En la ltima dcada los derechos sociales, a saber los derechos a la alimentacin,
a la salud, a la educacin, a la vivienda, al trabajo, a la seguridad social, han tenido un
creciente protagonismo en los pases iberoamericanos,2 en la doctrina de tratadistas3
y organismos de derechos humanos,4 as como tambin, aunque en menor medida, en
1
Doctor en Filosofa del Derecho y Derecho Constitucional de la Universidad de Kiel Alemania. Master en
Filosofa de la Universidad Nacional de Colombia y abogado de la Universidad de los Andes. Ex Magistrado
Auxiliar de la Corte Constitucional; profesor asistente de la Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales
de la Universidad Nacional de Colmbia. Profesor Asociado y Director de la Maestra en Filosofa de la
Universidad de los Andes, Bogot. Agradezco especialmente al Max-Planck-Institut fr Auslndisches
ffentliches Recht und Vlkerrecht de Heidelberg en cabeza de su director el Prof. Dr. Armin von Bogdandy
el apoyo para la elaboracin de este escrito, as como a las editoras del libro Mariela Morales y Flavia Piovesan.
L. M. Diez-Picazo y M. C. Ponthoreau (eds.), The Constitutional Protection of Social Rights: Some
Comparative Remarks, Florence 1991; C. S. Nino, On Social Rights, en: A. Aarnio et al. (eds.),
Rechtsnorm und Rechtswirklichkeit, Berlin 1993, pp. 295-299; R. Arango, Los derechos sociales fundamentales como derechos subjetivos, en: Pensamiento Jurdico 8, Bogot, 1997, pp. 63-72; J. J. Gomes
Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Comibra 1997; G. Peces-Barba, Los derechos
econmicos, sociales y culturales: su gnesis y su concepto, en: Revista Derechos y Libertades, Ao III,
Num. 6, Madrid, 1998, pp. 15-34; G. Pisarello, Los derechos sociales en el constitucionalismo moderno: por
una articulacin compleja de la relaciones entre poltica y derecho, en: M. Carbonell, J. A. Cruz Parcero y
R. Vazquez (comp.), Derechos sociales y derechos de las minoras, Mxico, 2001, pp.113-138; C. R.
Sunstein, Social and Economic Rights? Lessons from South Africa, U. of Chicago Public Law Working
Paper No. 12, Chicago 2001; V. Abramovich y C. Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles,
Madrid, 2002; R. Arango, El concepto de derechos sociales fundamentales, Bogot, 2005; C. Queiroz,
Direitos fundamentais sociais, Coimbra, 2006; C. Courtis, Ni un paso atrs. La prohibicin de regresividad
en materia de derechos sociales, Buenos Aires, 2006; G. Escobar Roca, Proteccin de la Salud, Trama,
Madrid, 2006; G. Pisarello, Los derechos sociales y sus garantas. Elementos para una reconstruccin,
Madrid, 2007; L. E. Prez, C. Rodrguez y R. Uprimny, Los derechos sociales en serio: hacia un dilogo entre
derechos y polticas pblicas, Bogot, 2007; A. M. Chacn Mata, Derechos econmicos, sociales y culturales. Indicadores y justiciabilidad, Bilbao, 2007; R. Alexy, Derechos sociales y ponderacin, Madrid 2007; C.
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ed., Dordrecht, 2001; A. Chapman y S. Russell (eds.), Core obligations: building a framework for economic,
social and cultural rights, Mortsel, 2002.
Naciones Unidas. Consejo Econmico y Social. El nuevo orden econmico internacional y la promocin de
los derechos humanos. Los derechos econmicos, sociales y culturales. Bogot 1993; Oficina del Alto
379
Rodolfo Arango
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derecho Humanos.5 Los derechos

sociales han adquirido importancia tanto en el discurso poltico como en la prctica
de los movimientos sociales hasta el punto de obtener un creciente reconocimiento
en los estratos judiciales.
En vista de estas transformaciones polticas y jurdicas, es posible afirmar que los
sistemas regional e internacional de proteccin de derechos humanos presentan un
avance perceptible pero insuficiente para la realizacin de los derechos sociales en
Iberoamrica. La insuficiente realizacin de los derechos sociales en la prctica puede
ser enfrentada, entre otras estrategias, con el establecimiento de los derechos sociales
a nivel nacional y su aseguramiento mediante un sistema de proteccin ptimo; con
la garanta adicional de los mismos a nivel regional e internacional; y con su apropiacin por parte de la poblacin en la prctica poltica y jurdica. La anterior tesis ser
sustentada a continuacin en tres pasos: I. La situacin actual de los derechos sociales. II. La problemtica de los derechos sociales en Ibero Amrica. III. Estrategias para
enfrentar los desafos a su realizacin.
El inters terico y prctico por los derechos sociales crece en forma directamente proporcional al aumento de la desigualdad y de la pobreza en el mundo.6 El gran
reto poltico y terico consiste en que estos derechos no se conviertan en una utopa
irrealizable ms y en una nueva frustracin para los excluidos de los beneficios del
progreso. Para evitarlo los avances doctrinarios son indispensables, siempre que se
acompaen de una movilizacin social activa, la cual puede ser promovida activamente desde y por los organismos de defensa, proteccin, garanta y promocin de los
derechos humanos y fundamentales.
I. La situacin actual de los derechos sociales

1. La actual depresin econmica mundial, iniciada segn algunos por la especulacin financiera con prstamos sin respaldo y, por otros, derivada de la sobreproduccin industrial de las grandes potencias, evidencia una crisis del modelo librecambista y de mera acumulacin de capital. Sea la avaricia especulativa de los grandes capitales o la produccin industrial a bajos precios en la competencia entre China, India
e Indonesia contra Occidente, lo cierto es que hoy en da el mundo es ms pobre y los
pobres ms pobres. Esta situacin representa un tangible retroceso de los derechos
sociales, tambin en los pases iberoamericanos.
5
6
380
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los derechos econmicos, sociales y culturales. Manual para las instituciones nacionales de derechos humanos, Nueva York y Ginebra, 2004.
Corte IDH, Caso Villagrn Morales y Otros (Caso de los Nios de la Calle), Sentencia del 19 de noviembre de 1999 (Sec. C) No. 63.
T. Pogge, La pobreza en el mundo y los derechos humanos, Barcelona, 2005; B. Milanovic, La era de las
desigualdades, Madrid, 2006; A. Baderin y R. McCorquodale (eds.), Economic, social and cultural rights in
action, Oxford, 2007; E. S. Reinert, La globalizacin de la pobreza, Barcelona, 2007.

1.1. Luego de dcadas de avance del capitalismo transnacional la realidad es desoladora. La privatizacin de los servicios pblicos esenciales acueducto y alcantarillado,
salud, telefona y televisin, electricidad, aseo denota un retroceso del Estado como
garante principal de la satisfaccin de los derechos sociales para todos los miembros de
la poblacin, no slo para aquellos quienes pueden cancelar las crecientes tarifas de
dichos servicios. La alta participacin de empresas transnacionales procedentes del
mundo industrializado es un signo claro del proceso de recolonizacin de los pases de
Iberoamrica. Empresas espaolas, como la Triple A, Sanitas o Telefnica, francesas
como Carrefour, a alemanas como Siemens, se apropian de la prestacin de servicios
pblicos y el suministro de bienes y servicios tcnicos. Bien sabido es que las condiciones tarifarias as como los garantas de seguridad a la inversin que eliminan todo riesgo a los operadores econmicos son impuestas por las multinacionales a los Estados
necesitados de inversin extranjera para la generacin de empleo. En el caso de los servicios pblicos esenciales tales tarifas garantizan el flujo de recursos econmicos del Sur
al Norte, como tambin lo hace el sistema financiero internacional (Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desarrollo), de forma que se asegure el buen nivel de vida de
la poblacin de los pases desarrollados, excluidos los inmigrantes.
1.2. No slo la incapacidad econmica o empresarial de los pases de
Iberoamrica, sino tambin la competencia, cada vez ms exigente y cerrada de las
grandes potencias, y la ideologa del fin de los Estados de bienestar, explican el agravamiento del acceso de la poblacin pobre a los servicios sociales bsicos. La mercantilizacin del agua, de los alimentos bsicos, de los servicios pblicos esenciales de
aseo, acueducto, salud, comunicaciones, etc. pugna contra el principio constitucional
de universalidad de los derechos sociales, as como contra los compromisos internacionales de los Estados miembros de la ONU y la OEA para la realizacin integral de
los derechos humanos.
1.2.1. El caso de la salud en Colombia es un buen ejemplo del retroceso en la proteccin de los derechos sociales.7 Pese a avances importantes en la primera dcada
luego de la reforma constitucional de 1991 que universaliz la garanta del derecho a
la salud, con un perceptible avance en el cubrimiento del servicio pblico de la salud,
lo cierto es que la privatizacin de la prestacin del servicio pblico y el nimo de
lucro que impera en las entidades prestadoras de la salud evidencian fallas significativas del diseo institucional, bien sea en el diseo de la poltica pblica como en su ejecucin administrativa, en especial en materia de supervisin y control por parte de
agencias administrativas del Estado.8
7
Oscar Parra, El derecho a la salud en la Constitucin, la jurisprudencia y los instrumentos internacionales,

Bogot, 2002; J. Restrepo, El seguro de salud en Colombia Cobertura universal?, en: Revista Gerencia y
Polticas de Salud, No. 2, Bogot, 2002.
R. Arango, El derecho a la salud en la jurisprudencia constitucional, en: M. J. Cepeda y E. Montealegre
(eds.), Teora constitucional y polticas pblicas. Bases crticas para una discusin, Bogot, 2007, pp. 87-163.
381
Rodolfo Arango
1.2.2 Una sentencia que diagnostica ampliamente las falencias de la prestacin

del servicio pblico de la salud por particulares fue proferida por la Corte
Constitucional de Colombia. Se trata de la sentencia T-760 de 2008. En esta decisin
de control constitucional a la poltica pblica en materia del derecho a la salud se ven
reflejadas todas las contradicciones en materia de garanta del derecho fundamental
en cabeza de todos los habitantes del pas y el medio elegido por el constituyente
colombiano y el legislador para la realizacin de este derecho. En resumen, el nimo
de lucro en la prestacin, la ineficacia del control del Estado y la alta desproteccin
de amplios sectores de la poblacin debido a un inexistente o deficiente cubrimiento
del servicio, son factores que contribuyen a la violacin sistemtica y flagrante de los
derechos sociales.
1.3. El retroceso en la proteccin de los derechos sociales viene acompaado de
la reduccin del tamao del Estado como consecuencia de la ideologa neoliberal y los
ajustes estructurales exigidos por organismos internacionales de crdito como el
Fondo Monetario y el Banco Mundial. Mientras que el Estado se desmonta de la prestacin de los servicios pblicos bsicos en los pases emergentes, las reformas tampoco aciertan a dotar a las autoridades pblicas de los instrumentos, procedimientos y
recursos adecuados para una vigilancia y control efectivos sobre las actividades de los
particulares en la materia.
1.4. La persistencia del neocolonialismo en el siglo XXI, de la mano de las multinacionales, tambin se ve reflejada en la explotacin minera y de recursos naturales con
destruccin de la selva amaznica y los pramos. En pases de Latinoamrica son pan de
todos los das los megaproyectos de extraccin minera (petrleo, carbn, zinc, nquel,
oro, aluminio, maderas preciosas, entre otros) con la aquiescencia de los gobiernos y la
presin del capital internacional que conducen al desplazamiento de comunidades aborgenes o de campesinos, expulsados de sus tierras a manos de hbiles intermediarios.
Slo la denuncia internacional por va de Organizaciones No Gubernamentales o por la
movilizacin poltica de los indgenas o de las poblaciones tribales han permitido, en
ciertos casos, neutralizar el desenfreno del capital inversionista.
1.5 El aumento de la brecha entre ricos y pobres, entre incluidos y excluidos,
entre pocos partcipes del desarrollo capitalista y los muchos abandonados a su suerte por el retroceso del Estado Social de Derecho, conlleva un aumento de la criminalidad y la destruccin del tejido social. El caso del trfico de narcticos y su penalizacin fomentan la criminalidad en Colombia, Mxico, el Caribe y recientemente
Venezuela, pases donde se concentran las cadenas de produccin y de transporte del
alcaloide. Mientras la comunidad internacional no entienda que la mejor manera de
combatir el fenmeno cultural de las drogas es la educacin y no la represin, el continente americano estar condenado a librar una guerra perdida contra el poder criminal de un negocio con rditos econmicos superiores a los del petrleo.
2. La crisis del modelo liberal capitalista es an ms grave si tenemos en cuenta
la no disposicin de un modelo poltico alternativo. La cada o la crisis del socialismo
382

de Estado (en Cuba, en Alemania Oriental y en los pases de la Cortina de Hierro) restan esperanzas a esta opcin histrica. La formula poltico-econmica del Estado
social de derecho enfrenta en Europa los embistes de la globalizacin de la economa
desde hace dcadas, la cual presiona por el desmonte de las garantas sociales a las clases trabajadoras y a los sectores deprimidos que van quedando en el camino de la
homogenizacin del mercado laboral as como de la sociedad (ver para la muestra la
generalizacin de la televisin gringa y la basura cultural que exporta homogneamente a todos los rincones de la tierra).
2.1 La insuficiencia de la respuesta del Estado social de derecho en materia de
proteccin, promocin y garanta de los derechos sociales, es manifiesta frente a las
cifras de pobreza, trabajo informal (ca. el 60 por ciento de la poblacin) o desnutricin y mortalidad infantil.9 El aumento de las demandas ciudadanas y la manifiesta
incapacidad de los sistemas de justicia en Iberoamrica para tramitar las demandas por
realizacin mnima de Derechos sociales, esclarecen la situacin real de estos derechos en la prctica.
2.2 El abandono de la economa social de mercado y el desmonte del Estado
social de derecho en Europa son igualmente manifestaciones preocupantes del retroceso de las garantas institucionales a los derechos sociales. Parece cuestin de tiempo que las conquistas polticas en el mbito laboral y de seguridad social se desvanezcan sin que encuentren un discurso, un proyecto y un modelo alternativo al liberalismo capitalista compatible con la realizacin de los derechos sociales.
3. Ante el cierre de alternativas al modelo del capitalismo liberal y al del socialismo de Estado, es comprensible el renacer del inters por las obras de Marx. No slo
sus anlisis sobre las crisis cclicas del capitalismo o sobre la acumulacin creciente de
capital en pocas manos en desmedro de la participacin de las clases oprimidas cobran
decidida actualidad. Tambin lo hace su denuncia de la manipulacin que mediante
el discurso de los derechos humanos se hace con fines de legitimar regmenes polticos despticos.10 El renovado inters por Marx y el coqueteo con modelos totalitarios
de Estado asentados en economa centralizada y aparato burocrtico administrativo,
se ven como una opcin no del todo descartable para jvenes desesperanzados frente
a la dureza e injusticia de la realidad actual.
3.1. Un primer hecho que reafirma el inters por Marx y por su denuncia de los
derechos individuales como expresin de la ideologa burguesa, es la negativa a reconocer el igual estatus de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) frente
a los derechos civiles y polticos (DCP).11
9
10
11
L. J. Garay y A. Rodrguez (eds.), Colombia: Dilogo pendiente. Bogot 2005, pp. 225 ss.
K. Marx, Sobre la cuestin juda, en: id., Escritos de Juventud. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1982,
pp. 463-490.
Ver entre otros autores a E.-W. Bckenfrde, Los derechos fundamentales sociales en la estructura de la
Constitucin, en: Escritos sobre derechos fundamentales, Nomos 1993; F. Laporta, Los derechos sociales
y su proteccin jurdica: introduccin al problema, en: Constitucin y derechos fundamentales. J. Betegn
et al. (coords.), Madrid, 2004, pp. 297-326.
383
Rodolfo Arango
Los renovados pero fallidos intentos en Europa de dotar a los DESC de igual fundamentalidad que la reconocida a los DCP, por ejemplo al incorporar una ambiciosa
Carta de Derechos Sociales al proyecto de Constitucin de Europa,12 reafirman el anlisis de clases sociales y formas de produccin popularizado en sus escritos por Marx.
Mientras que los derechos civiles y polticos son reconocidos como fundamentales en
cabeza de los nacionales con ciertos privilegios (clase burguesa), los derechos sociales
son degradados a meras aspiraciones del proletariado (clase proletaria), que deben
conquistarse en la arena poltica y recibir consagracin legal como derechos de desarrollo progresivo, no exigibles directamente ante los jueces. Este trasfondo poltico e
ideolgico que diferencia entre tipos de derechos ha sido proscrito a nivel de las declaraciones internacionales de derechos humanos.13 No obstante, falta an mucho trecho para que tal proscripcin se traduzca en una efectiva igualdad de trato jurdico en
su reconocimiento judicial y su goce efectivo por parte de toda la poblacin.
3.2. Las dificultades en la expedicin de un tmido Protocolo Facultativo adicional al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PISDEC)
para proteger ms efectivamente los derechos sociales, entre otras mediante la consagracin de la posibilidad jurdica de elevar reclamaciones individuales por vulneracin de los compromisos internacionales adoptados por los Estados que han ratificado el Protocolo, tambin alimentan el escepticismo hacia la realizacin de estndares
mnimos de justicia social en el Estado capitalista.
3.3. La angustia social como consecuencia de los procesos de ajuste estructural que
buscan reducir el tamao del Estado; el desmonte de garantas laborales por va de la
tercerizacin de las relaciones laborales; el auge de las empresas de servicios temporales
que escamotean los derechos y las garantas sociales de los trabajadores; la prdida de
poder adquisitivo del salario en estratos asalariados con ingresos laborales ms bajos por
el hecho de que la inflacin golpea con mayor fuerza a los sectores desfavorecidos de la
poblacin; el abandono de los ideales y de los principios de una poltica social humanista; los retrocesos en el cubrimiento de la seguridad social en salud y pensiones; todos
estos son sntomas innegables de que la lgica de negocios y del enriquecimiento individual triunfa por el momento sobre la vigencia efectiva de derechos humanos.
Pero veamos de qu forma se refleja la situacin descrita sobre la realidad de los
pases emergentes de Ibero Amrica.
III. La problemtica de los derechos sociales en Amrica Latina

La situacin de los derechos sociales en Amrica Latina presenta sntomas adicionales a los anteriores que tienen relacin con las particularidades de la dbil
12
13
384
C. M. Herrera, Les droits sociaux, Paris, 2009, pp. 99 ss.

ONU, Resolucin 32/130 de la Asamblea General, 16 de diciembre de 1977 (en que se afirma que todos los
derechos humanos y libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes); Conferencia Mundial
de Derechos Humanos de 1993 (Viena).

posicin negociadora de los pases emergentes en el contexto de la globalizacin

econmica.
1. Retrocesos concretos de las economas latinoamericanas ante el avance
del capitalismo global se ven reflejados en los Tratados de Libre Comercio firmados por diferentes pases. La asimetra entre las economas del Norte y las del Sur;
el desigual intercambio de materias primas por bienes industriales intensivos en
tecnologa; los desequilibrios en el nivel de desarrollo econmico, social y de
estabilidad poltica entre las poblaciones de los pases industrializados y los pases no o incipientemente industrializados; la dependencia del crdito externo;
todos estos son elementos que llevan a poner en duda las posibilidades de universalizar el goce y el disfrute de los derechos a la alimentacin, a la salud, a la educacin, a la vivienda, al trabajo, a la seguridad social, al trabajo, al esparcimiento en el tiempo libre.
2. A lo anterior es necesario adicionar las asimetras existentes en las economas
del continente americano. Potencias como Brasil o Mxico (salvo zonas abandonadas
y excluidas del progreso) no son comparables con economas menores como las de
Hait, Bolivia, El Salvador o Ecuador. Dichas asimetras dificultan el proceso de integracin latinoamericana con miras a mejorar la posicin negociadora frente a otros
bloques econmicos como los representados por Estados Unidos o la Comunidad
Europea.
3. Los procesos polticos en los pases de Iberoamrica son igualmente desiguales, con las complejidades que ello trae aparejado en conciencia sobre la importancia
de los derechos humanos en las relaciones internas e internacionales. El ingreso per
cpita es tambin desigual en la regin y al interior de los diferentes pases, lo cual
hace necesario pensar en sistemas de compensacin y cooperacin econmica an no
disponibles en el continente americano. El proceso de integracin europeo tiene
como condicin economas industrializadas que jalonan el proceso poltico, incluso
hasta el extremo de poder incluir a los antes pases socialistas. Si bien Brasil, Mxico
y Argentina podran jugar el papel de economas jalonadotas de progreso, lo cierto
es que el proceso de integracin latinoamericano es an incipiente y su posibilidad
dudosa ante el incipiente grado de desarrollo poltico y econmico de los diferentes
pases del rea.
4. Las diferencias tnicas y culturales son igualmente considerables. Este hecho
sociolgico exige de una visin diferenciada de los derechos sociales en lo que concierne a su cumplimiento. Una visin diversificada que tenga en cuenta las particularidades de los diferentes pueblos y culturas es un desafo adicional al proceso primariamente econmico que ha caracterizado la integracin de las naciones europeas. La
ejecucin de tratados de libre comercio firmados entre pases no desarrollados y los
Estados Unidos, por ejemplo, puede conducir a la violacin masiva de los derechos
humanos de comunidades tnicas y culturales, como ha quedado en claro con el
385
Rodolfo Arango
enfrentamiento entre fuerzas del orden en Per y comunidades indgenas opuestas al

TLC con el pas del Norte.14
5. Un quinto factor que agrava las posibilidades de realizacin plena de los derechos sociales en la regin obedece a la insuficiencia del diseo y del funcionamiento
institucional en nuestros pases. Estas deficiencias llevan implcitas barreras u obstculos conceptuales, ideolgicos y presupuestales.
5.1. Las barreras conceptuales a los derechos sociales han sido sealadas insistentemente por tericos del tema. En especial se ha anotado que no existe diferencia
estructural significativa entre DCP y derechos sociales15 para efectos de su reconocimiento judicial. Un problema conceptual ms profundo es el terico. Este tiene que
ver tanto con aspectos conceptuales como prcticos.
5.1.1. El concepto de derechos subjetivos sigue vinculado a las tradicionales teoras de la voluntad y del inters. Frente a tal realidad terica es necesario abstraer ms
para definir el concepto de derechos sujetivos de forma que estos sean entendidos
como posiciones normativas de un sujeto (individual o colectivo) para las cuales es
posible dar razones vlidas y suficientes y cuyo no reconocimiento injustificado ocasiona un dao inminente a dicho sujeto.16
5.1.2 Respecto a los conceptos de derechos fundamentales y de derechos humanos, al igual que en relacin con el concepto de derechos sujetivos, han corrido ros
de tinta en la literatura moderna y contempornea, tanto jurdica, como tica y poltica, y an queda mucho por clarificar. Un concepto defendible, por lo practicable y
sencillo, es el que define los derechos fundamentales como derechos subjetivos con
alto grado de importancia,17 grado que se observa indiscutiblemente en la inclusin
de ciertas posiciones normativas en las Constituciones nacionales bajo la forma explcita de derechos fundamentales.18
5.1.3 La no apropiacin del discurso de los derechos por poblaciones excluidas y
la ausencia de una debida difusin de las posibilidades de estrategias combinadas y
coordinadas, son impedimentos adicionales que atentan contra la efectiva realizacin
para la realizacin de los derechos sociales. En el primer caso, el profesor Victor
Abramovich ha llamado la atencin sobre la necesidad de disear estrategias jurdicopolticas para asegurar la satisfaccin de los derechos sociales.19 Otros tericos han
14
15
16
17
18
19
386
http://www.losandes.com.pe/Nacional/20090523/22458.html (consultado 07.05.2009).

V. Abramovich y C. Courtis, op. cit. nota 2, pp. 47 ss.
R. Arango, op. cit. nota 2, p. 298.
R. Arango, op. cit. nota 2, p. 31.
Lo anterior no significa, claro est, la imposibilidad de defender y obtener reconocimiento de derechos fundamentales innominados a partir del texto constitucional. El ejemplo del derecho fundamental innominado al mnimo vital necesario para la satisfaccin de las necesidades bsicas se encuentra en la jurisprudencia constitucional colombiana. Ver R. Arango y J. Lemaitre, Jurisprudencia constitucional sobre el derecho al mnimo vital, en: Estudios Ocasionales CIJUS, Bogot, 2002, pp. 7-74.
V. Abramovich, Lneas de trabajo en derechos econmicos, sociales y culturales: herramientas y aliados,
en: Grupo de Reflexin regional. Temas de Derechos Humanos en Debate, J. Zalaquett (coord.), Santiago
de Chile, 2004; M. Alegre, Protestas sociales: violacin o reivindicacin del derecho?, en: R. Gargarella
(ed.), El derecho a resistir el derecho, Madrid, 2005, pp. 59-78.

subrayado adems la existencia de un sistema de garantas de los derechos humanos,

en particular de los derechos sociales que se caracteriza por sus mltiples niveles y sus
mecanismos y procedimientos que aseguren su vigencia.20
5.1.4. Una limitante conceptual adicional tiene relacin con el abuso de la retrica de los derechos. Diferentes autores han advertido sobre los peligros que se ciernen sobre el disfrute real de los derechos como consecuencia de un uso exclusivamente simblico o legitimador del discurso jurdico.21
5.2. Las barreras ideolgicas tienen que ver con la persistencia de la ideologa
liberal de los derechos humanos. Es necesario superar la teora liberal de los derechos,
construida sobre la nocin de la propiedad privada y la concepcin de los derechos
como titulaciones individuales,22 que debe ser reemplazada por una teora social de
los derechos, construida a partir de la reflexin crtica del discurso de los derechos.23
A partir de una concepcin integrada de los derechos es posible superar el unilateralismo en la defensa de los derechos y el favoritismo hacia los DCP en desmedro de los
derechos sociales. La anotada necesidad de superacin de la teora liberal se fundamenta, entre otras cosas, en el endeble fundamento filosfico de la distincin entre
los DCP y los DESC (tambin designados como DESCA cuando incluyen los derechos
ambientales).
5.3. A las barreras conceptuales e ideolgicas se suman los obstculos presupuestales, especialmente problemticos en sociedades con altos niveles de pobreza y de
desigualdad. Los problemas de acceso a instancias de decisin poltica impiden a la
poblacin ganar el reconocimiento de los derechos sociales en la arena poltica, como
lo pretenden entre otros autores Ernst Wolfgang Bckenfrde,24 Jrgen Habermas,25
Francisco Laporta26 o Fernando Atria,27 este ltimo en el mbito latinoamericano. En
contextos de crasa desigualdad un activismo judicial a favor de los derechos sociales
20
21
22
23
24
25
26
27
G. Pisarello, Los derechos sociales y sus garantas: por una reconstruccin democrtica, participativa y
multinivel, en: id., Los derechos sociales y sus garantas (), op. cit. nota 2, pp. 123 ss.; C. Courtis, Judicial
Enforcement of Social Rights: Perspectives from Latin America, en: R. Gargarella et al. (eds.), Courts and
Social Transformation in New Democracies: an Institutional Voice for the Poor?, Aldershot, 2006, pp. 169184.
M. Tushnet, An Essay on Rights, en: Texas Law Review, vol. 62, No. 4. pp. 1363-1403; M. Garca, El
derecho como esperanza: constitucionalismo y cambio social en Amrica Latina, con algunas ilustraciones
a partir de Colombia, en: Justicia para todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia en
Colombia, R. Uprimny, C. Rodrguez y M. Garca (eds.), Bogot 2006, pp. 201-233, aqu pp. 221 s.
R. Nozick, Anarqua, Estado y Utopa, 1 reimpr., Mxico 1990, p. 7.
A. K. Sen, Economa del bienestar y dos aproximaciones a los derechos, en: Estudios de Filosofa y
Derecho No. 2, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2002, pp. 11-42. C. Ari Mello (coord.), Os
Desafios dos Directos Sociais, en: Revista do Ministerio Pblico do Rio Grande do Sul, no. 56- set./dez.
2005.
E.-W. Bckenfrde, op. cit., nota 11.
J. Habermas, Facticidad y validez, Madrid 1998, p. 489; J. Habermas, La inclusin del otro, Barcelona 1999,
p. 197.
F. Laporta, op. cit., nota 11.
F. Atria, Existen los derechos sociales?, en: Doxa. Discusiones: Derechos Sociales, nm. 4 (2004), pp. 15-59.
387
Rodolfo Arango
no solo es bienvenido sino aconsejable.28 Esto porque el clientelismo, la apata poltica de buena parte de la poblacin descreda del proceso democrtico y la dificultad de
movilizacin popular por va del derecho, estn a la orden del da. Es necesario superar el escepticismo frente a la poltica tradicional que impide la participacin en la
poltica econmica y en las decisiones distributivas a buena parte de la poblacin. Por
eso de la mano del reforzamiento de los mecanismos judiciales para proteger los derechos sociales es necesario avanzar en un proceso de aumento de la conciencia moral,
de judicializacin de los derechos y de activismo poltico para su efectiva realizacin.
Veamos, por ltimo, algunas estrategias para enfrentar la problemtica de los
derechos sociales y modificar gradualmente el contexto poltico, econmico, social y
cultural necesario para su realizacin efectiva en Iberoamrica.
IV. Estrategias para la realizacin de los derechos sociales

Cualquier percepcin de la realidad de nuestros pases pasa por el conocimiento
de experiencias particulares que pueden contribuir en la bsqueda de salidas a la
situacin de pobreza y de desigualdad. Un ejemplo que tengo a la mano y que deseo
mencionar es el caso colombiano. El relativamente exitoso diseo institucional de los
organismos y de los procedimientos constitucionales para la defensa de los derechos
sociales a nivel nacional justifica ocuparnos de esta experiencia constitucional, no sin
advertir que ella muestra an enormes brechas entre ricos y pobres y alto grado de
desigualdad e inequidad sociales. No obstante, en trminos generales la jurisprudencia constitucional colombiana es progresista,29 pese al contexto de conflicto armado
que vive hace ms de cuarenta aos el pas. A continuacin se exponen sintticamente algunas estrategias para enfrentar la problemtica de la situacin mundial y regional de los derechos sociales.30 Tal reflexin se inspirada en el caso colombiano pero
tambin toma en cuenta algunos casos de otros pases latinoamericanos.
1. Las estrategias jurdicas versan bsicamente con la determinacin de cules son los derechos sociales reconocidos constitucionalmente, cul es el alcance
28
29
30
388
R. Arango. Basic Social Rights, Constitutional Justice, and Democracy, en: Ratio Juris, Vol. 16, Num. 2,
Oxford, 2003, pp. 141-154; R. Uprimny, The Enforcement of Social Rights by the Colombian Constitutional
Court: Cases and Debates, en: R. Gargarella et al. (eds.), Courts and Social Transformation in New
Democracies: an Institutional Voice for the Poor?, Aldershot, 2006, pp. 127-152; R. Gargarella, Los partidarios de la democracia deliberativa deben defender la proteccin judicial de los derechos sociales? en: R.
Arango, Filosofa de la democracia. Fundamentos conceptuales, Bogot, 2007, pp. 377-408; M. P. Saffon,
Can Constitutional Courts be a Counter-Hegemonic Powers vis--vis Neoliberalism? The Case of the
Colombian Constitutional Court, Seattle Journal for Social Justice. Volume 5, No. 2, 2007, pp. 533-567.
R. Uprimny, op. cit. nota 28; M.P. Saffn, op. cit. nota 28.
Sobre estrategias para realizar el Estado social de derecho, en general, y los derechos sociales, en particular,
ver K. Tomasevski, Education denied. Costs and Remedies, London 2003; V. Abramovich, op. cit., nota 19;
R. Arango, Derechos, constitucionalismo y democracia, Bogot, 2004, pp. 59-94; L. E. Prez, C. Rodrguez
y R. Uprimny, op. cit., nota 2; L. E. Prez et al. (eds.), Seis ciudades, cuatro pases, un derecho: anlisis comparativo de polticas educativas, Bogot 2007.

de su contenido; quines son sus titulares y obligados; y cmo se establecen sus

lmites.
1.1. La definicin de los derechos sociales en la Constitucin colombiana de 1991
no fue clara. Al ser enlistados en un captulo diferente al captulo de los derechos fundamentales, se pens en un primer momento que el constituyente colombiano haba
querido diferenciar entre los derechos civiles y polticos y los derechos sociales, econmicos y culturales, al reconocer a los primeros carcter de derechos fundamentales
mientras que a los segundos simplemente carcter de derechos de desarrollo legal progresivo. No obstante, la Corte Constitucional, desde sus primeras decisiones en el ao
1992, rest fuerza normativa al argumento a rbrica como criterio para la determinacin de los derechos fundamentales. La fundamentalidad de un derecho no depende,
as la jurisprudencia constitucional, de cmo estn organizados los derechos constitucionales en el texto constitucional, esto es, cmo estn rubricados.
El debate sobre el carcter fundamental de los derechos sociales no es meramente terico. De esta propiedad depende en Colombia la posibilidad de acudir a la accin
de tutela para la proteccin de derechos fundamentales violados o amenazados por la
accin u omisin de autoridades pblicas o particulares en posicin jerrquica de
poder respecto del titular del derecho (artculo 86 de la Constitucin Poltica). Por su
parte, la Corte Constitucional aplic en una primera etapa la tesis de la conexidad
consistente en tutelar mediante decisiones de los jueces constitucionales los derechos
sociales cuando su no proteccin inmediata pudiera conllevar la vulneracin de derechos fundamentales indiscutibles. Con posterioridad a esta doctrina, la Corte ha reconocido en sucesivas pronunciamientos con valor de precedente constitucional el
carcter fundamental de derechos como los de mnimo vital, educacin, salud y seguridad social.
1.2. El alcance de los derechos sociales ha sido establecido caso por caso en la
jurisprudencia constitucional. Mediante la aplicacin de los parmetros internacionales de interpretacin de derechos humanos, en particular las observaciones generales
expedidas por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas, la Corte ha fijado el contenido de los DESC que los Estados nacionales deben garantizar a partir del criterio del mximo de los recursos disponibles,
debiendo ser dicha proteccin progresiva, esto es, quedando prohibida la regresividad
en la garanta de los mencionados derechos.31 La Corte Constitucional, en su extensa
jurisprudencia sobre derechos sociales ha dejado en claro que, de cualquier forma, el
contenido mnimo de los derechos sociales debe ser asegurado por el Estado en cada
31
32
Sobre el particular consultar el libro de C. Coutis, Ni un paso atrs. La prohibicin de regresividad en materia de derechos sociales, Buenos Aires, 2006.
La primera sentencia de la Corte Constitucional colombiana que reconoce el derecho innominado al mnimo vital, inspirada en la jurisprudencia alemana del Existenzminimum, es la T-426 de 1992, en la que se
ampararon los derechos a la vida, a la dignidad, a la integridad personal, a obtener una pronta y oportuna
respuesta a las peticiones, y al mnimo vital de un adulto mayor sin medios econmicos a quien las autoridades pblicas competentes no daban respuesta a una solicitud pensional.
389
Rodolfo Arango
caso concreto, y ello en virtud de la doctrina constitucional que reconoce carcter fundamental al derecho al mnimo vital como parte integrante de los derechos sociales.32
1.3. En relacin con los derechos sociales, la Corte Constitucional diferencia
entre titulares individuales y titulares colectivos. En el primer caso, los titulares pueden ser todas las personas (titularidad universal), los nacionales y residentes en
Colombia (titularidad general abierta), los colombianos que hayan cumplido condiciones establecidas en la ley (titularidad general cerrada), segn se trate de derechos
econmicos, sociales o culturales. En el caso de los derechos sociales de naturaleza
colectiva, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado (mximo tribunal de la jurisdiccin del Contencioso Administrativo) han reconocido titularidad de derechos
sociales en cabeza de comunidades indgenas o grupos de personas organizados.33
1.4. Obligados de los derechos sociales en Colombia no son exclusivamente las
autoridades pblicas por su accin u omisin, sino igualmente los particulares respecto de los cuales el titular del derecho est en una relacin de subordinacin o de indefensin. Las autoridades pblicas pasibles de acciones constitucionales por violacin o
amenaza de los derechos sociales cuando estos exhiben naturaleza de derechos fundamentales incluyen a la administracin, al legislador y a los jueces, as como a las dems
organismos o servidores pblicos del Estado.
1.5. Principios fundamentales incluidos en los pactos y tratados internacionales
de derechos humanos (PIDESC, Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
etc.) establecen la obligacin de los Estados que hacen parte del sistema mundial o
regional de derechos humanos de garantizar la efectividad de los derechos sociales
hasta el lmite de los recursos disponibles. La jurisprudencia constitucional ha reconocido igualmente que el mbito de proteccin de los derechos sociales debe ser tan
amplio como lo determina el lmite de lo posible fctica y jurdicamente, sin que en
ningn caso dejen de asegurarse el derecho fundamental al mnimo vital.34
2. Las estrategias polticas se relacionan fundamentalmente con las reformas de
diseo institucional a favor de los derechos sociales y su mayor grado de realizacin;35
con el activismo de organizaciones sociales y la movilizacin ciudadana en el proceso
poltico y en la lucha por el reconocimiento de los derechos sociales;36 y con la proteccin multinivel utilizada para satisfacer este tipo de derechos.37
33
34
35
36
37
390
Por ejemplo, la Corte Constitucional en sentencia T-380 de 1993 reconoci el derecho fundamental colectivo en cabeza de la comunidad indgena a la vida como comunidad cultural y tnica. En ella la Corte orden cesar la explotacin maderera que una empresa vena adelantando en territorios de la comunidad indgena.
Sobre la conexin entre derechos sociales y derecho al mnimo vital, ver R. Arango y J. Lemaitre, op. cit.,
nota 18.
T. Pogge, Reconocidos y violados por la ley internacional: los derechos humanos de los pobres globales, en:
F. Corts y M. Giusti (eds.), Justicia global, derechos humanos y responsabilidades, Bogot 2007, pp. 27-76.
J. Habermas, Facticidad y validez, op. cit., nota 25; V. Abramovich, op. cit., nota 19.
G. Pisarello, op. cit., nota 20.

2.1 Para la teora constitucional de sociedades donde los derechos sociales han
tenido un desarrollo legislativo y un reconocimiento efectivo por parte de la administracin pblica, en particular los Estados sociales europeos, es difcilmente comprensible el apalancamiento y el activismo de la jurisdiccin constitucional para la realizacin de los derechos sociales.38 A la falta de un contexto sociolgico que explique el
auge de los derechos sociales y su relevancia constitucional, los tericos del viejo continente carecen de igual forma de experiencia en el diseo y funcionamiento de una
jurisdiccin constitucional que reconoce y protege esta clase de derechos sin por ello
convertirse en colegislador o coadministrador y hacer saltar por los aires los fundamentos del Estado de derecho democrtico.
2.1.1 El diseo institucional consistente en un control difuso de constitucionalidad todos los jueces del pas son jueces constitucionales para la defensa de los derechos fundamentales, unificado mediante los pronunciamientos de una Corte
Constitucional encargada de la interpretacin ltima de la Carta Poltica en su calidad
de rgano de cierre, ha mostrado sus bondades a la hora del reconocimiento de derechos sociales como en materia salarial, pensional, de salud, de vivienda o de asistencia pblica. Desde sus inicios en el ao 1992, la Corte Constitucional formul la doctrina del mnimo vital con el fin de sealar el mbito constitucional inaplazable y
directamente exigible de los derechos prestacionales y distinguirlo del mbito legal de
desarrollo de los derechos sociales cuya proteccin corresponde a los jueces ordinarios. Trazar esta lnea entre el derecho constitucional y el derecho ordinario no ha
sido tarea fcil, pero dieciocho aos de jurisprudencia muestran ya sus frutos en el
campo. Es as como en una reciente sentencia la Corte Constitucional declar contrario a los derechos fundamentales (civiles y sociales) de recicladores de basuras la licitacin pblica celebrada para la explotacin del servicio pblico de aseo por firmas
privadas. Ello porque la administracin, al disear y ejecutar el plan de privatizacin
de la prestacin de dicho servicio pblico, no tuvo en cuenta el derecho constitucional fundamental de las personas que con su oficio digno se encargaban de la seleccin,
clasificacin y reventa de desechos. Ya en otra ocasin la misma Corte haba encontrado contraria a los derechos fundamentales de las personas con alguna discapacidad
el diseo y la ejecucin de la poltica pblica de servicio de transporte urbano
Transmilenio en la ciudad de Bogot porque no se contemplaron suficientemente las
necesidades de las personas en situacin de desventaja manifiesta.39
Una segunda exitosa decisin en el diseo de los mecanismos judiciales de proteccin de derechos fundamentales fue la adopcin de una accin de tutela (de amparo en otros pases) con alto grado de informalidad y generalidad para garantizar el
acceso efectivo de todos habitantes a la jurisdiccin constitucional.40 Al no restringir38
39
40
Lo afirmado es manifiesto en los escritos, entre otros, de F. Laporta, op. cit., o de E.-W. Bckenfrde, op.
cit., ambos en nota 11.
Corte Constitucional Colombiana, sentencia T-595 de 2002.
Constitucin Poltica de Colombia, artculo 86, desarrollado legalmente por el Decreto 2591 de 1991.
391
Rodolfo Arango
se la accin de tutela a la defensa de derechos fundamentales de libertad sino admitir

conceptualmente la proteccin de derechos de igualdad y de prestacin, la jurisdiccin constitucional a podido desarrollar caso a caso la exigibilidad de los derechos
sociales e impedir la sustitucin integral de la justicia ordinaria por los jueces constitucionales. En este proceso la aplicacin de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos y del PIDESC ha sido constante, en particular bajo la doctrina del bloque
de constitucionalidad.
2.1.2 Una tercera decisin que merece especial mencin es la sentencia T-760 de
2008 con la cual la Corte Constitucional tutel los derechos fundamentales a la salud
de multiplicidad de usuarios del servicio de salud quienes eran vctimas de las acciones y omisiones, tanto de operadores privados de la prestacin del servicio de salud
como de los agentes estatales encargados de la vigilancia y control de dicha actividad.
En esa ocasin el alto tribunal llev acabo un minuncioso examen del funcionamiento del servicio ante las reiterada queja de los usuarios de la salud, estableci los casos
de violacin de sus derechos fundamentales a la salud y a la integridad personal y
orden una extensa serie de medidas para superar el estado de cosas inconstitucional
generado por el alto incumplimiento de los mandatos constitucionales y legales.41
2.1.3 Un examen general de la jurisprudencia constitucional sobre derechos
sociales en Colombia muestra un claro uso de las acciones constitucionales de control
normativo abstracto (accin de inconstitucionalidad) y de control concreto de constitucionalidad (accin de tutela) para impedir retrocesos en la realizacin de los derechos fundamentales en general y de los derechos sociales en particular. Tal uso lo he
denominado estrategia de resistencia constitucional.42 La resistencia constitucional,
a diferencia de la civil que involucra un desafo a la legalidad, consiste en hacer uso
de los mecanismos que la misma constitucin otorga a los ciudadanos para garantizar
la precedencia de sus derechos fundamentales sobre otros bienes pblicos, intereses
generales u objetivos sociales. Las sentencias de constitucionalidad que protegieron a
los deudores de vivienda y ordenaron la expedicin de una nueva legislacin para el
financiamiento de la vivienda a largo plazo;43 la sentencia que declar la inconstitucionalidad de una reforma legal al rgimen tributario por desconocer el derecho al
mnimo vital de la poblacin ms pobre;44 la sentencia de tutela que protegi a la
poblacin desplazada45 o la que asegur el derecho al mnimo vital de los recicladores46 son una buena muestra de cmo se ejerce la resistencia constitucional por va de
41
42
43
44
45
46
392
Un calificado comentario a esta sentencia se encuentra en A. E. Yamin y O. Parra, How do Courts set
Health Policy? The case of the Colombian Constitucional Court, en: PLoS Med 6(2): e1000032.doi:10.
1371/journal.pmed.1000032.
R. Arango, op. cit., nota 30, pp. 71-78; M.P. Saffon, op. cit., nota 28.
Corte Constitucional Colombiana, sentencias C-700 de 1999 y C-747 de 1999.
Corte Constitucional Colombiana, sentencia C-776 de 2003.

la jurisdiccin sin con ello subvertir el orden jurdico ni desconocer el principio de

separacin del poder pblico y el principio democrtico.
2.2. Destacados tericos han puesto de presente y desarrollado lo que llaman una
proteccin de mltiples niveles de los derechos humanos y fundamentales, en particular los derechos sociales.47 La idea que se esconde detrs de esta garanta plural,
coordinada y escalonada es disear estrategias para optimizar la proteccin jurdica y
poltica de estos derechos. El uso de todos los mecanismos de proteccin de derechos
sociales a nivel nacional, regional y universal exige un conocimiento detallado no slo
del Derecho Internacional de Derechos Humanos (incluidas las directivas, observaciones y recomendaciones de los organismos encargados), del derecho constitucional
comparado, en particular la jurisprudencia constitucional, as como del contexto de la
realidad nacional, regional y mundial
2.2.1 La integracin de los tres niveles de proteccin nacional, regional e universal permite un enriquecimiento mutuo mediante los progresos en alguno de los
niveles, una creciente convergencia de los mecanismos de garanta y una expansin
de las posibilidades de accin de los actores sociales y de los titulares de derechos.48
Experiencias vividas por grupos defensores de derechos humanos con el litigio estratgico,49 as como con la internacionalizacin de los estndares de derechos humanos
y fundamentales,50 muestran cmo la integracin de los mltiples niveles de garanta
de los derechos sociales no slo es posible sino deseable.
2.2.2 Para el anterior desarrollo es de fundamental importancia la creacin de
una doctrina iberoamericana en derechos sociales. En este punto no cabe sino saludar
con gran beneplcito la iniciativa adoptada por el Instituto-Max-Planck de Derecho
Internacional Pblico y de Derecho Comparado, bajo la direccin de los profesores,
doctores Armin von Bogdandy y Rdiger Wolfrum, apoyados entre otros por la investigadora Mariela Morales Antoniazzi, encargada del rea Iberoamericana.
3. Un peligro latente que se esconde tras el discurso de los derechos sociales consiste en la desmovilizacin social por va del neo-populismo latino. Las experiencias
del Peronismo y del Fujimorismo no estn lejanas. Actualmente el continente sufre
47
48
49
50
Ver supra nota 20.

Sobre el particular es importante mencionar el libro R. Gargarella et al. (eds.), Courts and Social
Transformation in New Democracies: an Institutional Voice for the Poor?, Aldershot, 2006. En la misma
direccin pero en sentido ms prctico: International Commission of Jurists, Courts and the Legal
Enforcement of Economic, Social and Cultural Rights. Comparative experiences of justiciability, en:
Human Rights and the Rule of Law Series: No. 2, Geneva 2008. Una gua prctica para la defensa judicial
de los derechos sociales en el sistema interamericano se encuentra en T. Melish, La proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Manual para la
presentacin de casos. New Haven/Quito 2003. Otros manuales de gran valor para la defensa de derechos
humanos en general y de derechos humanos sociales en particular pueden consultarse en: M. Seplveda et
al., Universal and Regional Human Rights Protection. Cases and Commentaries, Costa Rica 2004.
Una organizacin no gubernamental que ha promovido el litigio estratgico en materia de derechos sociales es CEJIL. Para consultas visitar la pgina su web (http://www.cejil.org).
M. Sepulveda et al., Human Rights Reference Handbook, Costa Rica 2004.
393
Rodolfo Arango
bajo la democracia meditica instaurada autoritariamente por los presidentes

Chavs y Uribe. Mandatarios que se aferran al poder pretenden institucionalizar prcticas de clientelismo y de entrega de recursos estatales a personas y a poblaciones
segn el arbitrio del presidente de turno. Claramente tales prcticas desvirtan los
principios de Estado social de derecho, de dignidad humana y de igualdad. Por otra
parte, los avances de la doctrina del libre mercado sin restricciones (neoliberalismo)
y el desmonte del Estado social de derecho ante las presiones de la competencia econmica, han contribuido negativamente al retroceso de los derechos sociales,51 como
positivamente al crecimiento de los movimientos sociales que propugnan por la efectiva realizacin de los derechos sociales de todos.
La movilizacin social emplea diferentes estrategias para alcanzar su objeto. Por
ejemplo, en Colombia se adelanta por iniciativa de un numeroso grupo de ciudadanos
un proyecto de referendo para preguntarle al pueblo si est de acuerdo en que el acceso al agua potable debe ser reconocido como derecho fundamental y un contenido
mnimo vital de agua debe ser asegurado constitucionalmente en forma gratuita a toda
persona, impidiendo su comercializacin. En el pas, grupos de ciudadanos tambin se
han organizado para iniciar una campaa nacional contra el hambre, un movimiento
nacional de la salud y una asociacin nacional de deudores del sector financiero. Estas
iniciativas recientes contrastan con una larga tradicin de lucha de sectores oprimidos y discriminados de la sociedad representados en organizaciones sociales para la
defensa de los derechos laborales y de los derechos indgenas, de la poblacin afroamericana y de la poblacin LGTB (lesbianas, gay, transexuales y bisexuales).
4. Finalmente estrategias econmicas y culturales que favorezcan una mayor y
mejor (re)distribucin econmica se topan en la prctica con factores adversos, entre
ellos una situacin prolongada de violencia; la existencia de intereses reales y poderes
de facto en la sociedad renuentes al cambio social; una incipiente industrializacin del
pas, con una economa extractiva de recursos naturales (renovables y no renovables)
y empleos poco intensivos en mano de obra; un bajo nivel educativo de la poblacin;
desercin escolar y universitaria o deficiente calidad de la educacin. Particularmente
grave resulta la creciente dependencia frente a pases extranjeros (como Estados
Unidos que apoya la lucha contra las drogas pero a la vez la lucha contraguerrillera).
La realidad de pobreza y desigualdad no es muy diferente para la mayora de los
pases hermanos. Se hace cada da ms importante la integracin de los pases latinoamericanos con miras a alcanzar el objetivo comn de crecimiento econmico con
equidad. El derecho pblico, y no slo el privado, tiene en este propsito gran peso.
El hecho de compartir casi en su totalidad una sola lengua, el castellano, constituye
una apreciable ventaja frente a la Comunidad Europea.
Prioritarios para los prximos aos son el diseo y la ejecucin de polticas pblicas para enfrentar las problemticas que impiden la realizacin de los derechos socia51
394
M. E. Crdenas, Justica pensional y neoliberalismo. Un estudio de caso sobre la relacin entre derecho y
economa, Bogot 2004.

les. Estudios de expertos como El Conflicto, callejn con salida,52 o como

Colombia: Dilogo pendiente. Documentos de poltica pblica para la paz,53 suministran numerosos elementos para tal fin. En especial, la perspectiva del desarrollo
humano planteada con la participacin de todos los actores sociales destinatarios de
las polticas pblicas, as como una visin de los problemas sociales a la vez histricamente fundada e imaginativa y cientficamente estructurada para encontrar soluciones a los mltiples problemas que impiden la realizacin plena de todos los derechos
humanos, permiten guardar esperanzas de un futuro mejor. Una buena muestra de
que la inteligencia con algo de voluntad poltica permite enfrentar viejos y complejos
problemas sociales es la sentencia de la Corte Constitucional de Colombia54 en la que
se adopta una amplia serie de medidas para tutelar a los millones de habitantes desplazados forzadamente como consecuencia de la accin de los grupos armados ilegales. En la mencionada decisin judicial, as como en los autos de cumplimiento de la
sentencia, se disea, ordena y vigila la poltica pblica de desplazamiento interno, se
involucra a la sociedad civil en el monitoreo y control de su ejecucin, se protege en
forma prioritaria a las personas o a los grupos especialmente desfavorecidos y se
emplean criterios de cumplimiento sensibles a las diferencias de gnero, edad, cultura, identidad tnica y dems diferencias constitucionalmente relevantes.55
V. Conclusiones
La globalizacin econmica, el aumento de la desigualdad y la pobreza en el
mundo arrojan sombras y dudas sobre las posibilidades de una realizacin integral de
los derechos humanos y fundamentales. La actual crisis econmica, sobre la cual an
se desconocen sus causas y sus efectos, presenta problemas adicionales para la satisfaccin de los derechos sociales entendidos como verdaderos derechos fundamentales.
La situacin de los pases latinoamericanos en materia de realizacin de los derechos sociales presenta un panorama an ms oscuro que en los pases desarrollados.
La dependencia econmica, el incipiente nivel de industrializacin de los pases del
sur, las desigualdades en el poder de negociacin comercial frente a potencias extranjeras y los devastadores efectos sobre la poblacin ms pobre de las polticas econmicas neoliberales acrecientan el desafo para los derechos sociales.
No obstante todo lo anterior, tambin existen avances importantes a diversos
niveles, sea poltico, jurdico o social, que permiten sealar posibles sendas para resol52
53
54
55
Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
Bogot 2003.
Op. cit., nota 9.
Sentencia T-025 de 2004, Magistrado Ponente Manuel Jos Cepeda Espinosa.
Para una evaluacin acadmica del cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, ver entre otros los artculos de J. Cepeda, The Constitutional Protection of Internal Displaced Persons y C. E. Reales, Design and
Implementation of the Orders Imparted in Decision T-025 of 2004: An Assessment of the Process, ambos
artculos en: R. Arango (ed.), Internal Displacement in Colombia, Brookings Institute (en prensa).
395
Rodolfo Arango
ver las diferentes problemticas que se ciernen sobre los derechos sociales. El voto de
confianza hacia el derecho constitucional (comparado), la doctrina y la jurisprudencia
de los organismos y tribunales nacionales e internacionales, as como el aumento de la
sensibilidad en la doctrina jurdica sobre la pobreza, la exclusin y la inequidad, permiten vislumbrar nuevos campos de investigacin, con importantes aplicaciones en el
diseo, en la ejecucin y en el control de las polticas pblicas de derechos sociales.
La principal conclusin de este corto estudio puede formularse con ayuda de una
comparacin: mientras que la historia es fuente de conocimiento y de accin para el
poltico, el derecho, internacional y constitucional comparado, de los derechos fundamentales es fuente de conocimiento y de accin para estadistas y reformadores que buscan por medio del derecho construir las condiciones que permitan la aclimatacin y la
permanencia de la paz, as como una vida digna y plena en oportunidades para todos.
Las perspectivas de futuro para los derechos sociales, y con ellos para millones
de personas excluidas y condenadas a vivir con miedo por no poder salir de la trampa
de la pobreza, dependen de un uso ptimo e inteligente de diversas estrategias, tanto
polticas, sociales, jurdicas y econmicas, con miras a realizar efectivamente los derechos humanos en contextos desventajosos por ausencia del diseo institucional adecuado, por la falta de voluntad poltica y por la carencia de un trabajo intelectual
constante e imaginativo para resolver los problemas sociales56 que aquejan el abigarrado y complejo mundo actual.
56
396
En este contexto es imprescindible recordar la concepcin de democracia de John Dewey. Para el filsofo
americano la democracia es la condicin previa para la aplicacin plena de la inteligencia a la solucin de
los problemas sociales. Ver Hilary Putnam, Cmo renovar la filosofa, Madrid 1994, p. 247.
Emergencia y Consolidacin de un Derecho

Americano de los Derechos Humanos
Gonzalo Aguilar Cavallo1
Sumarioo: I. Introduccin II. Emergencia y consolidacin del Derecho Americano de los Derechos Humanos III. La
influencia del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos sobre los rdenes nacionales y sus
interacciones IV. Conclusiones
I. Introduccin
Una de las caractersticas ms notables del proceso democratizador latinoamericano, es la simetra entre la transicin a la democracia de los aos 80 y 90 y de normalidad constitucional, y la aceptacin por parte de los pases de la regin, de la jurisdiccin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Corte
IDH). Esto ltimo resulta de la ms alta relevancia ya que el sometimiento de un
Estado al escrutinio de un rgano jurisdiccional internacional en cuanto al cumplimiento de los derechos humanos en la jurisdiccin de dicho Estado, representa una
demostracin patente y relevante de la madurez y solidez democrtica constitucional
de ese Estado. En este sentido, se puede expresar que se entiende por sociedad democrtica aquella que funciona sobre la base de la divisin de poderes y cuyo eje principal lo constituyen los derechos fundamentales o derechos humanos.2 As, el sistema
interamericano de promocin y proteccin de los derechos humanos en particular, se
erige como un catalizador del nivel de cumplimiento, por parte de los Estados, de los
derechos humanos garantizados en sus propias Constituciones, las cuales contienen
la ventana por donde ingresa el haz de luz del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos (en adelante, el DIDH). Esta apertura, ampliacin y optimizacin
de los derechos humanos a travs del DIDH, refuerza la ya consolidada posicin de
estos en el Derecho Constitucional contemporneo.
En este sentido, Biaggini ha destacado la creciente importancia que ha jugado el
Derecho Internacional en relacin con el Derecho Constitucional, cuando ha sealado que [d]esde el final de la Segunda Guerra Mundial, el Derecho internacional
alcanza en la solucin de los problemas del presente, que ya no se paran en su mayora en las fronteras nacionales, un enorme incremento de su significacin. Sin embargo, parece exagerado, hoy, hablar de una verdadera disolucin de la estatalidad o de
1
Profesor de Derecho Internacional Pblico y Derechos Humanos de la Universidad de Talca, Doctor en

Derecho, MA en Relaciones Internacionales, LLM en Derechos Humanos y Derecho Humanitario. gaguilar@utalca.cl.
Feddersen Martnez, Mayra: Responsabilidad civil y actividad periodstica en Chile, en Cuadernos de
Anlisis Jurdicos, IV, 2008, pp. 71-94, especialmente, p. 71.
397
la Constitucin, si bien los concretos Estados y sus estructuras constitucionales no

dejan de ser afectados por este proceso. La soberana en el sentido clsico ya no corresponde a los Estados constitucionales iusinternacionalmente vinculados de formas
diversas.3 A este ltimo respecto, Ferrajoli ha sealado que en la historia de las relaciones internacionales con la institucin de la ONU y de las cartas internacionales de
derechos humanos, se produjo una ruptura de las que hacen poca. La ruptura de ese
Ancien Rgime internacional nacido hace tres siglos de la paz de Westfalia, fundado
en el principio de la soberana absoluta de los Estados y que fue a quebrar con la tragedia de las dos guerras mundiales.4
Con todo, sobre el carcter angular de los derechos humanos en el Derecho
Constitucional comnmente denominados derechos fundamentales en esta disciplina- se debe sealar que sta no es una idea novedosa. En efecto, Smend haba sealado ya en 1928 que los derechos fundamentales representan la norma que rige a la
Constitucin, la legislacin y la Administracin y adems que la legitimidad que
proporciona el sistema de los derechos fundamentales constituye una definicin del
ordenamiento jurdico positivo y (sic) una de las principales tareas del derecho consiste en concretar el tipo y el grado de legitimidad que posee un ordenamiento jurdico positivo.5 Por otra parte, tal como ha sealado Perez Luo, [n]o es tampoco ocioso recordar que el clebre art. 16 de la Declaracin de los derechos del hombre y del
ciudadano de 1789, considerada como uno de los textos fundacionales del Estado de
derecho, proclamaba: toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni la separacin de poderes establecida carece de Constitucin. El Estado de
derecho es, a tenor de ello un Estado constitucional, pero no todo Estado que posee
una Constitucin es un Estado de derecho.6 En este sentido y respecto de los derechos fundamentales, resulta muy asertivo cuando Ferrajoli seala que [e]l paradigma
de la democracia constitucional no es otro que la sujecin del derecho al derecho, y
nosotros precisaramos, la sujecin del Derecho a los derechos.7
Amrica Latina ha experimentado interesantes avances y tambin retrocesos en
su evolucin poltica-constitucional de las ltimas tres dcadas. Sin embargo, uno de
los aspectos que merece mayor atencin son los procesos constituyentes que han
experimentado recientemente Venezuela, Ecuador y Bolivia, y podran experimentar
otros pases de la regin. Estos procesos han trado como consecuencia, nuevas constituciones con un grado avanzado de reconocimiento y desarrollo de los derechos
3
4
5
6
398
Biaggini, Giovanni: La idea de constitucin: nueva orientacin en la poca de la globalizacin?, en

Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, nm. 7, 2003, pp. 43-75, especialmente, p. 51.
Ferrajoli, Luigi: Derechos y Garantas. La ley del ms dbil. Trotta, Madrid, 1999, p. 55.
Smend, Rudolf: Constitucin y Derecho Constitucional. Traduccin de Jos Mara Beneyto Prez. Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, pp. 231 y 233.
Prez Luo, Antonio-Enrique: Estado constitucional y generaciones de derechos humanos, en Corte
I.D.H.: Liber Amicorum Hctor Fix-Zamudio, Volumen II, Corte Interamericana de Derechos Humanos,
San Jos, 1998, pp. 1241-1264, especialmente, p. 1255.
Ferrajoli, Luigi: Derechos y Garantas. La ley del ms dbil. Trotta, Madrid, 1999, p. 52.
Emergencia y Consolidacin de un Derecho Americano de los Derechos Humanos
humanos, en particular, de los derechos econmicos, sociales y culturales (en adelante, DESC), configurndose as, desde una perspectiva formal, como constituciones
progresistas y muy avanzadas incluso a nivel mundial- en esta materia. Por supuesto, en trminos simples, el problema es que mientras en otros pases que han alcanzado un avanzado estado de cumplimiento de los DESC, ello se ha logrado sin necesidad
de una reforma a la constitucin y muchas veces con simples y escuetas elaboraciones
de principios sociales generales contenidos en sus cartas fundamentales, en Amrica
Latina, incluso mediante reformas constitucionales y amplios desarrollos normativos,
ni an as se obtiene que los Estados en la prctica, en el cotidiano constitucionalcumplan y satisfagan plenamente los DESC.
Dicho de otro modo, de manera predominante, en Amrica Latina, el problema
ms acuciante es la brecha de implementacin y el del goce efectivo de los derechos
humanos sin distincin alguna. En consecuencia, podemos enfrentarnos a
Constituciones que contengan un amplio catlogo de derechos, sin que estos derechos
sean efectivamente respetados y susceptibles de tutela en la prctica, y en este aspecto,
se podran denominar Cartas Fundamentales semnticas. En este sentido, podemos
referirnos a la tipologa de las Constituciones desarrollada por Loewenstein, quien
opone las Constituciones normativas, aquellas que son efectivamente vividas por destinatarios y detentadores del poder, necesitando un ambiente nacional favorable para
su realizacin, a las Constituciones semnticas, que son una especie de disfraz retrico de unas realidades del todo ajenas a las formas normativas constitucionales.8
Nosotros pretendemos abordar la interrogante de si, como consecuencia de la
evolucin poltico, social e institucional de Amrica Latina en las ltimas tres dcadas, y producto de la interaccin del sistema de proteccin interamericano de derechos humanos y de sus rganos con los Estados y sus ordenamientos, ha surgido, aun
de manera emergente, un cuerpo comn de principios y reglas que es compartido por
los Estados Latinoamericanos. Nuestro planteamiento es que, al menos de manera
incipiente, comienza a consolidarse lo que podra denominarse un Derecho
Americano de los Derechos Humanos (en adelante, el DADH).
En este momento, conviene precisar, como una cuestin metodolgica, que
nosotros hemos concentrado el rea geogrfica de referencia a los pases
Latinoamericanos. Ahora bien, se excluye de esta hiptesis y, por tanto, del presente
anlisis al mundo americano anglosajn, vale decir, Estados Unidos y Canad y los
pases angloparlantes del Caribe. Esta eleccin se ha hecho pensando que estos pases
comparten races histricas, sociales y culturales en gran medida- comunes y que,
adems, tienen una visin y una aproximacin a los derechos humanos compartida.
Por lo tanto, cuando en este trabajo se hable del Derecho Americano de los Derechos
8
Loewenstein, Karl: Teora de la Constitucin. Trad. Cast. de Alfredo Gallego Anabitarte, Ariel, Barcelona,
2 ed., 3 reimp., 1983, pp. 217 y 219.
399
Humanos, debe entenderse efectuada dicha referencia al grupo de pases y los rdenes jurdicos que se han mencionado.
Este estudio se encuentra dividido en dos partes principales, la primera abordar el desarrollo del proceso de emergencia del DADH y los rasgos o caractersticas
principales de este orden jurdico y, con posterioridad, se examinar la influencia e
interaccin del sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos
humanos sobre los rdenes nacionales, como elemento principal en el surgimiento de
este DADH.
II. Emergencia y consolidacin del Derecho Americano de los

Derechos Humanos
Para la verdadera creacin y consolidacin de un Derecho Americano de los
Derechos Humanos, es necesario superar la separacin que como se ha visto es primordialmente conceptual y poltica- entre derechos fundamentales y derechos humanos, y reconocer que existe un slo orden jurdico unitario y coherente- de los derechos humanos, y que este orden jurdico es el mismo para el individuo, los grupos y
pueblos, ya sea que se encuentren al interior de la jurisdiccin y esfera de accin de
la Constitucin o sujetos al mbito de accin del Derecho Internacional. Como hemos
dicho, los Estados pueden tener especificidades en materia de derechos humanos,
frente al Derecho Internacional, representando de esta manera, Derecho
Constitucional y Derechos Internacional, dos trenes, pero con el objeto de mantener
la unidad y coherencia del sistema, ambos trenes deben correr por el mismo riel, esto
es, el Derecho de los Derechos Humanos y, en el mbito americano, el DADH.
En este contexto, sobre la progresiva penetracin y compenetracin del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos con el orden constitucional, Biaggini ha
sealado que [f]unciones que hasta ahora la Constitucin nacional cumpla ella sola
ms o menos proteccin de las libertades, garanta de la paz, limitacin del poder,
etc son prolongadas cada vez ms a escala supraestatal en forma de agrupaciones de
Derecho Internacional y de organizaciones internacionales y supranacionales. Casi se
intenta hablar de una outsourcing parcial de funciones constitucionales. La
Constitucin, a la que frecuentemente se califica como introvertida, se vuelve hacia
fuera. La Constitucin se hace ms internacional y el Derecho Internacional se hace
ms constitucional.9
En el caso del continente americano, este Derecho de los Derechos Humanos ha
ido forjndose, moldendose y consolidndose, como se ver a continuacin, a raz del
surgimiento del sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos
humanos, de la actividad de sus rganos y de la interaccin con los ordenamientos
9
400

Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, nm. 7, 2003, pp. 43-75, especialmente, pp. 53-54.
estatales, primordialmente, a travs de la interactividad con el orden constitucional y

la jurisdiccin constitucional de los Estados.
1. Forjamiento
Toda esta normativa correspondiente al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos ha penetrado con fuerza el orden interno de los Estados, permeando y, a su
vez, empapando el Derecho Constitucional sus valores, principios y espritu y generando, desde la perspectiva de los derechos humanos, una unidad jurdica coherente
protectora del individuo, de los grupos y pueblos.10 En este contexto, tal como lo ha
afirmado el Tribunal Constitucional chileno, todos los valores, principios y normas
articulados en [la Constitucin] gozan de la supremaca que caracteriza a tal ordenamiento jurdico-poltico.11 Esto es lo que algunos autores han denominado la internacionalizacin del Derecho Constitucional.12
As, el Derecho de los Derechos Humanos en el orden interno de los Estados,
se compone hoy, de la confluencia enriquecedora entre el Derecho Internacional y el
Derecho Constitucional.13 El profesor Martn-Retortillo lo ha dicho claramente cuando se refiere a la actual realidad de los derechos humanos, esa especie de polfona
propia de la pluralidad de fuentes.14 En otras palabras, desde la perspectiva de los
10
11
12
13
14
El reconocimiento explcito, por parte de nuestra ms elevada instancia jurisdiccional constitucional, del
carcter sistemtico de nuestra tabla de derechos fundamentales deja abierta la consideracin de importantes cuestiones [] La Constitucin (sic), como norma suprema de un Estado de derecho desarrollado,
al apelar a la nocin de ordenamiento jurdico no hace sino reconocer que el conjunto de reglas que integran su Derecho positivo objetivo responde a los principios bsicos de: unidad, plenitud y coherencia.
Prez Luo, Antonio-Enrique: Dogmtica de los derechos fundamentales y transformaciones del sistema
constitucional, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 20, 2007, pp. 495-511, especialmente, p. 498.
Tribunal Constitucional de Chile: Requerimiento de inplicabilidad deducido por Silvia Pea Wasaff respecto del artculo 38 ter de la Ley N 18.933, conocida como Ley de Isapres, en recurso de proteccin contra
Isapre ING Salud S.A., Rol de Ingreso N 4972-2007,de la Corte de Apelaciones de Santiago. Rol N 9762007. Sentencia de fecha 26 de junio de 2008, par. 25.
Hoy da es posible constatar todo un proceso de internacionalizacin e integracin progresiva del sistema
de derechos fundamentales en los diferentes ordenamientos nacionales. lvarez Conde, Enrique y Tur
Ausina, Rosario: Los derechos en el constitucionalismo: tipologa y tutela multilevel, en Teora y
Realidad Constitucional, nm. 20, 2007, pp. 231-276, especialmente, p. 232; Vid. Aguilar Cavallo, Gonzalo:
La internacionalizacin del Derecho Constitucional, en Estudios Constitucionales, Ao 5, nm. 1 (2007),
pp. 223 a 281
[] a partir del presente deber acomodar su ptica de enfoque hacia unos ordenamientos jurdicos policntricos. Esta nueva perspectiva metodolgica para asumir el significado actual de los sistemas jurdicos,
denuncia la crisis del iuspositivismo kelseniano. Impone sustituir la imagen piramidal, es decir, jerarquizada del orden normativo, por un horizonte en el que la totalidad del sistema se obtendr por la interseccin
de una pluralidad de estructuras normativas, de procedencia heterognea y que hacinadas formarn un
panorama del ordenamiento jurdico bastante parecido a una bveda. Prez Luo, Antonio-Enrique:
Dogmtica de los derechos fundamentales y transformaciones del sistema constitucional, en Teora y
Realidad Constitucional, nm. 20, 2007, pp. 495-511, especialmente, p. 510.
Martn-Retortillo Baquer, Lorenzo: Vas concurrentes para la proteccin de los derechos humanos.Thomson-Civitas, Navarra, 2006, p. 46.
401
derechos fundamentales, y en el mbito americano, el Derecho Constitucional corresponde o debera corresponder al Derecho Americano de los Derechos Humanos. Por
lo tanto, se ha superado, aquella vieja concepcin de que los derechos fundamentales nacen con la Constitucin y se acaban con la Constitucin.15
Tambin ha dado cuenta de este cambio radical de paradigma el profesor Prez
Luo, aun cuando en un sentido ligeramente distinto. En efecto, el profesor espaol
ha sealado que Si hasta el presente la teora jurdica iuspositivista haba padecido un
exceso de concentracin en un punto de gravitacin nico y jerrquico (Grundnorm),
hacia el cual se hacan converger todos los procesos normativos, a partir del presente
deber acomodar su ptica de enfoque hacia unos ordenamientos jurdicos policntricos. Esta nueva perspectiva metodolgica para asumir el significado actual de los sistemas jurdicos, denuncia la crisis del iuspositivismo kelseniano. Impone sustituir la
imagen piramidal, es decir, jerarquizada del orden normativo, por un horizonte en el
que la totalidad del sistema se obtendr por la interseccin de una pluralidad de
estructuras normativas, de procedencia heterognea y que hacinadas formarn un
panorama del ordenamiento jurdico bastante parecido a una bveda.16
Por otra parte, dentro de las razones que se pueden aportar para justificar la conformacin de este Derecho Americano de los Derechos Humanos se encuentran las
siguientes: En primer lugar, experiencias comunes: en la poca de los aos 70 y 80, los
pases del continente americano compartieron, en trminos aproximados, las mismas
experiencias de quiebre constitucional y democrtico, con graves violaciones a los
derechos humanos.
En segundo lugar, procesos polticos y constitucionales similares. Como consecuencia de las experiencias vividas, las reacciones constitucionales y democrticas han
sido, mutatis mutandis, las mismas o similares. En general, el patrn seguido en los
pases del continente fue el mismo. Por una parte, mantenimiento de las bases jurdicas establecidas por los regmenes autoritarios, por otra parte, dificultades para llevar
adelante el procesamiento y juzgamiento de los responsables de las violaciones a los
derechos humanos y, finalmente, apertura hacia un sistema regional de supervisin
jurisdiccional de los derechos humanos.
En tercer lugar, gran actividad del sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos humanos. Sin lugar a dudas que el sistema interamericano de
promocin y proteccin de los derechos humanos se consolid en la dcada de los
aos 90. Diversos Estados del continente aceptaron su jurisdiccin obligatoria y enriquecieron su doctrina y jurisprudencia constitucional con las enseanzas de la Corte
IDH, rgano jurisdiccional internacional que se configura como el supremo intrprete regional en materia de derechos humanos. Este ltimo es un patrn comn, que se
15
16
402
Cruz Villaln, Pedro: Formacin y Evolucin de los Derechos Fundamentales, en Revista Espaola de
Derecho Constitucional, Ao 9. nm. 25 (1989), pp. 35-62, especialmente, p. 41.
constitucional, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 20, 2007, pp. 495-511, especialmente, pp. 510-511.
presenta con mayor o menor intensidad en los distintos pases de Amrica Latina. Con
todo, aun cuando este patrn se revele, en algunos Estados, ser de baja intensidad, es
un hecho que las sentencias de la Corte IDH y sus enseanzas y jurisprudencia estn
presentes en las experiencias constitucionales y en la jurisprudencia constitucional de
los pases de la regin.17
Finalmente, creciente interaccin y sinergia entre la Corte IDH y las instituciones constitucionales y democrticas de los Estados americanos. Luego de un inicio
complejo en cuanto a la relacin entre la Corte IDH y los Estados, hoy en da se puede
argumentar que existe un verdadero dilogo entre la Corte IDH y sus enseanzas y los
rganos de los Estados, en particular, con la justicia ordinaria y constitucional, aunque muchas veces no muy fluido o desprovisto de obstculos. Este dilogo entre el
juez interamericano y el juez constitucional resulta singularmente relevante en la
construccin coherente y uniforme de este verdadero corpus iuris interamericano que
nosotros hemos denominado el Derecho Americano de los Derechos Humanos.
17
Por ejemplo, para el caso Argentino, vid. Simn, Julio Hctor y otros Corte Suprema de Justicia de la
Nacin (CS) -2005-06-14 Fallos: 328:2056; Para el caso de Per, el Tribunal Constitucional ha sealado
que Para la resolucin del caso es oportuno recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos
ha tenido oportunidad de condenar y sancionar a Estados que han ratificado la Convencin Americana de
Derechos Humanos por permitir que sus mximos rganos jurisdiccionales electorales se encuentren exentos de un control jurisdiccional frente a aquellas decisiones que contravengan los derechos fundamentales
de las personas. En efecto, en el Caso Yatama vs. Nicaragua, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
sostuvo que : Si bien la Constitucin de Nicaragua ha establecido que las resoluciones del Consejo Supremo
Electoral en materia electoral no son susceptibles de recursos ordinarios o extraordinarios, esto no significa que dicho Consejo no deba estar sometido a controles judiciales, como lo estn los otros poderes del
Estado. Las exigencias derivadas del principio de independencia de los poderes del Estado no son incompatibles con la necesidad de consagrar recursos o mecanismos para proteger los derechos humanos.
Independientemente de la regulacin que cada Estado haga respecto del rgano supremo electoral, ste
debe estar sujeto a algn control jurisdiccional que permita determinar si sus actos han sido adoptados al
amparo de los derechos y garantas mnimas previstos en la Convencin Americana, as como los establecidos en su propia legislacin, lo cual no es incompatible con el respeto a las funciones que son propias de
dicho rgano en materia electoral. Este control es indispensable cuando los rganos supremos electorales,
como el Consejo Supremo Electoral en Nicaragua, tienen amplias atribuciones, que exceden las facultades
administrativas, y que podran ser utilizados, sin un adecuado control, para favorecer determinados fines
partidistas. En este mbito, dicho recurso debe ser sencillo y rpido, tomando en cuenta las particularidades del procedimiento electoral. Por todo lo expuesto, la Corte concluye que el Estado viol el derecho a la
proteccin judicial consagrado en el artculo 25.1 de la Convencin Americana. Tribunal Constitucional
de Per: Caso Colegio de Abogados del Callao (demandante) c. Congreso de la Repblica (demandado). Rol
00007-2007-PI/TC. Resolucin del 19 de Junio de 2007; Para el caso de Chile, se ha indicado en el Informe
entregado al Consejo de Derechos Humanos para el Examen Peridico Universal, que De acuerdo a la
reforma introducida al Art. 5 inciso 2 de la Constitucin, ya mencionada, los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de derechos humanos tienen rango constitucional. As se ha reconocido
por los propios tribunales internos, los cuales han recurrido a la normativa internacional para fundamentar
sus fallos. Cabe mencionar que la Corte Suprema ha citado el fallo de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el Caso Almonacid, reafirmando que la prohibicin de crmenes de lesa humanidad es una
norma de ius cogens. Informe nacional de Chile presentado de conformidad con el prrafo 15 a) anexo a
la resolucin 5/1 del Consejo de Derechos Humanos. Doc. N.U. A/HRC/WG.6/5/CHL/1, de fecha 16 de
febrero de 2009, par. 18; Vid. Corte Suprema: Secuestro calificado de Ricardo Troncoso Muoz y otros.
Causa Rol N 3452-06. Sentencia de fecha 10 de mayo de 2007.
403
Adems, este Derecho Americano de los Derechos Humanos tiene en s mismo una
virtualidad propia de los derechos humanos, cual es asegurar el principio democrtico de no discriminacin en el sentido que todos los individuos, grupos y pueblos de
Amrica, tendran asegurado, al menos, un estndar bsico de respeto y goce de los
derechos humanos. En esta construccin del Derecho Americano de los Derechos
Humanos, el Derecho Constitucional -del Estado democrtico y comunitario del tercer milenio- juega un rol clave.
2. Principales caractersticas y elementos que lo componen

El Derecho Americano de los Derechos Humanos posee una normativa determinada, una comunidad de destinatarios definida y rganos (cuasi-jurisdiccionales y
jurisdiccionales) de supervisin y control, lo cual modela y confirma la existencia de
este corpus iuris.
Desde el punto de vista de la normativa que lo compone, se pueden mencionar
los instrumentos regionales de derechos humanos, empezando por la Carta de la
Organizacin de Estados Americanos (en adelante, la OEA) en cuyo prembulo se
seala que los pueblos de Amrica estn [s]eguros de que el sentido genuino de la
solidaridad americana y de la buena vecindad no puede ser otro que el de consolidar
en este Continente, dentro del marco de las instituciones democrticas, un rgimen
de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre.18 Adems, por supuesto, la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, complementada con el Protocolo de San Salvador y otros instrumentos jurdicos regionales. A estos instrumentos vinculantes, hay que sumar otros
no vinculantes al menos en cuanto tales- tales como la Declaracin Americana de
Derechos y Deberes del Hombre (en adelante, la DADDH), cuyo prembulo ya en
1948, adelantaba el surgimiento, en cierne, de este Derecho Americano de los
Derechos Humanos, al sealar que la proteccin internacional de los derechos del
hombre debe ser gua principalsima del derecho americano en evolucin.19
Luego, desde la perspectiva de la comunidad a la que rige, el Derecho Americano
de los Derechos Humanos tiene como destinatario general todos los individuos, grupos y pueblos que se encuentren dentro de la jurisdiccin de alguno de los Estados
miembros de la OEA.
Finalmente, desde la ptica de los rganos de supervisin (jurisdiccionales y
cuasi-jurisdiccionales), los derechos humanos en Amrica son supervisados por dos
rganos. En primer lugar, por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (en
18
19
404
Prembulo de la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, suscrita en Bogot en 1948 y reformada por el Protocolo de Buenos Aires en 1967, por el Protocolo de Cartagena de indias en 1985, por el
Protocolo de Washington en 1992, y por el Protocolo de Managua en 1993.
Prembulo de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (aprobada en la Novena
Conferencia Internacional Americana), Bogot, Colombia, 1948.
adelante, la CIDH), que posee competencia para conocer de las denuncias de particulares respecto de Estados miembros de la OEA y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante, la Corte IDH) que posee competencia para conocer de
demandas presentadas por la propia Comisin o por los Estados partes contra otros
Estados que han aceptado expresamente su jurisdiccin.
En consecuencia, se puede observar la consolidacin de un Derecho Americano
de los Derechos Humanos, cuyas caractersticas, en trminos muy generales, se
podran esbozar en las siguientes: a) se trata de un derecho dinmico, en permanente
creacin y evolucin. Tal como lo ha sostenido el juez Canado Trindade, al fin y al
cabo, tarde o temprano, an frente a los ms crueles crmenes de Estado, el Derecho
reacciona,20 sobre todo el DADH por su carcter esencialmente vivo y dinmico,
aportando proteccin, reconocimiento y reparacin al ser humano; b) el DADH configura un derecho cuyo fin natural es penetrar e incorporarse en los rdenes jurdicos
internos por la va del Derecho Constitucional de los Estados; c) por esta va de recepcin natural, el Derecho Americano de los Derechos Humanos debiera tender a uniformar los contenidos y la aplicacin de los derechos humanos en los diversos rdenes constitucionales americanos, el cual se configurara como el estndar mnimo en
materia de derechos humanos exigible a los Estados del Continente.21
Por otra parte, esta suerte de umbral mnimo de derechos humanos, que el
Derecho Americano de los Derechos Humanos, por la va del Derecho Constitucional
de los Estados, tiende a asegurar a todos los individuos y grupos de la regin, permitira resolver las chocantes diferencias y discriminaciones que se presentan hoy en da
tanto a nivel intraestatal como a nivel extraestatal.
A nivel intraestatal, el estndar mnimo asegura un respeto homogneo elemental de todos los derechos humanos, esto es, civiles y polticos y adems, econmicos,
sociales y culturales, respecto de todas las capas de la sociedad. De esta manera, en trminos de derechos, se reducira aunque no se eliminara, la abismante diferencia de
desarrollo humano entre las capas de la sociedad, y este ltimo, sera un avance en
relacin con elevados ndices de igualdad y combate a la discriminacin, ya que estara asegurado, al menos, el acceso igualitario de todos a este umbral mnimo.
20
21
Corte I.D.H.: Caso Goibur y otros vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de septiembre de 2006. Serie C No. 153. Voto razonado del juez A. A. Canado Trindade, par. 68, p. 23.
Comparativamente hablando en relacin con el sistema europeo de derechos humanos, la Corte Europea de
Derechos Humanos, argumentando respecto de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea,
ha afirmado que pese a no ser plenamente vinculante, las disposiciones de la Carta se inspiraron esencialmente en las del Convenio Europeo de Derechos Humanos, reconociendo aquella que ste establece estndares mnimos de derechos humanos. Although not fully binding, the provisions of the Charter of
Fundamental Rights of the European Union were substantially inspired by those of the Convention, and
the Charter recognises the Convention as establishing the minimum human rights standards. ECHR: Case
of Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi vs. Ireland (Application no. 45036/98).
Judgment, 30 June 2005, par. 156; Alonso Garca, Ricardo y Sarmiento, Daniel: La Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea. Thomson-Civitas, Navarra, 2006, p. 47.
405
Al mismo tiempo, a nivel extraestatal, la consolidacin de este DADH entendido

como estndar mnimo de los derechos humanos, lo que a su vez implicara, una concepcin elemental comnmente compartida de los derechos del hombre en Amrica,
estimula una suerte de justicia comunitaria, entre los Estados del continente, equiparando o nivelando la situacin de sus miembros, individuos y grupos, en trminos de
derechos humanos, descartando, asimismo, las odiosas diferencias de derechos y, consecuentemente, de desarrollo humano, actualmente persistentes entre las sociedades
de Amrica Latina. En este sentido, como ha sealado Solozabal Echavarra, en la
medida en que los derechos fundamentales definen el status jurdico bsico del individuo, actan como un factor de homogeneizacin de todo el sistema jurdico.22
En suma, el Derecho Americano de los Derechos Humanos se encontrara compuesto de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados del Continente y de
los instrumentos internacionales de derechos humanos que obligan a los Estados de la
regin, particularmente, la CADH, y, adems, la Declaracin Americana de Derechos
y Deberes del Hombre de 1948.
A/ Hacia la concretizacin de tradiciones constitucionales comunes de los

Estados de Amrica Latina
El prembulo de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del
Hombre, deja entrever que este Derecho Americano de los Derechos Humanos se
forja en la confluencia mutuamente enriquecedora entre la proteccin internacional
y las tradiciones constitucionales nacionales comunes, al sealar que los pueblos
americanos han dignificado la persona humana y que sus constituciones nacionales
reconocen que las instituciones jurdicas y polticas, rectoras de la vida en sociedad,
tienen como fin principal la proteccin de los derechos esenciales del hombre y la
creacin de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y
alcanzar la felicidad.23 A este enriquecimiento mutuo que acerca los procesos constitucionales en materia de derechos fundamentales- se refiere Corchete Martn cuando seala que a travs de los tratados internacionales de derechos humanos se produce, dentro de los Estados firmantes, una especie de proceso de integracin a un
mbito superior, en este caso, en materia de derechos fundamentales, que permite
enriquecer las perspectivas nacionales a travs, entre otros mecanismos, de la experiencia fornea.24 Del mismo modo, tal como seala Zarini, est reconocido universalmente que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional
de determinado Estado, sino que se basan en los atributos inherentes a la persona
22
23
24
406
Solozbal Echavarra, Juan Jos: Algunas cuestiones bsicas de la teora de los derechos fundamentales, en
Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), nm. 71, enero-marzo 1991, pp. 87-109, especialmente, p. 88.
Idem.
Corchete Martn, Mara Jos: Los nuevos derechos, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 20 (2007),
pp. 535-556, especialmente, p. 554.
humana, por lo que se justifica una proteccin internacional, de naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho interno de los
Estados americanos, como establece el Prembulo de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos.25
El estndar mnimo americano, determinado por el sistema interamericano de
promocin y proteccin de los derechos humanos, y, en particular, por la actividad de
la Corte IDH e integrado, adems, por las tradiciones constitucionales comunes de los
Estados, debiera incorporarse en las constituciones de los Estados americanos, configurando, a su vez, el estndar constitucional mnimo en materia de derechos humanos del constitucionalismo democrtico y comunitario americano del tercer milenio.
As, parafraseando a Rawls, esta concepcin comn de la justicia de los derechos
humanos constituira la base del modelo de democracia constitucional americana.26
Tomando en cuenta que el ordenamiento del Derecho Americano de los Derechos
Humanos tiene su origen en los instrumentos internacionales de derechos humanos, particularmente, en la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y en la
Convencin Americana de Derechos Humanos, y en las tradiciones constitucionales
comunes de los Estados Latinoamericanos, el contenido de este orden de los Derechos
Humanos se incardina en una cultura de los derechos humanos que no es desconocida en
la regin ni en ninguno de los Estados constitucionales Latinoamericanos.27
As, se puede afirmar la existencia de un parmetro americano de proteccin de
los derechos humanos, comn a todos los Estados Americanos, proveniente de las tradiciones constitucionales comunes y de los instrumentos internacionales de derechos
humanos que los vinculan, particularmente, la DADDH y la CADH, y establecido en
forma viviente da a da a travs de la actividad jurisprudencial de la Corte IDH.28
En este mbito, los derechos fundamentales juegan un rol esencial de uniformacin y homogeneizacin de los estndares de vida y condiciones de vida digna de los
seres humanos del continente americano.
B/ Los instrumentos internacionales de derechos humanos,

especialmente, la CADH
En las ltimas dcadas, se ha apreciado un notable aumento en la cantidad de
ratificaciones de instrumentos internacionales en los pases de Amrica Latina, lo cual
25
26
27
28
Zarini, Helio Juan: Derecho constitucional. Astrea, Buenos Aires, 2 edicin, 1999, p. 435.
Rawls, John: Teora de la justicia. Trad. de Mara Dolores Gonzlez Soler. Ed. Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, Segunda Edicin, 1995, p. 229.
Para un enfoque centrado en Europa, vid. Alonso Garca, Ricardo y Sarmiento, Daniel: La Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unin Europea. Thomson-Civitas, Navarra, 2006, p. 27.
Gonzlez Gonzlez, Rossana: Lmites a la construccin de un orden pblico europeo en materia de derechos fundamentales (A propsito de la sentencia del TJCE Krombach c. Bamberski, de 28 de marzo de
2000), en Revista de Derecho Comunitario Europeo, nm. 8, julio-diciembre 2000, pp. 593-617, especialmente, p. 614.
407
se corresponde con la dinmica propia de la comunidad internacional en el perodo

posterior a la cada del Muro de Berln donde tambin se aprecia, a nivel mundial, un
aumento en la ratificacin de instrumentos internacionales. En este sentido, quizs
vale la pena agregar que tambin se observa un incremento sostenido en el debate y
produccin normativa internacional, ya sea a travs de la realizacin de Conferencias
Internacionales especializadas o Cumbres Regionales o Internacionales de Estados.
Esta mayor produccin y suscripcin de instrumentos internacionales de derechos humanos se ve complementada con un incremento del proceso de incorporacin
estatal de los instrumentos internacionales de derechos humanos, asignndoles en
forma creciente el rango constitucional. Esta confluencia entre Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y Derecho Constitucional de los Derechos Humanos se produce justamente porque ambos rdenes reflejan la regulacin de los derechos que
emanan de la dignidad humana.29 En este sentido, Corchete Martn, ha sealado que,
en definitiva, el Derecho Internacional vendra a completar al Derecho interno, tratando de crear un marco comn en esta materia [derechos fundamentales] de claro
carcter internacional.30
En consecuencia, necesariamente, tanto el orden internacional como el constitucional de los derechos humanos, comparten rasgos comunes. En palabras del profesor Prez Luo, refirindose a la Constitucin Espaola, se desprende de la CE que
nuestros derechos fundamentales constituyen un sistema de valores objetivos dotados
de una unidad de sentido y que representan la suprema expresin del orden axiolgico de nuestra sociedad, as como tambin de la comunidad internacional a la que pertenecemos.31
Por otro lado, los pases de Amrica Latina han reiterado en diversas ocasiones
su compromiso inequvoco por los derechos humanos y por el respeto y apego irrestricto al Derecho Internacional. As, por ejemplo, en la Quinta Cumbre de las
Americas de 2009, los Estados del continente reiteraron su compromiso para proteger y promover los derechos humanos en nuestro Hemisferio, y el fortalecimiento del
sistema interamericano de derechos humanos, con debido respeto a su autonoma e
independencia. Expresamos nuestra voluntad de continuar profundizando el dilogo
constructivo con la participacin de todos sus actores, incluyendo la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en el marco del proceso de reflexin que contribuye al perfeccionamiento,
eficacia, universalizacin y el adecuado financiamiento de los rganos del sistema.32
29
30
31
32
408
Vid. cmo el profesor Ortega Santiago habla de un Derecho Constitucional de los derechos fundamentales.
Ortega Santiago, Carlos: Las nuevas fronteras de los derechos fundamentales en el ordenamiento italiano:
crnica de un lento avance, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 20,2007, pp. 569-582.
Corchete Martn, Mara Jos: Los nuevos derechos, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 20 (2007),
pp. 535-556, especialmente, p. 556.
constitucional, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 20, 2007, pp. 495-511, especialmente, p. 500.
Vid. Declaracin de Compromiso de Puerto Espaa, Quinta Cumbre de las Americas, realizada del 17 al 19
de abril de 2009, en Puerto Espaa, Trinidad y Tobago, par. 83.
Adems, en la Cumbre de San Salvador de 2008, los Jefes de Estado y de

Gobierno reiteraron su compromiso con los principios y propsitos reconocidos en
la Carta de Naciones Unidas, los valores esenciales de la democracia, la promocin y
el respeto de todos los derechos humanos, el fortalecimiento del multilateralismo, el
combate al terrorismo y a la delincuencia transnacional organizada y el rechazo a las
medidas coercitivas unilaterales, contrarias al derecho internacional, los cuales constituyen pilares fundamentales para que las y los jvenes contribuyan como sujetos
activos a la construccin de sociedades basadas en la justicia social, la tolerancia y la
convivencia pacfica.33
Por su parte, en la Declaracin de Santiago (2007), los Jefes de Estado y de
Gobierno ya haban efectuado el compromiso de trabajar por la cohesin social a travs de un pleno respeto de los derechos humanos, cuando sealaron que se comprometen a colaborar estrechamente para colocar en el ncleo central de la agenda
internacional el inters por la cohesin social y la necesidad de alcanzar sociedades
ms inclusivas con pleno respeto a los derechos humanos, as como la promocin de
un entorno internacional favorable a los esfuerzos nacionales e internacionales en
materia de proteccin social y polticas para la superacin de la pobreza, la desigualdad y el hambre en el mundo y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio.34
En forma reiterada, las Constituciones de Amrica han ido incorporando diversas referencias al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, aun cuando, estas
referencias son desiguales o asimtricas entre un Estado y otro. La mayora de las
Constituciones slo hace esta referencia, restringindola a los instrumentos internacionales de derechos humanos, como si los derechos humanos slo se redujeran a la
fuente convencional. Esta mirada de la Constitucin, cada vez ms intensa, hacia el
orden internacional, contiene la reflexin de que La idea de Constitucin deja el
horizonte nacional atrs, avanza ms all hacia campos supraestatales.35
La importancia que han adquirido los derechos humanos en el constitucionalismo de las ltimas tres dcadas en Amrica, queda en evidencia a travs de los debates
y de las reformas constitucionales que han generado. De igual modo, en algunos casos,
las constituciones no se han contentado con referirse a los instrumentos internacionales de derechos humanos, sino que adems han hecho referencia a la jerarqua normativa que en el orden interno poseen dichos instrumentos.
33
34
35
Vid. Declaracin de San Salvador Juventud y Desarrollo, efectuada con ocasin de la XVIII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en la ciudad de San Salvador, Repblica de El
Salvador, el 29, 31 de octubre de 2008, par. 4.
Adems, la Declaracin de Santiago agrega, Fortalecer la promocin y respeto de todos los derechos humanos como un componente indispensable en la adopcin y ejecucin de las polticas destinadas a lograr la
cohesin social.Vid. Declaracin de Santiago, efectuada en la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno, realizada en Chile, 8, 9 y 10 de noviembre de 2007, pars. 3 y 13.
Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, nm. 7, 2003, pp. 43-75, especialmente, p. 47.
409
Por ejemplo, en la Constitucin Argentina se seala que La Declaracin

Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de
Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la
Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre
la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la
Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la
Convencin sobre los Derechos del Nio: en las condiciones de su vigencia, tienen
jerarqua constitucional, no derogan artculo alguno de la primera parte de esta
Constitucin y deben entenderse complementarios de los derechos y garantas por ella
reconocidos. Solo podrn ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional,
previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada
Cmara. Los dems tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser
aprobados por el Congreso, requerirn del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara para gozar de la jerarqua constitucional.36 Y,
por su parte, en la Constitucin de Venezuela, se seala que Los tratados, pactos y
convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarqua constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que
contengan normas sobre su goce y ejercicio ms favorables a las establecidas por esta
Constitucin y la ley de la Repblica, y son de aplicacin inmediata y directa por los
tribunales y dems rganos del Poder Pblico,37 En trminos generales, actualmente,
existe la tendencia a asignarles rango constitucional.38 De todas maneras, en aquellos
Estados latinoamericanos en cuyas constituciones no se ha expresado el rango constitucional de los instrumentos internacionales de derechos humanos, la jurisprudencia,
por va pretoriana, se ha encargado de afirmar este principio, como es el caso de
Mxico y Chile.39 Con todo, desde un punto de vista doctrinario, hay voces disidentes
36
37
38
39
410
Artculo 75, Constitucin de la Repblica de Argentina, 1994.

Artculo 23, Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 1999.
Un ejemplo de esta fuerte tendencia se puede encontrar en el mbito europeo, en la Constitucin del
Principado de Andorra de 1993. Alors quil faut recourir au Prambule de la Constitution franaise pour
trouver une assise juridique aux droits de lhomme en France, la Constitution de la Principaut dAndorre
consacre un chapitre entier ces principes suprieurs que sont les droits fondamentaux [] la Constitution
andorrane ne se contente pas de dcrire et de confrer ainsi directement une valeur constitutionnelle ces
principes []. Lacamp-Lepla, Odile: La sauvegarde des droits fondamentaux en Andorre, en Revue
Internationale de Droit Compar, Vol. 53, nm. 2 (2001), pp. 483-493, especialmente, p. 485.
De acuerdo a la reforma introducida al Art. 5 inciso 2 de la Constitucin, ya mencionada, los derechos
humanos establecidos en los tratados internacionales de derechos humanos tienen rango constitucional. As
se ha reconocido por los propios tribunales internos, los cuales han recurrido a la normativa internacional
para fundamentar sus fallos. Informe nacional presentado de conformidad con el prrafo 15 A) Anexo a la
resolucin 5/1 del Consejo de Derechos Humanos, Chile. Doc. A/HRC/WG.6/5/CHL/1, de fecha 16 de
febrero de 2009, par. 18, p. 5; Que, de igual manera, el inciso segundo del artculo 5 de la Constitucin
frente a la idea de reconocer supremaca a los derechos humanos reconocidos en el

Derecho Internacional, porque, se dice, que el Estado -y los derechos reconocidos en
el orden estatales el nico espacio real de democracia y libertad, y, por tanto, donde
el individuo pueda gozar y ver protegidos plenamente sus derechos.40 Se descarta,
como imperfecto, cualquier sistema o mecanismo de proteccin supraestatal o supranacional. Algunos autores, como Solozbal, han sostenido que posiciones como la anterior se funda en una legitimacin nacionalista como nica justificacin del poder.41
3. El espacio pblico americano

Utilizando estas dos herramientas tradiciones constitucionales e instrumentos
internacionales de derechos humanos- como fuentes de inspiracin, indudablemente
que se ir configurando el sistema de derechos humanos propio del ordenamiento
jurdico latinoamericano, el cual, en definitiva, ser el sustento y fundamento de un
verdadero espacio pblico americano.42 Este espacio pblico americano se encuentra
dotado, desde un punto de vista jurdico, de un verdadero orden constitucional, esto
40
41
42
Poltica de la Repblica, precepta que el ejercicio de la soberana aparece limitado por "los derechos esenciales de la persona humana" siendo "deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos
garantizados por esta Constitucin as como por los tratados internacionales ratificados por Chile que se
encuentren vigentes". Valores que son superiores a toda norma que puedan disponer las autoridades del
Estado, incluido el propio Poder Constituyente derivado, lo que impide que sean desconocidos (Fallos del
Mes N 446, seccin criminal, pgina 2.066), an en virtud de consideraciones de oportunidad en la poltica social o de razones perentorias de Estado para traspasar esos lmites. Otorgndole rango constitucional a
los tratados que garantizan el respeto de los derechos humanos, concedindoles una jerarqua mayor que a
los dems tratados internacionales, en cuanto regulan los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
humana. En definitiva los derechos humanos asegurados en un tratado se incorporan al ordenamiento
jurdico interno, formando parte de la Constitucin material adquiriendo plena vigencia, validez y eficacia
jurdica, no pudiendo ningn rgano del Estado desconocerlos y debiendo todos ellos respetarlos y promoverlos, como asimismo, protegerlos a travs del conjunto de garantas constitucionales destinadas a asegurar el pleno respeto de los derechos. Esta obligacin no slo deriva del mentado artculo 5, sino tambin
del 1, incisos primero y cuarto, y 19, N 26, de la Carta Magna y de los mismos tratados internacionales,
entre stos del artculo 1 comn a los Cuatro Convenios de Ginebra, que establece el deber de los Estados
Partes de respetar y hacer cumplir el derecho internacional humanitario. Corte Suprema: Zapata Reyes,
Basclay H. y otros s/ Secuestro calificado. Recurso de casacin en el fondo. Rol N 3452-06. Sentencia de
fecha 10 de mayo de 2007. Considerando 66.
En este sentido Ruiprez ha sealado que no puede ignorarse que se trata de un Derecho Internacional
que, al no poder presentarse como el fruto de la voluntad de un pueblo soberano mundial, que, por lo
dems, no existe, nunca podr ocupar la posicin que tenan las Constituciones estatales, y, en consecuencia, carecer de esa naturaleza de Derecho Fundamental que le permita conducir adecuadamente la vida
poltica y jurdica de la hipottica aldea global. Ruiprez Alamillo, Javier: El transfondo terico-ideolgico de la libertad civil y su eficacia, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 20 (2007), pp. 175-230,
especialmente, p. 228.
Solozbal Echavarra, Juan Jos: Constitucin y orden constitucional en la Unin Europea, en Revista de
Estudios Polticos (Nueva poca), nm. 119, enero-marzo 2003, pp. 57-79, especialmente, p. 63.
Para un desarrollo de esta idea, aplicada al continente Europeo, vid. Innerarity Grau, Daniel: El espacio
pblico europeo, en Claves de razn prctica, nm. 175 (2007), pp. 24-31.
411
es, de un orden pblico americano, compuesto por los valores y principios de los
derechos humanos, y en cuya cspide se encontraran las normas de ius cogens.
As, como ha sido reconocido, tanto en el mbito europeo como en el mbito
americano, la existencia de un orden pblico constitucional, el sistema de derechos
humanos admite y reconoce las particularidades culturales de las distintas comunidades y pueblos.43 En virtud de este reconocimiento, es posible que las orientaciones o
los nfasis impresos al orden pblico europeo no sea el mismo que aquel aplicado al
orden pblico americano, si bien, en gran medida, ambos rdenes coincidirn en su
contenido. Con todo, en lo que dice relacin con aquellas normas que se encuentran
fuera del acuerdo convencional, y que vinculan al individuo, a las comunidades y pueblos, en todo momento y bajo cualquier circunstancia, dichas normas imperativas
conforman omnium gentium un orden pblico internacional.
De este modo, la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y
la Convencin Americana de Derechos Humanos, son los instrumentos constitucionales principales del orden pblico americano, por la particular naturaleza de estos
instrumentos, por el carcter objetivo de sus disposiciones y por la instauracin de un
sistema de garanta colectiva del respeto a los derechos humanos. Este orden pblico
se funda, adems, en que los Estados Americanos han declarado que la consagracin
americana de los derechos esenciales del hombre unida a las garantas ofrecidas por el
rgimen interno de los Estados, establece el sistema inicial de proteccin que los
Estados americanos consideran adecuado a las actuales circunstancias sociales y jurdicas, no sin reconocer que debern fortalecerlo cada vez ms44 y que han tenido el
propsito de consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones
democrticas, un rgimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre.45
En un cierto aspecto, ms bien internacional, Prez Luo se refiere a una
supraestatalidad normativa en el mbito de los derechos humanos como un nuevo ius
comune.46 Sin embargo, nuestro enfoque no se queda en la supraestatalidad normati43
44
45
46
412
Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y estn relacionados entre
s. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dndoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las
particularidades nacionales y regionales, as como de los diversos patrimonios histricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas polticos, econmicos y culturales,
de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales. Vid. Declaracin y
Programa de Accin de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio
de 1993. Doc. A/CONF.157/23, de fecha 12 de julio de 1993, par. 5.
Cfr. Prembulo, Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Aprobada en la Novena
Conferencia Internacional Americana, Bogot, Colombia, 1948).
Cfr. Prembulo, Convencin Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en la Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969 (Pacto de San Jos).
La supraestatalidad normativa supone la adopcin de reglas jurdicas comunes en el mbito de ordenamientos diferentes, por efecto de explcitos actos de aceptacin de la estructura normativa de determinadas
organizaciones internacionales o supranacionales, o bien por el reconocimiento implcito de normas jurdi-
va, ya que el Derecho Americano de los Derechos Humanos del que hablamos se
encuentra en la confluencia entre el Derecho Internacional y el Derecho
Constitucional y en su enriquecimiento recproco. Qu Derecho Constitucional? Las
tradiciones constitucionales comunes de los Estados de Amrica Latina.
En el mbito europeo, De Salvia ha expresado esta idea, cuando ha sealado que
[f]rente al ius propium de cada uno de los Estados Partes del CEDH, aparecen claramente los contornos de un derecho europeo de los derechos humanos (...) un ius
commune que representa el ncleo irreductible de los derechos fundamentales, en
continuo crecimiento, alrededor de los cuales puede y debe forjarse la unidad de
espritus, condicin necesaria de la unin poltica.47 Gonzlez, a pesar de manifestar que la nocin de orden pblico europeo es ambigua o incierta, se atreve a sealar que esta nocin reflejara una categora sui generis de ius cogens europeo en
materia de derechos fundamentales, cuyo referente normativo es el Convenio
Europeo de Derechos Humanos, y su fuente de determinacin, la jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictada en el marco de los contenciosos por
responsabilidad del Estado.48
La jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos ha expresamente
reconocido la nocin de orden pblico europeo, basado, fundamentalmente, en la
Convencin Europea de Derechos Humanos, en el caso Loizidou vs. Turqua y, posteriormente, en el denominado caso Bosphorus, donde, bajo determinadas circunstancias, las obligaciones derivadas de la cooperacin internacional podran ceder frente
47
48
cas fuera del rea en la que inicialmente fueron promulgadas. Este fenmeno se ha expresado con particular
eficacia en las experiencias y tentativas dirigidas a establecer un nuevo ius commune, es decir, un Derecho
comn que, a semejanza del forjado por las universidades medievales, representa una especie de tejido conectivo que une los ordenamientos jurdicos modernos y que encuentra expresin en el plano del Derecho positivo en documentos y acuerdos sobre derechos humanos, persecucin de organizaciones delictivas internacionales y reglas generales del trfico econmico. Al propio tiempo que se afirma por va jurisprudencial a
travs de la presencia en distintos ordenamientos estatales nacionales de modelos jurdicos que tienen un origen cultural comn. Puede concluirse, a partir de estas consideraciones, que en las actuales sociedades interdependientes e interconectadas se ha erosionado y, en ocasiones, se ha llegado a abolir, el protagonismo
hegemnico y monopolstico de los Estados nacionales, en la creacin del sistema de fuentes del derecho.
Prez Luo, Antonio Enrique: Estado constitucional y generaciones de derechos humanos, en Corte I.D.H.:
Liber Amicorum Hctor Fix-Zamudio, Volumen II, Corte Interamericana de Derechos Humanos, San Jos,
1998, pp. 1241-1264, especialmente, pp. 1243-1244; Delmas-Marty, Mireille et Izorche, Marie-Laure:
Marge nationale dapprciation et internationalisation du droit, en Revue Internationale de Droit
Compar, vol. 52, nm. 4 (2000), pp. 753-780; Halprin, Jean-Louis: Lapproche historique et la problmatique du jus commune, en Revue Internationale de Droit Compar, vol. 52, nm. 4 (2000), pp. 717-731.
De Salvia, M.: L'laboration d'un ius commune des droits de l'homme et des liberts fondamentales dans
la perspective de l'unit europenne: l'oeuvre accomplie par la Commission et la Cour europennes des
Droits de l'Homme, Protection des droits de l'homme: la dimension europenne, Mlanges en l'honneur
de G. J. Wiarda, Cari Heymanns Verlag KG, Berln, 1988, pp. 555-563, p. 563.
Gonzlez Gonzlez, Rossana: Lmites a la construccin de un orden pblico europeo en materia de derechos fundamentales (A propsito de la sentencia del TJCE Krombach c. Bamberski, de 28 de marzo de
2000), en Revista de Derecho Comunitario Europeo, nm. 8, julio-diciembre 2000, pp. 593-617, especialmente, p. 610.
413
al rol de la Convencin Europea de Derechos Humanos como instrumento constitucional del orden pblico europeo, en el terreno de los derechos humanos.49
En este sentido, todos los niveles jurisdiccionales tienen un rol importante a
jugar en la construccin y fortalecimiento constante de un orden pblico americano,
primordialmente, los rganos jurisdiccionales constitucionales de los Estados y, esencialmente, en su calidad de supremo intrprete de los derecho humanos en el
Continente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En efecto, como ha sealado el juez Canado Trindade, la Corte IDH cumple una funcin de rgano judicial
mximo de salvaguardia de los derechos humanos en el sistema interamericano de
proteccin, y en el marco de la universalidad de los derechos humanos.50
4. Promocin y proteccin de los DESC y de la diversidad cultural

Dentro de los avances que se han producido en estas ltimas tres dcadas, se
encuentra el lento posicionamiento, en un lugar de relevancia en la agenda polticoconstitucional de los pases de la regin, de los derechos econmicos, sociales y culturales. No es que los Estados de la regin hayan superado con xito todas las exigencias
derivadas de la plena satisfaccin de los derechos civiles y polticos, y muestra de ello
son los defectos que aun subsisten en muchos pases en relacin con el derecho al
debido proceso, pero se ha posicionado, en trminos relativamente equivalentes, el
debate constitucional en torno a los derechos econmicos, sociales y culturales.
En esta lnea, la superacin de la tradicional distincin entre derechos fundamentales y derechos humanos contribuira a la adquisicin de ciudadana plena de los DESC
en el orden estatal y permitira la desaparicin definitiva de la distincin, que ha predominado en los ordenes estatales, en cuanto al carcter mismo de derechos, de los DESC.
El orden internacional, mucho ms dinmico que el orden constitucional en esta
materia, ha evolucionado progresivamente a travs de la adopcin de un nuevo
Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, que contempla la posibilidad de aceptar la competencia del Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, para recibir denuncias individuales.51
49
50
51
414
In addressing this issue the Court must bear in mind the special character of the Convention as an instrument of European public order (ordre public) for the protection of individual human beings and its mission, as set out in Article 19 (art. 19), "to ensure the observance of the engagements undertaken by the High
Contracting Parties. ECHR: Case of Loizidou v. Turkey (Preliminary Objections) (Application no.
15318/89). Judgment, 23 March 1995, par. 93; In such cases, the interest of international cooperation
would be outweighed by the Convention's role as a constitutional instrument of European public order
in the field of human rights. ECHR: Case of Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi vs.
Ireland (Application no. 45036/98). Judgment, 30 June 2005, par. 156.
Corte I.D.H.: Caso Del Penal Miguel Castro Castro vs. Per. Interpretacin de la Sentencia de Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de agosto de 2008 Serie C No. 181. Voto razonado del juez Antnio
Augusto Canado Trindade, par. 153.
El Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en ocasin del 60 aniversario de la Declaracin Univer-
Desde la perspectiva interamericana, el Protocolo de San Salvador, adoptado en 1988

y entrado en vigor en 1999, representa una evolucin cualitativa de los derechos econmicos, sociales y culturales. Esta normativa representa un paso importante en el
respeto y proteccin de los DESC en el sistema interamericano y viene a complementar la escasa normativa regional ya existente, entre otros instrumentos, la Carta
Internacional Americana de Garantas Sociales o Declaracin de los Derechos Sociales
del Trabajador, aprobada en la 9 Conferencia Internacional Americana, en Bogot,
Colombia, en 1948. En este sentido, podra afirmarse junto con Canado Trindade que
[e]n nuestros das, la conciencia jurdica universal ha despertado para reconocer judicialmente el sufrimiento humano y buscar su reparacin mediante la garanta del primado de la Justicia en las relaciones humanas.52
La jurisprudencia de la Corte IDH, tmidamente, ha intentado pronunciarse
sobre los DESC, en algunos casos contenciosos. Sin embargo, en nuestra opinin, los
avances ms notables que se han producido en esta materia, en la Corte IDH, han provenido del ejercicio de la competencia consultiva, por ejemplo, en el caso de los
Trabajadores Migrantes Indocumentados.53
En efecto, desde la perspectiva de los DESC, la actividad de la Corte IDH ha sido
ms bien recatada, por la escasez de mencin de estos derechos en la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos y por la debilidad que plantea el Protocolo de
San Salvador, el cual, si bien reconoce esta clase de derechos, slo contempla la jurisdiccin de la Corte IDH y la posibilidad de presentar denuncias individuales, respecto de dos derechos.54 En efecto, el Protocolo de San Salvador redujo la posibilidad de
52
53
54
sal de los Derechos Humanos, el 10 de diciembre de 2008, mediante la resolucin A/RES/63/117. En dicha
resolucin, la Asamblea General recomienda que el Protocolo Facultativo sea abierto a la firma en una ceremonia el ao 2009; Artculo 2. Comunicaciones: Las comunicaciones podrn ser presentadas por personas
o grupos de personas que se hallen bajo la jurisdiccin de un Estado Parte y que aleguen ser vctimas de una
violacin por ese Estado Parte de cualquiera de los derechos econmicos, sociales y culturales enunciados
en el Pacto. Para presentar una comunicacin en nombre de personas o grupos de personas se requerir su
consentimiento, a menos que el autor pueda justificar que acta en su nombre sin tal consentimiento.
Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, adoptado por
la Asamblea General mediante resolucin A/RES/63/117 adoptada el 10 de diciembre de 2008.
Corte I.D.H.: Caso Goibur y otros vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de septiembre de 2006. Serie C No. 153. Voto razonado del juez A. A. Canado Trindade, par. 68, p. 23.
Corte I.D.H.: Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinin Consultiva OC18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18.
Todos los pases de Amrica del Sur, salvo Chile y Venezuela, han ratificado el Protocolo de San Salvador.
Artculo 19: Medios de Proteccin: 6. En el caso de que los derechos establecidos en el prrafo a) del artculo 8 y en el artculo 13 fuesen violados por una accin imputable directamente a un Estado parte del presente Protocolo, tal situacin podra dar lugar, mediante la participacin de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicacin
del sistema de peticiones individuales regulado por los artculos 44 a 51 y 61 a 69 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos. Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador" (Suscrito
en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo perodo ordinario de sesiones
de la Asamblea General). Entrada en vigor: 16 de noviembre de 1999.
415
presentar denuncias individuales a ciertos derechos sindicales y al derecho a la educacin.55

En consecuencia, desde la perspectiva jurisdiccional, la competencia contenciosa
de la Corte en materia de DESC ha sido discreta. Por ejemplo, en el caso del Tribunal
Constitucional vs. Per, la Corte IDH, dentro de la reparacin, orden al Estado pagar
los salarios devengados y dems derechos laborales que correspondan.56 En el caso
Baena Ricardo vs. Panam, la Corte IDH conden la aplicacin retroactiva de una ley
que acarre el despido de un amplio nmero de dirigentes sindicales, con lo cual se
afect gravemente la organizacin y la actividad de los sindicatos que agrupaban a los
trabajadores, y se vulner la libertad de asociacin sindical.57 Adems, en el caso de
55
56
57
416
Artculo 8: Derechos Sindicales: 1. Los Estados partes garantizarn: a. el derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su eleccin, para la proteccin y promocin de sus intereses. Como proyeccin de este derecho, los Estados partes permitirn a los sindicatos formar federaciones y confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, as como formar organizaciones sindicales internacionales y
asociarse a la de su eleccin. Los Estados partes tambin permitirn que los sindicatos, federaciones y confederaciones funcionen libremente; Artculo 13: Derecho a la Educacin: 1. Toda persona tiene derecho
a la educacin. 2. Los Estados partes en el presente Protocolo convienen en que la educacin deber orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad y deber fortalecer
el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideolgico, las libertades fundamentales, la justicia y la
paz. Convienen, asimismo, en que la educacin debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrtica y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensin,
la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, tnicos o religiosos y promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz. 3. Los Estados partes en el presente Protocolo
reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educacin: a. la enseanza primaria
debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b. la enseanza secundaria en sus diferentes formas,
incluso la enseanza secundaria tcnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por
cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita; c.
la enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno,
por cuantos medios sean apropiados y en particular, por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita; d. se deber fomentar o intensificar, en la medida de lo posible, la educacin bsica para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instruccin primaria; e. se debern establecer
programas de enseanza diferenciada para los minusvlidos a fin de proporcionar una especial instruccin
y formacin a personas con impedimentos fsicos o deficiencias mentales. 4. Conforme con la legislacin
interna de los Estados partes, los padres tendrn derecho a escoger el tipo de educacin que habr de darse
a sus hijos, siempre que ella se adecue a los principios enunciados precedentemente. 5. Nada de lo dispuesto en este Protocolo se interpretar como una restriccin de la libertad de los particulares y entidades para
establecer y dirigir instituciones de enseanza, de acuerdo con la legislacin interna de los Estados partes.
Esta Corte ha manifestado, en relacin al dao material en el supuesto de vctimas sobrevivientes, que el
clculo de la indemnizacin debe tener en cuenta, entre otros factores, el tiempo que stas permanecieron
sin trabajar. La Corte considera que dicho criterio es aplicable en el presente caso, y para tal efecto dispone que el Estado debe pagar los montos correspondientes a los salarios cados y dems derechos laborales
que correspondan a los magistrados destituidos, de acuerdo con su legislacin. Corte I.D.H.: Caso del
Tribunal Constitucional vs. Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C
No. 71, par. 121, p. 54.
158. Esta Corte considera que la libertad de asociacin, en materia sindical, reviste la mayor importancia
para la defensa de los intereses legtimos de los trabajadores y se enmarca en el corpus juris de los derechos
humanos. 159. La libertad de asociacin, en materia laboral, en los trminos del artculo 16 de la
Convencin Americana, comprende un derecho y una libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones
los Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Per, la Corte, sin
pronunciarse derechamente sobre derechos sociales violados, orden, como medida
reparatoria, la creacin de un rgano independiente e imparcial para que revise los despidos de los trabajadores del Congreso.58 Finalmente, en el caso "Cinco Pensionistas"
vs. Per, la Corte IDH tuvo la gran oportunidad lamentablemente perdida- de pronunciarse sobre una violacin del derecho al desarrollo progresivo de los derechos econmicos, sociales y culturales, en particular, en lo relativo al derecho a la pensin.59 En
nuestra opinin, este ltimo caso refleja una cautela excesiva respecto de los DESC.
Sin embargo, la competencia consultiva de la Corte IDH ha constituido una herramienta eficaz para la construccin, en cierne, de una doctrina jurisprudencial sobre
los DESC, en particular, sobre los derechos sociales. En efecto, en su Opinin Consultiva
sobre la Condicin Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados, la Corte IDH
tuvo la oportunidad de afirmar que son numerosos los instrumentos jurdicos en los
que se regulan los derechos laborales a nivel interno e internacional, la interpretacin
de dichas regulaciones debe realizarse conforme al principio de la aplicacin de la
norma que mejor proteja a la persona humana, en este caso, al trabajador.60
58
59
60
sin restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 de aquel precepto convencional y la libertad
de toda persona de no ser compelida u obligada a asociarse. El Protocolo de San Salvador de 17 de noviembre de 1988, en su artculo 8.3, recoge la misma idea y precisa que, en materia sindical, [n]adie podr ser
obligado a pertenecer a un sindicato. Corte I.D.H.: Caso Baena Ricardo y otros vs. Panam. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, pars. 158 y 159, p. 101
148. Sin embargo, en el presente caso el Tribunal considera que la reparacin consecuente con las violaciones declaradas es disponer que el Estado garantice a los lesionados en el goce de sus derechos o libertades conculcados, a travs del efectivo acceso a un recurso sencillo, rpido y eficaz, para lo cual deber constituir a la mayor brevedad un rgano independiente e imparcial que cuente con facultades para decidir en
forma vinculante y definitiva si esas personas fueron cesadas regular y justificadamente del Congreso de la
Repblica o, en caso contrario, que as lo determine y fije las consecuencias jurdicas correspondientes,
inclusive, en su caso, las compensaciones debidas en funcin de las circunstancias especficas de cada una
de esas personas. Corte I.D.H.: Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Per.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006. Serie C
No. 158, par. 148, p. 55.
Los derechos econmicos, sociales y culturales tienen una dimensin tanto individual como colectiva. Su
desarrollo progresivo, sobre el cual ya se ha pronunciado el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas158, se debe medir, en el criterio de este Tribunal, en funcin de la creciente cobertura de los derechos econmicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad
social y a la pensin en particular, sobre el conjunto de la poblacin, teniendo presentes los imperativos de
la equidad social, y no en funcin de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la situacin general prevaleciente. Corte I.D.H.: Caso "Cinco Pensionistas"
vs. Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98, par. 147, p. 64.
El Estado tiene la obligacin de respetar y garantizar los derechos humanos laborales de todos los trabajadores, independientemente de su condicin de nacionales o extranjeros, y no tolerar situaciones de discriminacin en perjuicio de stos, en las relaciones laborales que se establezcan entre particulares (empleador
-trabajador). El Estado no debe permitir que los empleadores privados violen los derechos de los trabajadores, ni que la relacin contractual vulnere los estndares mnimos internacionales. Corte I.D.H.: Condicin
Jurdica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinin Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre
de 2003. Serie A No. 18, par. 148, p. 128.
417
Asimismo, en nuestra opinin, el tratamiento de los derechos de los pueblos

indgenas por la Corte IDH debiendo necesariamente abordar las relaciones de estas
comunidades con su entorno natural-, ha abierto la posibilidad de la consideracin de
los DESC, especialmente, en el mbito del derecho del medio ambiente y del reconocimiento de la especificidad cultural indgena. Por ejemplo, en la solicitud de interpretacin de la sentencia, en el Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, la Corte IDH
seal que la Sentencia establece que los EISAs [Estudios Previos de Impacto Social
y Ambiental] deben ser concluidos de manera previa al otorgamiento de la concesin,
ya que uno de los objetivos de la exigencia de dichos estudios es garantizar el derecho
del pueblo Saramaka a ser informado acerca de todos los proyectos propuestos en su
territorio. Por lo tanto, la obligacin del Estado de supervisar los EISAs coincide con
su deber de garantizar la efectiva participacin del pueblo Saramaka en el proceso de
otorgamiento de concesiones. Adems, los EISAs deben ser asumidos por entidades
independientes y tcnicamente capacitadas, bajo la supervisin del Estado.
Finalmente, uno de los factores que debiera tratar el estudio de impacto social y
ambiental es el impacto acumulado que han generado los proyectos existentes y los
que vayan a generar los proyectos que hayan sido propuestos. Este anlisis permitira
concluir de una manera ms certera si los efectos individuales y acumulados de actividades existentes y futuras pueden poner en peligro la supervivencia de los pueblos
indgenas o tribales.61
Paralelamente, en este contexto de una progresiva dinmica internacional, las
jurisdicciones nacionales han comenzado a ser ms permeables a los derechos econmicos, sociales y culturales, particularmente, en el mbito de los derechos sociales, del
derecho a la educacin y del derecho a la salud. Debemos mencionar que este proceso de desarrollo jurisprudencial de los DESC, aunque es loable, es igualmente tardo.
Jurisdicciones constitucionales como la francesa hace aos que llevan realizando este
proceso, por ejemplo, reconociendo el derecho al desarrollo del individuo y de la
61
418
Para responder con mayor precisin a la preocupacin del Estado relativa al estudio previo de impacto
social y ambiental ordenado en la Sentencia, la Corte desarrollar con mayor detalle dicha garanta. Los
EISAs sirven para evaluar el posible dao o impacto que un proyecto de desarrollo o inversin puede tener
sobre la propiedad y comunidad en cuestin. El objetivo de los EISAs no es slo tener alguna medida objetiva del posible impacto sobre la tierra y las personas, sino tambin, como se seal en el prrafo 133 de la
Sentencia, asegura[r] que los miembros del pueblo Saramaka tengan conocimiento de los posibles riesgos,
incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversin propuesto con conocimiento y de forma voluntaria. Corte I.D.H.: Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam.
Interpretacin de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12
de agosto de 2008 Serie C No. 185, par. 40-41, p. 11; Previamente, en el caso del Pueblo Saramaka vs.
Surinam, la Corte IDH haba establecido que [] el objetivo y el fin de las medidas requeridas en nombre
de los miembros de los pueblos indgenas y tribales es garantizar que podrn continuar viviendo su modo
de vida tradicional y que su identidad cultural, estructura social, sistema econmico, costumbres, creencias
y tradiciones distintivas sern respetadas, garantizadas y protegidas por los Estados. Corte I.D.H.: Caso del
Pueblo Saramaka. vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28
de noviembre de 2007. Serie C No. 172, par. 121, p. 38.
familia,62 en materia de proteccin de la salud,63 en materia de seguridad material,

descanso y derecho a la recreacin, en cuanto al derecho a los medios convenientes
de existencia para el individuo que se encuentra en la incapacidad de trabajar,64 en
materia de derecho a obtener un alojamiento decente en relacin con el respeto de la
dignidad humana65 y el derecho a obtener un empleo.66 En este contexto, Luchaire
ha remarcado la interpretacin constitucional en el sentido de que la aplicacin de
los principios econmicos y sociales que segn el Prembulo de 1946 son particularmente necesarios a nuestro tiempo permite derogar los derechos y libertades ms clsicos y ms antiguos a los que se refiere el primer pargrafo del mismo prembulo. El
objetivo de la vivienda decente permite derogaciones al derecho de propiedad; el
derecho a obtener un empleo puede limitar la libertad de emprender.67
En el contexto latinoamericano, podemos citar dos ejemplos jurisprudenciales
notables, relativamente recientes, uno chileno y otro costarricense. En primer lugar,
el Tribunal Constitucional chileno se pronunci derechamente sobre el derecho a la
salud en el caso de Silvia Pea Wasaff, sealando que es tambin base constitucional
y de orden pblico del contrato de salud la prevista en el artculo 19, N 9, de la Carta
Poltica, cuyo inciso final reconoce el derecho de la requirente a elegir el sistema de
salud al que desea acogerse. Acorde con la idea de sistema coherente de valores, principios y preceptos ya expuesta, deviene irrebatible que todas las clusulas del referido
contrato deben orientarse a materializar el goce real y legtimo de dicho derecho, ms
todava si el afiliado envejece y, a raz de ello, sube considerablemente el factor respectivo, lo cual repercute en el mayor costo de su plan de salud. Con ello, lejos de permitir el acceso a las prestaciones correlativas, las dificulta y, en el caso extremo, cuando el afiliado, no puede seguir pagando el nuevo costo del plan, cual sucede en la causa
aqu decidida, queda obligado a abandonar el sistema privado de salud que haba escogido para incorporarse al equivalente pblico. Obviamente, el hecho descrito significa que el afectado se halla impedido de ejercer tales derechos, a pesar de estarle asegurados por la Constitucin en cualquier tiempo y circunstancia.68
Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica
se ha pronunciado reiteradas veces sobre el derecho a la seguridad social, apoyndose
en instrumentos internacionales de derechos humanos. En efecto, esta Sala seal que
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66
67
68
Vid. Dcision N 325 DC du 13 avril 1993.

Vid. Dcision N 117 DC du 22 juillet 1980.
Vid. Dcision N 325 DC du 13 aot 1993; Dcision N 330 DC du 29 dcembre 1993.
Vid. Dcision N 353 DC du 19 janvier 1995.
Vid. Dcision N 200 DC du 16 janvier 1986; Dcision N 207 DC des 25-26 juin 1986.
Luchaire, Franois: Le Conseil constitutionnel et lalternance politique, en Revue Franaise de Droit
Constitutionnel, Vol. 57, nm. 1/2004, pp. 9-21, especialmente, p. 20.
Tribunal Constitucional de Chile: Requerimiento de inaplicabilidad deducido por Silvia Pea Wasaff respecto del artculo 38 ter de la Ley N 18.933, conocida como Ley de Isapres, en recurso de proteccin contra Isapre ING Salud S.A., Rol de Ingreso N 4972-2007,de la Corte de Apelaciones de Santiago. Rol N 97607. Sentencia de fecha 26 de junio de 2008. Considerando 63.
419
[l]a seguridad social, esto es, el sistema pblico de cobertura de necesidades sociales,
individuales y de naturaleza econmica desarrollado en nuestro pas a partir de la
accin histrica de la previsin social, estructurada en nuestro pas sobre la base de las
pensiones y jubilaciones, de la mano de la intervencin tutelar del Estado en el mbito de las relaciones de trabajo ha llegado a convertirse con el tiempo sin la menor reserva, en una de las seas de identidad principales del Estado social o de bienestar.69
Adems de estos pronunciamientos jurisprudenciales, cabe mencionar los
modernos procesos constitucionales en pases como Venezuela con su nueva
Constitucin en 1999, Ecuador con su nueva Constitucin 2008 y Bolivia en el ao
2009, donde los derechos econmicos, sociales y culturales, y el derecho al medio
ambiente, ocupan un lugar destacado.70 A pesar de las crticas que se le puedan formular a los procesos constituyentes de estos pases, debe destacarse, sin lugar a dudas,
los notables avances y desarrollos que estas constituciones introducen al modelo constitucional latinoamericano, concretizando y encarnando realmente una transicin
hacia una democracia constitucional comunitaria, donde el factor social y la preocupacin por el ser humano como centro de la comunidad, es la principal consideracin.
Otro elemento caracterstico de las modernas democracias constitucionales comunitarias de Amrica Latina es su claro componente multicultural.
En este sentido, los pueblos indgenas, como colectivo organizado, han irrumpido definitivamente en la escena poltico-constitucional de Amrica Latina, y lo han
hecho para quedarse. A lo largo de las ltimas tres dcadas, estos pueblos han dejado
sentir la reivindicacin de sus derechos especficos y, particularmente, sus derechos a
las tierras y territorios que tradicionalmente les han pertenecido. Los pueblos indgenas han sido particularmente exitosos no slo en el reconocimiento constitucional de
su existencia y de sus derechos, sino adems, en los litigios ante rganos jurisdiccionales, donde han reivindicado sus derechos.
Fruto de esta movilizacin, la identidad cultural ha pasado a ser un elemento
identificador de las democracias constitucionales comunitarias y multiculturales,
donde el individuo no pasa a tener derechos conforme a un patrn de derechos abstracto homogneamente definidos, sino donde el individuo tiene los derechos fundamentales bsicos que la Constitucin asegura a todos y adems aquellos que le corresponde conforme a su identidad cultural.71 As, el individuo se encuentra reconocido
69
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71
420
Caso Exp: 06-009116-0007-CO, Res. N 2007017971, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de
Costa Rica, 14:51 hrs., del 12 de diciembre de 2007. Parte IV.
[] el proceso de constitucionalizacin de algn tipo de derecho en relacin con el medio ambiente ha
recibido un impulso cada vez mayor a medida que los estados que, saliendo de diversos tipos de experiencias autoritarias o totalitarias, se dotaban de un sistema democrtico y constitucional iban redactando sus
nuevas cartas magnas de acuerdo con las tendencias de evolucin en el reconocimiento de los derechos
humanos en el plano internacional. Vernet, Jaume y Jaria, Jordi: El derecho a un medio ambiente sano:
su reconocimiento en el constitucionalismo comparado y en el derecho internacional, en Teora y Realidad
Constitucional, nm. 20, 2007, pp. 513-533, especialmente, p. 528.
Los Estados del Continente, reunidos en la Quinta Cumbre de las Americas en 2009, han sealado, a este
respecto, lo siguiente: Reconociendo la diversidad y el carcter tradicional y ancestral de las culturas, his-
como parte integrante de la sociedad estatal en cuanto ciudadano y adems, conforme a su identidad cultural.
Adems, la democracia constitucional multicultural, implica un reconocimiento
de las comunidades y pueblos y de los distintos grupos componentes de la sociedad,
tales como los pueblos indgenas, las minoras, los inmigrantes, etc. todos los cuales
merecen una proteccin especial, mediante el respectivo reconocimiento constitucional, debido a su particular situacin de vulnerabilidad. En este contexto, la democracia constitucional multicultural comprende, adems, los derechos humanos colectivos
por contraposicin a los derechos eminentemente individuales- del constitucionalismo liberal. En este sentido, es sintomtica la aparicin, en las diversas constituciones
de Amrica Latina, de reconocimientos expresos del multiculturalismo y de derechos
colectivos. De este grupo, sin lugar a dudas, las constituciones ms avanzadas en este
sentido son las Constituciones de Venezuela, Ecuador y Bolivia, lo cual, sin duda,
representa un progreso para el desarrollo humano en dichos Estados, a pesar de las crticas que se puedan hacer al proceso constitucional seguido o al rgimen constitucional que dichas reformas pretenden instaurar. Desde el punto de vista chileno, la
Constitucin Poltica puede ser destacada como una de las escasas constituciones de
Amrica Latina que no ha incorporado el reconocimiento del multiculturalismo ni los
derechos de los pueblos indgenas, lo que demuestra el carcter claramente refractario de la clase poltica y de los operadores jurdicos, frente al constitucionalismo incluyente y multicultural del tercer milenio, es decir, un multiculturalismo donde todos
tienen cabida, con el reconocimiento y respeto de sus propias especificidades.
A pesar de los avances y progresos logrados en materia de reforma constitucional
y de reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y de los derechos de los
pueblos indgenas, subsiste una cultura de exclusin, racismo y discriminacin. Esta cultura fue cimentada por el constitucionalismo liberal que a lo largo de siglos han olvidado a los pueblos indgenas asumiendo como parmetro constitucional la figura del colonizador y enarbolando la bandera, que hoy se ha revelado falaz, de que todas las personas son iguales. En virtud de este principio de igualdad, se ha preterido al indgena, se
lo ha aislado y se lo ha excluido y se han cometido grandes violaciones de derechos
humanos. En virtud de este principio de igualdad se ha terminado de desposeer al indgena de sus derechos. Esta cultura constitucional forjada en los albores de nuestra vida
republicana, subsiste hoy en da. Una reaccin real, y concretamente posible, inspirada
por el motor de los derechos humanos, es reconocer que no todos los individuos se
torias y circunstancias demogrficas, socioeconmicas y polticas de los pueblos indgenas, reafirmamos
nuestro compromiso de respetar sus derechos, y promoveremos la conclusin exitosa de las negociaciones
de la Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. El reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas es esencial para su existencia, bienestar y desarrollo integral. De acuerdo con
la legislacin nacional de cada Estado, promoveremos el ejercicio de sus derechos, su plena participacin en
las actividades nacionales y la creacin de las condiciones que les permitan superar la pobreza, la exclusin
social y la desigualdad. Vid. Declaracin de Compromiso de Puerto Espaa, Quinta Cumbre de las
Americas, realizada del 17 al 19 de abril de 2009, en Puerto Espaa, Trinidad y Tobago, par. 86.
421
encuentran en un pie de igualdad y que es necesario corregir las desigualdades de la

sociedad, a travs tratamientos diferenciados objetivos, razonables y proporcionadosa fin de restablecer una igualdad de derechos, que en los hechos, no existe.
Segn el DIDH, es deber del Estado disear sus polticas pblicas e implementar
programas con base en las normas constitucionales e internacionales de derechos
humanos a fin de acortar paulatinamente la brecha entre desarrollo normativo y cultura constitucional en el mbito de la identidad cultural.
Como se ha visto, el desarrollo del sistema interamericano de promocin y proteccin
de los derechos humanos y la evolucin al interior de los Estados de Amrica Latina hacia
etapas ms avanzadas en los procesos constitucionales, poniendo al ser humano especialmente aquel ms vulnerable en el corazn de la razn de validez del orden constitucional, se ha producido a ritmos similares y de manera paulatina y sistemtica. Ahora, abordaremos las influencias, las conexiones y las interrelaciones entre estos dos procesos.
III. La influencia del sistema interamericano de proteccin de los

derechos humanos sobre los rdenes nacionales y sus interacciones
La influencia e interaccin del sistema interamericano de promocin y proteccin
de los derechos humanos sobre los rdenes nacionales se ha convertido en un elemento principal en el surgimiento de este DADH, al que nos estamos refiriendo, porque ha
contribuido a detectar los rasgos o tradiciones constitucionales comunes en materia de
derechos humanos, donde existan, y a crearlas o recrearlas -esas tradiciones constitucionales comunes-, donde no existan. Dichas tradiciones constitucionales comunes en
Amrica Latina, hoy en da, se hacen ms fuertes, como se ver a continuacin, gracias
a la gua y la gida de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y a su interaccin
con las jurisdicciones estatales, primordialmente, constitucionales.
1. Hacia el fortalecimiento de un Estado de Derecho con rostro humano

en Amrica Latina
Casi todos los pases de Amrica Latina han aceptado la jurisdiccin de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Esto ha permitido que en pocas dcadas, la
Corte IDH haya desarrollado un abundante cuerpo de jurisprudencia que ilustra el
comportamiento y la decisin constitucional de los Estados- y que abarca en profundidad diversos tpicos de los derechos civiles y polticos, proporciona interesantes reglas
de interpretacin en materia de derechos humanos y dilucida relevantes debates sobre
Derecho Internacional de los derechos humanos, tales como el dominio del ius cogens.
En trminos generales, la incorporacin de los Estados de Amrica del Sur al sistema interamericano ha ido revelando los problemas heredados de los regimenes
autoritarios anteriores, en particular, los problemas derivados de la imposicin por
esos regmenes a las nuevas transiciones democrticas, de Constituciones de amar422
re.72 Sin duda, sta es la situacin de Chile, en los cuatro casos que, hasta ahora, ha
sido condenado ante la Corte IDH, donde se han develado graves problemas en materia de derecho a la libertad de expresin y de informacin, de excesiva competencia
de los tribunales militares, y de la impunidad derivada asimismo de la aplicacin de la
normativa de amnista creada por el gobierno militar.73
Desde el punto de vista judicial, es posible apreciar que se ha desarrollado una
enriquecedora dialctica entre los jueces interamericanos y los jueces constitucionales
de Amrica Latina. Por ejemplo, en Argentina, la jurisprudencia de la Corte IDH sirvi
de sustento a la anulacin de las leyes de punto final. En efecto, en el caso Simn, en el
ao 2005, la Corte Suprema de Justicia argentina examin la constitucionalidad de las
leyes 23.492 denominada de punto final y 23.521 denominada de obediencia debida
que impeda la investigacin y persecucin de los crmenes cometidos durante la dictadura. Finalmente, la Corte Suprema argentina declar inconstitucionales dichas leyes y
las priv de cualquier efecto jurdico as como a cualquier acto fundado en ellas.74 En
este caso, de modo notable, la Corte Suprema sigui las enseanzas derivadas de la Corte
IDH, inter alia, en el caso Barrios Altos contra Per, el cual afirm que La promulgacin de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones asumidas por un Estado
parte en la Convencin constituye per se una violacin de sta y genera responsabilidad
internacional del Estado. En consecuencia, la Corte considera que, dada la naturaleza de
la violacin constituida por las leyes de amnista No. 26479 y No. 26492, lo resuelto en
la sentencia de fondo en el caso Barrios Altos tiene efectos generales.75
Adems, en este ltimo caso, la Corte IDH reiter el principio de que son inadmisibles las disposiciones de amnista, las disposiciones de prescripcin y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigacin y
sancin de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales
72
73
74
75
Borea O., Alberto: Nuevas perspectivas para el tratamiento de los Decretos-Leyes de los gobiernos de
facto, en Revista del IIDH, nm. 22, julio-diciembre 1995, pp. 51-63.
Corte I.D.H.: Caso La ltima Tentacin de Cristo (Olmedo Bustos y otros) vs. Chile. Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73; Corte I.D.H.: Caso Palamara Iribarne vs. Chile.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135; Corte I.D.H.: Caso
Claude Reyes y otros vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie
C No. 151; Corte I.D.H.: Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154.
Simn, Julio Hctor y otros Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS) -2005-06-14 Fallos: 328:2056.
El 3 de septiembre de 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se pronunci en el caso Barrios
Altos, respecto de los efectos de las leyes de amnista, 26.479 y 26.492. El fallo se debi a una solicitud realizada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en demanda de interpretacin del fallo de la
Corte del 14 de marzo de 2001 (sentencia de fondo caso Barrios Altos), ya que el Estado peruano consideraba vlidas las leyes de amnista para todos los casos de violaciones de los derechos humanos, con excepcin del caso Barrios Altos. La Corte Interamericana resolvi que la sentencia de fondo en el caso Barrios
Altos tiene efectos generales, siendo nulas de nulidad absoluta las leyes de amnista 26.479 y 26.492 para
todos los crmenes contra la humanidad cometidos por el Estado peruano, a travs de sus subordinados. La decisin de la Corte Interamericana zanj as, definitivamente, el tema. Vid. Corte I.D.H.: Caso Barrios Altos vs. Per.
Interpretacin de la Sentencia de Fondo. Sentencia de 3 de septiembre de 2001. Serie C No. 83, par. 18, p. 6.
423
como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.76 Esta misma jurisprudencia fue reiterada por la Corte IDH, respecto de Chile, en el caso Almonacid, de
2006.77 Uno de los efectos en Chile, derivados del caso Almonacid, fue que la Corte
Suprema de Chile dej de aplicar, de facto, el Decreto Ley 2.191, denominado ley de
amnista. Sin embargo, aun no se da cumplimiento ntegro a la sentencia de la Corte
IDH en cuanto dispone que el Estado debe dejar sin efecto las citadas resoluciones y
sentencias emitidas en el orden interno, y remitir el expediente a la justicia ordinaria,
para que dentro de un procedimiento penal se identifique y sancione a todos los responsables de la muerte del seor Almonacid Arellano.78
Desde la perspectiva de la actividad legislativa, las sentencias de la Corte I.D.H.
han generado cambios legislativos e incluso constitucionales en los Estados sujetos a
su jurisdiccin, como por ejemplo en el caso de La ltima Tentacin de Cristo de
2001, donde la Corte orden al Estado de Chile adecuar su legislacin interna a las
normas de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, la
CADH).79 De este modo, en el ao 2001, Chile modific su constitucin en lo relativo a la libertad de expresin, eliminando la posibilidad de la censura previa.80 En un
76
77
78
79
80
424
Corte I.D.H.: Caso Barrios Altos vs. Per. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C N 75, par. 41, p. 15.
[] la Corte estima que los Estados no pueden sustraerse del deber de investigar, determinar y sancionar
a los responsables de los crmenes de lesa humanidad aplicando leyes de amnista u otro tipo de normativa
interna. Consecuentemente, los crmenes de lesa humanidad son delitos por los que no se puede conceder
amnista. Corte I.D.H.: Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C N 154, par. 114, p. 50.
Adems, la Corte I.D.H. dispuso que el Estado no podr argir ninguna ley ni disposicin de derecho interno para eximirse de la orden de la Corte de investigar y sancionar penalmente a los responsables de la muerte del seor Almonacid Arellano. Chile no podr volver a aplicar el Decreto Ley No. 2.191 []. Pero adems, el Estado no podr argumentar prescripcin, irretroactividad de la ley penal, ni el principio ne bis in
idem, as como cualquier excluyente similar de responsabilidad, para excusarse de su deber de investigar y
sancionar a los responsables. Corte I.D.H.: Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C N 154, par. 151, p.
60.Corte I.D.H.: Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C N 154, par. 147, p. 59.
97. Respecto del artculo 13 de la Convencin, la Corte considera que el Estado debe modificar su ordenamiento jurdico con el fin de suprimir la censura previa, para permitir la exhibicin cinematogrfica y la
publicidad de la pelcula La ltima Tentacin de Cristo, ya que est obligado a respetar el derecho a la
libertad de expresin y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdiccin.
98. En relacin con los artculos 1.1 y 2 de la Convencin, las normas de derecho interno chileno que regulan
la exhibicin y publicidad de la produccin cinematogrfica todava no han sido adaptadas a lo dispuesto por la
Convencin Americana en el sentido de que no puede haber censura previa. Por ello el Estado contina incumpliendo los deberes generales a que se refieren aqullas disposiciones convencionales. En consecuencia, Chile
debe adoptar las medidas apropiadas para reformar, en los trminos del prrafo anterior, su ordenamiento jurdico interno de manera acorde al respeto y el goce del derecho a la libertad de pensamiento y de expresin consagrado en la Convencin. Corte I.D.H.: Caso La ltima Tentacin de Cristo (Olmedo Bustos y otros) vs.
Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73, pars. 97-98, p. 38.
Ley N 19.742 Reforma constitucional que elimina la censura cinematogrfica sustituyndola por un sistema de calificacin y que consagra el derecho a la libre creacin artstica, D.O. 25.08.2001.
caso ms reciente, el Estado de Chile dict la ley 20.285 de 20 de agosto de 2008 sobre
Acceso a la informacin pblica, adecuando su legislacin a las disposiciones de la
CADH en materia de libertad de informacin y acceso a la informacin pblica, de
acuerdo con lo dispuesto por la Corte IDH en el caso Claude Reyes y otros, de 2006.81
Segn la ptica del impacto y seguimiento en la jurisprudencia constitucional,
como se ha visto, las interpretaciones y razonamiento de la Corte IDH son seguidas
por los jueces constitucionales sobre una base de aumento progresivo.
En efecto, en el caso de Chile, ocasionalmente, el Tribunal Constitucional invoca y
se apoya en decisiones de la Corte IDH mientras que, con mayor frecuencia, la jurisprudencia interamericana aparece en los votos disidentes de sus ministros. Desde la perspectiva de los fallos del Tribunal Constitucional chileno, es importante destacar el
Requerimiento de inconstitucionalidad deducido en contra de algunas disposiciones de
las Normas Nacionales sobre Regulacin de la Fertilidad, en donde el Tribunal
Constitucional invoc la doctrina establecida por la Corte IDH, en su Opinin Consultiva
n 5 de 1985, al sealar que para dilucidar el conflicto constitucional planteado y ante la
evidencia de estar estos jueces frente a una duda razonable, ha de acudirse a aquellos criterios hermenuticos desarrollados por la teora de los derechos fundamentales, por ser
sa la materia comprometida en el presente requerimiento. En tal sentido, parece ineludible tener presente el principio pro homine o favor libertatis definido en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la siguiente forma: Entre
diversas opciones se ha de escoger la que restringe en menor escala el derecho protegido
(...) debe prevalecer la norma ms favorable a la persona humana.82
En cuanto a las opiniones disidentes, se pueden mencionar los votos de los
Ministros seores Hernn Vodanovc Schnake y Jorge Correa Sutil, en el Requeri-
81
82
En este fallo, la Corte le reiter a Chile que [] el deber general comprendido en el artculo 2 de la
Convencin implica la supresin tanto de las normas como de las prcticas de cualquier naturaleza que
entraen violaciones a las garantas previstas en la Convencin, as como la expedicin de normas y el
desarrollo de prcticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantas. Por ello, Chile debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la proteccin al derecho de acceso a la informacin bajo el control del Estado, dentro de las cuales debe garantizar la efectividad de un procedimiento administrativo adecuado para la tramitacin y resolucin de las solicitudes de informacin, que fije plazos para resolver y
entregar la informacin, y que se encuentre bajo la responsabilidad de funcionarios debidamente capacitados. Corte I.D.H.: Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de
septiembre de 2006. Serie C No. 151, par. 163, p. 62.
Tribunal Constitucional: Requerimiento de inconstitucionalidad deducido en contra de algunas disposiciones de las Normas Nacionales sobre Regulacin de la Fertilidad, aprobadas por el Decreto Supremo N 48,
de 2007, del Ministerio de Salud. Rol N 740-2007. Sentencia de fecha 18 de abril de 2008. Considerando
66, p. 140; En consecuencia, si a una misma situacin son aplicables la Convencin Americana y otro
tratado internacional, debe prevalecer la norma ms favorable a la persona humana. Si la propia
Convencin establece que sus regulaciones no tienen efecto restrictivo sobre otros instrumentos internacionales, menos an podrn traerse restricciones presentes en esos otros instrumentos, pero no en la
Convencin, para limitar el ejercicio de los derechos y libertades que sta reconoce. Corte I.D.H.: La
Colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos).
Opinin Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, par. 52, p. 16.
425
miento de inaplicabilidad deducido por Carolina Gajardo Salazar respecto del inciso
segundo del artculo 387 del Cdigo Procesal Penal, en la causa RIT N 2015-2005,
seguida ante el Juzgado de Garanta de Talcahuano, por cuasidelito de homicidio, de
2008, quienes estuvieron por acoger el requerimiento slo en cuanto se inaplica el
acpite del inciso segundo del artculo 387 del Cdigo Procesal Penal que establece lo
siguiente: Tampoco ser susceptible de recurso alguno la sentencia que se dictare en
el nuevo juicio que se realizare como consecuencia de la resolucin que hubiere acogido el recurso de nulidad. Para resolver aquello, consideraron dentro de su razonamiento la doctrina establecida, en 2004, por la Corte IDH (Herrera Ulloa con Costa
Rica), al declarar que el derecho de recurrir del fallo, consagrado por la Convencin,
no se satisface con la mera existencia de un rgano del grado superior al que juzg y
conden al inculpado, ante el que ste tenga o pueda tener acceso. Para que haya una
verdadera revisin de la sentencia, en los trminos de dichos instrumentos internacionales, es preciso que el tribunal superior rena las caractersticas jurisdiccionales
que lo legitiman para conocer del caso concreto.83
En el caso de Per, el seguimiento de las decisiones de la Corte IDH y la adopcin
de los criterios provenientes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos es muy
interesante. As, podemos mencionar el caso del Colegio de Abogados del Callao c.
Congreso de la Repblica, de 2007, cuyo fallo se apoya en el Caso Tribunal Constitucional
vs. Per, ante la Corte IDH, de 1999, en cuanto a la interpretacin de los derechos fundamentales a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos y de las decisiones de los tribunales internacionales sobre derechos humanos como Derecho Interno,
sealando que El respeto a los derechos humanos constituye un lmite a la actividad estatal, lo cual vale para todo rgano o funcionario que se encuentre en una situacin de
poder, en razn de su carcter oficial, respecto de las dems personas. Es as, ilcita, toda
forma de ejercicio del poder pblico que viole los derechos reconocidos por la
Convencin. (...). De conformidad con la separacin de los poderes pblicos que existe en
el Estado de derecho, si bien la funcin jurisdiccional compete eminentemente al Poder
Judicial, otros rganos o autoridades pblicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es
decir que cuando la Convencin se refiere al derecho de toda persona a ser oda por un
juez o tribunal competente para la determinacin de sus derechos, esta expresin se refiere a cualquier autoridad pblica, sea administrativa, legislativa o judicial, que a travs de
sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razn mencionada, esta Corte considera que cualquier rgano del Estado que ejerza funciones de carcter materialmente jurisdiccional, tiene la obligacin de adoptar resoluciones apegadas las
garantas del debido proceso legal en los trminos del artculo 8 de la Convencin
83
426
Tribunal Constitucional: Requerimiento de inaplicabilidad deducido por Carolina Gajardo Salazar respecto
del inciso segundo del artculo 387 del Cdigo Procesal Penal, en la causa RIT N 2015-2005, seguida ante
el Juzgado de Garanta de Talcahuano, por cuasidelito de homicidio. Rol 1130-2007. Sentencia de fecha 7
de octubre de 2008. Voto disidente de los Ministros seores Hernn Vodanovc Schnake y Jorge Correa
Sutil. Considerando 17, p. 33.
Americana.84 En esta misma lnea, Solozbal ha resaltado el principio de lealtad que

nosotros podramos denominar interamericana, en el sentido de que los Estados miembros
deben interpretar y aplicar el derecho nacional conforme a los instrumentos y a la jurisprudencia interamericana de derechos humanos, derivado de su pertenencia a la
Organizacin de Estados Americanos y su libre aceptacin de la Convencin Americana
de Derechos Humanos y de la jurisdiccin de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.85 Estos hechos generan y hacer surgir un deber de lealtad.
Asimismo, y de manera notable, la actuacin jurisprudencial de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha sido mucho ms dinmica que la Corte
Europea de Derechos Humanos, lo cual queda en evidencia en temas tan destacados
como la apertura de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a abordar la identidad cultural y los derechos humanos de los pueblos indgenas y en el tema de las reparaciones debidas a las vctimas por violaciones a los derechos humanos. En efecto, en
la primera situacin, la Corte IDH ha conocido de casos sobre derechos indgenas especficos, tales como, por ejemplo, el derecho del pueblo indgena a la propiedad colectiva de la tierra y territorios.86 Adems, la Corte IDH ha conocido de casos que si bien,
no abordan violaciones de derechos indgenas especficos, los jueces interamericanos s
consideran el elemento de la identidad cultural, al momento de razonar y resolver el
caso, como por ejemplo, en el caso Aloeboetoe, Escu Zapata o Yatama.87
Toda esta actividad de la Corte IDH ha producido un notable impacto en el orden
constitucional de los Estados, donde hoy, son innegables los esfuerzos hacia una mayor
tolerancia, pluralismo socio-cultural y jurdico y respeto del multiculturalismo.
En la segunda situacin, la jurisprudencia de la Corte IDH ha sido fundamental
para el desarrollo, por ejemplo, del estudio que elabor el profesor Theo van Boven
sobre el derecho de restitucin, indemnizacin y rehabilitacin de las vctimas de violaciones graves de los derechos humanos y las libertades fundamentales y la subsiguiente aprobacin de los Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vc84
85
86
87
Corte I.D.H.: Caso del Tribunal Constitucional vs. Per. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de
enero de 2001. Serie C No. 71 pars. 68 y 71, pp. 40 y 41.
Para examinar el principio en el mbito comunitario, vid. Solozbal Echavarra, Juan Jos: Constitucin y
orden constitucional en la Unin Europea, en Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), nm. 119,
enero-marzo 2003, pp. 57-79, especialmente, p. 65.
Corte I.D.H.: Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79; Corte I.D.H.: Caso de la Comunidad Moiwana
vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005. Serie
C No. 124; Corte I.D.H.: Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo Reparaciones y Costas.
Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C No. 125; Corte I.D.H.: Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa vs.
Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146; Corte I.D.H.:
Caso del Pueblo Saramaka. vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172.
Corte I.D.H.: Caso Aloeboetoe y otros vs. Surinam. Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de septiembre
de 1993. Serie C No. 15; Corte I.D.H.: Caso Escu Zapata vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C No. 165; Corte I.D.H.: Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127.
427
timas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del

Derecho Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.88
En el tiempo presente, se aprecia una incorporacin del lenguaje de los derechos
humanos, especialmente de aquel desarrollado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y, en general, por el resto del sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos humanos, en los debates constitucionales y en la
normativa constitucional. A su vez, esta incorporacin de lenguaje, pero adems, del
espritu, de los principios y normas de los derechos humanos en las Constituciones de
Amrica Latina y en la actividad jurisprudencial de sus rganos constitucionales,
queda plasmada en el hecho de que la propia Corte IDH cita e invoca las decisiones
pronunciadas por diversos tribunales constitucionales o supremos del continente, en
materia de derechos humanos, lo que da cuenta de la creciente dinmica de los derechos humanos en el seno de los rganos jurisprudenciales constitucionales. As, por
ejemplo, podemos mencionar al Tribunal Constitucional de Bolivia,89 a la Sala Penal
Nacional de Per,90 a la Corte Constitucional de Colombia.91
88
89
90
91
428
Comisin des Droits de lhomme: Etude concernant le droit restitution, indemnisation et radaptation des
victimes de violations flagrantes des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Rapport final prsent par
M. Theo van Boven, Rapporteur spcial. U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/8, 2 juillet 1993, pars. 87-92; Vid.
Principios y directrices bsicos sobre el derecho de las vctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Resolucin 60/147 aprobada por la Asamblea General el 16 de diciembre de 2005.
De otra parte, cabe observar que el Tribunal Constitucional de Bolivia ha sido consistente en declarar que los
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos son parte del bloque de constitucionalidad, as
como la jurisprudencia emanada del sistema interamericano de proteccin a los derechos humanos es vinculante para la jurisdiccin interna de Bolivia. En este sentido, dicho Tribunal Constitucional ha considerado que la
privacin ilegal de la libertad [] es un delito permanente [y] consecuentemente para computar los delitos permanentes se debe empezar a contar desde el da en que cesa la ejecucin del delito. Esta Corte considera que el
Estado no podr argir ninguna ley ni disposicin de derecho interno para eximirse de su obligacin de investigar y, en su caso, sancionar penalmente a los responsables de los hechos cometidos en perjuicio del seor Ticona
Estrada. En particular, al tratarse de graves violaciones de derechos humanos el Estado no podr argumentar
prescripcin o cualquier excluyente similar de responsabilidad, para excusarse de su deber de investigar y sancionar a los responsables. Corte I.D.H.: Caso Ticona Estrada y otros vs. Bolivia. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Serie C No. 191, par. 147, p. 42; La jurisprudencia internacional refleja
tambin este entendimiento, al igual que varias Cortes Constitucionales de los Estados Americanos. Por ejemplo,
la Sala Penal Nacional del Per ha declarado que la expresin desaparicin forzada de personas no es ms que
el nomen iuris para la violacin sistemtica de una multiplicidad de derechos humanos. [] Se distingue[n]
varias etapas en la prctica de la desaparicin de personas como [pueden ser] la seleccin de la vctima, detencin de la persona, depsito en un lugar de reclusin, eventual traslado a otro centro de reclusin, interrogatorio, tortura y procesamiento de la informacin recibida. En muchos casos ocurr[e] la muerte de la vctima y el
ocultamiento de sus restos. Corte I.D.H.: Caso Heliodoro Portugal vs. Panam. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Serie C No. 186, par. 111, p. 31.
Por tratarse de un delito de ejecucin permanente, es decir, cuya consumacin se prolonga en el tiempo, al
entrar en vigor la tipificacin del delito de desaparicin forzada de personas en el derecho penal interno, si
se mantiene la conducta delictiva, la nueva ley resulta aplicable. En este mismo sentido se han pronunciado
tribunales de la ms alta jerarqua de los Estados del continente americano, como lo son, la Sala Penal
Nacional de Per, el Tribunal Constitucional de Per, la Suprema Corte de Justicia de Mxico, el Tribunal
Constitucional de Bolivia, la Corte Suprema de Justicia de Panam, el Tribunal Supremo de Justicia de
Venezuela y la Corte Constitucional de Colombia99, Estados que, al igual que Guatemala, han ratificado la
Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada. Corte I.D.H.: Caso Tiu Tojn vs. Guatemala.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C No. 190, par. 87, p. 30.
Sobre la relacin de esta jurisdiccin [disciplinaria] con el derecho de acceso a la justicia, la Corte
Constitucional de Colombia ha entendido que si bien la regla general indica que en el derecho disciplina-
Sin embargo, todo este proceso esperanzador, que tiende a alcanzar las condiciones de plena autorrealizacin del ser humano, no ha estado ni est exento, como se
ver a continuacin, de dificultades.
2. Luces y sombras
Cul es uno de los problemas que presenta el funcionamiento del sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos humanos? El cumplimiento y
ejecucin en el orden nacional de las sentencias de la Corte IDH. A pesar del grado de
evolucin importante que han experimentado las Constituciones de los pases de
Amrica Latina, y del grado de reconocimiento que ellas le proporcionan al DIDH,
todava en el tercer milenio surgen voces que esgrimen el argumento de la soberana
nacional para rechazar el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH. Todo ello
a pesar del texto expreso que los propios Estados han aceptado de la CADH en el cual
se seala que las sentencias de la Corte IDH son obligatorias y, por lo tanto, ejecutorias.92 Por lo dems, los pases de la regin deben tener presente que el record de satisfaccin pronta y oportuna de las sentencias de los tribunales internacionales de derechos humanos, es un elemento relevante a considerar en el examen peridico universal que realiza el Consejo de Derechos Humanos.93
Digno de destacar es el caso reciente de Venezuela, con la sentencia dictada por
la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que declara inejecutable la sentencia de la Corte IDH y adems, dispone que el Estado de Venezuela debe denunciar
la CADH. Adems, existe el caso de Chile, que aun no da cumplimiento ntegro a la
sentencia Almonacid Arellano y a la sentencia Palamara Iribarne. En este contexto,
pero excedindonos del marco geogrfico del Cono Sur, resulta digno de destacar la
reciente sentencia de la Corte IDH, caso Tiu Tojin contra Guatemala, a raz del reite-
92
93
rio no existen vctimas por cuanto las faltas remiten a infracciones de deberes funcionales y no a lesiones
de derechos, de manera excepcional puede hablarse de vctimas de una falta disciplinaria cuando de la
infraccin del deber que la constituye surge, de manera inescindible y directa, la violacin del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. Corte I.D.H.: Caso de la
Masacre de la Rochela vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de de mayo de 2007.
Serie C No. 163, par. 207, p. 67.
Artculo 68: 1. Los Estados Partes en la Convencin se comprometen a cumplir la decisin de la Corte en
todo caso en que sean partes. 2. La parte del fallo que disponga indemnizacin compensatoria se podr ejecutar en el respectivo pas por el procedimiento interno vigente para la ejecucin de sentencias contra el
Estado.
Chile mantiene una permanente cooperacin con los mecanismos de supervisin del derecho internacional de los derechos humanos, presentando peridicamente sus informes a los rganos de tratados, procurando hacer efectivas sus recomendaciones y adecuando su normativa interna a dichos instrumentos.
Asimismo, ha dado cumplimiento a las recomendaciones y sentencias de los rganos interamericanos de
derechos humanos, que en un caso signific reformar la Constitucin (Caso ltima Tentacin de Cristo);
y en otro, la dictacin de una Ley de Transparencia y Acceso a Informacin Pblica (Caso Claude Reyes y
otros) que estableci procedimientos, recursos y un organismo -Consejo para la Transparencia- que velar por la aplicacin de la citada ley. Asamblea General: Informe Nacional presentado de conformidad con
el prrafo 15 A) Anexo a la resolucin 5/1 del Consejo de Derechos Humanos. Doc. N.U.
A/HRC/WG.6/5/CHL/1, de fecha 16 de febrero de 2009.
429
rado incumplimiento de un acuerdo sobre reparaciones y de los compromisos adquiridos en el marco de una solucin amistosa en el que el Estado reconoci su responsabilidad internacional derivada de los hechos del presente caso.94
En el sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos se han
planteado casos de denuncia de la Convencin Americana de Derechos Humanos y,
tambin, de retiro del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte
IDH. En materia de denuncia, el 26 de mayo de 1998, la Repblica de Trinidad y
Tobago comunic al Secretario General de la OEA su resolucin de denunciar la
CADH, de conformidad con el artculo 78 de la Convencin. Esta decisin se produjo a raz de la presentacin de reiterados casos de imposicin de la pena capital.
En cuanto al retiro del reconocimiento, en junio de 1999, la Corte Suprema de
Justicia de Per, declar inejecutable la sentencia de reparaciones de la Corte IDH, en
el caso Loayza Tamayo, de noviembre de 1988. A raz de dicho caso y del caso Castillo
Petruzzi y otros vs. Per, en julio de 1999, el Congreso Peruano aprob por 60 votos
a favor un proyecto impulsado por el ex Presidente Fujimori, mediante el cual se decide el retiro con efecto inmediato del reconocimiento de la competencia contenciosa
de la Corte IDH. En enero de 2001, el Congreso de Per adopt la resolucin legislativa N 27.401, que pide restablecer, para Per, a plenitud la competencia contenciosa de la Corte.
En efecto, en el caso de Per, manifest expresamente su deseo de retirar su
aceptacin de jurisdiccin de la Corte IDH, en el caso del Tribunal Constitucional. En
la sentencia de competencia, se seal que Mediante nota de 16 de julio de 1999,
recibida en la Secretara de la Corte el 27 de los mismos mes y ao, la Secretara
General de la OEA inform que, con fecha 9 de julio de 1999, el Per haba presentado un instrumento en el que comunicaba el retiro de su declaracin de reconocimiento de la clusula facultativa de sometimiento a la competencia contenciosa de la
Corte. Asimismo, transmiti copia del original de dicho instrumento, fechado en
Lima el 8 de julio de 1999. En ste, el Ministro de Relaciones Exteriores del Per sealaba que el Congreso de la Repblica, mediante Resolucin Legislativa No. 27.152 de
la misma fecha, haba aprobado el retiro en los siguientes trminos: [...] que, de acuerdo con la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la Repblica del Per
retira la Declaracin de reconocimiento de la clusula facultativa de sometimiento a
la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, hecha
en su oportunidad por el gobierno peruano.95
94
95
430
Corte I.D.H.: Caso Tiu Tojn vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre
de 2008. Serie C No. 190.
[] la Corte considera que es inadmisible el pretendido retiro por el Per de la declaracin de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte con efectos inmediatos, as como cualesquiera consecuencias que se busque derivar de dicho retiro, entre ellas, la devolucin de la demanda, que resulta irrelevante. Corte I.D.H.: Caso del Tribunal Constitucional vs. Per. Competencia. Sentencia de 24 de septiembre
de 1999. Serie C No. 55 pars. 27 y 53, pp. 9 y 14.
Recientemente, Venezuela ha amenazado con denunciar la CADH, despus de

que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declar con fecha 18 de
diciembre de 2008- inejecutable una sentencia de la Corte IDH a favor de tres ex jueces. En efecto, el mximo Tribunal Venezolano expres que esta Sala Constitucional
declara inejecutable el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de
fecha 5 de agosto de 2008, en la que se orden la reincorporacin en el cargo de los
ex-magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Ana Mara
Ruggeri Cova, Perkins Rocha Contreras y Juan Carlos Apitz B.; con fundamento en
los artculos 7, 23, 25, 138, 156.32, el Captulo III del Ttulo V de la Constitucin de
la Repblica y la jurisprudencia parcialmente transcrita de las Salas Constitucional y
Poltico Administrativa.96
Adems, ms sorprendente an en este caso, la Sala Constitucional venezolana
solicit al Gobierno que denuncie la CADH, al expresar que con fundamento en el
principio de colaboracin de poderes (artculo 136 de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela) y de conformidad con lo dispuesto en el artculo 78 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, se solicita al Ejecutivo Nacional
proceda a denunciar este Tratado o Convencin, ante la evidente usurpacin de funciones en que ha incurrido la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, con el
fallo objeto de la presente decisin.97
Resulta muy interesante y esclarecedor, el voto disidente del Magistrado Pedro
Rafael Rondn Haaz, quien muestra las contradicciones de la sentencia arriba referida, al sealar que [c]on especial nfasis, por ltimo, se aparta quien disiente de la solicitud al Ejecutivo Nacional de que proceda a denunciar la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos en funcin de la evidente usurpacin de funciones en que
ha incurrido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con el fallo objeto de la
presente decisin. Ms all de que no se comparte la existencia de una evidente usurpacin de funciones por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se
hace un flaco servicio al Estado cuando se le coloca en incumplimiento con sus obligaciones nacionales (artculos 30 y 31 de la Constitucin) e internacionales (artculo
68 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos) en materia tan sensible
como los derechos humanos que, paradjicamente, gozan de una proteccin ejemplar
en nuestra Constitucin, cuyo texto se reduce a eso, slo un texto, cuando se le desconoce. Por otra parte, resulta desconcertante que la sentencia reconozca la vigencia
de la Convencin y su rango constitucional dentro del derecho interno; la diferencia
entre ese tratado y los informes, opiniones y decisiones que se dicten con ocasin de
96
97
Vid. Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, Magistrado Ponente: Arcadio
Delgado Rosales, Expediente No. 08-1572. Sentencia de fecha 18 de diciembre de 2008; Corte I.D.H.: Caso
Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs. Venezuela. Excepcin
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182.
Delgado Rosales, Expediente No. 08-1572. Sentencia de fecha 18 de diciembre de 2008.
431
su aplicacin; que declare que no se trata de interpretar el contenido y alcance de la

sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ni de desconocer el tratado vlidamente suscrito por la Repblica que la sustenta o eludir el compromiso de
ejecutar las decisiones segn lo dispone el artculo 68 de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos y, en el mismo veredicto, los mismos sentenciadores estimen que debe denunciarse la Convencin a causa de un supuesto exceso, no del
acuerdo multilateral en s, sino de un acto distinto.98
Es interesante resaltar que el no cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH
es una fuente de impunidad, promovida por la actitud del Estado, que, adems de no
perseguir al responsable de la conducta ilcita, puede generar la ausencia de satisfaccin de otras consecuencias jurdicas del fallo, tales como reformas legislativas, invalidacin de procesos, modificacin de reglamentos, polticas y programas, entrega de
reparacin a las vctimas, etc. As, Garca Ramrez, explicando la impunidad ha sealado que [s]e trata de sealar el fenmeno que se presente cuando los delincuentes
no reciben el castigo -la pena, la punicin- que corresponde a su conducta ilcita.
Ahora bien, en una acepcin ms amplia habra que reelaborar el concepto y probablemente redefinirlo- a fin de que abarque la omisin de cualquier medida que sea
consecuencia de la violacin cometida y declarada por la autoridad competente.99
La disconformidad interna con los fallos de la Corte IDH, no es un rasgo exclusivamente del continente americano, ya que en el sistema europeo de proteccin de
los derechos fundamentales tambin se presentan. Sin embargo, hay dos diferencias
fundamentales, por un lado, este tipo de situaciones es espordico o infrecuente. Por
otro lado, cuando ocurren estas disconformidades, nadie plantea siquiera abandonar
el sistema europeo de proteccin de los derechos humanos.100 En consecuencia, el
problema que surge en el continente americano y la preocupacin que se puede manifestar dice relacin con la insistencia de los Estados en cuanto a amenazar abandonar
el sistema interamericano de proteccin, lo cual no slo resquebraja la fortaleza del
sistema sino que adems, desde el punto de vista interno de los Estados, da cuenta de
una falta de madurez constitucional, de un posible retroceso en el proceso democratizador y de una debilidad en las instituciones constitucionales. Tambin surgen voces
98
Delgado Rosales, Expediente No. 08-1572. Sentencia de fecha 18 de diciembre de 2008. Voto disidente del
Magistrado Pedro Rafael Rondn Haaz, Considerando 9.
99 Sergio Garca Ramrez, Sergio: La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
materia de reparaciones, en Corte IDH: La Corte Interamericana de Derechos Humanos: Un cuarto de siglo:
1979-2004, Corte Interamericana de Derechos Humanos, San Jos, 2005, pp. 1-85, especialmente, p. 75.
100 Se debe tener presente que el consenso comn en Europa, recordado por el Parlamento Europeo reiteradamente, es que la democracia se basa en el pleno respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y en la plena aplicacin del principio de la legalidad y en el Estado de Derecho; pide, por consiguiente, a los Estados miembros y a las instituciones de la UE que garanticen el pleno respeto de las disposiciones de los tratados internacionales en materia de derechos humanos y, en particular, el Convenio
Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) y sus protocolos, junto con sus respectivas constituciones y legislaciones. Resolucin del Parlamento Europeo sobre
la situacin de los derechos fundamentales en la Unin Europea (2001) (2001/2014(INI)).
432
que buscan argumentos para justificar el incumplimiento de las decisiones de los rganos internacionales, en este caso, de la Corte IDH, por parte de los jueces nacionales,
apoyndose en la doctrina del margen de apreciacin nacional, que eventualmente le
proporcionara un grado de discrecionalidad al juez del foro para decidir si cumple o
no cumple, cmo y cundo cumple.101
Para la consolidacin de un verdadero Estado constitucional democrtico es
necesario avanzar en los proceso de respeto y proteccin creciente de los derechos
humanos. En este sentido Prez Luo ha sealado que el Estado constitucional no
slo se caracteriza por ser la forma poltica que consagra la primaca de la
Constitucin, la reserva de Constitucin y el protagonismo de la jurisdiccin constitucional, sino que es tambin el marco jurdico-poltico de reconocimiento y garanta
de los derechos de la tercera generacin.102
En este sentido, resultara conveniente que los Estados del continente regularan,
deseablemente mediante reformas constitucionales, la obligacin que han asumido de
cumplir y ejecutar las sentencias de la Corte IDH. Slo algunos Estado han incorporado
en sus ordenamientos normas en esta lnea. Por ejemplo, se pueden citar Costa Rica, en
el Convenio de sede entre el Gobierno de la Repblica de Costa Rica y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, de 10 de septiembre de 1981, ratificado por ley
6.889; Colombia, por medio de la ley 288, de 5 de julio de 1996, y el Decreto 321, de 25
de febrero de 2000; y Per, artculo 115 del Cdigo Procesal Constitucional -aprobado
por ley 28.237, publicada el 31 de mayo de 2004 y ley 27.775, publicada el 7 de julio
de 2002. Se han presentado algunas otras iniciativas en este sentido, entre las que cabe
destacar el proyecto chileno de Acciones Protectoras de derechos fundamentales, aprobado por la Comisin de Derechos Humanos de la Cmara de Diputados y en discusin
ante la Comisin de Legislacin, Constitucin y Justicia de la misma Cmara, el cual
seala en su artculo 128 que las sentencias de Cortes Internacionales o
Supranacionales en materia de derechos humanos a la que el Estado de Chile le haya
reconocido jurisdiccin contenciosa vinculante son de obligatorio cumplimiento por los
rganos del Estado de Chile. En este contexto, junto con el profesor Bazn, podemos
sealar que la voluntad poltica debiera concurrir para complementar el orden constitucional de los derechos fundamentales, a travs de la generacin de una norma que
indicara de forma clara el procedimiento interno de ejecucin de las recomendaciones
de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte IDH.103
101 En el caso de la doctrina chilena, vid. Nez Poblete, Manuel: Introduccin al concepto de identidad constitucional y a su funcin frente al Derecho supranacional e Internacional de los Derechos de la persona,
en Revista Ius et Praxis, ao 14, nm. 2 (2008), pp. 331-372.
102 Prez Luo, Antonio Enrique: Estado constitucional y generaciones de derechos humanos, en Corte
I.D.H.: Liber Amicorum Hctor Fix-Zamudio, Volumen II, Corte Interamericana de Derechos Humanos,
San Jos, 1998, pp. 1241-1264, especialmente, p. 1258.
103 Bazn, Victor: La Corte Suprema de Justicia argentina y su rol en la articulacin del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y el Derecho interno, en Revista de Derecho Poltico, nm. 73, septiembrediciembre 2008, pp. 315-373, especialmente, p. 367.
433
El individuo hoy ocupa un lugar preferente y privilegiado en la construccin del

Derecho Constitucional. En consecuencia, los Estados de Amrica Latina, en virtud
del principio de cooperacin leal con la Corte IDH, deben contribuir y facilitar lealmente el desempeo de la Corte y, luego, dar cumplimiento efectivo a las sentencias
de la misma.104
IV. Conclusiones
Creemos haber mostrado un proceso emergente de consolidacin del DADH. Un
DADH que se nutre de las tradiciones constitucionales comunes, reconocidas ya en el
prembulo de la Convencin Americana de Derechos Humanos y de los valores y
principios recogidos en los instrumentos internacionales. Este orden jurdico de los
derechos humanos representa un umbral mnimo que determina el mnimo comn
denominador para los Estados de Amrica Latina, por lo que, evidentemente, sus propios ordenes constitucionales podran, perfectamente, y as sera deseable- establecer un estndar de derechos humanos ms elevado.
Este estndar mnimo de derechos humanos compone y configura un espacio
pblico americano, que desde el punto de vista normativo, se llena de contenido a travs del orden pblico americano. El orden pblico americano fija el marco jurdico
mnimo dentro del cual los Estados -constitucionales y democrticos- americanos
pueden moverse para alcanzar grados avanzados de justicia social. A travs del
DADH, el Estado latinoamericano es un Estado democrtico y comunitario, gracias al
fuerte contenido humanitario, que el especial sentido de comunidad existente en el
continente, le impregna a los derechos humanos, especialmente, a los DESC. Dicho de
otro modo, los derechos humanos, particularmente, los DESC, son ledos en Amrica
Latina a la luz del fuerte sentido de comunidad que existe en la regin, en cuyo seno
se aloja un poderoso componente de solidaridad. Esto ltimo explica que el Estado
constitucional latinoamericano sea visto, desde la ptica del DADH, como un Estado
democrtico y comunitario de derechos.
El desafo que se le plantea a los Estados de Amrica Latina es seguir avanzando
en este proceso creciente de confluencia del orden constitucional con el orden internacional de los derechos humanos, dndole aplicabilidad prctica y efectividad real a
todos los derechos humanos, incluso, a los DESC, sin distinciones caprichosas. En este
sentido, el Estado, principalmente, a travs de sus rganos jurisdiccionales, tiene el
deber primordial de proporcionar al individuo o grupo una tutela judicial rpida,
oportuna y eficaz de todos los DESC, y de esa manera, convertir a la Constitucin por
va pretoriana- en una Constitucin efectivamente vivida.
104 Sobre el principio de cooperacin leal, vid. Nohlen, Nicolas: Germany: The European Arrest Warrant
Case, en International Journal of Constitutional Law, vol. 6, nm. 1 (2008), pp. 153-161; 26. "Pacta sunt
servanda". Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Convencin
de Viena sobre el derecho de los tratados, Viena, 1969.
434
Para enfrentar estos desafos en el tercer milenio, aparece como necesario seguir
avanzando por la senda del fortalecimiento y consolidacin de una verdadera cultura
de a pie de los derechos humanos, en el sentido de que sean los individuos y pueblos
quienes se apropien de sus derechos y los reivindiquen ante los agentes del Estado y
ante terceros. En este mbito, el Estado ejecutivo, legislativo y judicial tiene un rol
activo que jugar, precisamente en el rea de los DESC, a travs de la enseanza de los
derechos humanos y la educacin en derechos humanos.
Por ltimo, un foco claro de preocupacin dentro del espacio pblico americano
que va contracorriente son los episodios de rebelda, y a veces de clara enemistad,
con respecto al sistema interamericano de derechos humanos, en particular, frente a
las sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. No deja de sorprender, y esto marca una clara diferencia con la cultura jurdico-constitucional de los pases de Europa occidental, los episodios de puesta en tela de juicio del sistema interamericano de derechos humanos, cuando, en la ocurrencia, el Estado resulta vencido y
condenado por violacin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. No
puede sino dejarnos perplejos la falta de madurez constitucional y la fragilidad de los
compromisos y del Estado constitucional-democrtico, que ello demuestra, cada vez
que un Estado condenado, esgrime el argumento del abandono del sistema interamericano de derechos humanos. La reflexin que se puede hacer aqu es: qu Estado es
ms democrtico? Aquel que se somete al escrutinio jurdico internacional o aquel
que lo rechaza? Nuestra perspectiva es que aquellos que se someten a grados elevados
de escrutinio jurisdiccional representan estadios ms avanzados del proceso democratizador. En consecuencia, se plantea como un desafo muy importante, el acatamiento y cumplimiento de buena fe, de las decisiones provenientes del sistema interamericano de promocin y proteccin de los derechos humanos.
435
PARTE III
O PAPEL DOS TRIBUNAIS
CONSTITUCIONAIS NACIONAIS
Jurisdiccin Constitucional y Consolidacin

de la Democracia
Dieter Nohlen1
Sumrioo: I. Introduccin II. Multidimensionalidad de los factores en el proceso de consolidacin III. Multidimensionalidad de los conceptos IV. La relacin interdependiente de los factores V. Funciones de la jurisdiccin constitucional VI. Requisitos y condiciones para la jurisdiccin constitucional VII. mbitos de la jurisdiccin constitucional VIII. Consideraciones finales.
I. Introduccin
El ttulo de mi conferencia abre una perspectiva de anlisis que es tpica para
investigaciones politolgicas. Consiste en establecer una relacin causal entre los
fenmenos enfocados, es decir aqu entre la jurisdiccin constitucional y la consolidacin de la democracia. Cul es el efecto que tiene la jurisdiccin constitucional
sobre la consolidacin de la democracia? De forma anloga, la Ciencia Poltica ha
estudiado la relacin causal entre sistemas electorales y sistemas de partidos polticos,
llegando a precisar en qu condiciones la variable independiente ejerce tales u otros
efectos sobre la variable dependiente.2 Podemos proceder analticamente de forma
parecida respecto a nuestro tema de hoy? Podemos esperar llegar a semejantes alcances, aunque la relacin parezca ms compleja y como tal menos susceptible a mediciones empricas?
La pregunta parece an ms pertinente dado que nuestro tema est prcticamente ausente en la literatura politolgica. Consideraciones sobre la consolidacin de la
democracia se refieren al mundo de las democracias de la tercera ola y respecto a este
grupo de pases, raras veces involucran la jurisdiccin constitucional como objeto
relevante. En el mbito del derecho pblico, all s encontramos este tipo de referencias, incluso en rpido aumento, las que, sin embargo, se caracterizan por su grado de
1
Estudios de ciencia poltica, historia y literatura francesa en las universidades de Colonia, Montpellier y
Heidelberg. Doctor en Ciencias Polticas de la Universidad de Heildelberg y Profesor titular emrito de la
misma Universidad. Especialista en instituciones polticas,temas electorales y justicia constitucional. Autor
y coordinador de numerosas publicaciones, entre otras la Enciclopedia del Tercer Mundo, Diccionario del
Tercer Mundo, Diccionario de la Poltica, Diccionario de la Ciencia Poltica, Enciclopedia Electoral
Latinoamericana y del Caribe, Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Honores:
Premio Max Planck de Investigacin (1990), Premio Libro del Ao (1995), Premio de Investigacin sobre
Espaa y Amrica Latina (2000) y Diploma honoris causa de Administracin Electoral de la Universidad
Panthon Paris II (2005).Profesor titular emrito de la Universidad de Heidelberg, Alemania. Agradezco el
apoyo de Jos Reynoso Nez en la revisin de ste estudio.
Vase Nohlen, D., Sistemas electorales y partidos polticos, tercera ed., Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 2004.
439
Dieter Nohlen
generalizacin y una tendencia a sobre- o subestimar la importancia de la jurisdiccin

constitucional en sus efectos sobre la consolidacin de la democracia.
Nuestro conocimiento proveniente de la experiencia nos dice que la relevancia de
una variable tratada como independiente respecto a otra dependiente, en el campo de
las ciencias humanas es siempre relativa. As, en la primera parte de mi conferencia,
me dedicar a la multidimensionalidad del problema, refirindome a los factores que
influyen en el proceso de la consolidacin de la democracia. Por experiencia sabemos
tambin que la relacin enfocada depende de los conceptos que se aplican, en nuestro
caso, del concepto de democracia y del concepto de consolidacin que tengamos. En
este sentido, en segundo lugar, introducir en la multidimensionalidad de los conceptos y en la relevancia que dentro de los diferentes conceptos alcanza la jurisdiccin
constitucional. Nuestro conocimiento proveniente de la experiencia nos dice, adems,
que a menudo se establecen interdependencias entre las variables observadas. As, en
tercer lugar, mis consideraciones apuntarn a la interrelacin recproca
(Wechselwirkung) entre democracia y jurisdiccin constitucional, destacando el
carcter poltico de su relacin. Por ltimo, por experiencia sabemos que el contexto
importa. Tal vez conocen mi escrito El contexto hace la diferencia, publicado por el
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM,3 en el que hice nfasis en la necesidad de diferenciacin4 entre instituciones y contexto, demostrando adems cmo el
contexto interviene en los efectos que exhiben las instituciones.5 Lo mismo puede
hacerse valer para el derecho. Como apunta Jos Afonso da Silva,6 la misma norma o
el mismo texto normativo tiene un sentido o significado diferente cuando est situado
en contextos diferentes. Enfocando en seguida las funciones de la jurisdiccin constitucional, me dedicar, primero, a los requisitos irrenunciables que tienen que darse y
las condiciones favorables que fomentan el cumplimiento de sus funciones por parte
de los tribunales constitucionales, y segundo, entrar en algunos mbitos de jurisdiccin constitucional en bsqueda de su relevancia para la consolidacin de la democracia. Finalmente, terminar mi charla afirmando el carcter circular de la relacin entre
jurisdiccin constitucional y consolidacin de la democracia, resumiendo algunas de
las afirmaciones que de manera diferenciada se han hecho con respecto a ella.
De este programa se desprende que aunque siendo institucionalista no me va
interesar hoy el diseo institucional de los tribunales constitucionales (su modelo, su
composicin, sus competencias, sus reglas procesales, que obviamente difieren segn
los casos y sin lugar a duda tienen efectos relevantes), sino su relacin funcional en el
3
4
5
440
Nohlen, D., El contexto hace la diferencia, Mxico, UNAM, 2003.

Conforme con Spencer-Brown, G., Laws of Form, Londres, Allen and Unwin, 1969.
Vanse tambin Nohlen, D., El institucionalismo contextualizado. La relevancia del contexto en el anlisis
y diseo institucionales, edicin e introduccin de R. Ortiz Ortiz, Mxico, Editorial Porra/ UNAM, 2006
y Ortiz Ortiz, R. y Reynoso Nez, J., Dieter Nohlen y el estudio de la democracia y las instituciones polticas en Amrica Latina, Lpez Rub Caldern, J. R. (Coord.), Poltica y ciencia poltica en Dieter Nohlen,
Puebla, Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, 2007, pp. 17-57.
da Silva, J. A, Comentrio contextual constituiao, So Paulo, Malheoros Editores, 2005, p. 17.
Jurisdiccin Constitucional y Consolidacin de la Democracia
sistema y en el proceso poltico. Tampoco nos interesa aqu el origen kelseniano o austriaco de la jurisdiccin constitucional y la diferencia de su versin europea con el
judicial review estadounidense, objetos tantas veces tratados y recapitulados en los
recientes trabajos comparativos.7 El enfoque funcionalista tiene en su centro el papel
real de la jurisdiccin constitucional en el sistema poltico.8 Su aplicacin se ve an
ms fundamentada por la reciente tendencia en el derecho pblico de tematizar no
tanto el Estado, ni el Estado de derecho, ni el Estado social, sino el Estado constitucional en sus dimensiones funcionales.9 De igual manera, se observa en la Ciencia
Poltica la tendencia de tematizar no el Estado, sino las instituciones y la estructura
institucional, o sea, de observar lo pblico en un nivel, en el que es posible precisar
ms los objetos de estudio y tratarles como variables en su interrelacin causal. As,
los tribunales constitucionales se encuentran en el mismo nivel de las dems instituciones constitucionales (aunque la jurisdiccin constitucional en Amrica Latina no
siempre tiene un estatus autnomo, separado de la jurisdiccin ordinaria).
II. Multidimensionalidad de los factores en el proceso de consolidacin

En el caso de la relacin entre sistemas electorales y sistemas de partidos, intervienen factores de contexto que explican el por qu no existe una relacin lineal entre
ambos fenmenos. En el caso que estudiamos hoy, tampoco se da este tipo de relacin
causal. Existen varios factores muy relevantes que a su manera pueden tener altsima
importancia para la consolidacin de la democracia, incluso para el tipo de rgimen
poltico. En comparacin, de entre estos factores el papel de los tribunales constitucionales parece dbil. Sin embargo, esta consideracin no debera irritarnos, pues conforme con la teora del caos, factores de primer orden por s mismos no tienen que
ejercer necesariamente grandes efectos, mientras que mnimas modificaciones provenientes de factores secundarios pueden tenerlos, percibidos sobre todo si el anlisis
integra perspectivas de mediano o largo alcance. Por otra parte, si nos damos cuenta
de la multidimensionalidad de factores que influyen en el proceso de la consolidacin
democrtica en Amrica Latina y del reducido papel de los tribunales constitucionales, nos protegemos frente a la exageracin de la importancia atribuida a la jurisdic7
8
9
Vanse el Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional y la Revista Iberoamericana de Derecho

Procesal Constitucional as como los recientes libros colectivos sobre la materia, por ejemplo Garca
Belaunde, D. y Fernndez Segado, F. (Coord.), La jurisdiccin constitucional en Iberoamrica, Madrid,
Dykinson y otras, 1997; Ferrer Mac-Gregor, E. (Coord.), Interpretacin Constitucional, 2 tomos, Mxico,
Porra/UNAM, 2005; Palomino Manchego, J. F. (Coord.), El derecho procesal constitucional peruano.
Estudios en homenaje a Domingo Garca Belaunde, 2 tomos, Lima, Editora Jurdica Grijley, 2005.
Grimm, D., Jurisdiccin Constitucional, Diccionario de Ciencia Poltica. Teoras, mtodos, conceptos, dos
tomos, Nohlen, D., et al., Mxico, Porra, El Colegio de Veracruz, 2006, p. 793.
Vanse Valads, D. y Carbonell, M. (Coord.), El Estado constitucional contemporneo. Culturas y sistemas
jurdicos comparados, 2 tomos, Mxico, UNAM, 2006; Salazar Ugarte, P., La democracia constitucional.
Una radiografa terica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica/ IIJ-UNAM, 2006.
441
Dieter Nohlen
cin constitucional en este proceso, cuya parte concomitante podra resultar en sobrecargarla con funciones que sencillamente no puede cumplir.
En las explicaciones causales que se han dado en la literatura cientfica para el
problema de la consolidacin de la democracia en la regin, se puede distinguir a
grandes rasgos entre (1) la hiptesis de la carencia econmica que apunta al insuficiente desarrollo econmico, sustentada por la teora de la modernizacin;10 (2) la
hiptesis de la carencia social, que se enfoca en la persistencia de la pobreza y la desigualdad social;11 (3) la hiptesis de la carencia poltica, que se basa en los dficits de
la democracia de no cumplir, a los que los informes sobre el desarrollo humano de las
agencias de desarrollo llaman continuamente la atencin; (4) la hiptesis de la carencia poltico-institucional que hace hincapi en los problemas estructurales de los sistemas polticos, hiptesis con mayor consenso en el mundo acadmico, como seala
por ejemplo el estudio del PNUD12 sobre la democracia en Amrica Latina; (5) la
hiptesis de la falta de confianza de la poblacin en la democracia como el orden poltico preferido y en la satisfaccin con los resultados de la poltica;13 (6) la hiptesis de
la carencia de capital social que focaliza la sociedad y su capacidad de generar confianza en los otros. Segn esta ltima tesis tiene que existir una cierta medida de confianza interpersonal para formar una comunidad eficiente, cuyo progreso econmico
y social pueda producir un sistema poltico consolidado.14
En comparacin con la variable jurisdiccin constitucional, no cabe duda que los
seis factores o grupos de factores enumerados alcanzan un valor explicativo mayor
para el problema de la consolidacin democrtica. De esta manera no debe sorprender que la jurisdiccin constitucional como ya deca antes casi no entra en las consideraciones politolgicas sobre consolidacin de la democracia en Amrica Latina.
Vanse por ejemplo el libro ms citado, el de Linz y Stepan15 sobre Democratizacin
y consolidacin de la democracia, el estudio de J. Mark Payne y otros16 titulado La
poltica importa, as como el informe del PNUD17 sobre el desarrollo de la democra10
11
12
13
14
15
16
17
442
Jaguaribe, H., Political Development. A General Theory and a Latin American Case Study, Nueva York,
Harper & Row, 1973; Pasquino, G., Modernizacin y desarrollo poltico, Barcelona, Editorial Nova Terra,
1974; Graciarena, J. y Franco, R., Social Formation and Power Structures in Latin America, Londres/
Beverly Hills, Sage Publications, 1978.
Midlarsky, M. I. (Ed.), Inequality, democracy, and economic development, Cambridge, Cambridge
University Press, 1997; Lamounier, B., Brazil: Inequalities against Democracy, Diamond, L. et al. (Eds.),
Democracy in Developing Countries: Latin America, Boulder, Lynne Rienner, 1999, pp. 131-189.
UNDP, Democracy in Latin America. Towards a Citizens Democracy, Buenos Aires, Aguilar etc., 2004.
Vase Latinobarmetro de 1996 en adelante. Latinobarmetro 1996-2006, entregas anuales, Santiago de
Chile.
Putnam, R. D., Making Democracy Work: Civil Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton
University Press, 1993.
Linz, J.J. y Stepan, A., Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore, Johns Hopkins
University Press, 1996.
Payne, J.M./ Zovatto, D./ Carrillo Flrez, F./ Allamand, A., La poltica importa. Democracia y desarrollo en
Amrica Latina, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2003.
UNDP 2004, op. cit., nota 11.
cia en Amrica Latina. Por cierto, se debate el control de las instituciones, especialmente del Ejecutivo, y la manera de poner lmites al ejercicio del poder. Pero entran
en escena por sobre todo la sociedad civil y los medios de comunicacin como principales actores garantes del poder limitado. Por lo dems, se debate el ejercicio del
poder tal cual, no tanto el ejercicio del poder conforme a las normas constitucionales.
III. Multidimensionalidad de los conceptos

En el caso del sistema de partidos, existe un alto grado de consenso sobre el concepto y sus dimensiones que hay que tomar en cuenta a la hora de medir el efecto que
el sistema electoral tenga sobre el mismo.18 En el caso de los conceptos de democracia y de consolidacin de la democracia no es as. Respecto a nuestras consideraciones, lo importante es que la ambivalencia conceptual existente tiene altsima importancia sobre el posible efecto que puede atribuirse a la jurisdiccin constitucional en
la vida poltica, as como a su medicin y evaluacin.
Si se define la democracia a la manera de Alain Touraine como la lucha de los
sujetos, en su cultura y en su libertad, contra la lgica dominadora de los sistemas,19
la jurisdiccin forma parte del sistema a combatir. Cuando lo sustantivo de la democracia es la deconstruccin de su propia institucionalidad, no interesa la jurisdiccin
constitucional, o slo interesa desde un punto inverso, para pasar por encima de su
funcin en el proceso de liberacin. Si se entiende la democracia en su sentido radical, de democracia directa, como la entienden algunos intelectuales y aquellos actores
que quieren sustituir la democracia representativa por la as llamada democracia participativa, la jurisdiccin constitucional tiene una importancia relativa, subordinada a
la toma de decisiones por parte del soberano popular mismo que en cada momento
puede imponerse sobre la constitucin vigente y sus supuestos guardianes. Si se
entiende la democracia en su sentido representativo,20 entonces s la jurisdiccin
constitucional puede jugar un rol importante, sobre todo si se identifica la democracia representativa con la democracia constitucional, tendencia que en los ltimos aos
ha recuperado fuerza ante la extensin del uso de los conceptos de contraste.
El concepto de la consolidacin democrtica, por su parte, es tambin multidimensional y muy controvertido, vinculado por lo dems con diferentes conceptos de
legitimidad. Leonardo Morlino vea en 1986 la consolidacin como un proceso que
tiene como consecuencia la continua adaptacin de los actores polticos a las reglas del
juego democrtico y, con ello, la continua ampliacin de la legitimidad21 del orden
18
19
20
21
Vase Nohlen, D., Sistemas electorales y partidos polticos, op. cit., nota 1.
Touraine, A., Podemos vivir juntos? Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1997, p. 114.
Para este y otros conceptos de la democracia vase Nohlen, D. et al., Diccionario de Ciencia Poltica. Teoras,
mtodos, conceptos, dos tomos, Mxico, Editorial Porra/ El Colegio de Veracruz, 2006, pp. 338-356.
La pretensin de legitimidad de un orden poltico apunta a un concepto normativo del mismo. Se puede
entender como cualidad objetiva de un sistema social o sistema poltico (por ej., la legitimidad que se le atri-
443
Dieter Nohlen
poltico establecido. En el marco de este inicial concepto de consolidacin que se fija

en los actores polticos, es fcil ubicar y evaluar alto el rol de la jurisdiccin constitucional: mantener encarriladas sus acciones, el caso dado, en lo que la constitucin
prescribe. Diez aos ms tarde, Juan J. Linz y Alfred Stepan22 distinguan ya entre
varias dimensiones del problema de la consolidacin: (1) la dimensin conductual:
ningn actor poltico, social o econmico persigue sus objetivos con medios que tengan como consecuencia el establecimiento de un sistema no democrtico; (2) la
dimensin actitudinal: una gran mayora de la opinin pblica mantiene la valoracin
de la democracia como la mejor forma de gobierno, aunque est insatisfecha con los
logros de los gobiernos democrticos; (3) la dimensin constitucional: tanto el gobierno como la oposicin se someten a la constitucin y solucionan sus conflictos en el
marco de las reglas de juego del sistema poltico. Se observan grandes diferencias del
rol y posible impacto de la jurisdiccin constitucional en la consolidacin segn las
dimensiones sealadas. En las dos primeras es extremamente relativo para no decir
quantit negligable. Slo en la ltima dimensin, llamada constitucional, la jurisdiccin constitucional encuentra su enlace de forma muy explcita con el proceso de consolidacin democrtica. En la triloga de dimensiones de Andreas Schedler,23 finalmente, no se sostiene de igual manera este vnculo. Schedler, tras una amplia revisin
de los diferentes enfoques, destaca tres modelos de enfocar el problema de la consolidacin: (1) el procesual, en el que se afirma o no si las democracias son capaces de
imponerse y dominar los desafos antidemocrticos; (2) el actitudinal, orientado a la
elite poltica, en el sentido de que sus miembros, y sobre todo los gobiernos, desarrollan normativamente los valores democrticos, disean estrategias racionales y desarrollan las habilidades necesarias para mantener la democracia; y (3) el orientado a las
bases socioeconmicas, en el sentido de que su desarrollo sea propicio para la continuidad democrtica. Ninguna de estas dimensiones es apta para poner de relieve la
funcin de la jurisdiccin constitucional para la consolidacin democrtica.
Incluyendo la dimensin econmica al problema de la consolidacin de la democracia, Schedler reintroduce no slo una variable de alto valor explicativo cuya carrera
en ciencias sociales se remonta a los orgenes de la teora de la modernizacin, sino
una variable que en nuestro contexto destaca por dos caractersticas: primero es la
22
23
444
buye como inherente a un sistema poltico democrtico en el marco de los horizontes mentales correspondientes, o la legitimidad entendida como el mantenimiento de la legalidad) o estar basada en escalas normativas
externas, respecto a las cuales se compara esta pretensin. De acuerdo con esto, la legitimidad puede ser definida como: (1) la coincidencia de un orden poltico con el Derecho, en el cual est garantizada la realizacin de
determinados principios (en la democracia, pluralismo poltico, derechos democrticos de participacin, Estado
de Derecho, etc.), o (2) la capacidad de un orden poltico de ser reconocido como legtimo, por lo cual la pretencin de un sistema poltico de gozar de legitimidad slo existe, cuando las expectativas de comportamiento
elevadas a norma expresan intereses capaces de ser generalizados (Cf. Habermas, J., Problemas de legitimacin
en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amorrortu, tercera edicin, 1989, vase tambin Heidorn, J., Legitimitt
und Regierbarkeit [Legitimidad y gobernabilidad], Berln, Duncker & Humblot, 1982).
Linz, J.J. y Stepan, A., Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., nota 14, p. 30.
Schedler, A., Los clculos de consolidacin democrtica, Republicana. Poltica y Sociedad 1 (1) 2002, p. 20.
variable con menores probabilidades de sufrir efectos provenientes de decisiones de

los tribunales constitucionales en su manera de incidir en la consolidacin de la
democracia, y segundo es probablemente la variable ms susceptible a la medicin en
sus efectos sobre la consolidacin democrtica, de modo que facilita marcar diferencias en la medicin de efectos de distintos factores causantes de la consolidacin. En
el caso de la variable econmica se observa precisamente una correlacin positiva
entre las tasas de crecimiento econmico y el grado de satisfaccin con la democracia,
como sealan las encuestas.24 Podemos concluir que el desempeo del gobierno
importa. Es el rendimiento poltico que aumenta la legitimidad de salida (output legitimacy) de la democracia y as su consolidacin. Respecto al desempeo, la jurisdiccin constitucional, como vamos a ver a continuacin, puede aportar algo, aunque
este algo ser siempre difcil de medir. Por lo dems, es casi imposible establecer correlaciones directas y medibles entre jurisdiccin constitucional y valoracin o consolidacin de la democracia. Por otra parte, se excluye tambin que una baja en la
aceptacin de la democracia que se pudo observar en el ltimo decenio, sea un efecto directo de la actuacin (mal evaluada) de la jurisdiccin constitucional. En otros
trminos, tampoco existe una relacin causal determinante de ndole negativa entre
jurisdiccin constitucional y consolidacin de la democracia.
IV. La relacin interdependiente de los factores

Estas observaciones invitan a llamar la atencin a otro conocimiento proveniente de la experiencia que apunta a la relacin recproca de los fenmenos. Incluso en
el estudio de la relacin causal entre sistema electoral y sistema de partidos, se observan efectos circulares: el propio sistema de partidos tiene influencia sobre el efecto
que tiene el sistema electoral sobre el mismo. Este tipo de interdependencia es mucho
ms fuerte en la relacin que estudiamos, especialmente por el hecho de que la jurisdiccin constitucional as como el derecho pblico en general estn percibidos como
eminentemente polticos, o sea dependientes de factores que provienen de la poltica.
Jorge Carpizo y Hctor Fix-Zamudio25 apuntan precisamente a esta reciprocidad,
cuando dicen que a travs del derecho constitucional el derecho penetra y se introduce en la vida de la comunidad y a su vez los factores polticos, sociales y econmicos determinan en buena parte el derecho constitucional. An ms, con la creacin
de rganos de jurisdiccin constitucional ha entrado un nuevo actor en la escena poltica. Respecto a su rol, Dieter Grimm26 enfatiza que la jurisdiccin constitucional no
24
25
26
Vase Latinobarmetro 2006.

Carpizo, Jorge y Fix-Zamudio, Hctor,. Algunas reflexiones sobre la interpretacin constitucional en el
ordenamiento mexicano, Interpretacin constitucional, 2 tomos, Ferrer Mac-Gregor, E. (Coord.), Mxico,
Editorial Porra, tomo 1, 2005, p. 424.
Grimm, D., Jurisdiccin Constitucional, Diccionario de Ciencia Poltica. Teoras, mtodos, conceptos, op.
cit., nota 7, p. 793.
445
Dieter Nohlen
slo hace valer en el caso concreto las decisiones generales previas de la constitucin,
sino que toma tambin decisiones polticas por su cuenta. Puesto que muchas veces
estas decisiones tienen como objeto el comportamiento de los rganos superiores del
Estado y de los partidos polticos que actan en ellos, la jurisdiccin constitucional
participa, si se aplican criterios funcionales, en la direccin del Estado. Siendo los tribunales constitucionales instituciones polticas como las dems, aunque de legitimidad democrtica secundaria y carentes de un aparato propio para hacer ejecutar sus
decisiones, ellos disponen de importantes funciones en el proceso poltico con capacidad de decisin ltima en asuntos de alta importancia en el juego poltico. Dolf
Sternberger27 puntualiz: El derecho es en s mismo un eminente factor poltico.
En la perspectiva de la teora de los jugadores de veto,28 los tribunales constitucionales constituyen jugadores de veto institucionales dentro del sistema poltico.
Aunque en principio de racionalidad propia, pueden articularse dentro de ellos jugadores de veto individuales (o sea miembros de los tribunales) asociados con los partidos polticos, de modo que se puede imponer la lgica de competencia poltica que a
su vez puede determinar decisiones en pro o en contra de otras instituciones del sistema poltico, especialmente referidas a la voluntad poltica del gobierno. Es por esto
que se establece otra circularidad: al control constitucional que ejercen los tribunales
sobre el Ejecutivo se aade el intento por parte de los partidos polticos y especialmente del gobierno de hacerse del control del tribunal constitucional.
En la perspectiva de la teora sistmica, se trata de una relacin entre el sistema
poltico con su propia racionalidad, la racionalidad del poder, y de la jurisdiccin
constitucional con la suya, la racionalidad del derecho, o sea entre un (marcado) sistema y su entorno. Segn el enfoque de la autopoisis,29 la incidencia que tiene el factor externo, aqu la jurisdiccin constitucional, es dependiente de la estructura del sistema, aqu el sistema poltico, y del comportamiento de los actores institucionales. Las
decisiones de los tribunales constitucionales, en general (en el lenguaje sistmico) de
efecto irritante, pueden ser interpretadas como estimulantes y de esta manera asumidas por los actores, o percibidas como perturbantes. La ltima percepcin puede
conducir a que el sistema (poltico) trate de compensarlas o impedir su cumplimiento
o tomar las precauciones pertinentes (por ejemplo sustitucin de magistrados) para
que no se repitan situaciones perturbantes debido a decisiones del poder judicial.
De todos modos, resulta claro que la influencia del factor externo nunca ser
determinante, sino relativo conforme a las estructuras del sistema y las mentalidades
de sus actores. Dentro de esta perspectiva sistmica es posible marcar diferencias entre
sistemas susceptibles de reaccionar acorde con la percepcin estimulante o perturbante de la labor de la jurisdiccin constitucional. Respecto a esta disyuntiva, la
27
28
29
446
Sternberger, D., Lebende Verfassung [Constitucin viviente], Meisenheim, Verlag Anton Hain, 1956, p. 24.
Tsebelis, George, Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton, New Jersey, Russell Sage
Foundation New York, Princeton University Press, 2002.
Vase Maturana, H. y Varela, F., Der Baum der Erkenntnis [El rbol del conocimiento], Bern, Scherz, 1984.
mayor diferencia que se impone es aquella entre democracias consolidadas y democracias que an viven el problema de su consolidacin. Mientras que el primer grupo
de pases se puede asociar con una interpretacin estimulante, el segundo grupo de
pases tiende a una percepcin perturbante. Otras diferencias pueden referirse a
caractersticas de menor calibre que pueden ser transversales a la anterior categorizacin en grupos de pases, por ejemplo una cultura de toma de decisiones jerrquicadecisionista as como el presidencialismo y el bipartidismo. Estas mentalidades y
estructuras son especialmente proclives al intervencionismo poltico en la esfera de la
jurisdiccin constitucional que por lo dems hace bien visible la interrelacionalidad
de los fenmenos observados. Inversamente, todos los atributos de la civilidad, o sea
comprensin, moderacin y gentileza, cualidades basadas en la estima y el respeto a
otras personas,30 son favorables a la jurisdiccin constitucional en su efecto sobre la
consolidacin de la democracia, aunque lo son tambin directamente para tal objetivo. Esta concordancia estriba en que el pluralismo de los equilibrios dinmicos que
se nutre de moderacin, reconocimiento, respeto y dilogo recprocos, de eminente
importancia para el desarrollo democrtico, constituye tambin el objetivo ms profundo de los tribunales constitucionales.31
Un aspecto relevante para el efecto de la consolidacin de la democracia que se
espera de la jurisdiccin constitucional, es crear y mantener cierto grado de independencia de los tribunales constitucionales frente a los dems actores. Adems, para que
se mejore el funcionamiento del sistema poltico y progrese la consolidacin de la
democracia, el aumento de la cantidad de jugadores de veto en un sistema poltico
requiere que los principales actores polticos desarrollen comportamientos ms acordes con el modelo de consenso de toma de decisiones. Me parece que Mxico se
encuentra actualmente en esta encrucijada. Otro aspecto relevante consiste en modificar la percepcin de las decisiones jurisdiccionales por parte de los actores polticos
de perturbante en estimulante. Sin embargo, el proceso de la consolidacin involucra a ambos lados. En la democracia constitucional el fin de la Constitucin y la funcin de la jurisdiccin constitucional no deben agotarse acorde con la vieja tensin
entre Estado y sociedad en Amrica Latina en limitar al gobierno, sino tienen que
posibilitar y fomentar el gobierno democrtico capaz de atender a las demandas de la
gente, procurando mayor legitimidad de salida al sistema de gobierno y apoyando por
este camino a la consolidacin de la democracia. Es el camino ms seguro para propiciar relevancia a su propio quehacer.
30
31
Como lo defina en otro lugar, vase Nohlen, D. et al., Diccionario de Ciencia Poltica. Teoras, mtodos,
conceptos, op. cit., nota 19, p. 204.
Zagrebelsky, G., Jueces constitucionales, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional 6,
2006, p. 324. Respecto a los conceptos de poltica y su relevancia para la jurisdiccin constitucional vase
tambin Crdova Vianello, P. La contraposicin entre derecho y poder desde la perspectiva del control de
constitucionalidad en Kelsen y Schmitt, Cuestiones Constitucionales 15, 2006, pp. 47-68.
447
Dieter Nohlen
V. Funciones de la jurisdiccin constitucional

En trminos generales, existe alto consenso sobre la funcin de la jurisdiccin
constitucional, de modo que no conviene demorarme en este foro de especialistas en
la materia mucho en esto. Sin embargo, conviene puntualizar que en principio, su
funcin no es ni debe ser de forma directa la consolidacin de la democracia por la
simple razn que ya hemos dado a entender: tan exigente objetivo depende de tantos
otros factores mucho ms importantes de modo que los tribunales constitucionales, en
caso de peligros de derrumbe inminente, son obviamente incapaces de contrarrestar
o contener el proceso.
Esta tesis no se ve deslegitimada por el reciente anlisis de Ahumada Ruiz,32 que
afirma que la garanta de la Constitucin no ha sido nunca la principal funcin de los
tribunales constitucionales. Ella considera que su contribucin ms notable se ha producido en el plano poltico y tiene que ver con su participacin en la consolidacin
del sistema de democracia constitucional, orientando la actuacin de los poderes
pblicos y ayudando a generar usos y comportamientos democrticos tanto en el ejercicio del poder como en la sociedad. Esta tesis presupone, sin embargo, la definitiva
consolidacin de la democracia segn patrones del constitucionalismo democrtico.
La realidad poltica de Amrica Latina es otra y no confirma el anlisis: persisten los
retos a la democracia, y ltimamente se han extendido especialmente aquellos referidos a la democracia constitucional, como vamos a ver en adelante. Nuevamente el
contexto hace la diferencia. Ex ante de la consolidacin democrtica, la incertidumbre sobre su desenlace no permite un balance tan determinante de la actuacin de los
tribunales constitucionales.
Conviene, adems, cuidarse en individualizar demasiado las funciones de la
jurisdiccin constitucional, pues con la precisin se expone su actuacin a nivel emprico a una prueba que no pasa fcilmente de forma positiva. Por ejemplo, es cierto que
la jurisdiccin constitucional puede contribuir a la extensin de valores democrticos,
pero tampoco conviene establecerlo como objetivo directo, sino como efecto colateral deseado. De otra manera, la medicin de la aceptacin de la democracia como
norma que ha exhibido una tendencia a la baja en Amrica Latina en el ltimo decenio33 podra figurar como prueba emprica del fracaso de la jurisdiccin constitucional en este su desempeo.
El posible aporte de la jurisdiccin constitucional a la consolidacin de la democracia puede resultar como efecto inherente del desempeo de su funcin principal:
de cuidar el cumplimiento de las normas de la Constitucin por parte de los rganos
32
33
448
Ahumada Ruiz, M., La jurisdiccin constitucional en Europa. Bases tericas y polticas, Navarra,
Universidad de Navarra-Civitas, 2005, pp. 302 y ss.
Vanse las entregas anuales desde 1996 de Latinobarmetro.
pblicos. El cumplimiento de esta funcin por su parte est vinculado a diferentes

condiciones externas que interactan con la jurisdiccin constitucional.
VI. Requisitos y condiciones para la jurisdiccin constitucional

Si hemos llegado a este punto de hacer depender la jurisdiccin constitucional
de factores polticos, econmicos y sociales, conviene indagar estos factores que quisiera diferenciar entre prerrequisitos irrenunciables y condiciones favorables, como se
dan en Amrica Latina hoy.
Requisitos irrenunciables
Respecto a los requisitos irrenunciables, quisiera mencionar primero la existencia de un Estado constitucional. La jurisdiccin constitucional presupone la constitucionalidad de la estructura del Estado. Sin constitucin en el sentido material del concepto no habr constitucionalidad ni jurisdiccin constitucional. Los respectivos
requisitos son bien conocidos: derechos humanos, principio democrtico, separacin
de poderes, como mnimos. Slo el establecimiento de un Estado constitucional hace
posible el control de concordancia con la norma del proceso poltico y de las decisiones emanadas de este proceso. Imponiendo lmites al ejercicio del poder, este control
puede tener efectos positivos sobre la consolidacin de la democracia. Por lo dems,
el Estado constitucional sustrae determinados principios consustanciales con s mismo
a decisiones a travs del proceso democrtico, limitando las modificaciones constitucionales y garantizando a travs de las as llamadas clusulas de eternidad la identidad del Estado constitucional. As, el tipo de Estado constitucional ha comenzado
segn Peter Hberle34 a institucionalizar y a constitucionalizar el proceso constituyente, anteriormente concebido como salvaje, originario, que comenzaba explosivamente desde cero.
Como observamos en Amrica Latina, mientras se ha establecido el Estado constitucional en trminos formales, en trminos materiales sigue siendo una aspiracin.
Recientemente se escuchan voces que lo menosprecian, argumentando que un sistema de democracia constitucional con una Constitucin sustrae determinadas materias
a la decisin a travs del proceso democrtico y delega en los jueces la competencia
para decidir sobre el contenido y alcance de ciertos derechos considerados fundamentales, y apuntando que la democracia constitucional constituye una opcin por un
sistema de democracia restringida, rebajada, ms limitada y no de democracia sustantiva.35 Al mismo tiempo se observan reformas constitucionales y procesos constitu34
35
Hberle, P., El Estado constitucional, Mxico, UNAM, 2001, p. 289.

Ahumada Ruiz, M., La jurisdiccin constitucional en Europa. Bases tericas y polticas, op. cit., nota 31, p. 125.
449
Dieter Nohlen
yentes que sobrepasan la constitucionalidad del orden poltico y el respectivo control

por parte de rganos pertinentes.
El segundo requisito irrenunciable consiste en que tiene que tratarse de una
democracia. Ya hemos sealado las diferencias en el concepto de democracia.
Quisiera estar bien claro en que la condicin irrenunciable consiste en la existencia
de una democracia representativa que se define segn Robert Dahl36 por la participacin a travs de elecciones libres y por el pluralismo poltico a travs de la competencia entre diferentes partidos polticos para llenar los mandatos de representacin y
para ocupar los puestos de gobierno. Se podra evocar tambin a Norberto Bobbio37
con su definicin de la democracia como un conjunto de reglas de procedimiento para
la formacin de decisiones colectivas, sin decir nada del contenido o resultado de las
mismas.38 Cuando se introducen principios, contenidos y funciones en la definicin,
lo importante en nuestro contexto es que se relativiza con la importancia de las reglas
tambin la de cuidar por su cumplimiento. Recientemente, un constitucionalista39
atribua a la democracia la principal funcin de asegurar la libertad de los individuos
frente al Estado. De all conclua que el sujeto protagnico es el individuo participativo. Y segua argumentado que es necesario promocionar una nueva ciudadana,
centrada en la participacin y la cultura poltica democrtica para la consolidacin de
estos sistemas. As, deca que la participacin est ntimamente ligada al acceso en la
toma de decisiones en los asuntos polticos y tiene como funcin legitimar los sistemas polticos democrticos. Estas ideas parecen inocentes pero sirven de antesala para
postular un concepto de democracia diferente que recientemente se est articulando
en forma de la democracia participativa. Sus protagonistas no se restringen a pedir que
se introduzcan mecanismos de democracia directa en la democracia representativa,
experiencia que han vivido ya muchos pases con mayor o menor xito.40 La idea que
se promueve es sustituir la democracia representativa por una de tipo participativa.
Repito: la jurisdiccin constitucional slo tiene sentido en una democracia constitucional, con garantas constitucionales de los derechos humanos y los derechos polticos, con separacin de poderes dentro de un Estado de derecho, un bloque de constitucionalidad que antecede las decisiones que pueda tomar el pueblo a travs de los
canales de participacin directa. Si al contrario, en una democracia participativa, toda
estructura y toda decisin estn sujetas al veredicto del soberano popular, incluso de
liquidar derechos integrantes del bloque de constitucionalidad, de abdicar a la demo36
37
38
39
40
450
Dahl, R.A., Poliarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971.
Bobbio, N., El futuro de la democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.
Vase Salazar Ugarte, P., La democracia constitucional. Una radiografa terica, op. cit., nota 8, pp. 136 y ss.
Nez Muoz, I. K., La ciudadana y su desempeo en los sistemas polticos democrticos, Cuestiones
Polticas 37, 2007, p. 52.
Para Amrica Latina vanse Valads, D., Constitucin y democracia, Mxico, UNAM, 2000, pp. 39-44, y
Zovatto, D., Las instituciones de democracia directa, Nohlen, D./ Zovatto, D./ Orozco, J./ Thompson, J.
(Comp.), Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, segunda edicin, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 2007, pp. 134-161.
cracia y de establecer una dictadura, no habr jurisdiccin constitucional. El Tribunal

Constitucional sera una farsa, como demuestra ya el caso venezolano, donde la Sala
Constitucional del Tribunal Nacional de Justicia se declar incompetente en asuntos
de su competencia o interpreta actos obviamente inconstitucionales como legitimados
por el proceso que este pas actualmente pasa de una democracia representativa a otra
participativa.41 Sin embargo, no es necesario citar casos extremos. Cuando el
Ejecutivo convoca a un referendo, sin haber cumplido con los requisitos constitucionales por ejemplo el de disponer del apoyo mayoritario, a veces calificado del parlamento y el Tribunal (Conseil Constitutionelle) se declara incompetente como
ocurri en Francia en el referendo sobre la introduccin de la eleccin directa del presidente en 1958, propulsado por el General de Gaulle el resultado del referendo, si
es positivo, es considerado capaz de curar la inconstitucionalidad de su origen. La
democracia directa permite legitimar acciones inconstitucionales ex post. Qu
importancia le queda para el control de constitucionalidad por un respectivo tribunal?
En resumen, concuerdo con Diego Valads:42 el control del poder nicamente existe
en un sistema constitucional de orden democrtico-representativo.
Como tercer requisito irrenunciable quisiera estipular que la jurisdiccin constitucional tiene que ser establecida de tal forma, a lo mejor autnoma, de modo que
pueda cumplir efectivamente con sus funciones. En Amrica Latina es notable el
desarrollo de la jurisdiccin constitucional en los ltimos dos decenios. Se refleja tambin en el auge de la jurisdiccin constitucional como materia acadmica. Sin embargo, la autonoma de los rganos pertinentes sigue cuestionada. Se observan luchas por
el control poltico de los tribunales, intervencionismo del Ejecutivo, sustitucin de
jueces que toman decisiones adversas al poder en ejercicio. La defensa de la constitucin queda al margen por sobre todo por procesos constituyentes que recientemente
se han constituido en Amrica Latina como el mecanismo ms eficaz de cambio de las
relaciones de poder.
Condiciones favorables
Al lado de las condiciones irrenunciables, hay que considerar condiciones que
pueden fomentar el buen ejercicio de las funciones de la jurisdiccin constitucional.
La primera condicin favorable que me viene en mente es la existencia de un Estado
de derecho. En este foro, no conviene defender ms esta opcin. Por otra parte, se
podra argumentar como lo hace Jorge Carpizo en su ltimo libro43 que el Estado
41
42
43
Vase Nohlen, D. y Nohlen, N., El sistema electoral alemn y el Tribunal Constitucional Federal. La igualdad electoral a debate con una mirada a Venezuela, Revista de Derecho Pblico (Caracas), enero-marzo
2007, 109, pp. 7-26.
Valads, D., El control del poder, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998, pp. 17 y 43.
Carpizo, J., Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico, UNAM, 2007, pp.
99 y ss.
451
Dieter Nohlen
constitucional y el Estado de derecho forman un insoluble conjunto, aunque el

Estado de derecho no es siempre la misma cosa.44 Sin embargo, frente a la desconfianza que siguen teniendo los pueblos respecto al Poder Judicial como constan las
encuestas de Latinobarmetros y sondeos nacionales ,45 es tal vez conveniente diferenciar entre jurisdiccin normal y jurisdiccin constitucional, pues esta ltima como
rgano poltico en competencia con otros de origen democrtico, necesita este tipo de
legitimidad para cumplir con sus funciones.
La segunda condicin favorable consiste en la permanencia del orden constitucional. Para que la constitucin pueda formar una referencia con autoridad, es necesario que tenga continuidad. Si los rganos, cuyos actos tienen que ser controlados por
la jurisdiccin constitucional respecto a su concordancia con la norma, pueden modificar la constitucin segn les conviene, la funcin descrita est en el fondo obsoleta.
Por lo dems, una constitucin que sobrevive con incesantes modificaciones se
degrada al nivel de una ley ordinaria y la materia constitucional se confunde con la
lucha poltica cotidiana.46 De la continuidad de la constitucin dependen otras condiciones de la efectividad de la jurisdiccin constitucional, por ejemplo el desarrollo
de una cultura de constitucionalidad, tal vez el factor ms importante para el ejercicio del poder conforme a la constitucin, ms importante tal vez que la propia constitucin. Es por eso que algunos pases no tienen ni constitucin ni jurisdiccin constitucional pero cumplen con el criterio de un Estado democrtico constitucional. La
continuidad de las constituciones es como demuestra una comparacin sencilla
entre Europa y Amrica Latina tremendamente dependiente del contexto.
Estas consideraciones no involucran un concepto esttico de la constitucin.
Como seala la teora sistmica, para que el sistema cumpla con su funcin clave de
sobrevivir, tiene que modificarse constantemente. Las Constituciones no son inertes,
viven tambin su vida, lo que se ha expresado en el concepto de constitucin viviente (lebende Verfassung),47 sensible a las exigencias constitucionales del tiempo que
cambia.48 En trminos generales, las adaptaciones a los tiempos cambiantes pueden
producirse por diferentes caminos. El ms ostentoso es el de las reformas constitucionales, aunque constituyen a veces caminos bastante complicados por los procedimientos especiales que se contemplan en las Constituciones para conservar la continuidad
normativa.
Estas precauciones a menudo conducen a efectos contraproducentes en trminos de que desencadenan un proceso de sustitucin de la constitucin inerte por
una nueva, iniciado por un referendo y el siguiente establecimiento de un constitu44
45
46
47
48
452
Zagrebelsky, G., Jueces constitucionales, op. cit., nota 30, p. 312.

Vase tambin Ahrens, H. y Nolte, D. (Coord.), Rechtsformen und Demokratieentwicklung in
Lateinamerika, [Sistemas de derecho y desarrollo de la democracia], Francfort, Vervuert, 1999.
Sternberger, D., Lebende Verfassung, op. cit., nota 26.
yente, en el que se pierde todo sentido de continuidad. ltimamente, este proceso,

resultante de las crisis de gobernabilidad democrtica en Venezuela, Bolivia y
Ecuador, tiende a la demolicin institucional de las instituciones de la democracia
representativa y del Estado de derecho, sin que la jurisdiccin constitucional tenga
medios para impedirlo.49
El otro camino es el de la interpretacin constitucional por parte de los jueces
constitucionales.50 Es un proceso por cierto inverso: Segn Hctor Fix-Zamudio y
Jorge Carpizo,51 por un lado el cambio y las modificaciones de la realidad afectan y
deben afectar la interpretacin de la Constitucin, por el otro, la interpretacin es
uno de los caminos para adecuar la norma a la realidad, es un esfuerzo para que las
normas no caigan avasalladas ante los constantes golpes de la vida. Aunque la interpretacin ajustada a los cambios de la vida es menos ostentosa, sale fcilmente a la
vista la importancia de la jurisdiccin constitucional para hacer viable la democracia.
Las alternativas descritas se observan ntidamente cuando las constituciones que
se introdujeron en tiempos autoritarios, enfrentan el cambio de rgimen. As, Chile
opt por continuas reformas de la constitucin autoritaria de 1980, acordando en el
correr del tiempo 18 reformas constitucionales, hasta llegar a una constitucin democrtica, en palabras del Presidente Ricardo Lagos a Una Nueva Constitucin...., acorde con el espritu de Chile, con el alma permanente de Chile.52 En Per, en cambio,
fue la jurisdiccin constitucional la que trat de adaptar las normas constitucionales a
la realidad. Samuel B. Abad Yupanqui53 destaca cmo el aporte del Tribunal
Constitucional ha sido determinante para precisar el alcance de lo dispuesto en la
Constitucin de 1993, e, incluso, para asumir un contenido distinto de la misma que
en varios aspectos se ha alejado de la intencin de quienes en su momento la elaboraron.54 El Tribunal como mximo intrprete de la Constitucin redise la
Constitucin de 1993. Diversas sentencias han permitido interpretar disposiciones
constitucionales en un sentido distinto al otorgado por el constituyente, operndose
verdaderas mutaciones constitucionales, con el argumento de adecuar los preceptos
constitucionales a las nuevas situaciones sociales.55 Aunque no haya una reforma
constitucional, la interpretacin constitucional y la creacin por va interpretativa de
nuevos derechos confieren dinamismo a las normas de la Constitucin: concluimos
49
50
51
52
53
54
55
Brewer-Caras, A.R., Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, Mxico: UNAM, 2002 y
Brewer-Caras, A. R., Estudio sobre la reforma constitucional de 2007, mimeo, an no publicado, 2007.
Vase al respecto la compilacin de estudios de Ferrer Mac-Gregor, E. (Coord.), Interpretacin
Constitucional, 2 tomos, Mxico, Porra/UNAM, 2005.
Carpizo, J. y Fix-Zamudio, H., Algunas reflexiones sobre la interpretacin constitucional en el ordenamiento mexicano, op. cit., nota 24, p. 425 ss.
Ros lvarez, L., La reforma de 2005 a la constitucin chilena, Anuario Iberoamericano de Justicia
Constitucional 10, 2006, pp. 617 y 637.
Abad Yupanqui, S.B., Constitucin y procesos constitucionales, Lima, Editorial Palestra, 2005.
Cit. segn Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 2006, p. 559.
Ibid., p. 558.
453
Dieter Nohlen
con Gustavo Zegrebelsky56 que la ley de la buena vida de las constituciones es el

desarrollo en la continuidad. El instrumento normal es la jurisprudencia; la reforma
es un instrumento excepcional, que en su caso hay que llevar a cabo con criterio y
mesura. La continuidad de la Constitucin como condicin favorable fortalece e
intensifica el papel de la jurisdiccin constitucional en el proceso de consolidacin de
la democracia.
La tercera condicin favorable consiste en la extensin de valores concordantes
con el Estado democrtico constitucional. Esto se refiere a la cultura democrtica y
sus normas,57 a la cultura de la legalidad,58 a la cultura jurdica,59 y a la cultura de la
jurisdiccin constitucional.60 En Amrica Latina se observa que en la lucha por el
poder, la constitucin no alcanza a ser un argumento para mantener encarrilada la
accin. A menudo, los actores individuales y colectivos estn dispuestos a actuar contra la constitucin, priorizando el objetivo por sobre el procedimiento. Tampoco la
permanencia de la constitucin parece importar mucho, pues el proyecto de elaboracin de una nueva tiende a rendir polticamente, como demuestran los casos de
Venezuela, Bolivia y Ecuador. En el caso ecuatoriano, el Tribunal Constitucional,
metido de lleno en el conflicto poltico, desobedeca incluso a la constitucin que
tena que defender.
En este sentido, Peter Hberle61 llama la atencin a los lmites de la defensa jurdica de la Constitucin. Extiende la funcin de ser guardianes de la Constitucin a
todos los ciudadanos y remite a Konrad Hesse, citndolo:62 Una Constitucin solamente puede ser protegida polticamente o en la profundidad cultural. Si bien los instrumentos jurdicos son importantes, solamente son eficaces cuando todos poseen una
voluntad de Constitucin y sta desenvuelve duraderamente su fuerza normativa.
En los tratados de Ciencia Poltica, se habla de la importancia de la necesaria vitalidad de una sociedad civil que apoye a la democracia,63 o del objetivo de desarrollar
una sociedad de ciudadanos, prerrequisito de una democracia de ciudadanos.64
Respecto a la democracia ciudadana, conviene comentar que es una visin simptica del futuro de la democracia, fundamentada en el reciente debate social-filosfico europeo, de la cual dista mucho la realidad y especialmente la realidad latinoa56
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60
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64
454

Vase Bertelsmann Stiftung (ed.), Bertelsmann Transformation Index 2006, Gtersloh, Bertelsmann
Stiftung, 2005, p. 227; Nohlen, D., El institucionalismo contextualizado, op. cit., nota 4, pp. 47-52.
Vase Laveaga, G., La cultura de la legalidad, Mxico, UNAM, 2006.
Vanse Concha Cant, H.A./ Fix-Fierro, H./ Valads, D., Cultura de la Constitucin en Mxico. Una
encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores, Mxico, UNAM, 2004; Valads, D. y Carbonell, M.
(Coord.), El Estado constitucional contemporneo. Culturas y sistemas jurdicos comparados, op. cit., nota
8.
Vase Hberle, P., El Estado constitucional, op. cit., nota 33.
Hberle, P., El Estado constitucional, op. cit., nota 33, p. 287.
Hberle, P., Ibid., p. 286.
Vase Bertelsmann Stiftung (ed.), Bertelsmann Transformation Index 2006, op. cit., nota 56.
UNDP 2004, op. cit., nota 11.
mericana. La mayora de los investigadores que transmiten esas ideas a Amrica

Latina como modelo y norte de la democracia en esta regin, pecan de la falacia de no
diferenciar bien entre ideas y contexto y de all de desconocer la importancia del contexto que constituye un elemento clave en el desarrollo de tales visiones.65 Fjense
slo en la sociedad civil, su estado y mentalidad en ambos lados del Atlntico.
Mientras que florece bien en Europa, en Amrica Latina, en general, es dbil su desarrollo y all, donde despliega una cierta vida, se caracteriza por actitudes y movilizaciones anti-institucionales. Sus actividades sustraen en ltima instancia las bases a la
democracia en vez de proporcionarle un fundamento seguro.66 En resumen, es lindo
invocar al ciudadano participante: en el desempeo de sus funciones, la jurisdiccin
constitucional no puede contar con la sociedad civil como sera oportuno y necesario.
VII. mbitos de la jurisdiccin constitucional

Evaluando la labor y el efecto de la jurisdiccin constitucional, es imprescindible diferenciar por mbitos. Sus incidencias varan por lo dems por lugar y por tiempo conforme a los problemas a los que la poltica y el derecho se ven enfrentados. Un
buen ejemplo es el estado de emergencia como mbito de la constitucionalidad.67 Es
un mbito muy importante de proteccin de los derechos fundamentales, pero ocupa
a la jurisdiccin constitucional slo donde el desafo poltico-militar al interior del
pas conduce al Ejecutivo a declarar el estado de emergencia (o excepcin) como una
de las medidas para poder manejar la situacin. De esta manera, ha sido un objeto de
jurisdiccin constitucional slo en algunos pases de Amrica Latina, en especial
Colombia. En Mxico sobresale como en ningn otro pas de Amrica Latina el
mbito electoral. Este hecho ms all del problema real que constituye el fenmeno electoral en la vida poltica del pas debido a caractersticas poltico-culturales se
ve fomentado por la inclusin de una gran parte de las reglas del proceso electoral en
la propia constitucin. De esta manera, el papel de la jurisdiccin constitucional
depende tambin de la amplitud de las materias que la sociedad poltica quiso que se
determinen en la Carta Magna. Podemos concluir que por estas y otras razones las
experiencias comparadas son ciertamente dismiles.68
65
66
67
68
Vase Simon, F.B., Einfhrung in Systemtheorie und Konstruktivismus [Introduccin a la teora sistmica
y al constructivismo], Heidelberg, Carl-Auer, 2006, p.65.
Vanse Bertelsmann Stiftung (ed.), Bertelsmann Transformation Index 2006, op. cit., nota 56, p. 228,
Nohlen, D., El institucionalismo contextualizado. La relevancia del contexto en el anlisis y diseo institucionales, op. cit., nota 4, p. 47 ss.
Vase Zovatto, D., Los estados de excepcin y los derechos humanos en Amrica Latina, San Jos, IIDH/
Editorial Jurdica de Venezuela, 1990.
Vase tambin Acua, J.M., Contribuciones de la jurisdiccin constitucional para la eficacia jurdica de los
derechos sociales en la experiencia comparada, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal
Constitucional 6, (Julio-diciembre), 2006, pp. 7 ss.; Zagrebelsky, G., Jueces constitucionales, op. cit., nota
30, p. 312 ss.
455
Dieter Nohlen
Como primer mbito se impone el de los derechos humanos y fundamentales:69

A travs de las decisiones de los Tribunales Constitucionales, la gente percibe que las
instituciones le protegen. Pueden apoyar en sembrar una cultura institucional. Dado
que cada vez con ms frecuencia las Constituciones incluyen en su contenido declaraciones sobre aspectos que persiguen derechos sociales, tales como el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la proteccin a la salud, a la educacin, a la vivienda, etctera,70 se observa en Amrica Latina una tendencia a admitir el activismo del juez
constitucional, que, sin importar su costo, hace efectivos directamente ese tipo de
derechos, los que afectan tambin el disfrute de otros derechos considerados fundamentales como la dignidad y la libertad del ser humano. Esta intromisin en la poltica es fcilmente comprensible porque no se puede ignorar las expectativas econmicas y sociales de la gente si se quiere mantener su condicin de norma fundamental
que provee las bases a todo el orden jurdico. No obstante, varios constitucionalistas
llaman a atencin a los lmites del intervencionismo social creativo. Carlos Bernal
Pulido,71 por ejemplo, seala que esta alternativa llevada al extremo parece conducir
a deestructurar el Estado, a negar las probabilidades de planeacin econmica a
mediano y largo plazo, y a limitar desmedidamente la democracia representativa.72
Jorge Miranda,73 por su parte, nos recuerda que el texto de la Constitucin tiene su
eficacia condicionada por la realidad fctica, por los hechos concretos de la sociedad
y no est en condiciones de cambiar de inmediato la realidad que tiene que regular.
Esto es especialmente cierto en el caso de Amrica Latina, como apunta correctamente Jos Manuel Acua74 al sealarnos la paradoja, consistente en que los pases que
ms necesitan del desarrollo de los derechos sociales son aquellos en los cuales justamente la jurisdiccin constitucional se ve limitada en (la tutela de estos derechos)
debido a la asuncin conciente de las limitaciones econmicas imperantes. Es una de
las razones para consentir con Bernal Pulido75 que la coercin organizada mediante
la jurisdiccin constitucional no resulta suficiente para promover el progreso, construir una sociedad ms equitativa, o sea promover la legitimidad de salida y prevenir
reveses en el proceso de consolidacin de la democracia.
69
70
71
72
73
74
75
456
Vase la compilacin exhaustiva de estudios comparativos y nacionales de Fix-Zamudio, H. y Ferrer MacGregor, E. (Coord.), El derecho de amparo en el mundo, Mxico, UNAM/ Editorial Porra/ Konrad
Adenauer Stiftung, 2006; para Mxico en perspectiva comparada Fix-Zamudio, H. y Valencia Carmona, S.,
Derecho Constitucional mexicano y comparado, cuarta ed., Mxico, Editorial Porra/ UNAM, 2005. Para
Colombia, vase el reciente estudio de Uprimny R., Fuentes, A., Botero, C. y Jaramillo, J.J. Libertad de prensa y derechos fundamentales. Anlisis de la jurisprudencia constitucional en Colombia (1992-2005), Bogot,
Fundacin Konrad Adenauer, etc., 2006.
Carpizo, J., Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, op. cit., nota 42, p. 105.
Bernal Pulido, C., La democracia como principio constitucional en Amrica Latina, Cuestiones
Constitucionales 17, 2007, p. 51.
Id.
Miranda, J., Constituiao e cidadania, Lisboa, Coimbra Editora, 2003, p. 190.
Acua, J.M., Contribuciones de la jurisdiccin constitucional para la eficacia jurdica de los derechos sociales en la experiencia comparada, op. cit., nota 67, p. 26 ss.
Ibid., p. 43.
Como segundo mbito se perfila el de la separacin de poderes. Se trata de hacer

valer uno de los principios fundamentales de la constitucionalidad: que el gobierno es
limitado. Empricamente, ha sido un principio poco respetado en Amrica Latina, no
slo pensando en su completa negacin en tiempos autoritarios, sino tambin en
tiempos de democracia. Existe toda una tradicin en el presidencialismo latinoamericano de invadir o coaccionar por parte del Ejecutivo a los dems poderes. Respecto a
la propia jurisdiccin constitucional, conviene recordar lo que hemos ya sealado
antes, el constante intento de controlar los respectivos tribunales para impedir su
posible papel de jugador veto o para prevenir posibles efectos perturbantes. Sobran
los ejemplos en Amrica Latina. Se destacan ltimamente como los ms dramticos
Venezuela76 y Bolivia.77 La conclusin es ambivalente. La constante intromisin confirma la importancia del rol que las dems instituciones, y especialmente el Ejecutivo
concede a los Tribunales Constitucionales. Por otra parte, es una muestra de su real
debilidad como institucin autnoma.
El tercer mbito es el de las normas electorales. Lo escog por su relacin ntima
con el proceso poltico mismo y su impacto directo sobre la consolidacin de la democracia (relacionada con la legitimidad de entrada, input legitimacy), aunque es un
mbito en general organizado independientemente de los tribunales constitucionales,
en rganos autnomos (a veces considerados como cuarto poder). Sin embargo, su
labor es similar en cuanto a que tiene que vigilar el proceso electoral y tratar de hacer
cumplir las normas constitucionales y legales y proveer justicia electoral. La importancia de la funcin de la justicia electoral es tanto mayor cuanto ms disten de estas
normas los valores practicados por los individuos y los grupos de la sociedad.
En este sentido, Jess Orozco Henrquez,78 refirindose a Mxico, atribuye a la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin un papel fundamental en la as denominada
transicin democrtica, toda vez que al ser un garante de la regularidad constitucional se ha constituido en un factor de estabilidad y seguridad jurdica. Caben destacar
en este sentido las sentencias del Poder Judicial de la Federacin en materia electoral.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin en su funcin de tribunal constitucional79
ha resuelto diversos casos sobre distintos aspectos de esta materia: representacin proporcional, candidaturas independientes para ser Presidente de la Repblica, o procedimiento para la eleccin de gobernador interino, entre otros. As por ejemplo, (a) la
accin de inconstitucionalidad 34/2005, presentada por el Partido del Trabajo (PT) en
76
77
78
79
Vase Brewer-Caras, A. R., Estudio sobre la reforma constitucional de 2007, op. cit., nota 48; Nohlen, D.
y Nohlen, N., El sistema electoral alemn y el Tribunal Constitucional Federal. La igualdad electoral a
debate con una mirada a Venezuela, op. cit., nota 40.
Lazarte, J., Bolivia. Nueva constelacin de poder y gobernabilidad, La Paz, mimeo, 2006.
Orozco Henrquez, J.J., La Suprema Corte de Justicia de la Nacin a partir de 1995 y el nuevo orden constitucional, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional 10, 2006, p. 290.
Vase Fix-Zamudio, H., La Suprema Corte como tribunal constitucional Las nuevas bases constitucionales y legales del sistema judicial mexicano. La reforma judicial de 1986, Mxico, Editorial Porra, 1987, pp.
345-390.
457
Dieter Nohlen
la que impugn la Ley Electoral del Estado de Quertaro por considerarla violatoria
de los derechos de los partidos polticos minoritarios al aumentar el umbral de 2.5%
a 3% de la votacin total estatal para tener derecho a la asignacin de Diputados. La
Suprema Corte decidi que dicha accin era infundada y reconoci la validez de la
Ley declarando que no era violatoria del principio de representacin proporcional. (b)
Igualmente el amparo en revisin 43/2005 promovido por Jorge Castaeda Gutman en
contra de la ley electoral, impugnando el derecho de ser votado previsto en el artculo 35, fraccin II, de la Constitucin Federal. Accin que fue sobreseda. (c)
Finalmente, la accin de inconstitucionalidad 28/2005 presentada por el Partido de la
Revolucin Democrtica (PRD) que impugnaba las reformas hechas a la Constitucin
Poltica del Estado de Colima, las cuales establecan, entre otras cosas, el procedimiento para eleccin de un gobernador interino, en caso de falta absoluta del gobernador
dentro de los primeros dos aos de su cargo, y el procedimiento que se seguira entonces para la eleccin extraordinaria para un nuevo gobernador. Respecto de lo primero, la Corte desestim la accin de inconstitucionalidad por no reunir los ocho votos
necesarios para conformar la mayora calificada; respecto de lo segundo, s declar la
invalidez de las normas que establecan un periodo de tiempo considerado muy breve
para la realizacin de las elecciones extraordinarias.
Por su parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF),
ha tomado decisiones (a) respecto a las candidaturas independientes, reconocindoles
validez constitucional aunque las leyes electorales ordinarias omiten regular este
aspecto, (b) respecto a usos y costumbres en trminos de admitir que los comicios se
llevan a cabo por usos, costumbres o derecho comunitario, siempre que estos no sean
incompatibles con los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin o instrumentos internacionales suscritos y ratificados por Mxico; (c) respecto a la designacin de los integrantes del rgano de direccin de los procesos electorales, por
mayora calificada de la respectiva asamblea legislativa, para evitar que un solo partido poltico tome la decisin (como ocurri en Yucatn en 2000/2001); (d) respecto a
la financiacin de los partidos polticos. El Tribunal decidi que el Instituto Federal
Electoral (IFE) s tiene atribuciones para acceder a la conformacin bancaria, fiduciaria y fiscal para funciones de control, vigilancia y sancin del origen de los recursos
que reciben los partidos polticos.80 Sin embargo, a pesar de toda esta enorme labor
para procurar confiabilidad judicial, que deba generar seguridad y certeza jurdica, no
ha sido posible que las ltimas elecciones generales en Mxico quedaran fuera de
cualquier duda y protesta. La reforma electoral aprobada en septiembre de 2007 por
ambas cmaras y posteriormente por la mayora de las legislaturas de las entidades
federativas, ampliando nuevamente el mbito de control constitucional en materia
electoral, ser un nuevo intento para superar realidades adversas a la consolidacin a
80
458
Vase Orozco Henrquez, J.J. Justicia constitucional electoral y democracia en Mxico, Anuario
Iberoamericano de Justicia Constitucional 7, 2003, pp. 340 ss.
travs del derecho. Sin duda, es este el camino que corresponde ms, acorde con el
concepto europeo, articulado por la Comisin de Venecia del Consejo Europeo, cuyo
lema es: democratizacin por el derecho.
Es bien conocida la frase de Max Weber sobre la esencia de la poltica prctica,
que compara con la perforacin de tablones gruesos (Bohren dicker Bretter). Hacer
justicia, hacer respetar la constitucin, apoyar a la consolidacin de la democracia a
travs de los medios que son los pertinentes al quehacer jurisdiccional, es frente a los
retos de la poltica, de las demandas econmicas y sociales de la gente y de la cultura
poltica de la elite, un proceso duro y paciente comparable al atribuido a la profesin
poltica.
VIII. Consideraciones finales

Al principio de la conferencia nos hemos preguntado si es posible medir el efecto que ejerce la jurisdiccin constitucional sobre la consolidacin de la democracia. El
proceso argumentativo que hemos recorrido para llegar a una suerte de respuesta ha
consistido en apuntar primero, que la consolidacin de la democracia depende de
muchos otros factores, cada uno de mayor impacto en comparacin con nuestra variable jurdico-constitucional; segundo que el efecto que queremos medir, depende del
tipo de democracia as como del aspecto de la consolidacin que tenemos en mente.
Aplicando el enfoque funcionalista, el que pone luz sobre la interaccin de las instituciones en el sistema poltico, hemos indagado ms estas dependencias que determinan en mayor o menor grado la actuacin y efectividad de los tribunales constitucionales, considerando algunos prerrequisitos irrenunciables y condiciones favorables
para que la jurisdiccin constitucional pueda cumplir con sus funciones.
En trminos metodolgicos, podemos afirmar que existe una intensa relacin
recproca entre democracia y jurisdiccin constitucional. Es la primera generalizacin
que se ha impuesto a lo largo de nuestras consideraciones. Otras se refieren a resultados de contenido. A nivel muy general podemos constatar que el sistema poltico en
el que la jurisdiccin constitucional puede alcanzar reales efectos sobre el futuro de la
democracia es la democracia constitucional representativa. Este resultado parece de
alguna manera trivial. Sin embargo, permite concluir que las tendencias recientes de
priorizar la participacin directa de los ciudadanos en la toma de decisiones e incluso
de sustituir la democracia representativa por la democracia participativa, corre en
contra de la constitucionalidad del orden poltico y as va en detrimento de la funcin
de su proteccin por parte de los tribunales constitucionales. No hay que equivocarse, el discurso participacionista incluye en su pensar antisistema no slo las instituciones polticas representativas sino tambin las judiciales que se perciben como dependientes de ellas.
Otro resultado consiste en que la autoridad de los tribunales constitucionales
depende de la autoridad de la constitucin. Esta tesis, nuevamente, suena trivial. Sin
459
Dieter Nohlen
embargo, constituye un fuerte antecedente terico para dudar acerca de la conveniencia de cambiar continuamente la Constitucin. La continuidad de la Constitucin es en
s misma un alto valor. Sin ella, sera adems difcil pensar que se pudiera desarrollar
una cultura constitucional que segn ciertos constitucionalistas sera el mayor aporte a
la constitucionalidad de la vida pblica. En nuestras reflexiones sobre la adaptacin de
las constituciones a los cambios de tiempo, necesaria para su supervivencia, hemos
concluido que las reformas constitucionales tendran que ser cuidadosas y bien pensadas. Por otra parte, hemos llamado la atencin a no subestimar la capacidad de los tribunales constitucionales de interpretar la constitucin segn circunstancias cambiantes. Sin este constante ejercicio, y frente al dinamismo del mundo moderno, las constituciones perderan el contacto con la realidad. Es una labor a menudo no percibida
pero de vital importancia para mantener o generar sentimientos de afeccin con la
constitucin y para arraigar la constitucin en la conciencia de la gente. Es muy visible y muy apreciada, sin embargo, esta labor, cuando la interpretacin de la constitucin de origen autoritario por parte de un Tribunal Constitucional contribuye a que el
pas pueda ser gobernado de forma democrtica. Como ltimo, hemos destacado el trabajo de los rganos de justicia electoral en garantizar elecciones libres y honestas, un
aporte directo a la consolidacin de la democracia.
La jurisdiccin constitucional tiene efecto sobre la consolidacin de la democracia en Amrica Latina, pero lo ejerce slo sufriendo ella misma el efecto de un sinnmero de factores que condicionan su quehacer especialmente el estado de la propia
consolidacin. Slo el enfoque diferenciado nos permite darle el justo peso a la jurisdiccin constitucional en la regin, aunque va a seguir dependiente del xito final de
la consolidacin. Ex post, las evaluaciones de los logros de la jurisdiccin constitucional en Europa tienen un tenor mucho ms enftico respecto a la contribucin de los
Tribunales Constitucionales a la democracia. Del Tribunal Constitucional alemn se
ha dicho: El Tribunal Constitucional Federal se ha mostrado como el garante ms
importante de la observacin del Derecho constitucional por los dems rganos estatales. La contencin del poder poltico resultante, en favor de la normatividad de la
Constitucin, ha tenido la trascendencia decisiva de arraigar la Ley Fundamental en
la conciencia de la colectividad, participando esencialmente en la consolidacin de la
nueva estructura estatal.81 Espero que en Amrica Latina en un futuro no tan lejano
el balance de la democracia en su proceso de consolidacin as como el de la jurisdiccin constitucional en favor de la normatividad constitucional sea similar.
81
460
Starck, Ch., Constitucin, Jurisdiccin constitucional, Interpretacin constitucional, Fernndez Segado, F.

(Ed.), The Spanish Constitution in the European Constitutional Context, Madrid, Dykinson, 2003, p. 1158.
La Abritrariedad Procesal en el Estado de Derecho:

El Debido Proceso ante la Juridicidad y Prctica
de las Constituciones1
Mario Fernndez Baeza2
Sumarioo: I. Introduccin II. Proteccin de los Derechos Fundamentales III. El debido proceso como garantia y
comoderecho IV. El debido proceso en el Sistema Interamericano V. El debido proceso y la Constitucin de Chile
VI. Conclusiones3
I. Introduccin
Conviene comenzar afirmando que para el ao de 1980 se viva otro mundo en
materia de Derechos Humanos. Slo 4 aos llevaban en vigor los Pactos
Internacionales de Derechos Civiles y Polticos y de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales, despus de transcurrir casi una dcada desde su firma en 1966
(Kimminich/ Hobe 2000, 344). La Convencin Americana de Derechos Humanos, por
1
Ponencia presentada en el Simposio La integracin jurdica en Amrica del Sur. El sistema de proteccin
de los derechos humanos como modelo exitoso, organizado por el Instituto Max Planck de Derecho
Internacional Pblico y Derecho Pblico Comparado de Heidelberg, el 28 de noviembre de 2008. La presentacin en el Simposio ha sido corregida y ampliada con bibliografa y jurisprudencia hasta principios de
junio de 2009.
Ministro del Tribunal Constitucional de Chile, Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de
Chile y de Ciencia Poltica y Comunicaciones en la Universidad Catlica de Chile, Dr. Phil. y MA por la
Universidad de Heidelberg, Abogado de la Universidad de Chile.
Es para m un gran honor participar como expositor en este Simposio. No slo por el prestigio de nuestros
anfitriones, por la importancia del tema y por la calidad de los colegas que han concurrido desde Amrica
Latina y Alemania. Tambin hay motivos personales, que no puedo dejar de mencionar al iniciar esta
ponencia. Hace ms de 28 aos, el 15 de julio de 1980 recib mi doctorado en la Universidad de Heidelberg.
Y en este Instituto Max Planck, en su antigua sede de la Berliner- Strasse, escrib gran parte de mi tesis en
Ciencia Poltica para entregar a mi profesor Dieter Nohlen, y prepar el examen doctoral en Derecho
Internacional Pblico sobre el sistema internacional de los Derechos Humanos con el profesor Karl
Dhring, ex Director de este Instituto, que a sus noventa aos me dicen, lo sigue visitando diariamente. As,
pues, en este retorno en las riberas del Neckar, el recuerdo para m est vivo, no slo por el lugar en el que
nos reunimos, sino por el tema que nos congrega. Durante la preparacin de esta ponencia, sostuve intercambios de opiniones con varios colegas que iluminaron el camino para su formulacin. Agradezco especialmente al Director y al Subdirector del Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Chile, profesores Jos Zalaquett Daher y Claudio Nash; al profesor Humberto Nogueira, Director del Centro de Estudios
Constitucionales de la Universidad de Talca, a mis colegas Ministros del Tribunal Constitucional de Chile,
profesora Marisol Pea y Marcelo Venegas, y muy especialmente al Presidente de esta Magistratura, profesor Juan Colombo Campbell, as como el profesor Rodrigo Pica, abogado asistente del Tribunal, quien me
proporcion un manuscrito de su autora sobre la jurisprudencia en la CIDH que result muy til para el
apartado IV de esta presentacin. A todos ellos mi reconocimiento. Por cierto, este trabajo es de mi entera
responsabilidad.
461
su parte, firmada el 22 de noviembre de 1969, recin haba entrado en vigor el 18 de

julio de 1978 y un ao ms tarde se instalaba la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, contemplada en su texto.4 A este lado del Atlntico, las entonces
Comunidades Europeas, que como Consejo de Europa (Ehlers 2006, 24) haban puesto en vigor en 1953 la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales, firmada en 1950, contaba entonces slo
con 9 pases miembros y recin se haba instalado en Estrasburgo el primer
Parlamento Europeo elegido directamente en 1979.
Junto con estas manifestaciones jurdicas formales, en aquel tiempo la realidad
de los Derechos Humanos era dramtica en grandes extensiones del mundo, cuyas
poblaciones vivan bajo regmenes autocrticos de distinto sello.
Las violaciones de las garantas fundamentales era una cruda cotidianidad en sus
manifestaciones ms crueles y masivas, y los mecanismos de proteccin internacionales- a excepcin de los europeos- disponan de un margen muy limitado para actuar
con eficacia, operando a travs de mecanismos de escaso carcter vinculante para los
Estados en un escenario de guerra fra, pero de enorme valor y alcance jurdico y
tico, como fue el desarrollado por los mecanismos del sistema interamericano de proteccin de los Derechos Humanos (Medina/ Nash 2007, 95 y siguientes).5
En esos aos, hace tres dcadas, el contraste entre la prctica6 de los pases bajo
el imperio del Estado de Derecho, entre ellos la Europa comunitaria, y aquellos bajo
el estado de arbitrariedad, entre los que se encontraba gran parte de Amrica Latina,
era como el da y la noche en materia de derechos fundamentales, tanto en su consagracin jurdica efectiva como en la diferencia entre el grado de exigencia al que se
someta la verificacin de los derechos fundamentales en una y otra escenario.
Mientras en unos pases la lucha consista en obtener la mera y mnima existencia de
los derechos denominados de la primera generacin, como los derechos de amparo y
4
462
La Corte fue instalada en San Jos de Costa Rica el 3 de septiembre de 1979. Vase los documentos sobre
esa ocasin en la Memoria de Instalacin, publicada en: OEA/CIDH: La Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Un Cuarto de Siglo: 1979-2004, San Jos, 2005, 415 y ss.
Estos autores reconocen que a pesar de las restricciones de sus propios estatutos , el despliegue de los mecanismos interamericanos fue obteniendo en la prctica ms atribuciones o campo de accin que los entregados por los respectivos instrumentos jurdicos fundantes: La Comisin procedi, por lo tanto, a realizar
actividades que no estaban explcitamente contempladas en el Estatuto, pero que podan entenderse como
el ejercicio de facultades implcitas necesarias para el mejor cumplimiento de sus funciones., agregando:
... la Comisin tuvo xito en su intento de crear, dentro de sus escasas facultades, mecanismos para la proteccin de los derechos humanos ( Vase Cecilia Medina Quiroga y Claudio Nash: Sistema Interamericano
de Derechos Humanos. Introduccin a sus Instrumentos de Proteccin, Centro de Derechos Humanos,
Facultad de Derecho, Universidad de Chile, Santiago de Chile, 2007, 96 y 98.)
Hablamos de la prctica, pues en la consagracin escrita de los derechos fundamentales no exista gran diferencia entre ambos mundos, tanto entre las legislaciones nacionales como entre las convenciones internacionales. Como un ejemplo de lo anterior hay que sealar que en la Europa comunitaria recin en el ao
2000 se adopt la Carta Europea de Derechos Fundamentales, un catlogo escrito de derechos de tal ndole, resultante de la fusin de los diferentes tratados fundantes de las comunidades europeas, que conserva
un carcter no vinculante para los pases miembros.
La Abritrariedad Procesal en el Estado de Derecho: El Debido

Proceso ante la Juridicidad y Prctica de las Constituciones
voto, en los otros ya se avanzaba en los de la tercera generacin, como el reconocimiento de la legitimidad activa de ciudadanos versus los Estados en materia contenciosa ante los rganos comunitarios.7
II. Proteccin de los Derechos Fundamentales

Hoy la situacin internacional presenta un cambio total, aunque, lamentablemente, no slo positivamente. En efecto, por una parte la amplia democratizacin
experimentada por la mayor parte del mundo ha producido una cierta equiparidad
entre muchos Estados en cuanto a la consagracin jurdica y respecto de la verificacin prctica de los derechos fundamentales, en todas sus dimensiones. El slo ejercicio masivo de los derechos polticos es una manifestacin elocuente y emprica de tal
tendencia, especialmente en Amrica Latina (Nohlen 2005). Por otra parte, sin
embargo, especialmente despus de los actos terroristas en Nueva York, Londres y
Madrid y en medio de la inestabilidad mundial de la seguridad personal, con sus consecuentes preocupaciones y paranoias colectivas, los estndares de libertad y de vigencia de derechos se han deteriorado en todas partes, de un modo tan imperceptible
como profundo, incluyendo a las democracias norteamericanas y europeas.
Hace tres dcadas lo usual era que bsicamente, los derechos fundamentales se
violaban en las autocracias y se respetaban en las democracias. Hoy los derechos fundamentales se han empezado a violar, sutil, pero persistentemente, en las democracias, con el propio sustento de normas formalmente jurdicas.
Hoy se vive en todas las latitudes una situacin de democracia orwelliana, en
la que las personas se sienten ms libres que nunca, aunque viven bajo la vigilancia y
la intromisin abusiva de la tecnologa y de sus operadores, pblicos o privados, en
todas sus actividades. Como nunca, las personas se pueden mover; pero, como nunca,
tan vigiladas. Se ha llegado a un ptimo entre libertad y control, entre ejercicio de
derechos y su restriccin, en el que los ciudadanos se sienten bien y el Poder mejor.
Los registros de imagen, sin consentimiento alguno por parte de los afectados,
estn presentes en las calles y carreteras, en los centros comerciales y en los servicios
sociales o financieros, en los estadios y salas de concierto y, para qu decir, en las fronteras, aeropuertos u otros centros de transporte. Los bancos de datos personales, pblicos y privados, han trasgredido de facto las medidas jurdicas de proteccin a la vida
privada, controlando sin cortapisas efectivas la esfera privada de las personas. Los
mecanismos de seguimiento electrnico, por su parte, han dejado en el olvido las formalidades de autorizacin judicial que enorgullecan tanto hasta hace poco a sistemas
jurdicos pulcros, como los europeos.
7
En el procedimiento litigioso establecido originalmente en 1950 intervenan La Comisin, el Tribunal y el

Consejo de Ministros, apegndose a una serie de limitaciones, que fueron flexibilizndose especialmente
hacia fines de 1970.
463
Finalmente, todo este complejo aparato de seguridad refinada, de control masivo sin contacto fsico, ha empezado a incursionar en el acoso directo de las personas,
y con ello, en la esfera de los derechos y garantas llamadas de defensa, tan antiguas
como sufridas en la historia de la humanidad. La atmsfera mundial de proteccin de
la seguridad en que vivimos, y que ha cobrado primaca sobre la justicia,8 ha concedido espacios a los rganos del Estado y a operadores privados de seguridad9 para excederse paso a paso en el trato con las personas y ha tentado a sus funcionarios a realizar rutinariamente prcticas al borde de la legalidad, ayudados por el temor o la simple ignorancia de los afectados para reclamar de tales atropellos. La mera sospecha y
no la fundada presuncin acompaada de denuncia acreditada ante un juez, se ha convertido en base legitimada para bsquedas preventivas y detenciones provisorias, sin
respeto por sus exigencias mnimas de formalidad policial o judicial, con finalidades
disuasivas y de poltica criminal, ms que de tributo a la justicia y a sus procedimientos. Muchas de estas prcticas se ejecutan con respaldo jurdico meramente administrativo, y otras con la cobertura de normas legales nacionales y supranacionales dictadas al calor de las coyunturas y de las presiones de la opinin pblica.
Desde el punto de vista de los derechos, este peculiar fenmeno produce un
doble efecto de carcter socio-psicolgico. Por una parte, se ha producido una amnesia colectiva respecto de la vigencia anterior de los derechos y una tolerancia pasiva
ante sus limitaciones, derivada del alivio de sentirse seguro: qu importa ser desnudado en un aeropuerto, si viajo tranquilo. Esto, por cierto, hasta no ser abiertamente vctima de una vejacin evidente. Por otra parte, superado racionalmente ese estadio y dentro de la misma condicin artificial y aparente, las personas demandan permanentemente por niveles cada vez ms altos de verificacin de los derechos fundamentales, sin reparar que simultneamente aquellos ya se han visto trasgredidos por
la exigencia de la seguridad.10 Se lucha denodadamente por ms libertad aparente, sin
reparar, o sin importar, que ella est, en esencia, cada vez ms coartada.
10
464
Esta primaca es elocuente en la convocatoria de la Unin Europea para la creacin de la Agencia Europea
para la Gestin de la Fronteras Exteriores a travs de la Propuesta del Reglamento del Consejo de 11 de
noviembre de 2003: Esta propuesta se inscribe en el proceso de instauracin de una poltica comn en
materia de gestin integrada de las fronteras, una de las condiciones indispensables para el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia. En el texto se observa que la nica lgica de a preeminencia de la seguridad sobre la justicia es de importancia, no alfabtica. http/Europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/133216.htm.
En todo el mundo los centros comerciales y bancos la seguridad es provista por agencias privadas con autorizacin de portar armas y mantener centros de detencin provisorios. Incluso en los aeropuertos de
Norteamrica y Europa, la seguridad la provee una combinacin de funcionarios policiales y aduaneros con
agencias privadas de seguridad dotadas de atribuciones punitivas. Las detenciones ilegales en los aeropuertos han sido materia de incidentes diplomticos cuando ellas han sido denunciadas o al ocurrir accidentes.
Este dilema es clsico en el pensamiento poltico. Recurdese la advertencia de Thomas Hobbes en la dedicacin del Leviatn a Godolphin: Pues estando amenazado por quienes reclaman una libertad demasiado
grande y, por el lado contrario, por quienes reclaman demasiada autoridad, se hace difcil cruzar indemne
ante las armas de ambos bandos.

III. El debido proceso como garanta y como derecho

El debido proceso como garanta y como derecho se encuentra en medio de este
singular fenmeno.
Por cierto que el debido proceso en las autocracias no existe, pues su exclusin o
desconocimiento es inherente a la naturaleza y funcionamiento de tales regmenes. La
lucha por la democracia, en consecuencia, ha sido equivalente a la lucha por el justo
y debido proceso. Sin embargo, en el ltimo tiempo se ha presentado una nueva y
amenazante variable en este tema: La amenaza de su vulneracin en los Estados de
Derecho. Nos podemos preguntar con cndido asombro cmo es que pudiera ocurrir
tal situacin, si el Estado de Derecho tiene como requisito bsico, entre otros, el reconocimiento y aseguramiento efectivo de los derechos fundamentales. Pero no es as.
Tanto por la atmsfera pro seguridad reinante, como por las carencias democrticas,
y por el atvico impulso burocrtico de ampliar y blanquear sus espacios de poder discrecional o por esos tres factores unidos las fisuras del debido proceso representan,
hoy en da, una amenaza a la juridicidad y una exigencia jurdica tan grave como inadvertida en todas las latitudes.
Recordemos que el debido y justo proceso es un derecho humano que surge ntidamente de la naturaleza humana, ms all de las sofisticadas regulaciones a las que
se ha ido sometiendo durante siglos. Como sostiene Pereira Menaut: El hombre
comn que, sin ser hroe, ni sabio, ni sano, no abdica del todo de su entendimiento
racional ni de su conciencia moral, se da cuenta de que, por ejemplo, ese derecho a no
ser condenado sin ser juzgado es esencial para l, digan lo que digan leyes y constituciones.11 Asimismo, ya en la dimensin de su establecimiento jurdico formal, el concepto pareciera provenir de dos tradiciones jurdicas cuya distincin doctrinal se produce entre el derecho a la jurisdiccin o tutela judicial efectiva de los derechos que
tiene un origen europeo continental y el debido proceso de origen anglosajn, mientras que otra doctrina los considera con contenidos anlogos.12
Ciertamente en el ltimo siglo, el debido proceso se extendi tambin a la jurisdiccin constitucional, como lo destaca Colombo Campbell: El debido proceso es la
culminacin eficaz de la proteccin jurisdiccional de la Constitucin, toda vez que si
consideramos solamente a la jurisdiccin constitucional en abstracto y no al instrumento destinado a hacerla efectiva en el caso concreto, estaramos frente a un sistema imposible, incompleto e inoperante de justicia constitucional.13
11
12
13
Vase Antonio- Carlos Pereira Menaut: Teora Constitucional, Editorial LexisNexis, Santiago de Chile,
2006, 263.
Vase Humberto Nogueira: Derechos Fundamentales y Garantas Constitucionales, Librotecnia, CECOCH,
Santiago de Chile, Tomo II, 2008, 261.
Vase Juan Colombo Campbell: El debido proceso constitucional, Cuadernos del Tribunal Constitucional,
32, Santiago de Chile, 2006, 124.
465
La Grundgesetz alemana ha reducido el debido proceso a una garanta muy precisa, formulada en el nmero 4 del artculo 19: Toda persona cuyos derechos sean vulnerados por el poder pblico podr recurrir a la va judicial., que es considerada como
la culminacin de un Estado de Derecho libre y democrtico (Mussgnug 2005, 184) 14
En el plano netamente terico, el debido y justo proceso presenta dos dimensiones que nos interesa destacar. Por una parte, su dualidad de naturaleza; por la otra, su
status dentro de los derechos fundamentales. El debido proceso es, simultneamente,
un derecho humano funcional o posibilitador de otros derechos, y un derecho humano en s mismo.15 Si se revisa el catlogo clsico de componentes del debido proceso, o
de requisitos coadyudantes, que en la Declaracin Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre (1948) est constituido por: a) el derecho de justicia, b) el derecho de proteccin contra la detencin arbitraria; y, c) derecho a proceso regular, sabemos que ellos se dirigen a garantizar la vigencia de otros derechos fundamentales en el
evento de enfrentar el poder coercitivo del Estado. La detencin arbitraria, por ejemplo aun siendo provisoria y desformalizada, como se tolera en algunos modernos sistemas procesales penales - vulnera un conjunto de derechos esenciales, desde la propia
dignidad de la persona y a su integridad fsica y squica, hasta el derecho a la salud o
de expresin. Actualmente este carcter habilitador de tales derechos ha sido ampliado a los derechos econmicos, sociales y culturales en el sistema interamericano, especialmente a travs de los estudios de Vctor Abramovich, tanto como elaborador de un
extenso informe de la Comisin, como en un reciente trabajo de su autora.16
Y siendo el debido proceso un derecho humano complejo en s mismo, pues se compone por varios otros derechos de su misma naturaleza y jerarqua, la doctrina se inclina
14
15
16
466
Vase Reinhard Mussgnug: El control judicial del poder ejecutivo en la Repblica Federal de Alemania, en:
Varios autores: Estado de Derecho y Reforma a la Justicia, Heidelberg Center y otros, Santiago de Chile,
2005. Esta garanta, sin embargo, como en toda la Unin Europea, no se hace efectiva para personas no
miembros de la Unin, detenidas en la zona de estada de los aeropuertos. All las decisiones son discrecionales administrativas, sin recurso posible.
Esta doble naturaleza est expuesta en un fallo de la Corte Suprema de Justicia de Chile de 31 de enero de
2003, y al cual volveremos en este trabajo. En la sentencia se lee, despus de definir el debido proceso como
aquel, que cumpliendo con ciertos principios bsicos y ritualidades elementales, garantiza a toda persona
un juicio justo: En su expresin propiamente adjetiva, se le concibe como el conjunto de reglas que el
legislador y el ejecutor de la ley deben observar en el cumplimiento de sus funciones. A saber: la existencia de un juicio oral y pblico, la prohibicin de juzgar dos veces al mismo individuo por el mismo acto, la
prohibicin de hacer declarar a una persona en contra de s misma en causas criminales, el establecimiento de formalidades de notificacin y audiencia del procesado en todo juicio o procedimiento. En su aspecto mas bien sustantivo se lo asume como un estndar o patrn de justicia que gua el actuar de los rganos
del Estado, considerando las circunstancias de tiempo y lugar en el que se desenvuelve el proceso. Vase
referencias a este fallo en: Paulino Varas Alfonso, 2006, 32; y en: Pilar Fabiola Arellano Gmez, 2007, 479.
Vase publicacin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, preparado por Vctor
Abramovich: El acceso a la justicia como garanta de los derechos econmicos, sociales y culturales. Estudio
de los estndares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, OEA, 7 de septiembre de
2007. Vase, adems, el trabajo del mismo autor: Los Estndares Interamericanos de Derechos Humanos
como Marco para la Formulacin de las Polticas Sociales, en: Anuario de Derechos Humanos 2006, Centro
de Derechos Humanos, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 13-51.

por ubicarlo dentro de aquellos derechos no limitables, entendindose el debate existente en la doctrina sobre esta materia. Borowski (2000) ha presentado los dualismos reglasprincipios (Dworkin, Alexy) y limitables-no limitables o limitacin- configuracin, para
afrontar con criterios realistas los padrones absolutos inmersos en los derechos fundamentales. Pero an as, refirindose a Hberle recuerda: Los derechos fundamentales
siguen la teora interna, o sea, son por definicin, derechos no limitables y agrega una
advertencia que transita por toda nuestra preocupacin por el debido proceso en un
Estado de Derecho: En todo caso, si se restringe un derecho fundamental por va de una
regla general, sta tiene que estar sustentada constitucionalmente.17
En la Convencin Americana sobre Derechos Humanos se regula las restricciones
posibles a los Derechos Humanos, que no estn entregadas a la discrecionalidad, sino a los
lmites que impone el derecho internacional, que no son otros que los usuales para restringir los derechos en los derechos internos, pero con un nivel de precisin, tanto sobre la
legalidad de la restriccin, como su ajuste a la Constitucin y que adems, sean necesarias en una sociedad democrtica, como ha sido interpretada en la Corte Europea de
Derechos Humanos (Medina/ Nash, 2007, 34). Adems, las normas de interpretacin de la
Convencin, enumeradas en el artculo 29 de su texto, disponen que ninguna de las normas de la Convencin pueden ser interpretadas en el sentido de permitir a alguno de los
Estado partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en la Convencin, o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella.
Estas limitantes a las restricciones, o a las configuraciones de los derechos fundamentales nos llevan a las interrogantes centrales de nuestra preocupacin: cmo se
establece la ponderacin de la restriccin de que se trate en referencia al orden democrtico y al Estado de Derecho? Basta la legitimacin de los rganos colegisladores al
formular una poltica criminal a la luz de una situacin histrica coyuntural? Cmo
se pondera el grado de perjuicio en la dignidad humana, en las relaciones sociales y
en la cultura poltica de una sociedad, producido por una poltica restrictiva de derechos fundamentales, amparada por los mecanismos democrticos en una coyuntura
histrica amenazante? El punto central de estos dilemas vuelve a ser el peligro de
retornar a un antiguo vicio: el fundamento de las restricciones a la libertad comienza
por la seguridad, y termina con aquella sin aliviar a sta.
IV. El debido proceso en el Sistema Interamericano

El Sistema Interamericano de proteccin de los Derechos Humanos presenta una
sostenida tradicin de preocupacin por el debido proceso. Los sustentos de derecho
positivo para ello residen en los artculos 8 y 25 de la Convencin. El primero, denominado Garantas judiciales; el segundo, Proteccin judicial, an cuando el art17
Vase Martin Borowski: La restriccin de los derechos fundamentales, en: Revista Espaola de Derecho
Constitucional, 20, 59, 2000, 29-56.
467
culo 7 se refiere al derecho a la libertad personal, que dice relacin directa con el
tema. El artculo 8 contiene una extensa y detallada enumeracin de ocho garantas
mnimas, entre ellas la comunicacin previa y detallada al inculpado de la acusacin
formulada, as como varias concernientes al derecho a la defensa. El artculo 25, por
su parte, se concentra en el derecho de toda persona al recurso de amparo contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley,
o la presente Convencin, an cuando tal violacin sea cometida por personas que
acten en ejercicio de sus funciones oficiales.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por su parte, no se ha delimitado al tenor de la Convencin para procurar la debida proteccin concreta de los derechos amparados por ella. A travs de la dictacin de Reglamentos, la Corte ha introducido desde 1980, mecanismos procesales y de procedimiento que han perfeccionado la tramitacin de las causas de que conoce y que han significado avances tambin
materiales en su quehacer jurisdiccional. (Gialdino 2006)
Las consecuencias jurisdiccionales de las normas sealadas y del celo ejercido por
la Corte, se ha manifestado a travs de una serie de fallos, en los cuales los magistrados han extendido y profundizado las definiciones convencionales, aplicadas a casos
concretos, y especialmente, a travs de las opiniones consultivas evacuadas en conformidad con el artculo 64.1. de la Convencin, que habilita al rgano jurisdiccional
a interpretar normas de la Convencin o de otro tratado concerniente a la proteccin
de los derechos humanos en los Estados americanos. Vale sealar entre estas opiniones consultivas, la OC-8 sobre el Hbeas Corpus Bajo Suspensin de Garantas, la OC
9 /87, sobre Garantas Judiciales en Estados de Emergencia, y la OC 11/90, sobre
Excepciones al Agotamiento de los Recursos Internos.
En la citada Opinin Consultiva OC 9/87 la Corte interpret el sentido del artculo 8 de la Convencin como el conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales, entendindose el sentido de mnimas de las garantas, el que
en circunstancias especficas, otras garantas adicionales pueden ser necesarias si se
trata de un debido proceso legal.18
En un fallo de 24 de junio de 2005, la Corte Interamericana seal en su considerando 92: Este tribunal ha establecido que la salvaguardia de la persona frente al
ejercicio arbitraria del poder pblico es el objetivo primordial de la proteccin internacional de los derechos humanos.19 En el mismo caso, el juez Antonio A. Canado
Trindade declar en su considerando 11: Una detencin arbitraria (como lo estableci la Corte en el presente caso), sea por cinco aos, o por cinco meses, por cinco
semanas, en las condiciones carcelarias prevalecientes sea en el continente america18
19
468
Informacin consignada atribuida a la OC-11/90, en el manuscrito sin publicar de Rodrigo Pica F.: Notas
sobre Garantas judiciales y Debido Proceso en la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Santiago de Chile, 2008
La sentencia alude en este considerando a los casos Tibi, Caso Instituto de Reeducacin del Menor y
Baena Ricardo y otros. Competencia de la misma Corte.

no, o en el europeo, o en los dems continentes del mundo (o sub-mundo globalizado de las crceles), no deja de causar traumas en los indebidamente privados de libertad. No se requiere una substatial evidence (sic) para establecer una violacin del
derecho a la integridad personal del individuo detenido arbitrariamente.
Ms all de sus resoluciones directas sobre el debido proceso y del efecto que ellas
tengan sobre las partes afectadas, la Corte ha producido un efecto de irradiacin con su
persistencia para defender el derecho a la justicia, para usar el ya citado concepto de
1948. As, se puede observar en las referencias subyacentes en las argumentaciones
jurisprudenciales que sirven de base para dirigirse directamente a la materia sobre la
cual ha sido llamada a ejercer jurisdiccin.20 Esa misma capacidad de irradiacin se
advierte en los requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad interpuestos
ante el tribunal Constitucional de Chile, desde que conoce de esa materia a partir de
2006, y en algunos considerandos de sus fallos, como se ver en el siguiente apartado.
V. El debido proceso y la Constitucin de Chile

La Constitucin de Chile agrupa los requisitos del debido proceso, como los hemos
descrito aqu, en el nmero 3 del artculo 19 de su texto, bajo el encabezamiento La
Constitucin asegura a todas las personasLa igual proteccin de la ley en el ejercicio
de los derechos. En su parte medular, la referencia al debido proceso se formula as en
el inciso quinto del citado numeral:Toda sentencia de un rgano que ejerza jurisdiccin
debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponder al legislador
establecer siempre las garantas de un procedimiento y una investigacin racionales y
justos.. Como lo expres la Corte Suprema de Chile en sentencia de 31 de enero de
2003 (vase nota 14), esta frmula para ubicar el derecho al debido proceso se encuentra acotada con una exigencia de carcter jurisdiccional toda sentencia y otra de
ndole legislativa corresponder al legislador, agregndose el ms completo de los
catlogos de las garantas mnimas para un racional y justo proceso21
Para el inters de nuestro tema, quiero detenerme en dos aspectos de esta definicin constitucional chilena. Por una parte, la remisin al legislador para el establecimiento de las garantas que se suman a las ya establecidas en la propia
Constitucin- y el agregado de la investigacin al procedimiento racional y justo.
20
21
Vase reseas de la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los Anuarios de

Derechos Humanos del Centro de Derechos Humanos de la Universidad de Chile, preparados por Claudio
Nash y Claudia Sarmiento.
Esta es la lista de garantas que se incluye en el fallo: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la accin, el oportuno conocimiento de ella por la parte contraria,, el emplazamiento, la adecuada asesora y defensa letrada, la produccin libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objecin de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos que posibiliten la revisin de las sentencias dictadas por tribunales inferiores, el pronunciamiento de los fallos dentro de los lazos
previstos y su fundamentacin en el rgimen jurdico vigente o, en su defecto, en los principios generales
del derecho y de la equidad natural.
469
La remisin al legislador para establecer las reglas de un debido proceso trae

dos consecuencias relevantes para nuestro tema. La primera es la obligacin de los
colegisladores de ajustarse, siempre, como lo seala la Constitucin, a las restricciones que ya hemos examinado para cuidar de no limitar ni restringir los derechos
fundamentales. La segunda se refiere a que abre la posibilidad para que las partes o
el juez de un asunto judicial pendiente puedan solicitar la decisin del Tribunal
Constitucional sobre la constitucionalidad de la aplicacin del precepto legal que
se impugna. En otras palabras, la remisin al legislador para establecer las normas
del debido proceso, significa entregar al Tribunal Constitucional la facultad de
ponderar su conformidad con la Constitucin, habiendo sido la norma en cuestin
impugnada como precepto cuya aplicacin puede resultar contraria a la
Constitucin de acuerdo al N 6 del artculo 93. As se explica que el debido proceso, como derecho fundamental, ha venido siendo materia frecuente de conocimiento por parte del Tribunal Constitucional y ha entregado la posibilidad de pronunciarse sobre su significado y alcance.22
En la causa 478-2006, la sentencia del Tribunal Constitucional seal en sus considerandos 13 y 14:
Que la citada garanta se extiende, sin limitacin alguna, al ejercicio de la

jurisdiccin, esto es, el poder-deber de conocer y resolver cualquier conflicto de
carcter jurdico, por cualquier rgano, sin que importe su naturaleza, y se refiere a sentencia no en su sentido restringido, sino como a toda resolucin que decide una controversia de relevancia jurdica.
El concepto de jurisdiccin incluye, pues, las facultades de conocimiento
y resolucin, vinculadas entre s, una consecuencia de la otra. A su vez, el conocimiento comprende las fases de discusin y prueba.
Y despus de precisar la distincin entre proceso y procedimiento, el fallo agrega:
Es una garanta del proceso que el procedimiento sea racional y justo,

objetivo cuyo cumplimiento le constituyente encomienda al legislador.
La Constitucin prev la exigibilidad de la garanta a todo proceso, cualquiera sea su forma u oportunidad en que se traduce, al exigir su concurrencia
siempre; se trata de un mandato categrico al legislador no susceptible de calificacin interpretacin.23
22
23
470
El artculo 93, N6 seala: (Son atribuciones del Tribunal Constitucional.)..Resolver, por la mayora de sus
miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicacin en cualquier gestin que se
siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitucin
En el mismo fallo de la causa 478-2006, el Tribunal Constitucional, cita otras sentencias de a misma magistratura, causas 376, 389, 481, entre otras y de la Corte Suprema de Chile ( 258 de 2001) en la que establece
cules son las garantas de un proceso previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitucin
asegura a todas las personas.

Las invocaciones al artculo 8 de la Convencin Interamericana ya mencionadas,

han encontrado eco en las decisiones del Tribunal Constitucional chileno, como ocurre
en la sentencia de 31 de agosto de 2007 recada en las causas acumuladas 747 y 774 al
acogerse la accin de inaplicabilidad por vulnerar los preceptos impugnados el citado
artculo 19, N 3 de la Constitucin, sin considerar necesario pronunciarse sobre la invocacin a los artculos 8, nos. 1,2 letra h) y 5, 25 nmero 1 del Pacto de San Jos. Sin
embargo, como lo consigna un anlisis sobre el tema (Pea 2008, 214-215) en la misma
sentencia el Tribunal abord la invocacin al artculo 9 del Pacto sobre la legalidad y
tipicidad de la ley penal por considerar tal norma como similar a la de la Carta chilena.
La persistencia de ejemplos como el referido, esto es, la incorporacin indirecta
de las invocaciones a la Convencin Americana sobre derechos Humanos en las sentencias del Tribunal Constitucional recadas en acciones de inaplicabilidad o en cuestiones de constitucionalidad, obedecen a dos problemas ajenos a lo que nos ocupa en
esta exposicin. Uno de carcter doctrinario, la cuestin de jerarqua de los tratados
internacionales frente a la Constitucin, con un especial ingrediente sobre los tratados sobre Derechos Humanos (Henrquez Vias 2008) otro, de carcter ms restringido al Tribunal Constitucional y de pronta dilucidacin jurisdiccional, sobre el pronunciamiento de la magistratura acerca de la constitucionalidad de la prohibicin de
la inaplicabilidad en materia de tratados que viene propuesta en la Ley Orgnica del
Tribunal Constitucional recin aprobada por el Congreso Nacional chileno.24
La inclusin de la expresin investigacin junto a proceso, incorporada a la
Constitucin por Ley 19.519 de 1997, tuvo lugar por exigencia de armonizarse con la
vasta reforma procesal penal que culmin con su puesta en marcha en el ao 2000. La
investigacin de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participacin punible y los que acrediten la inocencia del imputado, junto con el eventual ejercicio de la accin penal pblica, tendra un rol fundamental y novedoso en la reforma, pues representaba una de las actividades entregada de modo exclusivo al
Ministerio Pblico, separado de la actividad jurisdiccional de los nuevos jueces de
garanta. Como lo sealan dos tericos de la institucin (Riego/Duce 2000, 102): Se
trata de actividades de averiguacin y recopilacin de antecedentes que, en general,
no est sujetas a reglas procesales y que no tienen valor mientras no sean incorporadas al proceso por el medio previsto en la ley. En palabras de Damaska (2000, 255),
que coinciden con Vargas (2006, 188), respecto de lo que califica como la naturaleza
instrumental del derecho procesal: En el Estado reactivo las decisiones se justifican
ms en trminos de la justicia de los procedimientos empleados que en los resultados
obtenidos. En el Estado activista las decisiones se legitiman en primer lugar en cuanto los resultados concretos que incorporan.
24
Al momento de cierre de este manuscrito (8 de junio de 2009), an no se dicta sentencia sobre la nueva Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional de Chile.
471
Los legisladores estimaron que la inclusin de la investigacin copulativamente

junto con el procedimiento, representaba una garanta de que las exigencias constitucionales y sus derivaciones jurisprudenciales, ya anotadas, se extendieran tambin a
ella, especialmente por su carcter desformalizado y preparatorio del proceso establecido por la ley. As lo anota la fundamentacin de la indicacin en el Senado a la
reforma constitucional citada: Si se tiene en cuenta que el proyecto en informe deja
claramente sentado que la pesquisa que realice el ministerio Pblico no tiene carcter jurisdiccional, resulta imperativo entonces, sujetarla tambin, y expresamente, a
las exigencias que la Carta Fundamental impone al procedimiento.25
En la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional se observan interpretaciones directas de la investigacin segn el mandato constitucional descrito. En la sentencia de Rol N 815 dictada en agosto de 2008 se lee: En consecuencia, interpretada
armnicamente despus de la modificacin del artculo 19, N 3 por la ley N 19.519,
debe necesariamente concluirse que la investigacin est concebida como una va para
llegar a un proceso jurisdiccional. Por lo tanto la forma en que ella se lleva a cabo debe
ajustarse a las propias de la meta que persigue, esto es, un proceso. No podra entenderse que la investigacin previa al proceso vulnere los principios obligatorios de ste, an
cuando formalmente an no se encuentre formalizado como tal. Esto sera autorizar a
los funcionarios policiales o judiciales una fase de discrecionalidad abusiva previa al proceso para preparar su inicio con ventajas probatorias obtenidas indebidamente.
VI. Conclusiones
Nuestra preocupacin acerca del debido proceso dentro de un Estado de
Derecho proviene del trauma por nuestro reciente pasado autoritario, en el que nada
fue ms determinante en las violaciones de los Derechos Humanos, que la arbitrariedad del poder poltico en el trato a los seres humanos. Del mismo modo como
Radbruch abdic del positivismo extremo al reiniciarse las clases en la facultad de
Derecho de esta Universidad de Heidelberg despus de la guerra,26 es necesario ser
extremadamente exigente en oponerse a tiempo, sin clculos ni temor a no actuar
polticamente correcto, cuando las atmsferas societales se apoderan del miedo a la
inseguridad, que esconde toda persona.
En todos nuestros pases, en mayor o menor medida, hemos pasado por tales
experiencias. Pero nunca este peligroso fenmeno ha sido tan sutil como en nuestros
tiempos, pues emerge bajo las formas de la democracia y del Estado de Derecho. En
25
26
472
Diario de Sesiones del Senado, Sesin N 53 ( anexo de documentos), de mayo de 1997, pg. 6200, citado en
Dez Urza, Sergio: Personas y Valores. Su Proteccin Constitucional, Editorial Jurdica de Chile, Santiago,
1999, 143
Vase la clase magistral: Arbitrariedad Legal y Derecho Supralegal: El principio la ley es la ley no conoca, al contrario, limitacin alguna. Era la expresin del pensamiento jurdico positivista, que domin
durante muchos decenios, casi sin ser contradicho, a los juristas alemanes (Radbruch 1980, 127).

este contexto, creo que la defensa a todo trance del debido proceso, entendido desde
que el Estado empieza a actuar frente a una persona eventualmente imputada, es una
tarea que nos corresponde en primer lugar a los juristas. Es un deber profesional que
es necesario cumplir. Cada vez que se van admitiendo medidas seudo judiciales y policiales preliminares, que, por definicin se encuentran fuera del proceso, es preciso
examinar su mrito constitucional y advertir en qu medida el poder del Estado se
desproporciona en relacin con el de las personas y el de sus derechos fundamentales.
Cumplir con ese deber significar, tambin, restablecer da a da, por sobre el de la
seguridad, el reino de la libertad y de la justicia.27
27
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24, 72 2004,11-24; Zalaquett Daher, Jos: El Caso Almonacid. La Nocin de una Obligacin Imperativa de
Derecho Internacional de Enjuiciar Ciertos Crmenes y la Jurisprudencia Interamericana sobre Leyes de
Impunidad, en: Anuario de Derechos Humanos 2007, Centro de Derechos Humanos de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Chile, 183-194.
475
El Bloque Constitucional de Derechos Fundamentales

y su Aplicacin en Chile y Amrica Latina
Humberto Nogueira Alcal 1
Sumarioo: I. La dignidad humana como fundamento de los derechos fundamentales, los cuales constituyen lmites a
la soberana estatal II. Los derechos fundamentales como emanacin de la dignidad humana III. El bloque constitucional de derechos fundamentales en Amrica Latina IV. El control de convencionalidad de las disposiciones de
derecho interno determinado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos V. Consideraciones finales
I. La dignidad humana como fundamento de los derechos fundamentales,

los cuales constituyen lmites a la soberana estatal
En el derecho constitucional latinoamericano la afirmacin de la dignidad de la
persona y de los derechos humanos como soporte del orden constitucional esta presente en la mayora de las Cartas Fundamentales.2
La dignidad humana es una cualidad intrnseca, irrenunciable e inalienable de
todo y a cualquier ser humano, constituyendo un elemento que cualifica al individuo
en cuanto tal, siendo una cualidad integrante e irrenunciable de la condicin humana. Ella es asegurada, respetada, garantizada y promovida por el orden jurdico estatal
e internacional, sin que pueda ser concedida retirada a alguna persona, siendo inherente a su naturaleza humana; ella no desaparece por mas baja y vil que sea su conducta y sus actos.3
El artculo 1 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de Naciones
Unidas de 10 de diciembre de 1948, determina que todos los seres humanos nacen
1
El autor es Doctor en derecho por la Universidad Catlica de Lovaina la Nueva, Blgica. Profesor Titular de
Derecho Constitucional , Director Ejecutivo del Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la
Universidad de Talca y del Magister de Derecho Constitucional de la misma Universidad, Campus Santiago.
Presidente de la Asociacin Chilena de Derecho Constitucional. Vicepresidente del Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. Miembro Asociado de la Academia Internacional de
Derecho Comparado. nogueira@utalca.cl.
Esta posicin es extendida en Amrica Latina, pudiendo establecerse como ejemplo la Constitucin de Brasil
de 1988, artculo 1 seala que la Repblica Federal de Brasil tiene como fundamentos...III la dignidad de la
persona humana; la Constitucin de Colombia de 1991, artculo 1, prescribe Colombia es un estado social
de derecho [...] fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que lo integran y en la prevalencia del inters general; la Constitucin Chilena, en su artculo 1 dedtermina: Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos; la Constitucin Peruana de 1993, en su artculo 1, seala la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado; la Constitucin de Honduras de 1982, artculo 5, precisa: la persona humana es el fin
supremo de la sociedad y del Estado. Todos tienen la obligacin de respetarla y protegerla; la Constitucin
de Guatemala de 1985 establece en su artculo 1 Proteccin de la persona. El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a su familia; su fin supremo es la realizacin del bien comn.
Gonzlez Prez, J. La dignidad de la persona. Ed. Civitas. Madrid, 1986, p. 25.
477
libres e iguales en dignidad y derechos. Dotados de razn y de conciencia, deben

actuar unos con los otros en un espritu de fraternidad.
A su vez, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 19 de diciembre de 1966, en su prembulo afirma que el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros de la sociedad humana [] constituye el fundamento de la
libertad, la justicia y la paz mundial, en el reconocimiento que esos derechos derivan
de la dignidad inherente a los hombres.
Asimismo, la Convencin de Naciones Unidas contra la Tortura, de 1984, se precisa en el prembulo el reconocimiento que esos derechos derivan de la dignidad
inherente a los hombres. En el mismo sentido se expresa la Convencin sobre
Derechos del Nio de 1989, la que explicita la dignidad inherente a todos los miembros de la comunidad humana.
El artculo 1, inciso 1 de la Constitucin chilena precisa: Las personas nacen
libres e iguales en dignidad y derechos
La dignidad de la persona es el rasgo distintivo de los seres humanos respecto de
los dems seres vivos, la que constituye a la persona como un fin en s mismo, impidiendo que sea considerada un instrumento o medio para otro fin, adems de dotarlo
de capacidad de autodeterminacin y de realizacin del libre desarrollo de la personalidad. La dignidad es as un valor inherente a la persona humana que se manifiesta
a travs de la autodeterminacin consciente y responsable de su vida y que exige el
respeto de ella por los dems.
Von Wintrich sostiene que la dignidad del hombre, como ente tico-espiritual,
puede, por su propia naturaleza, consciente y libremente, autodeterminarse, formarse y actuar sobre el mundo que lo rodea.4 A su vez, Gonzlez Prez nos sealar que
la dignidad es la categora que corresponde al ser humano por estar dotado de inteligencia y voluntad, distinto y superior a todo lo creado, que establece un tratamiento
en toda circunstancia concordante con la naturaleza humana.5
La dignidad de la persona se constituye en el valor supremo y en el principio
jurdico que constituye la columna vertebral bsica de todo el ordenamiento constitucional y es fuente de todos los derechos fundamentales, irradiando todo el sistema
jurdico el que debe interpretarse y aplicarse conforme a las condiciones en que dicha
dignidad se realice de mejor forma.
Tal perspectiva ha sido asumida por el Tribunal Constitucional chileno, el cual
en su sentencia de 26 de junio de 2008, ha determinado:
4
478
Von Wintrich, Zur Problematik der Grundrecte (1957), citado por Fernndez Segado, Francisco. 2003. La
dignidad de la persona como valor supremo del ordenamiento jurdico espaol y como fuente de todos los
derechos, en Revista Jus. Revista di Scienze Giuridiche, Anno L, Maggio-Agosto, 2003, Universita Catlica
del Sacro Cuore, Miln, pg. 205.
Gonzlez Prez, J. 1986. La dignidad de la persona. Madrid, pg. 112.
El Bloque Constitucional de Derechos Fundamentales y su Aplicacin en Chile y Amrica Latina
VIGESIMOTERCERO. Que de la dignidad que singulariza a toda persona

humana se deriva un cmulo de atributos, con los que nace y que conserva
durante toda su vida. Entre tales atributos se hallan los derechos pblicos subjetivos o facultades que el ordenamiento jurdico le asegura con carcter de inalienables, imprescriptibles e inviolables en todo momento, lugar y circunstancia.
De esos atributos se nombran aqu, por su vnculo directo con la causa a ser decidida, el derecho a la vida, a la integridad fsica y psquica y a la proteccin de la
salud cuyo ejercicio legtimo la Constitucin exige respetar siempre incluyendo
la esencia inafectable de lo garantizado en ellos.6
Gnter Durig dir que la dignidad de la persona humana consiste en el hecho de
que, cada individuo es humano por fuerza de su espritu, que lo distingue de la naturaleza impersonal y que lo capacita para, con base en su propia decisin, volverse
consciente de si mismo, de autodeterminar su conducta, dar forma a su existencia y al
medio que lo rodea. Toda persona es un ser que desarrolla su libertad autonoma,
autodeterminando su conducta, considerado todo ello en abstracto, independientemente de su efectiva realizacin en un caso concreto, por lo que los poseedores de graves enfermedades mentales o deficientes mentales, poseen la misma dignidad y son
merecedores del mismo respeto a esa dignidad que cualquier otro ser humano fsica y
mentalmente capaz.
Ingo Wolfgang Sarlet sostiene que la dignidad de la persona humana es una cualidad intrnseca y distintiva reconocida a todo individuo que lo hace merecedor del
mismo respeto y consideracin por parte del Estado y de la comunidad, implicando,
en este sentido, un complejo de derechos y deberes fundamentales que aseguran a la
persona tanto contra todo y cualquier acto de cuo degradante o deshumanizado,
como velan por garantizar las condiciones existenciales mnimas para una vida saludable, adems de propiciar y promover su participacin activa y corresponsable en los
destinos de la propia existencia y de la vida en comunin con los dems seres humanos, mediante el debido respeto a los demas seres que integran la red de la vida.7
Hberle seala que la dignidad de la persona humana consiste en el valor y pretensin de respeto intrnseco y simultneamente social, al cual pertenece cada ser
humano por su condicin humana.8
Podemos sostener la primaca de la dignidad de la persona sobre los derechos
fundamentales, ya que estos tienen su fuente y fundamento en la primera, debiendo
rechazarse el ejercicio de cualquier derecho que suponga un atentado a ella. La digni6
7
Sentencia del Tribunal Constitucional, de 26 de junio de 2008, Rol N 976, considerando vigesimotercero.
Wolfgang Sarlet, Ingo. Dignidade da pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituio Federal de
1988. Stima edio revista e atualizada. Porto Alegre, Livraria Do Advogado, 2009, p. 67. Traduccin libre
del autor.
Hberle. , Peter. A dignidade humana como fundamento da comunidade estatal, en Wolfgang Sarlet, Ingo
(Org.). Dimenses da Dignidade. Ed. Livraria Do Advogado. Porto Alegre. 2005, p. 104.
479
dad de la persona constituye una barrera insuperable en el ejercicio de los derechos

fundamentales. La dignidad humana se constituye en una barrera o lmite inmanente
a toda reforma constitucional, que pretenda desconocerla, suprimirla, degradarla o
desnaturalizarla. La dignidad del ser humano es el minimum invulnerable que todo
ordenamiento y operador jurdico debe asegurar y garantizar, sin que nunca pueda
legitimarse un menosprecio del ser humano como persona digna.
La afirmacin constitucional de la dignidad humana constituye un enunciado
constitucional de eficacia directa y de aplicabilidad inmediata, teniendo un efecto
anulatorio o invalidatorio de toda norma que contravenga o ignore dicha dignidad. El
valor y principio jurdico de la dignidad humana genera un efecto de irradiacin que
se difunde sobre los otros principios e instituciones constitucionales.
Esta perspectiva ha sido asumida por el Tribunal Constitucional, el cual ha precisado en sentencia de 26 de junio de 2008:
Que lo explicado en el considerando precedente resulta coherente con la

fuerza normativa que singulariza la Carta Fundamental, caracterstica conforme
a la cual sta se irradia al ordenamiento jurdico entero, al punto que ninguna de
sus disposiciones puede quedar al margen de o en pugna con la supremaca que
es propia de ella.9
El artculo 1, inciso 1 de la Constitucin, constituye una norma directriz a travs de la cual debe iluminarse e interpretarse todo el resto del texto constitucional y
del ordenamiento jurdico nacional, constituye una pauta interpretativa que debe ser
seguida por todos los operadores jurdicos, en cuanto norma rectora suprema de nuestro ordenamiento jurdico. Asimismo, como seala Ros lvarez, la dignidad de la
persona tiene tambin el carcter de contenido integrador del vaco que puede llegar
a producir la falta de reconocimiento o la omisin de un derecho indispensable o
esencial a la preservacin de la persona humana.10
El Tribunal Constitucional chileno, en su sentencia sobre la Unidad de anlisis
financiero y modificacin del Cdigo Penal en materia de lavados y blanqueo de activos, ha establecido sobre la materia:
Que en tal orden de ideas cabe recordar, primeramente, por ser base del
sistema constitucional imperante en Chile, el artculo 1 inciso primero de la
Constitucin, el cual dispone que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. pues bien, la dignidad a la cual se alude es aquel principio capital de nuestro Cdigo Supremo es la cualidad de ser humano que lo hace acree9
10
480
Sentencia del Tribunal Constitucional chileno, 26 de junio de 2008, Rol N 976, considerando 35.
Ros lvarez, Lautaro. 1985. La dignidad de la persona en el ordenamiento jurdico espaol. En obra colectiva, XV Jornadas Chilenas de Derecho Pblico, Valparaso, Universidad de Valparaso, pgina 205.
dor siempre a un trato de respeto, porque ella es la fuente de los derechos esenciales y de las garantas destinadas a obtener que sean resguardados.11
El mismo Tribunal Constitucional ha sealado que:
Que, como ya se ha sealado, el contenido del artculo 19 de la Carta

Fundamental, conjuntamente con sus artculos 1, 4 y 5, inciso segundo, de la
misma, configuran principios y valores bsicos de fuerza obligatoria que impregnan toda la Constitucin de una finalidad humanista que se irradia en la primaca que asignan sus disposiciones a la persona humana, a su dignidad y libertad
natural, en el respeto, promocin y proteccin a los derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana, que se imponen como limitacin del ejercicio
de la soberana y como deber de los rganos del Estado;
Que estos principios y valores, como ya se record -y lo hace manifiesto el
inciso segundo del artculo 6 de la Constitucin, que precisa que sus preceptos
obligan no slo a los titulares o integrantes de los rganos del Estado sino a toda
persona, institucin o grupo-, no configuran meras declaraciones programticas
sino que constituyen mandatos expresos para gobernantes y gobernados, debiendo presidir la labor del intrprete constitucional, en cuanto normas rectoras y
vitales que coadyuvan a desentraar el verdadero sentido y espritu del resto de
las disposiciones de la Constitucin;
Que, por lo recin expresado, debe desecharse toda interpretacin de las
normas constitucionales que resulte contradictoria con los aludidos principios y
valores rectores de la Carta Suprema.12
El respeto y proteccin de la dignidad del ser humano delimitan la potestad
constituyente y la potestad estatal.
Una Constitucin que se compromete con la dignidad de la persona humana
establece una premisa antropolgica-cultural y precisa los contornos de su comprensin del Estado Constitucional.
Los mbitos de la dignidad humana que deben asumirse aplicando la pauta normativa de nuestro artculo 1, inciso 1, de la Carta Fundamental, son las dimensiones
ontolgicas dadas por la racionalidad y libertad del ser humano (autodeterminacin
conciente y responsable de su propia vida), como asimismo la de carcter tico o
deontolgico constituidas por la autonoma y fin en si mismo, no siendo la persona un
medio o instrumento de nadie.
11
12
Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N 389, de fecha veintiocho de octubre de 2003, considerando 17.
Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N 943-07, de fecha diez de junio de dos mil ocho, considerando 30 al 32.
481
La nocin de dignidad humana es producto del reconocimiento de la unicidad de

cada individuo humano y del hecho de que ella es creadora de un deber de igual respeto y proteccin en el mbito de la sociedad.13
De la dignidad del ser humano emana la libertad y la igualdad como principios
bsicos que, a su vez, concretan los derechos humanos.
El respeto y proteccin de la dignidad de la persona humana como deber jurdico fundamental del Estado constituye una premisa para todas las cuestiones jurdico
dogmticas particulares, como asimismo una norma estructural para el Estado y la
sociedad la cual es resistente a la ponderacin, de all la prohibicin absoluta de la
esclavitud y de la tortura. El valor y principio de la dignidad humana tiene un carcter absoluto y de obediencia irrestricta. La dignidad humana constituye el mnimo
invulnerable del ser humano que el ordenamiento jurdico debe asegurar, cada uno y
todos los derechos fundamentales tienen en ella su fundamento y base sustantiva, ya
que todos ellos contribuyen a desarrollar mbitos propios de la dignidad de la persona humana.
En esta materia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en diversos casos especficos, mencionaremos a continuacin uno de los primeros pronunciamientos en la materia:
La prctica de desapariciones, a mas de violar directamente numerosas disposiciones de la Convencin, [], significa una ruptura radical de este tratado,
en cuanto implica un craso abandono de los valores que emanan de la dignidad
humana y de los principios que mas profundamente fundamentan el sistema
interamericano y la misma Convencin.14
La dignidad de la persona humana determina una concepcin instrumental del
Estado, una visin personalista del mismo, en la medida que este existe en funcin del
desarrollo de las personas y no al revs, excluyendo toda concepcin sustancialista del
mismo y toda consideracin de las personas como medios o instrumentos al servicio
del Estado.
La dignidad humana se vincula y relaciona con la soberana estatal en la medida
que le fija su fundamento ltimo, ya que ella se ejerce por el pueblo, que es el conjunto de personas dotadas de dignidad humana, espacialmente localizada y temporalmente desarrollada, pblicamente vivida y abierta al futuro.
La dignidad humana, se expresa tambin como derecho de participacin en la
conformacin poltica de la sociedad y el Estado, dando lugar a un principio que fun-
13
14
482
Wolfgang Sarlet, Ingo. As dimenses da dignidade da Pessoa Humana, en Wolfgang Sarlet, Ingo (Org.).
Dimenses da Dignidade. Ed. Livraria Do Advogado. Porto Alegre. 2005, p. 26.
Sentencia Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velsquez Rodrguez vs. Honduras. Serie C
N 4, fundamento 158.
damenta la democracia y a un derecho de participacin dentro de la sociedad poltica, que se explicita como derechos polticos y ciudadana activa.
La dignidad humana es, asimismo, compartido como concepcin antropolgica
filosfica y moral del humanismo cristiano y del humanismo laico, desde las concepciones conservadoras y liberales a los socialismos democrticos.
Obviamente, el orden material de valores que implica la dignidad humana, como
asimismo la libertad e igualdad esencial de todos los seres humanos es considerado por
la Constitucin chilena como anteriores a ella misma, en la medida que el texto de la
Carta Fundamental no crea dichos valores, sino que se limita a reconocerlos, asegurarlos y garantizarlos, su fundamento ltimo se encuentra en la idea de ser humano
que asume la cultura occidental.
La dignidad de la persona es la fuente y fundamento de los derechos a travs de
los cuales se funda el consenso de la sociedad y se legitima el Estado, adems de las
garantas bsicas para el desarrollo de la Repblica Democrtica y del Estado de
Derecho.
La Corte Constitucional alemana ha precisado que el artculo 1 de la ley
Fundamental de Bonn conocido como intangibilidad de la dignidad humana, no
puede ser modificado mediante una reforma constitucional tal y como lo dispone el
art. 79 inciso 3de la Ley Fundamental, depender ante todo de las circunstancias en
las cuales se considere violada la dignidad humana.
El trato que afecta la dignidad humana, otorgada por el poder pblico al ser
humano en cumplimiento de la ley, debe ser considerado como una minusvaloracin
de las garantas de que goza el ser humano por virtud de ser persona, y en ese sentido
tiene tambin el carcter de un trato abyecto.15
Ello no nos impide sealar que el concepto dignidad humana tiene contornos
imprecisos y es de naturaleza polismica,16 en permanente proceso de desarrollo, el
que requiere de una constante concretizacin y delimitacin.
La dignidad de la persona humana en cuanto ligada a la condicin humana no
puede desconocer la dimensin comunitaria de la dignidad de cada y de toda persona, ya que convivimos y coexistimos con otras personas en sociedad, existiendo en un
contexto de intersubjetividad que marcan las relaciones humanas y el reconocimiento de valores socialmente consagrados, donde los semejantes y la sociedad en su conjunto reconozcan y respeten tal dignidad.17
15
16
17
BvF 1/69, 2 BvR 629/68 y 308/69, citada por Schawe, Jrgen. 2003. Cincuenta aos de jurisprudencia del
Tribunal Constitucional Federal Alemn. Montevideo. Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez y KAS, pg. 17.
Delpere, Francis. O Derecho a dignidade humana, en Barros, S.R., Zilveti, F.A. (Coords). Direito
Constitucional. Estudos en Homenagem a Manuel Goncalves Ferreira Filho, Ed. Dialetica, So Paulo, 1999,
p. 153.
Alegre Martnez, M. A. La dignidad de la persona como fundamento del ordenamiento constitucional espaol. Universidad de Len, Len, Espaa, 1996, p. 19. Prez Luo, A.E. Derechos Humanos, Estado de
Derecho y Constitucin. Quinta edicin. Ed. Tecnos, Madrid, 1995. p. 318.
483
La dignidad de la persona humana tiene, asimismo, una doble dimensin, que se

expresa como autonoma de la persona y su autodeterminacin y como necesidad de
proteccin y asistencia por parte de la sociedad y el Estado. Incluso esta segunda
dimensin puede prevalecer en algunos casos sobre la primera, cuando el ser humano
no se encuentra en condiciones de tomar sus propias decisiones en forma responsable,
en cuyo caso la sociedad y el Estado deben brindarle proteccin (personas deficientes
mentales, personas gravemente enfermas, nasciturus). Donde hay vida y ser humano
estos deben ser protegidos y asegurados en su dignidad, no siendo decisiva la existencia de conciencia de tal dignidad por el sujeto, bastando la cualidades potenciales e
inherentes a todo ser humano.
La dignidad humana se convierte as en lmite y tarea de la sociedad en general
y del Estado en particular, en efecto, la dignidad del ser humano tiene como lmite el
no poder nunca ser convertido en una cosa o en un objeto, en un instrumento para
otros fines y no un fin en si mismo, generando derechos fundamentales respecto de
actos u omisiones que amenacen o vulneren dicha dignidad humana. Como tarea,
constitucionalmente implcita o explicita, la dignidad humana determina deberes
concretos de proteccin por parte de los rganos estatales para la proteccin de la dignidad de todos los seres humanos, asegurndola a travs de medidas positivas o prestacionales como asimismo a travs de actividades promocionales que implican particularmente, la remocin de obstculos que impiden el desarrollo de la dignidad
humana y que creen las condiciones que posibiliten el mas pleno goce y ejercicio de
dicha dignidad, atravs de la satisfaccin de sus necesidades existenciales.
II. Los derechos fundamentales como emanacin de la dignidad

humana
La Constitucin chilena, en su artculo 5 inciso 2 prescribe El ejercicio de la
soberana reconoce como limitacin el respeto de los derechos esenciales que emanan
de la naturaleza humana.
En el sistema constitucional chileno y de otros pases latinoamericanos puede sostenerse que los derechos no estn en las normas (internas o internacionales),no se constituyen en la norma positiva sino que ellas slo los asegura, los garantizan y los promueven, los derechos emanan de la dignidad humana. Los derechos tampoco se realizan en
las normas sino que ellos se concretan en la vigencia sociolgica, la que demuestra la
efectividad de los derechos. La norma positiva solo significa vigencia normonolgica.18
Como sostena Maritain, se trata de establecer la existencia de derechos (...).
inherentes al ser humano, anteriores y superiores a las legislaciones escritas y a los
acuerdos entre los gobiernos, derechos que no le incumbe a la comunidad civil otor18
484
Bidart Campos, Germn. 1998. La interpretacin de los derechos humanos en la jurisdiccin internacional
e interna. En V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Ed. UNAM, Mxico, pg. 98.
gar, sino el reconocer y sancionar como universalmente valederos, y que ninguna

consideracin de utilidad social podra, ni siquiera momentneamente, abolir o autorizar su infraccin.19
Las constituciones explicitan un aseguramiento genrico a la existencia de derechos esenciales lo que da lugar a un catlogo de derechos que no es taxativo y que se
encuentra abierto, ya que el constituyente reconoce sus eventuales limitaciones y est
conciente del desarrollo progresivo de los derechos y garantas acorde a la naturaleza
y necesidades esenciales del ser humano.
La denominacin utilizada de derechos esenciales o fundamentales, consideramos que explicita la prioridad axiolgica y su esencialidad, respecto de la persona
humana. Hay una sola fuente de la fundamentalidad de los derechos, su relacin con
la dignidad humana, ya que son expresin inmediata y positiva de la misma, constituyendo el ncleo bsico irreductible e irrenunciable del status jurdico de la persona.
Por otra parte, tal denominacin denota el carcter de fundamento del orden jurdico y poltico de la convivencia en sociedad de tales derechos, constituyendo elementos bsicos del ordenamiento jurdico.
El criterio de fundamentalidad de los derechos es esencialmente material o sustantivo, dice relacin con la dignidad humana, la libertad y la igualdad que son su
fuente y con los mbitos que posibilitan la existencia y el desarrollo del ser humano,
en un contexto histrico y cultural determinado, dentro de una sociedad poltica
construida con su participacin y a su medida.
Puede sostenerse que los derechos fundamentales se protegen por su importancia intrnseca, desechando la concepcin de que ellos son fundamentales porque son
protegidos. Como seala Ferrajoli, Lo que no puede consentirse es la falacia realista
de la reduccin del derecho al hecho y la determinista de la identificacin de lo que
acontece con lo que no puede dejar de acontecer.20
El nexo entre expectativas y derechos garantizados no es de naturaleza emprica
sino normativa, La ausencia de garantas debe ser considerado como una indebida
laguna que los poderes pblicos internos e internacionales tienen la obligacin de colmar,21 la cual puede ser superada por una interpretacin integradora de los derechos
y sus garantas.
2.1. Los derechos fundamentales como expresin genrica que incluye

tanto los derechos constitucionales como los derechos humanos.
Por regla general en una perspectiva tradicional el concepto de derechos fundamentales se utiliza para referirse a los derechos asegurados en la Carta Fundamental
19
20
21
Maritain, Jacques. Acerca de la filosofa de los derechos del hombre. Ed. Debate. Madrid, Espaa, 1991, pag. 116.
Ferrajoli, Luigi. Derechos y garantas. op. cit., pag. 65.
Ferrajoli, Luigi. Op. cit., pg. 63.
485
de cada Estado en forma especfica, sin considerar los derechos implcitos. A su vez,
derechos humanos ha sido utilizada tradicionalmente para identificar los derechos
asegurados por fuentes del derecho internacional.
Consideramos que esta perspectiva ha tendido a superarse en la doctrina y en el
derecho positivo, en la medida que en los ordenamientos constitucionales latinoamericanos tradicionalmente han reconocido la existencia de derechos implcitos, adems, se ha ido desarrollando una perspectiva de confluencia de los derechos asegurados directamente en la Constitucin con los derechos provenientes de fuente internacional y constitucionalizados por la propia Carta Fundamental.
2.1.1. Los derechos implcitos como derechos fundamentales

Los derechos fundamentales no son nicamente los asegurados expresamente en
el texto constitucional, ya que adems se encuentran los derechos implcitos y los
derechos contenidos en tratados internacionales ratificados y vigentes, adems de las
otras fuentes del derecho internacional como el ius cogens y el derecho consuetudinario internacional.
El concepto de derechos implcitos nos permite considerar que no es necesario
que un derecho est configurado expresamente en la Constitucin formal o en el
derecho internacional convencional para ser derecho esencial, humano o fundamental. Ellos pueden deducirse de valores, principios, fines y razones histricas que alimentan el derecho positivo constitucional e internacional. El sistema de derechos
humanos pleno tiene carencias normativas e implicitudes que es necesario extraer de
los valores y principios, pudiendo faltar normas de reconocimiento. El constitucionalismo democrtico chileno y americano as lo reconocen.
El Tribunal Constitucional chileno, en sentencia Rol N 226 de 30 de Octubre de
1995, considerando 25, determina:
la doctrina como nuestra Constitucin Poltica reconocen la existencia
de derechos, aunque no estn consagrados en el texto constitucional, a menos
que esta consagracin implique una violacin a las normas fundamentales.
Esta ltima expresin significa que los hombres son titulares de derechos
por ser tales, sin que sea menester que se aseguren constitucionalmente para que
gocen de la proteccin constitucional.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional de Colombia en sentencia 477/95,
determina:
De un lado, el artculo 29 inciso c), de la Convencin Americana, nos permite comprender el efecto vinculante de otros derechos que, an cuando no fue486
ron expresamente recogidos por los pactos internacionales ratificados por

Colombia, quedaron implcitamente garantizados en virtud de tal disposicin.
La disposicin contenida en el literal c) del artculo 29, establece de un lado
la expresa prohibicin de excluir los derechos inherentes al ser humano y, por
otra parte, otorga un amplio sentido de interpretacin de los derechos inherentes a la persona, tal significacin permite considerar el derecho a la identidad
consagrado de manera implcita en todos los pactos o convenios de carcter
internacional, y en consecuencia objeto de proteccin jurdica.
A su vez, el Tribunal Constitucional Peruano en sentencia de marzo de 2004,
precisa:
Nuestra Constitucin Poltica reconoce, en su artculo 3, una enumeracin abierta de derechos fundamentales que, sin estar en el texto de la
Constitucin, surgen de la dignidad del hombre, o en los principios de la soberana del pueblo, del estado democrtico de derecho o de la forma republicana
de gobierno.
As, el derecho a la verdad, aunque no tiene un reconocimiento expreso en
nuestro texto constitucional, es un derecho plenamente protegido, derivado en
primer lugar de la obligacin estatal de proteger los derechos fundamentales y
de la tutela jurisdiccional. Sin embargo, el Tribunal constitucional considera
que, en una medida razonablemente posible y en casos especiales y novsimos,
deben desarrollarse los derechos constitucionales implcitos, permitiendo as una
mejor garanta y respeto a los derechos del hombre, pues ello contribuir a fortalecer la democracia y el estado, tal como lo ordena la Constitucin vigente.22
Ello exige al intrprete una tarea de delimitacin y configuracin de los derechos
fundamentales considerando la fuente interna y la fuente internacional que los aseguran, como asimismo, considerando la jurisprudencia de las Cortes supra o internacionales cuya jurisdiccin es obligatoria y vinculante para el Estado, ya que este ltimo en
cuanto tal y sus rganos tienen una obligacin de resultado respecto de ella, aplicada
de buena fe y en cumplimiento efectivo de las obligaciones internacionales asumidas
por el Estado, los que constituyen lmites a la interpretacin del operador jurdico.
Para hacer evidente y otorgar seguridad jurdica en tal sentido, diversas constituciones latinoamericanas han establecido normas constitucionales que hacen imperativo este principio de interpretacin de los derechos fundamentales, al efecto citaremos algunas de ellas a modo ejemplar:
22
Sentencia del Tribunal Constitucional de Per, expediente 2488-2002-HC7TC, de 18 de marzo de 2004,

prrafos 12 y 13. Texto completo en Revista Dilogo Jurisprudencial N 1, julio-diciembre de 2006. Ed.
IIDH-KAS-Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, 2006, pp. 137 149.
487
La Constitucin argentina ya sostena en su artculo 33, introducido por la

reforma de 1860, que las declaraciones, derechos y garantas que enumera la
Constitucin, no sern entendidos como negacin de otros derechos y garantas
no enumeradas; pero que nacen del principio de la soberana del pueblo y de la
forma republicana de gobierno.
La Constitucin Boliviana de 2009, en su artculo 13, II, precisa que Los derechos que proclama esta Constitucin no sern entendidos como negacin de otros
derechos no enunciados.
La Constitucin de Colombia de 1991, en su artculo 94, determina: La

enunciacin de los derechos ..(..).. no debe entenderse como negacin de otros
que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.
La Constitucin de Ecuador de 2008, en su artculo 11, seala: Los derechos y garantas sealados en esta Constitucin y en los instrumentos internacionales, no excluir los dems derechos derivados de la dgnidad de las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades, que sean necesarios para su pleno
desenvolvimiento.
Una norma similar contiene la Constitucin de Uruguay en su artculo 72, precisa: La enumeracin de derechos, deberes y garantas hecha por la Constitucin, no
excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la
forma republicana de gobierno.
La Constitucin de Venezuela de 1999, en su artculo 22, seala que La

enunciacin de los derechos y garantas contenidas en esta Constitucin y en los
instrumentos internacionales sobre derechos humanos no debe entenderse como
negacin de otros que, siendo inherentes a la persona, no figuren expresamente
en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos.
Otras constituciones de Amrica Latina que consideran la existencia de derechos
implcitos son: prrafo II; Brasil, art. 5 N 2; Costa Rica, art. 74; Guatemala, art. 4; y
Paraguay, art. 80.
Los derechos implcitos o no enumerados se desprende tambin del artculo 29 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, literal c), la cual sostiene que ninguna disposicin de la presente Convencin puede ser interpretada en el sentido de:
c) Excluir otros derechos y garantas que son inherentes al ser humano, o
que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno [].
488
La disposicin contenida en el artculo 29 de la Convencin Americana en su

literal c), permite comprender el efecto vinculante de otros derechos que, an cuando no fueron recogidos expresamente por los pactos internacionales o por la
Constitucin, quedan implcitamente garantizados en virtud de la disposicin analizada. Esta norma constituye un reconocimiento explcito de la existencia de derechos
implcitos, los cuales no pueden ser desconocidos por el solo hecho de no estar establecidos en una norma positiva.
El artculo 29, literal a), de la CADH precisa adicionalmente que ninguna disposicin de la Constitucin, la Convencin o las leyes deben ser interpretadas en el sentido que permitan al Estado suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidas en la Convencin o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella.
Ello exige al Estado Parte y a sus operadores jurdicos aplicar el principio favor
persona o favor homine y el principio de progresividad, considerando la norma que
mejor protege u optimiza el derecho fundamental.
En materia de derechos humanos, habr slo interpretacin cuando se seale
que fuera de las normas no hay otros derechos, mientras que adems de interpretacin habr integracin, cuando consideremos que fuera de las normas sobre derechos,
hay derechos que carecen de normas.
Es posible proponer que cuando faltan normas sobre derechos y quien detecta
esa ausencia o laguna normativa cree o valora que, pese al vaco normativo, hay derechos no formulados, la carencia se debe colmar a travs de la integracin, para cuya
efectividad tambin es menester interpretar (encontrar el sentido) del sistema completo de derechos, en el que algunos constan en normas y otros carecen de ellas.23
2.1.2. La concepcin de derechos fundamentales que incorpora los derechos

humanos
Asimismo, la doctrina ha empezado a utilizar el concepto de derechos fundamentales abarcando los derechos asegurados en el texto constitucional como los asegurados por el derecho internacional.
Al efecto, Peter Hberle sealar que los derechos fundamentales constituyen
el trmino genrico para los derechos humanos universales y los derechos de los ciudadanos nacionales.24
23
24
Bidart Campos, Germn, La interpretacin del sistema de derechos humanos, Ed. Ediar, Buenos Aires,
Argentina, 1994 p. 58. En el caso chileno, ello ha sido aceptado por el Tribunal Constitucional, en su sentencia ron n 22 de 1995, en el que reconoci que si bien el texto literal constitucional del derecho a la libertad de informacin (art. 19 N 12) no lo contempla, el derecho a ser informado es un derecho constitucional. Asimismo, la jurisprudencia de los tribunales superiores ordinarios (Cortes de Apelaciones y Corte
Suprema) en diversos fallos han reconocido el derecho a la propia imagen pese a no estar consignado en el
texto constitucional como derecho fundamental.
Hberle. Peter. El concepto de los derechos fundamentales. En Problemas actuales de los derechos fundamentales. Ed. Universidad Carlos III, Madrid, Espaa, pg. 94.
489
A su vez, el profesor francs Louis Favoreu considera que por derechos fundamentales es necesario comprender el conjunto de los derechos y libertades reconocidos a las personas fsicas como a las personas morales (de derecho privado o de derecho pblico) en virtud de la Constitucin pero tambin de los textos internacionales
y protegidos tanto contra el poder ejecutivo como contra el poder legislativo por el
juez constitucional o el juez internacional.25
En este artculo utilizaremos el concepto de derechos fundamentales como derechos reconocidos y asegurados jurdicamente a nivel nacional o internacional y que
vinculan a los Estados y a las personas.
Los derechos fundamentales pueden ser conceptualizados as como el conjunto
de facultades e instituciones que, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad,
la igualdad y la seguridad humanas en cuanto expresin de la dignidad de los seres
humanos -considerados tanto en su aspecto individual como comunitario-, en un contexto histrico determinado, las cuales deben ser aseguradas, respetadas, promovidas
y garantizadas por los ordenamientos jurdicos a nivel nacional, supranacional e internacional, formando un verdadero subsistema dentro de estos.
La normativa jurdica constitucional chilena y comparada latinoamericana nos
permiten sostener que el derecho constitucional y el derecho internacional de los
derechos humanos no pueden seguir siendo considerados en forma compartmentalizada,26 sino que deben ser abordados como fuentes de un nico sistema de proteccin
de los derechos que tiene por fundamento la dignidad de la persona humana, abordndolos en forma integral, realizando una tarea de armonizacin e integracin, eliminando prejuicios y visiones conflictuales, otorgndoles una visin convergente y
optimizadora de los derechos fundamentales.
Los atributos de los derechos fundamentales en el mbito normativo estn conformados por los elementos precisados tanto por la fuente normativa constitucional
como por la del derecho internacional. El derecho constitucional queda as delimitado por los contenidos de ambas normativas, aplicando siempre aquella que mejor protege el derecho, dndole la mayor fuerza expansiva, que constituye una exigencia insita en los mismos derechos.
Como seala Bidart Campos: La fuente interna y la internacional se retroalimentan. Los egosmos interpretativos, cualquiera sea su origen y cualquiera el mtodo que empleen para reducir el sistema en vez de procurar su ampliacin y plenitud,
no obedecen ni responden condignamente a la gnesis y a la razn histrica del siste-
25
26
490
Favoreu, Louis. Llargissement de la saisine du Conseil constitutionnel aux jurisdictions administratives et

judiciaires, RFDC N4,1990, pgs. 581 y siguientes. Traduccin nuestra.
Cancado Trindade, Antonio. 1998. Reflexiones sobre la interaccin entre el Derecho Internacional y
Derecho Interno en la proteccin de los Derechos Humanos. En AA. VV. V Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional. Mxico, Ed. UNAM, pgina 109.
ma de derechos, que nunca fue ni pudo ser ni debe ser de estrechez o angostamiento, sino de optimizacin en el marco histrico y situacional.27
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos es fuente del Derecho
Interno cuando contiene elementos que enriquecen al Derecho Interno, cuando agregan un plus al contenido normativo de los derechos delimitados y configurados en
el derecho interno y viceversa, el sistema nacional de derecho enriquece al Derecho
Internacional de derechos humanos, buscando siempre la integralidad maximizadora
del sistema de derechos esenciales o humanos, todo lo que est reconocido en el artculo 29 de la Convencin Americana de Derecho Humanos y en el artculo 5 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de Naciones Unidas.
El intrprete constitucional debe entender que existe una retroalimentacin
recproca entre fuente interna y fuente internacional recepcionada internamente en
materia de derechos fundamentales. En la misma perspectiva debe existir una retroalimentacin entre el intrprete final del derecho interno y el intrprete final del derecho regional o internacional de derechos humanos, especialmente, de aquel que el
Estado se ha comprometido a respetar y garantizar ante la comunidad internacional.
Por otra parte, los ordenamientos constitucionales latinoamericanos han ido
consolidando progresivamente en las constituciones del ltimo tercio del siglo XX y
la primera dcada del siglo XXI la perspectiva que los derechos fundamentales no son
solo los derechos asegurados en el texto constitucional y los derechos implcitos, sino
que integran con rango constitucional los derechos en sus atributos y garantas que se
encuentran asegurados por los tratados internacionales ratificados y vigentes, sin perjuicio de que una cantidad apreciable de constituciones otorgan a la fuente internacional convencional de derechos humanos, en cuanto tal, jeraqua constitucional.
En esta perspectiva, a modo ejemplar pueden sealarse diversas constituciones
latinoaericanas.
La reforma constitucional argentina de 1994, incorpora a la Carta Fundamental,
en su artculo 75, numeral 22, que establece las atribuciones del Congreso, la especificacin de los tratados de derechos humanos con jerarqua constitucional. Ellos son:
la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaracin
Universal de Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales; el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su protocolo Facultativo; la
Convencin sobre la Prevencin y la Sancin del delito de Genocidio; la Convencin
Internacional sobre Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial; la
Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la
Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas crueles, Inhumanas o
Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio; en las condiciones de su
vigencia, tienen jerarqua constitucional, no derogan artculos alguno de la Primera
27
Bidart Campos, Germn. 1994. La interpretacin de los derechos humanos, Buenos Aires, Ed. Ediar, pginas 30-31.
491
Parte de esta Constitucin y deben entenderse complementarias de los derechos y

garantas por ellos reconocidas. Slo podrn ser denunciados, en su caso por el Poder
Ejecutivo Nacional, previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de cada Cmara.
Los dems tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirn del voto de las dos terceras partes de la totalidad de
los miembros de cada Cmara para gozar de la jerarqua constitucional.
La Constitucin de Bolivia de 2009, en su artculo 13.IV. determina que los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa
Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohiben su limitacin en
los Estados de Excepcin prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitucin se interpretarn de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia.
La Constitucin de Brasil de 1988, artculo 4, determina que la Repblica de
Brasil se rige en sus relaciones internacionales por los siguientes principios: II.Prevalencia de los Derechos Humanos. A su vez, en la enmienda constitucional N
45 de 2004, estableci en su artculo 5, LXXVIII N 3 que Los tratados y convenciones internacionales aprobados, en cada Cmara del Congreso Nacional, en dos votaciones, por tres quintos de los votos de los respectivos miembros, sern equivalentes
a las enmiendas constitucionales, con lo cual los tratados de derechos humanos tienen rango constitucional.
La Constitucin Chilena, reformada en 1989, artculo 5, inciso 2: El ejercicio
de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado respetar y proveer tales derechos, garantizados por la Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
La Constitucin de Colombia de 1991, artculo 93, establece:
Artculo 93.- Los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohben su limitacin en
los estados de excepcin, prevalecen en el orden interno.
La Constitucin de Costa Rica, en su artculo 48, introducido por reforma del 18
de agosto de 1989, dispone Toda persona tiene derecho al recurso de hbeas corpus
para garantizar su libertad e integridad personales, y al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los otros derechos consagrados en esta Constitucin, as
como de los de carcter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, aplicables en la Repblica. Ambos recursos sern de
competencia de la Sala indicada en el Artculo 10.
492
La Constitucin del Ecuador de 2008, en su artculo 11 N 3, precisa:

los derechos y garantas establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos sern de directa e inmediata aplicacin, por y ante cualquier servidora o servidor pblico, administrativo o judicial, de oficio o a peticin de parte; agregando Los derechos sern plenamente
justiciables. No podr alegarse falta de norma jurdica para justificar su violacin
o desconocimiento, para desechar la accin por esos hechos ni para negar su
reconocimiento. el artculo 11 N 8, que el contenido de los derechos se desarrollar de manera progresiva a travs de las normas, la jurisprudencia y las polticas pblicas, cerrndo el inciso siguiente con la determinacin de que ser
inconstitucional cualquier accin u omisin de carcter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos.
La Constitucin Ecuatoriana de 2008, en su artculo 417 prescribe que en el caso
de los tratados y otros instrumentos internacionales de derechos humanos se aplicarn los principios pro ser humano, no restriccin de derechos, de aplicabilidad directa y de clausula abierta establecidos en la Constitucin.
La Constitucin de Guatemala de 1985, en su artculo 46, establece el principio
de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y
ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el Derecho Interno.
La Carta Fundamental de Nicaragua de 1987, artculo 46, seala que se integran a la
enumeracin constitucional de derechos, aquellos consagrados en la Declaracin
Universal de Derechos Humanos; en la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del
Hombre; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; el Pacto Internacional de
Derechos Sociales Econmicos y Culturales de Naciones; y en la Convencin Americana
de Derechos Humanos, con objeto de darles adecuada proteccin.
La Constitucin de Venezuela de 1999, en su artculo 23, determina:
Artculo 23.- Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos
humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarqua constitucional
y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre
su goce y ejercicio ms favorables a las establecidas por esta Constitucin y la ley
de la Repblica, y son de aplicacin inmediata y directa por los tribunales y
dems rganos del Poder Pblico.
Asimismo, el reconocimiento del carcter fundamental de los derechos y su
carcter internacional y supraestatal, reconocido por los estados al ratificar los diversos tratados, lleva a estos a la obligacin de respetar, garantizar y promover los derechos contenidos en las normas de derecho internacional vigentes en la materia, lo que
significa la subordinacin a los estndares mnimos previstos por el derecho interna493
cional en la materia y sus rganos jurisdiccionales de aplicacin, a los cuales se les ha

reconocido jurisdiccin vinculante.
III. El bloque constitucional de derechos fundamentales en Amrica

Latina
Por bloque constitucional de derechos fundamentales entendemos el conjunto
de derechos de la persona ( atributos) asegurados por fuente constitucional o por fuentes del derecho internacional de los derechos humanos (tanto el derecho convencional como el derecho consuetudinario y los principios de ius cogens) y los derechos
implcitos, expresamente incorporados a nuestro ordenamiento jurdico por va del
artculo 29 literal c) de la CADH,28 todos los cuales, en el ordenamiento constitucional chileno, constituyen lmites a la soberana, como lo especifica categricamente el
artculo 5 inciso segundo de la Constitucin Chilena vigente.29
El bloque de derechos fundamentales queda configurado as por:
a) Los que asegura la Carta Fundamental explicita;
b) Los derechos implcitos;
c) Los que asegura el derecho internacional a travs de los principios de ius
cogens.30
d) Los que asegura el derecho convencional internacional de derechos humanos y derecho internacional humanitario,31 y
e) Los que asegura el derecho internacional consuetudinario.
El enfoque interpretativo de la Constitucin y desde la Constitucin, hecho en
materia de derechos fundamentales, se complementa con el derecho internacional de
los derechos humanos, el que viene de fuera pero se incorpora como fuente de derechos esenciales o fundamentales, complementando los que asegura directamente la
Constitucin, como lo establece explcitamente en Chile, el artculo 5, inciso 2.
28
29
30
31
494
Dicha disposicin establece lo siguiente: Artculo 29. Normas de interpretacin. Ninguna disposicin de la
presente Convencin puede ser interpretada en el sentido de: C) Excluir otros derechos o garantas que son
inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrtica representativa de gobierno
Sobre esta materia consultar Nogueira Alcal, Humberto. 2003. Los derechos esenciales o humanos contenidos en los tratados internacionales y su ubicacin en el ordenamiento jurdico nacional: doctrina y jurisprudencia. En Revista Ius et Praxis, ao 9 N 1, pginas 403-466.
Ellos han sido incorporados al derecho interno mediante la Convencin de Viena sobre Derecho de los
Tratados, ratificada por Chile y vigente desde 1981, cuyo artculo 53 determina: una norma imperativa de
derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de
Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que slo puede ser modificada
por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carcter.
La Convencin de Viena establece en el artculo 26: Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser
cumplido por ellas de buena fe, y en el artculo 27: Una parte no podr invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificacin del incumplimiento de un tratado..
El Bloque Constitucional de Derechos Fundamentales que limita la soberana no

es una tabla cerrada, sino que se encuentra abierta al aseguramiento de nuevas exigencias esenciales de la persona humana.
El artculo 29, literal b), de la CADH, exige aplicar al operador jurdico que se
encuentra frente a diversas normas de derechos humanos o fundamentales aquella
norma que mejor protege los derechos, aplicando la norma interna o la internacional,
dependiendo de cual sea aquella que optimice el goce y ejercicio del derecho.
As puede sostenerse que tanto los derechos fundamentales (atributos) contenidos en las normas constitucionales formales como los contenidos en los tratados internacionales, el derecho consuetudinario internacional y los principios de ius cogens
constituyen un bloque en materia de derechos fundamentales de acuerdo con el cual
deben ser interpretadas las leyes y dems normas infraconstitucionales, lo que constituye parte parmetro de control de constitucionalidad.
Distintos tribunales y Cortes constitucionales latinoamericanos as lo han determinado, a modo ejemplar citamos algunos fallos de cortes latinoamericanas, los cuales consideran como parte de los derechos fundamentales, los atributos de estos asegurados por el derecho convencional internacional:
En el caso de Argentina, la Corte Suprema tiene una linea jurisprudencial consolidada acerca de la integracin del bloque constitucional con los derechos asegurados por tratados internacionales, como asimismo, sostiene el seguimiento de la jurisprudencia en la materia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En el caso Giroldi, la Corte Suprema argentina se refiri al alcance del art. 75,
inciso 22, par. 2 de la Constitucin agentina, determinando que el rango constitucional de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, significa acatarla del
modo como ella rige en el derecho internacional y considerando particularmente su
efectiva aplicacin jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes
para su interpretacin y aplicacin, de ah que la aludida jurisprudencia deba servir
de gua para la interpretacin de los preceptos convencionales en la medida que el
Estado argentino reconoci la competencia de la Corte Interamericana para conocer
de todos los casos relativos a la interpretacin y aplicacin de la Convencin
Americana.32
En el caso Hooft, la Corte Suprema en recurso extraordinario, admite la
demanda y argumentando la violacin de los artculos 23 de la CADH y 25 del
PIDCyP de Naciones Unidas, ambos equiparados a la Constitucin Nacional, declara
discriminatoria la disposicin de la Constitucin provincial de Buenos Aires, en su
artculo 177, que exige haber nacido en territorio argentino o ser hijo de ciudadano
nativo si hubiese nacido en pas extranjero, como requisito para ser juez de Cmara o
de Casacin.33
32
33
Giroldi, Horacio y otro s/recurso de casacin, de 7 de abril de 1995. Fallos 318:514, considerandos 5 y 11.
Hooft, Pedro Cornelio Federico c/ Buenos Aires, Provincia de s/ accin declarativa de inconstitucionalidad,
de 16 de noviembre de 2004. Fallos, 327:3294.
495
En el caso Simn, la Corte Suprema argentina, en el considerando 23 de la

mocin de mayora determina que las dudas sobre el alcance concreto del deber del
Estado argentino en relacin con las leyes de punto final y obediencia debida, haban
quedado esclarecidas a partir de la decisin de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en el caso Barrios Altos. En el considerando 24 precisa que la traslacin
de las conclusiones del caso Barrios Altos al caso argentino resulta imperativa si es
que las decisiones de la Corte interamericana han de ser interpretadas de buena fe
como pautas jurisprudenciales.
En el caso Mazzeo la Corte Suprema argentina, en el considerando 26, determina:
La Corte es conciente que los jueces y tribunales internos estn sujetos al

imperio de la ley y, por ello, estn obligados a aplicar las disposiciones vigentes
en el ordenamiento jurdico. Pero cuando un Estyado ha ratificado un tratado
internacional como la Convencin Americana, sus jueces, como parte del apartato del Estado, tambin estn sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los
efectos de las disposiciones de la Convencin no se vean mermadas por la aplicacin de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurdicos. En otras palabras, el Poder Judicial, debe ejercer una especie de control de convencionalidad entre las normas jurdicas internas que aplican en los
casos concretos y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. En esta
tarea el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino tambin
la interpretacin que del mismo ha hecho la Corte interamericana, intrprete
ltimo de la Convencin Americana. As la Corte suprema de Argentina aplica
la pauta de interpretacin conforme a la Convencin Americana como estandar
mnimo de respeto de derechos humanos, como asimismo el respeto y resguardo
de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.34
El Tribunal Constitucional de Bolivia, en Sentencia 1494/2004-R de 16 de septiembre de 2004, en fundamentos jurdicos III.1, segundo prrafo, precis:
Ahora bien, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia de este Tribunal, los
derechos tutelables a travs del amparo constitucional, son los siguientes: 1. los expresamente previstos en el catlogo de derechos sealado en el art. 7 de la CPE; 2. otros
derechos que si bien no estn incluidos en el art. 7 aludido, por su naturaleza y ubicacin sistemtica, son parte integrante de los derechos fundamentales que establece
el orden constitucional boliviano (as, SSCC 338/2003-R, 1662/2003-R, 686/2004-R,
entre otras); 3. los derechos contenidos en los tratados sobre derechos humanos suscritos por Bolivia; pues, como lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal,
34
496
M.2333.XLII. Mazzeo, Julio Lilo y otros s/ recurso de casacin e inconstitucionalidad, de 13 de julio de

2007.
forman parte del orden jurdico del sistema constitucional boliviano como parte
del bloque de constitucionalidad, de manera que dichos instrumentos internacionales
tienen carcter normativo y son de aplicacin directa (as, SSCC 1494/2003-R,
1662/2003-R, entre otras).
A su vez, el Tribunal Constitucional de Bolivia, ha reconocido en su Sentencia
Constitucional 0664/2004-R de 6 de mayo de 2004, que la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos es obligatoria para la jurisdiccin interna:
El cumplimiento de estos requisitos que hacen al Juez natural permite

garantizar la correcta determinacin de los derechos y obligaciones de las personas; de ah que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya jurisprudencia es vinculante para la jurisdiccin interna, en su Sentencia de 31 de enero
de 2001 (Caso Tribunal Constitucional del Per, prrafo 77), ha establecido que
toda persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un rgano del Estado
deber contar con la garanta de que dicho rgano sea competente, independiente e imparcial.
La sentencia de la Corte Constitucional colombiana C-225/95, determin:
el nico sentido razonable que se puede conferir a la nocin de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP 93 y 214 N 2) es que stos forman con el resto del texto constitucional
un bloque de constitucionalidad, cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de
esa manera se armoniza plenamente el principio de supremaca de la
Constitucin, como norma de normas (C.P. artculo 4), con la prevalencia de los
tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y prohben su limitacin en los estados de excepcin (C.P., artculo 93) (Fundamento
Jurdico N 12).
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica, en sentencia V-282-90
del 13 de marzo de 1990 a las 17.00 hrs, determina: sin embargo, la previsin del artculo 8 de la CNACR no es innecesaria ni reiterativa, sino que constituye una garanta
ms para la proteccin de los derechos fundamentales de las personas menores de edad.
En efecto, por medio de este precepto normativo se incorporan expresamente al ordenamiento interno las declaraciones de derechos de carcter supranacional; lo que vincula directamente al ordenamiento costarricense con tales declaraciones. De esta
manera, los Tratados internacionales relativos a esta materia no son slo parte del ordenamiento interno; son, adems, un patrn de interpretacin de cualquier precepto,
constitucional o legal, relativo al Cdigo de la Niez y la Adolescencia.35
35
Citada por Armijo, Gilbert. 2003. La tutela supraconstitucional de los Derechos Humanos en Costa Rica.
En Revista Ius et Praxis, ao 9 N 1, Talca, Chile. Ed. Universidad de Talca, pg. 51.
497
A su vez, La Sala Constitucional antes mencionada, en su fallo 3435 de 1992 y su

aclaracin N 5759-93 determina que los instrumentos de derechos humanos, vigentes en Costa Rica, tienen no solo un valor similar a la Constitucin Poltica, sino que
en la medida en que otorguen mayores derechos o garantas a las personas, priman por
sobre la Constitucin.
A su vez, el Tribunal Constitucional chileno ha establecido como aplicacin de
las bases fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional, [] el respeto y
promocin de los derechos esenciales del hombre, que son superiores y anteriores al
Estado y a la Constitucin, que no los crea sino que reconoce y asegura, agregando
que estos preceptos no son meramente declarativos sino que constituyen disposiciones expresas que obligan a gobernantes y gobernados tanto en si mismas, como tambin, en cuanto normas rectoras y vitales que cuadyuban a desentraar el verdadero
sentido y espritu de las disposiciones de la Constitucin36
El Tribunal Constitucional Chileno ha incorporado al parmetro de control de
constitucionalidad de los preceptos legales, los derechos fundamentales contenidos en
el derecho convencional internacional, entre ellos la Convencin sobre derechos del
nio, utilizando el inters superior del menor como parmetro para controlar la constitucionalidad del proyecto de ley sobre responsabilidad penal juvenil, en sentencia,
Rol N 786-2007, de fecha trece de junio de 2007, luego de requerimiento de inconstitucionalidad del artculo nico, nmero tres, del Proyecto de Ley modificatorio de
la Ley N 20.084, que establece un sistema de responsabilidad de los adolescentes por
infracciones a la ley penal, en la parte en que dicha norma modifica el artculo 23 n
1 del citado cuerpo legal, ha aceptado entrar a conocer del vicio de inconstitucionalidad planteado por mas de una cuarta parte de los diputados en ejercicio, los cuales
planteaban que dicho proyecto infringa el artculo 5 inciso 2 de la Constitucin en
cuanto este estableca como lmite de la soberana, por tanto, del ejercicio de la potestad legislativa, los derechos del nio contenidos en la Convencin de Derechos del
Nio que exige atender al inters superior del nio, el cual es asumido como parte del
parmetro de control de constitucionalidad empleado por el Tribunal Constitucional:
Vigesimoquinto: Que, habindose rechazado las inconstitucionalidades de

forma alegadas en el requerimiento, corresponde pronunciarse sobre el vicio de
fondo invocado y que consiste en que el artculo 23 n 1, contenido en el numeral 3 del artculo nico del proyecto de ley modificatorio de la Ley n 20.084,
sobre responsabilidad de los adolescentes por infracciones a la ley penal, vulnerara el artculo 5, inciso segundo, de la Carta Fundamental en relacin con los
artculos 3.1, 37, 40 y 41 de la Convencin sobre los Derechos del Nio y con el
principio de no retroceso en materia de derechos humanos;
36
498
Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N 943-07-INA, de 10 de junio de 2008, considerando 16.
Vigesimosexto: Que la referida inconstitucionalidad consistira, especficamente, a juicio de los requirentes, en que al establecer la norma impugnada del
proyecto modificatorio de la Ley n 20.084, como nica sancin posible, para el
tramo de penalidad superior a 5 aos, la de internacin en rgimen cerrado, configurara una violacin al artculo 5, inciso segundo, de la Carta Fundamental
que consagra el deber de los rganos del Estado como es el caso del legisladorde respetar y promover los derechos esenciales del ser humano garantizados por
la Constitucin y los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes. Ello, porque el legislador no habra respetado el principio
del inters superior del nio, consagrado en el artculo 3.1 de la Convencin
sobre los Derechos del Nio, as como los artculos 37, 40 y 41 de la misma, segn
los cuales la privacin de libertad de los adolescentes debe ser la ultima ratio e
imponerse por el menor tiempo posible;
Vigesimosptimo: Que planteada, en esos trminos, la cuestin de constitucionalidad sometida a la decisin de este Tribunal, ella debe ser necesariamente desechada, por las razones que se expresarn.
Cabe destacar, en tal sentido, que todo el sistema de responsabilidad penal
del adolescente, en nuestro pas, est basado en la necesidad del respeto a sus
derechos y, en particular, del inters superior del mismo. Ello se comprueba al
examinar en detalle la normativa contenida en la Ley N 20.084 [].
Vigesimoctavo: Que, en ese contexto, no se divisa cmo una indicacin
parlamentaria destinada a eliminar la opcin del juez de aplicar la internacin en
rgimen semicerrado para aquellos adolescentes condenados por delitos que
merezcan penas superiores a 5 aos de privacin de libertad, al menos durante
los dos primeros aos de la condena, pueda implicar una vulneracin al inciso
segundo del artculo 5 de la Carta Fundamental
En efecto, ya se ha recordado de qu manera la proteccin de los derechos de los
adolescentes se ha encontrado especialmente presente en la gestacin y desarrollo de
toda la legislacin sobre responsabilidad penal en que ellos puedan incurrir, la que,
sin duda, ha tenido presente que, de conformidad con el artculo 37 letra b) de la
Convencin sobre los Derechos del Nio, no prohbe la privacin de libertad de los
adolescentes, sino que impide que ella sea ilegal o arbitraria, exigiendo tambin que
slo proceda conforme a la ley y en carcter de ltimo recurso, por el perodo ms
breve posible, a juicio del mismo legislador.37
Asimismo, el Tribunal Constitucional, en su sentencia Rol N 740-07, de fecha
18 de abril de 2008, utiliza profusamente tanto enunciados normativos contenidos en
el derecho convencional internacional de los derechos humanos, como asimismo,
37
Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N 786-2007, de fecha trece de junio de 2007, considerandos 25
a 28.
499
resoluciones de sus rganos de aplicacin. A manera ejemplar pueden transcribirse los

siguientes considerandos:
Cuadragesimoquinto: Que, sobre la base de lo afirmado, puede sostenerse
que el estatuto constitucional chileno se construye sobre la base del reconocimiento de la persona como sujeto de derecho y, en particular, como titular de los derechos que se aseguran en el artculo 19 de la Carta Fundamental cuanto de aquellos
derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana reconocidos por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran vigentes.
()
Quincuagesimotercero: Que, en la misma lnea argumental, debe recordarse que la Convencin Americana de Derechos Humanos tratado internacional
ratificado por Chile y que se encuentra vigente seala, en su artculo 4.1, que:
Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estar protegido por la ley y en general, a partir del momento de la concepcin. Nadie puede
ser privado de la vida arbitrariamente.
De esta manera, este tratado internacional que forma parte del ordenamiento jurdico chileno- resalta que todo ser humano tiene derecho a la vida sin
que nadie pueda privarlo de ella arbitrariamente, lo que permite apreciar una
particular coincidencia entre la norma aludida y aqulla que se contiene en el
artculo 19, numeral primero, de nuestra Constitucin;
Quincuagesimocuarto: Que, de esta forma, queda claro que, para el
Constituyente y a diferencia de lo que pueda desprenderse del examen de normas legales determinadas-, el embrin o el nasciturus es persona desde el
momento de la concepcin.
Corresponde ahora examinar la proteccin especfica que aqul merece en
cuanto titular del derecho a la vida y a la integridad fsica y psquica que se asegura a todas las personas en el artculo 19, N 1, de la Ley Suprema;
Quincuagesimoquinto: Que, previo a consignar los alcances constitucionales de la proteccin de la vida y de la integridad fsica y psquica a que tiene derecho la persona desde su concepcin, es menester ubicar la posicin que tiene este
derecho en la estructura de los derechos fundamentales reconocidos y asegurados por la Constitucin.
En este sentido, cabe observar que el derecho a la vida es, sin duda alguna,
el derecho fundante de todos los dems, pues sin vida, difcilmente tiene sentido referirse a otros derechos fundamentales.
Como ha sealado el Comit de Derechos Humanos de la Organizacin de
las Naciones Unidas, en su Observacin General sobre el artculo 6 del Pacto
Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, el derecho a la vida es el derecho supremo respecto del cual no se autoriza suspensin alguna, ni siquiera en
500
situaciones que pongan en peligro la vida de la nacin. Ha agregado, asimismo,

que el derecho a la vida es el ms esencial de estos derechos.
La Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha sealado, por su
parte, que el derecho a la vida es ampliamente reconocido como el derecho
supremo del ser humano y conditio sine qua non para el goce de todos los dems
derechos;
Quincuagesimosexto: Que el derecho a la vida asegurado por el artculo 19
N 1 de la Constitucin, en consonancia con el artculo 3 de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos; el artculo 6.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos; el artculo 1 de la Declaracin Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, y el artculo 4 de la Convencin Americana
de Derechos Humanos, asegura a toda persona incluyendo al nasciturus- el
derecho a mantener la vida y a conservarla frente a los dems hombres. Si se
quiere, es el derecho a que nadie nos la quite, y a que no pueda suprimirla ni
cercenarla su propio sujeto (Jos Joaqun Ugarte Godoy. El derecho a la vida y
la Constitucin. Revista Chilena de Derecho, Volumen 33, N 33, 2006, p. 514).
Resulta necesario advertir que el Constituyente chileno asegur el derecho a
la vida y a la integridad fsica y psquica de la persona, pues el derecho a conservar la vida como un todo incluye la posibilidad de exigir que ella no sea menoscabada, fsica o psquicamente. De esta manera se trata de dos derechos que, aunque
diferentes, se relacionan y complementan de manera inescindible.38
La Corte Suprema de Justicia chilena ha reconocido que los derechos esenciales
contenidos en los tratados constituyen lmites al poder estatal, incluido el poder constituyente, lo que puede verse en los considerandos de los siguientes fallos:
En sentencia de 1998, la Corte Suprema determin que:
Que en la historia fidedigna del establecimiento de la norma constitucional del artculo 5 inciso segundo, queda claramente establecido que la soberana
interna del Estado de Chile reconoce colmo lmite los derechos que emanan de
la naturaleza humana; valores que son superiores a toda norma que puedan
imponer las autoridades del Estado, incluido el propio Poder Constituyente, lo
que impiden sean desconocidos (Fallos del Mes N 446, seccin criminal, pgina
2066, considerando 4).39
38
39
Sentencia del Tribunal Constitucional chileno, Rol N 740-07, de fecha 18 de abril de 2008, considerandos
45, y 53 a 56.
Sentencia de la Corte Suprema, Rol N 469-98, de fecha 9 de septiembre de 1998, citado por Cea Egaa, Jos
Luis. Derecho Constitucional Chileno. Tomo I, p. 236.
501
A su vez, la Corte Suprema chilena, en sentencia de 25 de abril de 2005, Rol 74005, en recurso de nulidad de sentencia pnal por infraccin de derechos fundamentales, ha precisado:
Que el derecho a la presuncin de inocencia tiene en Chile rango constitucional por estar incorporado en los tratados internacionales ratificados por
Chile, que nuestra Carta Fundamental asegura respetar y garantiza en el inciso
2 de su artculo 5: Entre tales derechos cabe mencional la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, publicada en el Diario Oficial de 5 de
enero de 1989, que en su artculo 8.2 establece: Toda persona inculpada de un
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad, y el art 14.2 del Pacto Interancional de Derechos
Civiles y polticos, publicado en el Diario Oficial del 29 de abril de 1989, que dispone: Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad en conformidad a la ley.
En otra sentencia de 2006, La Corte Suprema precis que:
Que, como lo ha sealado esta misma Corte Suprema en reiteradas sentencias, de la historia fidedigna del establecimiento de la norma fundamental contenida en el artculo 5 de la Carta Fundamental, queda claramente establecido
que la soberana interna del estado de Chile reconoce su lmite en los derechos
que emanan de la naturaleza humana, valores que son superiores a toda norma
que puedan disponer las autoridades del Estado, incluido el propio poder constituyente, lo que impide sean desconocidos (S.C.S. 30.1.2006).40
Trigsimonono: Que, de igual manera, el inciso segundo del artculo 5 de
la Constitucin Poltica de la Repblica, precepta que el ejercicio de la soberana se encuentra limitado por los derechos esenciales de la persona humana
siendo deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos
garantizados por esta Constitucin as como por los tratados internacionales ratificados por Chile que se encuentren vigentes. Valores que son superiores a toda
norma que puedan disponer las autoridades del Estado, incluido el propio Poder
Constituyente derivado, lo que impide que sean desconocidos (Fallos del Mes N
446, seccin criminal, pgina 2.066), an en virtud de consideraciones de oportunidad en la poltica social o de razones perentorias de Estado para traspasar
esos lmites. Otorgndole rango constitucional a los tratados que garantizan el
respeto de los derechos humanos, concedindoles una jerarqua mayor que a los
dems tratados internacionales, en cuanto regulan los derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana.
40
502
Sentencia de la Corte Suprema, Rol N 559-04, de fecha 13 de diciembre de 2006, considerando 22.
En definitiva los derechos humanos asegurados en un tratado se incorporan al ordenamiento jurdico interno, formando parte de la Constitucin material adquiriendo plena vigencia, validez y eficacia jurdica, no pudiendo ningn
rgano del Estado desconocerlos y debiendo todos ellos respetarlos y promoverlos, como asimismo, protegerlos a travs del conjunto de garantas constitucionales destinadas a asegurar el pleno respeto de los derechos. Esta obligacin no
slo deriva del mentado artculo 5, sino tambin del 1, incisos primero y cuarto, y 19, N 26, de la Carta Magna y de los mismos tratados internacionales,
entre stos del artculo 1 comn a los Cuatro Convenios de Ginebra, que establece el deber de los Estados Partes de respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario.
Este carcter amplio de proteccin se desprende de la historia fidedigna del
establecimiento del precepto aludido, puesto que su integrante Jaime Guzmn
Errzuriz al recalcar que los derechos que arrancan de la naturaleza humana era el
nico lmite a la soberana desde un ngulo objetivo, habida consideracin que l
debe proyectarse conceptualmente con la nocin de bien comn, de tal suerte que
aun cuando esos derechos no estn en el texto constitucional no por eso una disposicin jurdica cualquiera que atentara indebidamente en contra de ellos, dejara
de ser ilegtima (Actas de la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin, sesin
49 de veintisiete de junio de mil novecientos setenta y cuatro). 41
En otra sentencia Rol N 4183-06, de dieciocho de abril de dos mil siete, la Corte
Suprema, reitera la misma perspectiva, sealando:
Dcimo: Que, a lo anterior, y conforme la norma de reenvo contenida en

el artculo 5 de la Constitucin, debe extenderse el reconocimiento con rango
constitucional del derecho de defensa, tambin a los derechos garantizados por
los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes,
como son los artculos 11.1 de la Declaracin Universal de Derecho Humanos,
que seala: Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su
inocencia, mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley, y en juicio
pblico en el que se hayan asegurado todas las garantas necesarias para su defensa.; el artculo 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
sealando: Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendr derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantas mnimas: b.- A disponer del
tiempo y los medios adecuados para la preparacin de su defensa y a comunicarse con un defensor de su eleccin; ; el artculo 8.2 de la Convencin Americana
de Derechos Humanos, en cuanto expresa: Toda persona inculpada de delito
41
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Rol n 3125 04, de fecha 13 de marzo de 2007. Las
negritas son nuestras.
503
tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena
igualdad, a las siguientes garantas mnimas: d.- Derecho del inculpado a defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su eleccin y de comunicarse libre y privadamente con su defensor.; de todo lo anterior, se puede sostener que se trata de un derecho fundamental, como gozar de la defensa tcnica
que lleva a cabo el abogado defensor, y que comprende la facultad de intervenir
en el procedimiento penal y de llevar a cabo en l todas las actividades necesarias para poner en evidencia la eventual falta de potestad penal del Estado o cualquier circunstancia que la excluya o la atene, por ello en inters de la transparencia del proceso penal, y para el hallazgo de la verdad, constituye un requisito procesal esencial de todo juicio.42
El Tribunal Constitucional del Ecuador en el fallo N 002-2002-CC de 12 de
febrero de 2003, en el cual aplic la Convencin Americana de Derechos Humanos y
la jurisprudencia de la Corte Interamericana para determinar el correcto sentido y
alcance del artculo 187 de la Carta Fundamental que establece la justicia militar para
el juzgamiento de infracciones cometidas por miembros de las Fuerzas Armadas en el
ejercicio de sus labores profesionales. Al respecto el Tribunal Constitucional sostuvo:
Que tanto el artculo 187 del texto constitucional como su vigsimo sptima disposicin transitoria deben ser interpretados en concordancia con la consagracin de las garantas judiciales del debido proceso que contiene la misma
Constitucin ecuatoriana, que se han sealado en este fallo, y con las reconocidas en los instrumentos internacionales vigentes en materia de derechos humanos, de obligatoria aplicacin para el Ecuador y, por tanto, de todos los rganos
del Poder Pblico, incluyndose, naturalmente, los que ejercen jurisdiccin, tal
como lo ordenan los artculos 17 y 18 de la Constitucin.
Que, el artculo 8.1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,

dentro de las garantas judiciales, establece que el juez o tribunal encargado de la
sustanciacin de cualquier acusacin penal debe ser competente, independiente e
imparcial, como elementos esenciales del debido proceso legal;
Que, como lo ha sealado la Corte Interamericana de Derechos Humanos
la jurisdiccin militar ha sido establecida por diversas legislaciones con el fin de
mantener el orden y la disciplina dentro de las fuerzas armadas. Inclusive, esta
jurisdiccin funcional reserva su aplicacin a los militares que hayan incurrido
en delito o falta dentro del ejercicio de sus funciones y bajo ciertas
circunstancias, agregando el Alto tribunal que, cuando la justicia militar asume
42
504
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Rol N 4183-06, de deiciocho de abril de dos mil siete, considerando 10.
competencia sobre un asunto que debe conocer la justicia ordinaria, se ve afectado el derecho al juez natural y, a fortiori, el debido proceso, el cual, a su vez,
encuntrase ntimamente ligado al propio derecho de acceso a la justicia, por lo
que el Estado no debe crear tribunales que no apliquen normas procesales debidamente establecidas para sustituir la jurisdiccin que corresponda normalmente a los tribunales ordinarios(Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso
Castillo Petruzzi y otros, Sentencia de 30 de mayo de 1999, Serie C N52),
Que, por lo expuesto, en virtud de los principios de imparcialidad e independencia que informan la administracin de justicia, los delitos comunes,
incluso los cometidos por miembros de la Fuerza Pblica, deben ser juzgados por
la justicia ordinaria.43
La Corte Suprema de El Salvador, en sentencia de 2004, ha precisado:
[] corresponde al derecho interno, incluido el constitucional, asegurar la

implementacin de las normas mas favorables a la dignidad de la persona humana, lo que realza la importancia de su rol: la proteccin de los derechos de la persona. Por tanto, si los tratados sobre derechos humanos implican la interaccin
entre sus disposiciones y las del derecho interno, la Constitucin atiende a la
necesidad de prevenir y evitar los conflictos normativos que vuelven nugatoria
la efectividad de las primeras. Con ello se contribuye a la reevaluacin de la
amplia interaccin entre el [derecho internacional de los derechos humanos] y
el derecho interno, con miras a la proteccin de los derechos vinculados a la dignidad humana. En definitiva, la identidad comn entre el [derecho internacional de los derechos humanos] y el derecho constitucional, es el trazo que mas
distingue al primero, en relacin con el resto de la normativa internacional.
En conclusin, la confluencia entre la Constitucin y el [derecho internacional de los derechos humanos], en la proteccin de los derechos humanos,
confirma que la relacin entre ambos definitivamente no es de jerarqua, sino de
compatibilidad, y por tanto, el derecho interno, y eso vale para el derecho constitucional y la jurisdiccin constitucional, debe abrir los espacios normativos a la
regulacin internacional de los derechos humanos.44
43
44
Citada por Morales Tobar, Marcos. 2003. Derechos Humanos y los tratados que los contienen en el derecho constitucional y la jurisprudencia en el Ecuador, en Revista Ius et Praxis, ao 9 N 1, Talca, Chile, Ed.
Universidad de Talca, pgs. 104-105.
Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia de El Salvador, Caso Inconstitucionalidad de la ley anti
maras, Sentencia 52-2003/56-2003/57-2003, de fecha 1 de abril de 2004, considerando 3. Ver texto en
Revista Dilogo Jurisprudencial N 1 julio-diciembre 2006, Ed. IIDH-KAS-Instituto de Investigaciones
Jurdicas, UNAM, Mxico, 2006, pp. 153-163.
505
La Corte Constitucional de Guatemala ha determinado que los tratados de derechos humanos ingresan al orden jurdico interno con carcter de norma constitucional pero sin potestad reformatoria o derogatoria (sentencia de 19 de octubre de 1990,
expediente N 280/90, considerando VIII).45
El Tribunal Constitucional del Per, en sentencia de julio de 2006, ha determinado:
[] La Constitucin exige a los poderes pblicos nacionales que, a partir del ejercicio hermenutico, incorporen en el contenido protegido de los derechos constitucionales los mbitos normativos de los derechos humanos reconocidos en los referidos tratados. Se trata de un reconocimiento implcito de la
identidad nuclear sustancial compartida por el constitucionalismo y el sistema
internacional de proteccin de los derechos humanos: la conviccin jurdica del
valor de la dignidad de la persona humana, a cuya proteccin y servicio se reconduce, en ltima y definitiva instancia, el ejercicio de todo poder.46
Formas parte de este bloque constitucional de derechos fundamentales aquellos
derechos que estn asegurados por principios imperativos de derecho internacional,
ya que ellos se imponen a los Estados de manera directa y automtica, debiendo ser
aplicados por losd rganos estatales y las jurisdiccin interna debe dotarlos de aplicabilidad directa e inmediata, como asimismo, el derecho consuetudinario internacional que asegura y garantiza derechos fundamentales, ya que este precede generalmente al derecho convencional de derechos humanos.
Los tribunales superiores de justicia chilenos han reconocido jurisprudencialmente la integracin de los principios de ius cogens y de derecho consuetudinario
internacional, los cuales se incorporan al derecho interno sin ningn acto de formalizacin:
Que, en efecto, tal razonamiento parte de la base que el Derecho nacional

y el derecho Internacional de los Derechos Humanos es uno solo, por ser un
fenmeno que abarca al Derecho en su totalidad, siendo recepcionado dicho
derecho internacional de los Derechos Humanos por el Derecho Interno
Nacional, tanto como Principio Internacional de los Derechos Humanos, como
por los tratados internacionales actualmente vigentes suscritos por Chile. Es as
45
46
506
Ver Dulitzky, Ariel. Los tratados de derechos humanos en el constitucionalismo iberoamericano, en

Buergenthal, Thomas y Cancado Trindade, Antonio, Estudios Especializados de derechos humanos. Tomo
I, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, 1996, pgina 158.
Sentencia del Tribunal Constitucional del Per, exp. N2730-2006-PA/CT 21 de julio de 2006, caso de Arturo
Castillo Chirinos, considerando 9. Ver texto completo en Revista Dilogo Jurisprudencial N 2; Ed. IIDH-KASInstituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2007. Texto completo del fallo, pp. 275 307.
como nuestro ordenamiento jurdico no excluye el procedimiento de incorporacin de los Principios Generales del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos o ius cogens, que pasan a formar parte del derecho interno por su calidad de tales, en tanto los Principios del Derecho Internacional tienen prevalencia sobre ste como categora de norma de Derecho Internacional General, conforme al acervo dogmtico y convencional universal y a la aceptacin en la prctica judicial de los tribunales nacionales participes de la Naciones Unidas, adems de los tribunales internacionales con jurisdiccin respecto a crmenes de
lesa humanidad.
Que, adems, los principios internacionales referidos, los convenios, pactos y tratados en que se reconocen los derechos humanos y las garantas a nivel
de tribunales nacionales, gozan de primaca constitucional, cuya consecuencias
conforme a una interpretacin progresiva y finalista de la Constitucin es
que prevalecen sobre la legislacin interna, toda vez que se entiende que la prefieren, perfeccionan y complementan. Siendo, por lo mismo, tal normativa invocable por todos los individuos, atendiendo al compromiso moral y jurdico del
estado ante la comunidad internacional, de respetarlos, promoverlos y garantizarlos.47
La Corte Suprema de Justicia chilena lo ha explicitado en jurisprudencia reciente:
Trigsimo Primero: Que la indicada consagracin del derecho de gentes y

su aceptacin permite considerar que exista a la poca del hecho criminoso de
autos, un sistema de proteccin de derechos obligatorio para el Estado de Chile,
independientemente del consentimiento expreso de las naciones vinculadas y
que se conoce como reglas imperativas de derecho internacional o ius cogens.
Tales patrones se imponen a los Estados y prohben los crmenes de lesa humanidad, incluso durante el desarrollo de conflictos de carcter internacional o
internos. Este derecho perentorio internacional implica el rechazo in limine
por las naciones civilizadas de injustos que repugnan a la conciencia humana y
que constituyen crmenes contra la humanidad.
Dichas disposiciones conforman el derecho internacional preceptivo el cual
junto con el derecho internacional convencional, forman parte integrante del
derecho chileno.
Trigsimo Segundo: Que esta normativa deriva de conceptos jurdicos antiguos de un orden superior que las leyes del hombre y de las naciones no pueden
contravenir habiendo sido aceptadas, sea expresamente por tratados o tcitamente por la costumbre, para proteger la moral pblica en ellas contenidas. Su
47
Sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N 146-2006, de fecha 31 de julio de 2006, considerandos 5 y 6. Revista Gaceta Jurdica N 313, Julio 2006, Ed. Lexis Nexis, Santiago, 2006, pp. 243-254. Las
negritas son nuestras.
507
principal caracterstica distintiva es su relativa indelebilidad, ya que son reglas

de derecho consuetudinario internacional que no pueden soslayarse por tratados
o voluntad, sino por la formacin de una posterior disposicin consuetudinaria
de efecto contrario. La contravencin de estos preceptos afecta gravemente la
conciencia moral de la humanidad y obliga, a diferencia del derecho consuetudinario tradicional, a la comunidad internacional como un todo, independientemente de su rechazo, reconocimiento o aquiescencia.
El referido carcter obligatorio de los cnones de ius cogens concluy con
su transformacin en derecho convencional por obra de la Convencin de Viena
sobre el Derecho de los Tratados de mil novecientos sesenta y nueve, ratificada
por Chile el nueve de mayo de mil novecientos ochenta y uno, la que dispone en
su artculo 53 que es nulo todo tratado que, en el momento de su celebracin,
est en oposicin con una norma imperativa de derecho internacional general.
Para los efectos de la presente Convencin, una norma imperativa de derecho
internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en
contrario y que solo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho
internacional general que tenga el mismo carcter. Es as como la doctrina las
ha conceptualizado como aquellos dogmas o principios estructurales del orden
internacional reflejo de valores fundamentales generalmente aceptados por la
comunidad internacional que, en virtud de su carcter dominante, obligan a
todos los Estados con independencia de su voluntad (Antonio Cassese: Los derechos humanos en el mundo contemporneo, Ariel, Barcelona, primera reimpresin, ao mil novecientos noventa y tres, pgina 241).
Las reglas ius cogens no son exclusivamente meros criterios directivos, ni
juicios de valor simplemente, ni escuetos dictados de la razn, son autnticas
normas jurdicas en sentido sustancial, pues suministran pautas o modelos de
conducta. Existen con independencia de su formulacin y cuando las leyes las
recogen, o sea, las expresan en su frmula, no quiere decir que se est mudando
su naturaleza verdaderamente jurdica, la cual, en definitiva, es independiente y
autnoma de su consagracin a nivel positivo.
Por lo tanto, las mximas de ius cogens son disposiciones a partir de las cuales surgen obligaciones erga omnes, las que no pueden ser dejadas sin efecto o
modificadas por un acuerdo entre Estados sino nicamente por una norma posterior que, al mismo tiempo, ostente el carcter de imperiosa.
Trigsimo Tercero: Que si bien es cierto que una de las ms severas crticas
que se plantean en contra de la nocin de ius cogens es la vaguedad e indefinicin
de aquellas que la componen, no lo es menos que existen un conjunto de preceptos cuya determinacin como tal no presenta discusin llamado ncleo duro de
normas de ius cogens de derechos humanos, inderogables bajo cualquier circunstancia o excepcin que generan obligaciones erga omnes (Carlos Villn Durn:
508
Curso de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Editorial Trotta,

Madrid, ao dos mil dos, pgina 102), dentro del cual encontramos disposiciones
tales como la prohibicin de la agresin o el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales; la prohibicin del genocidio, la esclavitud, la discriminacin
racial y de las ejecuciones sumarias o extralegales; as como la prohibicin de la
tortura. No parece que nadie incluso sin ser letrado- podr dudar que los principios enunciados no derivan su carcter propiamente jurdico de la circunstancia
meramente accidental de haber sido expresados en una determinada ley positiva.
Precisamente, ya en mil novecientos setenta y uno Roberto Ago consideraba que las reglas de ius cogens incluan las normas fundamentales relativas a la
salvaguardia de la paz, y particularmente las que prohben el recurso a la fuerza
o la amenaza de fuerza; las normas fundamentales de carcter humanitario: prohibicin del genocidio, la esclavitud y la discriminacin racial, proteccin de los
derechos fundamentales de la persona humana en tiempo de paz y de guerra
(citado por Vicente Chetail: La contribucin de la Corte Internacional de
Justicia al Derecho Internacional Humanitario, en Revista Internacional de la
Cruz Roja, nmero 805, ao dos mil tres, pginas 235 a 269).48
La misma sentencia de la Corte Suprema se refiere a la incorporacin automtica del derecho consuetudinario internacional:
Trigsimo Sexto: Que al respecto esta Corte ha reconocido en variadas

oportunidades que los principios del derecho internacional y las normas del
derecho consuetudinario forman parte del ordenamiento jurdico chileno con
primaca sobre las leyes internas. En efecto, en el caso denominado Lauritzen
con Fisco este tribunal sostuvo que an en el supuesto de que pudieren tener
aplicacin las leyes internas, los principios del Derecho Internacional tienen
prevalencia en estos casos (Revista de Derecho y Jurisprudencia, Tomo LVI,
segunda parte, seccin cuarta, pgina 66).
Igualmente, se ha declarado que el derecho internacional, aun consuetudinario, tiene prevalencia sobre la legislacin nacional, a pesar que el primero no
se encuentre traducido en tratados o convenciones obligatorias para Chile, sino
solamente en los principios de derecho internacional generalmente aceptados, lo
que se entienden automticamente incorporados en el derecho chileno, sin
necesidad de un acto de recepcin por parte de los rganos del Estado.
Afirmando que es inaceptable en derecho que un tratado internacional pueda ser
modificado por un acto unilateral de uno de los contratantes (Revista de
Derecho y Jurisprudencia, tomo LII, segunda parte, seccin primera, pgina 478;
48
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Rol N 3125 04, de fecha 13 de marzo de 2007, considerandos 31 33.
509
Revista Fallos del Mes, septiembre de mil novecientos sesenta y nueve, pginas
223 a 224 y junio de mil novecientos setenta y cinco, pgina 90 y Alfredo
Etcheberry O.: El Derecho Penal en la Jurisprudencia, tomo I, Parte General,
Editorial Jurdica de Chile, reimpresin de la segunda edicin, Santiago, Chile,
ao dos mil dos, pginas 38 y 39).
Del mismo modo, la doctrina autorizada asevera que cuando se presenta
un posible conflicto con el derecho internacional, sea convencional o consuetudinario, el juez tiene en primer trmino la regla externa, toda vez que no es
de presumir que el legislador nacional haya querido infringir el derecho internacional. (Adolfo Veloso: Algunos problemas acerca de las relaciones entre el
derecho internacional y el derecho chileno, en Revista de Derecho de la
Universidad de Concepcin, N 165, enero diciembre de mil novecientos
setenta y siete, pgina 272 y Santiago Benadava: Derecho Internacional
Pblico, Editorial Jurdica de Chile, segunda edicin, ao mil novecientos
ochenta y dos, pgina 13). Tambin la primaca de los Principios Generales del
Derecho Internacional ha sido reconocida desde los albores de nuestra
Repblica, as la Lei de Garantas Individuales, de veinticinco de septiembre de
mil ochocientos ochenta y cuatro, Ttulo Primero, que trata De las
Restricciones a la Libertad Individual en Jeneral refiere en su artculo 5: las
disposiciones contenidas en los tres artculos precedentes no se aplican: 2 A
los que se dictaren en conformidad a tratados celebrados con naciones extranjeras o a los principios jenerales de derecho internacional, como, por ejemplo,
en el caso de extradicin de criminales i de aprehensin de marineros desertores (Pedro Javier Fernndez: Cdigo Penal de la Repblica de Chile, Explicado
y Concordado, Imprenta Barcelona, segunda edicin, Santiago, Chile, ao mil
ochocientos noventa y nueve, pgina 426). En el mismo sentido Manuel Egidio
Ballesteros sostiene y con ser slo un cuerpo de doctrinas, el derecho internacional es sin embargo, de aplicacin preferente a las leyes positivas de carcter
interno, en aquellas cuestiones regidas por l (Manuel Egidio Ballesteros: La
Ley de Organizacin y Atribuciones de los Tribunales en Chile, tomo I,
Santiago, Chile, ao mil ochocientos noventa, pgina 571).
El gobierno chileno ha tomado la misma posicin tanto en lo atinente al
derecho internacional convencional como del consuetudinario. As, la Asesora
Jurdica del Ministerio de Relaciones Exteriores, por ejemplo, en el caso en que
un Tribunal de Menores haba decretado orden de arraigo por dos muchachos
que se encontraban, junto a su madre, asilados en una embajada con posterioridad al pronunciamiento militar de septiembre de mil novecientos setenta y tres,
al considerar que: por sobre la resolucin judicial emanada del referido tribunal
de menores corresponde aplicar las normas de Derecho Internacional que
gobiernan la institucin del asilo. (Informe N 96 de la Asesora Jurdica del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, de catorce de noviembre de mil
510
novecientos setenta y tres, citado en Hugo Llanos Mansilla: Teora y Prctica

del Derecho Internacional Pblico, Tomo III, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago, mil novecientos ochenta y tres, pginas 408 a 410).49
Otro fallo de la Corte Suprema de diciembre de 2006, sostiene la misma tesis:
23- Que la jurisprudencia y doctrina nacionales, desde muy antiguo,

han reconocido la prevalencia del Derecho Internacional, en el supuesto de
contradecir ste el derecho interno. Valga, en apoyo de este aserto, la referencia a las sentencias Lauritzen con Fisco o de los barcos daneses (R.D.J., T.52,
II, 1, p. 485 y ss.); el fallo recado en un caso sobre extradicin activa , en que
se explicit que los principios de Derecho Internacional priman siempre
sobre los preceptos del derecho interno del Estado (en: R.D.J., T. 56, II, 4,
pg. 66); los casos Embajada de la Repblica de China, de 1.969 (F.M. septiembre de 1.969, pgs. 223 y 224) y Embajada de Cuba, de 1.975 (F.M. junio de
1.975, pg. 90) y, en jurisprudencia posterior a los hechos de autos - pero
demostrativa de la continuidad del principio que interesa - las sentencias de
26.10.95 (Rol N 5.566),consid. 14 y 9.09.98 (Rol N 469/98), consid. 10,
todas de esta Corte Suprema. Y para demostrar la amplia recepcin de esta
misma tesis, en la doctrina nacional clsica, recordemos que ya don Manuel
E. Ballesteros, a fines del siglo XIX, sostena que con slo ser un cuerpo de
doctrinas, el Derecho Internacional es, sin embargo, de aplicacin preferente
a las leyes positivas de carcter interno, en aqullas cuestiones regidas por l
(La Ley de Organizacin y Atribuciones de los Tribunales, T.I, Stgo, 1.890,
pg. 571). Por cierto, los internacionalistas chilenos contemporneos Llanos,
Benadava, Bustos Valderrama, Nogueira, C. Medina, entre muchos otros- participan plenamente de esta posicin.50
En tal virtud, las reglas del derecho internacional generalmente aceptadas se
entienden automtica y globalmente incorporadas en el derecho interno, y deben ser
aplicadas por los tribunales nacionales con preferencia al derecho interno. Primaca
de las normas internacionales de Derecho Internacional General que determina que,
en los delitos de lesa humanidad, dichas disposiciones actualmente recepcionadas
constitucionalmente va tratado internacional y vinculantes desde antes como
Principio General del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, son obligatorias en la forma precedente.
49
50
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Rol N 3125 04, de fecha 13 de marzo de 2007, considerando 36. Las negritas son nuestras.
Sentencia de la Corte Suprema de justicia, Sala Penal, Rol N 559-04, de fecha 13 de diciembre de 2006,
considerandos 22 24.
511
IV. El control de convencionalidad de las disposiciones de derecho

interno determinado por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos
Por otra parte, es necesario tener presente la jurisprudencia emanada de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, interprete final de la Convencion Americana
soibre Derechos Humanos y del Protocolo de San Salvador en materia de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, la cual refuerza la tesis del bloque constitucional
de derechos.
En tal sentido, la Corte Interamericana, en el caso Almonacid Arellano vs. Chile,
precis:
123. La descrita obligacin legislativa del artculo 2 de la Convencin

tiene tambin la finalidad de facilitar la funcin del Poder Judicial de tal forma
que el aplicador de la ley tenga una opcin clara de cmo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no
adoptar leyes contrarias a la Convencin Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garanta establecido en el artculo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella. El
cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convencin produce responsabilidad internacional del Estado, y es un
principio bsico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado,
recogido en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el sentido de
que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de
cualesquiera de sus poderes u rganos en violacin de los derechos internacionalmente consagrados, segn el artculo 1.1 de la Convencin Americana.
124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos estn sujetos al imperio de la ley y, por ello, estn obligados a aplicar las disposiciones
vigentes en el ordenamiento jurdico. Pero cuando un Estado ha ratificado un
tratado internacional como la Convencin Americana, sus jueces, como parte del
aparato del Estado, tambin estn sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convencin no se vean mermadas por
la aplicacin de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen
de efectos jurdicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie
de control de convencionalidad entre las normas jurdicas internas que aplican
en los casos concretos y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. En
esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino
tambin la interpretacin que del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
intrprete ltima de la Convencin Americana.
512
125. En esta misma lnea de ideas, esta Corte ha establecido que [s]egn
el derecho internacional las obligaciones que ste impone deben ser cumplidas
de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno.
Esta regla ha sido codificada en el artculo 27 de la Convencin de Viena sobre
el Derecho de los Tratados de 1969.51
La Corte Interamericana establece as que constituye una obligacin de las jurisdicciones nacionales, a la luz del artculo 2 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, aplicar preferentemente las normas convencionales sobre el
derecho interno cuando este ltimo no alcanza los estndares mnimos exigidos por
el derecho internacional vinculante en materia de derechos humanos, estando dicha
obligacin fundada en el cumplimiento de buena fe de las obligaciones internacionales, el cual constituye principio imperativo de derecho internacional generando las
consiguientes responsabilidades internacionales.
V. Consideraciones finales
Los derechos esenciales, fundamentales o humanos, segn el nomen iuris que
quiera utilizarse, y sus diversos atributos reconocidos por fuente nacional o internacional, constituyen as, lmites a la potestad constituyente derivada, legislativa, administrativa y jurisdiccional, los cuales deben aplicarlos conforme al principio de progresividad y de irreversibilidad, adems del principio favor persona. Ello implica en
definitiva, que tales derechos y sus atributos asegurados y garantizados por fuente
interna o internacional, forman parte necesariamente del parmetro de control de
constitucionalidad, en cuanto contenidos que constituyen principios jurdicos supremos del ordenamiento jurdico, que debe asumir la jurisdiccin constitucional respectiva, al controlar los actos y normas emanados de los poderes constituidos.
La labor interpretativa constitucional requiere de una reconstruccin de todo el
contenido que establece el complejo normativo de la Constitucin, la lectura e interpretacin de todo precepto de la Carta Fundamental debe ser hecho en su contexto,
teniendo en consideracin los principios, valores, fines y razn histrica del ordenamiento constitucional, lo que le da al Juez Constitucional, un espacio de movilidad
interpretativa e integradora que convierte al juez en un protagonista que realiza una
adecuada y necesaria mediacin entre la Constitucin y la situacin especfica.
Las Cartas Fundamentales y el derecho convencional internacional en materia
de derechos humanos, exigen a los agentes y rganos del Estado no solo una funcin
de respeto de los derechos, sino tambin una funcin promocional que exige a todos
los operadores jurdicos y, en especial, a los rganos de jurisdiccin constitucional
51
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de 26 de septiembre de 2006. Serie C N 154,

prrafos 123 - 125.
513
dentro sus competencias, remover los obstculos que posibiliten el libre y pleno ejercicio de los derechos como asimismo maximizar el plexo de derechos y garantas de la
persona humana.
El deber de promover los derechos tambin se concreta a travs de una adecuada interpretacin de ellos, ya que los derechos no son las normas, por tanto, cuando
faltan normas debe producirse la integracin para suplir la falta de reconocimiento
normonolgico y no afirmar que porque no hay norma no hay derecho. El operador
jurdico debe tener la flexibilidad de buscar una solucin acorde con el espritu del sistema de derechos, de acuerdo con su objeto y su finalidad, teniendo en consideracin
el contexto y la razn histrica, como asimismo, los valores que explicita el sistema
jurdico. Ello implica negar la posicin reduccionista para la proteccin de la persona
y de sus derechos esenciales.
Nada impide, en una perspectiva tcnico jurdica, la introduccin de garantas de
los derechos esenciales o humanos por va de normas de derecho interno o provenientes del derecho internacional que constituyan un plus respecto de las normas vigentes, ya que ello cumple la finalidad de asegurar y de promover tales derechos que es
un deber constitucional de todos los rganos y agentes estatales. La introduccin de
normas que mejoren el contenido de derechos y sus garantas no pueden ser consideradas inconstitucionales, si se aplican las reglas interpretativas favor homine o
favor persona y se tiene presente el desarrollo progresivo de los derechos.
514
Integrao e Dilogo Constitucional na Amrica do Sul

Virglio Afonso da Silva1-2
Courts are talking to one another

all over the world"?3
Sumrioo: I. Duas dicotomias II. Integrao institucional-legal e integrao argumentativa III. O significado da integrao argumentativa: dilogos constitucionais IV. A experincia do dilogo constitucional na Amrica do Sul
V. Concluso.
Em dezembro de 2006, um artigo de jornal descrevia uma das experincias musicais e sociais mais interessantes da Amrica do Sul, a Sinfnica de la Juventud
Venezolana Simn Bolvar, da Venezuela, regida pelo jovem e talentoso maestro
Gustavo Dudamel. Embora o projeto no qual essa orquestra se insere - o Sistema
Nacional de las Orquestas Juveniles e Infantiles de Venezuela - existisse desde 1975,
eu nunca havia lido nada a respeito at ento. O detalhe irnico dessa descoberta o
fato de que o artigo em questo fora publicado em um jornal alemo.4
Essa pequena experincia, estritamente pessoal, serve aqui como mote para ilustrar o quanto, em alguns mbitos, falta dilogo, intercmbio e integrao na Amrica
do Sul. Parece-me sintomtico que tenhamos muitas vezes que sair do continente para
conhec-lo melhor.
Neste breve texto, procurarei definir alguns pontos de partida para a anlise do
fenmeno da integrao jurdica regional por meio de premissas um pouco diversas
das usuais. Como ser explicitado logo de incio, no estou preocupado aqui com a
integrao jurdica em seu sentido mais formal e vinculante, mas com outros fenmenos de integrao e interao entre os diversos atores jurdicos do continente. Na
medida em que aqui se pretende to somente estabelecer algumas bases para uma
investigao ainda por ser realizada, no se pode esperar deste artigo uma anlise mais
profunda do cenrio que se quer apenas delinear. O que ser exposto nos tpicos que
seguem so as mesmas provocaes feitas por ocasio da apresentao oral deste texto
1
2
3
4
Gostaria de aqui expressar o meu agradecimento ao Instituto Max Planck de Direito Pblico Comparado e
Direito Internacional Pblico, na pessoa de seu diretor, Prof. Dr. Armin von Bogdandy, pelo convite para
participar, em novembro de 2008, do colquio Anspruch und Realitt der Integration in Sdamerika: Das
Menschenrechtssystem als erfolgreiches Beispiel. No poderia tambm deixar de expressar, de forma especial, minha gratido a Mariela Morales Antoniazzi, pelo empreendedorismo, pela pacincia e pela hospitalidade incomparveis. Agradeo tambm a Conrado Hbner Mendes, Diogo R. Coutinho e Evorah Lusci
Costa Cardoso a atenta leitura e os comentrios a verses preliminares deste texto.
Professor Titular de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
Anne-Marie Slaughter, "A Typology of Transjudicial Communication", University of Richmond Law
Review 29 (1994), p. 99.
Cf. Wolfram Goetz, "Kinder des Olymp", Die Zeit 61:50 (7.12.2006), p. 65.
515
no seminrio que deu origem ao presente livro.5 Apenas procurei agregar alguns
dados concretos e nmeros sobre a disseminao, no Brasil, de idias constitucionais
produzidas nos outros pases da Amrica do Sul.
Para tentar alcanar seus modestos objetivos, este texto est estruturado em quatro sees principais, s quais se segue uma concluso. A primeira seo dedicada a
expor brevemente as duas dicotomias que dominam o debate sobre integrao jurdica. A seo seguinte procura demonstrar que essas dicotomias abrangem apenas aquilo que aqui chamado de integrao institucional-legal, que, no entanto, no representa todo o processo de integrao, que pode tambm adquirir formas que aqui foram
chamadas de argumentativas. A uma breve exposio do que poderia ser uma dessas
formas de integrao formal - a livre migrao de idias constitucionais - dedicada
a terceira seo. A quarta seo, por fim, ocupa-se com alguns fatos e nmeros acerca
do livre trnsito de informaes, idias, teorias e critrios de deciso judicial entre o
Brasil e os outros pases da Amrica do Sul.
I. Duas dicotomias
O debate sobre integrao regional, especialmente no mbito da integrao jurdica, normalmente marcado por duas indagaes principais. A primeira delas diz
respeito ao nvel hierrquico dos tratados internacionais e supranacionais na ordem
jurdica interna. A segunda est relacionada vinculao da jurisdio interna de cada
pas a decises de tribunais internacionais ou supranacionais. As respostas a essas duas
indagaes podem ser agrupadas, de forma simplificada, em duas dicotomias.
A pergunta acerca do nvel hierrquico dos tratados costuma ser respondida ou
por meio da defesa de sua hierarquia constitucional (pelo menos nos casos de tratados
de direitos humanos),6 ou por meio da defesa de uma hierarquia infraconstitucional.
No caso brasileiro, essa foi, por muito tempo, a jurisprudncia vencedora no Supremo
Tribunal Federal.7
J a indagao sobre a vinculao das jurisdies internas de cada pas s decises
de um tribunal internacional ou supranacional costuma ser respondida de maneira
ainda mais dicotmica: essas decises ou vinculam ou no vinculam.
Se a integrao jurdica de determinada regio for analisada a partir dessas premissas, possvel afirmar que uma verdadeira integrao ocorre quando h vinculao s decises de tribunais supranacionais. Alm disso, uma hierarquia constitucional dos tratados (especialmente daqueles de direitos humanos) tambm seria um ele5
6
7
516
Nesse sentido, como o presente texto tem origem nas exposies orais que fiz no colquio mencionado na
primeira nota de rodap, ele mantm certo carter de informalidade, ainda que seja um texto um pouco
mais desenvolvido do que aquele apresentado oralmente.
Cf., por todos, Flvia Piovesan, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, 7 ed., So Paulo:
Saraiva, 2006, pp. 51-80.
Especialmente a partir de 1977, com a deciso no RE 80.004.
mento fundamental para essa integrao, especialmente se a aceitao de uma jurisdio supranacional estiver prevista em um tratado internacional dessa natureza, como
o caso, por exemplo, da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH).
Neste breve texto, pretendo defender a idia de que esse debate, no obstante sua
grande importncia, abarca apenas um aspecto da idia de integrao jurdica. Pareceme que pensar essa integrao apenas por meio dessas duas dicotomias (hierarquia e
vinculao judicial) faz com que os dilogos entre constitucionalistas, entre constitucionalistas e internacionalistas e o dilogo jurdico em geral sejam, em alguns casos,
pouco produtivos. Meu objetivo procurar outros caminhos para discutir a integrao jurdica na Amrica do Sul. Para tanto, fao aqui uma distino entre integrao
jurdica institucional-legal e integrao jurdica argumentativa.
II. Integrao institucional-legal e integrao argumentativa

A Europa exerce um enorme fascnio sobre a literatura jurdica da Amrica do
Sul. No so poucos os trabalhos sobre a integrao jurdica na Unio Europia publicados por autores brasileiros.8 A existncia de um sistema jurdico supranacional, com
normas igualmente vlidas para todos os pases membros; a existncia de um Poder
Executivo e de um Poder Legislativo e, sobretudo, a existncia de uma jurisdio
comum (seja da Europa em geral, seja da Unio Europia em particular) algo que
muitos juristas brasileiros (talvez sul-americanos em geral) consideram como o objetivo a ser perseguido pelos pases da Amrica do Sul. A tese que subjaz a essa idia a
de que, sem instituies comuns, sem uma legislao comum, sem um parlamento
comum, sem uma jurisdio comum e, talvez, sem uma constituio comum, no pode
haver integrao digna desse nome.
Embora esse pensamento no seja necessariamente equivocado, possvel afirmar que ele se refere apenas idia de integrao institucional-legal. Alm disso, na
medida em que no so grandes as perspectivas de um desenvolvimento institucional
e legal similar na Amrica do Sul em um futuro prximo, parece-me que concentrar
esforos apenas na idia de integrao institucional-legal pode ser contraproducente.
Para alm da integrao institucional-legal h uma outra forma possvel de integrao, que no depende de instituies comuns, de poderes comuns, de uma jurisdio comum e tampouco de uma constituio comum. Quando muito, esse tipo de
integrao pressupe realidades - sociais, econmicas, culturais - semelhantes. Isso essas realidades comuns - j existe na Amrica do Sul. Diante disso, possvel indagar
se faz sentido aguardar a criao (ou um maior desenvolvimento) de instituies
comuns altamente desenvolvidas para poder iniciar o debate e impulsionar algum tipo
8
Cf., apenas como exemplo, Paulo Borba Casella, Unio Europia: instituies e ordenamento jurdico, So
Paulo: LTr, 2002; Alberto Amaral Jnior & Michelle Ratton (orgs.), Unio Europia, So Paulo: Aduaneiras,
2002.
517
de integrao mais slida. Essa pergunta parece ser ainda mais procedente se tivermos
em mente a dificuldade que os pases da Amrica do Sul tm com a consolidao de
suas prprias instituies nacionais.
Neste ponto, uma indagao surge naturalmente: que tipo de integrao possvel sem (ou com poucas) instituies comuns? A resposta : um tipo talvez mais tmido, mas no menos real e efetivo, de integrao jurdica. Uma integrao baseada em
um dilogo constitucional transnacional, que pretendo explorar a seguir.
III. O significado da integrao argumentativa: dilogos

constitucionais
O dilogo constitucional transnacional pode ocorrer de diversas maneiras. Aqui
interessam duas das principais: os emprstimos e a migrao de idias constitucionais.
3.1. Emprstimos constitucionais

O debate sobre emprstimos constitucionais, ainda que no seja novo, cada vez
mais recebe a ateno dos constitucionalistas.9 Ainda assim, no h, at agora, um
conceito unvoco de emprstimo no mbito constitucional. Em um sentido mais estrito, emprstimos constitucionais envolvem a importao de regras da constituio de
um pas para a constituio de outro. Nesse sentido, emprstimo constitucional seria
o equivalente quilo que Alan Watson, h mais de trs dcadas, chamou de transplante legal.10 Ou seja: nesse sentido mais estrito, emprstimos constitucionais seriam o
mesmo que os transplantes legais sempre foram para o direito privado comparado em
geral.11 Ainda que essa idia de emprstimo (como transplante) possa ter algum interesse para a discusso sobre integrao, esse interesse muito limitado.
possvel, contudo, falar em emprstimo constitucional em um sentido mais
amplo. nesse sentido mais amplo que j empreguei a expresso em outros trabalhos.12 Nessa acepo, emprstimos so mais do que um simples transplante de regras
escritas, e isso por duas razes principais: em primeiro lugar, porque os emprstimos
constitucionais podem se manifestar no apenas no mbito constituinte, mas tambm,
9
10
11
12
518
Cf., por exemplo, os textos do simpsio "Constitutional Borrowing", publicados em International Journal of
Constitutional Law 1 (2003), pp. 177-324.
Cf. Alan Watson, Legal Transplants: An Approach to Comparative Law, Edinburgh: Scottish Academic
Press, 1974.
Para uma anlise recente sobre transplantes constitucionais, cf. Morton J. Horwitz, "Constitutional
Transplants", Theoretical Inquiries in Law 10:2 (2009): 535-560.
Cf. Virglio Afonso da Silva, A constitucionalizao do direito: os direitos fundamentais nas relaes entre
particulares, So Paulo: Malheiros, 2008, pp. 135-136; Virglio Afonso da Silva, "Os direitos fundamentais
e a lei: a constituio brasileira tem um sistema de reserva legal?", in Cludio Pereira Souza Neto, Daniel
Sarmento, & Gustavo Binenbojm (orgs.), Vinte anos da Constituio Federal de 1988, Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009, pp. 607-615.
por exemplo, no mbito jurisprudencial; e, em segundo lugar, porque os emprstimos

constitucionais podem ser mais do que um simples transplante de regras escritas, porque podem envolver a importao de idias ou de teorias constitucionais.
Para deixar mais clara essa segunda acepo da idia de emprstimo, alguns autores tm preferido falar em migrao de idias,13 expresso que, embora tambm no
unvoca, procuraria, dentre outras coisas, distinguir esse ltimo tipo de emprstimo um livre fluxo de idias, critrios interpretativos e teorias do simples transplante
legal.14
3.2. Migrao de idias constitucionais

Como visto acima, a idia de transplante pouco interessante para os fins deste
trabalho porque implica to-somente uma cpia de um texto constitucional (ou legal).
O que interessa aqui - e, assim me parece, o que mais interessa no debate sobre integrao por meio do dilogo - algo muito distinto. Integrao implica algo mais livre
e multilateral. Por isso, a metfora da migrao talvez seja mais clara, especialmente
porque no se fala de migrao de regras ou de textos, mas de idias constitucionais.15
A importncia dessa metfora bem resumida por Neil Walker:
"Migrao [...] um til conceito ecumnico no contexto do movimento interestatal de idias constitucionais. Ao contrrio do que ocorre com outros termos correntes na literatura de direito comparado, como 'emprstimo', 'transplante' ou
'intercmbio', ele no supe nada acerca das atitudes do doador e do receptor, ou acerca das propriedades ou do destino do objeto legal transferido. Ao contrrio [...] ele
refere-se a todos os movimentos entre os sistemas, evidentes ou velados, episdicos ou
incrementais, planejados ou evolvidos, iniciados pelo doador ou pelo receptor, aceitos
ou rejeitados, adotados ou adaptados, relativos a doutrinas substantivas ou a desenho
institucional ou a algum outro ethos ou sensibilidade constitucional mais abstratos ou
intangveis".16
Nesse sentido, pode-se dizer que analisar a questo da integrao jurdica por
meio do conceito de migrao de idias constitucionais pode libertar o jurista do deba13
14
15
16
Cf. Sujit Choudhry, "Migration as a New Metaphor in Comparative Constitutional Law", in Sujit Choudhry
(org.), The Migration of Constitutional Ideas, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, pp. 13-25.
Muitos desses autores, no entanto, salientam que migrao no uma espcie de emprstimo, como ficar
claro na citao de Walker feita adiante.
Embora, como j mencionado acima, o termo "emprstimo" tambm possa ser utilizado nessa acepo. Cf.,
por exemplo, Virglio Afonso da Silva, "Os direitos fundamentais e a lei: a constituio brasileira tem um
sistema de reserva legal?, p. 608, quando fao meno a trs tipos de emprstimos: constitucional-legal (que
seriam os transplantes de regras positivas), terico (que seria a migrao de idias e teorias) e jurisprudencial (que seria o dilogo entre tribunais).
Neil Walker, "The Migration of Constitutional Ideas and the Migration of the Constitutional Idea: the case
of the EU", in Sujit Choudhry (org.), The Migration of Constitutional Ideas, Cambridge: Cambridge
University Press, 2006, pp. 320-321.
519
te estritamente dicotmico entre vinculao e no-vinculao de instncias nacional

a instncias supranacionais, e tambm do debate exclusivamente sobre a hierarquia
das normas. A partir da perspectiva da integrao por meio da migrao de idias, o
que importa o livre cmbio de experincias, de idias, de teorias. Esse livre cmbio
no pretende vincular ningum, caso contrrio no seria livre. Ele - e a integrao que
dele pode resultar - ocorre no nvel da argumentao e pode operar horizontalmente
entre ordens jurdicas nacionais ou verticalmente entre uma ordem jurdica nacional
e uma instncia supranacional. Alm disso, pode existir tambm entre vrias ordens
jurdicas nacionais por meio de uma instncia supranacional.17 A seguir, utilizarei trs
exemplos para tentar ilustrar o que pretendo dizer quando falo em integrao por
meio da argumentao.
Os dois primeiros exemplos esto baseados naquilo que Mattias Kumm chamou
de sentido fraco e sentido forte na considerao dos tratados internacionais sobre direitos humanos pelos tribunais nacionais.18 Na verdade, os exemplos ilustram mais do que
a simples considerao de tratados. Eles ilustram diversas formas (que tambm podem
ser qualificadas como fortes e fracas) de dilogo entre cortes e experincias jurdicas.
O primeiro exemplo o famoso voto do juiz Anthony Kennedy na deciso Roper
v. Simmons, da Suprema Corte dos Estados Unidos.19 Com o intuito de demonstrar a
incompatibilidade da pena de morte para menores de 18 anos com a oitava emenda da
constituio norte-americana, Kennedy recorreu a argumentos baseados na "opinio
internacional",20 em referncias a "leis de outros pases" e a "autoridades internacionais",21 "comunidade internacional" e "comunidade europia ocidental".22 Em
determinado momento de seu voto, Kennedy expressamente faz referncia ao peso da
opinio internacional: " de se reconhecer o enorme peso da opinio internacional
contra a pena de morte para jovens [...] A opinio da comunidade mundial, embora
no controle nossa deciso, fornece uma confirmao respeitvel e significativa para
as nossas concluses".23
Como se percebe, nesse primeiro exemplo no se trata de discutir a vinculao
de um tribunal a tribunais ou a uma legislao supranacional. O que estava em jogo
era pura e simplesmente a utilizao de idias, critrios ou consensos internacionais
para interpretar uma constituio nacional e decidir um caso concreto. Ainda assim,
ou seja, mesmo tratando-se de um exemplo relativamente restrito de dilogo com a
comunidade internacional, a deciso no caso Roper v. Simmons causou enorme pol17
18
19
20
21
22
23
520
Cf. Anne-Marie Slaughter, "A Typology of Transjudicial Communication", p. 120-121.

Cf. Mattias Kumm, "Democratic Constitutionalism Encounters International Law: Terms of Engagement",
in Sujit Choudhry (org.), The Migration of Constitutional Ideas, Cambridge: Cambridge University Press,
2006, pp. 278-281.
Roper v. Simmons, 543 U.S. 551 (2005).
Idem, p. 554.
Idem, p. 575.
Idem, p. 561.
Idem, p. 578.
mica nos Estados Unidos, a comear pelo voto dissidente do juiz Antonin Scalia,24
espalhando-se por diversos artigos publicados em revistas acadmicas.25
O segundo exemplo ainda mais interessante, porque um exemplo claro de que
at mesmo o debate sobre vinculao pode ir alm da resposta binria "vinculante x
no-vinculante". Este segundo exemplo a deciso Grgl, do Tribunal Constitucional Federal alemo.26
Segundo o Tribunal Constitucional alemo, as decises da Corte Europia de
Direitos Humanos no vinculam os tribunais alemes. Isso, no entanto, no faz com que
seja possvel imaginar que a questo se resume - ao contrrio do que afirmei acima - a
uma questo binria (ou existe ou no existe vinculao). O problema mais complexo.
Segundo o Tribunal Constitucional alemo, embora no haja vinculao formal estrita,
desconsiderar as decises da Corte Europia de Direitos Humanos no seria compatvel
com a proteo dos direitos humanos e com o princpio do Estado de Direito.27 Nesse
sentido, no levar em considerao as decises da Corte Europia seria to equivocado
quanto tentar aplic-las diretamente, como se houvesse uma supremacia pura e simples
das decises dessa corte em face das decises dos tribunais nacionais.28
O valor das decises da Corte Europia seria, segundo o tribunal alemo, sobretudo um valor argumentativo. claro que, enquanto deciso judicial, ela vincula as
partes envolvidas em cada caso concreto, mas apenas no caso concreto. Para alm
dessa vinculao no caso concreto, o dever dos tribunais nacionais de levar em considerao, na medida do metodologicamente sustentvel, as normas da Conveno
Europia de Direitos Humanos, na forma como a Corte Europia as interpreta.29 Nesse
sentido, pode-se afirmar que as decises da Corte Europia impem sobretudo um
nus argumentativo. Em outras palavras: o binmio "vinculao vs. no-vinculao"
entre jurisdies no suficiente para compreender o problema. Trata-se de uma
questo de vinculao argumentativa, isto , trata-se de receber e reprocessar idias
supranacionais. Em resumo: a integrao pode existir (e, de fato, existe) ainda que no
exista uma vinculao formal estrita s decises supranacionais.
24
25
26
27
28
29
Idem, pp. 607 e ss.

Cf., por exemplo, Richard A. Posner, "Foreword: A Political Court", Harvard Law Review 119 (2005): 31102; Jeremy Waldron, "Foreign Law and the Modern Ius Gentium", Harvard Law Review 119 (2005): 129147; Kenneth Anderson, "Foreign Law and the U.S. Constitution", Policy Review 131 (2005): 33-50; Mark
Tushnet, "Referring to Foreign Law in Constitutional Interpretation: an Episode in the Culture Wars",
University of Baltimore Law Review 35 (2006): 299-312; Austen L. Parrish, "Storm in a Teacup: The U.S.
Supreme Court's Use of Foreign Law", University of Illinois Law Review 1 (2007): 637-680; Roger P. Alford,
"Roper v. Simmons and Our Constitution in International Equipoise", UCLA Law Review 53 (2005): 1-27.
BVerfGE 111, 307. Para uma anlise desse caso e de suas implicaes para a relao entre as ordens nacionais e transnacionais, cf. Virglio Afonso da Silva, "Colises de direitos fundamentais entre ordem nacional
e ordem transnacional", in Marcelo Neves (org.), Em torno da transnacionalidade do direito: novas perspectivas dos conflitos entre ordens jurdicas, So Paulo: Quartier Latin, 2009 (no prelo). Os pargrafos abaixo
no texto baseiam-se em grande medida no texto desse artigo.
Cf. BVerfGE 111, 307 (323).
Cf. BVerfGE 111, 307 (323-324).
Cf. BVerfGE 111, 307 (323).
521
O ltimo exemplo um exemplo de integrao mediante a migrao de critrios

interpretativos. H muito tempo, a idia de proporcionalidade (com seus testes de
adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) tem sido um critrio
adotado pelo Tribunal Constitucional Federal alemo. Mas essa idia - esse critrio
interpretativo - migrou para outros pases e outros tribunais nacionais. O exemplo
ingls talvez seja o mais emblemtico. Durante dcadas, os tribunais ingleses aplicaram o critrio da irrazoabilidade, desenvolvido na deciso Wednesbury, de 1948. Nos
ltimos anos, contudo, cada vez mais a proporcionalidade tem sido aplicada tambm
pelos juzes ingleses.30 A migrao, nesse caso, foi indireta, j que intermediada pela
jurisprudncia da Corte Europia de Direitos Humanos. A proporcionalidade primeiro migrou da Alemanha para a Corte Europia e, aps a entrada em vigor do Human
Rights Act na Inglaterra, continuou seu caminho em direo jurisprudncia dos tribunais ingleses.
Se possvel afirmar que, em uma dada regio, quanto mais os tribunais constitucionais empregam os mesmos critrios interpretativos, tanto maior ser a integrao jurdica entre eles - e parece-me que possvel afirmar isso - ento a migrao de
idias constitucionais pode ter um papel importantssimo na integrao jurdica dessa
regio, porque, mesmo que no haja muita legislao comum ou instituies comuns,
os tribunais (e os ordenamentos jurdicos como um todo) aproximam-se por meio de
uma aproximao no discurso jurdico. A mim parece ser possvel afirmar que isso
integrao, uma integrao por meio daquilo que alguns autores chamam de "discurso entre tribunais", ou seja, de uma "conversao ou um dilogo entre tribunais".31
Isso leva ao objeto da prxima seo deste texto.
IV. A experincia de dilogo constitucional na Amrica do Sul

Por vrias razes, no tarefa simples avaliar o quanto existe de dilogo na
Amrica do Sul. A primeira delas a possibilidade de haver mais dilogo entre determinados pases e menos dilogo entre outros. Uma segunda razo a possibilidade de
maior dilogo em determinados mbitos e menor em outros. Diante disso, a anlise
que se segue nos prximos tpicos tem necessariamente um duplo vis: seu ponto de
vista brasileiro e constitucionalista. Outros enfoques podem, portanto, levar a outras concluses.
Ao menos desse ponto de vista definido acima, parece-me que um claro dficit
na integrao jurdica na Amrica do Sul uma grande ausncia de dilogo constitucional transnacional32 entre tribunais, o que resulta em uma quase total ausncia de
30
31
32
522
Cf., por todos, Regina v. Secretary of State For The Home Department, Ex Parte Daly, [2001] UKHL 26.
Mattias Kumm, "Democratic Constitutionalism Encounters International Law: Terms of Engagement", p. 292.
importante ressaltar que "dilogo constitucional transnacional" no sinnimo de transconstitucionalismo, embora ambos os fenmenos tenham ligaes estreitas. Sobre este ltimo, cf., por todos, Marcelo
Neves, Transconstitucionalismo, So Paulo: Tese USP, 2009.
migrao de idias constitucionais na regio. No Brasil, em boa parte dos casos, pouco
se sabe o que ocorre nos pases vizinhos e o que decidem seus tribunais.33 s vezes
sabemos o que decidido no Tribunal Constitucional alemo ou na Suprema Corte
dos Estados Unidos, mas no temos a menor idia do que (e como) se decide na Corte
Suprema de Justia da Argentina, no Tribunal Constitucional do Chile ou na Corte
Constitucional da Colmbia.34 Nem mesmo por meio das decises da Corte
Interamericana as idias migram de um pas a outro (como ocorreu, por exemplo, com
a idia de proporcionalidade entre Alemanha e Inglaterra, por meio da jurisprudncia
da Corte Europia de Direitos Humanos35). No Brasil, a jurisprudncia da Corte
Interamericana de Direitos Humanos no tem ressonncia nas decises dos tribunais
nacionais.36 Como salienta Evorah Cardoso, "[a] principal deficincia do sistema interamericano hoje est no dilogo surdo que se estabelece entre suas decises e as instituies domsticas",37 situao essa que, no caso brasileiro, sedimentada pela falta de
familiaridade e, sobretudo, pela atitude refratria do judicirio brasileiro em relao
ao direito internacional em geral.38
Com isso, perde-se a oportunidade de, por meio da livre migrao de idias, fortalecer uma integrao ainda insuficiente. Existem muitas causas para essa ausncia de
dilogo. Pretendo aqui apenas apontar algumas, sem discutir possveis solues, porque
parece-me que, na maioria dos casos, a simples enunciao das possveis causas suficiente para imaginar as solues. Como j foi ressaltado acima, meu foco de anlise a
experincia brasileira. Os 5 tpicos a seguir so bastante heterogneos e pretendem
explorar diversas causas para o pequeno trnsito de idias no continente. Inicia-se com
a causa mais geral, que no tem relao direta com o direito, mas que reflete a situao
com bastante preciso: o desconhecimento geral sobre nossos vizinhos (4.1). Os tpicos
seguintes (4.2 a 4.4) exploram diversas facetas desse desconhecimento no mbito jurdi33
34
35
36
37
38
Embora com um pouco mais de freqncia se saiba o que escrevem os autores de alguns desses pases vizinhos, especialmente da Argentina.
Cf., sobre isso, o tpico 4.5, abaixo.
Cf. a deciso mencionada na nota 28. Cf. tambm Gordon Anthony, UK Public Law & European Law: The
Dynamics of Legal Integration, Oxford: Hart, 2002, pp. 170-177.
Para evitar mal-entendidos, preciso salientar que essa afirmao restringe-se ao uso de decises da
Corte Interamericana em mbitos judiciais no Brasil. No objeto da anlise a possvel influncia dessas e de outras espcies de decises e recomendaes - da Comisso Interamericana, por exemplo - na
elaborao de polticas pblicas. Talvez o caso mais conhecido nesse ltimo mbito seja o da violncia
contra as mulheres no Brasil, objeto de censura da Comisso Interamericana de Direitos Humanos, e que
culminou com a elaborao da lei 11.340/2006, conhecida como "Lei Maria da Penha". Sobre a questo,
cf. o relatrio 54/01 da Comisso Interamericana, disponvel em http://www.cidh.oas.org/annualrep/2000port/12051.htm.
Evorah Lusci Costa Cardoso, Litgio estratgico e sistema interamericano de direitos humanos: anlise de
casos da Corte Interamericana, mestrado, FD-USP, 2008, p. 124.
Nesse sentido, cf. Flvia Piovesan, "Brazil: Impact and Challenges of Social Rights in Courts", in Malcolm
Langford (org.), Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in International and Comparative Law,
Cambridge: Cambridge University Press, 2008, p. 190.
523
co, at culminar, no ltimo tpico (4.5) com a constatao da total ausncia de interesse do Supremo Tribunal Federal por um dilogo entre cortes na Amrica do Sul.39
4.1. Conhecer a Amrica do Sul

Ao longo deste texto, j se falou que integrao (no apenas jurdica) no implica necessariamente a existncia de instituies comuns. Integrar pressupe conhecer
e compreender. Da mesma forma que, no mbito jurdico, estamos mais abertos a
conhecer e a estudar o que vem dos Estados Unidos e da Europa do que aquilo que
vem dos pases vizinhos, em outros mbitos - poltico, cultural, social - o mesmo fenmeno se repete. A criao de uma espcie de identidade sul-americana ou de um sentimento de pertencimento a uma comunidade supranacional supe conhecer o que se
passa nos pases vizinhos. A imprensa, nesse mbito, tem um papel determinante. Nos
jornais, revistas, TVs e rdios europeus, as notcias do continente ocupam um lugar de
destaque. H canais de TV dedicados quase que exclusivamente a notcias europias
(Euronews, por exemplo), alm de projetos conjuntos binacionais, como o caso da
emissora de TV arte, produto de uma cooperao franco-germnica.
No que diz respeito ao Brasil e Amrica do Sul, a "integrao por meio da notcia" praticamente inexistente. Nos jornais, nem mesmo nos cadernos especialmente
dedicados s notcias internacionais possvel encontrar com freqncia alguma
informao sobre os outros pases da Amrica do Sul. Embora sem pretender qualquer
relevncia estatstica, um pequeno exemplo pode ser elucidativo. Na primeira semana
de junho de 2009, o maior jornal do pas a Folha de So Paulo - publicou apenas 6
textos sobre a Amrica do Sul, totalizando 1968 palavras. Nessa primeira semana, em
4 dias no houve notcia alguma da regio.40 Apenas para se ter uma idia do que isso
significa, o mesmo jornal publicou, no mesmo perodo, 10 textos sobre a Inglaterra,
totalizando 3818 palavras. Ou seja: sobre um nico pas europeu, houve praticamente o dobro de contedo informativo. Sobre a Coria do Norte, foram publicados 5 textos, totalizando 1751 palavras, quase o mesmo espao dedicado, no mesmo perodo, a
todos os pases da Amrica do Sul. Dentre as notcias sobre a Amrica do Sul, no
havia nenhuma notcia sobre o Chile, o Uruguai, o Paraguai e o Equador.41
Mas, se a leitura do caderno dedicado s notcias internacionais j no muito
favorvel para se saber o que ocorre nos pases vizinhos, o cenrio ainda menos promissor nos cadernos de cultura, por exemplo. No mesmo perodo mencionado acima,
no se pode encontrar nenhuma notcia sobre a Amrica do Sul. E o resultado no
seria muito diferente se o perodo fosse ampliado para um ms ou um ano de notcias.
39
40
41
524
Neste ponto, interessante notar que, embora o STF e seus ministros estejam em freqente contato com
membros de outros tribunais do continente, isso parece no refletir em sua jurisprudncia.
Nos dias 1, 2, 4 e 5 de junho.
E, claro, tambm nenhuma notcia sobre a Guiana, a Guiana Francesa e o Suriname.
Com essas constataes, no se pretende demonstrar que o dilogo jurdico ou

que a migrao de idias constitucionais tenha direta relao com a quantidade de
notcias da Amrica do Sul que podem ser encontradas nos jornais brasileiros. O que
se pretende, com esse primeiro tpico particularmente genrico e despretencioso,
apontar para o fato de que, por mais que a integrao (ou a falta de integrao) possa
ser tambm uma conseqncia da existncia (ou da inexistncia) de instituies e de
legislao comum, ela no totalmente explicada apenas por esse aspecto institucional. Outros aspectos tambm podem ser fatores determinantes. Um deles justamente a quantidade de informao que se tem sobre os outros, que influencia diretamente a capacidade de conhec-los e compreend-los.
4.2. A Amrica do Sul no ensino jurdico brasileiro

Duas importantes maneiras de fomentar uma maior integrao por meio da
migrao de idias constitucionais oferecer aos estudantes de direito a possibilidade
de: (1) tomar contato com decises de tribunais ou com trabalhos de autores sul-americanos; e (2) discutir questes ligadas integrao regional ou ao sistema regional de
proteo de direitos humanos.
No primeiro caso - contato com decises de tribunais ou com trabalhos de autores sul-americanos no h, pelo menos a partir de um determinado ponto de vista,
grandes diferenas entre o que ocorre no Brasil e a prtica em pases europeus: nos
cursos de graduao em direito no se costuma, nem aqui nem l, ter contato com
decises judiciais ou textos de autores de pases vizinhos. H, contudo, um dado relevante neste ponto: no Brasil, so lidas muitas obras e decises judiciais estrangeiras,
mas quase que exclusivamente europias e norte-americanas. Diante disso, talvez seja
at mais fcil incorporar leituras de autores da regio nos cursos brasileiros do que em
cursos em pases europeus, visto que a presena de obras estrangeiras j faz parte do
cotidiano do nosso ensino jurdico. preciso, no entanto, enfrentar e vencer um certo
eurocentrismo que est presente por toda parte.
Com relao ao segundo caso - discutir questes ligadas integrao regional ou
ao sistema regional de proteo de direitos humanos h ainda pouqussimo espao,
nos cursos de graduao em direito, para um debate sobre a integrao jurdica na
Amrica Latina em geral ou na Amrica do Sul em especial. Uma pesquisa nos currculos de algumas das principais universidades pblicas brasileiras suficiente para
perceber isso. Foram pesquisados os currculos das seguintes universidades:
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ),42 Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE),43 Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS),44
42
43
44
http://www.direitouerj.org.br/2005/index.php?id_pagina=1040200.
http://www.proacad.ufpe.br/cursos/perfis_08/direito_perfil_0805.pdf.
http://www1.ufrgs.br/graduacao/xInformacoesAcademicas/curriculo.php?CodCurso=310&
CodHabilitacao=57&CodCurriculo=177&sem=2009012.
525
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),45 Universidade de Braslia (UnB)46 e

Universidade de So Paulo (USP).47 Em todas elas, os debates sobre integrao, sistema regional de proteo aos direitos humanos ou sobre direito comparado, quando
presentes, esto relegados a pouqussimas disciplinas, todas elas optativas. A tabela a
seguir resume os resultados:48
universidade
UERJ
UFPE
disciplina
Tpicos de direito internacional: o sim
direito internacional dos direitos dos
homens
sim
Tpicos especiais de direito
internacional: direito internacional
dos direitos humanos
Direito comunitrio 2
sim
UFRGS
Direito comparado
sim
Direito da integrao
sim
UFRJ
Direito da integrao
sim
UnB
Direito internacional dos direitos

humanos
Direito da integrao
sim
1 tpico sobre o Sistema

Interamericano (em conjunto
com o europeu e o africano)
disciplina especfica sobre o
Mercosul
referncias ao direito europeu,
sem referncias ao direito
latino-americano
nfase em Unio Europia, mas
com referncias ao Mercosul
nfase em Unio Europia, mas
com referncias ao Mercosul
sem ementa, no oferecida
sim
inclui Mercosul
USP
optativa??
observao
1 tpico sobre a Corte
Interamericana
4.3. O Sistema Interamericano na pesquisa acadmica

A produo acadmica brasileira tambm no comeou a se ocupar com a freqncia desejada com o sistema interamericano de proteo aos direitos humanos e,
especialmente, com a jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Os trabalhos sobre a Corte Europia parecem ainda ser mais freqentes do que aqueles sobre a Corte Interamericana. Uma pesquisa no banco de dados da pgina do
Senado Federal na internet, que inclui o acervo de diversas bibliotecas,49 ilustra a
45
46
47
48
49
526
https://www.siga.ufrj.br/sira/temas/zire/frameConsultas.jsp?mainPage=/repositorio-curriculo/9BAE61EE92A4-F713-002D-7A1004A03372.html.
http://www.serverweb.unb.br/matriculaweb/graduacao/curso_dados.aspx?cod=43.
http://sistemas2.usp.br/jupiterweb/jupColegiadoMenu.jsp?codcg=2&tipo=D&nomclg=Faculdade
+de+Direito.
Essa pesquisa no tem pretenso de relevncia estatstica. Em primeiro lugar, porque se ocupa de apenas
poucas faculdades de direito; e, em segundo lugar, porque no possvel saber com certeza, apenas pela leitura de ementas e programas, o que de fato ensinado, lido e discutido nos cursos em questo.
Alm das bibliotecas do prprio Senado Federal, a base de dados inclui as bibliotecas da Advocacia Geral da
Unio, da Cmara dos Deputados, da Cmara Legislativa do Distrito Federal, do Ministrio da Justia, do
Ministrio do Trabalho e Emprego, da Procuradoria Geral da Repblica, do Superior Tribunal de Justia, do
Superior Tribunal Militar, do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Contas do Distrito Federal, do
Tribunal de Contas da Unio, do Tribunal de Justia do Distrito Federal e do Tribunal Superior do Trabalho.
situao. Aqui, de novo, no h pretenses estatsticas. O intuito apenas apresentar

alguns indcios da situao atual da produo acadmica brasileira. Foram feitas duas
pesquisas, ambas na base de dados de peridicos publicados em portugus (excludos
os artigos publicados em jornais no acadmicos): a primeira usou como termo de
busca "corte interamericana"; a segunda, os termos "tribunal europeu" e "corte europia". Em ambos os casos, a pesquisa no se limitava ao ttulo dos trabalhos, ou seja,
abrangia tambm campos como "assunto". O resultado foi o seguinte:
termo de busca
corte interamericana
tribunal europeu; corte europia
quantidade de artigos
43
54
Embora seja possvel tentar explicar a pouca quantidade de artigos sobre a Corte
Interamericana por meio do fato de que o Brasil reconheceu a jurisdio da CIDH apenas em 1998, essa explicao seria incompatvel com a existncia de um nmero maior
de artigos sobre a Corte Europia, j que, nesse caso, nem ao menos faz sentido em se
falar em reconhecimento de jurisdio.
A produo em nvel de ps-graduao de uma das principais faculdades de
direito do pas - a Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo - tambm sintomtica. Uma pesquisa por "Corte Interamericana" no banco de dados de teses dessa
faculdade50 retorna apenas 3 obras.51
4.4. Direito constitucional x direito internacional

No Brasil h uma rgida separao, sobretudo nas universidades, entre direito
constitucional, de um lado, e direito internacional pblico e direito comunitrio, de
outro. Por mais que os internacionalistas eventualmente se esforcem em fortalecer
uma viso um pouco mais cosmopolita do direito interno (embora muitas vezes essa
viso mais cosmopolita esteja mais orientada para Estrasburgo e Luxemburgo do que
para San Jose da Costa Rica), essa viso no encontra eco nos tribunais brasileiros. O
material normativo manuseado pelos juzes quase que exclusivamente um material
de direito interno, com algumas poucas excees.
No mbito do direito constitucional, o principal debate envolvendo normas
internacionais foi a aplicabilidade do Pacto de San Jos da Costa Rica como uma forma
de impedir a priso civil por dvidas nos casos dos depositrios infiis. Como j se
50
51
http://dedalus.usp.br:4500/ALEPH/por/FDI/FDI/FD/find-a? (pesquisa pela expresso "corte interamericana", base: "Teses USP").

Monica Aquino de Muro, Sistema interamericano em matria de direitos humanos: uma sentena, mestrado, FD-USP, 1991; Heloisa Estellita, Integrao regional e direito penal, doutorado, FD-USP, 2004; Evorah
Lusci Costa Cardoso, Litgio estratgico e sistema interamericano de direitos humanos: anlise de casos da
Corte Interamericana, mestrado, FD-USP, 2008.
527
mencionou, a jurisprudncia consolidada do Supremo Tribunal Federal sempre havia

sido pela no-aplicao do Pacto nesses casos, por consider-lo hierarquicamente
equivalente s leis ordinrias e, portanto, inferior Constituio. Talvez ainda mais
simblico para a separao estrita entre o nvel internacional e o nvel constitucional
- e para a a predominncia deste ltimo - o fato de que a mudana de orientao do
STF sobre a priso dos depositrios infiis (especialmente a partir das decises no RE
466.343 e no HC 90.172, que sustentam a supralegalidade dos tratados internacionais
de direitos humanos) tenha sido causada no por uma aceitao maior da interao
entre o direito constitucional e o direito internacional, mas pura e simplesmente em
razo de uma mudana no texto constitucional, por meio da EC 45/2004.
4.5. Utilizao de decises da CIDH e de tribunais sul-americanos

Por fim - e, de certa forma, como conseqncia das quatro razes anteriores -
possvel afirmar que h uma utilizao muito pouco significativa de idias constitucionais desenvolvidas em outros pases da Amrica do Sul ou da Amrica Latina, bem
como uma nfima ateno s decises da Corte Interamericana e de tribunais nacionais de outros pases da Amrica do Sul no discurso jurdico brasileiro, sobretudo no
mbito dos tribunais.
Uma pesquisa no banco de dados do Supremo Tribunal Federal52 d uma idia
do cenrio atual. Foram procuradas decises que fizessem meno jurisprudncia
dos seguintes tribunais: Corte Interamericana de Direitos Humanos,53 Corte Suprema
de Justia da Argentina,54 Tribunal Constitucional do Chile55 e Corte Constitucional
da Colmbia.56 Alm desses tribunais, foram tambm pesquisadas referncias
Suprema Corte dos Estados Unidos57 e ao Tribunal Constitucional Federal da
Alemanha,58 para se ter uma idia da freqncia com que se citam decises de tribunais estrangeiros. Esse ltimo passo necessrio porque um pequeno nmero de referncias a decises de tribunais de pases da Amrica do Sul ou prpria Corte
Interamericana de Direitos Humanos poderia significar apenas e to-somente uma
prtica decisria refratria considerao de decises estrangeiras em geral, como
ocorre em alguns pases do mundo, especialmente nos Estados Unidos. O resultado,
52
53
54
55
56
57
58
528
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp.
Expresso de busca utilizada: corte adj interamericana.
Expresso de busca utilizada: corte adj2 suprema adj3 argentina.
Expresses de busca utilizadas: tribunal adj2 constitucional adj3 chile; tribunal adj2 constitucional adj3 chileno; corte adj2 constitucional adj3 chile; corte adj2 constitucional adj3 chilena.
Expresses de busca utilizadas: tribunal adj2 constitucional adj3 colmbia; tribunal adj2 constitucional adj3
colombiano; corte adj2 constitucional adj3 colmbia; corte adj2 constitucional adj3 colombiana.
Expresses de busca utilizadas: suprema adj corte adj americana; suprema adj corte adj norte-americana;
"supreme court"; "suprema corte dos estados unidos".
Expresses de busca utilizadas: tribunal adj2 constitucional adj3 alemo; corte adj2 constitucional adj3
alem; bundesverfassungsgericht.
no entanto, parece mostrar que o cenrio no exatamente esse. A tabela a seguir

resume a situao:59
tribunal
Corte Interamericana de Direitos Humanos60
Corte Suprema de Justia da Argentina
Tribunal Constitucional do Chile
Corte Constitucional da Colmbia
Suprema Corte dos Estados Unidos61
Tribunal Constitucional Federal da Alemanha62
quantidade de referncias
0
0
0
0
80
58
Aqui, mais uma vez, no faz sentido procurar explicar os dados por meio do
argumento segundo o qual o Brasil reconheceu a jurisdio da Corte Interamericana
de Direitos Humanos apenas em 1998 e que, desde ento, foi parte em apenas duas
decises contenciosas.63 Quando aqui se fala em referncia a decises de outros tribunais, no se quer fazer meno idia de precedente vinculante. O que se pretendeu aqui explicitar foi o uso argumentativo de decises de outros tribunais, razo
pela qual foram includas decises no apenas da Corte Interamericana, mas tam59
60
61
62
63
Trs ressalvas so aqui necessrias: (1) Foram excludas da amostra de anlise as decises em extradies e
cartas rogatrias, porque as referncias a tribunais estrangeiros, nesses casos, no se relacionam com o objeto do presente estudo; (2) A presena de um dos termos de pesquisa mencionados nas notas anteriores em
alguma deciso do STF no significa necessariamente que haja uma referncia especfica a alguma deciso
dos tribunais em questo, porque (a) a referncia pode ser genrica; e (b) o termo de pesquisa pode ser o
ttulo de alguma obra sobre esses tribunais; e (3) o banco de dados do STF no abarca todas as suas decises,
especialmente no caso das decises monocrticas; isso significa que pode haver outras referncias a decises
de tribunais estrangeiros na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
Entre a exposio oral deste trabalho no seminrio mencionado na primeira nota de rodap do texto e o presente momento, foi proferida a deciso no RE 511.961, sobre a exigncia de diploma de curso superior para
o exerccio da profisso de jornalista. Em seu voto nessa deciso, o Min. Gilmar Mendes faz meno a precedente da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Opinio Consultiva OC-5/85). No entanto, a deciso
no RE 511.961 no foi ainda publicada, razo pela qual no aparece nos resultados da pesquisa realizada.
Algumas das decises citadas: Dread Scott v. Sandford (1857), Garrity v. New Jersey (1967), Linkletter v.
Walker (1965), Marbury v. Madison (1803), Mapp v. Ohio (1961), McCulloch v. Maryland (1819), Murray
v. United States (1988), Nardone v. United States (1939), Nix v. Williams (1984), Panhandle Oil Co. v. State
of Mississippi, (1928), Payton v. New York (1980), R.A.V. v. City of St. Paul (1992), Schenck v. United
States (1919), Segura v. United States (1984), Shaare Tefila Congregation v. Cobb (1987), Silverthorne
Lumber Co. v. United States (1920), Stovall v. Denno (1967), Sweezy v. New Hampshire (1957),
Terminiello v. Chicago (1949), Texas v. Johnson (1989), Virginia v. Black et al. (2003), Weeks v. United
States (1914), Wong Sun v. United States (1963).
Algumas das decises citadas: BVerfGE 6, 32; BVerfGE 7, 198; BVerfGE 11, 218; BVerfGE 12, 113; BVerfGE
13, 318; BVerfGE 16, 130; BVerfGE 18, 85; BVerfGE 19, 268; BVerfGE 38, 288; BVerfGE 62, 117; BVerfGE
62, 230; BVerfGE 62, 338; BVerfGE 64, 389; BVerfGE 70, 288; BVerfGE 91, 93.
Nos casos Ximenes Lopes vs Brasil (julgado em 4 de julho de 2006) e Nogueira de Carvalho e outro vs Brasil
(julgado 28 de novembro de 2006). O Brasil tambm j foi parte em outros trs casos que tramitam na
Comisso Interamericana e foram objeto de medidas provisrias por parte da Corte Interamericana: caso
Penitenciria Urso Branco, caso Penitenciaria "Dr. Sebastio Martins Silveira" e caso Complexo Tatuap
(Febem).
529
bm de tribunais de cpula de outros pases. Os nmeros parecem ser auto-explicativos: a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal altamente permevel a argumentos utilizados em alguns tribunais de outros pases, mas ignora por completo a
jurisprudncia dos tribunais dos pases vizinhos, que so justamente aqueles que, em
alguns mbitos, tm problemas - como a efetivao de direitos humanos - muito
semelhantes aos brasileiros.64
V. Concluso
Com a timidez que ainda domina o dilogo constitucional na Amrica do Sul ou, ao menos, entre o Brasil e os outros pases da regio -, perdemos a oportunidade
de aprender juntos e de criar sinergias e, assim, a oportunidade de nos integrar.65
Embora o conceito clssico de constituio seja algo intimamente ligado ao
Estado nacional, isso no implica que, contemporaneamente, a interpretao constitucional tambm tenha que se limitar s fronteiras de cada pas. O constitucionalismo
- e a interpretao constitucional - no so apenas questes estritamente nacionais
porque os problemas so internacionalmente comuns,66 e muitas vezes as realidades e
as experincias jurdicas tambm o so. Nesse sentido, possvel afirmar que mesmo
que no houvesse no mundo nenhum rgo (ou tribunal) supranacional, a integrao,
por meio do livre fluxo de idias, poderia ser riqussima e intensa.
No exagero afirmar que simplesmente conhecer os outros, conhecer suas
idias, discutir e transformar juntos essas idias podem ser tambm poderosas formas
de integrao. Por mais que seja um pouco irnico que o encontro que reuniu boa
parte dos autores deste livro tenha ocorrido na Alemanha, talvez fosse provinciano
preocupar-se com isso agora. Se os problemas do mundo so comuns, se o dilogo tem
que ser amplo, pouco importa que uma discusso sobre integrao da Amrica do Sul
ocorra em pas fora do continente, da mesma forma que talvez pouco importe que
meu primeiro contato com uma orquestra venezuelana tenha sido por meio de um
jornal alemo. O que importa que, da mesma forma que a msica dessa orquestra
migrou para o meu aparelho de som e agora ecoa nesta chuvosa manh paulistana,
tambm esses encontros para conhecer melhor nossos vizinhos, onde quer que ocorram, possam fomentar uma integrao mais slida.
64
65
66
530
Na Amrica do Sul, talvez um dos casos mais atuais de dilogo fomentado por problemas jurdicos comuns
a vrios pases seja o debate sobre reviso de leis de anistia. Em alguns pases - a Argentina talvez seja o principal -, perceptvel a disposio para a interao com a jurisprudncia da Corte Interamericana. Sobre a
questo, cf. Evorah Lusci Costa Cardoso, Litgio estratgico e sistema interamericano de direitos humanos:
anlise de casos da Corte Interamericana, pp. 89-102.
O uso da primeira pessoa do plural, aqui, no por acaso. Neste texto, sempre que se disse que h pouco
dilogo constitucional e menos trnsito de idias entre o Brasil e os outros pases da Amrica, a inteno
no era simplesmente falar "dos outros", como se houvesse alguns culpados por esse fato, e como se o autor
do texto fosse uma ilha nesse mar de culpados. O texto, portanto, mais do que fazer uma crtica generalizada "aos outros", faz uma auto-crtica.
Cf. Anne-Marie Slaughter, "A Typology of Transjudicial Communication", p. 119.
A Assim Designada Proibio de Retrocesso Social

e a Construo de um Direito Constitucional
Comum Latino-Americano1
Ingo Wolfgang Sarlet2
Sumrioo: I. Consideraes introdutrias II. Direitos Sociais e Proibio de Retrocesso: algumas aproximaes
III. Conceito, fundamentao jurdico-constitucional e significado da proibio de retrocesso em matria de direitos
sociais IV. Alguns parmetros para aferio do alcance do princpio da proibio de retrocesso em matria de direitos sociais, com destaque para a evoluo doutrinria e jurisprudencial latino-americana. V. Consideraes finais:
alguns limites e desafios formao de um direito constitucional comum latino-americano.
I. Consideraes introdutrias
A formao daquilo que se pode designar de um direito constitucional comum,
seja no plano internacional, seja nos planos regionais da Europa e da Amrica Latina,
cada vez mais ocupa um local de destaque na agenda jurdica e poltica contempornea, estando vinculada ao debate em torno do estabelecimento de uma espcie de
gramtica jurdico-constitucional comum, mas necessariamente responsiva s peculiaridades histrico-culturais dos estados que integram a comunidade internacional,
alm de estar submetida ao contexto nem sempre amistoso e favorvel em termos
sociais e econmicos, mas tambm em termos culturais e polticos. Com efeito, no h
como desconsiderar que a formao de um direito constitucional comum ou internacional guarda relao tambm com a necessria afirmao, no plano global, do modelo do Estado Constitucional, o que assume a posio de uma verdadeira condio de
possibilidade.
Antes de avanarmos e procedendo j a uma primeira delimitao da abordagem,
enfatizamos que o que se busca, mediante recurso ao assim designado princpio da
proibio de retrocesso social (ou proibio de regressividade), ilustrar como j se
pode detectar a presena de alguns elementos importantes que indicam que, a despeito de seu carter ainda embrionrio, o processo de formao de um direito constitu1
O texto constitui verso ligeiramente adaptada do original elaborado para integrar coletnea a ser publicada na Espanha em homenagem ao Professor Doutor Peter Hberle, mas que, considerando a temtica e o
enfoque da abordagem, guarda intensa conexo com o tema da presente obra coletiva.
Doutor e Ps-Doutor pela Universidade de Munique, Alemanha. Professor Titular de Direito
Constitucional na Faculdade de Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto
Alegre, Brasil. Juiz de Direito e Professor da Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul.
Professor Visitante da Universidade Pablo de Olavide (Sevilha) e da Universidade Catlica Portuguesa
(Lisboa). Bolsista e Pesquisador Visitante do Instituto Max-Planck de Direito Social Estrangeiro e
Internacional (Munique) e visiting researcher nas Faculdades de Direito da Universidade de Georgetown
e Harvard.
531
cional comum na esfera da Amrica Latina, algo que j iniciou, oferecendo um leque
de possibilidades viveis, mas que segue esbarrando em dificuldades de expressiva
monta, que por vezes tendem a fazer fraquejar mesmo os mais otimistas. De qualquer
modo, preciso reconhecer que a definio do que pode ser considerado um direito
constitucional comum no encontra necessariamente uma nica resposta correta, a
depender dos parmetros invocados.
Importante, ainda mais considerando o contexto no qual se situa a presente abordagem, a verificao de que, embora qualquer paralelismo direto e apressado entre
o quadro regional da Europa e o da Amrica Latina seja equivocado, se no for objeto
de cuidadosa diferenciao e contextualizao, se no possvel (ainda) se falar na
existncia de um direito constitucional comum latino-americano similar ao que j
existe na Europa (embora mesmo no Velho Continente nem tudo esteja a correr da
forma idealizada por muitos!), a aproximao cada vez maior entre as diversas ordens
constitucionais nacionais constitui um fenmeno cada vez mais presente. Tal processo ganhou relevo em especial aps a derrocada (quase integral, j que no se podem
fechar os olhos em relao s manifestaes autoritrias e populistas que seguem ocorrendo em alguns lugares) das ditaduras civis e militares que marcaram sua presena
por toda a Amrica Latina em especial nos anos de 1960, 1970 e 1980, mediante a promulgao de um nmero expressivo de novas constituies, que demonstram a utilidade, no apenas, mas com particular destaque, da utilizao mais efetiva, embora
sempre cautelosa, do direito comparado.
A demonstrao, por sua vez, de que existem referenciais que indicam a formao de um direito constitucional comum no espao latino-americano pode, por sua
vez, ser efetuada de diversas maneiras. Numa determinada perspectiva, certo que a
anlise dos textos constitucionais permite traar um quadro comparativo e identificar
convergncias e divergncias. Em outro plano, tambm o labor da doutrina e da jurisprudncia, podem tanto contribuir para a construo de pontes e sua fortificao,
quanto ser causa de desintegrao, mediante a recusa de um olhar atento e receptivo
para os lados. Em outras palavras, a sinergia textual pouco vale se no for correspondida no plano da doutrina e (o que acaba, na prtica, sendo inclusive mais grave) se
no for acompanhada de uma concretizao pelo processo poltico e aplicao pela
jurisdio constitucional. Assim, a partir da trade dinmica constituda de textos
normativos, doutrina (teorias) e jurisprudncia, metdica difundida por Peter
Hberle,3 que necessariamente se poder obter e avaliar adequadamente o processo
evolutivo do constitucionalismo, inclusive no que diz respeito formao de um
direito constitucional comum.
De outra parte, bom frisar que iremos nos centrar na anlise de um instituto
jurdico em particular, objeto de incurses anteriores da nossa autoria, mas que agora
3
532
Cf. Peter Hberle, Neue Horizonte und Herausforderungen des Konstitutionalismus, in: EuGRZ 2006, p.
535, apenas para referir uma das mais recentes referncias a respeito do tpico.
A Assim Designada Proibio de Retrocesso Social e a Construo

de um Direito Constitucional Comum Latino-Americano
ser visualizado pela perspectiva de um direito constitucional comum latino-americano, qual seja, o da proibio de retrocesso em matria de direitos sociais, por sua vez,
conectado a outros princpios gerais e comuns aos estados constitucionais contemporneos, como o caso da dignidade da pessoa humana e da segurana jurdica (com
destaque para a tutela dos direitos adquiridos e a proteo confiana), assim como
com os princpios da proporcionalidade e razoabilidade, apenas para mencionar
alguns dos mais relevantes. Antecipando j algumas das concluses que havero de
seguir ao final, o que se busca demonstrar que a proibio de retrocesso em matria
de direitos sociais, a despeito de no ter sido expressamente agasalhada por nenhuma
das constituies latino-americanas, representa hoje, ainda que no necessariamente
sob este rtulo e com sentido varivel, uma categoria reconhecida e em processo de
crescente difuso e elaborao doutrinria e jurisprudencial em vrias ordens jurdicas, inclusive em funo da sua consagrao no mbito do direito internacional.
No que diz com a estrutura do texto, iniciaremos com algumas observaes sobre
a constitucionalizao dos direitos sociais, econmicos, culturais e ambientais, doravante designados, em carter genrico, como direitos sociais, e a correlata noo de
uma proibio de retrocesso, para, na seqncia, abordarmos o contedo e alcance
jurdicos de tal proibio de retrocesso, sempre buscando identificar, mediante recurso a exemplos, aspectos comuns entre os diversos pases latino-americanos a respeito
dos quais foi possvel acessar textos doutrinrios e referncias jurisprudenciais, com
nfase para os Tribunais Superiores ou Constitucionais e os casos do Brasil e da
Colmbia. Antes de prosseguirmos, todavia, registramos o nosso profundo agradecimento aos coordenadores da presente coletnea pela lembrana do nosso nome e pela
oportunidade de participar deste encontro acadmico.
II. Direitos Sociais e Proibio de Retrocesso: algumas aproximaes

Como bem averbou Peter Hberle, por ocasio de conferncia organizada pelo
Instituto para o Federalismo de Friburgo, Sua, em 1989, versando precisamente
sobre o tema dos direitos sociais no mbito da reforma constitucional, embora o
necessrio cuidado com uma inflao indesejvel em matria de direitos sociais (noo
que para ou autor abrange tambm os direitos culturais), tais direitos, em virtude de
sua umbilical relao com a dignidade da pessoa humana e a prpria democracia,
constituem parte integrante de um autntico Estado Constitucional de Direito,4 que,
por sua vez, assume a posio de tipologia modelar do moderno constitucionalismo,
exceo daquilo que se pode designar de um constitucionalismo meramente textual ou
aparente.5 Com efeito, ainda de acordo com Peter Hberle, ao mesmo tempo em que
4
5
Cf. Peter Hberle, DignitaDellUomo e Diritti Sociali nelle Costituzioni degli Stati di Diritto, in:
Costituzione e Diritti Sociali, ditions Universitaires Fribourg Suisse, 1990, p. 99-100-102.
Cf. Peter Hberle, in: EuGRZ 2006, cit., p. 533-34.
533
a dignidade da pessoa humana, na sua condio de premissa antropolgica do Estado

Constitucional e do Direito estatal, implica o dever do Estado de impedir que as pessoas sejam reduzidas condio de mero objeto no mbito social, econmico e cultural, o princpio democrtico-pluralista, como conseqncia organizatria da prpria
dignidade da pessoa humana, assim como os direitos poltico-participativos que lhe
so inerentes, exige um mnimo de direitos sociais, que viabilizem a efetiva participao do cidado no processo democrtico-deliberativo de uma autntica sociedade
aberta.6 De outra parte, em um dos mais instigantes e influentes ensaios do constitucionalismo contemporneo sobre o tema, o mesmo Peter Hberle sublinha que precisamente tal vnculo entre dignidade, democracia e direitos sociais (entre outros aspectos, importa frisar) evidencia o quanto, em certo sentido, todos os direitos fundamentais so sempre tambm direitos sociais, visto sempre terem uma dimenso comunitria, mas em especial por serem todos, em maior ou menor medida, dependentes de
concretizao tambm por meio de prestaes estatais. Ao mesmo tempo, tais vnculos revelam a natureza meramente gradual e relativa das distines entre os diversos
tipos, manifestaes e funes de direitos fundamentais, de tal sorte que tais funes
e tipologias devem ser compreendidas e concretizadas em conjunto, no sentido de se
complementarem e reforarem mutuamente.7
Embora as premissas lanadas meream maior desenvolvimento, nos parece
aceitvel, para o efeito de introduzir o ponto mais diretamente enfocado neste estudo, proceder a uma simplificao, mormente quando no se pretende aprofundar a
problemtica do contedo e eficcia dos direitos sociais de um modo geral. De qualquer modo, uma anlise j no plano da evoluo textual (ou melhor, dos nveis
degraus - textuais, para sermos fiis proposta de um Textstufenparadigma, tal
como formulado por Peter Hberle8), demonstra que os direitos sociais so hoje
embora com importantes variaes quanto amplitude deste reconhecimento expresso - uma constante nas constituies latino-americanas vigentes, especialmente nas
que foram promulgadas nos ltimos vinte a trinta anos.9 De outra parte, tambm para
os direitos sociais, de acordo com entendimento amplamente difundido, vale a noo
6
7
8
9
534
Cf., novamente, Peter Hberle, in: Costituzione e Diritti Sociali, cit., p. 100-101.
Cf. Peter Hberle, Grundrechte im Leistungsstaat, in: VVDStrL 30, 1972, p. 76.
Cf. Peter Hberle, in: EuGRZ 2006, p. 535
Com exceo da Constituio da Argentina, que no dispe propriamente de um catlogo de direitos sociais, alm da previso (artigo 14) da proteo do trabalho, bem como a previso da competncia do Congresso
para legislar em matria de promoo de aes positivas para assegurar a igualdade de oportunidades em
diversos campos (art. 75, n 23), as demais constituies latino-americanas consagraram, em menor ou
menor nmero, direitos sociais. Apenas para ilustrar, pois invivel a transcrio dos dispositivos de todas as
constituies, refere-se, por ltimo, a nova Constituio da Bolvia (2009), que consagra, dentre outros, o
direito proteo ambiental, o direito sade, o direito seguridade social, a proteo do trabalhador, assim
como o direito educao. Precisamente os direitos sade, educao, seguridade social e os direitos proteo do trabalhador so os direitos sociais mais reconhecidos no mbito das constituies latino-americanas, com expressiva referncia tambm proteo da famlia e das crianas, assim como com crescente
insero da proteo da cultura.

de abertura material (ou seja, da no-taxatividade, portanto, da inexistncia de um

numerus clausus) a outros direitos, alm dos expressamente previstos nas constituies,10 seja pela integrao ao direito constitucional dos diversos estados latino-americanos dos direitos sociais, econmicos e culturais contemplados nos diversos pactos
internacionais,11 seja pelo reconhecimento de direitos sociais implicitamente positivados, como d conta, de modo especial, o exemplo da direito ao mnimo existencial,12 to caro, alis, tambm para a problemtica da proibio de retrocesso.
Por outro lado, para alm da circunstncia de que tambm na Amrica Latina
algumas constituies, dada a amplitude de seu catlogo constitucional de direitos
sociais, talvez de fato tenham prometido mais do que o desejvel ou mesmo possvel
de ser cumprido,13 aspecto que tambm diz respeito ao que j se designou de uma
banalizao da noo de direitos fundamentais (fenmeno que no se manifesta apenas na seara dos direitos sociais),14 h que reconhecer que, transitando do plano textual para o da realidade social, econmica e cultural, a ausncia significativa de efetividade do projeto social constitucional para a maioria das populaes dos pases latino-americanos, marcados por nveis importantes de desigualdade e excluso social,
10
11
12
13
14
Neste sentido, tambm a lio de Peter Hberle, in: Costituzione e Diritti Sociali, cit., p. 99. Dentre as constituies latino-americanas que contemplam clusulas de abertura a outros direitos (embora no especificamente em matria de direitos sociais), citam-se, em carter exemplificativo: Constituio da Nao
Argentina de 1853 (amplamente reformada em 1994): art. 33; Constituio Poltica do Estado da Bolvia de
2009: art. 13, II; Constituio Poltica da Repblica do Chile de 1980 (com a reforma de 2005): art. 5;
Constituio Poltica da Colmbia de 1991 (com a reforma de 2005): art. 94; Constituio Poltica da
Repblica da Guatemala de 1985 (com a reforma de 1993): art. 44; Constituio Poltica da Repblica da
Nicargua de 1987 (com a reforma de 2007): art. 46; Constituio Poltica do Paraguai de 1992: art. 45;
Constituio Poltica do Peru de 1993 (com a reforma de 2005): art. 3; Constituio da Repblica do
Uruguai de 1967 (com as reformas at 1996): art. 6; Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela
de 1999: art. 22. Importante sinalar, que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, alm de
uma clusula geral de abertura a outros direitos (art. 5, pargrafo 2), refere expressamente uma abertura a
outros direitos dos trabalhadores (art. 7, caput).
Com efeito, j se pode apontar como caracterstica comum das constituies latino-americanas uma abertura aos tratados internacionais em matria de direitos humanos, mediante a previso, em muitos casos, de
clusulas expressas de recepo, ainda que varivel a hierarquia atribuda aos documentos internacionais em
relao ao direito interno. Podemos citar, a ttulo exemplificativo, a Constituio da Repblica de Honduras
de 1982, disposto no artigo 16; a Constituio Poltica da Repblica da Nicargua de 1987, especificamente
no seu artigo 5; a Constituio da Nao Argentina, no artigo 31; a Constituio Poltica do Estado da
Bolvia de 2009, no art. 13, IV, 410, II; a Constituio Poltica da Repblica do Chile de 1980 ( reformada
de acordo com o plebiscito realizado em 1989), expresso no artigo 5; a Constituio Bolivariana da
Venezuela de 1999, no art. 23; a Constituio Poltica do Paraguai de 1992, expresso no art. 145; a
Constituio Poltica da Repblica do Equador de 2008, em seu art. 11.3, dentre outras.
Sobre o tema, v., em lngua portuguesa, por ltimo, Ricardo Lobo Torres, O Direito ao Mnimo Existencial,
Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
Cf. a ponderao de Peter Hberle, in: Costituzione e Diritti Sociali, cit., p. 102, mediante expressa referncia aos exemplos de Portugal e do Brasil, embora a possibilidade de ampliar o leque de exemplos, em se considerando a evoluo constitucional latino-americana mais recente.
Sobre Jos Casalta Nabais, Por uma liberdade com responsabilidade. Estudos sobre direitos e deveres fundamentais, Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 103, que aponta para os riscos daquilo que designa de uma
panjusfundamentalizao.
535
segue sendo um elemento caracterizador de uma face comum negativa. Tal crise, no
sentido de uma crise de efetividade, por sua vez, comum em maior ou menor escala a todos os direitos fundamentais, no podendo ser considerada uma espcie de
triste privilgio dos direitos sociais, precisamente pela conexo entre os direitos
sociais e o gozo efetivo dos assim designados direitos civis e polticos. Com efeito, tambm a democracia, a cultura e o ambiente se ressentem da fragilidade dos direitos
sociais no que concerne sua realizao efetiva pelo menos para a ampla maioria dos
cidados latino-americanos.
Tais consideraes, por sua vez, remetem j ao enfoque especfico do nosso estudo, visto que tambm a noo de uma proibio de retrocesso, como se ver, , em
certo sentido, comum a todos os direitos fundamentais. De outra parte, se considerarmos que a proibio de retrocesso em matria de proteo e promoo dos direitos
sociais guarda relao com a previso expressa de um dever de progressiva realizao
contido em clusulas vinculativas de direito internacional (como o caso do pacto
internacional de direitos sociais, econmicos e culturais, de 1966, ratificado pela
ampla maioria dos estados latino-americanos, igualmente vinculados pela Conveno
Americana de 1969 e pelo Protocolo de San Salvador, que, por sua vez, complementa
a Conveno Americana ao dispor os direitos sociais15), poder-se- mesmo afirmar
que pelo menos tanto quanto proteger o pouco que h em termos de direitos sociais
efetivos, talvez o que importa mesmo priorizar o dever de progressiva implantao
de tais direitos e de ampliao da de uma cidadania inclusiva. Com efeito, progresso
como desenvolvimento sustentvel, conciliando os eixos econmico, social e ambiental, segue sendo possivelmente o maior desafio no apenas, mas especialmente para
Estados Constitucionais tidos como perifricos ou em fase de desenvolvimento.
De outra parte, independentemente de o quanto os deveres de progressividade
(em matria de direitos sociais) e desenvolvimento possam (ou mesmo devam) ocupar
um lugar de destaque, segue sendo necessria uma preocupao permanente com a
consolidao e manuteno pelo menos dos nveis de proteo social mnimos, onde
e quando alcanados, nas vrias esferas da segurana social e da tutela dos direitos
sociais compreendidos em toda a sua amplitude, inclusive como condio para a funcionalidade da prpria democracia e sobrevivncia do Estado Constitucional. Ainda
mais em vista da instabilidade econmica que se verifica em escala global, assim como
em virtude dos efeitos perversos (j que no se pode desconsiderar uma srie de conseqncias positivas16) da globalizao, em particular no plano econmico, no se
pode simplesmente negligenciar a relevncia do reconhecimento de uma proibio de
retrocesso como categoria jurdico-constitucional, ainda mais quando a expressiva
15
16
536
Sobre a evoluo da proteo internacional dos direitos humanos, abrangendo o sistema interamericano, v.,
em especial, Flvia Piovesan, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, So Paulo:
Saraiva, 2006, designadamente p. 107 e ss. (parte I e II).
A prpria formao de um direito constitucional comum, especialmente pela globalizao da gramtica dos
direitos humanos e fundamentais, pode ser citada como um exemplo.

maioria das reformas no dispensa mudanas no plano das polticas pblicas e da legislao. Com efeito, dentre os diversos efeitos perversos da crise e da globalizao econmica (embora no se possa imputar globalizao todas as mazelas vivenciadas na
esfera social e econmica), situa-se a disseminao de polticas de flexibilizao e at
mesmo supresso de garantias dos trabalhadores (sem falar no crescimento dos nveis
de desemprego e ndices de subemprego), reduo dos nveis de prestao social,
aumento desproporcional de contribuies sociais por parte dos participantes do sistema de proteo social, incremento da excluso social e das desigualdades, entre
outros aspectos que poderiam ser mencionados. Assim, esquematizada, em termos
gerais e conscientemente sumrios e incompletos, a relao entre os direitos sociais e
a assim designada proibio de retrocesso, passaremos, no prximo segmento, a enfocar mais de perto a proibio de retrocesso e seu possvel papel no contexto da formao (e preservao) de um direito constitucional comum latino-americano.
III. Conceito, fundamentao jurdico-constitucional e significado

da proibio de retrocesso em matria de direitos sociais
3.1. Aspectos terminolgicos e conceituais
Se tomarmos a idia da proibio de retrocesso em um sentido amplo, significando toda e qualquer forma de proteo de direitos fundamentais em face de medidas do
poder pblico, com destaque para o legislador e o administrador, que tenham por
escopo a supresso ou mesmo restrio de direitos fundamentais (sejam eles sociais, ou
no) constata-se, em termos gerais, que, embora nem sempre sob este rtulo, tal noo
j foi recepcionada no mbito do constitucionalismo latino-americano.
Com efeito, desde logo se verifica que, num certo sentido, a garantia constitucional (expressa ou implcita) dos direitos adquiridos, dos atos jurdicos perfeitos e da
coisa julgada, assim como as demais vedaes constitucionais de atos retroativos, ou
mesmo e de modo todo especial as normas constitucionais, em especial, todavia, a
construo doutrinria e jurisprudencial, dispondo sobre o controle das restries de
direitos fundamentais, j do conta de o quanto a questo da proteo de direitos contra a ao supressiva e mesmo erosiva por parte dos rgos estatais encontrou ressonncia. Da mesma forma, a proteo contra a ao do poder constituinte reformador,
notadamente no concernente previso de limites materiais reforma, igualmente
no deixa de constituir uma relevante manifestao em favor da manuteno de
determinados contedos da Constituio, em particular de todos aqueles que integram
o cerne material da ordem constitucional ou para os que ainda teimam em refutar a
existncia de limites implcitos pelo menos daqueles dispositivos (e respectivos contedos normativos) expressamente tidos como insuscetveis de abolio mediante a
obra do poder de reforma constitucional, limites que tambm (embora, certo, com
537
significativa variao) j constituem um elemento comum ao direito constitucional

latino-americano.17
De outra parte, importa referir o reconhecimento, como se verifica, com particular agudeza, no direito constitucional brasileiro, de um direito subjetivo negativo,
ou seja, da possibilidade de impugnao de qualquer medida contrria aos parmetros
estabelecidos pela normativa constitucional, mesmo na seara das assim designadas
normas constitucionais programticas (impositivas de programas, fins e tarefas) ou
normas impositivas de legislao, o que tambm aponta para a noo de uma proibio de atuao contrria s imposies constitucionais, tal qual adotada no mbito da
proibio de retrocesso.18 Neste sentido, o reconhecimento de uma proibio de
retrocesso situa-se na esfera daquilo que se pode chamar, abrangendo todas as situaes referidas, de uma eficcia negativa das normas constitucionais. Assim, independentemente da exigibilidade dos direitos sociais como direitos positivos, ou seja, direitos subjetivos a prestaes sociais, no mbito da assim designada eficcia negativa, se
est em face de uma importante possibilidade de exigibilidade judicial dos direitos
sociais como direitos subjetivos de defesa, em outros termos, como proibies de
interveno ou proibies de eliminao de determinadas posies jurdicas.
A partir do exposto, j se percebe que no podem soar to mal os argumentos
daqueles que sustentam que a problemtica da proibio de retrocesso social constitui, em verdade, apenas uma forma especial de designar a questo dos limites e restries aos direitos fundamentais sociais no mbito mais amplo dos direitos fundamentais, visto que os direitos sociais, precisamente por serem tambm direitos fundamen17
18
538
Sobre o tema, v. o nosso A Eficcia dos Direitos Fundamentais, 9 ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado,
p. 404 e ss. Para uma perspectiva de direito comparado, embora centrada na experincia norte-americana e
europia, v., em especial, Sergio M. Diaz Ricci, Teoria de la Reforma Constitucional, Buenos Aires, 2004.
No mbito das constituies latino-americanas, verifica-se que pelo menos oito contemplam expressamente limites materiais, como do conta: Constituio da Repblica de Honduras de 1982, art. 374; a
Constituio Poltica dos Estados Unidos Mexicanos de 1917, previsto no art. 136; a Constituio do Estado
Livre Associado de Porto Rico de 1952, art. 7, seo 3; a Constituio Poltica da Repblica do Equador de
2008, art. 441; a Constituio da Repblica Dominicana de 1994, disposto no art. 119; a Constituio
Poltica de El Salvador de 1983, art. 248; a Constituio da Repblica do Haiti, previsto no art. 284.4 e a
Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela de 1999, art. 342. A Constituio Poltica da Colmbia
de 1991, da mesma forma como a Constituio da Repblica de Cuba de 1976, embora no prevejam limites materiais, exigem, respectivamente nos artigos 337 e 137, um referendo quando as reformas se referirem a direitos e garantias fundamentais.
Para o caso do Brasil, basta aqui recordar as contribuies indispensveis, inclusive por terem influenciado
fortemente o discurso da efetividade constitucional que tem caracterizado especialmente o momento constitucional posterior a 1988, de Jos Afonsa da Silva. Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 7 ed., So
Paulo: Malheiros, 2007, p. 117 e ss., neste particular, embora a significativa atualizao da obra, mantendose fiel, em termos gerais, ao entendimento sustentado nas edies publicadas ainda sob a gide da
Constituio de 1967-69. Trilhando a mesma linha argumentativa, v. Lus Roberto Barroso, O Direito
Constitucional e a Efetividade de suas Normas, Rio de Janeiro: Renovar, 1990, p. 106 e ss. (em edies mais
recentes, o autor tambm se refere proibio de retrocesso como princpio implcito do direito constitucional brasileiro). Igualmente associando a proibio de retrocesso noo de eficcia negativa dos princpios constitucionais, v. tambm Ana Paula de Barcellos, A eficcia jurdica dos princpios constitucionais,
O principio da dignidade da pessoa humana, Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 70 e ss.

tais, encontram-se sujeitos, em termos gerais, ao mesmo regime jurdico-constitucional no que diz com os limites s restries impostas pelo poder pblico.19 Com efeito,
admitir que apenas os direitos sociais estejam sujeitos a uma tutela contra um retrocesso poderia, inclusive, legitimar o entendimento de que existe uma diferena relevante no que diz com o regime jurdico (no caso, a tutela) constitucional dos direitos
sociais e dos demais direitos fundamentais, visto que a estes se aplicariam os critrios
convencionais utilizados para legitimar (limites) e controlar (limites dos limites) a
constitucionalidade de medidas restritivas, reforando, inclusive, a idia que segue
encontrando adeptos de que os direitos sociais, especialmente em relao aos direitos civis e polticos, ou no so sequer fundamentais, ou esto sujeitos a um regime
jurdico diverso, seja ele menos reforado, seja ele mais forte.
Justamente pelo fato de que importa reconhecer a fora dos argumentos referidos, reitera-se a nossa posio em prol da possibilidade de uma aplicao da noo de
proibio de retrocesso, desde que tomada em sentido amplo, no sentido de uma proteo dos direitos contra medidas de cunho restritivo, a todos os direitos fundamentais. Assim, verifica-se que a designao proibio de retrocesso social, que opera precisamente na esfera dos direitos sociais, especialmente no que diz com a proteo
negativa (vedao da supresso ou diminuio) de direitos a prestaes sociais, alm
de uma idia-fora importante (a iluminar a idia de que existe de fato um retrocesso
- e no um simples voltar atrs, portanto, uma mera medida de cunho regressivo)
poderia ser justificada a partir de algumas peculiaridades dos direitos sociais, o que,
importa sempre frisar, no se revela incompatvel com a substancial equivalncia de
modo especial no que diz com sua relevncia para a ordem constitucional - entre
direitos sociais (positivos e negativos) e os demais direitos fundamentais. Em primeiro lugar, o repdio da ordem jurdica a medidas que, de algum modo, instaurem um
estado de retrocesso (expresso que por si s j veicula uma carga negativa), sinaliza
que nem todo ajuste, ainda que resulte em eventual restrio de direito fundamental,
configura uma violao do direito, mesmo no campo da reverso (ainda mais quando
parcial) de polticas pblicas, mas que haver retrocesso, portanto, uma situao constitucionalmente ilegtima, quando forem transpostas certas barreiras.
No campo dos direitos sociais tal fenmeno talvez seja ainda mais perceptvel,
especialmente quando se trata de alteraes legislativas que afetam um determinado
nvel de concretizao de tais direitos. Ainda que se diga que no campo das restries
aos direitos fundamentais sociais a noo de limites dos limites dos direitos fundamentais (gnero ao qual pertencem os direitos sociais) substitui por completo e com vantagens a de proibio de retrocesso, percebe-se que a noo de proibio de retrocesso (aqui afinada com a idia de proibio de regressividade difundida no direito internacional), especialmente quando empregada para balizar a tutela dos direitos sociais,
assume uma importncia toda especial, mesmo que, como j frisado, atue como um
19
Cf. Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais: Trunfos contra a maioria, Coimbra: Coimbra Editora, 2006,
p. 200.
539
elemento argumentativo adicional, a reforar a necessidade de tutela dos direitos

sociais contra toda e qualquer medida que implique em supresso ou restrio ilegtima dos nveis vigentes de proteo social. Tambm pelas razes ora colacionadas, justifica-se a nossa opo em seguir privilegiando, no plano terminolgico, a expresso
proibio de retrocesso, justamente pelo fato de que no ser qualquer medida restritiva ou regressiva (que, de certa forma, sempre veicula uma restrio) que ensejar
uma censura por fora da violao da proibio de retrocesso, consoante, alis, ser
examinado mais adiante. De outra parte, preciso reconhecer que os termos proibio de retrocesso e proibio de regressividade, seguramente os mais difundidos (e
usualmente considerados como sinnimos), tm encontrado crescente receptividade
no mbito da doutrina constitucional latino-americana, como instrumento (garantia)
jurdico de defesa dos direitos sociais.20
O que j resulta do exposto, que tambm a proibio de retrocesso, como categoria jurdico-normativa de matriz constitucional, est a reclamar uma definio jurdica, para que possa alcanar uma adequada aplicao e no se transformar como, de
resto, se suspeita j esteja sendo o caso em mais um rtulo que se presta a toda a sorte
de arbitrariedades, e que, no sendo devidamente compreendido e delimitado, acaba
por inserir de forma paradoxal - mais insegurana no sistema, justamente aquilo que
pretende (tambm e em certa medida!) combater. Da mesma forma, no poder a
proibio de retrocesso servir para a chancela de privilgios por si s j questionveis
no que diz com a sua legitimidade constitucional, o que remete novamente problemtica do contedo e dos limites da proteo dos direitos adquiridos, que aqui no
ser enfrentada.
De outra parte, preciso enfatizar que mesmo em se reconhecendo uma funo
autnoma para a proibio de retrocesso, especialmente na seara dos direitos sociais,
tal autonomia sempre ser parcial e relativa. Com efeito, se verdade que a noo de
proibio de retrocesso no se confunde com a de segurana jurdica e suas respectivas manifestaes (com destaque para os direitos adquiridos e a proteo confiana),
o que sempre fizemos questo de sublinhar,21 tambm resulta evidente que se registra, conforme j lembrado, uma incensurvel conexo entre ambas as figuras (proibio de retrocesso e segurana jurdica), assim como incontornvel o liame entre a
proibio de retrocesso e outros princpios e institutos jurdico-constitucionais, com
20
21
540
Cf., em especial, se pode inferir da maior parte das contribuies sobre o tema, versando sobre a experincia de diversos pases, alm da perspectiva internacional, que integram a excelente e atualizada coletnea
coordenada e organizada por Christian Courtis, N un paso atrs. La prohibicin de regresividad en matria de derechos sociales, Buenos Aires, 2006 (com destaque para os relatrios da Argentina, Colmbia e
Per), assim como, mais recentemente, com destaque igualmente para o caso colombiano, Rodrigo
Uprimny e Diana Guarnizo, Es posible una dogmtica adecuada sobre la prohibicin de regresividad? Um
enfoque desde la jurisprudencia constitucional colombiana, in: Revista Direitos Fundamentais & Justia n
3, 2008, Porto Alegre: HS Editora, p. 37 e ss.
Confira-se o nosso A Eficcia dos Direitos Fundamentais, op. cit., p. 436 e ss.

destaque para o da proporcionalidade e razoabilidade, assim como com a prpria dignidade da pessoa humana.
Desenvolvendo um pouco mais o ponto, preciso reconhecer que embora a proibio de retrocesso, segurana jurdica (incluindo a proteo da confiana, os direitos
adquiridos e as expectativas de direitos) e dignidade da pessoa humana no se confundem, de tal sorte que o princpio da proibio de retrocesso poder assumir algum
contorno autnomo, no se poder afirmar que tal autonomia implica uma aplicao
isolada e sem qualquer relao com outros institutos, como, de resto, demonstram
absolutamente todos os exemplos encontrados na doutrina e jurisprudncia. Assim,
como princpio implcito que j que no foi expressamente consagrada com este
rtulo nas constituies latino-americanas em vigor no momento a proibio de
retrocesso se encontra referida ao sistema constitucional como um todo, incluindo
(mediante referncia noo de um bloco de constitucionalidade em sentido amplo)
o sistema internacional de proteo dos direitos humanos, como bem atesta o dever
de progressividade na promoo dos direitos sociais e a correlata proibio de regressividade.22 Alis, precisamente a abertura das constituies latino-americanas (ainda
que varivel em sua intensidade) ao sistema internacional de reconhecimento e tutela dos direitos humanos, que permite, juntamente com a ampla positivao de direitos sociais, identificar na proibio de retrocesso (regressividade) um elemento
comum ao direito constitucional latino-americano.
Resulta perceptvel, portanto, que a proibio de retrocesso atua como baliza
para a impugnao de medidas que impliquem supresso ou restrio de direitos
sociais e que possam ser compreendidas como efetiva violao de tais direitos, os
quais, por sua vez, tambm no dispem de uma autonomia absoluta no sistema constitucional, sendo, em boa parte e em nveis diferenciados, concretizaes da prpria
dignidade da pessoa humana. Assim, na sua aplicao concreta, isto , na aferio da
existncia, ou no, de uma violao da proibio de retrocesso, no se poderiam
como, de resto, tem evidenciado toda a produo jurisprudencial sobre o tema - dispensar critrios adicionais, como o caso da proteo da confiana (a depender da
situao, claro), da dignidade da pessoa humana e do correlato mnimo existencial,
do ncleo essencial dos direitos fundamentais sociais, da proporcionalidade, apenas
para citar os mais relevantes. Tais princpios e categorias, por sua vez, tm sido igualmente objeto de reconhecimento crescente e cada vez mais expressivo no mbito do
que se poderia designar de um direito constitucional comum latino-americano, seguramente no apenas no mbito de suas relaes com a proibio de retrocesso tematizada neste ensaio.
22
Sobre o tpico, na perspectiva internacional e do direito constitucional comparado, v. em especial,

Christian Courtis, La prohibicin de regresividad en matria de derechos sociales: apuntes introductorios,
in: Christian Courtis (Comp.), N un paso atrs, op. cit., p. 3 e ss. Analisando detidamente o problema na
perspectiva do direito internacional pblico, v. Magdalena Seplveda, The Nature of Obligations under the
International Covenant on Economic, Social and Cultural RIghts, Antwerp: Intersentia, 2003.
541
Por outro lado, preciso admitir que a prpria segurana jurdica e os institutos
que lhe so inerentes, com destaque aqui para o direito adquirido, exigem uma compreenso que dialogue com as peculiaridades dos direitos sociais, inclusive no que diz
com a prpria proibio de retrocesso, abandonando-se uma perspectiva individualista
e privilegiando-se, sem prejuzo da tutela dos direitos individuais, uma exegese afinada
com a noo de justia social, razo pela qual, h quem sustente a necessidade de se
reconhecer um direito adquirido social,23 aspecto que, todavia, aqui no temos condies de aprofundar, mas que guarda relao com desenvolvimentos similares, como foi
o caso, na Alemanha, da releitura e ampliao do mbito de proteo da garantia da propriedade, no sentido de abranger algumas modalidades de direitos subjetivos pblicos a
prestaes na esfera da seguridade social, justamente com o intuito de atribuir a tais
posies jurdicas uma proteo jurdico-constitucional contra eventuais retrocessos.24
Neste mesmo contexto, afirmar que a proibio de retrocesso encontra fundamento tambm (embora jamais exclusivamente) na segurana jurdica e na dignidade
da pessoa humana, com as quais, embora guarde relao, no se confunde, tambm
no implica reconhecer proibio de retrocesso carter meramente instrumental.
Com efeito, alm da circunstncia de que a proibio de retrocesso no protege apenas a dignidade da pessoa humana e o mnimo existencial, o que se afirma que a prpria noo de segurana jurdica, no mbito de uma constituio que consagra direitos sociais, no pode ficar reduzida s tradicionais figuras da tutela dos direitos adquiridos ou da irretroatividade de certas medidas do poder pblico, exigindo, portanto,
uma aplicao em sintonia com a plena tutela e promoo dos direitos fundamentais
em geral, incluindo os direitos sociais. O reconhecimento de uma proibio de retrocesso como princpio-garantia jurdico (seja qual for o rtulo utilizado), se revela, portanto, como necessrio, pois parte das medidas que resultam em supresso e diminuio de direitos sociais ocorre sem que ocorra uma alterao do texto constitucional,
sem que se verifique a violao de direitos adquiridos ou mesmo sem que se trate de
medidas tipicamente retroativas.
Dando seqncia tentativa de definir os contornos da proibio de retrocesso,
preciso lembrar aqui da hiptese talvez a mais comum em se considerando as referncias feitas na doutrina e jurisprudncia da concretizao pelo legislador infraconstitucional do contedo e da proteo dos direitos sociais, especialmente (mas no
exclusivamente) na sua dimenso positiva, o que nos remete diretamente noo de
que o contedo essencial dos direitos sociais dever ser interpretado (tambm!) no
23
24
542
Cf. Marcos Orione Gonalves Correia, Direito Adquirido Social, in: rica Paula Barcha Correia e Marcos
Orione Gonalves Correia, Curso de Direito da Seguridade Social, 4 ed., So Paulo: Saraiva, 2008, p. 01 e ss.
Para maior desenvolvimento, v., de nossa autoria, O Estado Social de Direito, a Proibio de Retrocesso e
a Garantia Fundamental da Propriedade, in: Revista da Faculdade de Direito da UFRGS, n 17, Porto
Alegre, 1999, p. 111 e ss., trabalho no qual, contudo, centramos a nossa ateno na apresentao da soluo germnica, com algumas consideraes juscomparativas, inclusive apontando para a inadequao (pelo
menos em termos gerais) do modelo alemo ao sistema constitucional brasileiro.

sentido dos elementos nucleares do nvel prestacional legislativamente definido, o

que, por sua vez, desemboca inevitavelmente no j anunciado problema da proibio
de um retrocesso social. Em suma, a questo central que se coloca neste contexto especfico da proibio de retrocesso a de saber, se e at que ponto pode o legislador
infraconstitucional (assim como os demais rgos estatais, quando for o caso), voltar
atrs no que diz com a concretizao dos direitos fundamentais sociais, assim como
dos objetivos estabelecidos pelas constituies em matria de promoo da justia
social, designadamente no mbito das normas impositivas de programas, fins e tarefas
na esfera social, ainda que no o faa com efeitos retroativos e que no esteja em causa
uma alterao do texto constitucional.
Desde logo, vista do que foi colocado, nos parece dispensar maiores consideraes o quanto medidas tomadas com efeitos prospectivos podem representar um grave
retrocesso, no apenas (embora tambm) sob a tica dos direitos de cada pessoa considerada na sua individualidade, quanto para a ordem jurdica e social como um todo.
Alm disso, percebe-se nitidamente a complexidade da temtica, especialmente no
mbito daquilo que pode ser designado como constituindo uma eficcia protetiva
dos direitos fundamentais. Portanto, mais uma vez vale repisar que estamos diante de
um fenmeno, que, compreendido em sentido amplo, feio, por exemplo, da proposta de acordo com a qual se trata de um problema de limites dos limites prprio de
todos os direitos fundamentais, no se manifesta apenas na seara dos direitos fundamentais sociais, pelo menos se tomados em sentido estrito, como direitos a prestaes
sociais.25 Assim, por exemplo, dentre as diversas possibilidades que envolvem uma
noo abrangente de proibio de retrocesso, designadamente em face das peculiaridades do direito ambiental, possvel, como bem aponta Carlos Alberto Molinaro,
falar de um princpio de vedao da retrogradao, j que o direito ambiental cuida
justamente da proteo e promoo dos bens ambientais, especialmente no sentido de
impedir a degradao do meio ambiente, o que corresponde, por sua vez, a uma perspectiva evolucionista (e no involucionista) da vida.26
Verifica-se, portanto, que insistir no fato de que a blindagem dos direitos fundamentais contra medidas retrocessivas (ou regressivas, se preferirmos) seja um privilgio dos direitos sociais, como se apenas nesta esfera se colocasse o problema (por
mais que haja peculiaridades a serem consideradas e que justificam o reconhecimento de uma proibio de retrocesso social), significaria, ao fim e ao cabo, ou a excluso
dos demais direitos fundamentais de tal proteo (como se aqui a proteo com base
na segurana jurdica fosse suficiente), ou a constatao evidentemente equivocada
de que o sistema de limitaes s restries de direitos, designadamente a propor25
26
Neste sentido, v. tambm Luis Fernando Calil de Freitas, Direitos Fundamentais: limites e restries, Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 216.
Cf. Carlos Alberto Molinaro, Direito Ambiental. Proibio de Retrocesso, Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2007, especialmente p. 91 e ss.
543
cionalidade e a garantia do ncleo essencial, apenas para citar os mais importantes,

nada teria a ver com a proibio de retrocesso em matria de direitos sociais.
Sem que se pretenda, todavia, avanar no debate sobre o quo autnoma (ou
no) a garantia constitucional contra um retrocesso em relao a outros institutos jurdico-constitucionais, partiremos aqui do pressuposto de que o principio da proibio
de retrocesso, em dilogo permanente com outros princpios e regras, tem assumido
uma posio de destaque, seja na esfera constitucional, seja na esfera do direito internacional dos direitos humanos, como importante ferramenta contra uma evoluo
regressiva (retrocessiva) em matria de direitos sociais, econmicos, culturais e
ambientais. Alis, apenas para que fique consignado, a possibilidade de se controlar
medidas de cunho regressivo com base numa proibio jurdica de retrocesso pressupe avaliao sempre em carter relacional, pois um retrocesso (no sentido de uma
supresso, diminuio, um voltar atrs, um regresso) somente se pode dar em relao
a um estado anterior, que sirva de referncia para tal avaliao. De outra parte, enfatizando a nossa opo (sumariamente justificada acima) pelo termo proibio de retrocesso, renunciamos pretenso de aprofundar a querela em torno da terminologia
mais apropriada, especialmente no que diz com a possibilidade de atribuio de um
contedo e significado distintos aos demais rtulos convencionais, no caso, proibio
de regressividade, proibio de evoluo reacionria, princpio da no-reversibilidade, ou mesmo outros que possam ser utilizados. Tais expresses, para efeitos deste trabalho, sero tidas como equivalentes proibio de retrocesso, no apenas pelo fato
de a considerarmos a expresso mais apropriada, mas tambm em funo da necessidade de um acordo semntico.
3.2. Elementos para a fundamentao de uma proibio de retrocesso no

direito constitucional latino-americano
De partida, aderindo ao justificado ceticismo em relao importao acrtica e
muitas vezes inadequada de institutos oriundos de outras experincias jurdicas,27
convm sublinhar que, ao mesmo tempo em que a discusso em torno da reduo (e
at mesmo do desmonte) do Estado social de Direito e dos direitos sociais que lhe so
inerentes apresenta propores mundiais, no h como desconsiderar que as dimenses da crise e as respostas reclamadas em cada Estado individualmente considerado
so inexoravelmente diversas, ainda que se possam constatar pontos comuns.
Diferenciadas so, por outro lado, as solues encontradas por cada ordem jurdica
para enfrentar o problema, diferenas que no se limitam esfera da natureza dos instrumentos, mas que, de modo especial, abrangem a intensidade da proteo outorga27
544
Cf., especialmente na seara dos direitos sociais, bem destaca Andreas Krell, Direitos Sociais e Controle
Judicial no Brasil e na Alemanha: os (Des) caminhos de um Direito Constitucional Comparado, Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002, p. 42.

da por queles aos sistemas de seguridade social, o que, evidncia, no poder deixar de ser considerado nas linhas que se seguem. Assim, tambm a temtica da proibio de retrocesso reclama um tratamento constitucionalmente adequado e, portanto, nos termos da lio de Peter Hberle, tambm exige uma interpretao contextualizada, referida realidade (kontextbezogene Auslegung).28
Tal enfoque diferenciado e contextualizado assume feies ainda mais emergenciais quando nos damos conta que as constituies latino-americanas inserem-se
num ambiente significativamente diverso, por exemplo, do experimentado pelo constitucionalismo europeu. Com efeito, alm de as constituies terem, em boa parte e de
modo diferenciado entre si, um carter marcadamente compromissrio e dirigente,
importa endossar as palavras de Lenio Streck no sentido de que as promessas da
modernidade sequer foram minimamente cumpridas para a maioria dos habitantes da
Amrica Latina, de tal sorte que a concepo de um Estado Constitucional, que merea a qualificao de um autntico Estado Democrtico (e social) de Direito, compreendido como Estado da justia material e que assegura uma igualdade de oportunidades
no passa, no mais das vezes, de um simulacro.29 J por tais razes, verifica-se que se
a discusso em torno da proibio de retrocesso na esfera dos direitos sociais constitui
tarefa permanente, pelas mesmas razes resulta evidente que para as populaes e
para o direito constitucional latino-americano, o problema maior ainda o de dar
cumprimento eficiente e eficaz ao dever de progressiva concretizao dos objetivos
sociais e dos direitos sociais constitucionalmente reconhecidos e assegurados, o que
no afasta a necessidade de se levar (muito) a srio a proibio de retrocesso, naquilo
onde mesmo o pouco que foi alcanado possa estar em risco. Pelo contrrio, onde a
28
29
Cf. Peter Hberle, Neue Horizonte und Herausforderungen des Konstitutionalismus, in: EuGRZ 2006, p. 535
Neste contexto insere-se a (entre ns) clebre discusso a respeito da sobrevivncia do constitucionalismo dirigente, tal qual sustentado, originariamente, por Jos Joaquim Gomes Canotilho na sua obra
Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, Coimbra: Coimbra Editora, 1982, justamente em funo da reviso crtica levada a efeito pelo prprio Gomes Canotilho em diversos trabalhos mais recentes,
especialmente a contar da dcada de 1990, no que diz com as premissas basilares de sua antiga tese, bastando aqui remeter o leitor ao prefcio redigido para a segunda edio da obra ora citada. No sendo o caso de
adentrar aqui esta controvrsia, o que se verifica que as mudanas no mbito do pensamento do Professor
Gomes Canotilho sem dvida devem ser enquadradas no seu devido contexto, j que nem o texto da
Constituio Portuguesa de 1976 guarda o mesmo perfil revolucionrio e dirigente que lhe foi originariamente atribudo, j que objeto de vrias e relativamente profundas revises, notadamente em face da insero de Portugal na Unio Europia e, portanto, seu enquadramento em uma ordem jurdica supranacional.
Por isso tambm ns embora no de modo necessariamente coincidente com o de outros autores seguimos sustentando que o paradigma da Constituio dirigente ainda cumpre um relevante papel no mbito
do constitucionalismo ptrio e apresenta mesmo hoje (e talvez por isso mesmo) todo um potencial a ser
explorado. A respeito dessa temtica, v., ainda, alm do indispensvel contributo de Lenio Luiz Streck,
Jurisdio Constitucional e Hermenutica, Porto Alegre: Livraria do Advogado, especialmente p. 106 e ss.,
tambm as lies de Gilberto Bercovici, A Problemtica da Constituio Dirigente: algumas consideraes
sobre o caso brasileiro, in: Revista de Informao Legislativa, n 142, Braslia: Senado Federal, abril/junho
de 1999, p. 35-51, assim como a oportuna coletnea organizada por Jacinto Nelson de Miranda Coutinho,
Canotilho e a Constituio Dirigente, Rio de Janeiro: Renovar, 2002, obra que rene aportes de diversos
autores nacionais e retrata uma discusso sobre o tema travada com o prprio Gomes Canotilho.
545
ampla maioria da populao se situa na faixa do assim designado mnimo existencial

ou mesmo aqum deste patamar, maior vigilncia de impe em relao a toda e qualquer medida potencialmente restritiva ou mesmo supressiva de proteo social. O
dever de progressividade e a proibio de retrocesso (de uma evoluo regressiva)
constituem, portanto, dimenses interligadas e que reclamam uma produtiva e dinmica compreenso e aplicao.
Por outro lado, embora se trate de instituto que recebeu ampla acolhida na
comunidade internacional (pelo menos, no mbito dos direitos sociais, econmicos e
culturais), no se pode afirmar que a proibio de retrocesso, especialmente na perspectiva aqui privilegiada, esteja ocupando um lugar de destaque similar nos diversos
ordenamentos jurdicos, visto que no se pode afirmar que represente um amplo consenso no direito comparado. Pelo menos, h que reconhecer que em muitos pases a
proibio de retrocesso tem sido aplicada ou com outro rtulo ou mediante recurso a
outras figuras jurdicas, embora cumprindo a funo de garantia contra uma supresso e mesmo reduo, a depender das circunstncias, de conquistas na esfera dos direitos sociais. Assim, convm que se avance na identificao dos principais argumentos
que sustentam, no plano da dogmtica jurdico-constitucional, o reconhecimento de
uma proibio de retrocesso em matria de direitos sociais, no sentido de uma categoria que seja, em termos gerais, comum ao ambiente constitucional latino-americano.
Como ponto de partida, possvel recolher a lio de Lus Roberto Barroso, que,
aderindo evoluo doutrinria precedente, pelo menos no que diz com a literatura
luso-brasileira, bem averba que, por este princpio, que no expresso, mas decorre
do sistema jurdico-constitucional, entende-se que se uma lei, ao regulamentar um
mandamento constitucional, instituir determinado direito, ele se incorpora ao patrimnio jurdico da cidadania e no pode ser absolutamente suprimido.30 Embora tal
fundamentao seja insuficiente para dar conta da complexidade da proibio de
retrocesso, ela demonstra que a noo de proibio de retrocesso segue, como j frisado acima, sendo vinculada noo de um direito subjetivo negativo, no sentido de que
possvel impugnar judicialmente toda e qualquer medida que se encontre em conflito com o teor da Constituio (inclusive com os objetivos estabelecidos nas normas
de cunho programtico), bem como rechaar medidas legislativas que venham, pura
e simplesmente, subtrair supervenientemente a uma norma constitucional o grau de
concretizao anterior que lhe foi outorgado pelo legislador.31 Em suma, colacionan30
31
546
Cfr. Lus Roberto Barroso, O Direito Constitucional e a Efetividade de suas normas, 5 ed., Rio de Janeiro:
Renovar, 2001, p. 158.
Neste sentido, aponta-se, entre outros, alm do j referido entendimento de Lus Roberto Barroso, a lio
j clssica (mantida em edies mais recentes de sua obra) de Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, op. cit., p. 147 e 156 e ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, vol. IV,
op. cit., p. 397-99, Lenio Luiz Streck, Hermenutica Jurdica e (m) crise, op. cit., p. 31 e ss., assim como,
Ana Paula de Barcellos, A eficcia dos princpios constitucionais..., op. cit., p. 68 e ss., que sustenta tratarse de um desdobramento de uma eficcia negativa dos princpios constitucionais. Jos Vicente dos S.
Mendona, Vedao do Retrocesso..., op. cit., p. 218 e ss., muito embora sinalando que no se trata de uma
questo apenas atrelada eficcia negativa das normas constitucionais.

do, para este efeito, a lio de Gomes Canotilho e Vital Moreira, as normas constitucionais que reconhecem direitos sociais de carter positivo implicam uma proibio
de retrocesso, j que uma vez dada satisfao ao direito, este se transforma, nessa
medida, em direito negativo, ou direito de defesa, isto , num direito a que o Estado
se abstenha de atentar contra ele.32
De acordo com tal linha de entendimento, no possvel, portanto, admitir-se
uma ausncia de vinculao do legislador (assim como dos rgos estatais em geral) s
normas de direitos sociais, assim como, ainda que em medida diferenciada, s normas
constitucionais impositivas de fins e tarefas em matria de justia social, pois, se assim
fosse, estar-se-ia chancelando uma fraude Constituio, pois o legislador que ao
legislar em matria de proteo social apenas est a cumprir um mandamento do
Constituinte poderia pura e simplesmente desfazer o que fez no estrito cumprimento da Constituio. Valendo-nos aqui da lio de Jorge Miranda (que, todavia, admite
uma proibio apenas relativa de retrocesso), o legislador no pode simplesmente eliminar as normas (legais) que concretizam os direitos sociais, pois isto equivaleria a
subtrair s normas constitucionais a sua eficcia jurdica, j que o cumprimento de um
comando constitucional acaba por converter-se em uma proibio de destruir a situao instaurada pelo legislador.33 Em outras palavras, mesmo tendo em conta que o
espao de prognose e deciso legislativo seja varivel, ainda mais no marco dos direitos sociais e das polticas pblicas para a sua realizao,34 no se pode admitir que em
nome da liberdade de conformao do legislador o valor jurdico dos direitos sociais,
assim como a sua prpria fundamentalidade, acabem sendo esvaziados.35 Tudo somado, constata-se que tambm a problemtica da proibio de retrocesso acaba guardando forte relao com o tema da liberdade de conformao do legislador (em outras
palavras, da margem de ao legislativa) e as possibilidades e limites de seu controle,
em especial por parte da assim chamada jurisdio constitucional, no marco do Estado
Democrtico de Direito.
A partir desta perspectiva e renunciando desde logo ao esgotamento e aprofundamento individualizado de todo o leque de razes passveis de serem referidas, verifica-se que, numa perspectiva jurdico-constitucional que pode ser considerada como
sendo substancialmente comum s diversas constituies latino-americanas, o princpio da proibio de retrocesso social decorre como j sinalizado de modo implcito do sistema constitucional,36 designadamente dos seguintes princpios e argumentos
32
33
34
35
36
Cfr. Jos Joaquim Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituio, Coimbra: Coimbra
Editora, 1991, p. 131.
Cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, vol. IV, Coimbra: Coimbra Editora, 2000, p. 397 e ss.
Cf. Cristina Queiroz, Direitos Fundamentais Sociais, Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 75.
Desenvolvendo o tpico no mbito da proibio de retrocesso, v., da mesma autora, O Princpio da No
Reversibilidade dos Direitos Fundamentais Sociais, Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 83 e ss., cuidando
da vinculao do legislador aos direitos sociais.
Cf. Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais: Trunfos contra a maioria, op. cit., p. 190.
Neste sentido tambm Felipe Derbli, O Pricpio da Proibio de Retrocesso Social..., op. cit., p. 199 e ss.,
igualmente adotando a concepo de que se cuida de um princpio implcito e bem desenvolvendo o ponto.
547
de matriz jurdico-constitucional, o que no vale dizer (insista-se!) que a proibio de

retrocesso se confunda com tais institutos ou mesmo que deles decorra exclusivamente, ainda mais quando considerados de modo isolado.
a) Dos princpios do Estado Democrtico e Social de Direito, em suma, daquilo que hoje corresponde ao modelo do Estado Constitucional, que exige a
promoo e manuteno de um patamar mnimo tanto em termos de proteo social quanto em termos de segurana jurdica, o que necessariamente, dentre outros aspectos, abrange a garantia de um mnimo existencial,
assim como a proteo contra medidas retroativa, e, pelo menos em certa
medida, contra atos de cunho retrocessivo ainda que de efeitos prospectivos - de um modo geral;
b) Do princpio da dignidade da pessoa humana que, exigindo a satisfao
por meio de prestaes positivas (e, portanto, de direitos fundamentais
sociais) de uma existncia condigna para todos, tem como efeito, na sua
perspectiva negativa, a inviabilidade de medidas que fiquem aqum deste
patamar;37 Embora o contedo em dignidade da pessoa humana dos direitos fundamentais no possa, ainda mais no caso de constituies analticas
e muito prdigas em direitos, ser pura e simplesmente equiparada ao contedo essencial dos direitos fundamentais, certo que tanto a dignidade da
pessoa humana quanto o ncleo essencial operam como limites dos limites
aos direitos fundamentais, blindando tais contedos (dignidade e/ou ncleo
essencial) em face de medidas restritivas, o que se aplica, em termos gerais,
tanto aos direitos sociais quanto aos demais direitos fundamentais;
c) Do dever de assegurar a mxima eficcia e efetividade s normas definidoras
de direitos fundamentais, que necessariamente abrange tambm a maximizao da proteo dos direitos fundamentais, exigindo um sistema de tutela
isento de lacunas; Alis, neste sentido convm colacionar a lio de Peter
Hberle, ao sustentar a necessidade de se ter sempre presente a mxima do
desenvolvimento de uma eficcia protetiva dos direitos fundamentais.38
d) O princpio da proteo da confiana, na condio de elemento nuclear do
Estado de Direito (j em funo de sua ntima conexo com a prpria segurana jurdica) impe aos rgos estatais inclusive (mas no exclusivamente) como exigncia da boa-f nas relaes com os particulares o respeito
pela confiana depositada pelos indivduos em relao a um determinado
nvel de estabilidade e continuidade da ordem jurdica objetiva, assim como
37
38
548
Aderindo a tal entendimento e enfatizando a relao entre o princpio da dignidade da pessoa humana e o
da proibio de retrocesso social, v., mais recentemente, Dayse Coelho de Almeida, A fundamentalidade
dos direitos sociais e o princpio da proibio de retrocesso, in: Incluso Social, vol. 2, n. 1, out. 2006/mar.
2007, p. 118-124.
Cf. Peter Hberle, Nueve ensayos constitucionales y una leccin jubilar, Lima: Palestra Editores, 2004, p.
95 e ss.

f)
39
40
41
dos direitos subjetivos atribudos s pessoas. A proteo da confiana, portanto, atua menos no sentido de um fundamento propriamente dito da proibio de retrocesso do que como critrio auxiliar para sua adequada aplicao. Com efeito, parece evidente que os rgos estatais, inclusive (mas no
s!) por fora da segurana jurdica e da proteo confiana, encontram-se
vinculados no apenas s imposies constitucionais no mbito da sua concretizao no plano infraconstitucional, mas devem observar certo grau de
vinculao em relao aos prprios atos j praticados.39 Tal obrigao, por
sua vez, alcana tanto o legislador, quando os atos da administrao e, em
certa medida, os rgos jurisdicionais, aspecto que, todavia, carece de maior
desenvolvimento do que o permitido pelos limites do presente estudo;
Alm do exposto, constata-se que negar reconhecimento ao princpio da
proibio de retrocesso significaria, em ltima anlise, admitir que os
rgos legislativos (assim como o poder pblico de modo geral), a despeito
de estarem inquestionavelmente vinculados aos direitos fundamentais e s
normas constitucionais em geral, dispem do poder de tomar livremente
suas decises mesmo em flagrante desrespeito vontade expressa do
Constituinte.40 Com efeito, como bem lembra Lus Roberto Barroso,
mediante o reconhecimento de uma proibio de retrocesso, est a se impedir a frustrao da efetividade constitucional, j que, na hiptese de o legislador revogar o ato que deu concretude a uma norma programtica ou tornou vivel o exerccio de um direito, estaria acarretando um retorno
situao de omisso (inconstitucional, como poderamos acrescentar) anterior.41 Precisamente neste contexto, insere-se tambm a argumentao
deduzida pelos votos condutores (especialmente do ento Conselheiro Vital
Cfr., dentre outros, Harmut Maurer,Kontinuittsgewhr und Vertrauensschutz, in: Josef Isensee/Paul
Kirchhof (Org.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. III, p. 244 e ss., no obstante o autor assim como a doutrina e jurisprudncia em geral sejam bastante restritivos no que diz com
a admisso de uma auto-vinculao do legislador, temtica que aqui no iremos desenvolver mas que tem
sido objeto de uma certa discusso na Alemanha, sob a rubrica de uma vinculao sistmica do legislador,
desenvolvida essencialmente luz do princpio da igualdade. Neste sentido, v., entre outros, Uwe Kischel,
Systembindung des Gesetzgebers und Gleichheitssatz, in: Archiv des ffentlichen Rechts, vol. 124, 1999,
p. 174-211. Entre ns, confira-se, sobre a proteo da confiana no Direito Pblico, o paradigmtico contributo de Almiro do Couto e Silva, O princpio da segurana jurdica (proteo confiana) no Direito
Pblico brasileiro e o direito da administrao pblica de anular os seus prprios atos administrativos: o
prazo decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da Unio (Lei n 9.784/99), in: Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n 237, jul./set. 2004; Mais recentemente, v. Tambm a monografia
de Rafael Maffini, Princpio da Proteo Substancial da Confiana no Direito Administrativo Brasileiro,
Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2006.
Tal ponto de vista apenas poderia ser sustentado, em tese, em se partindo da premissa de que os direitos
sociais no podem (mesmo no que diz com seu contedo essencial) ser definidos em nvel constitucional, a
exemplo do que parece propor Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei..., op. cit., p. 383-4, o que contraria at mesmo a lgica do sistema jurdico-constitucional, notadamente no que diz com a funo concretizadora exercida pelo legislador e demais rgos estatais.
Cfr. Lus Roberto Barroso, O direito constitucional e a efetividade de suas normas, op. cit., p. 158-9.
549
g)
42
43
550
Moreira) do conhecido leading case do Tribunal Constitucional de

Portugal, versando sobre o Servio Nacional de Sade, sustentando que as
tarefas constitucionais impostas ao Estado em sede de direitos fundamentais no sentido de criar certas instituies ou servios no o obrigam apenas
a cri-los, obrigam tambm a no aboli-los uma vez criados, aduzindo que
aps ter emanado uma lei requerida pela Constituio para realizar um
direito fundamental, interdito ao legislador revogar esta lei, repondo o
estado de coisas anterior. Da se extrai, na linha de pensamento do autor,
que as instituies, servios ou institutos jurdicos, uma vez criados pela lei
ou por ato da administrao pblica, com o intuito de concretizar a proteo e promoo de direito fundamental ou finalidade constitucional, passam a ter a sua existncia constitucionalmente garantida, de tal sorte que
uma nova lei pode vir a alter-los ou reform-los nos limites constitucionalmente admitidos, mas no pode pura e simplesmente revog-los.
Os argumentos esgrimidos restam enrobustecidos por um importante fundamento adicional extrado do direito internacional, notadamente no plano dos
direitos econmicos sociais e culturais. Com efeito, de acordo com arguta
observao de Victor Abramovich e Christian Courtis,42 sustentando que o sistema de proteo internacional impe a progressiva concretizao da proteo
social por parte dos Estados, encontra-se implicitamente vedado o retrocesso
em relao aos direitos sociais j concretizados. Neste plano, alis, percebe-se
que a proibio de retrocesso (regressividade) atua como relevante ponto de
encontro entre o direito constitucional dos estados e o direito internacional dos
direitos humanos, operando, alm disso, como elemento que impulsiona precisamente no apenas a formao, neste particular, de um direito constitucional
interno (estatal) comum na esfera regional (no caso que nos interessa de perto,
da Amrica Latina), mas tambm de um direito constitucional internacional.
Como j referido, a adeso por parte dos estados latino-americanos ao Pacto
Internacional de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais e ao Protocolo de San
Salvador por si s j implica um comprometimento jurdico-constitucional com
o dever de progressiva realizao de tais direitos e, por via de conseqncia,
com a correlata proibio de regressividade.43
Cf. Victor Abramovich e Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid: Trotta,
2002, p. 92 e ss. Aprofundando o tema, com destaque para o direito internacional e comparado, v., ainda,
Christian Courtis, La prohibicin de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios,
in: Christian Courtis (Ed), Ni un paso atrs, op. cit., p. 03-52., alm dos demais ensaios constantes da coletnea, destacando-se os trabalhos de Julieta Rossi (p. 79-116) e Magdalena Sepulveda (P. 117-152), ambos
versando sobre a jurisprudncia do Comit de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais, e de Magdalena
Seplveda, portanto, com especial ateno para a perspectiva internacional.
Em especial, v. a relao da noo de regressividade com a interpretao da noo de progressividade adotada pela Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos, no mbito das normas para a confeco dos informes peridicos previstos no artigo 19 do Protocolo de San Salvador. Sobre o tema, v., por todos,

Se em favor do reconhecimento de uma proibio de retrocesso em matria de

direitos fundamentais sociais podem ser para alm da controvrsia sobre a terminologia - colacionados fortes argumentos de matriz jurdico-constitucional, tambm
verdade que h, ainda, considervel espao para controvrsia em torno da amplitude
da proteo outorgada pelo princpio da proibio de retrocesso social no direito comparado. Este, contudo, o tema do prximo segmento.
IV. Alguns Parmetros para Aferio do Alcance do Princpio

da Proibio de Retrocesso em Matria de Direitos Sociais,
com Destaque para a Evoluo Doutrinria e Jurisprudencial
Latino-Americana
Se parece correto apontar a existncia de considervel aceitao, pelo menos no
Brasil e em alguns outros pases latino-americanos, assim como, de modo geral, na
esfera do direito internacional, quanto necessidade de uma proteo jurdica contra
o retrocesso em matria de realizao dos direitos sociais e das imposies constitucionais na esfera da justia social, igualmente certo que tal consenso (como j foi
lembrado) abrange o reconhecimento de que tal proteo no pode assumir um carter absoluto, notadamente no que diz com a concretizao dos direitos sociais a prestaes. Para alm desse consenso (no sentido de que existe uma proibio relativa de
retrocesso em matria de direitos sociais), constata-se intensa discusso em torno da
amplitude da proteo contra o retrocesso, sendo significativas as diferenas de entendimento registradas no mbito doutrinrio e jurisprudencial, mas tambm na seara
das solues adotadas pelo direito positivo de cada ordem jurdica individualmente
considerada. Assim, ilustrando as principais tendncias no que diz com o reconhecimento de um valor jurdico proibio de retrocesso, pode-se partilhar do entendimento de que entre uma negativa total da eficcia jurdica do princpio da proibio
de retrocesso (que, ao fim e ao cabo, teria a funo de mera diretriz para os agentes
polticos) e o outro extremo, o que propugna uma vedao categrica de toda e qualquer ajuste em termos de direitos sociais, tambm aqui o melhor caminho o do meio,
ou seja, o que implica uma tutela efetiva, mas no cega e descontextualizada dos direitos fundamentais sociais.44
Que o reconhecimento de uma proibio de retrocesso no pode resultar na
transformao do legislador em rgo de mera execuo das decises constitucionais e
44
Christian Courtis, in: Ni un paso atrs, op. cit., p. 3-8, apresentando as diversas facetas da noo de regressividade, bem como p. 11-17, onde apresenta a compreenso da noo de proibio de regressividade no sistema americano de tutela dos direitos sociais.
Neste sentido, v. Rodrigo Uprimny e Diana Guarnizo, Es posible uma dogmtica adecuada sobre la prohibicin de regresividad? Un enfoque desde la jurisprudencia constitucional colombiana, in: Direitos
Fundamentais & Justia, Ano 2 Nr. 3 Abr./Jun. 2008, especialmente p. 40 e ss.
551
nem assegurar (caso compreendida como absoluta vedao de qualquer alterao ou

ajuste) aos direitos fundamentais sociais a prestaes legislativamente concretizados
uma eficcia mais reforada do que a atribuda aos direitos de defesa em geral, j que
estes podem ser restringidos pelo legislador, desde que preservado seu ncleo essencial,
j foi objeto de referncia na doutrina.45 Posta a questo em outros termos, a aplicao
de uma proibio de retrocesso por si s no veda uma diminuio dos nveis de proteo e promoo de direitos sociais, especialmente na perspectiva subjetiva, para assegurar outros interesses pblicos urgentes e relevantes, pois do contrrio poderia levar
a uma proteo maior dos direitos sociais em relao aos direitos civis e polticos.46 Em
sntese, se uma posio preferencial das liberdades h de ser afastada, pelo menos no
sentido de um carter secundrio dos direitos sociais, no Estado Democrtico de
Direito tambm no se poderia justificar uma posio preferencial dos direitos sociais,
tema que, evidncia, merece maior reflexo do que aqui se pode oferecer.
Alis, bastaria esta linha argumentativa para reconhecer que no se pode encarar a proibio de retrocesso como tendo a natureza de uma regra de cunho absoluto,47 seja pelo fato, j apontado, de que a atividade legislativa no pode ser reduzida
funo de execuo pura e simples da Constituio, seja pelo fato de que esta soluo
radical, caso tida como aceitvel, acabaria por conduzir a uma espcie de transmutao das normas infraconstitucionais em direito constitucional, alm de inviabilizar o
prprio desenvolvimento deste.48 Alm disso, resulta evidente que a admisso de uma
vedao absoluta de retrocesso especialmente no sentido estrito aqui versado inexoravelmente resultaria na procedncia das crticas formuladas pelos seus adversrios.
Resta, contudo, avaliar o mais difcil, qual seja, o como deve ocorrer o controle
da limitao da aplicao da proibio de retrocesso. Nesta perspectiva, importa destacar a orientao doutrinria e jurisprudencial, de acordo com a qual qualquer reduo do alcance de um direito social dever, pelo menos prima facie, ser considerada
como constituindo uma violao do dever de progressiva realizao dos direitos
sociais e, portanto, tida como ofensa proibio de retrocesso, de tal sorte que a restrio do contedo protegido de um direito social apenas se revela constitucionalmente legtima quando cuidadosamente avaliada pelo rgo estatal (no mais das vezes, o
legislador) que a promove e que se revela como razovel e proporcional, sendo mesmo
necessria para alcanar propsitos constitucionais relevantes ou at cogentes.49 Tal
45
46
47
48
49
552
Cf. Jos Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais..., op. cit., p. 391 e ss.
Cfr. Andreas Krell, Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha..., op. cit., p. 40.
Neste sentido, v. tambm, a reflexo de Patrcia do Couto Villela Abbud Martins, A proibio do retrocesso social como fenmeno jurdico, in: Emerson Garcia, (Coord), A Efetividade dos Direitos Sociais, Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 408 e ss.
Neste sentido v. tambm Joo Caupers, Os Direitos Fundamentais dos Trabalhadores e a Constituio,
Coimbra: Almedina, 1985, p. 44, que, apesar de favorvel proibio de retrocesso social, considera que a
proteo dos sistemas prestacionais existentes no pode ser maior do que a concedida aos direitos de liberdade (direitos de defesa).
Cf., por todos, Rodrigo Uprimny e Diana Guarnizo, in: Direitos Fundamentais & Justia, op. cit., p. 44 e ss.

orientao, como se percebe sem esforo, guarda relao com a dogmtica de h muito
praticada no plano do controle das restries dos direitos fundamentais em geral, visto
que condiciona a liberdade de conformao do legislador e a discricionariedade administrativa aos critrios da proporcionalidade e razoabilidade, que balizam toda e qualquer restrio de direito fundamental. Neste sentido, verifica-se que (aqui sem maior
preocupao no que diz com a preciso terminolgica) que a proibio de retrocesso
opera como espcie de limite dos limites dos direitos fundamentais sociais. Por outro
lado o que inclusive apontado como uma das principais vantagens desta metdica
de controle das medidas supressivas ou restritivas de direitos sociais preserva-se a
necessria margem de ao e adequao do poder pblico em face dos cmbios sociais
e econmicos e mesmo no que diz com a manuteno do equilbrio e coerncia interna do sistema jurdico-constitucional, alm de se fomentar uma ampla e responsvel
deliberao pblica no sentido de justificar a necessidade dos ajustes no campo dos
direitos sociais.50
Precisamente neste contexto assume relevncia o resgate e valorizao da noo
de um status activus processualis, tal qual cunhada por Peter Hberle,51 visto que a
garantia da participao efetiva dos cidados nos processos de deliberao e deciso
sobre as prioridades a serem atendidas na esfera das polticas pblicas, assim como na
discusso a respeito de eventuais ajustes e mesmo restries, deveria necessariamente
ser considerada tanto no que diz com a implantao, pela via da organizao e procedimento, de mecanismos de participao e controle social, quanto por ocasio da
maior ou menor intensidade do controle jurisdicional dos atos do poder pblico quando em causa uma medida de cunho regressivo.
Embora no se pretenda desenvolver aqui com a necessria profundidade os
aspectos ventilados, vinculados aos critrios da proporcionalidade e razoabilidade e ao
dever de justificao das medidas restritivas, assume-se como correta, pelo menos em
termos gerais, tal linha de entendimento, at mesmo pelo fato de que, em se cuidando de controlar a atuao do poder pblico resultante em restries de direitos fundamentais sociais, no se poderia aqui deixar de operar com os correlatos critrios para
o controle de tais restries, ainda que com a eventualmente necessria adequao ao
regime e peculiaridades dos direitos sociais e do contexto jurdico-constitucional,
social, poltico e econmico.
De outra parte, tambm perceptvel que reduzir a proibio de retrocesso a um
mero controle da razoabilidade e proporcionalidade, assim como de uma adequada justificao das medidas restritivas, poder no ser o suficiente, ainda mais se ao controle
da proporcionalidade no for agregada a noo de que qualquer medida restritiva dever preservar o ncleo (ou contedo essencial) do direito fundamental afetado, o que,
50
51
Sobre o tpico, v. tambm Rodrigo Uprimny e Diana Guarizo , in: Direitos Fundamentais & Justia, op. cit.,
p. 55 e ss., luz de diversos exemplos extrados da rica jurisprudncia constitucional colombiana.
Cf., por todos, Peter Hberle, Grundrechte im Leistungstaat, in: VVDStrL 30, 1972, em especial, p. 86 e ss.
553
por sua vez, guarda relao com a opo, no que diz com os limites aos limites dos direitos fundamentais, entre a teoria externa e a teoria interna, sem prejuzo de outros
aspectos relevantes a serem considerados e que aqui no sero desenvolvidos. precisamente aqui, no que diz com o alcance da proteo assegurada por conta de uma proibio de retrocesso, que a dignidade da pessoa humana e o assim designado mnimo
existencial (assim como a garantia do ncleo essencial dos direitos) podem assumir particular relevncia, tal como tem apontado relevante doutrina e jurisprudncia.
Com efeito, adentrando a problemtica central deste captulo, colaciona-se lio
de Gomes Canotilho, a sustentar que o ncleo essencial dos direitos sociais concretizado pelo legislador encontra-se constitucionalmente garantido contra medidas estatais que, na prtica, resultem na anulao, revogao ou aniquilao pura e simples
desse ncleo essencial, de tal sorte que a liberdade de conformao do legislador e a
inerente auto-reversibilidade encontram limitao no ncleo essencial j realizado.52
O legislador (assim como o poder pblico em geral) no pode, portanto, uma vez concretizado determinado direito social no plano da legislao infraconstitucional,
mesmo com efeitos meramente prospectivos, voltar atrs e, mediante uma supresso
ou mesmo relativizao (no sentido de uma restrio), afetar o ncleo essencial legislativamente concretizado de determinado direito social constitucionalmente assegurado. Assim, em primeira linha o ncleo essencial dos direitos sociais que vincula o
poder pblico no mbito de uma proteo contra o retrocesso e que, portanto, representa aquilo que efetivamente se encontra protegido.53
Muito embora tal concepo possa servir como ponto de partida para a anlise da
problemtica do alcance da proteo contra o retrocesso em matria de direitos sociais,
no nos parece dispensvel algum tipo de aprofundamento, notadamente no que diz
com a vinculao do problema s noes de dignidade da pessoa e da garantia das condies materiais mnimas para uma vida digna, que, por sua vez, guardam relao com
a noo de ncleo essencial dos direitos sociais, embora no se confundam necessariamente. Alm disso, a noo de mnimo existencial, compreendida, por sua vez, como
abrangendo o conjunto de prestaes materiais que asseguram a cada indivduo uma
vida com dignidade, no sentido de uma vida saudvel,54 ou seja, de uma vida que corresponda a padres qualitativos mnimos, nos revela que a dignidade da pessoa atua
como diretriz jurdico-material tanto para a definio do ncleo essencial (embora no
necessariamente em todos os casos e da mesma forma), quanto para a definio do que
constitui a garantia do mnimo existencial, que, na esteira de farta doutrina, abrange
bem mais do que a garantia da mera sobrevivncia fsica, no podendo ser restringido,
portanto, noo de um mnimo vital ou a uma noo estritamente liberal de um mni52
53
54
554
Cfr. Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7 ed., Coimbra: Almedina, 2007, p. 338 e ss.
Neste sentido tambm, Cristina Queiroz, Direitos Fundamentais Sociais, op. cit., p. 81 e ss. e p. 101 e ss.
Sobre o ponto, v. o nosso Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituio Federal
de 1988, 6 ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 63.

mo suficiente para assegurar o exerccio das liberdades fundamentais,55 ainda mais em

se tratando de um ambiente constitucional, como o caso do latino-americano, marcado em termos majoritrios, embora no uniformes por um constitucionalismo
socialmente comprometido, pelo menos no plano formal.
Com efeito, em se partindo do pressuposto que as prestaes estatais bsicas destinadas garantia de uma vida digna para cada pessoa constituem parmetro para a
prpria exigibilidade dos direitos sociais na sua condio de direitos subjetivos a prestaes, que, neste caso, prevalecem, em regra, at mesmo em face de outros princpios
constitucionais (como o caso da reserva do possvel [e da conexa reserva parlamentar em matria oramentria] e da separao dos poderes),56 resulta evidente ainda
mais em se cuidando de uma dimenso negativa (ou defensiva) dos direitos sociais (e
neste sentido no apenas dos direitos a prestaes) que este conjunto de prestaes
bsicas no poder ser suprimido ou reduzido (para aqum do seu contedo em dignidade da pessoa) nem mesmo mediante ressalva dos direitos adquiridos. Com isso
tambm se percebe nitidamente que a proibio de retrocesso no sentido aqui versado representa, em verdade, uma proteo que vai alm da proteo tradicionalmente
imprimida pelas figuras do direito adquirido, da coisa julgada, bem como das demais
vedaes especficas de medidas retroativas.
Por outro lado, independentemente da discusso em torno da maior ou menor
autonomia (se que tal autonomia no sentido de uma autonomia absoluta de fato
existe, dada a evidente conexo da proibio de retrocesso com outras categorias,
como a segurana jurdica e a proporcionalidade, por exemplo) da proibio de retrocesso em relao ao regime jurdico dos limites dos direitos fundamentais, no contexto do qual a proibio de retrocesso atuaria, segundo j se apontou, como limite dos
limites, merece acolhida a j lembrada tese de que uma medida restritiva em matria
de direitos sociais em princpio deve ser encarada com reservas, isto , como uma
medida suspeita e submetida a uma presuno (sempre relativa) de inconstitucionalidade, de tal sorte que sujeita a controle no que concerne sua proporcionalidade ou
mesmo no que diz com a observncia de outras exigncias.57 Dentre tais exigncias,
situa-se precisamente a salvaguarda do ncleo essencial e, de modo especial, do con55
56
57
A respeito da noo de mnimo existencial, remetemos ao indispensvel e pioneiro estudo atualizado e

aprofundado em contribuies mais recentes - de Ricardo Lobo Torres, O Mnimo Existencial e os Direitos
Fundamentais, in: Revista de Direito Administrativo, n 177, 1989, p. 29 e ss., muito embora o autor a
partir de uma profunda anlise especialmente da doutrina norte-americana e germnica esteja aparentemente a se inclinar em prol de uma noo liberal (embora no necessariamente reducionista) de mnimo
existencial, j que bem destaca o papel da dignidade da pessoa na construo do conceito de mnimo existencial. Dentre as contribuies mais recentes, importa referir, alm do nosso A Eficcia dos Direitos
Fundamentais, op. cit., p. 330 e ss., o j citado estudo de Ana Paula de Barcellos, A Eficcia Jurdica dos
Princpios Constitucionais, especialmente p. 247 e ss., assim como Paulo Gilberto Cogo Leivas, Teoria dos
Direitos Fundamentais Sociais, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. Por ltimo, v. Ricardo Lobo
Torres, O Direito ao Mnimo Existencial, Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
Sobre o tema, remetemos ao nosso A Eficcia dos Direitos Fundamentais, especialmente p. 299 e ss.
Cf. tambm Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais: trunfos contra a maioria, op. cit., p. 201.
555
tedo em dignidade humana do direito social objeto de restrio. Assim, se uma medida restritiva de direito social deve passar pelos testes da razoabilidade e da proporcionalidade, desafiando a declarao da sua ilegitimidade constitucional se no for adequada e necessria, tambm dever ainda que adequada e necessria respeitar as
barreiras do ncleo essencial e da dignidade da pessoa humana.58
Tais premissas, ainda que no mencionadas da mesma forma na fundamentao,
encontram-se na base de julgado do Tribunal Constitucional de Portugal, que, embora se trate de uma fonte externa ao constitucionalismo latino-americano, tem sido
amplamente referida pela doutrina brasileira, alm de fornecer importantes subsdios
para o debate na Amrica Latina. Trata-se do Acrdo n 509/2002, que versa sobre
a inconstitucionalidade (por violao do princpio da proibio de retrocesso) do
Decreto da Assemblia da Repblica que, ao substituir o antigo rendimento mnimo
garantido por um novo rendimento social de insero, excluiu da fruio do benefcio
(ainda que mediante a ressalva dos direitos adquiridos) pessoas com idade entre 18 e
25 anos. Em termos gerais e para o que importa neste momento, a deciso, ainda que
no unnime, entendeu que a legislao revogada, atinente ao rendimento mnimo
garantido, concretizou o direito segurana social dos cidados mais carentes
(incluindo os jovens entre os 18 e 25 anos), de tal sorte que a nova legislao, ao
excluir do novo rendimento social de insero as pessoas nesta faixa etria, sem a previso e/ou manuteno de algum tipo de proteo social similar, estaria a retroceder
no grau de realizao j alcanado do direito segurana social a ponto de violar o
contedo mnimo desse direito j que atingido o contedo nuclear do direito a um
mnimo de existncia condigna, no existindo outros instrumentos jurdicos que o
possam assegurar com um mnimo de eficcia. Destaque-se, ainda, que o Tribunal
Constitucional portugus reiterou pronunciamentos anteriores, reconhecendo que no
mbito da concretizao dos direitos sociais o legislador dispe de ampla liberdade de
conformao, podendo decidir a respeito dos instrumentos e sobre o montante dos
benefcios sociais a serem prestados, sob pressuposto de que, em qualquer caso a escolha legislativa assegure, com um mnimo de eficcia jurdica, a garantia do direito a
um mnimo de existncia condigna para todos os casos.59
Da anlise da paradigmtica deciso ora citada, que guarda harmonia com a argumentao desenvolvida ao longo do presente texto, resulta que uma medida de cunho
retrocessivo, para que no venha a violar o princpio da proibio de retrocesso, deve,
58
59
556
Importa destacar que no desconhecemos a controvrsia que existe (cada vez mais forte) em relao figura do ncleo essencial dos direitos fundamentais, que, para significativa doutrina, acaba sendo sempre
reconduzido ao controle da proporcionalidade, notadamente no que diz com a terceira fase, da assim designada proporcionalidade em sentido estrito. Neste sentido, precisamente questionando a noo de um ncleo
essencial na perspectiva de uma proibio de retrocesso (embora sem questionar o reconhecimento, em si,
de uma proibio de retrocesso), v. Rodolfo Arango, La prohibicin de retroceso en Colombia in:
Christian Courtis (Comp), Ni un paso atrs, op. cit., p. 153 e ss.
Para quem deseja aprofundar a anlise, vale a pena conferir na ntegra a fundamentao do j citado Acrdo
n 509/2002, Processo n 768/2002, apreciado pelo Tribunal Constitucional de Portugal em 19.12.2002.

alm de contar com uma justificativa de porte constitucional, salvaguardar em qualquer hiptese o ncleo essencial dos direitos sociais, notadamente naquilo em que
corresponde s prestaes materiais indispensveis para uma vida com dignidade para
todas as pessoas. De tal sorte no h, de fato, como sustentar que o reconhecimento de
uma proibio de retrocesso em matria de direitos sociais (nos termos expostos) resultaria numa aniquilao da liberdade de conformao do legislador, que, de resto e
importa relembrar tal circunstncia nunca foi e nem poderia ser ilimitada no contexto de um Estado constitucional de Direito, como bem revelam os significativos limites
impostos na seara das restries legislativas ao exerccio dos direitos fundamentais.
Considerando que o ncleo essencial dos direitos fundamentais, inclusive
sociais, nem sempre corresponde ao seu contedo em dignidade (que poder ser varivel, a depender do direito fundamental em causa) de se admitir at mesmo a eventual inconstitucionalidade de medidas que mesmo no afetando diretamente a dignidade da pessoa humana inequivocamente estejam a invadir o ncleo essencial.
Que tambm no mbito da proibio de retrocesso importa que se tenha sempre presente a circunstncia de que o contedo do mnimo existencial para uma vida digna
encontra-se condicionado pelas circunstncias histricas, geogrficas, sociais, econmicas e culturais em cada lugar e momento em que estiver em causa, mas varia tambm conforme a natureza do direito social em particular (moradia, sade, assistncia
social, apenas para mencionar alguns exemplos) resulta evidente e vai aqui assumido
como pressuposto de nossa anlise.
Com relao objeo de que em funo da incidncia da assim designada reserva do possvel, isto , de uma justificativa calcada na falta de recursos e, portanto, fundada na necessidade de promover ajustes para menos ou mesmo a supresso de certos
prestaes sociais, no haveria como invocar, com sucesso, a proibio de retrocesso,
importa ter presente alguns fatores que no mnimo no deveriam ser negligenciados.
Em primeiro lugar, se tem sido geralmente admitido que na esfera da garantia do mnimo existencial existe um direito subjetivo definitivo s prestaes que lhe so inerentes, ou seja, que eventual obstculo de ordem financeira e oramentria dever ceder
ou ser removido, inclusive mediante a realocao de recursos, fixao de prioridades,
ou mesmo outras medidas, tambm e neste caso com maior razo ainda no se
poder pretender suprimir ou esvaziar, pelo menos no aqum do mnimo existencial,
a concretizao j levada a efeito dos direitos sociais. Como exemplo desta tutela negativa do mnimo existencial colaciona-se a sua funo como limite material ao poder de
tributar do Estado, j que este, em regra, no pode tributar o mnimo existencial (no
mbito do imposto sobe a renda, por exemplo), ainda que mediante a alegao da
necessidade de reforar a arrecadao para promover os direitos sociais.60 O que se per60
Sobre o mnimo existencial e a dignidade da pessoa humana como limites ao poder de tributar, v., no direito brasileiro, Ricardo Lobo Torres, Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio: os direitos
humanos e a tributao imunidades e isonomia, Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 144 e ss., bem como
Humberto vila, Sistema Constitucional Tributrio, 3 ed., So Paulo: Saraiva, 2008, p. 331 e ss.
557
cebe, vista do exposto, que o mnimo existencial e a dignidade da pessoa humana

operam tanto como fundamentos para a limitao de direitos, quando tal se revelar
indispensvel salvaguarda da dignidade, quanto atuam como limites dos limites, pois
constituem, ao mesmo tempo, o marco a ser respeitado pelas medidas restritivas.61
Por outro lado, o que importa, nesta quadra, enfatizar que embora a alegao
da falta de recursos para a manuteno de determinados benefcios sociais ou, o que
mais comum, para a preservao de determinado patamar de proteo social, seja um
possvel fundamento para justificar uma medida restritiva, no poder servir de justificativa para a afetao do ncleo essencial dos direitos sociais, ainda mais quando em
causa as exigncias mnimas para uma vida com dignidade. Com efeito, se o mnimo
existencial aquilo que o Estado em todo o caso deve assegurar positivamente, tambm aquilo que o estado deve respeitar por fora de um dever de no-interveno.62
Precisamente nesta perspectiva (ainda que no idntica a argumentao) vale referir
deciso do Tribunal Constitucional da Colmbia, de acordo com o qual a deciso de
reduzir os recursos destinados a subsidiar habitaes para a populao de baixa renda,
promovida pelo poder pblico municipal, embora em abstrato justificada pela necessidade de conteno de despesas (pela carncia de recursos) e atendimento a outras
demandas de cunho social, no resultou convincente no caso concreto, especialmente quando as dificuldades financeiras apontadas podem ser atribudas falta de planejamento e gesto deficiente do prprio poder pblico.63
Em face do exposto, importa reafirmar, tambm no contexto da proteo dos
direitos sociais na esfera de uma proibio de retrocesso, que uma violao do mnimo existencial (mesmo em se cuidando do ncleo essencial legislativamente concretizado dos direitos sociais) significar sempre uma violao da dignidade da pessoa
humana e por esta razo ser sempre desproporcional e, portanto, inconstitucional, o
que, evidncia, no afasta a discusso sobre qual o contedo do mnimo existencial
em cada caso e no contexto de cada direito social.64
Ainda no que diz com relevncia do princpio da proporcionalidade na esfera da
assim designada proibio de retrocesso e da salvaguarda dos direitos sociais vinculados ao mnimo existencial, importa lembrar que a proporcionalidade opera tanto
como uma proibio de excesso, quanto naquilo em que, vinculada aos deveres de
proteo com os quais no se confunde , probe uma proteo insuficiente exi-
61
62
63
64
558
Cf. o nosso Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais na Constituio Federal de 1988, op. cit.,
p. 123 e ss.
Aqui bastaria apontar para o exemplo da proteo do mnimo existencial contra o poder de tributar do
Estado, atuando como um limite constitucional nesta seara.
Cf. sentena T-1318 de 2005, referida e comentada por Rodrigo Uprimny e Diana Guarizo, in: Direitos
Fundamentais & Justia, op. cit., p. 48-49.
Sobre o princpio da proporcionalidade e a funo da dignidade da pessoa humana neste contexto, v., entre
outros, Heinrich Scholler, O princpio da proporcionalidade no direito constitucional e administrativo da
Alemanha, in: Revista Interesse Pblico n 2, 1999, p. 93-107.

gindo, pelo contrrio, uma proteo social compatvel com as exigncias da dignidade da pessoa humana no marco de um Estado Democrtico e Social de Direito.65 A
conexo entre a proibio de retrocesso social e a assim designada proibio de proteo insuficiente ou deficiente (o que abrange, no caso, a proteo social, em geral
representada pela concretizao dos direitos sociais) resulta evidente, pois atua tanto
como parmetro para o controle das omisses e aes insuficientes do poder pblico,
quanto serve de critrio para o controle de medidas que venham a resultar na supresso ou diminuio de direitos sociais antes concretizados em nvel satisfatrio, ou seja,
em patamares correspondentes s exigncias do mnimo existencial. Em outras palavras, a proibio de retrocesso implica como j frisado no apenas a vedao da
recriao de um estado de omisso inconstitucional, mas tambm a proibio de uma
ao insuficiente.66
Em sintonia com tal linha argumentativa (de modo especial com a noo de uma
garantia de um mnimo existencial), embora a ausncia de referncia direta a uma
proibio de proteo insuficiente, como fundamento da deciso, possvel citar julgado proferido por Tribunal da Argentina (Cmara de Apelaes do Contencioso
Administrativo e Tributrio da Cidade de Buenos Aires), onde igualmente estava em
causa a garantia de uma habitao (moradia) digna para pessoas submetidas a condies de vida precrias em ambiente marcado por forte excluso social. No caso concreto (que envolvia a negao do acesso moradia por parte do autor da demanda
judicial), o Tribunal argumentou que a descontinuidade das prestaes sociais viola o
princpio da proibio de retrocesso, pois uma vez reconhecido e efetivado um direito social, designadamente quando se trata de pessoas que se encontram em situao
econmica e social precria, no possvel eliminar pura e simplesmente esta condio bsica de incluso social, ainda mais quando da falta de alternativas razoveis adotadas por parte do poder pblico.67
Para alm do exposto e tendo em conta que a dignidade da pessoa humana e a
correlata noo de mnimo existencial, a despeito de sua transcendental e decisiva
relevncia, no so os nicos critrios a serem considerados no mbito da aplicao do
princpio da proibio de retrocesso, importa relembrar aqui as noes de segurana
jurdica e proteo da confiana, igualmente referidas em muitas das decises sobre o
tema, inclusive na deciso do Tribunal Constitucional de Portugal, j citada.68 Assim
65
66
67
68
Cf. bem apontado por Cristina Queiroz, Direitos Fundamentais Sociais, op. cit., p. 117. Da mesma autora,
com maior desenvolvimento, O Princpio da No Reversibilidade dos Direitos Fundamentais Sociais, op.
cit., p. 76 e p. 100 e ss.
Cf., por todos, Jorge Pereira da Silva, Dever de legislar e proteco jurisdicional contra omisses legislativas, Lisboa: Universidade Catlica Editora, 2003, p. 282 e ss.
Cuida-se de caso julgado em 08.10.2003, referido por Christian Courtis, in: Ni un paso atrs, op. cit., p. 2223. Igualmente desenvolvendo o tema, com nfase na experincia argentina, v. Horcio Gonzlez, El desarolllo de los derechos a la seguridad social y la prohibicin de regresividad en Argentina, in: Christian
Courtis (Comp), Ni un paso atrs, op. cit., p. 193-253, mediante referncia a outros casos.
Para o caso da Colmbia, v. o elenco de decises referido por Rodrigo Uprimny e Diana Guarnizo, in:
Direitos Fundamentais & Justia, op. cit., p. 37 e ss.
559
mesmo que no se pretenda desenvolver estes aspectos certo que tambm na

esfera da proibio de retrocesso tal como versada, a noo de segurana jurdica pressupe a confiana na estabilidade de uma situao legal atual.69 Com efeito, a partir
do princpio da proteo da confiana, eventual interveno restritiva no mbito de
posies jurdicas sociais exige, portanto, uma ponderao (hierarquizao) entre a
agresso (dano) provocada pela lei restritiva confiana individual e a importncia do
objetivo almejado pelo legislador para o bem da coletividade.70 Que tais questes
consoante j frisado nos remetem novamente aos princpios da proporcionalidade e
da razoabilidade, mas tambm dizem respeito ao princpio da isonomia, os quais igualmente devem ser observados neste contexto, salta aos olhos embora aqui no venha a
ser mais desenvolvido.
De outra parte, na esfera das possveis relaes entre a proibio de retrocesso e
a segurana jurdica, relembre-se aqui a lio de Hartmut Maurer, ao afirmar que
segurana jurdica acaba por significar igualmente alguma garantia de continuidade
da ordem jurdica, que, evidentemente, no se assegura exclusivamente com a limitao de medidas estatais tipicamente retroativas.71 Que o princpio da proibio do
retrocesso atua como relevante fator assecuratrio tambm de um padro mnimo de
continuidade no plano do ordenamento jurdico objetivo, constitui mais um dado elementar a ser levado em conta, que apenas refora as demais dimenses exploradas
neste estudo. Com efeito, parece ter sido suficientemente demonstrado o quanto levar
a srio a eficcia e efetividade de um direito segurana (incluindo a segurana jurdica) tambm reclama certa proteo contra medidas do poder pblico que venham a
aniquilar ou reduzir de modo desproporcional e/ou ofensivo dignidade da pessoa (j
69
70
71
560
Cfr. Winfried Boecken, Der verfassungsrechtliche Schutz von Altersrentenansprche und Anwartschaften
in Italien und in der Bundesrepublik Deutschland sowie deren Schutz im Rahmen der Europischen
Menschenrechtskonvention, Berlin: Duncker & Humblot, 1987, p 80.
Cfr., dentre tantos, Dietrich Katzenstein, Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
zum Eigentumsschutz sozialrechtlicher Positionen, in: Festschrift fr Helmut Simon, Baden-Baden:
Nomos, 1987, p. 862, com apoio na jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal. Neste contexto,
Hans-Jrgen Papier, Der Einfluss des Verfassungsrechts auf das Sozialrecht, in: Bernd Baron von
Maydell/Franz Ruland (Org), Sozialrechtshandbuch, 3 ed., Baden-Baden: Nomos, 2003, p. 120, lembra que
no mbito da ponderao de bens e interesses a ser procedida em cada caso, a regulao legislativa ser
inconstitucional apenas quando se verificar que a confiana do indivduo na continuidade da situao legal
atual pode ser tida como prevalente em face dos objetivos almejados pelo legislador com as alteraes propostas, destacando, todavia, que tais critrios assumem um papel secundrio na aferio da constitucionalidade de medidas retroativas. Tal frmula tem sido largamente adotada pelo Tribunal Constitucional Federal
da Alemanha (especialmente desde BVerfGE 24, p. 220, 230 e ss.), no sentido de que importa ponderar, em
cada caso, entre a extenso do dano confiana do indivduo e o significado da medida adotada pelo poder
pblico para a comunidade.
Cfr. Hartmut Maurer, Kontinuittsgewhr und Vertrauensschutz,, in: Handbuch des Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, op. cit., p. 243 e ss., sinalando, todavia, a existncia de uma distino entre
proteo de confiana e a garantia de continuidade da ordem jurdica, aspecto que aqui no iremos desenvolver e a respeito do qual, inclusive na doutrina germnica, no existe pleno consenso.

que as duas situaes nem sempre so coincidentes) os nveis j concretizados de proteo social.
V. Consideraes finais: alguns limites e desafios formao de um

direito constitucional comum latino-americano
Cientes de que deixamos muitas questes em aberto, pois a pretenso no era a
de efetuar um inventrio completo dos aspectos apresentados, seguem algumas concluses e proposies, que, talvez, possam contribuir para o avano no debate sobre as
possibilidades e limites da proibio de retrocesso no contexto da formao de um
direito constitucional comum latino-americano. J que no que diz respeito ao reconhecimento em si de uma proibio de retrocesso, a crescente convergncia entre o
sistema internacional dos direitos humanos e a gradativa incorporao da noo de
proibio de retrocesso (insista-se, muitas vezes sob rtulo diverso e com manifestaes distintas) gramtica jurdico-constitucional dos diversos pases da Amrica
Latina, revelam que j se trata de uma noo suficientemente compartilhada para fins
de caracterizao de um direito constitucional comum, ainda que se trate de uma
noo carente de desenvolvimento em vrios nveis.
De modo especial, atentando especialmente para os expressivos nveis de excluso social e os correspondentes reclamos de proteo contra medidas que venham a
corroer, ainda mais, os deficitrios patamares de segurana social vigentes no
ambiente latino-americano, de reafirmar que a anlise sbria e constitucionalmente adequada da temtica ora versada neste ensaio (que no possui mais do que carter
exploratrio) assume carter emergencial e segue reclamando uma ateno constante
da doutrina e da jurisprudncia, em especial no que diz com a construo de uma slida e adequada dogmtico jurdico-constitucional, definindo os contornos, os limites e
possibilidades da proibio de retrocesso.
Da mesma forma, se faz necessria tambm a reconstruo (mas no o abandono) da noo de constitucionalismo dirigente, que, portanto, impe uma vinculao
do legislador ao postulado de uma eficiente e eficaz promoo e garantia dos direitos
fundamentais, mesmo (e talvez por isso mesmo, como j o lembramos ao tratar da
segurana jurdica) numa sociedade em constante processo de mudana. Com efeito,
considerando os desenvolvimentos antecedentes, seguimos acreditando que o reconhecimento de um princpio constitucional (implcito) da proibio de retrocesso
constitui pelo menos no que diz com a vinculao do legislador aos programas de
cunho social e econmico (nos quais se insere a previso dos prprios direitos sociais,
econmicos, culturais e ambientais) uma manifestao possvel de um dirigismo
constitucional,72 que alm de vincular o legislador de forma direta Constituio,
72
Cf. o nosso Proibio de retrocesso, dignidade da pessoa humana e direitos sociais: manifestao de um
constitucionalismo dirigente possvel, in: Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra,
vol. LXXXII, 2006.
561
tambm assegura uma vinculao, que poderamos designar de mediata, no sentido de

uma vinculao do legislador sua prpria obra, especialmente no sentido de impedir
uma frustrao da vontade constitucional. Ainda que a concepo de uma constituio dirigente corresponda ao modelo originalmente assumido por muitas das constituies latino-americanas, certo, por outro lado, que o dirigismo constitucional deve
ser devidamente contextualizado e adequado realidade normativa e ftica da
Amrica Latina e dos diversos pases que a integram, pena de chegarmos a resultados
constitucionalmente inadequados e, portanto, ilegtimos, no sendo toa que se fala
em um constitucionalismo dirigente adequado aos pases de modernidade tardia.73
Nesta mesma perspectiva, necessrio vincular o dever de desenvolvimento sustentvel e a obrigao de uma progressiva realizao (tutela e promoo) dos direitos
sociais, econmicos, culturais e ambientais concepo de um constitucionalismo
dirigente possvel, j que somente neste contexto, como j frisado ao longo do texto,
faz sentido insistir com uma proibio de retrocesso nesta seara.
Por outro lado, se o manejo constitucionalmente adequado e responsvel do princpio da proibio de retrocesso (que definitivamente no se presta a blindar privilgios
injustificveis, pelo simples fato de terem sido, em determinado contexto, assegurados a
certo grupo de pessoas) no constitui certamente a nica via para proteger os direitos
fundamentais sociais, tambm no restam dvidas de que se trata de uma importante
conquista da dogmtica jurdico-constitucional (notadamente mediante o labor da doutrina e crescente incidncia na esfera jurisprudencial) para assegurar, especialmente no
plano de uma eficcia negativa, a proteo dos direitos sociais contra a sua supresso e
eroso pelos poderes constitudos, ainda mais num ambiente marcado por acentuada
instabilidade social e econmica, como o caso tambm do espao latino-americano. Alis, a referida instabilidade, somada tmida realizao do dever de uma efetiva
(embora progressiva) promoo pelo menos do mnimo existencial em matria de direitos sociais, econmicos, culturais e ambientais, que atua tambm como um fator de distrbio, assumindo a feio de obstculo afirmao de um direito constitucional
comum latino-americano, que no seja meramente identificado pela convergncia em
matria textual ou no plano da teorizao por parte da doutrina.
Neste contexto, convm no esquecer que nem a afirmao de um dirigismo
constitucional, nem a proibio de retrocesso como categoria jurdico-constitucional
73
562
Neste sentido, v. a referencial proposta de Lenio Luiz Streck, A Concretizao de Direitos e a Validade da
Tese da Constituio Dirigente em Pases de Modernidade Tardia, in: Antnio Avels Nunes e Jacinto
Nelson de Miranda Coutinho (orgs), Dilogos Constitucionais: Brasil/Portugal, Rio de Janeiro: Renovar,
2004, p. 334, onde aponta neste passo em sintonia com as lies de Jos Joaquim Gomes Canotilho que
a noo de constituio dirigente no implica a admisso da possibilidade de um normativismo constitucional revolucionrio, capaz de, por si s, operar transformaes emancipatrias, mas sim, uma vinculao do
legislador aos ditames da materialidade constitucional e a afirmao do papel do Direito (notadamente do
direito constitucional) como instrumento de implementao de polticas pblicas.

vinculante (que, por si s, na sua qualidade de normas jurdicas, no implicam substancial e efetiva mudana da realidade social), dispensam o resgate do verdadeiro
papel da cidadania.74 Com efeito, sem o fortalecimento das bases da cidadania,
mediante a superao tambm da instabilidade poltico-institucional que ainda se
manifesta em boa parte do territrio latino-americano, um direito constitucional
comum ter dificuldades de frutificar em sua desejvel extenso. Alis, como j antecipado, um direito constitucional comum pressupe a existncia de estados constitucionais autnticos e no meros simulacros, como ainda se encontram disseminados
pelo Globo, inclusive na Amrica Latina.
Tais consideraes, ainda que singelas, demonstram, por sua vez, que tanto a
consagrao do modelo do Estado Constitucional, quanto a formao de um direito
constitucional comum, de acordo com a lio de Peter Hberle, dependem de constante (re) afirmao, visto que permanentemente colocados prova, de tal sorte que
tambm aqui se faz necessrio ter em conta a relevncia dos princpio da esperana
(Ernst Bloch) e da responsabilidade (Hans Jonas).75 Se este caminho ser efetivamente trilhado com o sucesso desejvel no se pode antever; considerando, todavia, que se
trata de uma jornada j iniciada (como esperamos ter demonstrado luz da problemtica da proibio de retrocesso), h razes para crer que a esperana possa vir a ser
recompensada.
74
75
Cf. aponta, com acuidade, Gilberto Bercovici, Ainda Faz Sentido a Constituio Dirigente?, in: Revista do
Instituto de Hermenutica Jurdica, Porto Alegre, 2008, p. 155 e ss.
Cf. Peter Hberle, in: EUGRZ 2006, p. 537.
563
La Proteccin de los Derechos Humanos en Argentina

Alberto Ricardo Dalla Va1
Sumrioo: I. La jerarqua constitucional de algunos tratados de derechos humanos y su interpretacin. II. Condiciones
y limites de la jerarqua constitucional otorgada. III. La jurisdiccin internacional en materia de Derechos Humanos.
I. La jerarqua constitucional de algunos tratados de derechos humanos

y su interpretacin
El debate sobre la incorporacin de los tratados de derechos humanos a la
Constitucin Nacional fue uno de los que gener mayores intervenciones en la
Convencin Nacional reformadora de 1994, tanto en los discursos pronunciados en el
recinto, como en las inserciones incorporadas a los diarios de sesiones y que hicieron
que este fuera uno de los temas que cont con mayor tratamiento, si se excepta el
debate que demand la discusin del reglamento de la Convencin (art. 5 ley 24.309).
Esa amplitud de discusin no refleja, sin embargo, una justificacin tcnica sobre
el fundamento de la decisin de otorgar jerarqua constitucional a algunos tratados
y no a otros. Las intervenciones de los Seores Convencionales en general se han referido a resaltar la gran importancia que tena tratar este tema despus de los aos oscuros vividos en nuestro pas como consecuencia de la violacin de los derechos fundamentales durante la ltima dictadura militar.2
Al fin y al cabo, los tratados incorporados al texto del inciso 22 del artculo 75 ya
tenan reconocimiento en nuestro ordenamiento jurdico desde la firma, aprobacin
y ratificacin de cada uno de ellos y no es menos cierto que la parte dogmtica de la
Constitucin Nacional los amparaba ampliamente. Podra cuestionarse a contrario
sensu- que la ideologa demoliberal de la constitucin histrica no contemplaba el
avance progresivo en materia de los derechos denominados de segunda y de tercera generacin; pero tal objecin caa ante el marco amplio del artculo 33 que permi1
Presidente de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional. Presidente de la Asociacin Argentina

de Derecho Comparado. Profesor Titular de Derecho Constitucional Facultad de Derecho de la Universidad
de Buenos Aires.
El Convencional Constituyente Doctor Ivn Jos Mara CULLEN sostuvo en el recinto que lo fundamental en esta temtica no es el problema de la proteccin internacional de los derechos humanos o que incorporemos una clusula en la Constitucin o no, porque siempre van a estar protegidos con la ratificacin de
los pactos que establecen tribunales internacionales a tal fin, como el Pacto de San Jos de Costa Rica. El
problema se vincula con el sentido docente que puede tener la norma y con la necesidad de que los jueces
argentinos apliquen estas disposiciones fundamentales (CONVENCION NACIONAL CONSTITUYENTE Diario de Sesiones versin taquigrfica correspondiente a la 23. Reunin .3 Sesin Ordinaria del 3 de
agosto de 1994, p. 3040)
565
ta considerar la validez de los derechos no enumerados que encontrasen fundamento en el principio de soberana del pueblo y en la forma republicana de gobierno.
Pero al hecho del pasado reciente con sus recuerdos de estado de sitio con suspensin de garantas, detenciones ilegales y desapariciones forzadas de personas,
donde era lgico esperar que el constituyente argentino ratificara el compromiso
democrtico dando una clara seal, se suma el contexto ideolgico que ubica a los
derechos humanos como una nueva tica dentro del derecho occidental. Los derechos humanos as entendidos tienen en nuestro tiempo el valor de un nuevo iusnaturalismo, de manera que un autor alemn, el profesor KRUGER, ha llegado a sealar
que en nuestro tiempo no es la ley (positiva) la que legitima a los derechos frente a la
sociedad, sino que es el respeto a los derechos humanos quien da legitimidad y sentido a la ley.3
En cuanto a la enumeracin de algunos tratados de derechos humanos y no de
otros, el tema parece explicarse por la dispersin del debate hacia algunos temas en
particular fuera del ncleo de proteccin internacional conformado por la
Declaracin de las Naciones Unidas, la Declaracin Americana de Derechos del
Hombre de Bogot, el Pacto de San Jos de Costa Rica y la Convencin de Nueva York
de 1966 que dio origen a los dos pactos de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas: el Pacto de Derechos Civiles y Polticos y el Pacto de Derechos Econmicos
Sociales y Culturales.
De manera tal que algunos convencionales pusieron el acento en la Convencin
Internacional de Derechos del Nio con el fin implcito de proteger la vida humana a
partir de la concepcin en el seno materno (ej.: posicin del convencional Rodolfo
BARRA), mientras que otros lo hicieron buscando otorgar una proteccin explcita a
los derechos de la mujer (convencional Elisa CARRIO), y as sucesivamente, como
puede corroborarse en los diarios de sesiones de la Convencin Constituyente y donde
sobresalen los distintos nfasis, ej.: convencional Eduardo BARCESAT: Derechos
Humanos en general, tortura y discriminacin; convencional Eduardo PETTIGIANI:
proteccin de la familia; convencional Eduardo ROMERO FERIS: proteccin de la
libertad de prensa, etc.
Fue as como el acuerdo alcanzado en la comisin correspondiente y perfeccionado por la comisin redactora someti a aprobacin del cuerpo el artculo que fue
aprobado, donde se enumeran los siguientes documentos internacionales:
La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
La Declaracin Universal de Derechos Humanos.
La Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Ley 23.054)
3
566
Citado por PEREZ LUO, Antonio en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin. Tecnos.
Madrid
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Ley

23.313)
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo
Facultativo (Ley. 23.313)
La Convencin sobre la Prevencin y Sancin del Delito de Genocidio
(Dec. Ley 6286/56).
La Convencin Internacional sobre Eliminacin de todas las formas de
Discriminacin Racial (Ley 17.722)
La Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin
contra la Mujer (Ley 23.179).
La Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes (Ley 23.338)
La Convencin sobre los Derechos del Nio (Ley 23.849)
Como bien ha observado Ernesto DE LA GUARDIA, los dos primeros no son tratados propiamente dichos, por cuanto las declaraciones carecen de un elemento esencial en ellos, cual es el acuerdo de voluntades destinado a producir efectos jurdicos y
cuyo incumplimiento acarrea responsabilidades internacionales.4 En cuanto al nmero de convenciones, los autores difieren sobre si la constitucin enumera ocho
(COLAUTTI) o nueve (CASTORINA DE TARQUINI). El primer criterio, del que participamos, considera que el Protocolo Facultativo del Pacto de Derechos Civiles y
Polticos debe considerarse incluido en aqul por aplicacin de las reglas internacionales que rigen para los tratados (Convencin de Viena), en tanto que el segundo criterio parte de la enumeracin por separado que realiza el texto constitucional.5
Entendemos que una regla hermenutica apropiada en este caso impone interpretar
la relacin protocolo-tratado conforme se realiza en el mbito propio de las
Relaciones Internacionales, donde tales palabras tienen jerarquas y usos universalmente aceptados y no, necesariamente, caer en un apego de tipo textualista.
La primera observacin evidente al sistema adoptado por la constitucin en el
inciso 22 del artculo 75 ha sido, sin lugar a dudas, la diferencia que ha quedado establecida entre algunos tratados de derechos humanos con jerarqua constitucional ,
que son los de la lista antes expuesta ms los que se vayan agregando por el sistema de
mayoras especiales del mismo inciso (2/3 de la totalidad de los miembros de ambas
cmaras), para gozar de la jerarqua constitucional, conforme lo expresa la
4
5
DE LA GUARDIA, Ernesto El Nuevo Texto Constitucional y los Tratados. El Derecho ao XXXII n 8613
pag. 3.
COLAUTTI, Carlos Los Tratados Internacionales y la Constitucin Nacional. La Ley. 1999, pag. 69. CASTORINA DE TARQUINI, Mara Celia Supremaca de la Constitucin. Trabajo publicado en la obra colectiva del Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Polticos dirigido por Dardo PEREZ GUILHOU,
titulada Derecho Constitucional de la Reforma de 1994. Ediciones Depalma. Buenos Aires.
567
Constitucin en la norma de referencia y los dems tratados de derechos humanos

aprobados y ratificados por nuestro pas que no gozan de tal jerarqua.
Durante los debates de la Convencin Reformadora el Convencional Doctor
Ivn CULLEN expres Seor presidente: la redaccin impresa al inciso 19 del artculo 67 tiene serias deficiencias que en mi opinin debemos corregir. En primer lugar,
es absolutamente incompatible con una jerarquizacin de los tratados sobre derechos
humanos la discriminacin entre tratados que tienen jerarqua constitucional y tratados que no la tienen. Debo sealar que la Argentina ha ratificado ms de cien tratados en esta materia. En este sentido, solicito que se inserte en el Diario de Sesiones un
trabajo realizado por uno de mis colaboradores, el profesor CARRILLO BASCARY, en
el que figura toda la nmina.
Esta primera observacin que hago al despacho de la mayora debera ser
atendida, porque la unicidad de la proteccin internacional de los derechos
humanos no puede ser desconocida por esta Convencin. Al respecto, cuando
RENE CASSIN que es muy conocido porque fue uno de los redactores de la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, junto con ELEONORA
ROOSEVELT- intervino activamente en los debates sobre el Pacto de San Jos
de Costa Rica, en la sesin del 10 de noviembre de 1969 advirti la necesidad de
considerar los sistemas protectorios de derechos humanos como una unidad. Sin
embargo estamos distinguiendo entre tratados que van a tener jerarqua constitucional y aqullos que no la tienen6
Tambin el Dr. Germn BIDART CAMPOS, en un dictamen dirigido al
Presidente del Bloque de la Unin Cvica Radical, Dr. Ral ALFONSIN, se manifestaba a favor de una formula ms abierta ,que se refiriera a los tratados sobre derechos
humanos en general y no a una lista que podra generar alguna confusin entre tratados incluidos y tratados no incluidos en la misma. A pesar de esa cuestin de carcter
tcnico normativa, en el mismo texto sealaba el mencionado constitucionalista que
consideraba la inclusin del inciso en la Constitucin como un gran paso adelante.7
Un primer problema que se nos aparece es qu califica o define a un tratado
internacional como un tratado de derechos humanos? Podra presentarse el caso hipottico en que tratados autotitulados como de derechos humanos contengan restricciones a derechos fundamentales contenidos en la Constitucin Nacional, de donde
debe concluirse que la intencin del constituyente al limitar la lista de tratados de
derechos humanos con jerarqua constitucional y fijar un mecanismo de admisin, fue
la de dejar tal decisin en manos del Congreso de la Nacin por imperio del art. 27
6
7
568
CONVENCION NACIONAL CONSTITUYENTE Diarios de Sesiones (versin taquigrfica) 23 reunin.

3 sesin ordinaria del 3 de agosto de 1994. Pag. 3038.
El Dr. BIDART CAMPOS elabor el citado dictmen por pedido de los Doctores Antonio Mara HERNANDEZ, Humberto QUIROGA LAVIE y Alberto Ricardo DALLA VIA.
C.N. No existiendo en nuestro derecho el control previo de constitucionalidad de los

tratados, dicho control previo es un control poltico que corresponde al Congreso con
la aprobacin o con la admisin de tratados de derechos humanos y el otorgamiento
de la correspondiente jerarqua constitucional.
Conforme ha quedado redactada la norma, los tratados con sus protocolos y las
declaraciones enumeradas gozan de jerarqua constitucional categora que tambin
alcanzan los tratados que se sumen por decisin de una mayora especial de los 2/3 de
los miembros totales de cada una de las Cmaras. Hasta la fecha ha alcanzado esa
jerarqua la Convencin Internacional sobre Desaparicin Forzada de Personas, aprobada por el Congreso segn el mtodo expresado en 1997.
Tal atribucin de jerarqua convierte a los tratados de derechos humanos en los
tratados internacionales de ms calificado rango dentro de nuestro ordenamiento
positivo, an por encima de los tratados de integracin que deleguen competencias en
organismos supraestatales (art. 75. inc. 24) al tiempo que genera un importante debate sobre el alcance de esa jerarqua toda vez que no se trata de una jerarqua constitucional plena (soberana) sino sujeta a condiciones que resultan del propio texto del
art. 75 inc. 22:
los tratados sobre derechos humanos adquieren jerarqua constitucional
en las condiciones de su vigencia.
no derogan ningn artculo de la primera parte (parte dogmtica), y
son complementarios de las declaraciones, derechos y garantas.
Nos referiremos a estas tres condiciones en particular en el punto siguiente, pero
aqu es nuestra intencin concentrarnos en cul es el alcance y naturaleza de esa jerarqua constitucional condicionada o limitada con respecto al principio de Supremaca
del artculo 31, cuya interpretacin resulta directamente de su carcter de constituir
una manifestacin de la Soberana del Estado.8
Algunos autores que podemos ubicar en una posicin extrema sostienen que con
la novedad introducida por la reforma de 1994 se ha ensanchado la cima de la pirmide de la supremaca para dar cobijo tanto a la Constitucin como a los tratados de derechos humanos, convirtiendo en una meseta aquello que antes era un pico o transformando la arquitectura egipcia desde la pirmide geomtrica a la pirmide escalonada.
Se trata de una concepcin coincidente con las tradicionales posturas monistas
de recepcin directa del derecho internacional en el derecho interno de los Estados
que quedan de este modo abiertos a los cambios producidos a escala internacional.
Para el Dr. Germn BIDART CAMPOS, el constitucionalista ms representativo de
esa posicin, se ha ampliado el contenido del principio de supremaca del artculo 31
de la Constitucin Nacional, de modo que en el vrtice no se ubica solamente la
8
VANOSSI, Jorge Reinaldo A. Teora Constitucional. Depalma. Buenos Aires.
569
Constitucin, sino el denominado bloque de constitucionalidad federal que incluye

al sistema internacional de derechos humanos con base en la Declaracin Universal
de Derechos del Hombre de las Naciones Unidas.9
La tesis del denominado bloque de constitucionalidad ha sido sostenida en el
derecho comparado por distintos autores que le asignan significados diferentes, aunque las acepciones ms frecuentes son las elaboradas por los profesores Francisco
RUBIO LLORENTE, de Espaa y Luis FAVOREAU, de Francia; de manera que el primero de los nombrados ha debido aclarar Es un simple nombre, y aunque es
lamentable que el mismo nombre se utilice para denotar realidades diversas, cada cual
es muy dueo de emplearlo como quiera, con tal de que precise qu es lo que con l
quiere significar10
En la doctrina francesa, la expresin bloc de constitutionnalit se utiliza para
designar el conjunto de normas que el Consejo Constitucional aplica en el control previo de constitucionalidad de las leyes y de los reglamentos parlamentarios. Este conjunto est integrado por la Constitucin y, por remisin del Prembulo de sta, la
Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1798 y el Prembulo de la
Constitucin de 1946, que es realmente una declaracin de derechos, sobre todo de
carcter social.11 En tanto que en el derecho espaol y en la versin atribuida a
RUBIO LLORENTE, se hace referencia a la nocin de bloque de constitucionalidad
como el conjunto de normas de delimitacin competencial entre el Estado y las
Comunidades Autnomas.12
En nuestro derecho, y conforme utiliza la expresin BIDART CAMPOS, podra
entenderse que el bloque de constitucionalidad no es esencialmente distinto del
derecho federal enunciado en el artculo 31 en rango jerrquico superior al derecho
de las Provincias, de manera que los tratados internacionales se integran en tal bloque
en la medida, lmites y condiciones que la Constitucin establece. Tal circunstancia
no excluye a nuestro juicio- la vigencia del artculo 27 de la Constitucin Nacional.
Del carcter abierto de nuestro principio de supremaca participan tambin otros
constitucionalistas como SAGUES y EKMEKDJIAN. Para el ltimo de los nombrados,
la jerarqua constitucional otorgada a los tratados sobre derechos humanos no solamente impacta en el artculo 31, sino tambin en el artculo 30 toda vez que, sostiene, al lado del sistema rgido de reforma constitucional, coexistira ahora un sistema
de carcter ms flexible que consistira en incorporar determinados tratados interna-
9
10
11
12
570
BIDART CAMPOS, Germn J. La Interpretacin del Sistema de Derechos Humanos .EDIAR Buenos
Aires.
RUBIO LLORENTE, Francisco El Bloque de Constitucionalidad. Revista Espaola de Derecho
Constitucional n 27 pag. 15. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid.
FAVOREAU, Louis Le principe de constitutionnalit en Recueil dtudes en Hommage Charles
Eisenman. Cujas. Paris 1977
RUBIO LLORENTE, Francisco , op. cit. pag. 15
cionales o, por el contrario, denunciarlos con las mayoras especiales que determina
el art. 75 inc. 22 de la Constitucin Nacional.13
Es un hecho que puede comprobarse en la jurisprudencia de nuestros tribunales
que, a partir de la reforma de 1994 se ha producido una importante receptividad
directa del derecho internacional en el derecho interno que aplican los jueces en
muchas materias, como la referida a la pauta del inters superior del menor en los
procesos de familia y minoridad, como consecuencia de su consideracin en la
Convencin Internacional de los Derechos del Nio, como as tambin en cuanto al
derecho de los menores a ser odos y a conocer su historia que han sido materia de
notoria receptividad convirtindose en verdaderos paradigmas que han llevado a
que el orden pblico establecido en la Constitucin Nacional haya tornado hacia una
afirmacin notable de la autonoma personal.14
Muchos temas como la adopcin, as como las garantas en materia tributaria y
penal han recibido un impacto directo e inmediato de los principios consagrados en
los tratados sobre derechos humanos y que han producido importantes cambios de
posicin y de criterio en nuestro orden jurdico, como el ocurrido en la sentencia de
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la causa Giroldi a la que nos referiremos ms adelante.
Pero el importante valor moral de los derechos humanos y su indudable coincidencia con los principios humanistas de nuestro ideario constitucional, no deben
hacernos perder de vista que el constituyente mantuvo inclume la vigencia del artculo 27 que ocupa un lugar central en el rgimen constitucional de los tratados, al ubicarse en la parte que la constitucin dedica a los grandes principios y declaraciones.
Segn el mismo, ningn tratado puede contrariar el orden pblico (interno), principio que ha reiterado el art. 75 inc. 22 al establecer que los tratados de derechos humanos no pueden derogar ningn artculo de la primera parte y que deben considerarse
complementarios.
De tal manera que si bien la jerarqua constitucional tiene efectos jurdicos en
cuanto a que ningn juez podra declarar inconstitucional un tratado del art. 75 inc.
22 en las condiciones de su vigencia, tal jerarqua no significa identificacin con el
principio de supremaca porque, como est dicho, supremaca es sinnimo de soberana y esta no admite condiciones ni limitaciones jerrquicas.
Los Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarqua constitucional
(art. 75 inc. 22) estn en el piso superior de la pirmide jurdica pero no exactamente
en el vrtice porque, como indica el mismo inciso, estn un escaln debajo del texto
constitucional al no poder derogar ningn artculo de la primera parte y tener carcter complementario, que significa accesorio, y no principal como la Constitucin
13
14
SAGUES, Nstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional. Astrea. Buenos Aires. EKMEKDJIAN,
Miguel Angel Tratado de Derecho Constitucional. Depalma. Buenos Aires.
Vanse en tal sentido las conclusiones del X CONGRESO INTERNACIONAL DE DERECHO DE FAMILIA
realizado en la Ciudad de Mendoza en 1998.
571
Nacional. Tal interpretacin es tambin la que mejor se concilia con la supremaca

constitucional en cuanto reserva la ltima decisin en materia internacional.
II. Condiciones y limites de la jerarqua constitucional otorgada

Existe marcada coincidencia en nuestra doctrina en cuanto a las siguientes caractersticas, que a la vez constituyen condiciones y lmites de los tratados internacionales sobre derechos humanos con jerarqua constitucional, CASTORINA DE TARQUINI ha enumerado las siguientes:
Tienen jerarqua constitucional en las condiciones de su vigencia,. Esto es en
la forma en que han sido aprobados o ratificados por el gobierno argentino. O sea con
las reservas y aclaraciones de todo tipo que se hayan realizado.
No derogan artculo alguno de la primera parte de esta Constitucin. Por consiguiente, cualquier tratado cuyos preceptos se opusieran a lo establecido en la parte
dogmtica, quedara automticamente invalidado. No as en lo que respecta a la parte
orgnica la que podra verse alterada por esta va, segn lo han entendido algunos
autores.
Deben entenderse como complementarios de los derechos y garantas reconocidos en la primera parte de nuestra Constitucin. El trmino complementario, ya
sugiere una idea de completitud, de perfeccionamiento de lo complementado que es
el conjunto de declaraciones derechos y garantas de la parte dogmtica.
Finalmente, pueden ser denunciados por el Poder Ejecutivo, pero requieren en
tal caso, previamente la aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los
miembros de cada cmara.15
Determinar si las condiciones de vigencia de los tratados incluyen o no a las
reservas es de gran importancia en cuando a su alcance jurdico final. As, por ejemplo, resulta errneo afirmar, como lo han hecho algunos autores en nuestro pas, que
la denominada Ley Penal Tributaria era inconstitucional porque dicha Convencin
prohibe la prisin por deudas en su art. 7, toda vez que nuestro pas formul una
reserva al respecto que debe entenderse como parte del compromiso asumido a la
firma del mismo. La Ley Penal Tributaria plantea cuestiones de inconstitucionalidad
en todo caso en otros aspectos, pero no especialmente al recin referido.
Durante los debates de la Convencin Reformadora se refiri al tema el convencional Rodolfo BARRA, posteriormente Ministro de Justicia de la Nacin, en estos trminos: slo en los trminos de la ley que los aprueba y slo en los trminos de las
reservas y declaraciones interpretativas que se introducen en el momento de realizarse el depsito por parte del Poder Ejecutivo, los tratados tienen validez para nosotros.
15
572
CASTORINA DE TARQUINI, Mara Celia Supremaca de la Constitucin en Derecho Constitucional de

la reforma de 1994. Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Polticos. Tomo I. Depalma. Buenos
Aires.
Si no fuese as, importantes reservas, por ejemplo, las establecidas por el ex

presidente ALFONSIN al momento de ratificar el Pacto de San Jos de Costa Rica
o los pactos internacionales de Nueva York relativos a elementos tan importantes como la soberana sobre las Islas Malvinas y otras Islas del Atlntico Sur o
cmo se deben interpretar los trminos de prisin por deudas, referencias a la
propiedad, al sistema de expropiacin que estn en el Pacto de San Jos de Costa
Rica- no tendran validez para nuestro sistema interno y estaramos dando rango
constitucional a normas que pueden ser interpretadas en perjuicio de nuestros
derechos soberanos sobre las islas del sur o en contradiccin con nuestro sistema
jurdico en relacin con los puntos antes sealados.16
No obstante, debe aclararse que se entiende por reserva toda aqulla que responde a esa definicin conforme la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados, de
modo que no son tal las meras declaraciones de un pas a la firma de un Tratado. La
reserva debe revestir el mismo carcter contractual de los tratados y no ser meras manifestaciones unilaterales, como la que pretendi hacer valer el convencional antes citado
en relacin a la firma de la Convencin Americana de Derechos Humanos o Pacto de
San Jos de Costa Rica por parte de nuestro pas, con el fin de justificar un principio
anti-abortista a partir de la consagracin de derecho a la vida desde la concepcin, cosa
que no est dicha en el texto del referido tratado internacional (arts. 3 y 4).
En la sentencia recada en la causa Giroldi, Horacio D. y otro del 7 de abril de
1995, referida a un problema de doble instancia con respecto a la casacin penal, la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin tuvo la oportunidad de aclarar al respecto que
la jerarqua constitucional de la Convencin Americana ha sido establecida por la
voluntad expresa del constituyente en las condiciones de su vigencia., aclarando que
en las condiciones de su vigencia implica tal como la Convencin citada efectivamente rige en el mbito internacional y considerando particularmente su efectiva
aplicacin jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su
interpretacin y aplicacin.17
En cuanto a la denominada complementariedad de los tratados internacionales sobre derechos humanos, cabe recordar que esa cualidad fue agregada por la
Comisin Redactora para dar respuesta a las prevenciones que se hacan sobre la libertad de prensa y los temores de ciertos sectores a una consagracin del derecho de
rplica o de rectificacin o respuesta (art. 14 Convencin Americana de Derechos
Humanos), como derivacin directamente operativa de los tratados internacionales en
materia de derechos humanos.
16
17
CONVENCION NACIONAL CONSTITUYENTE. Diario de Sesiones.

CSN abril 7 de 1995 Giroldi, Horacio D. y Otro LL 1995-D-462. Voto de los Ministros Doctores Nazareno,
Molin OConnor, Fayt, Belluscio, Petracchi y Boggiano.
573
Sobre la naturaleza de tal complementariedad, algunos autores como el ex convencional BARRA y la antes citada CASTORINA DE TARQUINI, entienden que esa
condicin no afectara la jerarqua constitucional y slo si existiera contradiccin con
algn artculo de la primera parte del texto constitucional, cedera el texto del tratado a favor del texto constitucional. Desde nuestro punto de vista, ese razonamiento
no hace sino ms que ratificar la idea en cuanto a que los tratados de derechos humanos se encuentran en un escaln levemente inferior a la constitucin.
De lo contrario, y si la complementariedad no significara accesoriedad, la armonizacin e interpretacin entre ambas normas debera realizarse conforme a la pauta
hermenutica sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin repetida en
innumerables fallos y convertida en pauta de interpretacin con el caso Antonio
Sofa, conforme a la cual las normas constitucionales no deben ser puestas en pugna
entre s, sino que debe buscarse la manera de armonizarlas, de manera que todas
(o ambas) conserven igual valor y efecto.
Sobre la complementariedad de los tratados en materia de derechos humanos,
cabe citar el pronunciamiento de la Corte en la causa Chocobar referida a la convalidacin de un lmite o tope al pago de los beneficios correspondientes al sistema de
previsin social, por razones de caja, pero que el Alto Tribunal fundament en el
carcter complementario del sistema de derechos humanos con respecto al sistema
constitucional. Se trata de un criterio interpretativo objetable porque va en el sentido
de una restriccin y no de una ampliacin del sistema garantista en materia de derechos fundamentales.
Se ha dicho tambin en nuestra doctrina que la limitacin de la complementariedad slo alcanza a la primera parte del texto constitucional, cuestin que tambin
nos presenta diferentes problemas interpretativos: Cul es la primera parte? Nos referimos a la antigua parte dogmtica ( arts. 1 a 35) o incluimos tambin al incorporado captulo sobre Nuevos Derechos y Garantas) (arts. 36 a 43). Creemos que debe
incluirse a esta ltima porque la parte dogmtica se ha ampliado.
Algunos autores, como EKMEKDJIAN insisten en que la posibilidad de que los
tratados modifiquen la segunda parte, ha flexibilizado a la Constitucin Nacional, quitndole parte de la rigidez del sistema originario. Si bien compartimos que el paso de
un sistema dualista a un sistema de tipo monista implica per se uma mayor flexibilidad y apertura del orden jurdico interno para con el orden internacional, esto no
necesariamente implica concluir en una modificacin del sistema de reforma o en pensar que la Constitucin ha quedado como una norma de textura abierta en este campo.
Los tratados de derechos humanos con jerarqua constitucional y en las condiciones de su vigencia no pueden derogar ningn artculo de la primera parte, pero la
complementariedad resulta con respecto a toda la Constitucin por aplicacin del
artculo 27, que es la norma ms importante que contiene el texto constitucional en
esta materia y que por lo tanto la orienta en la medida en que no sea suprimido por
una reforma constitucional. Por lo dems y como lo ha enseado GARCIA DE
574
ENTERRA, el principio de unidad, es un principio fundamental e insoslayable en

materia de interpretacin constitucional.18
Una ltima cuestin necesaria es la de referirnos a la operatividad (self executing) de los tratados internacionales incorporados a nuestro sistema jurdico (arts. 27
y 31 C.N.) y que tambin relativiza el valor de complementariedad, condicin incorporada a la Constitucin con el alcance y valor poltico sealado ut supra y vinculado con las cuestiones relativas a la libertad de prensa que en todo caso debern ser
pasibles de una consideracin particularizada por el intrprete, conforme se desprende de la intencin del legislador constituyente. Ratificamos lo dicho en la primera
parte de esta obra en cuanto a esa cualidad y condicin esencial de los tratados internacionales en nuestro rgimen constitucional.
La plena operatividad de los tratados internacionales en materia de derechos
humanos ha sido sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el ya citado caso Ekmekdjin c/ Sofovich, que trat justamente de la aplicacin del derecho
de rectificacin o respuesta previsto en el art. 14 del Pacto de San Jos de Costa Rica
como norma sujeta a reglamentacin legal por cada pas signatario (programtica)
pero a la que el Alto Tribunal otorg carcter operativo sosteniendo que los derechos
humanos no podan quedar suspendidos sine die en el tiempo a merced de la voluntad del legislador ordinario. Se trata de una sentencia dictada antes de la reforma de
1994 y del prrafo expreso sobre la complementariedad y no derogacin de la primera parte. Teniendo en cuenta que su inclusin fue direccionada justamente a ese inters tutelado (la libertad de prensa frente al derecho de rplica), habr de estarse a la
espera de cul sera la posicin del Alto Tribunal en una cuestin similar.
III. La jurisdiccin internacional en materia de Derechos Humanos

La consagracin constitucional de un sistema especial de tratados internacionales sobre derechos humanos lleva aparejada, de manera consecuente, el reconocimiento de una jurisdiccin internacional especfica, que surge del Derecho
Internacional Pblico, conforme los compromisos asumidos por la Nacin con la
firma, aprobacin y ratificacin de los mismos. Tal instancia jurisdiccional produce
efectos jurdicos sobre nuestro derecho interno, conformndose una fuente de aplicacin y de interpretacin del derecho constitucional de los derechos humanos y del
rgimen constitucional de los tratados en cuanto a esa materia respecta.
Tal jurisdiccin internacional, en cuanto a nuestro pas se refiere, opera particularmente en el mbito del sistema interamericano de derechos humanos que tiene
fundamento jurdico en la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y
18
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo La Constitucin como Norma y el Tribunal Constitucional. Tecnos.

Madrid.
575
en la Convencin Americana de Derechos Humanos o Pacto de San Jos de Costa

Rica (Ley n 23.054).
Ello no implica, sin embargo, desconocer otros mecanismos de proteccin como
los que establece de manera particular cada Convencin o Tratado firmado y aprobado por nuestro pas, entre los que se destacan el Comit de derechos Humanos creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el de Derechos
Econmicos Sociales y Culturales, el Comit para la eliminacin de la Discriminacin
Racial, el Comit contra la Tortura, el Comit para la Eliminacin de la
Discriminacin contra la Mujer y el Comit de los Derechos del Nio. Especialmente,
debe destacarse la Comisin de Derechos Humanos dependiente del Consejo
Econmico y Social de las Naciones Unidas, la que a su vez estableci la denominada
Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de Minoras.
La Convencin Americana de Derechos Humanos establece las instancias de
denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la Organizacin
de Estados Americanos (OEA), con sede en Washington y compuesta por siete miembros, quienes deben ser personas de alta autoridad moral y reconocida versacin en
materia de derechos humanos (art. 34). Es de destacar al respecto que al sancionarse
la Ley 23.054, nuestro pas reconoci especialmente la competencia de la Comisin
Interamericana y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental reconocida
en uno o ms Estados Miembros de la Organizacin puede presentar a la Comisin
peticiones que contengan denuncias o quejas de violacin a esta Convencin por un
Estado Parte (art. 44). A tal efecto, para que una peticin sea admitida por la
Comisin, es requisito que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdiccin
interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos y que sea presentada dentro de seis meses a partir de la fecha en que el presunto
lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisin definitiva y que la materia no est pendiente de otro procedimiento internacional.
Tal requisito de admisibilidad que manda agotar las vas en el derecho interno,
en nuestro caso ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (arts. 31 y 116), resaltan la pertenencia al mbito del derecho internacional que revisten los medios de proteccin de la Convencin Americana, con apego a la Convencin de Viena de
Derecho de los Tratados; de modo que no deben desnaturalizarse interpretndolos
como una suerte de cuarta instancia de derecho comn, una vez que haya recado
decisin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Para que se abra la jurisdiccin
internacional no solamente es necesario agotar los procedimientos internos, sino que
el denunciado sea un Estado, en el marco de una causa y de una materia propia del
derecho internacional de los derechos humanos.
Slo en el caso en que la cuestin no pueda ser resuelta por la Comisin, esta la
somete a la jurisdiccin contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, compuesta por siete jueces, nacionales de los Estados Miembros de la
576
Organizacin, elegidos a ttulo personal entre juristas de la ms alta autoridad moral,

de reconocida competencia en materia de derechos humanos, que renan condiciones requeridas para el ejercicio de las ms elevadas funciones judiciales, conforme a la
ley del pas del cual sean nacionales o del Estado que los proponga como candidatos.
No debe haber dos jueces de la misma nacionalidad (art. 52)
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, con sede en San Jos de Costa
Rica ejerce su competencia en materia contenciosa (jurisdiccional strictu-sensu) y en
materia consultiva, que en opinin de Hector GROS ESPIELL, tambin constituira
un procedimiento de carcter jurisdiccional.19
La competencia contenciosa de la Corte est regulada por los arts. 61 a 63 del
Pacto de San Jos y se manifiesta en su potestad de decidir respecto de la interpretacin y aplicacin de la Convencin. Slo los Estados Partes y la Comisin tienen
derecho a someter un caso a la Corte, de manera que no tienen tal capacidad, ni los
individuos, ni los organismos internacionales, ni ningn otro rgano del Sistema
Interamericano, ni ninguna entidad gubernamental.
El artculo 68 de la Convencin Americana dispone: 1. Los Estados Partes en la
Convencin se comprometen a cumplir la decisin de la Corte en todo caso en que
sean partes.
2. La parte del fallo que disponga indemnizacin compensatoria se podr ejecutar en el respectivo pas por el procedimiento interno vigente para la ejecucin de sentencias contra el Estado.
Este ltimo prrafo guarda relacin con el art. 63 prrafo 1 de la misma
Convencin, que dispone Cuando decida que hubo violacin de un derecho o
libertad protegidos en la Convencin, la Corte dispondr que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondr asimismo, si ello fuera
procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situacin que ha configurado la vulneracin de esos derechos y el pago de una justa indemnizacin a la parte
lesionada.
La misma Convencin prev un recurso de interpretacin contra la sentencia en
su artculo 67. En cuanto a la posibilidad de interponer un recurso de revisin ante la
misma Corte, coincidimos con GROS ESPIELL en cuanto a que el mismo es procedente por aplicacin de los principios generales del Derecho Internacional.20
En tal sentido, cabe resaltar que el estatuto de la Corte Internacional de Justicia
prev la revisin de los fallos en el artculo 61, aunque es requisito fijar de manera
muy precisa la existencia de un hecho nuevo capaz e ejercer una influencia decisiva
y que antes del pronunciamiento del fallo fuera desconocido por la Corte y por la
parte que solicit la revisin. El recurso de revisin est tambin previsto en el regla19
20
GROS ESPIELL, Hctor Estudios sobre Derechos Humanos Instituto Interamericano de Derechos
Humanos. Ed. Civitas.
GROS ESPIELL, Hctor. Op. cit.
577
mento de la Corte Europea de Derechos Humanos (art. 57) y en el estatuto del

Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas (art. 12).
En cuanto a la competencia en razn de la materia, cabe sealar que la Corte
puede dar opiniones en relacin con la interpretacin de la Convencin o de Otros
Tratados concernientes a la proteccin de los Derechos Humanos en los Estados
Americanos.21
La expresin Otros Tratados fue interpretada por la misma Corte en el sentido
de que se refiere a Toda disposicin concerniente a la proteccin de los derechos
humanos, de cualquier tratado internacional aplicable en los Estados Americanos, con
prescindencia de que sea bilateral o multilateral, de cul sea su objeto principal o de
que sean o puedan ser partes del mismo Estados ajenos al sistema interamericano
La Corte podr abstenerse de responder una consulta si aprecia que la peticin
excede los lmites de su funcin.22
En el caso Maqueda resuelto el 17 de enero de 1995, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, presidida en la ocasin por el Dr. Hctor FIX ZAMUDIO,
admiti el desistimiento de la accin deducida por la Comisin Americana de
Derechos Humanos contra nuestro pas; que tuvo como base un acuerdo firmado con
la Comisin en Washington, que inclua un decreto de conmutacin de pena que le
permita iniciar un rgimen de libertad condicional al ciudadano argentino Guillermo
Maqueda, miembro del Movimiento Todos por la Patria (MTP) condenado a diez aos
de prisin por la Cmara Federal de San Martn por aplicacin de la Ley 23.077 de
Defensa de la Democracia, al considerarlo copartcipe del ataque a la unidad militar
de La Tablada ocurrido el 22 de enero de 1989.
Al someter el caso a la Corte mediante nota del 25 de mayo de 1994, a la que
acompa el informe N 17/94 (caso 11.086) del 9 de febrero de 1994, la Comisin
Interamericana sostuvo que Guillermo Maqueda no tuvo posibilidad de interponer un
recurso de revisin de la sentencia debido a que la ley 23.077 no contempla apelacin
ni recurso amplio ante ningn tribunal de alzada. Por lo tanto, la nica alternativa
21
22
578
Opinin Consultiva O.C.-1/82 pargrafo 40.

Adems de la mencionada, La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido las siguientes
Opiniones Consultivas: OC/2 82 El Efecto de las Reservas sobre la entrada en vigencia de la Convencin
Americana de Derechos Humanos, OC 3/83 Restricciones a la pena de muerte(arts. 4.2 y 4.4); OC 4/84
Propuesta de modificacin de la Constitucin Poltica de Costa Rica relacionada con la naturalizacin; OC
5/85 La colegiacin obligatoria de periodistas (arts. 13 y 29); OC 6/96 La expresin Leyes en el art. 30;
OC 7/86 Exigibilidad del derecho de rectificacin o respuesta (14.1,1.1 y 2); OC 8/87 El hbeas corpus
bajo suspensin de garantas; OC 9/87 Garantas Judiciales en Estados de Emergencia; OC 10/89
Interpretacin de la Declaracin Americana de Derechos del Hombre en el marco del art. 64 de la
Convencin Americana; OC 11/90 Excepciones al agotamiento de los recursos internos; OC 12/91
Compatibilidad de un proyecto de ley con el artculo 8.2.h; OC 13/ 93 Ciertas Atribuciones de la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos; OC 14/94 Responsabilidad internacional por expidicin
y aplicacin de leyes violatorias de la Convencin Americana, etc.
que quedaba al acusado era recurrir ante la Corte Suprema utilizando la va del
Recurso Extraordinario, un recurso de tipo excepcional y sujeto a restricciones.23
Es de destacar que para superar el dficit sealado, nuestro pas instrument un
sistema de casacin en materia penal, que cumple con el requisito de la doble instancia en materia penal (art. 8.2.h de la Convencin Americana), en media en que la
facultad de revisin sea amplia, conforme lo ha determinado la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin en el ya citado caso Giroldi, de trascendente importancia para
el rgimen constitucional de los tratados.
Un punto de particular inters es el que se refiere a la aplicacin directa de las
disposiciones de la Convencin en el orden jurdico interno de cada uno de los
Estados. El artculo 2 de la Convencin Americana seala al respecto que los Estados
Partes se comprometen a adoptar, internamente, todas las medidas legislativas u otras
necesarias para hacer efectivos los derechos o libertades protegidos por ellas.
En ese sentido, destaca Rafael NIETO NAVIA que el denominado carcter self
executing de la Convencin significa que, en los Estados en que un tratado ratificado y en vigor adquiere el carcter de ley interna, como sucede en muchos Estados latinoamericanos, un juez podra aplicar directamente las disposiciones de la
Convencin, destacando asimismo que el artculo fue una propuesta chilena de acuerdo con la cual era necesario incluir una disposicin que expresara la obligacin de los
Estados Partes de adoptar todas aqullas leyes internas necesarias para hacer efectivos
los derechos que la Convencin protege.24
El carcter self executing, depende, en definitiva de la legislacin interna de
cada pas; en tal sentido los Estados Unidos consideran a la Convencin non self executing, circunstancia que reduce considerablemente su utilidad segn se ha sealado.25 En nuestro pas, la operatividad de la Convencin fue consagrada por la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin en el caso Ekmedkjin c/Sofovich, conforme ya
fuera expuesto ut supra.
23
24
25
ALBANESE, Susana Derechos Humanos. Estudio de casos y Opiniones Consultivas. Vol II. Editorial de
Belgrano. Buenos Aires. 1997.
NIETO NAVIA, Rafael Introduccin al Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pontificia Universidad Javeriana. Programa de Estudios
Politicos. 1988.
BUERGENTHAL, Thomas The Inter-American System for the Protection of Human Rights en OEA.
Anuario Jurdico Interamericano. 1981. Washington.
579
La Defensa Judicial de la Constitucin:

La Gran Fortaleza Colombiana1
Manuel Jos Cepeda2
Sumrioo: I. Introduccin II. Reformismo y control constitucional: la lucha por la supremaca de la Constitucin y la
contribucin del poder judicial a la pacificacin III. La efectividad del principio de sometimiento a la Constitucin:
la contribucin del poder judicial a la estabilidad de las instituciones democrticas colombianas IV. Conclusin.
I. Introduccin
Colombia ha sido un estado marcado por diferentes violencias en distintos
momentos de su historia republicana, pero tambin se ha distinguido en Amrica
Latina por la importancia que se le otorga al derecho. De ah que dentro del conjunto de percepciones generales, acertadas o equivocadas, sobre lo que es nuestro pas,
convivan dos estereotipos aparentemente contradictorios: Colombia, pas violento;
Colombia pas legalista. Sin embargo, son pocos los estudios que analizan eso que despectivamente calificamos de legalismo colombiano. En este ensayo no se suplir dicho
vaco, sino que se resaltar un aspecto positivo de las instituciones colombianas asociado a este legalismo: la importancia que ha tenido en Colombia el sometimiento a la
Constitucin como expresin del Estado de Derecho, defendido por un poder judicial
con la facultad de invalidar los actos del Congreso y del Ejecutivo cuando violen la
norma suprema.
Sin duda habra otras manifestaciones del apego al derecho en Colombia que
podran ser exaltadas, en contrava con la tendencia a resaltar el leguleyismo como
la desviacin extrema y nociva del legalismo. Tan solo se mencionan algunas de ellas.3
Primero, el lugar que ocupa la ley en la conformacin de la naciente repblica a principios del siglo XIX, simbolizada en Francisco de Paula Santander, apodado
1
Este ensayo fue publicado en 2004. Ver: Fernando, Cepeda Ulloa (ed.), Fortalezas de Colombia, Ariel
Ciencia Poltica Banco Interamericano de Desarrollo, Bogot, 2004. Se agradece que hubiere autorizado
la publicacin de este ensayo en la presente obra.
Abogado (Magna Cum Laude) Universidad de los Andes. Master of Laws, Harvard Law School. Presidente
de la Corte Constitucional de Colombia (2005-2006). Magistrado de la Corte Constitucional de Colombia
(2001-2009). Ex-Decano de la Facultad de Derecho - Universidad de los Andes. Consejero Presidencial para
la Asamblea Constituyente. Embajador de Colombia ante la UNESCO (1993-1995) y, luego, ante la
Confederacin Helvtica (1995-1996). Profesor de Derecho Constitucional Universidad de los Andes.
Jess Mara, Henao y Gerardo, Arrubla, Historia de Colombia, 2 vols. Academia de Historia/Plaza & Jans,
Bogot, 1984. Manuel Antonio, Pombo y Jos Joaqun, Guerra. Constituciones de Colombia, 2 vols.,
Imprenta de la Luz, Bogot, 1911. Diego, Uribe Vargas. Las Constituciones de Colombia, 2 vols., Ediciones
Cultura Hispnica, Madrid, 1977. Hernando, Valencia Villa. Cartas de Batalla, Universidad Nacional de
Colombia. Bogot. 1987. Rivadeneira V. Antonio Jos. Historia Constitucional de Colombia 1510-1978.
Editorial Horizontes. Bogot, 1978.
581
Manuel Jos Cepeda
precisamente el hombre de las leyes. Su trascendencia tambin se refleja en las divisiones polticas marcadas por su influencia en Colombia, an frente a figuras de talla
universal como el Libertador Simn Bolvar. La presencia de Santander se ha prolongado naturalmente hasta la rama judicial, donde es lugar comn citar su conocida
frase segn la cual si las armas os han dado la independencia, las leyes os darn la
libertad, que preside la entrada al Palacio de Justicia donde sesionan las ms altas corporaciones judiciales.
Segundo, muchos de los momentos calificados como hitos en los orgenes de la
independencia constituyen expresin de ese apego por el derecho como pueden serlo
el memorial de agravios, la traduccin de los derechos del hombre y del ciudadano
efectuada por el Precursor Antonio Nario, la traduccin de las Constituciones francesas o, inclusive, la Constitucin Bolivariana. Las etapas en la historia nacional tambin se delimitan frecuentemente con base en referentes jurdicos, como una nueva
Constitucin o una reforma constitucional.
Tercero, la importancia y el poder que ha tenido la comunidad jurdica a lo largo
de la historia nacional.4 En el mbito acadmico cabe resaltar que las primeras facultades de derecho coinciden con la fundacin de las primeras universidades, y la produccin de libros jurdicos se remonta a mediados del siglo XIX, as como en los albores del siglo XXI estas facultades ocupan un lugar destacado en las universidades y las
editoriales jurdicas son las ms slidas de la regin. Pero dicha importancia rebasa el
medio intelectual para proyectarse en la actividad poltica. Los presidentes, ministros
y congresistas han sido mayoritariamente abogados. En la administracin pblica los
altos funcionarios administrativos han sido predominante abogados hasta la dcada de
los setentas cuando los economistas y los ingenieros empezaron a jugar un papel cada
vez ms relevante en la administracin de la cosa pblica.
Cuarto, la presencia de lo jurdico en los debates nacionales y en la formulacin de las polticas pblicas, inclusive en la poltica exterior de Colombia. Dicha presencia ha opacado o desplazado argumentos polticos que no se expresan como tales
sino que se traducen -algunos dirn se escudan o esconden- en tesis jurdicas que a su
turno desatan controversias sobre lo que el derecho prohbe, permite u ordena respecto de un punto lgido en la agenda nacional.
Quinto, la fe en la capacidad del derecho para incidir en la vida social, la cual
alcanza en algunos casos grados elevados de fetichismo porque se piensa que la manera ms eficaz de cambiar la realidad es cambiando leyes, decretos o resoluciones, o que
la forma adecuada de afrontar un problema es dictando una norma jurdica, generalmente un decreto presidencial. Los cambios constitucionales no han escapado a este
fetichismo, aunque con la Constitucin de 1991 se produjo un viraje profundo en la
concepcin de la relacin entre el mundo de las normas y el mundo de los hechos.
4
582
Vctor, Uribe-Uhn. Honorable Lives: Lawyers, Family and Politics in Colombia (1780-1850). University
of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2000.
La Defensa Judicial de la Constitucin: La Gran Fortaleza Colombiana
Sexto, aunque menos presente en el imaginario colectivo, los conflictos armados

han estado acompaados por siglos de propuestas para humanizarlos acudiendo a instrumentos jurdicos. No es casual que uno de los primeros acuerdos humanitarios en
la historia de occidente haya sido suscrito en Colombia (Tratado de regularizacin de
la guerra firmado en Trujillo (Venezuela) el 26 de noviembre de 1820 entre los
Gobiernos de Colombia y Espaa por Bolvar y el Pacificador Morillo).
Sin embargo, si bien estas manifestaciones del apego al derecho en Colombia
mereceran ser cuidadosamente analizadas y reflejan la trascendencia de lo jurdico,
es discutible si algunas de ellas tambin son constatables en otros pases de Amrica
Latina. Pero hay una expresin de ese apego al derecho que s tiene en Colombia una
peculiaridad excepcional, la cual curiosamente no ha sido cabalmente estudiada ni
figura en el imaginario colectivo. Se trata de la defensa de la supremaca de la
Constitucin por medio de rganos judiciales, an frente a los actos del Congreso
Nacional y el Presidente de la Repblica. Ningn pas de Amrica Latina goza de una
tradicin de control constitucional tan antigua, ininterrumpida, amplia e, inclusive,
en ocasiones activista. Con razn se ha hablado de un dficit de constitucionalismo
democrtico en Amrica Latina y se ha resaltado que una institucin crucial para
superar dicho dficit es un poder judicial independiente que asegure la efectividad de
los derechos.5 Este ensayo tiene por objeto describir los rasgos principales de esa fortaleza institucional cuya larga tradicin es una peculiaridad colombiana.
Si fuere necesario sealar por qu la tradicin de control constitucional es una
fortaleza institucional, basta recordar que la democracia constitucional depende de
que la norma suprema sea efectivamente respetada, para lo cual es indispensable que
un rgano la haga cumplir.6 De lo contrario, el constitucionalismo no es sino un vano
ideal. Gradualmente se ha formado un consenso en occidente acerca de que es mejor
que dicho rgano sea judicial. Por eso, a la bicentenaria tradicin estadounidense de
judicial review en cabeza de la Corte Suprema de Justicia, se ha sumado la creacin de
cortes constitucionales en las democracias europeas durante la segunda postguerra y,
luego, la expansin de esta institucin a las nacientes democracias de Europa del este.
A su turno, en el mbito europeo, los rganos judiciales supranacionales se han transformado en especies de cortes constitucionales dentro de su mbito de competencia:
los derechos humanos en lo que respecta al Tribunal de Estrasburgo, y la creacin de
5
6
Fernando, Carrillo Flrez (Ed.). Democracia en dficit: gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el
Caribe, BID, Washington D.C., 2001, pg. 12.
Sobre el xito del control constitucional ver C. Neal, Tate and Torbjrn, Vallinder, The Global Expansion
of Judicial Power, New York University Press, New York and London, 1995. Kenney J. Sally, M. William
Reisinger and C. John Reitz, Constitutional Dialogues in Comparative Perspective, ST. Martins Press, Inc.
New York, 1999. Hctor, Fix Zamudio, Los Tribunales Constitucionales y los Derechos Humanos, Editorial
Porra, S.A., Mxico, 1985. Groupe dEtudes et de Recherches sur la Justice Constitutionnelle Equipe associe au CNRS (UMR 6055) Aix-en-Provence. Annuaire International de Justice Constitutionnelle. Ed.
Economica, Pars. Publicado anualmente. Luc, Heuschling, tat de droit, Rechtsstaat, Rule of Law, ditions
Dalloz, Pars. 2002.
583
Manuel Jos Cepeda
un mercado comn europeo en lo que respecta a la Corte de Luxemburgo. En Amrica

Latina, la Corte Interamericana tambin ha emulado al Tribunal de Estrasburgo en el
mbito de los derechos humanos. Finalmente, pases de tradicin parlamentaria
anglosajona han incorporado en diferentes momentos de su historia institucional
mecanismos de judicial review con alcances constitucionales, no meramente administrativos. Inclusive en Gran Bretaa, cuna del principio de la soberana del parlamento, se introdujo en 1998 la posibilidad de que los jueces ejerzan una funcin de proteccin de derechos humanos con alcances constitucionales a pesar de lo limitado de
su atribucin meramente declarativa y se est debatiendo la creacin de una Corte
Suprema por fuera de la Cmara de los Lores como parte de la agenda de reforma
constitucional del gobierno laborista. Estos desarrollos parecen indicar que la tesis
visionaria de Alexis de Tocqueville segn la cual el poder judicial cumple una funcin
crucial en el mantenimiento de la democracia se ha propagado en occidente. Deca el
ms agudo observador de la Democracia en Amrica: Tres cosas parecen concurrir
ms que todas las dems al mantenimiento de la repblica democrtica en el Nuevo
Mundo: () la tercera se encuentra en la constitucin del poder judicial. He mostrado cmo los tribunales sirven para corregir los extravos de la democracia y cmo sin
poder detener jams los movimientos de la mayora, logran hacerlos ms lentos as
como dirigirlos.7
En suma, no se entiende la democracia constitucional, que es la ms ambiciosa
concrecin del estado de derecho en cualquiera de sus modalidades, sin un rgano
judicial con el poder y la independencia suficientes para defender la supremaca de la
Constitucin. En este ensayo se muestra que en Colombia esa idea que empez a
ponerse de moda en el mundo hace cincuenta aos, ha estado no solo viva desde el
siglo XIX sino que se materializ en un ejercicio temprano del control judicial de
constitucionalidad con una amplitud, una trascendencia y una estabilidad tan sorprendentes como subvaloradas.
La descripcin avanzar por etapas, tomando como referentes las principales
Constituciones sobre la materia: antes de 1886; entre 1886 y 1991; y despus de 1991.
Interesa no solo lo que dicen los textos constitucionales sino si el poder judicial de
control constitucional fue efectivamente ejercido para lo cual se resaltarn algunas
sentencias hito o polmicas, inclusive algunas ahora olvidadas. Cabe advertir que no
se trata de escribir sobre nuestra historia constitucional y poltica. Por eso, este ensayo es ante todo descriptivo de normas y sentencias, y las alusiones al contexto histrico de cada momento importante de la evolucin de la defensa judicial de la
Constitucin solo buscan situar el paso que se dio en la construccin de un control
constitucional amplio y slido. Este ensayo no se detiene en el origen, ni en el impacto de cada paso en dicha evolucin. Solo se resalta la relacin que el control constitucional ha tenido con la ascendencia del constitucionalismo en Colombia y los pactos
7
584
Alexis de, Tocqueville, La Democracia en Amrica (1835), Edicin de Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1996, pg. 286.
de paz, as estos hayan sido parciales. El objetivo es ms sencillo: mostrar el desarrollo de una de las fortalezas institucionales de Colombia.
Como este escrito est dirigido principalmente a personas que no conocen la evolucin de las normas constitucionales colombianas, la primera parte de este ensayo contiene una descripcin de lo relevante para colocar en contexto la presentacin del ejercicio de la funcin de control constitucional, primero, por la Corte Suprema de Justicia
y, segundo, por la Corte Constitucional. Quienes estn familiarizados con las reformas
constitucionales que se llevaron acabo en el siglo XX respecto de las instituciones de
control constitucional, pueden pasar directamente a la segunda seccin de este ensayo
(La efectividad del principio de sometimiento a la Constitucin: la contribucin del
poder judicial a la estabilidad de las instituciones democrticas colombianas).
II. Reformismo y Control Constitucional: la Lucha por la Supremaca

de la Constitucin y la Contribucin del Poder Judicial a la
Pacificacin
Antes de describir las reformas que sufri la Constitucin de 1886, el lugar que
ocup la defensa judicial de la Constitucin en tales reformas y su significado para los
intentos, exitosos o fallidos, de pacificacin, es importante resaltar que antes de 1886
se present, grosso modo, un fenmeno distinto: en lugar de reformismo hubo diferentes constituciones que se sucedan las unas a las otras, todo ello al vaivn de quienes resultaran triunfadores en la guerras civiles.
Sin embargo, rebasara el objeto de este escrito detenerse en lo que sucedi antes
de 1886 en esta materia. A manera de sntesis, se indican en el cuadro 1 los principales eventos que marcan la diferencia entre lo que sucedi antes de 1886 y despus de
esa fecha.8
CUADRO 1:
EVOLUCION CONSTITUCIONAL Y PAZ (1810 - 1991)

Siglo XIX. Inestabilidad constitucional y guerras civiles
1810
1811
1821
1830-1862
1863
1886
Declaracin de independencia.
Primera Constitucin (regional, en Cundinamarca).
Primera Constitucin nacional y centralista.
Sucesin de seis constituciones.
Constitucin federalista y liberal; conflictos entre estados federales.
Constitucin centralista y conservadora. Fin de los conflictos interestatales. Dos
guerras civiles entre partidos. Otros conflictos armados.
Este cuadro es una adaptacin del publicado en Olivier, Duhamel y Manuel Jos, Cepeda Espinosa. Las
Democracias Entre el Derecho Constitucional y la Poltica. T.M. Editores, Universidad de los Andes,
Bogot, 1997.
585
Manuel Jos Cepeda
Siglo XX. Estabilidad constitucional, con reformismo y pactos de paz

1886
Constitucin centralista que durar 105 aos. Reformada muchas veces para
encontrar la paz en una democracia representativa.9
Reforma 1910
Eleccin directa del presidente por 4 aos sin reeleccin inmediata: garantas
electorales para encontrar la paz entre los partidos.
Reforma 1936
Reforma 1945
Reforma 1953
Reforma 1957
Intervencin del Estado en el mercado; garantas sociales.

Reorganizacin de los tres poderes.
Golpe de estado contra el gobierno conservador represivo.
Retorno por plebiscito al rgimen constitucional.
Frente Nacional: alternacin presidencial (16 aos); paridad poltica (12 aos).
Voto de las mujeres. Paz entre los partidos tradicionales, pero la violencia de las
guerrillas comunistas contina.
Fortalecimiento del poder presidencial en la poltica econmica y control constitucional oficioso de los decretos de estado de sitio y emergencia econmica.
Mayora de edad baja de 21 a 18 aos.
Separacin de la fecha de elecciones presidenciales y parlamentarias.
Convocatoria de una asamblea constituyente, pero invalidada por la Corte
Suprema de Justicia.
Reforzamiento del Congreso y de la justicia, pero invalidada por la Corte
Suprema de Justicia.
Eleccin directa de los alcaldes. Un grupo de guerrilleros de las FARC se convierte en partido poltico.
Asamblea Constituyente es elegida por el pueblo por iniciativa ciudadana e
impulso presidencial, con el aval de la Corte Suprema de Justicia. Cuatro grupos
guerrilleros se convierten en partidos polticos; dos siguen.
Nueva Constitucin.
Reforma 1968
Reforma 1975
Reforma 1977
Reforma 1977
Reforma 1979
Reforma 1986
Reforma 1990
1991
De manera sucinta, se recuerdan a continuacin los principales rasgos del control

constitucional encaminado a asegurar la supremaca de la Constitucin antes de 1886.
El control constitucional antes de 1886

Al respecto, es pertinente resaltar los elementos que permiten marcar un contraste con la transformacin que se present a partir de 1886, as como aquellos que
sean tiles para evocar antecedentes de las instituciones actualmente vigentes.
Predominio del control constitucional poltico

En primer lugar, a lo largo del siglo XIX -desde el acta de independencia de
Santaf del 20 de julio de 1810 en la cual se hizo por primera vez utilizacin del voca9
586
Se omiten otras reformas relativas a temas econmicos o administrativos.
blo Constitucin-10 los mecanismos de control constitucional fueron predominantemente de carcter poltico, e inclusive en algunas Constituciones no se previ expresamente un procedimiento de control para preservar la supremaca de la Carta. Por
ejemplo, la Constitucin de la Repblica de Colombia de 30 de agosto de 1821 reconoci dicho principio en su artculo 188,11 pero no estableci rganos ni procedimientos para garantizarlo. Lo mismo puede decirse, con algunas variantes respecto de la
controversia entre el Ejecutivo y el Congreso sobre el cumplimiento de los requisitos
para la formacin de las leyes, respecto de las Constituciones de 1830, 1832 y 1843.
En la Constitucin de 1853 se regul de manera ms formal este conflicto previndose de manera especifica la facultad del poder ejecutivo de objetar los proyectos de ley
por razones de inconstitucionalidad (artculos 38 y 39).12 En la Constitucin de 1858
tampoco se previ un mecanismo de control judicial de las leyes o de los proyectos de
ley puesto que la doctrina de la soberana del Congreso tena prevalencia.
En la Constitucin federal de 1863 se reiter lo dicho anteriormente de tal manera que el conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso se resolva polticamente, no judicialmente. Si el Congreso insista en el proyecto de ley el Ejecutivo estaba obligado a
sancionarlo (artculo 57). Sin embargo, en dicha Constitucin se admiti que los actos
del Congreso Nacional o del poder ejecutivo de los Estados Unidos de Colombia pudieran ser anulados. Esto poda suceder solamente cuando tales actos violaran los derechos
garantizados en el artculo 15 o cuando atacaran la soberana de los estados federados.
El rgano de anulacin no era judicial sino poltico. Las respectivas legislaturas, es
decir los rganos legislativos de cada uno de los estados federados (artculo 25).
Antecedentes remotos y excepcionales del control judicial

El control constitucional por medio de mecanismos y rganos polticos tuvo
algunas excepciones. La primera, se refiere al control judicial de la constitucionalidad
10
11
12
Se deposite en toda la Junta el Gobierno Supremo de este Reino interinamente, mientras la misma Junta
forma la Constitucin que afiance la felicidad pblica; que protesta no abdicar los derechos imprescriptibles de la soberana del pueblo a otra persona que a la de su augusto y desgraciado Monarca don Fernando
VII, siempre que venga a reinar entre nosotros, quedando por ahora sujeto este nuevo Gobierno a la
Superior Junta de Regencia, interin exista en Pennsula, y sobre la Constitucin que le d el pueblo
()
Juramos por el Dios que existe en el Cielo, cuya imagen est presente y cuyas sagradas y adorables mximas contiene este libro, cumplir religiosamente la Constitucin trabajar con infatigable celo para formar
la Constitucin bajo los puntos acordados (Texto en Proceso histrico del 20 de Julio de 1810, Bogot,
Banco de la Repblica, 1960).
En su artculo 188 que declar en su fuerza y vigor las leyes que hasta aqu han regido en todas las materias y puntos que directa o indirectamente no se opongan a esta Constitucin
Lo mismo sucedi en las constituciones de las provincias en las cuales se reconoci el principio de supremaca constitucional y se contempl un mecanismo de objecin por el Ejecutivo. Sin embargo, las
Constituciones de algunas provincias consagraron el derecho de pedir ante el respectivo tribunal del distrito la anulacin de todas o parte de las ordenanzas provinciales por razones de inconstitucionalidad. Por
ejemplo, ver la Constitucin de Santander de 1853 (artculo 55).
587
Manuel Jos Cepeda
de los actos de las legislaturas de los estados federados. Este correspondi, por ejemplo, a la Corte Suprema de Justicia en la Constitucin de 1863, pero en la modalidad
suspensiva. Entonces, la Corte poda suspender los actos de las legislaturas estaduales
dando cuenta al Senado para que ste decidiera definitivamente sobre la validez o
nulidad de dichos actos.13 La segunda excepcin es anterior a esta fecha y se remonta a los orgenes mismos de la Repblica. Se trata, de un control ejercido por un rgano de carcter jurisdiccional al cual se le haba confiado expresamente la funcin de
sostener la Constitucin. As sucedi en la primera Constitucin de la provincia de
Cundinamarca adoptada el 4 de abril de 1811. Si bien esta Constitucin fue monrquica, tiene el significado de ser la primera dentro del mbito territorial de lo que
luego se denominara Repblica de Colombia, as como de ser la primera
Constitucin en Amrica Hispana. Cabe subrayar que este rgano jurisdiccional (artculos 3 y 4), denominado senado de censura y proteccin, estaba compuesto de 5
miembros y ejerca su competencia no slo de oficio sino a solicitud de cualquiera
ciudadano (artculo 9), lo cual es un antecedente claro de la accin popular de
inconstitucionalidad, luego consagrada en 1910. El control versaba sobre cualquiera
infraccin o usurpacin de todos o cada uno de los tres poderes ejecutivos, legislativo
y judicial (artculo 9). El Senado tambin obraba como una especie, en verdad no
muy clara, de rbitro en caso de conflicto entre el poder ejecutivo y el legislativo respecto de los proyectos de leyes que fueren objetados tanto por vicios materiales como
por defectos de procedimiento (artculo 25).14
En conclusin, antes de 1886, durante varios momentos de la historia constitucional colombiana marcada por guerras civiles y constituciones que se sucedan las
unas a las otras segn quien fuera el triunfador, el principio de respeto a la
Constitucin por parte del legislativo y del ejecutivo nacionales, no fue garantizado
por un rgano judicial, si bien en las constituciones se encuentran numerosas clusu13
14
588
Artculo 50. Carlos, Restrepo Piedrahita, Tres Ideas Constitucionales, Universidad Externado de Colombia,
Bogot, 1978, subraya que esta modalidad de control bioorgnico (jueces y legislativo) fue practicada con
relativa frecuencia para la poca. Entre los aos 1875 y 1878, fueron tramitados cincuenta y dos (52) casos
de suspensin de leyes de los Estados Soberanos, de los cuales veintisiete (27) fueron resueltos por el Senado
con declaracin de nulidad. Veinticuatro (24) resoluciones declararon la validez de las leyes demandadas y
en uno (1) el Senado se declar en acuerdo con la Corte en el sentido de que estando derogada la le de
que haca parte la disposicin denunciada, no haba sobre qu ejercer la facultad reclamada. Cfr. Estados
Unidos de Colombia, Resoluciones del Senado de la Unin, dictadas en los aos de 1875 a 1878, sobre la
nulidad o validez de Actos Legislativos de los Estados. Edicin Oficial, Bogot, Imprenta de Agustn Nez,
1878, 2 Tomos.
Cabe anotar que en las otras constituciones de lo que se conoce como la Primera Repblica tambin se previ la institucin del Senado con atribuciones de sostener la Constitucin, como sucedi en la Constitucin
del estado de Cartagena de Indias de 1812 (Senado conservador) o en la segunda Constitucin de
Cundinamarca de 1812 (Senado) y la Constitucin del Estado de Mariquita de 1815 (Senado). Sin
embargo en estas Constituciones no es tan marcada la ubicacin del Senado dentro de la Rama Judicial. Por
el contrario, se trata de la Primera Cmara del Legislativo, con excepcin de la Constitucin de Cartagena
de Indias (artculo 3). Esta institucin del senado conservador proviene de la influencia francesa en especial de la Constitucin del ao VIII.
las que expresan la necesidad de respetar la norma superior. Generalmente, el ejecutivo controlaba al legislativo pero en caso de insistencia en el Congreso prevaleca tericamente la decisin poltica del legislativo.
El control constitucional entre 1886 y 1991

Esta situacin cambi completamente con la Carta de 1886. Desde entonces el
principio de respeto a la Constitucin ha sido defendido por un rgano judicial. La
amplitud del control judicial de la Constitucin, y sus modalidades, han evolucionado
gradualmente durante un siglo al ritmo de reformas constitucionales encaminadas a
superar conflictos, inclusive violentos. Dicha evolucin siempre ha consistido en una
expansin del control judicial de constitucionalidad y ha estado orientado a contribuir
en mayor o menor grado a la pacificacin. Nunca la Corte Suprema fue suspendida o
cerrada, ni el ejercicio de su poder de control constitucional prohibido, an durante
agudos periodos de violencia ni cuando, excepcionalmente, gobern un dictador.
Despus de mostrar esta relacin desde 1886, se sealarn los aspectos de la
Constitucin de 1991 que preservan esta tradicin centenaria, as como los que representan una ruptura inspirada en la importancia que en dicha Constitucin tienen los
derechos.
Los orgenes del control judicial abstracto erga omnes: conciencia

de la innovacin en 1886
La Constitucin de 1886 era conservadora an desde el punto de vista de la poca:
era centralista; con un presidente fuerte, jefe de un ejrcito nacional; consagraba derechos restringidos y protega el confesionalismo. Fue concebida bajo la influencia ideolgica de un fillogo conservador, Miguel Antonio Caro. El fin de esta Constitucin,
pieza clave de la Regeneracin liderada por Rafael Nez, fue restablecer el orden en
un pas donde los estados federados guerreaban continuamente, cada uno dotado de su
propio ejrcito. Con la reforma constitucional cesaron las guerras entre estados (transformados en departamentos) pero a costa de un irremediable sentimiento de exclusin
por parte de los liberales, quienes en la prctica no podan acceder al Congreso. De all
result la corta guerra civil de 1895 y luego la ms larga y ms encarnizada guerra civil
colombiana, la guerra de los Mil Das (1899-1902). Luego, vinieron otras violencias que
impidieron que el objetivo fundamental para el cual fue diseada dicha Constitucin
se lograra a plenitud, como se ver posteriormente.
No obstante, los orgenes del sistema de control constitucional colombiano, tal y
como existe hoy en da, pueden trazarse hasta la Constitucin de 1886. En ella se le
otorg al Presidente de la Repblica el poder de objetar los proyectos de ley aprobados por el Congreso, cuandoquiera que los considerara contrarios al texto constitucional. Si el Congreso rechazaba la objecin, la Corte Suprema de Justicia era la llamada
589
Manuel Jos Cepeda
a resolver el conflicto, adoptando una decisin obligatoria para todos sobre la constitucionalidad del proyecto objetado.15 De esta manera la cabeza del poder judicial
cumpla dos funciones que contribuan indirectamente a la pacificacin: resolva definitiva e institucionalmente el conflicto entre las dos ramas polticas del poder pblico y, en la visin de la poca, aseguraba que el Congreso no prevaleciera, como suceda antes, sobre el Presidente de la Repblica, en cuya autoridad la Constitucin de
1886 confiaba para restablecer y mantener el orden.
Dos caractersticas de este control constitucional ilustran su trascendencia.
Primero, se trata de un control abstracto en el cual la Corte Suprema compara la ley
con la Constitucin, al margen de cualquier controversia en un caso concreto. Para la
poca, en los Estados Unidos ya exista un control constitucional pero ste slo poda
efectuarse en caso de controversias concretas, usualmente entre un particular y el
Estado. En Europa an faltaban cerca de cuatro dcadas para que el Tribunal
Constitucional austriaco fuera creado con funciones de control abstracto.16 La segunda caracterstica es que la sentencia de inconstitucionalidad proferida por la Corte
Suprema tena efectos erga omnes, no inter pares como en el sistema estadounidense.
Al ser declarado inexequible un proyecto de ley, las normas incompatibles deban ser
excluidas, archivadas, y, por lo tanto, no podan ingresar al ordenamiento jurdico.
Estas innovaciones no fueron casuales. Por ellas ya haba abogado en 1878 un
prestigioso jurista que estimaba que el control existente en Estados Unidos era demasiado limitado.17 Miguel Antonio Caro elogi el avance que esto significaba. Si bien
reconoca que el control judicial de constitucionalidad representaba la adopcin del
principio norteamericano que da al juez la facultad de aplicar la Constitucin de preferencia a la ley, poniendo as un lmite judicial a las leyes promulgadas, exalt que
convertir a la Corte Suprema en rbitro del desacuerdo entre el Congreso y el
Presidente, en caso de objecin de un proyecto de ley por razones de inconstitucionalidad, era una innovacin que no se registra en ninguna Constitucin, colombiana
ni extranjera. Justific su adopcin porque, aunque en otras constituciones no exista, no es contrario, antes conforme con los sanos principios de derecho constitucional, y se ha considerado como una preciosa garanta contra el contenido de las leyes
15
16
17
590
Artculo 90 de la Constitucin de 1886: Exceptase de lo dispuesto en el artculo 88 el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En este caso, si las Cmaras insistieren, el proyecto pasar a
la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis das, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la
Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivar el proyecto.
Pedro, Cruz Villaln, La Formacin del Sistema Europeo del Control de Constitucionalidad (1918-1939),
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987. Dominique, Rousseau, La Justice Constitutionnelle en
Europa, Montchrestien, Pars, 1992.
Justo Arosemena escribi: Tal ha sido, en efecto, la prctica constante de aquel alto tribunal, i la manera
como se ha entendido siempre su atribucin, ms bien tcita que expresa, de invalidar las leyes declarndolas inconstitucionales; pero no vemos claramente por qu no habra de tener la corte suprema de una
federacin la facultad expresa de hacer aquella declaratoria, aun cuando no se presente ninguna controversia particular en que la ley haya de aplicarse (Estudios constitucionales, tomo II, Pars, 1878, Librera espaola i americana de E. Denne, p. 85).
antijurdicas, dado que la Constitucin es la ms alta y autorizada expresin del derecho.18 De esta manera Caro consider que el poder del Presidente sera la garanta de
que no habr posibilidad moral de que se expidan leyes inconstitucionales. Otros
pensadores, tambin de estirpe conservadora, expresaron su preocupacin por la
amplitud de esta facultad atribuida a la Corte Suprema que consideraron peligrossima y recordaron que en los Estados Unidos la Corte Suprema puede aplicar en un
caso concreto la Constitucin de preferencia a la ley, pero nunca la declara expresamente nula.19
Aunque la Constitucin de 1886 no fue la primera en establecer un control de
las leyes previo, abstracto y con efecto erga omnes, s es excepcional la claridad con la
cual se defini la atribucin de la Corte Suprema de Justicia como nico y exclusivo
juez de constitucionalidad, as como que esta competencia singular no se hubiera quedado en el papel sino que se haya empezado a ejercer desde 1887, como se ver posteriormente, en procesos que llegaron a tener trascendencia para la resolucin de conflictos entre fuerzas polticas.20
El control de leyes vigentes por accin pblica: otra originalidad

en 1910
El esquema de 1886 fue ampliado significativamente por el Acto Legislativo No. 3 de
1910, cuando ya haba terminado el quinquenio del Presidente, el General Rafael Reyes.
En 1910 una asamblea constituyente dominada por los sectores republicanos y
civilistas, que reunan a liberales y conservadores, suprimi algunas de las causas
constitucionales del conflicto al adoptar la reduccin del mandato presidencial de seis
a cuatro aos, la prohibicin de la reeleccin inmediata del presidente, la reunin
anual del Congreso, la representacin parlamentaria de las minoras polticas mediante una nueva legislacin electoral, la eleccin de los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia por el Congreso a partir de las listas propuestas por el presidente y, por lti18
19
20
Diario oficial, No 6720-6721, julio 1 de 1886, p. 649. Carlos Restrepo Piedrahita critica el entusiasmo de
Caro respecto de esta innovacin puesto que en las constituciones ecuatorianas de 1869 (art. 43) y 1878 (art.
60) la Corte Suprema ya obraba como rbitro en esta hiptesis. J.A.C. Grant, tambin considera que dicho
sistema no tena especial novedad. Ver Judicial review by executive reference prior to promulgation: The
Colombian experience, Southern California Law Review, vol. 21, P.154, 1948. Sobre el origen y evolucin
del control constitucional en Colombia ver del mismo autor: Judicial control of the constitutionality of
Statutes and administrative legislation in Colombia: Nature and evolution of the present system, Southern
California Law Review, vol. 23, July, 1950. N 4. El control de la constitucionalidad de las leyes a peticin
del ejecutivo previamente la promulgacin: la experiencia de Colombia, En Revista Mejicana de Derecho
Pblico, n 3 enero-marzo de 1947, Mxico, p. 244.
Son las palabras de Sergio Arboleda, citado por Carlos Restrepo Piedrahita, op. cit.
Lo anterior no significa que durante la regeneracin la Corte Suprema hubiera asegurado la efectividad de
la Constitucin. Recordando la llamada ley de los caballos (Ley 61 de 1888), Carlos Restrepo Piedrahita concluye: En la historia del Derecho Constitucional Colombiano el perodo llamado La Regeneracin se destaca como el nico durante el cual el principio de supremaca de la Constitucin no tuvo vigencia, op. cit.
591
Manuel Jos Cepeda
mo, herramienta no despreciable para la pacificacin, la instauracin de la accin

pblica de inconstitucionalidad que le permite a todo ciudadano demandar ante la
Corte Suprema de Justicia la inconstitucionalidad de las leyes vigentes contrarias a la
Constitucin. As se busc restablecer la paz entre los dos partidos, de 1910 a 1945.
En dicho acto legislativo se introdujo (i) un sistema muy accesible de control
constitucional abstracto de las leyes nacionales vigentes, ya no de proyectos de ley,
por medio de una accin pblica de inconstitucionalidad -que, hasta donde tengo
conocimiento, fue la primera de su tipo en el mundo en hacerse efectiva a nivel nacional-, en ejercicio de la cual todo ciudadano poda interponer, en defensa del inters
pblico, una demanda contra cualquier ley del Congreso Nacional ante la Corte
Suprema, cuyas decisiones tenan por ende efectos erga omnes.21 Tambin contempl
expresamente (ii) una excepcin de inconstitucionalidad, por medio de la cual todo
juez o funcionario pblico poda decidir no aplicar disposiciones legales que se consideraran inconstitucionales en casos concretos.22 Las decisiones adoptadas por la Corte
en relacin con tales excepciones de inconstitucionalidad, que rara vez eran invocadas, slo tenan efectos inter partes, por lo cual las disposiciones relevantes podan
ser aplicadas a otras situaciones distintas.
Cabe resaltar algunos rasgos relevantes de las innovaciones adoptadas en 1910. La
accin pblica contra leyes y decretos consagr tempranamente en occidente el control posterior sobre actos del Congreso y del Presidente que ya hubieren entrado en
vigor. En esto se anticip en casi dos dcadas a las tesis de Hans Kelsen considerado el
padre del modelo de control constitucional abstracto y concentrado europeo.23 Cabe
anotar que en Colombia esta modalidad de control constitucional no se fundament
primordialmente en teoras sobre la coherencia del ordenamiento jurdico, si bien propenda por ello, por supuesto. Su funcin primordial fue poltica, en el contexto en que
fue propuesta y adoptada. A menudo se olvida que seis aos antes, la accin pblica de
inconstitucionalidad haba sido concebida como un instrumento til para la reconciliacin, con un doble rol. Primero, serva de canal de acceso a quienes pertenecan a
21
22
23
592
De hecho, desde 1904 una ley haba creado la accin pblica de inconstitucionalidad (Ley 2 de 1904); pero
slo poda dirigirse contra decretos presidenciales expedidos durante estados de sitio. Sin embargo, los orgenes de esta accin pblica se remontan incluso hasta las primeras constituciones de Colombia y
Venezuela. Ver, a este respecto: A. R, Brewer Carias, Judicial Review in comparative law; Cambridge
University Press, Cambridge, 1989, p. 279, y Carlos, Restrepo Piedrahita: Constituciones Polticas de
Colombia. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1995.
El debate sobre la excepcin de inconstitucionalidad ya estaba presente en los crculos jurdicos colombianos desde el siglo XIX. En efecto, desde 1887 una ley nacional (Ley 153 de 1887, art. 6) haba obstaculizado indirectamente la aplicacin de las excepciones de inconstitucionalidad, al ordenar que las disposiciones
legales adoptadas despus de la Constitucin de 1886 se presumiran constitucionales, y deban ser aplicadas incluso si aparentemente contradecan lo dispuesto por la Carta Poltica. Esta disposicin normativa se
introdujo para modificar una ley previa (Ley 57 de 1887, art. 5) segn la cual, en casos de conflicto entre la
Constitucin y la ley, prevalecera aquella.
Los primeros artculos de Kelsen sobre el tema datan de finales de los aos veintes. Hans, Kelsen. La
Giustizia Costituzionale. Giuffr Editore. Milano, 1981.
fuerzas polticas que se sentan excluidas o perseguidas por el Gobierno y el Congreso

que lo apoyaba. As se refleja en un documento de la Junta de Conciliacin de
Antioquia que propuso las bases para reconstruir la concordia entre los colombianos.
De lo que se trataba era de permitir que fuerzas de la oposicin no dependieran del
conflicto entre el Presidente y el Congreso, algo eventual para que la Corte Suprema
actuara como rbitro en una confrontacin respecto de un acto del Congreso o del
Ejecutivo.24 Segundo, tambin en 1904, la accin pblica fue vista como un mecanismo para controlar el poder presidencial cuando ste se manifestara en decretos de estado de sitio con fuerza de ley, algo que ya haba sucedido con frecuencia.25 El propio
Jos Vicente Concha propuso una enmienda a la Constitucin durante el Congreso de
1909, recogiendo la ley que en 1904 haba consagrado la accin pblica de inconstitucionalidad contra los decretos legislativos de estado de sitio.26
Se puede afirmar que a partir de 1910 se consolida en Colombia la defensa judicial de la supremaca de la Constitucin con una amplitud extraa para la poca en
occidente, pero funcional a la necesidad sentida en nuestro pas de crear garantas institucionales para el retorno a la convivencia pacfica dentro de la democracia.
La ampliacin de los referentes sustantivos del control constitucional

Por esos mismos aos, los movimientos sociales ganaban fuerza con la industrializacin de ciertas regiones, las migraciones en bsqueda de mejores salarios, el cambio de las estructuras agrarias debido a la exportacin del caf y el desarrollo de las
corrientes socialistas. En 1910 se produjo la primera gran huelga en el puerto de
Barranquilla. Hubo muchas otras, hasta 1928, ao de la masacre de los obreros de la
zona de produccin bananera de la United Fruit, en Santa Marta. En 1916 los indgenas se sublevaron en el Cauca bajo la direccin de Quintn Lame. En 1919 los campesinos se unieron a los movimientos de reivindicacin social. Los logros en materia de
pacificacin poltica no respondan a las nuevas tensiones sociales. Hasta que lleg la
segunda gran reforma constitucional.
En 1936 el presidente liberal Alfonso Lpez Pumarejo obtuvo de un Congreso
liberal (los conservadores haban rehusado participar en las elecciones), la introduccin en la Constitucin de la libertad religiosa, as como importantes garantas sociales: el derecho a la huelga, la asistencia pblica, la libertad de asociacin, la expropia24
25
26
Organizar los poderes pblicos, guardando la independencia y separacin recproca entre ellos; y hacer a
la Corte Suprema de Justicia rbitro e intrprete de la inteligencia y constitucionalidad de las leyes, a pedimento del Ministerio Pblico o de los ciudadanos (Texto en Orientacin republicana del Dr. Carlos E.
Restrepo, Tomo I, Medelln, sin fecha, p. 176. Tales bases fueron preparadas por Fidel Cano (liberal) y
Carlos E. Restrepo (conservador)).
Se trata de la Ley 2 de 1904 que tuvo una vigencia de meses puesto que fue derogada por la Ley 8 de 1905
cuando se estaba iniciando el quinquenio de Reyes.
Anales de la Cmara de Representantes N 3, 14 de agosto de 1909, pg. 22.
593
Manuel Jos Cepeda
cin por razones de inters social, y sin indemnizacin si ello fuese ordenado por
razones de equidad. Siguiendo al jurista francs Leon Duguit, la propiedad fue definida como funcin social y la intervencin del Estado en la economa fue legitimada
constitucionalmente. Estos cambios constituyeron el New Deal colombiano. El objetivo era incorporar los movimientos sociales al aceptar estas reivindicaciones y al quebrarle una vrtebra ideolgica a la Constitucin de 1886. La revisin constitucional
favoreci las reformas sociales y agrarias, las cuales permitieron la paz con los movimientos sociales de banderas socialistas. Los activistas de los movimientos sociales
volvieron a integrarse al Partido Liberal. El Partido Socialista de 1919 y el Partido
Revolucionario Socialista de 1926 desaparecieron rpidamente. Apenas subsisti su
escisin de 1930, el Partido Comunista de Colombia.
La reforma de 1936 no modific el rgano de control constitucional, los mecanismos de acceso a la Corte Suprema, ni su competencia. Sin embargo, transform un
elemento esencial del sistema de control constitucional: el referente constitucional de
dicho control. Este sufri dos cambios cruciales: (i) hubo un aumento en los derechos
y garantas ciudadanas, lo cual increment las normas que establecen lmites sustantivos al ejercicio del poder pblico en especial en lo que respecta a las polticas econmicas y sociales, y (ii) se incorpor a la Carta una filosofa distinta a la predominante en 1886 que en algunos casos conviva con la anterior, lo cual le ofreci al juez
constitucional un mayor margen de libertad en la interpretacin constitucional y lo
responsabiliz de promover el desarrollo de esa nueva filosofa sobre cuyos alcances y
fuentes an existe controversia.
Posteriormente, durante el periodo correspondiente al segundo mandato inconcluso del presidente Alfonso Lpez Pumarejo, s se modific un aspecto orgnico y
competencial del sistema de control constitucional. En 1945,27 se atribuy al Consejo
de Estado funciones de control constitucional, en particular con respecto a las acciones pblicas contra actos administrativos.28 Con ello se circunscribi la competencia
de la Corte Suprema de Justicia respecto del ejecutivo a slo tres categoras de decretos: los decretos de estado de sitio, los decretos extraordinarios dictados en ejercicio
de una delegacin legislativa expresa, precisa y temporal, y los decretos que desarrollaran autorizaciones concedidas por el Congreso para negociar emprstitos y ejercer
otras funciones dentro de la rbita constitucional del Presidente. El origen de esta
reforma fue el conflicto que se suscit entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo
27
28
594
Acto Legislativo N 1 de 1945 (artculo 41). Dicha reforma tambin describi de manera ms detallada las
competencias de la Corte Suprema de Justicia con miras a distribuir claramente las competencias de esta y
del Consejo de Estado. Tambin facult a los gobernadores de departamento para objetar por motivos de
inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia los proyectos de ordenanzas (artculo 85 num. 6).
El Consejo de Estado tambin conoca de las excepciones de ilegalidad, raramente aplicadas por los jueces y por otras autoridades en relacin con actos administrativos que se consideraban incompatibles con la
ley en casos concretos, y poda aplicar una excepcin de inconstitucionalidad frente a leyes y actos administrativos. En 1945 tambin se le atribuyeron competencias contenciosas en relacin con las peticiones de
indemnizacin de perjuicios presentadas por las vctimas de abusos estatales.
de Estado en torno a cul de las dos corporaciones era competente para conocer de un
decreto dictado en 1942 sobre un tema de alta sensibilidad poltica.29 Por medio de
dicho decreto el ejecutivo cambi la fecha en la cual habran de reunirse las asambleas
departamentales. Como para entonces ya estaba en vigor el Cdigo Contencioso
Administrativo30 que regulaba las competencias de los tribunales administrativos y
del Consejo de Estado, ste suspendi provisionalmente el decreto. A su turno, la
Corte Suprema de Justicia le plante al Consejo de Estado un conflicto de competencias, acogiendo la solicitud del Procurador General de la Nacin en el sentido de que
era ella la que deba revisar la constitucionalidad de dicho decreto. La controversia de
gran intensidad, tanto poltica como jurdica, se resolvi el mismo ao cuando la
Corte Suprema de Justicia declar inexequible el artculo del Cdigo Contencioso
Administrativo que haba servido de fundamento al Consejo de Estado para asumir
competencia como rgano de control constitucional de los decretos del ejecutivo.31
Tres aos despus de esta reforma, cuando el 9 de abril de 1948 fue asesinado el
caudillo liberal Jorge Elicer Gaitn, empez un lapso crtico para la defensa judicial
de la Constitucin: La Violencia entre liberales y conservadores y, luego, la dictadura del General Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957).
Los avatares de la independencia judicial para controlar el poder

La Violencia termin por un golpe de Estado llamado golpe de opinin porque era sostenido por una corriente moderada del Partido Conservador y por el
Partido Liberal. El presidente conservador, Laureano Gmez, fue obligado al exilio en
1953, y se refugi en la Espaa franquista. Despus del golpe de Estado, el general
Gustavo Rojas Pinilla orden un cese al fuego unilateral de los militares y ofreci una
amnista general e incondicional. Al cabo de un ao numerosos jefes de las guerrillas
abandonaron sus armas. Un pacto entre los dirigentes de los dos grandes partidos fue
entonces inscrito en la Constitucin: alternacin obligatoria de la presidencia entre
liberales y conservadores inicialmente durante doce aos que luego se extendieron a
diecisis aos (1958-1974); reparticin paritaria de las carteras ministeriales, de los
escaos en la Corte Suprema de Justicia, en el Consejo de Estado, en el Congreso, en
los Concejos Municipales y en las Asambleas Departamentales durante doce aos, y
restauracin de la Constitucin de 1886, con sus reformas sucesivas. Lo esencial de
este pacto fue ratificado por plebiscito el 1 de diciembre de 1957 y luego por una
reforma constitucional. La junta militar provisional cedi entonces el poder al primer
presidente del Frente Nacional del gobierno de responsabilidad compartida, el liberal Alberto Lleras Camargo.
29
30
31
Decreto 970 de 1942.

Ley 167 de 1941 (artculo 62).
Sentencia del 7 de julio de 1942. Gaceta Judicial, Tomo LII, pg. 5.
595
Manuel Jos Cepeda
As termin el breve rgimen militar y, sobre todo, la violencia entre liberales y

conservadores, una vez ms gracias a un pacto constitucional. Pero los conflictos continuaron en algunos municipios. En la eleccin presidencial de 1970, la ltima bajo el
rgimen del Frente Nacional, el movimiento poltico creado por el general Gustavo
Rojas (Alianza Nacional Popular, Anapo) estuvo a punto de ganar las elecciones.
Entonces una nueva guerrilla apareci, el M-19 (Movimiento 19 de Abril, fecha de las
elecciones). Las FARC y el ELN haban emergido en la dcada anterior como grupos
guerrilleros con banderas predominantemente rurales.
La cooptacin y la paridad como garantas contra la politizacin

Con el Frente Nacional se busc reducir la confrontacin, an poltica, entre los
partidos. Esto redund en la despartidizacin de la Corte Suprema de Justicia con
miras a asegurar su independencia frente tanto al Congreso como al ejecutivo. Para
ello, como se anot, se acudi a dos mecanismos: la paridad liberal conservadora y la
cooptacin que margin a las ramas polticas del poder pblico de la seleccin de los
magistrados. Con ello se avanz en independencia judicial. La propia Corte Suprema
ejerci su misin de guardin de la Carta no solo para preservar el consenso constitucional bipartidista sino para garantizar su gobernabilidad en un contexto de convivencia entre las fuerzas polticas tradicionales.
Una de las consecuencias saludables de la paridad y de la cooptacin fue la de
aumentar la independencia del juez constitucional ante los cambios en las tendencias
de la opinin poltica, sin bien su composicin siempre habra de reflejar el predominio bipartidista. Este cambio tambin marca la culminacin de la evolucin de las
garantas a la independencia de la Corte Suprema de Justicia, que fue uno de los propsitos del constituyente de 1886.32 Es necesario subrayar que en 1991 se present
una transformacin radical en todo el sistema de control constitucional, la cual estuvo acompaada de una recombinacin de las garantas de independencia con el fin de
permitir la participacin del Ejecutivo y el Legislativo en la integracin de la Corte
Constitucional, sin disminuir su autonoma ni amenazar su imparcialidad. Por ello, las
dos terceras partes de los magistrados son postulados por la rama judicial, su periodo
es de ocho aos sin posibilidad de reeleccin y el rgimen de inhabilidades e incompatibilidades se hizo ms severo. A su turno, la legitimidad de la Corte Constitucional
se fortaleci al ser todos sus miembros elegidos directamente por el Senado, e indirec32
596
Al respecto Jos Mara Samper dijo en su comentario de la poca (1881): Pero es claro que los jueces o magistrados, no son gobernantes, en la acepcin constitucional de la palabra gobierno y de la funcin gubernativa, ni tienen carcter poltico, ni cosa alguna que hacer con la poltica, esto es, con la lucha de los partidos y
el predominio que la opinin nacional da a determinadas ideas en la direccin de la repblica. Por el contrario, el juez o magistrado debe apartarse totalmente de las cosas polticas, no tomarlas en cuenta para sus fallos o resoluciones, cerrar ojos, odos y boca delante de los partidos, y hacer cuenta que estos no existen. El es
una conciencia neutral e impasible que juzga sobre hechos que le son extraos personalmente (). Jos
Mara, Samper. Derecho Pblico Interno de Colombia. Editorial Temis, 1982. (reimpresin)
tamente por el pueblo ya que la cmara alta es elegida en circunscripcin nacional por
todos los electores que conforman el censo electoral. Dicho fortalecimiento ha redundado en una mayor independencia de la Corte Constitucional para adoptar decisiones
en casos difciles y polmicos, como se ver posteriormente.
El control judicial de los decretos de estado de sitio

Tan solo tres aos despus de iniciado el Frente Nacional, se hizo manifiesto el
abuso del ejercicio de las facultades presidenciales basadas en el estado de sitio, el cual
se extendi desde 1944, con motivo del golpe frustrado de cuartel en la ciudad de
Pasto contra el Presidente Alfonso Lpez Pumarejo, hasta 1957, cuando termin la
dictadura militar. La respuesta ante esta fuente de confrontacin poltica fue reformar
el mecanismo de acceso a la Corte Suprema de Justicia para controvertir tales decretos. Antes de 1960 stos podan ser demandados por cualquier ciudadano ante la
Corte. En 1960 se introdujeron dos cambios que revelan la importancia del control
constitucional para contribuir o mantener la convivencia pacfica. Primero, se facult al Congreso, por medio de proposicin aprobada por mayora absoluta de una y otra
cmara, para decidir que dichos decretos pasaran a la Corte Suprema de Justicia para
que se pronunciara sobre su constitucionalidad. De nuevo se estableca el acceso a la
Corte como un mecanismo de garanta para las fuerzas polticas que se sintieran lesionadas por el poder presidencial, pero esta vez se hizo explcita su funcin poltica que
no era notoria en 1910. Segundo, ante la decisin del Congreso, la Corte quedaba obligada a fallar dentro del trmino de 6 das. La consecuencia de no hacerlo era que los
magistrados incurran en causal de mala conducta y podan ser destituidos. Adems,
el decreto quedaba automticamente suspendido, lo cual reforzaba el carcter garantista del acceso a la Corte desde el punto de vista de los afectados.33
Despus de una dcada de Frente Nacional, en 1968 una reforma introdujo el control de oficio, por la Corte Suprema de Justicia, de los decretos legislativos expedidos por
el Presidente de la Repblica en ejercicio de sus poderes excepcionales bajo el estado de
sitio, y lo hizo extensivo por esta va automtica al nuevo estado de excepcin creado en
esa misma reforma con el nombre de emergencia econmica y social.34 La instauracin
de un control oficioso de los decretos con fuerza de ley dictados por el Presidente de la
Repblica durante el estado de sitio obedeci a la poca utilizacin por parte del
Congreso de la facultad que se le confiri en 1960 as como al propsito de erigir a la
33
34
Acto Legislativo N 1 de 1960 (artculo 1).

Los Estados de Sitio (creados en 1886) y los Estados de Emergencia Econmica y Social (introducidos en
1968) eran figuras previstas en la Constitucin anterior (hoy denominadas Estados de Excepcin), por
medio de las cuales el Presidente era investido temporalmente de poderes legislativos extraordinarios, as
como de mayores atribuciones que las ordinarias, para efectos de lidiar con circunstancias especficas para
las cuales eran insuficientes los poderes presidenciales normales. Ver, a este respecto, la seccin 2 de este
documento.
597
Manuel Jos Cepeda
Corte Suprema como rgano de control del poder presidencial. Sin embargo, el balance
del control judicial de los decretos de estado de sitio apunta a que en realidad la Corte
fue deferente con el Ejecutivo y en no pocas ocasiones obr, quizs sin proponrselo,
como legitimador de la constitucionalidad de medidas excepcionales en extremo restrictivas de los derechos e invasoras de las competencias de la rama judicial.
Plazos perentorios para fallar y control de los vicios de forma

En 1968 tambin35 se establecieron trminos constitucionales perentorios para
que la Corte Constitucional profiriera sus sentencias. Dichos plazos son relativamente breves, a la luz del derecho comparado, y continan existiendo hasta hoy. Los trminos ordinarios se recortaban a la tercera parte cuando el acto controlado fuera un
decreto de estado de sitio o de emergencia econmica.36 Fueron introducidos para
impedir que la Corte Suprema postergara los asuntos polmicos, a veces hasta por
catorce aos,37 y prefiriera discrecionalmente decidir con antelacin las cuestiones de
menor trascendencia jurdica y poltica, algo que el propio General Rojas Pinilla le
reclam a la Corte en una carta pblica.38 El detonante de esta innovacin fue la inusitada demora de la Corte Suprema en pronunciarse sobre la demanda que se present contra el Decreto 3520 del 9 de noviembre en 1949, de estado de sitio, mediante el
cual el Presidente Mariano Ospina Prez cerr el Congreso de la Repblica, suspendiendo sus sesiones hasta la fecha que determine el Gobierno. Con dicho decreto
tambin se cerraron las asambleas departamentales y los concejos municipales. En
efecto, la sentencia correspondiente slo se profiri en 1970 cuando un demandante
pidi que se declarara la inconstitucionalidad de la ley que le dio carcter permanente a dicho decreto.39 O sea que la Corte Suprema slo se pronunci sobre este espinoso asunto despus de la reforma de 1968.
Finalmente, es importante resaltar que en 1968 se permiti expresamente que la
Corte controlara por vicios de forma el cumplimiento de los requisitos de procedi35
36
37
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39
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Otras reformas al control constitucional fueron: la ampliacin de decretos presidenciales sometidos a control, puesto que se agregaron los decretos para poner en vigencia los proyectos de leyes sobres planes y programas de desarrollo econmico as como los dictados con base en el estado de emergencia econmica y
social; la creacin de la sala constitucional, la exclusin de la accin pblica para los decretos dictados con
base en el estado de excepcin.
Los trminos ordinarios eran los siguientes: 30 das para que el Procurador General de la Nacin rindiera
su concepto sobre la constitucionalidad del acto controlado; 30 das para que la Sala Constitucional, creada
tambin en 1968, rindiera ponencia ante la Sala Plena y 60 das para que el Pleno de la Corte profiriera sentencia (artculo 214 de la codificacin de 1968).
As sucedi con la demanda instaurada por Luis E. Nieto Arteta contra los decretos 1381 y 1382 de 1940
(Gaceta Judicial n. 2150, Tomo LXXIX, p. 412).
Carta de 14 de septiembre de 1956 dirigida a juristas de Medelln (Gaceta Judicial Nos 2171-2172-2173,
Tomo LXXXIII, p. 421).
Sentencia de septiembre 30 de 1970 (M.P. Jos Gabriel de la Vega). Gaceta Judicial 2338 Bis, Tomo
CXXXVII, p. 386 y ss. La sentencia de la Corte fue inhibitoria por sustraccin de materia. La Corte argument que el Congreso ya haba reanudado sus sesiones desde 1951 y que el decreto haba sido derogado
miento en la formacin de las leyes. Este avance, estimulado por los fallos inhibitorios de la Corte frente a cargos formales, tambin responde al propsito de concederle a las minoras polticas garantas en los procesos decisorios que conducen a la expedicin de normas jurdicas, lo cual se inspira en la funcin de pacificacin poltica que
cumple el control constitucional.
En cambio, en 1968 no se aprob la propuesta de crear una Corte Constitucional
inspirada en el modelo europeo de control concentrado. La idea de introducir esta
transformacin reapareci en varios momentos y tan solo se materializ parcialmente en 1979 cuando una reforma constitucional atribuy a la Sala Constitucional de la
Corte Suprema funciones autnomas de decisin. No obstante, esta reforma solo estuvo en vigor unos cuantos meses porque la Corte Suprema de Justicia la declar inconstitucional por vicios de forma.40
En resumen, para 1990 con el fin de cumplir sus funciones de trascendencia poltica, en especial en lo atinente al mantenimiento de la convivencia pacfica mediante
la resolucin institucional de conflictos y desacuerdos, las competencias bsicas de la
Corte Suprema de Justicia - paritaria, elegida por cooptacin, independiente, y compuesta de 24 magistrados - eran: (a) revisar los proyectos de ley objetados por motivos
de inconstitucionalidad por el Presidente de la Repblica ante la insistencia del
Congreso; (b) llevar a cabo el control constitucional oficioso de los decretos legislativos dictados por el Gobierno en ejercicio de sus poderes bajo estados de sitio o de emergencia econmica; y (c) resolver las acciones pblicas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos contra las leyes o contra los decretos con fuerza de ley adoptados por el Presidente en ejercicio de poderes legislativos expresamente delegados a l
por el Congreso mediante leyes de facultades extraordinarias. Adicionalmente, la
Corte Suprema expandi el alcance de sus propias funciones de control constitucional
en varias decisiones notorias, incluyendo las que declararon su jurisdiccin sobre (d)
las acciones pblicas de inconstitucionalidad contra reformas constitucionales aprobadas por el Congreso,41 y (e) las leyes aprobatorias de tratados internacionales, que slo
eran controladas en cuanto a la validez de su proceso de formacin.42
El control constitucional despus de la Constitucin de 1991

En 1991 este sistema sufri una transformacin radical, tambin como parte de
un cambio constitucional orientado a conseguir la paz, esta vez con los grupos guerri-
40
41
42
porque se le priv de efectos, con el decreto que seal la fecha para reanudar las sesiones en 1951.
Tambin aleg la Corte que la demanda haba sido presentada despus de la reanudacin de las sesiones del
Congreso. Respecto de la constitucionalidad de la ley que le dio carcter permanente, la Corte acogi la tesis
del Procurador de que se trataba de una inadvertencia del legislador. El fallo fue unnime.
Sentencia del 3 de noviembre de 1981, (M.P. Fernando Uribe Restrepo).
Sentencia del 5 de mayo de 1978, M.P. (Jos Mara Velasco Guerrero).
Sentencia del 12 de diciembre de 1986 (M.P. Jairo E. Duque Prez).
599
Manuel Jos Cepeda
lleros que nacieron durante el Frente Nacional. Dicho cambio fue el ms grande y profundo del siglo XX puesto que se tradujo en una Constitucin completamente nueva y
diferente adoptada por una Asamblea Constituyente convocada por iniciativa ciudadana y elegida popularmente, lo cual fue propiciado y orientado por los gobiernos sucesivos de los presidentes Virgilio Barco (1986-1990) y Csar Gaviria (1990-1994).
Ambos presidentes acudieron a decretos de estados de sitio para facilitar que el
pueblo, como constituyente primario, convocara, eligiera y definiera el perfil de la
asamblea constituyente. La Corte Suprema de Justicia aval la validez de tales decretos con el argumento de que la convocatoria de la Asamblea contribuira a la reconciliacin de los colombianos y podra conducir a la adopcin de esos tratados de paz
denominados constituciones. La Constitucin de 1991 fue tambin un tratado de paz
en un sentido mucho ms amplio y de largo plazo: fue una tentativa de reformulacin
del contrato social.
El argumento de la Corte sin duda se inspir tcitamente en dos siglos de historia nacional, pero tambin respondi al contexto del momento puesto que haba venido avanzando con altas probabilidades de xito un proceso de paz con el grupo guerrillero M-19 y con el EPL.43
En efecto, dos decenios despus de convertirse en partido poltico, el grupo guerrillero M-19 se encuentra militarmente golpeado y casi sin apoyo popular despus de
su toma por asalto en 1985 del Palacio de Justicia, donde tena su sede la Corte
Suprema de Justicia, seguido del secuestro de un lder conservador en 1988 (lvaro
Gmez Hurtado). El presidente Virgilio Barco Vargas dirige entonces un gobierno
liberal e invita a las dems fuerzas polticas a practicar una oposicin leal. Critica la
permanencia de la coalicin liberal-conservadora y preconiza paralelamente un plan
de lucha contra la pobreza. El M-19 firma un acuerdo de paz y participa en las elecciones legislativas y presidenciales de 1990. Obtiene pocos votos pero suscita la confianza en la seriedad de su mutacin cvica. Ocho meses ms tarde logra un amplio
progreso en el momento de la eleccin de una asamblea constituyente, al obtener 19
de los 70 escaos, y entra a formar parte de la troika que presidi la Asamblea.
Otros ex guerrilleros manifestaron tambin algunos meses despus de la eleccin
de la Asamblea Constituyente (diciembre de 1990) su deseo de firmar la paz. El
Presidente Csar Gaviria Trujillo haba liderado un proceso de acuerdos polticos para
definir las reglas de juego de convocatoria de la Asamblea Constituyente, as como la
agenda de la cual sta habra de ocuparse.44 En dicho acuerdo, luego respetado en ese
punto por el reglamento de funcionamiento que adopt autnomamente la Asamblea
Constituyente despus de iniciar sus sesiones el 5 de febrero de 1991, se previ la posibilidad de asignarle, por decisin presidencial, participacin a los grupos guerrilleros
43
44
600
Rafael, Pardo Rueda, De primera mano. Colombia 1986-1994: entre conflictos y esperanzas, Cerec, Norma,
Bogot, 1996.
Para una descripcin detallada de este proceso ver Manuel Jos, Cepeda Espinosa, Introduccin a la
Constitucin de 1991, Presidencia de la Repblica, Bogot, 1992.
que se reincorporaran a la vida civil o avanzaran significativa y seriamente hacia dicha

meta. Dos escaos les fueron reservados para estimularlos a entregar las armas. Estos
se le atribuyeron al Ejrcito Popular de Liberacin (EPL) el cual se volvi partido poltico con el nombre de Esperanza, Paz y Libertad (EPL tambin). Otros dos grupos
(PRT y el Frente Quintn Lame) recibieron dos escaos adicionales pero sin derecho
al voto. Colombia encontraba as de nuevo, aunque parcialmente, la paz por la va de
una transformacin constitucional. Dos grupos (FARC y ELN) permanecen an en la
lucha armada. A comienzos de 1994 uno de los frentes del ELN (la Corriente de
Renovacin Socialista) firm a su vez la paz. Pero FARC y ELN continan desplegando acciones violentas, como tambin lo han hecho desde mediados de los ochentas
grupos ilegales de autodefensa conocidos con el nombre de paramilitares y agrupados
en organizaciones nacionales como las AUC (Auto Defensas Unidas de Colombia).
Conforme a la experiencia anteriormente descrita el cambio constitucional ayud
a resolver los enfrentamientos que minan la sociedad. La Constitucin de 1991 fue
adoptada en ese espritu, por consenso de todas las fuerzas polticas, tanto de los partidos tradicionales como de los nuevos movimientos polticos procedentes de la guerrilla, o derivados de la proyeccin de grupos tnicos, de minoras religiosas o de movimientos sindicales y fuerzas independientes. La eleccin libre de una Asamblea
Constituyente muy pluralista permiti realizar una vez ms la alquimia constitucional.
Lo excepcional es que por primera vez en la historia de Colombia no hubo vencedores
ni vencidos despus de la adopcin de una Constitucin enteramente nueva y distinta.
Tambin dentro de este espritu la Asamblea Constituyente decidi cambiar sustancialmente el sistema de defensa judicial de la supremaca de la Constitucin. A
continuacin se sintetizan las principales modificaciones y su significado.
La creacin de la Corte Constitucional

Las principales innovaciones del constituyente de 1991, que explicar en detalle
ms adelante, fueron (i) la creacin de la Corte Constitucional como un tribunal especializado para encabezar la nueva jurisdiccin constitucional, de la cual forman
parte todos los jueces colombianos,45 (ii) la aplicacin del control constitucional a
45
La Rama Judicial colombiana ha sido organizada tradicionalmente en jurisdicciones, esto es, segmentos
especializados del aparato judicial, que se ubican jerrquicamente bajo una de las dos altas Cortes: la Corte
Suprema de Justicia (que encabeza la jurisdiccin ordinaria, que abarca a los jueces civiles, penales, laborales, agrarios, especializados de comercio y de familia) y el Consejo de Estado (que se ubica a la cabeza de
la jurisdiccin contencioso-administrativa, a cargo de la resolucin de los conflictos derivados del ejercicio de la funcin pblica administrativa). La Constitucin de 1991 cre una nueva jurisdiccin constitucional, encabezada por la Corte Constitucional, que abarca a todos los jueces del pas cuando deciden casos
de tutela, incluyendo a la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Otras jurisdicciones del pas
incluyen la jurisdiccin penal militar, la jurisdiccin especial indgena y los jueces de paz (compuesta por
ciudadanos particulares a quienes la Constitucin confiere funciones jurisdiccionales especficas para resolver asuntos menores).
601
Manuel Jos Cepeda
situaciones particulares y concretas por medio de la creacin de una accin judicial

especfica para la proteccin de derechos fundamentales, la accin de tutela, (iii) la
expansin del control constitucional abstracto de las leyes (esto es, de las normas que
tengan la jerarqua y la fuerza jurdica de las leyes adoptadas por el Congreso), tanto
de oficio por la Corte como al resolver la accin pblica de inconstitucionalidad, y (iv)
la adopcin de medios para contextualizar las decisiones proferidas en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad.
A pesar de las bondades del sistema de control constitucional proveniente de
1886, el esquema contaba con significativas desventajas, que gradualmente se acumularon en el tiempo y motivaron su transformacin. Entre ellas, se podran citar (i) el
sistema poco representativo de eleccin de los Magistrados por cooptacin, (ii) la poca
relevancia de la Constitucin de 1886 para la vida y las necesidades ordinarias de las
personas, incluso despus de importantes enmiendas en 1936, 1945 y 1968,46 en contraste con su importancia para la vida poltica e institucional (iii) la ausencia de un sistema eficaz de proteccin de los derechos fundamentales,47 (iv) la definicin imprecisa del alcance de las funciones de la Corte, que generaba frecuentes choques con otros
organismos estatales que sentan invadidas sus rbitas,48 (v) la falta de mecanismos para
46
47
48
602
Aunque la accin de inconstitucionalidad era pblica en teora, en la prctica hacan uso de ella principalmente los grupos econmicos ms poderosos, u otros grupos de presin (cuando ello fuera ventajoso para
sus intereses), demostrando as que el canal jurdico pblicamente accesible que haba sido diseado originalmente se haba convertido, de alguna manera, en un instrumento para la promocin de intereses privados encubiertos (La accin pblica de inconstitucionalidad tambin era utilizada por los estudiantes de
Derecho para cumplir con requisitos acadmicos de sus cursos de Derecho Constitucional o con sus prcticas de consultorio jurdico y judicatura en derecho pblico).
En consecuencia, varias medidas que hoy en da seran consideradas inaceptables encontraron una tolerancia judicial significativa y sorprendente (Como ocurri, por ejemplo, con la represin de protestas por
medio de poderes presidenciales bajo un estado de sitio (decisin del 30 de octubre de 1978, M.P. Luis
Carlos Schica Aponte, y del 1 de diciembre de 1986, M.P. Fabio Morn Daz). Pero tal vez la falla ms
protuberante del sistema en este campo era la ausencia de mecanismos e instrumentos adecuados y accesibles para asegurar la proteccin directa de los derechos fundamentales en situaciones concretas de la vida
cotidiana. La idea misma de derechos fundamentales de aplicacin directa era ajena a nuestro sistema de
derecho constitucional, y en consecuencia, a la jurisprudencia de la Corte Suprema (Para un balance de las
decisiones de la Corte Suprema de Justicia sobre derechos fundamentales, en el que se resalta la importancia de la carta de derechos y la accin de tutela que se introdujeron en 1991, se puede consultar: Manuel
Jos, Cepeda, Los Derechos Fundamentales en la Constitucin de 1991, Editorial Temis, Bogot, 1997).
Por ejemplo, cuando la Corte Suprema declar la inexequibilidad de las reformas constitucionales promovidas por los presidentes Alfonso Lpez Michelsen (Sentencia del 5 de mayo de 1978, M.P. Jos Mara
Velasco Guerrero; la reforma constitucional prevea la convocatoria de una Asamblea Constituyente) y
Julio Csar Turbay Ayala (Sentencia del 3 de noviembre de 1981, M.P. Fernando Uribe Restrepo; la reforma se refera principalmente a las ramas legislativa y judicial), cuando declar inconstitucional la reforma
tributaria adoptada por el presidente Belisario Betancur en ejercicio de sus poderes bajo un estado de emergencia econmica (Sentencia del 23 de febrero de 1982, MM.PP. Ricardo Medina Moyano, Manuel Gaona
Cruz y Carlos Medelln Forero), cuando declar la constitucionalidad del controvertido Estatuto de
Seguridad del presidente Julio Csar Turbay Ayala (Sentencia del 30 de octubre de 1978, M.P. Luis Carlos
Schica Aponte), cuando respald la validez de una ley que limitaba la inversin extranjera en el sector
financiero (la controvertida ley de nacionalizacin de la banca) (Sentencia del 16 de junio de 1976, M.P.
Eustorgio Sarria Morcillo), o cuando se declar competente para examinar la constitucionalidad de las leyes
armonizar los pronunciamientos de la Corte Suprema y del Consejo de Estado cuando

se contradecan en materias similares49 y (vi) el predominio de un enfoque interpretativo orgnico formalista que contribuy a ampliar la distancia existente entre la
Constitucin y la vida sociopoltica de la Nacin.50 De estas falencias sobresala la precaria proteccin que el juez constitucional le brindaba a los derechos humanos, en
especial frente a las medidas de estado de sitio y en situaciones concretas.51
49
50
51
aprobatorias de tratados internacionales, lo cual condujo eventualmente a la imposibilidad de dar aplicacin al tratado de extradicin entre Colombia y los Estados Unidos (Sentencia del 12 de diciembre de 1986,
M.P. Jairo Duque Prez), con serias consecuencias para la fluidez de las relaciones externas colombianas y
para la efectividad de las acciones en contra del crimen organizado internacional.
Esto ocurri, por ejemplo, en relacin con los procesos de extradicin, que fueron concebidos por la Corte
Suprema como actuaciones de naturaleza administrativa y, por ende, como procedimientos a ser adelantados en su totalidad por el Ejecutivo-, mientras que el Consejo de Estado consideraba que tenan un componente judicial que haca necesaria la opinin previa de la Corte Suprema (Despus de que se declar la
inconstitucionalidad del tratado de extradicin entre Colombia y Estados Unidos, y de que fuera asesinado
el candidato presidencial Luis Carlos Galn, el presidente Virgilio Barco expidi un decreto de estado de
sitio autorizando la extradicin por va administrativa. Ver, a este respecto: Virgilio, Barco, Una Nueva
Concepcin del Orden Pblico, Presidencia de la Repblica, Bogot, 1990). En el mismo sentido, la posibilidad de celebrar un referendo para modificar la Constitucin fue aceptada por la Corte Suprema en varias
decisiones, pero rechazada por el Consejo de Estado en la ratio decidendi de una providencia que fren las
etapas iniciales de un tal referendo en 1988 (En 1988, el Consejo de Estado declar la inconstitucionalidad
de un acuerdo poltico firmado por el presidente Barco y el lder de la oposicin Misael Pastrana, en el que
los pasos para convocar un referendo para modificar la Constitucin fueron delineados. Para mayores detalles sobre la forma en que esta decisin contribuy a crear el contexto en el que se convoc a la Asamblea
Constituyente de 1991, se puede consultar: Manuel Jos, Cepeda, Introduccin a la Constitucin de 1991,
Presidencia de la Repblica, Bogot, 1993).
La aproximacin formalista de la Corte hacia la proteccin y la interpretacin de los derechos humanos dio
pie a decisiones tales como la providencia de 1978 (Sentencia del 9 de marzo de 1978, M.P. Guillermo
Gonzlez Charry.) en la que se declar la constitucionalidad de un decreto legislativo de estado de sitio en
virtud del cual todo acto delictivo cometido por miembros de la fuerza pblica estara justificado, si se
cometa en el curso de operaciones previamente planeadas contra el secuestro y las actividades relacionadas con el trfico de drogas. Varios magistrados expresaron en su salvamento de voto su preocupacin sobre
el hecho de que esta disposicin exonerante, vaga y abierta, equivala a una autorizacin de la imposicin
de la pena de muerte de facto por los miembros de las fuerzas armadas.
El sistema de control constitucional que operaba antes de 1991 puede tambin ser evaluado desde una perspectiva distinta. A pesar de la profunda y acelerada transformacin del derecho constitucional en los
Estados Unidos y varias democracias europeas durante la segunda mitad del siglo XX, la jurisprudencia
constitucional colombiana pareci quedarse atrs, ignorando los avances obtenidos en otros pases. Los
grandes temas del derecho constitucional de Postguerra no inspiraron la reflexin judicial -ni la acadmica- en torno a la Constitucin de 1886; entre la amplia gama de silencios y omisiones elocuentes que
podran citarse, son especialmente notorios los que se refieren a la interpretacin de los derechos, en particular el principio de igualdad, la libertad de expresin y la intimidad. Ello puede deberse en parte al hecho
de que bajo la anterior Constitucin, la cercana cooperacin existente entre las tres ramas del poder pblico probablemente inhibi el desarrollo de lneas jurisprudenciales fuertes en este campo. Pero dos factores
adicionales pueden ser mencionados:
(1) El primero se refiere al contexto latinoamericano. El impacto de la oposicin entre capitalismo y comunismo en el subcontinente, esto es, la guerra fra y las doctrinas y polticas que la siguieron en el hemisferio occidental, generaron como resultado una falsa representacin y una subvaloracin generalizadas del
tema de los derechos humanos, que eran ubicados hacia el lado izquierdo del espectro ideolgico. El conflicto armado acentu este efecto nocivo de la guerra fra en Colombia, aunque el pas no sucumbi a las
opciones autoritarias de corte militar, como lo hicieron varios pases vecinos. Con la Asamblea Consti-
603
Manuel Jos Cepeda
Al final, estas desventajas demostraron que el sistema colombiano de control

constitucional requera serios ajustes, y muy pocas voces asumieron la defensa del
esquema tal y como estaba formulado.52 Los lderes de los dos principales partidos
polticos, as como las figuras ms sobresalientes de sus facciones internas, consideraban que dicho sistema se haba salido de su cauce. Los sectores progresistas, tales como
las ONGs de derechos humanos y los movimientos obreros, consideraban que la Corte
Suprema haba sido demasiado permisiva hacia los abusos de los poderes gubernamentales bajo el Estado de Sitio, mientras que la ciudadana permaneca indiferente a los
debates tcnicos sobre asuntos constitucionales, que resultaban marcadamente irrelevantes para su vida ordinaria.
Sin embargo, las razones ms poderosas que llevaron a la Asamblea Constituyente a optar por la creacin de un tribunal constitucional independiente y especializado, no se relacionaban tanto con las controversias del pasado, como con las
necesidades y esperanzas del futuro, especialmente la de asegurar que la nueva
Constitucin fuera desarrollada por una Corte nacida dentro del mismo espritu que
inspir a los constituyentes de 1991.
La propuesta de crear una Corte Constitucional fue, curiosamente, slo incluida
en el proyecto de Constitucin presentado a la Asamblea por el gobierno del
Presidente Gaviria,53 El Presidente apoyaba activamente su creacin, por (i) consideraciones prcticas es decir, la incapacidad material de la Corte Suprema de soportar
el aumento previsible en sus funciones como juez constitucional, ya que ahora estara
a cargo de revisar todas las decisiones judiciales que protegieran los derechos fundamentales mediante el novedoso mecanismo de la accin de tutela-, y (ii) la necesidad
de encomendar a una nueva Corte la misin de preservar el espritu innovador que
52
53
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tuyente, los derechos se convirtieron en un asunto de consenso nacional, y su proteccin efectiva una cuestin de inters general, no ideolgico.
(2) El segundo se refiere a la influencia prevaleciente de la escuela jurdica francesa. Aunque no cabe duda
de que la cultura jurdica francesa ha inspirado varias instituciones clave y algunas evoluciones importantes
dentro del orden jurdico colombiano, el derecho constitucional francs perdi su preeminencia global luego
de la dcada de los sesenta. El derecho constitucional francs fue sustituido en varias reas cruciales, primero por el derecho constitucional italiano y alemn, y luego por el derecho constitucional espaol, luego de
la cada de Franco y de la instalacin del Tribunal Constitucional. Aunque algunos constitucionalistas franceses tales como Louis Favoreu y Olivier Duhamel, entre otros- se dieron cuenta de lo que estaba sucediendo y promovieron un progreso radical, no eran tan bien conocidos en Colombia como sus colegas del derecho administrativo, por lo cual su influencia slo empez a sentirse despus de 1991. Puede consultarse, en
este sentido, Manuel Jos, Cepeda, Derecho Constitucional Jurisprudencial, LEGIS, Bogot, 2001.
Los miembros de la Corte Suprema, por supuesto, se opusieron, pero con base en argumentos centrados en
el desempeo pasado de la institucin como guardiana de la agonizante Constitucin de 1886.
Tambin existieron serios desacuerdos al interior del gobierno del Presidente Gaviria sobre si el proyecto
que se iba a presentar a la Asamblea Constituyente deba incluir la propuesta de crear una Corte
Constitucional, o si era preferible mantener los poderes de control constitucional en manos de la Corte
Suprema de Justicia. Esta divergencia que de hecho constituy la discrepancia interna ms intensa dentro
del Gobierno- fue finalmente resuelta por el Presidente Gaviria a favor de la creacin de una Corte
Constitucional, en contra de la posicin apoyada, entre otros, por su Ministro de Justicia, un exmagistrado
de la Corte Suprema.
inspiraba la nueva Constitucin de tal forma que pudiera desarrollar gradualmente los
contenidos especficos de la Constitucin hasta su mxima amplitud, con base en el
origen ampliamente democrtico e inclusivo de la Carta Poltica, y dentro del espritu de pluralismo, participacin, igualdad y respeto por la dignidad humana que la
haba inspirado; orientar con autoridad la interpretacin, por los jueces de inferior
jerarqua, de las disposiciones constitucionales relativas a los derechos fundamentales;
y adoptar decisiones legtimas y definitivas para resolver disputas de alta trascendencia poltica sobre el contenido y el alcance de la nueva Constitucin. Aunque esta propuesta se encontr con la oposicin de algunos sectores conservadores, eventualmente fue aceptada por un corto margen, y as se cre el nuevo tribunal constitucional.54
Un discurso contundente, oportuno y persuasivo por el Presidente Gaviria a los
delegados, en el cual los llam a redefinir el sistema de control constitucional al que
iban a confiar la preservacin de su principal creacin, contribuy a construir las
mayoras indispensables para efectuar este profundo cambio.55 Ello, junto con una
54
55
Para una comparacin entre ciertas votaciones fciles y otras difciles en la Asamblea Constituyente, se puede
consultar: Manuel Jos, Cepeda, La Asamblea Constituyente por Dentro: Mitos y Realidades, Presidencia de
la Repblica, Bogot, 1993. La idea de crear una Corte encargada de la delicada y crtica funcin de salvaguardar la integridad y supremaca de la Constitucin ya haba sido propuesta en varias oportunidades a lo largo
de las cuatro dcadas precedentes (Entre las propuestas fallidas- ms notorias para crear un tribunal constitucional independiente, se pueden incluir: (i) la que lanz el Senador y jurista Carlos Restrepo Piedrahita
durante el proceso de reforma constitucional de 1968, que no obstante dio pie a la creacin de una Sala
Constitucional en la Corte Suprema de Justicia (la cual, hasta entonces, haba cumplido sus funciones de control constitucional a travs de la Sala Plena, sin que ninguna sala especializada estuviera a cargo de proyectar
las decisiones); (ii) la que se haba incluido en la propuesta de reforma constitucional abanderada por el presidente Alfonso Lpez Michelsen y aprobada por el Congreso en 1976; y (iii) la que se haba incluido inicialmente en el proceso de reforma constitucional iniciado por el presidente Julio Csar Turbay Ayala en 1979, la
cual fue rechazada por el Congreso durante la segunda vuelta de los debates correspondientes. Otras figuras
polticas notorias haban lanzados propuestas similares (como hizo el candidato presidencial lvaro Gmez en
la dcada de los setenta, y el designado a la Presidencia Daro Echanda en los aos cincuenta); sus defensores
la haban promovido con argumentos que iban desde la prevencin de un gobierno de los jueces, hasta la
designacin de expertos en derecho pblico para llevar a cabo el control constitucional. Sin embargo, desde
los aos cincuenta estas propuestas haban sido presentadas simplemente como soluciones a determinados
excesos o deficiencias especficos en el trabajo de la Corte Suprema, y eran ideas meramente ocasionales que
no generaban mayor controversia pblica, y rpidamente se desvanecan. A pesar de estos antecedentes, ninguno de los partidos y movimientos polticos representados en la Asamblea Constituyente present la propuesta de establecer un tribunal constitucional excepto el Gobierno del Presidente Gaviria. El Ministro de
Gobierno de ese momento, Humberto de la Calle Lombana, tambin jug un rol crucial en la defensa de la
propuesta. Los debates relevantes pueden seguirse en la publicacin oficial de la Asamblea Constituyente:
Gaceta Constitucional, nmeros 36 (p. 7, 26), 56 (p. 5), 64 (p. 11), 72 (p. 9), 74 (p. 3), 75 (p. 16), 81 (p. 16), 82
(p. 2), 84 (p. 7), 85 (ps. 12, 14), 91 (p. 4), 95 (p. 2), 102 (p. 2), 109 (p. 31), 113 (p. 17), 115 (p. 19), 124 (ps. 3,
12), 127 (p. 32), 135 (p. 7), 137 (p. 4), 141 (p. 10), y 143 (ps. 7, 8).
Tarde o temprano habr que responder las siguientes preguntas: En manos de quin va a quedar la
inmensa responsabilidad de interpretar y desarrollar por va jurisprudencial la nueva Constitucin? A
quin le van ustedes a confiar la tarea de impulsar en las prximas dcadas las innovaciones constitucionales que surgirn del seno de esta asamblea? Quin ser el guardin de que esta Constitucin nueva perdure y que la adapte a la realidad dinmica de Colombia? Y sobre todo, qu organismo tendr a cargo la
misin de impedir que cualquier autoridad poderosa mediante leyes, decretos, resoluciones, rdenes u otros
actos o hechos administrativos detenga esta transformacin que ustedes impulsan? Pensemos en el futuro. La nueva Constitucin requiere, para su cabal aplicacin, un nuevo sistema de control constitucional
605
Manuel Jos Cepeda
negociacin considerable, llev a la aprobacin final de su creacin por voto secreto, con 44 delegados a favor, 26 en contra, y un voto pblicamente negativo.56
La Corte Constitucional debe estar compuesta por un nmero impar de magistrados, segn determine la ley.57 Actualmente est integrada por nueve magistrados.58 El sistema de nombramiento de sus miembros es radicalmente distinto al
mtodo preexistente de eleccin de magistrados, que fue modificado para aumentar la representatividad de la Corte, y fortalecer su legitimidad. El sistema de cooptacin y el requisito de paridad poltica fueron abolidos por su incompatibilidad
con el espritu pluralista y abierto de la nueva Constitucin; los integrantes de la
Corte no deben ser expertos en derecho pblico (deben tener diferentes especialidades jurdicas), y ahora son elegidos por el Senado de la Repblica (la cmara del
Congreso, elegida popularmente por circunscripcin nacional), entre listas de tres
candidatos elaboradas por la Corte Suprema, el Consejo de Estado y el Presidente
de la Repblica, cada uno de los cuales elabora y presenta tres ternas. Dado que el
Senado es elegido popularmente, los Magistrados resultan nombrados por votacin
popular indirecta. Deben cumplir un perodo no renovable de ocho aos, con una
alta independencia de las ramas Legislativa y Ejecutiva del poder pblico,59 cuyos
miembros tienen perodos de cuatro aos.
56
57
58
59
606
(En: Manuel Jos, Cepeda, Los derechos fundamentales en la Constitucin de 1991, Editorial Temis, Bogot,
1997, p. 341).
Antonio Navarro Wolff, el lder del M-19 y co-presidente de la Asamblea Constituyente, emiti pblicamente su voto negativo por las razones simblicas atinentes a que en 1985 el M-19, siendo grupo
guerrillero, se tom por asalto el Palacio de Justicia. En la actualidad, como miembro del Congreso, ha
apoyado activamente la existencia y el rol de la Corte Constitucional, como lo hizo cuando fue alcalde
de la ciudad de Pasto.
El nmero de magistrados, su sistema de eleccin y su perodo se encuentran regidos por los artculos 239
y 240 de la Constitucin.
La primera Corte de transicin (1992-1993) tena siete magistrados, nombrados para un perodo de un
ao como sigue: dos por el Presidente de la Repblica, uno por la Corte Suprema de Justicia, uno por
el Consejo de Estado, uno por el Procurador General de la Nacin, y dos por estos cinco magistrados,
de entre listas de tres candidatos elaboradas por el Presidente de la Repblica (Artculo Transitorio 22
de la Constitucin).
La independencia de la Corte Constitucional es garantizada adicionalmente por varias disposiciones
constitucionales especficas. Primero, un principio general de independencia que obedece a una tradicin
de cincuenta aos. Segundo, la autonoma financiera, ya que su presupuesto es presentado e implementado por otro organismo judicial (el Consejo Superior de la Judicatura). Tercero, los magistrados no pueden ser nombrados por el Ejecutivo para ningn cargo gubernamental, sino hasta un ao despus de su
retiro de la Corte. Cuarto, la remuneracin de los magistrados debe aumentar al mismo ritmo que el promedio de los incrementos anuales de todos los servidores pblicos. Quinto, los magistrados no pueden
aceptar nombramientos para cargos, recompensas ni honores por parte de gobiernos extranjeros u organizaciones internacionales, ni pueden celebrar contratos con ellos sin autorizacin previa (artculo 129
de la Constitucin). Sexto, a los Magistrados les est prohibido celebrar contratos ex parte. Sptimo, la
Corte Constitucional adopta sus propias reglas de procedimiento interno. Octavo, los Magistrados no
pueden ser destituidos ni suspendidos de sus cargos, a menos que tales medidas sean adoptadas luego de
un juicio poltico por el Congreso de la Repblica una vez el Senado acepte una acusacin formal por la
Cmara de Representantes en pleno.
Un nuevo sistema de control constitucional para una nueva

Constitucin. La importancia de la accin de tutela para el goce
efectivo de los derechos fundamentales
Adems de la creacin de la Corte Constitucional,60 encargada de preservar la
integridad y la supremaca de la Constitucin, la Asamblea Constituyente de 1991
introdujo otros cambios al sistema preexistente de control constitucional, para corregir sus disfuncionalidades y adaptarlo a la nueva Carta y los retos que planteaba. Estos
ajustes pueden agruparse en cuatro categoras amplias: (i) una expansin del sistema
de control constitucional en casos concretos a travs de la accin de tutela, (ii) una
extensin del sistema de control constitucional de oficio hacia nuevos tipos de normas, y una definicin ms precisa de los tipos de actos y decisiones sujetos al examen
de la Corte;61 (iii) una ampliacin general del campo de aplicacin de la accin pbli60
61
Una serie de mecanismos e instituciones innovadores fueron introducidos con miras a garantizar que la
nueva Constitucin, en particular su generosa Carta de Derechos, trascendiera el mbito de las palabras para
permear directamente la realidad social. Este sistema de aplicacin de la Constitucin habra de estar compuesto de nuevos organismos, nuevos procedimientos y nuevos criterios para orientar la interpretacin
constitucional: (i) se crearon nuevas entidades pblicas, con las misiones especficas de salvaguardar la integridad y supremaca de la Carta Poltica la Corte Constitucional (Ttulo VIII, Captulo 4 de la
Constitucin), o promover y proteger los derechos fundamentales tales como la Defensora del Pueblo
(Artculos 281-283 de la Constitucin); (ii) se introdujeron nuevos procedimientos para proteger distintos
tipos de derechos e intereses amparados por la Constitucin, incluyendo aquellos diseados para proteger
derechos fundamentales accin de tutela (Artculo 86 de la Constitucin) -, para ordenar a las autoridades
administrativas que cumplan con sus cometidos propios en situaciones especficas accin de cumplimiento (Artculo 87 de la Constitucin) -, para proteger derechos colectivos accin popular (Artculo 88 de la
Constitucin) -, y para garantizar los derechos de grupos sociales especficos accin de grupo (Id)-; adicionalmente, la Constitucin dej abierta la puerta para que el Congreso creara cualquier otro mecanismo o
procedimiento que considerara apropiado para resguardar los derechos constitucionalmente protegidos
(Artculo 89 de la Constitucin); y (iii) nuevos criterios para orientar la interpretacin de la Constitucin,
que no fueron adoptados inicialmente por la Asamblea Constituyente (La propuesta de nueva Constitucin
presentada por el Presidente Gaviria a la Asamblea Constituyente inclua algunos de esos criterios. En este
sentido, se puede consultar: Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Poltica (Presidencia de la
Repblica, Bogot, 1991). Sin embargo, dos criterios sugeridos por el Gobierno s fueron incluidos expresamente en la Constitucin: la aplicacin directa e inmediata de ciertos derechos (aunque la lista finalmente
adoptada por la Asamblea es incompleta y antitcnica ver Artculo 85 de la Carta), y la proporcionalidad
en el marco de los estados de excepcin (art. 214, C.P.)) (y por ende no fueron incluidos en el texto constitucional), pero que han sido desarrollados y aplicados por la Corte Constitucional, incluyendo los criterios de proporcionalidad, razonabilidad, proteccin del ncleo esencial de los derechos fundamentales,
aplicacin directa de derechos constitucionales incluso en ausencia de regulaciones legales que los desarrollen, y referencia obligatoria a los tratados internacionales en relacin con la interpretacin de los derechos fundamentales (este ltimo criterio s fue incluido en el artculo 93 de la Carta).
Bajo la Constitucin de 1886, este procedimiento de revisin estaba restringido a los decretos expedidos
bajo estados de sitio o de emergencia econmica, y se llevaba a cabo despus de su promulgacin. Hoy en
da, adems de (i) los decretos adoptados bajo cualquiera de los estados de excepcin, la Corte
Constitucional debe llevar a cabo un control automtico de los siguientes tipos de normas: (ii) todas las leyes
que aprueban tratados internacionales, as como los tratados en s mismos, que despus de ser aprobados por
el Congreso son revisados por la Corte antes de que el Ejecutivo pueda ratificarlos; (iii) las leyes estatuta-
607
Manuel Jos Cepeda
ca de inconstitucionalidad; y (iv) la adopcin de medios para contextualizar el control

constitucional abstracto de las leyes.62
De estas innovaciones cabe resaltar la creacin de la accin de tutela. El control
constitucional en casos individuales y especficos, o control constitucional concreto,
fue expandido sustancialmente en 1991 con la creacin de esta accin,63 mecanismo
judicial para la proteccin rpida de derechos fundamentales64 que ha tenido gran
impacto y ha sido calificado como herramienta de paz.
La accin de tutela permite a cualquier persona cuyos derechos fundamentales
sean amenazados o violados solicitar a cualquier juez con jurisdiccin territorial, sin
formalidades de ningn tipo, que proteja sus derechos, y preserve as la integridad de
la Constitucin en esa situacin particular. Los ciudadanos pueden presentar peticiones respetuosas en este sentido, sin necesidad de contratar un abogado, ante cualquier
juez individual del pas, el cual quedar legalmente obligado resolver este tipo de peticiones en forma prioritaria frente a cualquier otro asunto que se tramite ante su despacho. Los jueces tienen un trmino estricto de diez das para adoptar una decisin y,
cuando sea apropiado, emitir una orden que debe ser cumplida en forma inmediata y
obligatoria por su(s) destinatario(s). Es digno de mencin el hecho de que el proceso
de tutela faculta a los jueces para ordenar la adopcin de cualquier medida que sea
necesaria para proteger los derechos fundamentales amenazados, incluso antes de
62
63
64
608
rias esto es, las leyes que regulan ciertos temas especficos enumerados en a Constitucin, tales como los
derechos fundamentales, los mecanismos de participacin, los estados de excepcin, la Administracin de
Justicia y otros temas importantes, que se consideran mejor protegidos dado el procedimiento especial de formacin de las leyes estatutarias, las cuales son revisadas por la Corte antes de que el Presidente las sancione;
(iv) las leyes que convocan a una asamblea constituyente o a un referendo para modificar la Constitucin,
que slo pueden ser revisadas en cuanto a su validez procedimental; (v) los referendos celebrados para aprobar o derogar leyes, as como otros mecanismos de participacin democrtica, tales como las consultas populares nacionales o los plebiscitos nacionales (estos ltimos slo en relacin con su validez formal).
La Corte tiene amplio acceso a cualquier fuente de informacin especializada que pueda contribuir a la
adopcin de sus decisiones, incluida la posibilidad de solicitar opiniones expertas a individuos, universidades u organizaciones una alternativa ampliamente utilizada cuando se requieren datos tcnicos o valoraciones profesionales. La Corte tambin puede tener en cuenta la opinin de los Ministros del Gabinete, a
quienes se notifica toda accin pblica de inconstitucionalidad, y convocar audiencias pblicas para enriquecer sus decisiones con informacin sobre el contexto socio-poltico del tema a decidir. La introduccin
de medios para estimular la participacin de expertos, organizaciones sociales y funcionarios pblicos en el
proceso de control constitucional tambin buscaba traer a la atencin de la Corte los hechos y las percepciones conflictivas de la realidad social, para as ayudarle al tribunal a cumplir con su funcin de evaluar la
constitucionalidad de las normas en el contexto real del pas.
Artculo 86 de la Constitucin.
El control constitucional concreto tambin fue ampliado a travs de la creacin de otros tres tipos de acciones judiciales diseadas para proteger tipos especficos de derechos o intereses: la accin de cumplimiento
(creada para exigir a los funcionarios pblicos administrativos el cumplimiento de sus deberes legales en
casos particulares), la accin popular (creada para proteger derechos e intereses colectivos tales como el
medio ambiente o el patrimonio cultural), y la accin colectiva o de grupo (similar a las acciones de clase
class actions- de los sistemas de derecho consuetudinario o common law). Sin embargo, los principales
pronunciamientos de la Corte en relacin con el control constitucional concreto han sido adoptados en
relacin con el primero de estos mecanismos, la accin de tutela.
proferir una sentencia definitiva, de conformidad con las necesidades de cada situacin concreta. Adicionalmente, cualquier decisin de tutela puede ser revisada por la
Corte Constitucional, que seleccionar aquellas que considere necesario corregir, o
que sean pertinentes para el desarrollo de su propia jurisprudencia, y proferir el fallo
correspondiente. Salvo por las decisiones en las que la Corte busca unificar su doctrina sobre un tema especfico, que se conocen como SU (Sentencias de Unificacin) y
son adoptadas por la Sala Plena, las sentencias son proferidas por Salas de Revisin
compuestas de tres magistrados cada una, en orden alfabtico; hay nueve Salas de
Revisin, cada una de las cuales es presidida por uno de los nueve magistrados.65
El acceso de los ciudadanos al sistema de control constitucional tambin es fcil
para pedir el control abstracto de normas. La accin pblica de inconstitucionalidad
preexistente no solo se mantuvo sino que su alcance fue ampliado significativamente
en 1991. La accin pblica de inconstitucionalidad puede ser ejercida por cualquier
ciudadano - con pocas formalidades, sin tener que actuar por medio de un apoderado,
y sin el deber de demostrar un inters jurdico especfico en el tema objeto de la
demanda contra las leyes, las reformas constitucionales (en relacin con su validez
procedimental), y los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de poderes
legislativos delegados. Las leyes anteriores a 1991 que aprueban tratados internacionales tambin pueden ser demandadas por esta va,66 pero no las leyes expedidas con
el mismo fin despus de 1991 (stas se someten a control automtico por la Corte
desde antes de su promulgacin).
Colombia tiene el sistema de control constitucional ms abierto y de ms fcil
acceso que existe en occidente. En resumen, segn el artculo 241 de la Constitucin,
existen cuatro mecanismos de acceso a la Corte: (i) la accin pblica de inconstitucionalidad, abierta a todo ciudadano, que puede dirigirse en contra de cualquier ley, reforma constitucional, o decreto expedido por el Presidente de la Repblica en ejercicio de
funciones legislativas delegadas;67 (ii) el control oficioso de cierto tipo de disposiciones, principalmente de los decretos presidenciales expedidos bajo los estados de excepcin o declarndolos-, las leyes que convocan a un referendo constitucional o a una
asamblea constituyente, las leyes que aprueban los tratados internacionales y las leyes
estatutarias; (iii) la revisin de los proyectos de ley en calidad de rbitro, cuandoquiera que el Congreso rechaza las objeciones presidenciales formuladas contra tales pro65
66
67
El Decreto Legislativo 2591 de 1991 regula la accin de tutela. El Decreto Legislativo 2067 de 1991 regula
el procedimiento para el control constitucional abstracto de las leyes. La Ley Estatutaria 270 de 1996 regula la organizacin y el funcionamiento de la Administracin de Justicia, e introdujo algunas reformas a los
decretos citados.
Sentencia C-400 de 1998, M.P. Alejandro Martnez Caballero (salvamentos de voto por los Magistrados
Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara y Jos Gregorio Hernndez Galindo).
La Corte tambin puede revisar los referendos legislativos, las consultas populares y los plebiscitos, estos
ltimos nicamente en relacin con su validez formal. Pero hay debate en torno a si estos deben ser revisados en forma oficiosa, o slo cuando se ha presentado una demanda de inconstitucionalidad en su contra
(art. 241-3 de la Constitucin).
609
Manuel Jos Cepeda
yectos por motivos de inconstitucionalidad; y (iv) la revisin discrecional de cualquier

sentencia de tutela proferida por cualquier juez del pas. Los primeros tres mecanismos
activan el sistema de control constitucional abstracto; el cuarto activa el mecanismo de
control constitucional en casos concretos en los cuales se alegue que cualquier autoridad publica, as como los particulares en situacin especial de poder, amenazaron o
violaron un derecho fundamental, concepto interpretado en sentido amplio por la
Corte Constitucional para proteger algunos derechos sociales y colectivos.
No debe causar sorpresa, entonces, que la Corte haya adoptado miles de decisiones en las que se ha pronunciado sobre la mayor parte de los aspectos de la diversa y
compleja realidad colombiana. Para efectos de apreciar la magnitud y la influencia de
su trabajo, es pertinente efectuar una breve presentacin de (i) algunos aspectos cuantitativos de su desempeo durante la ltima dcada, y (ii) recordar sus decisiones ms
polmicas. Previamente, se har lo mismo con la actividad y las sentencias de la Corte
Suprema de Justicia entre 1886 y 1991.
III. La efectividad del principio de sometimiento a la Constitucin:

la contribucin del poder judicial a la estabilidad de las instituciones
democrticas colombianas
Si bien la Constitucin de 1991 ha sido tomada muy en serio por el juez constitucional, la Constitucin de 1886 dist mucho de ser una Constitucin de papel.
Cien aos de ejercicio del poder de control constitucional: un

panorama global de la actividad de la Corte Suprema de Justicia
Es cierto que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia entre 1886 y 1991
fue demasiado deferente frente al poder presidencial, poco sensible al desarrollo de los
derechos constitucionales y se qued rezagada, tanto respecto de la evolucin del
derecho constitucional en occidente durante la segunda postguerra como ante las
expectativas de numerosos grupos sociales que dejaron de ver en la Constitucin una
garanta de que sus peticiones seran escuchadas. Tambin es verdad que estas falencias que se acumularon a lo largo de un siglo, pudieron ser superadas en tan solo una
dcada por la Corte Constitucional.
No obstante, la Corte Suprema de Justicia cumpli una tarea meritoria durante
cien aos, la cual no ha sido adecuadamente valorada.
Una visin cuantitativa

Empecemos por las estadsticas. Entre 1886 y 1991 la Corte Suprema profiri
2496 sentencias como juez constitucional, sin contar los fallos de simple cosa juzgada.
610
Durante los 104 aos en que ejerci efectivamente el poder de revisar la constitucionalidad de normas, la Corte profiri 24 sentencias por ao en promedio. Su carga de
trabajo creci en las ltimas dcadas en que ejerci dicho poder. En los 16 aos comprendidos entre la terminacin formal del Frente Nacional y la expedicin de la
Constitucin de 1991 (1975-1991), la Corte Suprema profiri cerca de 94 sentencias por
ao. Desde que se inici el perodo de La Violencia hasta 1991, profiri 2085 sentencias, es decir, un promedio de 48 sentencias por ao. Lo anterior significa que tan solo
el 16% de las sentencias de la Corte Suprema (411 fallos) como juez constitucional, fueron proferidas entre 1887 y 1948. O sea, cerca de 7 sentencias por ao en promedio.
Los actos sometidos con mayor frecuencia a control de la Corte Suprema de
Justicia fueron los decretos legislativos dictados al amparo de los estados de excepcin
y de las leyes de facultades extraordinarias. 1489 sentencias versan sobre este tipo de
decretos, es decir, el 60%. Sin embargo, a pesar de que los decretos legislativos generalmente representan limitacin de derechos o ejercicio presidencial de competencias
usualmente asignadas al Congreso de la Repblica, solo en el 25% de las sentencias
hubo un pronunciamiento de inconstitucionalidad. El 60% de las sentencias sobre este
tipo de decretos encontraron las normas ajustadas a la Constitucin. Donde la Corte fue
menos deferente, fue en el control de los proyectos de ley objetados por el Presidente
por razones de inconstitucionalidad. Aunque fueron relativamente pocas las sentencias
en estos casos (79), en el 71% de los fallos se declar alguna inexequibilidad.
Cabe subrayar que las sentencias de inconstitucionalidad, vistas en conjunto,
representan una proporcin elevada del total de fallos. Esto indica que la Corte Suprema
de Justicia en muchos casos tom posiciones independientes frente a los poderes pblicos y a las fuerzas polticas predominantes. Del total de sentencias, un poco ms de la
cuarta parte fueron de inexequibilidad. No es despreciable que ms de la mitad de ellas
hayan recado sobre decretos legislativos. Por otra parte, a lo largo del siglo, en 187 sentencias se declar inconstitucional, en todo o en parte, la norma de la ley acusada por
algn ciudadano. De tal manera que la quinta parte de las acciones pblicas de inconstitucional condujeron a un fallo favorable a lo pedido por los ciudadanos.
Resulta interesante observar la distribucin de los fallos de inconstitucionalidad
a lo largo del siglo. Para ello las sentencias han sido agrupadas por periodos, tomando
como lmites los momentos claves del desarrollo constitucional. Tambin se separa
expresamente el periodo de La Violencia (1948-1953). Vale la pena resaltar un dato
sorprendente: entre 1886 y 1910, el 71% de las sentencias fueron de inconstitucionalidad. Ello muestra que desde sus inicios a finales del siglo XIX, el principio de sometimiento a la Constitucin fue aplicado de manera efectiva por la Corte Suprema.
Posteriormente se aludir a los casos en que ello sucedi y se indicarn las controversias sobre las cuales no pudo pronunciarse en razn a que durante dicho periodo slo
estaba previsto el control previo de los proyectos de ley. Tambin cabe anotar que en
todos los periodos anteriores a La Violencia el porcentaje de decisiones de inconstitucionalidad supera el promedio del siglo. No debe sorprender que durante la dictadu611
Manuel Jos Cepeda
ra (1954-1957) se registra el porcentaje ms bajo de decisiones de inconstitucionalidad.

Pero s es inusual que durante un gobierno militar el juez constitucional haya continuado ejerciendo sus atribuciones (profiri 53 sentencias) y hayan sido invalidadas
normas. Durante este periodo 37 decisiones controlaron decretos legislativos (el 60%
del total de decisiones) y 5 de ellas fueron pronunciamientos de inconstitucionalidad
(el 83% del total de decisiones de inconstitucionalidad). No obstante, tan solo en una
de estas decisiones fue declarado inconstitucional un artculo contenido en un decreto
dictado durante el gobierno militar.68 Las dems sentencias de inconstitucionalidad
versaron sobre leyes y decretos anteriores a 1954, lo cual no le resta importancia a algunas de ellas como la referente al cuociente electoral y al llamado arrastre.69
Durante La Violencia el nmero de sentencias (39) fue especialmente bajo. No
obstante, lo ms significativo desde el punto de vista de la continuidad del ejercicio del
poder judicial an en las situaciones ms crticas, es que a lo largo de dicho periodo la
Corte Suprema funcion, declar inconstitucionales cuatro normas legales vigentes y
cuatro proyectos de ley. Como ya se dijo, la Corte Suprema no se pronunci sobre
decretos legislativos abiertamente inconstitucionales como el que suspendi las sesiones del Congreso, de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales.
Durante ese periodo ninguno de los 10 fallos relativos a decretos legislativos dictados
por el Presidente concluy en un pronunciamiento de inconstitucionalidad.70
Es importante, finalmente, resaltar que a partir de la introduccin de la accin
pblica de inconstitucionalidad la carga de trabajo de la Corte Suprema de Justicia
aument considerablemente. Profiri 247 sentencias entre 1911 y 1936, es decir, un
promedio de 10 sentencias por ao, lo cual contrasta con el promedio de los aos anteriores a 1910 (menos de 1 por ao).
Aunque se ve una tendencia al incremento en el nmero de inexequibilidades a
partir de 1970, en ningn ao las sentencias de inconstitucionalidad llegaron a 45. El
pico se present en 1983. A la luz de la tendencia en la poca, sobresale un ao en el
cual hubo un aumento inusitado en las inexequibilidades: 1913, o sea, tres aos despus de la introduccin de la accin pblica de inconstitucionalidad.
68
69
70
612
Sentencia de marzo 21 de 1955, Gaceta Judicial, LXXXIV, pg. 27. Se trataba del artculo 4 del Decreto 251
de 1954. La Corte consider que era inconstitucional modificar los requisitos para acceder a una asignacin
de retiro de los miembros de la fuerza pblica en perjuicio de los derechos adquiridos.
Una de estas sentencias fue especialmente importante. En 1955 la Corte Suprema declar inconstitucionales las normas de la Ley 39 de 1946 (artculo 1 inc. 3 y 4) que establecan el sistema de acumulacin de los
votos de los residuos menores que no recibieron curul a las listas que hubieren alcanzado ms votos siempre que pertenecieran al mismo partido. Sentencia de 14 de septiembre de 1955, Gaceta Judicial, Tomo
LXXXI, pg. 596. En esa misma sentencia la Corte declar exequible el mtodo del cociente electoral.
Dentro de los fallos de inconstitucionalidad cabe mencionar dos: el que invalid una norma legal que haca
efectivo los aumentos en las dietas y en los viticos de los congresistas en la misma legislatura en que fue
votado (sentencia de noviembre 30 de 1950 Gaceta Judicial, Tomo LXVIII, pg. 519); as como la sentencia
en la cual se declar inconstitucional una norma que facultaba al Presidente para nombrar los empleados
de inmediata dependencia del Procurador General (sentencia de enero 15 de 1953, Gaceta Judicial, Tomo
LXXIV, pg. 3).
Esta visin cuantitativa de la actividad de la Corte Suprema de Justicia, presentada con el fin de valorar en su cabal dimensin el ejercicio del poder judicial de revisar la constitucionalidad de las normas para defender la supremaca de la
Constitucin, es insuficiente. Por eso, se resaltarn a continuacin algunos fallos,
obviamente sin entrar en detalles y sin la pretensin de cubrir todos los ms importantes, ni mucho menos de ser exhaustivos.
Una muestra de fallos especialmente significativos

Para exaltar los fallos especialmente significativos de un siglo de jurisprudencia
constitucional, es pertinente tomar tres criterios. Estos se pueden resumir en las
siguientes preguntas: a) Cundo fue la primera vez que la Corte Suprema de Justicia
declar inconstitucional una norma y qu sucedi despus de esta decisin? b) Si se
toma en cuenta la expansin del poder de la Corte, cules fueron los hitos en el ejercicio de sus competencias? y c) Cules fueron las sentencias que suscitaron mayor
polmica en perspectiva histrica?
La primera sentencia de inconstitucionalidad y otros fallos

sorprendentes (1887-1910)
La respuesta a la primera pregunta es particularmente ilustrativa de la adhesin
de Colombia a la idea moderna del constitucionalismo. Tempranamente en nuestra
tradicin republicana la Corte Suprema de Justicia invalid con efectos erga omnes
una norma legal mediante el ejercicio de control previo sobre un proyecto de ley objetado por el Presidente. Se trata de una sentencia poco citada a pesar de ser un hito en
la construccin del estado constitucional. As como en los Estados Unidos la Corte
Suprema declar por primera vez inconstitucional una norma adoptada por el
Congreso a principios del siglo XIX, en el famoso caso Marbury v. Madison (1803), en
Colombia esto sucedi a finales de dicho siglo, en 1887, en lo que podra denominarse el caso de la pensin de OLevy.71
El proyecto de ley objetado haba sido expedido por el Consejo Nacional de
Delegatarios, actuando ya no como cuerpo constituyente sino como rgano legislativo. En l se concedi a la viuda y a las hijas del sargento mayor Ricardo OLevy una
pensin mensual de cincuenta pesos a cargo del tesoro pblico. Dos das despus de
aprobado, el Ejecutivo objet el proyecto de ley por inconstitucional. Prontamente el
Consejo de Delegatarios declar infundadas las objeciones y le devolvi el proyecto al
Presidente para que se lo remitiera a la Corte Suprema de Justicia. A pesar de que el
conflicto se plante en febrero, slo hasta finales de junio del mismo ao el ministro
71
La sentencia lleva el nombre de acuerdo como se usaba en la poca para las decisiones del pleno en estas
materias. Se trata del Acuerdo N 45 adoptado el 6 de julio de 1887. Gaceta Judicial, Tomo I, pg. 235.
613
Manuel Jos Cepeda
del tesoro envo el proyecto a la Corte para que ella se pronunciara sobre su constitucionalidad. La remisin se realiz por fuera del trmino establecido en la Ley 61 de
1886 para el efecto. En la audiencia convocada por la Corte, el miembro del Consejo
de Delegatarios que represent al cuerpo legislativo trat de impedir que la Corte se
pronunciara de fondo, seguramente temiendo que le diera la razn al Presidente.
Sostuvo que al haber sido enviado extemporneamente el proyecto de ley a la Corte,
haba caducado la jurisdiccin de sta para decidir. Los temores del delegatario no
eran infundados. La Corte le dio la razn al Presidente de la Repblica y declar
inconstitucional el proyecto porque la pensin concedida haba violado la prohibicin
constitucional de que el Congreso decretara a favor de una persona pensiones que no
estn destinadas a satisfacer derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente (artculo 78, num. 5). La prohibicin buscaba impedir el otorgamiento de pensiones llamadas gratuitas. La Corte concluy que la pensin decretada para OLevy no era
remuneratoria a pesar de haber sido ascendido en los grados militares y haber muerto de muerte natural estando en servicio de guarnicin, porque no haba ley preexistente aplicable ni se ajustaba a las condiciones generales de las leyes sobre la materia.
En uno de los pasajes de la sentencia la Corte Suprema defiende vehementemente la vigencia del rgimen constitucional e inclusive la integridad del poder legislativo frente al ejecutivo. Sostuvo la Corte que de aceptarse el argumento del delegatario
que le peda que se declarara incompetente para conocer del proyecto, se violara el
principio segn el cual el ejercicio de la facultades inherentes a la soberana nacional, en todos sus ramos y manifestaciones, no prescribe, sino tratndose de derecho
penal. Agreg que la demora del ministro del tesoro a lo ms podr aparejar responsabilidad a dicho funcionario, pero no embaraza las atribuciones de este Supremo
Tribunal para dictar la resolucin respectiva sobre la validez del proyecto. Y en una
frase relativa a la supremaca de la Constitucin que los jueces deban defender dijo:
Si la Corte se declarara sin jurisdiccin en un caso como el presente, la ley acusada quedara sin efecto (puesto que no haba sido sancionada por el Presidente); pero
tambin quedara establecido el ms pernicioso antecedente en contra del rgimen
constitucional, pudindose despus anular el Poder Legislativo, con slo retardar la presentacin a la Corte de un proyecto objetado (agregado y subrayado fuera de texto).
Uno de los siete magistrados salv el voto.72 En su lenguaje fuerte se trasluce su
inquietud acerca de s despus de este fallo el poder ejecutivo volvera a enviar, as
fuere de manera extempornea como en este caso, los proyectos de ley que hubiere
objetado de inconstitucionalidad. Advirti que el Presidente no volvera a exponerse
a que la Corte Suprema de Justicia obrara como rbitro, ya que si no remita el proyecto despus de la insistencia del Congreso en todo caso ste nunca podra entrar en
72
614
Los siete magistrados eran R. Antonio Martnez (Presidente), Jos Mara Samper (Vicepresidente), Manuel
J. Angarita, Francisco A Fernndez, Antonio Morales, Benjamn Noguera y Manuel A Sanclemente.
Actuaba como Secretario Ramn Guerra A.
vigor por carecer de la sancin presidencial. Por eso, concluy, ante la actuacin
extempornea del ministro, que es preferible que este respetable Tribunal llam la
atencin pblica sobre la violacin de la ley por parte del Gobierno73, en lugar de
haberse pronunciado de fondo.
En conclusin, en la primera oportunidad que se le present a la Corte Suprema
de Justicia para obrar como juez constitucional sta profiri una sentencia de inconstitucionalidad, defendiendo la supremaca de la Constitucin y el sometimiento del
poder al derecho. El hecho de que se le hubiere dado la razn al Presidente no le resta
trascendencia histrica a esta sentencia. Es ms, como se ha resaltado hasta la saciedad en el clebre caso Marbury v Madison, la Corte Suprema de los Estados Unidos
tambin lleg a un resultado favorable al ms poderoso en la coyuntura poltica, lo
cual ha sido exaltado como una jugada maestra para afirmar el poder judicial de interpretar la Constitucin con autoridad frente todas las ramas del poder pblico, sin que
este paso gigante despierte la furia del poder.74
Tambin se recuerda frecuentemente la prudencia con la cual la Corte Suprema
Norteamrica ejerci inicialmente esta facultad, puesto que pasaron cinco dcadas antes
de que volviera a declarar inconstitucional una ley en el caso Dred Scott, donde deplorablemente fall a favor de los esclavistas, lo cual contribuy a desatar la guerra de secesin.75 No sucedi lo mismo en Colombia. Despus de la primera inexequibilidad no
hubo un prolongado silencio. Tan slo doce aos despus, en 1898, cuando por segunda vez se le present la oportunidad de controlar la constitucionalidad de un proyecto
objetado, la Corte Suprema de Justicia volvi a declarar inexequibles las normas.76
El caso tambin vers sobre una pensin. En este evento se trataba de un traspaso de la que disfrutaba un coronel, a su viuda. La objecin tambin se bas en la prohibicin constitucional de que el Congreso decretara pensiones gratuitas. La Corte
sostuvo que las pensiones y recompensas por servicios prestados a la Repblica eran
esencialmente personales y por lo mismo intrasmisibles, ya que son una gracia que la
Nacin concede. Adems, estim que detrs del vocablo traspaso de pensin se
esconda la esencial legal de las cosas: se ha tratado de crear una nueva pensin a
favor de la viuda. Nadie salv el voto. Tampoco se extiende la Corte en reafirmar la
supremaca de la Constitucin. Ese mismo ao se profieren otras dos sentencias, tambin de inexequibilidad e igualmente sobre la violacin de la misma prohibicin constitucional.77 En estas dos sentencias dos magistrados salvaron el voto puesto que estimaron que los familiares de los militares pensionados no estaban recibiendo una gra73
74
75
76
77
Salvamento de voto de Manuel J. Angarita.

Nelson, William E. Marbury v. Madison: The Origins and Legacy of Judicial Review. University Press of
Kansas, Kansas, 2000.
Dred Scott v Sanford, 60 U.S. 307, (1857).
Acuerdo N 853 del 12 de diciembre de 1898. Gaceta Judicial, Tomo XII, pg. 377.
Acuerdos N 584 y 585 del 12 de diciembre de 1898. Gaceta Judicial, Tomo XII, pg. 378 y 379 respectivamente.
615
Manuel Jos Cepeda
cia, sino que como deudos tenan derecho a recibir la pensin de conformidad con las
leyes expedidas sobre la materia en 1890.78
Ante la frecuencia de inexequibilidades, es pertinente advertir que la primera
sentencia en la cual se declar exequible el proyecto de ley controlado fue en 1909.
Se trataba tambin de una pensin, pero la Corte Suprema estim que esta vez el caso
era distinto. Despus de explicar la jurisprudencia sobre el tema, concluy que en este
caso se haba aplicado otra norma constitucional que permite rendir honores a personas ilustres. La dificultad del caso residi en que el homenajeado falleci antes de que
el proyecto de ley hubiere sido votado y, por lo tanto, la pensin fue asignada a sus
deudos. La Corte afirma que en materia de honores pblicos la atribucin del
Congreso es alta e ilimitada y que todo honor implica erogaciones del tesoro. Cabe
preguntarse si la decisin de la Corte hubiere sido la misma si el homenajeado no
hubiere sido Miguel Antonio Caro,79 expresidente y principal inspirador de la
Constitucin de 1886.
No obstante, antes de ese ao, en 1900, se declar exequible un decreto de carcter legislativo dictado por el Vicepresidente de la Repblica, Jos Manuel Marroqun
encargado del poder ejecutivo, en reemplazo del Presidente Manuel Antonio
Sanclemente. Esta sentencia80 tiene tres peculiaridades desde el punto de vista histrico. Primero, fue proferida en medio del conflicto entre estos dos personajes de la
historia nacional, que reflej una crisis debido tanto al enfrentamiento entre dos facciones del partido conservador como a la guerra partidista De los Mil Das. Segundo,
la sentencia no recae sobre un proyecto de ley, que era el tipo de acto sobre el cual
tena competencia la Corte Suprema segn la Constitucin vigente, sino sobre un
decreto presidencial que ya estaba en vigor y que tena fuerza de ley. Ejerci entonces la Corte Suprema un control posterior, respecto de una norma que ya haba ingresado al ordenamiento jurdico. Tercero, como no exista la accin pblica de inconstitucionalidad, la Corte asumi de oficio el conocimiento de la constitucionalidad del
decreto. La Corte argument que para poder dar cumplimiento a este decreto, es preciso resolver antes sobre su exequibilidad.
La guerra de los Mil Das haba estallado el ao anterior (17 de Octubre de 1899).
Para el periodo 1898-1904 haba sido elegido Presidente Manuel Antonio
Sanclemente, en representacin de una de las facciones conservadoras (los nacionalistas), y Vicepresidente Jos Manuel Marroqun, en representacin de la otra (los histricos). El Presidente tena para entonces 85 aos y su estado de salud hacia aconsejable que no gobernara desde Bogot. Tard en posesionarse y por eso el
Vicepresidente ejerci el Poder Ejecutivo del 7 de Agosto al 3 de Noviembre. Cuando
Sanclemente decidi posesionarse, por la insistencia de Miguel Antonio Caro, quienes
apoyaban a Marroqun, (los liberales unidos a los histricos) trataron de impedirlo.
78
79
80
616
Salvamento de voto de los magistrados Luis M Isaza y Jess Casas Rojas.

Acuerdo 57 de 1909, Gaceta Judicial XVIII, pg. 305. El fallo fue unnime.
Acuerdo 865 de septiembre 21 de 1900, que revis el Dec. Leg. 46 de 1900. T. 14 P. 257.
Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia decidieron, exponindose al peligro

que amenazaba,81 darle posesin para asegurar la estabilidad del poder legtimo y el
imperio de la Constitucin.82 No obstante, ocho meses despus, el 31 de Julio de
1900, Sanclemente fue recluido con su familia en la morada desde la cual ejerca la
Presidencia, en Villeta. All muri en 1902. Los militares insurrectos llamaron al
Vicepresidente Marroqun a ejercer el poder ejecutivo, el cual acept, sin tomar posesin ante la Corte Suprema. As el golpe de estado en medio de la guerra qued consumado. Marroqun dict varios decretos legislativos de estado de sitio, entre ellos
uno sobre trminos judiciales en Agosto en ese ao. La Corte Suprema tena que decidir si cumpla o no el decreto expedido por un Presidente encargado, que no se haba
posesionado ante ella y que haba asumido el poder despus de un golpe de cuartel,
as hubiere sido elegido legtimamente Vicepresidente de la Repblica.
En ese contexto, se profiri la primera sentencia sobre la validez de una norma
legal en vigor y con alcances polticos claros en medio de un conflicto armado y una
tormenta poltica. La Corte se dividi 4 contra 3. Si bien todos los magistrados estaban
de acuerdo en que deban aplicar los trminos judiciales previstos en el decreto de estado de sitio, un magistrado propuso que la cuestin previa a resolver era si el decreto era
o no compatible con la Constitucin. Con esta tesis lo que estaba en juego era si el
Vicepresidente tena competencia para dictar un decreto que solo el Presidente poda
expedir. O sea, lo que opt decidir la Corte es si Marroqun haba asumido legtimamente la Presidencia o si, por el contrario, era un gobernante de facto.
La mayora de la Corte decidi que Marroqun haba asumido legtimamente la
Presidencia porque Sanclemente haba abandonado, sin licencia del Senado, el poder
al ausentarse permanentemente de Bogot para despachar desde Buga, Anapoima o
Villeta. La Corte fund su competencia para pronunciarse sobre esta explosiva cuestin en varios argumentos, de los cuales cabe destacar dos que son relevantes para
apreciar cmo concibi su poder judicial: primero, que la Corte era la competente
segn el Cdigo de Organizacin Judicial para llamar al que habra de remplazar al
Presidente y, segundo, que las leyes oscuras han de entenderse en el sentido ms conforme con la Constitucin. Los tres magistrados que salvaron el voto sostuvieron que
la Corte no tena jurisdiccin sobre la validez de normas legales vigentes ni mucho
menos para aprobar o improbar gobiernos. Incluso uno de ellos sostuvo que la ley
supuestamente oscura sobre si el Presidente poda gobernar desde cualquier lugar de
Cundinamarca era clara (Ley 149 de 1888, artculo 65) y representaba una interpretacin constitucional del Congreso a quien de derecho corresponde la facultad de
interpretar la Constitucin expresando el alcance y el genuino sentido de sus disposiciones. Inclusive lleg a afirmar que dicha ley se presume Constitucional y debe
aplicarse aun cuando pareciera contraria a la misma Constitucin.83 Otro advirti
81
82
83
S.V. de Baltasar Botero Uribe.

Idem.
S.V. de Carmelo Arango M.
617
Manuel Jos Cepeda
que la Corte era incompetente para resolver la cuestin ms poltica que jurdica.84
As, quienes abogaron porque la Corte fijara posicin sobre el gobierno de Marroqun
invocaron el poder judicial para interpretar la Constitucin y resolver las dimensiones constitucionales de las cuestiones polticas. En cambio, quienes propusieron que
la Corte no se metiera en una cuestin poltica ni tomara partido, invocaron la autoridad del Congreso par interpretar la Constitucin y la primaca de la ley clara sobre
la Constitucin. Una paradoja.
Al margen de quien tena la razn, lo relevante para mostrar la importancia de
la Constitucin para la vida poltica en Colombia es que unos y otros invocaron razones constitucionales, y que an despus de un golpe de Estado, en medio de una guerra civil, se busco darle legitimidad constitucional a un gobierno de facto. Para eso, la
Corte Suprema aplic por primera vez la facultad oficiosa de verificar la compatibilidad de las normas que habra de aplicar con la Constitucin. Lo anterior sin perjuicio
de subrayar que en este caso los argumentos constitucionales obraron como escudo de
posiciones polticas que se hacen explcitas, tanto en la aclaracin de voto de un
magistrado de la mayora,85 como en los salvamentos individuales de voto de cada uno
de los tres disidentes, uno de los cuales hizo pblico que dos colegas que antes estaban con su tesis, haban cambiado de opinin, en materia de tanta gravedad.86 Por
eso, uno de los disidentes concluy: La Corte Suprema () no puede, aunque lo
intente, convertir la razn poltica en razn jurdica, erigir el hecho en derecho.87
Eran tiempos difciles para ejercer el control constitucional, mxime frente a
leyes expedidas por el Congreso. Entonces, ninguna ley vigente fue juzgada por la
Corte Suprema. Tampoco invoc la excepcin de inconstitucionalidad para ejercer un
control oficioso e incidental sobre leyes vigentes. Por eso, una de las leyes ms represivas de que se haya tenido noticia en la historia nacional nunca fue controlada en su
validez. Se trata de la tristemente clebre Ley de los Caballos, restrictiva de las libertades y garantas bsicas que conceda poderes arbitrarios a las autoridades ejecutivas.
Otros hitos en el ejercicio efectivo de la defensa judicial de la

supremaca de la Constitucin
Si luego de esta primera etapa del control constitucional, se toma la expansin
del poder de la Corte, Cules fueron los hitos en el ejercicio de sus competencias?
84
85
86
87
618
S.V. de Otoniel Navas.

A.V. de Jess Casas Rojas, invocando la lgica, la razn de estado y el derecho natural. A l se unieron: Luis
M. Isaza, Abraham Fernndez de Soto, y Lucio A. Pombo, quien fuera el ponente.
S.V. de M. Arango. Con nombre propio se refiri a sus colegas Luis M. Isaza (Presidente) y Abraham
Fernndez de Soto (Vicepresidente).
S.V. de Baltasar Botero Uribe.
Para responder esta pregunta se tom como criterio la primera vez que sucedi algo
nuevo, en virtud de una reforma constitucional o de una tesis de la Corte Suprema
sobre el alcance de sus competencias. Algunas de estas sentencias fueron polmicas
pero otras han pasado inadvertidas por la poca importancia que se le ha dado en nuestro medio al estudio de la jurisprudencia constitucional anterior a 1991.
La accin pblica de inconstitucionalidad fue empleada por los ciudadanos a partir del mismo ao en que entr en vigor, 1911. El primer fallo sobre una ley vigente
fue de exequibilidad, pero en ese mismo ao una ley fue declarada inconstitucional y,
adems, interpretada de manera conforme a la Constitucin, mediante un condicionamiento por el cual parte de la ley fue reinterpretada para armonizar la Constitucin.
Al ao siguiente se declar inconstitucional el primer decreto legislativo. Tambin
tempranamente la Corte Suprema se inhibe de pronunciarse sobre las leyes aprobatorias de tratados, en el caso del tratado con Estados Unidos sobre Panam. En todos los
aos al menos una norma ha sido invalidada por la Corte Suprema, con excepcin de
tres: 1956, 1959 y 1968. Tercero, despus de 1968 cuando se previ expresamente el
control constitucional por vicios de forma, las inhibiciones anteriores de desvanecen
lenta y gradualmente: primero respecto de reformas constitucionales (1978) y, segundo, respecto de leyes aprobatorias de tratados (1986).
Sentencias que causaron polmica

Rebasara el propsito de este escrito entrar a analizar el contenido de las sentencias proferidas durante un siglo por la Corte Suprema. Por razones de espacio tampoco podran mencionarse las ms importantes, an en temas cruciales como la economa o el orden pblico. Por lo tanto, se ha optado por seleccionar algunas sentencias polmicas que ilustran de manera general la multiplicidad de temas sobre los cuales se pronunci la Corte Suprema y su importancia para la vida nacional, as como
decisiones que tuvieron gran impacto. Sobre todo, las sentencias seleccionadas muestran que el control constitucional fue ejercido en ocasiones de manera activa e independiente, si bien en otras la Corte fue demasiado deferente ante el Ejecutivo, como
por ejemplo en materia de Estado de Sitio.
Los fallos ms polmicos de la Corte Suprema versaron sobre tres materias: la
intervencin del Estado en la economa, las medidas para restablecer el orden pblico y las reformas a la Constitucin. En la primera materia la Corte Suprema profiri
sentencias que limitaron las facultades de intervencin estatal tanto por va de leyes
como por medio de decretos legislativos. En la segunda la Corte Suprema legitim
decretos de estados de sitio restrictivos de las libertades pblicas. En la tercera la Corte
fren las reformas constitucionales durante la dcada de los setentas, pero le dio va
libre a la Asamblea Constituyente de la cual surgi la Constitucin de 1991. En el
mbito electoral la Corte Suprema tambin profiri fallos importantes aunque no
tuvieron la trascendencia pblica de los anteriormente mencionados.
619
Manuel Jos Cepeda
En lo que respecta a la convivencia pacfica los fallos mencionados se enmarcan

dentro de la filosofa predominante en la Constitucin de 1886. Por eso, la Corte aval
los poderes presidenciales para restablecer el orden, salvo contadas excepciones
durante los aos ochentas cuando el estado de sitio ya se haba desprestigiado y haba
perdido su capacidad intimidatoria.88 No obstante, procur mantener reglas de juego
en materia electoral que fueran equilibradas y dieran garantas a las minoras, lo cual
responde a la orientacin de las reformas de 1910 y 1957 para mantener la convivencia pacfica entre los partidos. En cambio, en materia de poltica socioeconmica, los
fallos de la Corte Suprema no desarrollaron todos los alcances de la reforma de 1936,
salvo algunos fallos como el de la retrospectividad de las normas laborales.89 Lo anterior no significa que las sentencias en estos mbitos hayan carecido de profundos
impactos econmicos.90
En conclusin, esta muestra de fallos especialmente significativos ilustran que en
Colombia se ha ejercido durante un siglo, de manera ininterrumpida, amplia e independiente el control judicial de normas legales dictadas por el Congreso, o el
Ejecutivo en circunstancias excepcionales o extraordinarias, con el fin de someter el
poder al derecho y salvaguardar la supremaca de la Constitucin. Sobre esa fortaleza
institucional se construy la Corte Constitucional y el sistema de defensa judicial de
la Constitucin creado en 1991, cuyos resultados se resumen a continuacin.
Una dcada de actividad de la Corte Constitucional: elementos

bsicos para apreciar su profundo impacto.
Para presentar un panorama general de la actividad de la Corte Constitucional se
seguir la misma metodologa y se respondern las mismas preguntas. Ello se justifica, a pesar de que el lapso a describir es mucho menor: una dcada larga (1992-2002),
no un siglo largo (1886-1991). En efecto, desde el punto de vista cuantitativo, en dicha
dcada la Corte Constitucional profiri tres veces ms sentencias que la Corte
Suprema durante un siglo. Este dato revela, por s solo, el gigante paso que se di en
1991 para asegurar la supremaca de la Constitucin y procurar su proyeccin a todos
los mbitos de la vida nacional con miras a estimular la resolucin institucional y
pacfica de los conflictos. Tambin indica que la Corte Constitucional esta ms presente que lo que estuvo la Corte Suprema en los procesos decisorios y tiene mayor
88
89
90
620
Fernando, Cepeda Ulloa, Instituciones Civiles y Militares, Cartagena de Indias, 3 a 5 de octubre de 2003.
Manuel Jos, Cepeda Espinosa, La Corte Constitucional y el Orden Pblico: Mitos y Realidades, pg 170 a
221.
Manuel Jos Cepeda Espinosa,. La Reforma de 1936 y las Libertades Pblicas: Qu ha hecho la Corte
Suprema?, en el libro de lvaro Tirado Meja, Estado y Economa 50 aos de la Reforma del 36. Contralora
General de la Repblica, 1986.
Manuel Jos, Cepeda Espinosa, Las Sentencias de la Corte con Implicaciones Econmicas: reflexiones con
nimo constructivo (XXVIII Jornadas Colombianas de Derecho Tributario), Febrero de 2004.
incidencia en el devenir nacional, lo cual se apreciar al observar la seleccin de fallos ms polmicos.
Una visin cuantitativa

Es til mirar brevemente las estadsticas para apreciar la evolucin de la carga de
trabajo de la Corte Constitucional. En sntesis, las conclusiones que pueden ser extradas de las cifras que se presentan ms adelante son las siguientes: (i) la carga de trabajo de la Corte es verdaderamente inmensa (9442 sentencias), y ha aumentado en forma
constante (de 235 decisiones en 1992 a 1123 decisiones en 2002 un incremento de
aproximadamente 477%); (ii) ha habido una escalada especialmente aguda en el nmero de decisiones de tutela (en 1992, llegaron 8060 sentencias de tutela a la Corte para
su revisin discrecional; para 2001, tal nmero se haba elevado a 133273 un aumento de casi diecisis veces el nmero original), como consecuencia de factores sociales y
polticos que han llevado a la gente a usar este mecanismo con cada vez mayor frecuencia; (iii) el nmero de decisiones proferidas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad tambin se ha incrementado (de 53 en 1992, a 339 en 2002 un aumento de aproximadamente 639%), ms que todo porque la accin pblica de inconstitucionalidad ha sido usada con cada vez mayor frecuencia por los ciudadanos, no slo
para proteger la compatibilidad abstracta entre las leyes y la Constitucin, sino tambin para promover temas relacionados con los derechos fundamentales (en 2002, se
interpusieron 561 demandas de inconstitucionalidad, y la Corte rechaz el 45% por
razones de forma); (iv) el control constitucional abstracto da cuenta del 32% del total
de decisiones proferidas por la Corte, mientras que el control constitucional concreto
en casos de tutela representa el 68% de dicho total; (v) la Corte ha protegido los derechos del demandante en el 58% del total de casos de tutela que ha decidido y ha negado el 42% de las tutelas, manteniendo una posicin equilibrada en un asunto muy sensible; (vi) el porcentaje de decisiones adoptadas en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad en las que la ley, el decreto legislativo o el acto bajo revisin han
sido declarados inexequibles, en todo o en parte, es considerable: el 23%; y (vii) la votacin de los Magistrados, aunque ha sido dividida en los casos ms controvertidos,
puede considerarse relativamente unnime (en el 77% de las decisiones de constitucionalidad, no se emitieron salvamentos o aclaraciones de voto).
La magnitud numrica de los resultados del trabajo de la Corte Constitucional
slo puede ser calificada como impresionante. En once aos, ha adoptado un total de
9442 decisiones, esto es, un promedio aproximado de 840 sentencias anuales, ocho
veces superior al de la Corte Suprema en su periodo ms activo y tambin ocho veces
superior al que registra actualmente la Corte Suprema de los Estados Unidos. Esta
cifra demuestra su eficiencia, pero tambin indica que su carga de trabajo ha alcanzado niveles realmente altos.
621
Manuel Jos Cepeda
Las decisiones de tutela han crecido considerablemente, especialmente desde

1998, cuando se registr un aumento del 48% frente a los cinco aos precedentes. En
1999 la cifra continu aumentando, pero el salto se present en 2000, cuando el
nmero de sentencias de tutela lleg a 1340, casi duplicando las del ao anterior, en
el cual se haba llegado a un pico de 705 decisiones. Este aumento, se debe a una serie
de razones de ndole poltica y social. La principal es el uso frecuente de la accin de
tutela, tal vez como resultado de (i) la rpida comprensin, por la ciudadana, de que
la proteccin constitucional de los derechos fundamentales poda generar efectos reales sobre sus problemas y conflictos de todos los das, y (ii) la recesin econmica, que
llev a nmeros cada vez ms altos de personas a reclamar por esta va judicial el respeto de sus derechos sociales, especialmente la salud, las pensiones de jubilacin y los
salarios. Sin embargo, esto no significa que la Corte siempre adopte decisiones a favor
del demandante. Del total de decisiones de tutela que ha proferido, slo en el 58% de
los casos la Corte ha concedido lo que el peticionario estaba solicitando.
En lo que respecta al control abstracto de normas, la actividad de la Corte
Constitucional tambin ha sido muy intensa. Si solo se toma este tipo de sentencias,
excluyendo de la estadstica las tutelas, se aprecia que en una dcada ha proferido
2923 sentencias, o sea ms que la Corte Suprema en un siglo (2496).
Como se ha acudido menos a los estados de excepcin y la institucin de las leyes
de facultades extraordinarias se restringi, y como los ciudadanos estn acudiendo con
mayor frecuencia a la accin pblica de inconstitucionalidad, el control constitucional sobre las leyes vigentes expedidas por el Congreso ha cobrado mayor importancia.
Adems, la expansin del control automtico ha contribuido a esta reorientacin del
control constitucional. La Corte Constitucional ha proferido ms sentencias sobre tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, que sobre decretos legislativos. Por otra
parte, cabe subrayar que, entre 1992 y 2002 el nmero de demandas de inconstitucionalidad aument ms de dos veces en 1992, se presentaron 247 demandas ciudadanas ante la Corte, mientras que en 2002 este nmero subi a 561. Ms del 40% fueron
rechazadas por no llenar los requisitos procedimentales mnimos.
Sobre el nmero de sentencias de inconstitucionalidad, la tendencia ha sido
ascendente, hubo un pico de inexequibilidades en 1999, cuando se lleg a 112 decisiones de inconstitucionalidad. Desde 1996, cada ao se han proferido un poco ms de
70 sentencias de invalidacin de normas, salvo en 1998 cuando el nmero de este tipo
de fallos fue de 61. Es importante subrayar, que el porcentaje de sentencias de inconstitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional (23%) es ligeramente inferior al
porcentaje correspondiente a la Corte Suprema de Justicia (27%), lo cual puede parecer sorprendente dada la percepcin de que la Corte Constitucional ha sido ms activa y estricta en el ejercicio de sus funciones. Donde s hay un incremento porcentual
significativo es en materia de fallos con condicionamientos, puesto que el porcentaje
de este tipo de sentencias en el caso de la Corte Constitucional (5.26%) es ms del
doble al correspondiente a la Corte Suprema de Justicia (2.2%).
622
Estas estadsticas y breves comentarios demuestran que el trabajo de la Corte ha

sido bastante eficiente, que sta ha ejercido vigorosamente su independencia, y que
tambin ha sido muy sensible a la proteccin efectiva de los derechos fundamentales.
Sin embargo, las evaluaciones numricas resultan insuficientes para comprender la
importancia de los cambios introducidos por la Corte como guardiana e intrprete de
la Constitucin. Es necesario prestar atencin a las decisiones que ha adoptado al dar
cumplimiento a sus objetivos institucionales. Esto demostrar la complejidad de los
problemas que la Corte debe resolver, as como la trascendencia de sus decisiones.
Una muestra de fallos especialmente significativos

Miremos las primeras decisiones en las cuales se concretaron los avances introducidos en 1991.
Las innovaciones introducidas en 1991 no se han quedado escritas y que la Corte
ha sido una defensora independiente del respeto al Estado de Derecho y de la supremaca de la Constitucin.
La contribucin de la Corte Constitucional a la materializacin y desarrollo de la
Constitucin de 1991 ha tenido profundas implicaciones para la mayor parte de los
aspectos de la vida colombiana; sus sentencias, que han versado sobre todas las reas del
derecho y todas las facetas de nuestra complicada realidad nacional, han llevado a la
Corte a convertirse en un punto de referencia necesario para quienquiera que busque
conocer en detalle lo que ha sucedido en nuestro pas en el curso de la ltima dcada.
En primer lugar, la Corte ha ejercido una influencia sustancial sobre el fortalecimiento del Estado de Derecho y la transformacin del ordenamiento jurdico como
un todo una transformacin que se hace evidente en asuntos tales como (i) el cambio fundamental en el enfoque interpretativo general del derecho y los problemas
jurdicos, (ii) una profunda incorporacin del derecho constitucional a las ramas
penal, civil, administrativa y otras especialidades jurdicas; (iii) la introduccin de
temas y debates contemporneos al constitucionalismo colombiano; (iv) el surgimiento, gracias a la accin de tutela, de una nueva jurisdiccin de equidad en Colombia,
y (v) el ejercicio de una presin considerable para el desarrollo de cambios adicionales en el sistema jurdico, en asuntos tan novedosos como la introduccin de precedentes judiciales en un sistema jurdico de tradicin romano-germnica.
En segundo lugar, la Corte ha generado un impacto visible en el campo poltico.
En resumen, ha contribuido a la conversin de conflictos sociales en problemas constitucionales, y en esa medida, a la resolucin pacfica de conflictos dentro de la sociedad. Esto significa, en breve, que (i) la Constitucin ha dejado de ser un cdigo abstracto, y ha permeado la realidad social; (ii) la Corte se ha convertido en un rbitro polmico pero legtimo a quien se acude para que adopte decisiones difciles; y (iii) la Corte
se ha convertido en un foro en el que la mayor parte de las controversias se someten a
una segunda ronda de decisin, con base en argumentos constitucionales.
623
Manuel Jos Cepeda
En trminos generales, el impacto que ha tenido la Corte sobre la vida colombiana se puede sintetizar as:
Ha contribuido a la construccin del Estado de Derecho, expandiendo sus alcances y efectividad en un contexto en el que el imperio de la fuerza a menudo parece
prevalecer, y fortaleciendo las instituciones pblicas, amenazadas por todo tipo de
obstculos y riesgos. Ello ha generado fuertes debates sobre temas tales como el grado
de poder para algunos demasiado amplio- que fue otorgado a la Corte, o sobre las
consecuencias de un proceso de intensificacin de la judicializacin de la poltica en
el pas.
Ha modificado, en ciertos casos, el equilibrio de poder social y poltico, entre
otras al otorgar ms poder a los dbiles, los vulnerables, los marginados y los desorganizados, cuando stos cuentan con un derecho constitucional que los protege. Y
Ha hecho todo eso, sin privar al Estado de sus medios legtimos de accin para
contrarrestar los diferentes tipos de retos que deben afrontar las instituciones colombianas, y atender a los mltiples problemas sociales y polticos de la nacin.
En el curso de su primera dcada de existencia, la Corte no slo ha adoptado
decisiones sobre los problemas nacionales de mayor urgencia, sino que tambin ha
proferido sentencias que versan sobre los grandes temas del derecho constitucional
contemporneo. Estos se pueden clasificar en tres grupos: (i) las controversias tradicionales asociadas con el control constitucional de las leyes, (ii) los grandes debates de
posguerra en el constitucionalismo occidental, y (iii) los temas que han surgido durante la transicin del Siglo XX al XXI.
En primer lugar, la Corte se ha aproximado a las controversias tradicionales
sobre el rol de un tribunal constitucional, mediante el establecimiento de criterios
transparentes para guiar su propia actividad. Varios conceptos deben ser apreciados
desde esta perspectiva: margen de configuracin del Legislador, margen de apreciacin del Gobierno al declarar un estado de excepcin, y grados de intensidad del test
de igualdad, por mencionar slo tres nociones en las que la actitud prudente de la
Corte se hace evidente. Otros ejemplos, tales como los distintos tests de razonabilidad,
as como los numerosos criterios-gua que la Corte ha identificado para resolver casos
difciles, tales como el principio pro-libertatis, el principio pro-infans o la regla de
maximizacin de la autonoma de las comunidades indgenas, ejemplifican los esfuerzos que ha hecho esta Corte para hacer que su interpretacin constitucional sea ms
rigurosa aunque an falta mucho por hacer en este sentido-.
En segundo lugar, los debates de la post-guerra, que haban sido ignorados por la
jurisprudencia colombiana, tambin han sido estudiados por la jurisprudencia colombiana, en lo que podra visualizarse como una actualizacin acelerada de la doctrina constitucional. Como puede apreciarse con las mltiples decisiones que he citado,
en un lapso de diez aos, este tribunal se ha visto llevado a decidir sobre temas que
han sido discutidos durante cuatro dcadas en Europa o los Estados Unidos. En relacin con el debate sobre el carcter normativo de las diferentes disposiciones consti624
tucionales, por ejemplo, la Corte arranc su recorrido afirmando que absolutamente

todas las palabras de la Constitucin son verdaderos mandatos jurdicos que obligan a
todas las autoridades del pas. En cuanto a la cuestin sobre la existencia de temas
esencialmente polticos sobre los cuales el juez constitucional no debera estar llamado a decidir, la Corte ha rechazado consistentemente la posibilidad de que existan
esferas del poder inmunes al deber general de respetar la Constitucin. Sin embargo,
es tal vez en el campo de los derechos fundamentales y libertades bsicas que nuestro
derecho constitucional ha sido actualizado en forma rpida y notable. Por medio de
sus fallos, la Corte no slo ha asimilado los avances jurisprudenciales de la tradicin
occidental actual, sino que ha ido ms all, en temas tales como la autonoma personal, la discriminacin sexual, la exclusin social. De ah que los fallos sobre aborto,
eutanasia, dosis personal de estupefacientes sigan generando polmica. Sin embargo,
an queda un largo camino por recorrer, tales como la igualdad racial, los derechos de
los homosexuales y los derechos reproductivos.
En tercer lugar, algunos de los debates constitucionales contemporneos ms
salientes tambin han sido afrontados por la Corte. En particular, cuatro reas de
debate deben ser subrayadas: (i) el multiculturalismo y el derecho a la diferencia
colectiva: en lugar de imponer concepciones individualistas y occidentales sobre los
pueblos indgenas, la Corte ha abandonado cualquier tipo de perspectiva asimilacionista, y ha hablado de dilogo intercultural entre culturas igualmente dignas, as como
de la libre determinacin de los grupos tnicos, en tanto pre-requisito para la preservacin de la diversidad-; (ii) la exigibilidad de los derechos sociales: la Corte ha reconocido el derecho al mnimo vital requerido para subsistir dignamente ha creado la
doctrina del estado de cosas inconstitucional y ha protegido el derecho a la salud, as
como otros derechos sociales, por medio de la accin de tutela en ciertas condiciones;
(iii) el problema de la aplicacin de las disposiciones sobre derechos fundamentales a
las relaciones entre particulares: la Corte ha aceptado que cuandoquiera que una persona particular se encuentra en posicin de poder o ventaja ante otra, la Constitucin
se debe aplicar directamente para proteger a la parte ms dbil, entre otras a travs de
la tutela-; y (iv) el problema del status activo de los derechos fundamentales: la Corte
ha afirmado consistentemente que los derechos fundamentales no slo representan
una forma de defensa del individuo frente a actuaciones arbitrarias, sino tambin les
facultan para exigir actuaciones positivas de parte de las autoridades para satisfacer sus
necesidades.
Adems de su inmensa influencia en la esfera del derecho, la Corte tambin ha
generado efectos visibles en la vida poltica y social del pas. Para decirlo en trminos
coloquiales: no es que la Corte se meta en todo; lo que sucede es que a la Corte la
meten en todo. Ello es as por una combinacin de factores polticos, sociales, culturales e institucionales. Resaltar nicamente los que tienen un alcance nacional. En
primer lugar, la as llamada crisis poltica ha llevado a que los problemas que no son
resueltos por medio de decisiones polticas sean presentados a la Corte por ciudada625
Manuel Jos Cepeda
nos interesados en encontrar una respuesta a las situaciones que les afectan. Lo anterior es posible por una razn institucional: se puede afirmar que Colombia cuenta con
el sistema de control constitucional ms abierto y accesible del mundo, como ya se
advirti. A estos factores polticos e institucionales se aade un tercero, que ha contribuido a la movilizacin de toda la estructura de preservacin de la Constitucin: el
hecho de que algunos grupos sociales y un puado de ciudadanos activistas rpidamente comprendieron las implicaciones de un sistema as de abierto, e hicieron uso
casi inmediato de los canales constitucionales para presentar sus peticiones a la Corte,
ya no en trminos polticos sino jurdicos. No se trata de una movilizacin masiva,
puesto que las reglas del procedimiento constitucional no exigen que un nmero significativo de ciudadanos se una en torno a una determinada demanda o peticin. Dado
que los derechos protegen a cada individuo, es suficiente que un ciudadano activo se
tome el tiempo de redactar una breve demanda ante la Corte, o una corta peticin de
revisin de una sentencia de tutela, para que la Corte quede obligada a adoptar una
decisin sobre el tema, incluso si no siempre entra a estudiar el fondo del asunto.
Esta transformacin simple de los asuntos polticos y sociales en controversias
constitucionales puede ser explicada por un elemento cultural: Colombia ha sido tradicionalmente un pas de leyes. Es cierto que muchas de ellas no se aplican, pero estn
ah, y constantemente se estn adoptando nuevas leyes con la ilusin de que los principales problemas del pas puedan ser resueltos con la promulgacin de normas nuevas. Dado que casi cualquier problema tiene una ley correspondiente, es fcil formular cualquier conflicto social o poltico como un problema de regulacin, y cuestionar
las normas pertinentes ante la Corte. Lo anterior se suma al hecho de que los derechos
constitucionales fundamentales son aplicables en todas las fases y aspectos de la vida
cotidiana, lo que permite que cualquier situacin concreta sea formulada como un
caso constitucional.
Esto no ocurrira si quienes son responsables de la resolucin de tales problemas
ejercieran en forma efectiva su autoridad para adoptar una decisin; pero cuando ello
no ocurre, por los motivos ms diversos, se le pide a la Corte que lo haga, aplicando el
derecho constitucional. Sin embargo, una de las consecuencias persistentes y visibles
de este sistema es el que la Corte est sujeta a la formulacin de duras crticas en su
contra: temas tales como la admisibilidad de las acciones de tutela contra sentencias, la
revisin de los decretos declarativos de estados de excepcin, o la intervencin del juez
constitucional en asuntos econmicos, han generado una oposicin abierta, significativa y sostenida por parte de otros tribunales, el Congreso y el Gobierno por igual. Pero
la tendencia se orienta claramente hacia un nivel creciente de legitimidad con cada
avance en la promocin de los derechos fundamentales por parte del tribunal.
Esta dinmica, y el sistema como un todo, generan interrogantes recurrentes. La
Corte cuenta con la capacidad institucional necesaria para responder a tantos problemas diferentes? Cmo puede resolverlos sin invadir la esfera de competencias de
otras autoridades? Es legtimo que la Corte intervenga en temas en los cuales hay
626
diversas soluciones posibles y las opiniones estn divididas? La Corte debe tener en
cuenta elementos extra-jurdicos al adoptar sus decisiones, tales como las visiones de
las partes en conflicto sobre la interpretacin constitucional, o los costos polticos y
econmicos de sus sentencias?
Tales preguntas no solo han sido objeto de reflexiones acadmicas durante dcadas, sino que tambin han sido estudiadas por la propia Corte cuando ello ha sido pertinente. En torno de ellas, algunos de los fallos ms sensibles, han dado pie a propuestas aisladas para reestructurar la Corte, o limitar sus poderes. Ninguna ha avanzado en
el Congreso de la Repblica.
IV. Conclusin
Despus de esta visin de conjunto de lo que ha sido un siglo de control constitucional, se puede concluir que Colombia ha gozado de una tradicin de defensa judicial
de la supremaca de la Constitucin no solo centenaria sino ininterrumpida. Sin duda,
ha habido periodos durante los cuales dicho control fue ejercido tmidamente as como
ha habido otros en los cuales se constata una dosis de activismo judicial. Igualmente,
ciertos fallos pueden ser vistos, en perspectiva histrica como sentencias de legitimacin del poder, ms que de control o limitacin del poder. No obstante, lo esencial es
que durante un siglo el rgano judicial de control constitucional ha ejercido con independencia, mayor o menor segn la poca, el poder de declarar inconstitucionales
leyes y decretos con fuerza de ley, lo cual ha significado que el poder pblico ha sido
sometido al respeto de la Constitucin, pacto poltico fundamental para la paz.
A lo largo del siglo XX se constat un proceso de ascendencia del constitucionalismo paralelo a las reformas constitucionales mediante las cuales se busco crear condiciones de convivencia pacfica en Colombia. Las aperturas democrticas estuvieron
entonces acompaadas de la expansin del sistema de proteccin judicial de la
Constitucin. Al ritmo de esta evolucin gradual, el control constitucional que en 1886
dependa de que el Presidente de la Repblica objetara un proyecto de ley se fue transformando en una defensa de la supremaca de la Constitucin frente al poder ejecutivo y al poder legislativo, impulsado principalmente por los ciudadanos, no por rganos
pblicos. En el mismo sentido, el control constitucional que originalmente estaba
orientado a superar el conflicto entre rganos ha llegado a convertirse en una garanta
de la efectividad de los derechos constitucionales, lo cual es otra forma de contribuir
al mantenimiento de la democracia y a la resolucin pacfica de los conflictos.
627
Constitucionalismo Brasileiro:
Avanos, Desafios e Perspectivas
Marcelo Figueiredo1
Sumrioo: I. De 1964 a 1988 II. A reforma do Estado no Brasil III. O sistema de governo e os partidos polticos
IV. O Poder Judicial, Constitucional e a Defesa dos Direitos Fundamentais V. Os Mecanismos de Defesa da
Constituio VI. Avanos e ameaas Democracia VII. Concluses.
I. De 1964 a 1988
Podemos dizer que a Constituio de 1988 inaugurou uma nova era no constitucionalismo brasileiro rompendo com o ciclo autoritrio que dominou o Brasil de 1964
(data da revoluo militar que se implantou no pas por mais de vinte anos), a meados
da dcada de 80.
As eleies dos Governadores em 1982 marcam o incio do processo de abertura
poltica e institucional que culminou com a aprovao da Emenda Constitucional
nmero 26 (promulgada em 27.11.1985), convocando os membros da Cmara de
Deputados e do Senado Federal para se reunirem, em Assemblia Nacional
Constituinte, livre e soberana, no dia 01.02.1987, na sede do Congresso Nacional.
Em 05 de outubro de 1988 foi promulgada a Constituio de 1988. No dizer de
Jos Afonso da Silva,2 um texto razoavelmente avanado. um texto moderno, com
inovaes de relevante importncia para o constitucionalismo brasileiro e at mundial. Bem examinada, a Constituio Federal, de 1988, constitui, hoje, um documento de grande importncia para o constitucionalismo em geral.
Sua estrutura difere das constituies anteriores. Compreende nove ttulos, que
cuidam: (1) dos princpios fundamentais; (2) dos direitos e garantias fundamentais,
segundo uma perspectiva moderna e abrangente dos direitos individuais e coletivos,
dos direitos sociais dos trabalhadores, da nacionalidade, dos direitos polticos e dos
partidos polticos; (3) da organizao do Estado, em que estrutura a federao com
seus componentes; (4) da organizao dos poderes: Poder Legislativo, Poder Executivo
e Poder Judicirio, com a manuteno do sistema presidencialista, derrotado o parlamentarismo, seguindo-se um captulo sobre as funes essenciais Justia, com ministrio pblico, advocacia pblica (da Unio e dos Estados), advocacia privada e defensoria pblica; (5) da defesa do Estado e das instituies democrticas, com mecanis-
Diretor da Faculdade de Direito da PUC-SP, onde tambm seu professor nos cursos de graduao e psgraduao. Presidente e Fundador da ABCD- Associao Brasileira de Constitucionalistas Democratas e
membro do Executive Comite do IACL.
Silva ,Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 29 edio, 2006, So Paulo, Malheiros
Editores, pgina 89 e 90.
629
Marcelo Figueiredo
mos do estado de defesa, do estado de stio e da segurana pblica; (6) da tributao e

do oramento; (7) da ordem econmica e financeira; (8) da ordem social; (9) das disposies gerais. Finalmente, vem o Ato das Disposies Transitrias. Esse contedo,
distribui-se por 245 artigos na parte permanente, e mais 73 artigos na parte transitria, reunidos em captulos, sees e subsees.
II. A reforma do Estado no Brasil

Aps a Constituio de 1988 e, sobretudo, ao longo da dcada de 90, o tamanho
e o papel do Estado passaram para o centro do debate institucional. E a verdade que
o intervencionismo estatal no resistiu onda mundial de esvaziamento do modelo no
qual o Poder Pblico e as entidades por ele controladas atuavam como protagonistas
do processo econmico.
a lio de Lus Roberto Barroso que adotamos e passamos a transcrever por sua
excelente sistematizao do fenmeno das reformas. O modelo dos ltimos vinte e
cinco anos se exaurira. O Estado brasileiro chegou ao fim do sculo XX grande, ineficiente, com bolses endmicos de corrupo e sem conseguir vencer a luta contra a
pobreza. Um Estado da direita, do atraso social, da concentrao de pobreza. Um
Estado que tomava dinheiro emprestado no exterior para emprestar internamente, a
juros baixos, para a burguesia industrial e financeira brasileira. Esse Estado, portanto,
que a classe dominante brasileira agora abandona e do qual quer se livrar, foi aquele
que a serviu durante toda a sua existncia. Parece, ento, equivocada a suposio de
que a defesa desse Estado perverso, injusto e que no conseguiu elevar o patamar
social no Brasil seja uma opo avanada, progressista, e que o alinhamento com o discurso por sua desconstruo seja a postura reacionria.
As reformas econmicas brasileiras envolveram trs transformaes estruturais
que se complementam, mas no se confundem. Duas delas foram precedidas de emendas Constituio, ao passo que a terceira se fez mediante a edio de legislao infraconstitucional e a prtica de atos administrativos.3
A primeira transformao substantiva da ordem econmica brasileira foi a extino de determinadas restries ao capital estrangeiro. A Emenda Constitucional nmero 6, de 15.08.95, suprimiu o artigo 171 da Constituio, que trazia a conceituao de
empresa brasileira de capital nacional e admitia a outorga a elas de proteo, benefcios
especiais e preferncias. A mesma emenda modificou a redao do art. 176, caput, para
permitir que a pesquisa e lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais
de energia eltrica sejam concedidos ou autorizados a empresas constitudas sob as leis
brasileiras, dispensada a exigncia do controle do capital nacional. Na mesma linha, a
Emenda Constitucional nmero 07, de 15.08.95, modificou o art.178, no mais exigin3
630
Segundo Barroso, Lus Roberto Temas de Direito Constitucional, Tomo II, Editora Renovar, Rio de Janeiro,
2003, pgina 274 e seguintes.
do que a navegao de cabotagem e interior seja privativa de embarcaes nacionais e

a nacionalidade brasileira dos armadores, proprietrios e comandantes e, pelo menos,
de dois teros dos tripulantes. Em seguida, foi promulgada a Emenda Constitucional
nmero 36, de 28.05.02, que permitiu a participao de estrangeiros em at trinta por
cento do capital das empresas jornalsticas e de radiodifuso.
A segunda linha de reformas que modificaram a feio da ordem econmica brasileira foi a chamada flexibilizao dos monoplios estatais. A Emenda Constitucional
nmero 5, de 15.08.95, alterou a redao do 2 do art. 25, abrindo a possibilidade de
os Estados-membros concederem s empresas privadas a explorao dos servios
pblicos locais de distribuio de gs canalizado, que, anteriormente, s podiam ser
delegados a empresa sob controle acionrio estatal. O mesmo se passou com relao
aos servios de telecomunicaes e de radiodifuso sonora e de sons e imagens. que
a Emenda Constitucional nmero 08, de 15.08.95, modificou o texto dos incisos XI e
XII, que s admitiam a concesso a empresa estatal. E, na rea do petrleo, a Emenda
Constitucional nmero 9, de 09.11.95, rompeu, igualmente, com o monoplio estatal,
facultando Unio Federal a contratao com empresas privadas de atividades relativas pesquisa e lavra de jazidas de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fludos , a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro, a importao, exportao e
transporte dos produtos e derivados bsicos de petrleo.
A terceira transformao econmica de relevo- a denominada privatizao- operou-se sem alterao do texto constitucional, com a edio da Lei nmero 8.031, de
12.04.90, que instituiu o Programa Nacional de Privatizao, depois substituda pela
Lei nmero 9.491, de 9.09.97, Entre os objetivos fundamentais do programa incluram-se, nos termos do artigo 1, incisos I e IV: (i) reordenar a posio estratgica do
Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente
exploradas pelo setor pblico; (ii) contribuir para a modernizao do parque industrial
do Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial dos
diversos setores da economia.
O programa de desestatizao tem sido levado a efeito por mecanismos como (a)
alienao, em leilo nas bolsas de valores, do controle de entidades estatais, tanto as
que exploram atividades econmicas como as que prestam servios pblicos e (b) a
concesso de servios pblicos a empresas privadas. No plano federal inicialmente
foram privatizadas empresas dos setores petroqumico, siderrgico, metalrgico e de
fertilizantes, seguindo-se a privatizao da infra-estrutura, envolvendo a venda da
empresa com a concomitante outorga do servio pblico, como tem se passado com as
empresas de energia e telecomunicaes e com rodovias e ferrovias.
Acrescente-se, em desfecho do levantamento aqui empreendido, que, alm das
Emendas Constitucionais nmeros 05, 06, 07, 08 e 09, assim como na Lei n 8.031/90,
os ltimos anos foram marcados por uma fecunda produo legislativa em temas econmicos, que inclui diferentes setores, como energia, telecomunicaes, criao de
agncias reguladoras, modernizao de portos, concesses e permisses, dentre outros.
631
Marcelo Figueiredo
Afirma Barroso que a reduo expressiva das estruturas pblicas de interveno

direta na ordem econmica no produziu um modelo que possa ser identificado com
o de Estado mnimo. Pelo contrrio, apenas deslocou-se a atuao estatal do campo
empresarial para o domnio da disciplina jurdica, com a ampliao de seu papel na
regulao e fiscalizao dos servios pblicos e atividades econmicas. O Estado, portanto, no deixou de ser um agente econmico decisivo. Para demonstrar a tese, basta
examinar a profuso de textos normativos editados nos ltimos anos.
De fato, a mesma dcada de 90, na qual foram conduzidas a flexibilizao de
monoplios pblicos e a abertura de setores ao capital estrangeiro, foi cenrio da criao de normas de proteo ao consumidor em geral e de consumidores especficos,
como os titulares de planos de sade, os alunos de escolas particulares e os clientes de
instituies financeiras. Foi tambm nesse perodo que se introduziu no pas uma
poltica especfica de proteo ao meio ambiente, limitativa da ao dos agentes econmicos, e se estruturou um sistema de defesa e manuteno das condies de livre
concorrncia que, embora longe do ideal, constituiu um considervel avano em relao ao modelo anterior. Nesse ambiente que despontaram as agncias reguladoras da
atuao estatal.
III. O sistema de governo4 e os partidos polticos

a) O sistema de governo e temas correlatos
Com o regime autoritrio instalado em 1964, afastou-se qualquer perspectiva de
reconsiderar o modelo parlamentarista para o pas, pois o pensamento militar rejeitava a idia de um poder compartilhado com o parlamento. Alis, um regime centrado
no parlamento era a anttese do que os ento governantes defendiam.
A redemocratizao deu alento aos parlamentaristas, que se animaram com a
convocao da Assemblia Nacional Constituinte. A comisso constituda para elaborar o anteprojeto da nova Carta foi presidida por Afonso Arinos de Mello Franco, um
conhecido defensor do parlamentarismo.
Na verso final do anteprojeto, prevaleceu a idia de parlamentarismo dual. O
presidente da repblica seria eleito diretamente, por maioria absoluta, para mandato
de seis anos. Caber-lhe-ia indicar o presidente do Conselho de Ministros, aps consulta s correntes partidrias que compem a maioria do Congresso Nacional. O
Presidente da Repblica, por sua vez, poderia exonerar por iniciativa prpria o presi4
632
Nesta seo utilizaremos a argumentao e as concluses (que encampamos) de Antnio Octvio Cintra,
retiradas do seu texto, O sistema de Governo no Brasil, Captulo 2, da obra, Sistema Poltico Brasileiro
Uma introduo, 2 edio, Organizada por Lcia Avelar e Antnio Octvio Cintra, Konrad Adenaur
Stiftung e Editora Unesp, pgina 59 a 77.
dente do Conselho, que tambm poderia cair por moo de censura ou recusa de confiana votada pela maioria absoluta da Cmara de Deputados.
Neste anteprojeto, previa-se ainda o gabinete duplamente responsvel, perante a
Cmara, mas tambm perante o Presidente da Repblica. No se contemplavam
decretos leis, medidas provisrias ou medidas de urgncia.
Entretanto a opo final da Assemblia Nacional Constituinte foi pelo sistema
presidencialista. Prevista na mesma Constituio, realizou-se um plebiscito, cinco
anos aps a sua promulgao, onde o eleitorado confirmou a opo republicana e presidencialista em detrimento monarquia constitucional.
ocasio, a deciso dos constituintes de levar a opo entre sistemas de governo a plebiscito foi altamente questionvel, pois essa consulta serve quando o assunto
a ser votado redutvel a quesitos simples, para resolver com o sim ou no, nunca
para assuntos extremamente complexos, sobre cujas opes divirjam, e muito, os prprios especialistas, como o caso de sistema de governo. Os delegados no quiseram
usar de sua delegao e se omitiram de decidir, devolvendo a responsabilidade ao
mandante. O plebiscito, realizado em setembro de 1993, deu a vitria ao presidencialismo, por ampla margem.
Por que se deu a recusa ao parlamentarismo? So vrias as causas, so fortes os
preconceitos relativos a esse sistema, que levam sua previsvel rejeio. Se, no plano
da elite, logra o parlamentarismo razovel apoio, seja em sua forma mais pura, seja,
crescentemente, sob a forma dos modelos hbridos, esse apoio no se repete na opinio pblica.
Acredita-se que a tarefa de desenvolver o pas, moderniz-lo, romper os bloqueios a seu progresso e desenvolvimento, requeira concentrao de poder em um
lder carismtico, ungido pelo mandato popular para mudar o sistema. No se v, no
parlamentarismo, liderana forte. Parece um sistema de poder muito diludo, um
governo de deputados que fazem e desfazem governos a seu livre critrio. Os parlamentares representariam, em contraposio de interesses circunscritos, paroquiais,
em contraposio aos presidentes, supostamente mais sensveis aos interesses modernos, do pas como um todo, pelo fato mesmo de se elegerem, em contraposio aos
deputados e senadores, na circunscrio nacional.
Junte-se a tais percepes o desprestgio do Poder Legislativo perante a opinio
pblica, problema, alis, de ordem mundial nas democracias contemporneas. O
governo parlamentarista nos prenderia, portanto, de acordo com essas percepes, ao
atraso, aos poderes oligrquicos regionais e inoperncia institucional.
So percepes enganosas e, no seu conjunto, deixam transparecer exigncias
conflitantes sobre nosso sistema de governo presidencial. Um presidente portador de
uma misso revolucionria, demiurgo, esbarraria no sistema poltico cheio de pontos
de bloqueio tomada de decises e, sobretudo, implementao delas. O presidente
brasileiro tem de compor uma base de sustentao em um congresso pluripartidrio,
sem uma agremiao majoritria suficiente, sequer, para garantir a aprovao de leis
633
Marcelo Figueiredo
ordinrias. As decises exigentes de quorum especial podem dar, a cada parceiro da

coalizo, mesmo s pequenas agremiaes, poder de barganha incomensurvel em
votaes conflituosas. Ademais, o Legislativo bicameral, com o Senado equiparado
Cmara em suas competncias e significando mais uma instncia legislativa a superar
na aprovao de um projeto.
H um federalismo em que podem prevalecer interesses oligrquicos regionais
nos estados menos desenvolvidos. Ademais, a organizao do Judicirio descentralizada e o Ministrio Pblico tem ampla autonomia.
O presidencialismo brasileiro, segundo Abranches e Cintra5 trabalha em um sistema de composio partidria nos Ministrios. Se nos regimes parlamentaristas europeus se tecem as coalizes segundo a regra da proporcionalidade, dando-se a cada partido uma fatia do ministrio aproximadamente proporcional a seu peso na base parlamentar, no caso brasileiro a partilha dos postos ministeriais nem sempre segue essa
norma, por terem os presidentes a faculdade constitucional de nomear livremente seus
ministros. Entretanto, o conjunto, a correspondncia entre o peso parlamentar dos partidos e sua representao ministerial traria solidez legislativa ao gabinete. Quanto
maior essa correspondncia, tanto maior seria a disciplina dos partidos integrantes do
gabinete no apoio s votaes de interesse do Executivo. A medida estatstica dessa correspondncia o ndice de coalescncia, tanto maior quanto mais justa a proporcionalidade da distribuio de pastas ministeriais entre os partidos de apoio ao governo.
Os dados de Amorim Neto indicam que o governo de Fernando Henrique
Cardoso teria estado muito mais prximo de um governo de coalizo de estilo europeu do que os de Fernando Collor e Itamar Franco. Ou seja, o presidencialismo de coalizo no constitui um modelo esttico, mas sim uma situao varivel, conforme,
sobretudo, para esse autor, o grau de coalescncia atingido.
Estudos mais recentes, do prprio Amorim Neto e de outros autores, j incorporam os dados do governo Lula. Amorim Neto observa terem os ministrios organizados, desde o governo Sarney at o de Lula, sido arranjos multipartidrios com maior
ou menor grau de fragmentao e heterogeneidade ideolgica. Mas o de Lula e o que
mais ampliou o nmero de partidos, chegando a nove. Quanto heterogeneidade
ideolgica, apenas o segundo e o terceiro de Collor dela escaparam, por se concentrarem mais direita. Contudo, no caso do governo Lula, como acentua Fabiano Santos,
essa heterogeneidade aumentou bastante.
H ainda que considerar o poder do Presidente da Repblica para editar medidas
provisrias. Santos discute as conseqncias dessa prerrogativa sobre o padro de relao entre o Executivo e o Legislativo. Se os presidentes optam pelo governo de coalizo, sendo os postos principais distribudos proporcionalmente entre os partidos de
apoio, tentaro, ao editar as medidas provisrias (MPs), observar o interesse da maioria governativa e tentaro governar por meios ordinrios. o caso de Cardoso, com
5
634
Ob. cit., Cintra, pgina 67.
gabinetes coalescentes e ideologicamente menos heterogneos, que permitiram que os

textos das MPs, nas diversas reedies, sofressem alteraes negociadas, mas no o de
Collor, cujo ministrio no era inclusivo e que abusou de MPs originais. No governo
Collor, o Congresso acenou, num certo ponto, com a possibilidade de uma lei disciplinadora do uso das MPs pelo Executivo, de que resultou o arrefecimento de seu uso. No
segundo mandato de Cardoso, aprovou-se a Emenda Constitucional 32/2001, que
impe nova disciplina ao uso da medida provisria, ao limitar-lhe a reedio a uma s
vez. A no deliberao sobre a MP, decorridos quarenta e cinco dias de sua publicao,
leva-a ao regime de urgncia, sob o qual ficam sobreestadas, at que se ultime a votao, todas as demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando. o
chamado trancamento de pauta. Como mostra Santos, em vez de diminuir o uso das
MPs, passou-se a editar mais, e maior nmero delas passou a ser rejeitado.
Por fim, em relao composio da classe poltica, so 513 deputados federais.
Em teoria, a Cmara de Deputados representaria o povo, cabendo ao Senado a representao dos Estados. No bem assim, porm. Em primeiro lugar, no h deputados
nacionais, eleitos na circunscrio do pas como um todo, mas sim bancadas estaduais
de deputados federais, o que faz que estes tambm se vejam como representantes das
unidades da Federao no plano nacional.
Em segundo lugar, mais importante, a representatividade popular da Cmara
em parte invalidada por no se respeitar, na fixao do tamanho das bancadas estaduais, a proporcionalidade com o tamanho das populaes estaduais. Ao contrrio,
ao fixar um mnimo de oito representantes por Estado, no importa quo reduzida
sua populao, e um mximo de setenta, a Carta de 1988 apenas deu continuidade
ao que tem prevalecido em nossa histria republicana. Trata-se da desproporo
entre representao e tamanho populacional das unidades da Federao e, consequentemente, a existncia de pesos diferentes aos votos dos eleitores, contrria
regra democrtica de um homem, um voto. Apesar de o problema estar muito
claro no debate pblico sobre a matria, basta compulsar os Anais da Assemblia
Nacional Constituinte que elaborou a vigente Carta, para nos darmos conta de que
a desproporcional distribuio de cadeiras entre os Estados passou a representar na
prtica, como que uma clusula ptrea de nossa organizao poltica. Os parlamentares dos Estados sobre-representados no admitem a hiptese de reduo de
sua representao. A grande desigualdade regional, dada a fora de So Paulo na
Federao, d peso poltico aos argumentos dos que defendem uma representao,
na Cmara, dos Estados menores e menos desenvolvidos, que no seja estritamente
proporcional a suas populaes. Considera-se insuficiente a compensao federativa obtida no Senado, que, por ser ele a Cmara dos Estados, d a todos eles o
mesmo peso na representao, independentemente de sua populao.6
6
Conforme Cintra, Antonio Octvio e Lacombe, Marcelo Barroso A Cmara dos Deputados na Nova
Repblica: a viso da Cincia Poltica, Captulo 6 da obra j citada, Sistema Poltico Brasileiro, pgina 143
e seguintes.
635
Marcelo Figueiredo
b) Os partidos polticos7
O Brasil uma federao com 26 estados e um Distrito Federal, com eleies
diretas em trs nveis (federal, estadual e municipal). Tem eleies de dois em dois
anos no totalmente coincidentes, e as eleies municipais so defasadas das eleies
gerais. Para compreender o sistema partidrio brasileiro atual, temos que buscar suas
razes no perodo ps- 1945. Nestes ltimos quase 60 anos, o sistema partidrio sofreu
dois realinhamentos forados pelo regime militar, em 1965-1966 e em 1979-1980.
Com o retorno aos governos civis em 1985, o sistema partidrio passou por uma grande expanso at 1993, quando se iniciou um certo encolhimento. Mas, o sistema
fragmentou-se de novo no final dos anos 90, com 18 partidos, elegendo pelo menos
um deputado em 1998 e 2002, e 21 em 2006.
Diferentemente dos outros regimes militares no Cone Sul (Chile, Uruguai e
Argentina), os generais presidentes brasileiros no fecharam o Congresso Nacional
nem prescreveram os partidos polticos; mantiveram as eleies em intervalos regulares, embora com vrias restries autoritrias - num esforo para vender a imagem de
uma democracia relativa. Assim, a transio (ou transao) para a democracia se
processou sem rupturas entre 1974 e 1985. Por essa razo, com a abertura do sistema
partidrio e com a liberdade de organizar novos partidos (ou reorganiz-los), no ressurgiram os partidos tradicionais do perodo anterior ao golpe militar de 1964- como
reapareceram a Unin Cvica Radical e o Partido Justicialista na Argentina, os Blancos
e Colorados no Uruguai e o Partido Democrata Cristo no Chile, com o fim dos seus
respectivos regimes militares.
No perodo de 1945 a 1965, o Brasil chegou a ter treze partidos representados no
Congresso Nacional e dois mdios e oito pequenos. Se considerarmos o perodo de
1980 a 1997, veremos um novo sistema partidrio. Nos ltimos cinco anos do regime
militar (1980-1985), manteve-se um pluripartidarismo moderado, com seis partidos e
depois cinco. Com o retorno dos governos civis (Sarney, 1985-1990; Collor, 19901982; Itamar, 1992-1994; e F. H. Cardoso, 1995- 1998), modificou-se a legislao, o
que facilitou a criao e o registro de legendas novas. Como conseqncia, em 1991,
mais de quarenta partidos estavam registrados no Tribunal Superior Eleitoral (TSE),
vinte dos quais representados no Congresso. Com a nova Lei Orgnica dos Partidos
Polticos LOPP, sancionada em agosto de 1995, anteciparam-se vrias fuses entre
1993 e 1996, com um certo encolhimento do sistema, o que promoveu um pluralismo
ligeiramente mais moderado nas eleies de 1998 e 2002. Hoje temos aproximadamente 9 (nove) partidos grandes e mdios com projeo nacional.
Do ngulo do eleitorado, podemos acompanhar a anlise de Reis,8 para quem as
estatsticas revelam o alheamento de grandes parcelas do eleitorado popular brasilei7
8
636
Segundo Fleischer, David Os Partidos Polticos, Idem, pgina 303 e seguintes.

Reis, Fbio Wanderley, Dilemas da Democracia no Brasil, So Paulo, ob. cit., pgina 476 e seguintes.
ro perante a poltica e os assuntos pblicos, alheamento este que se liga com a tendncia geral ao desapreo pela democracia. Pesquisas por amostragem realizadas em 2002
em 17 pases latino-americanos pelo Latinobarmetro, instituio sediada em Santiago
do Chile, mostram o Brasil com o pas com menor proporo de respostas em que se
aponta a democracia como prefervel a qualquer outra espcie de regime (37 por
cento). No obstante certa recuperao relativamente a 2001, tambm nas pesquisas
de anos anteriores realizadas pelo mesmo instituto as propores brasileiras de apoio
democracia se situam entre as mais baixas da Amrica Latina. talvez especialmente revelador observar que, no ano de 2002, a proporo de brasileiros que declaram no saber o que significa a democracia ou simplesmente no responderam pergunta a respeito destacadamente mais alta que a dos nacionais de todos os demais
pases latino-americanos, alcanando 63 por cento (em El Salvador, o segundo colocado, a proporo correspondente no passa de 46 por cento).
Tais constataes tm certamente a ver com a grande desigualdade social brasileira e seus reflexos nas deficincias educacionais do pas, e pesquisas diversas mostram a clara correlao positiva entre o apego democracia (ou, em geral, a ateno e
o interesse pela poltica e o nimo participante e cvico) e a escolaridade ou a sofisticao intelectual geral dos eleitores.
De qualquer forma, duas observaes permitidas por outros dados merecem destaque por sua relevncia. A primeira mostra o substrato sociopsicolgico com que aparentemente continua a contar o populismo no Brasil, solapando a idia de uma democracia capaz de operar institucionalmente de forma estvel: somente entre os entrevistados de nvel universitrio no se encontrava, nos dados em questo, a concordncia da ampla maioria com um item de claro nimo antiinstitucional, e mesmo autoritrio, em que se desqualificavam os partidos polticos e se afirmava que, em vez deles,
o que o pas necessitava um grande movimento de unidade nacional dirigido por
um homem honesto e decidido, abrindo assim uma margem para lderes fortes.
Esse tipo de mentalidade incrementa e incentiva a adoo de programas assistencialistas, como o implementado no governo Lula. O bolsa famlia, que atinge 11
milhes de pessoas (aproximadamente 40 milhes de eleitores), serviu claramente
como instrumento poderoso de reeleio do Presidente, alm dos resultados positivos
obtidos no cenrio econmico (baixa inflao, mais acesso ao crdito, menos desemprego,etc).
IV. O Poder Judicial, Constitucional e a Defesa dos Direitos

Fundamentais
Como sabemos o Estado Democrtico de Direito a sntese histrica de duas
idias originalmente antagnicas: democracia e constitucionalismo. Com efeito,
enquanto a idia de democracia se funda na soberania popular, o constitucionalismo
tem sua origem ligada noo de limitao do poder.
637
Marcelo Figueiredo
A supremacia da Constituio e a jurisdio constitucional so mecanismos pelos

quais determinados princpios e direitos, considerados inalienveis pelo poder constituinte originrio, so subtrados da esfera decisria ordinria dos agentes polticos
eleitos pelo povo, ficando protegidos pelos instrumentos de controle de constitucionalidade das leis e atos do poder pblico.
Assim, a jurisdio em geral e a jurisdio constitucional em particular9 fazem
parte da administrao da justia que tem como objetivo especfico a matria jurdico-constitucional de um Estado.
O Direito prescrito pela Constituio de 1988, em vez de manuteno, em muitas passagens postula uma transformao do status quo. A lei, sabemos, deixa de ser
apenas a simples reguladora de conflitos intersubjetivos e passa a assumir tambm
uma feio de um instrumento poltico de governo.
Essa mudana de paradigmas modifica o papel e a funo desempenhada pelo
Poder Judicirio. Em vez de tratar apenas de conflitos intersubjetivos de menor complexidade, agora tem o judicirio que resolver litgios coletivos. As chamadas class
action, as aes pblicas (civis pblicas), as diversas aes fundadas no direito coletivo e no direito difuso fazem parte dessa nova realidade.
IV.1. O Ativismo do Judicirio Brasileiro e seus exemplos

O Supremo Tribunal Federal, com sua mais recente composio e principalmente em razo da omisso legislativa sobre importantes questes para a vida nacional
em especial no tocante a problemas polticos e de eficcia dos direitos fundamentais , vem se revelando como um Tribunal com menos receio de assumir um papel
politicamente ativo no exerccio da funo jurisdicional.
Como explica Gisele Cittadino,10 se o ativismo judicial mais favorecido nos pases da common law onde se tem a criao jurisprudencial do direito e uma maior
influncia poltica do juiz , nos pases da civil law tal ativismo tambm adotado,
especialmente em razo da incorporao dos princpios ao texto constitucional e da
fixao dos objetivos fundamentais do Estado na Constituio.
No Brasil, a referida autora menciona que o fortalecimento do ativismo judicial
se deve, principalmente, pela incorporao da linguagem do direito ao debate poltico e ao ordenamento jurdico, com a emergncia do movimento dos direitos humanos, nos anos 70, combatendo o regime militar, a luta pela reconquista dos direitos
polticos, na primeira metade dos anos 80, a participao, na segunda metade dos anos
80, de setores organizados da sociedade civil no processo constituinte e as freqentes
9
10
638
Temos plena conscincia que a rigor no existem duas jurisdies, apenas ressaltamos o aspecto didticoestrutural da justia.
CITTADINO, Gisele. Judicializao da poltica, constitucionalismo democrtico e separao de poderes. In:
VIANNA, Luiz Werneck (Org.). A democracia e os trs poderes no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/FAPERJ e
Belo Horizonte: UFMG, 2002, p. 17-42.
denncias, a partir dos anos 90, das violaes dos direitos fundamentais das camadas
populares.
Alm disso, segundo Cittadino, o ativismo judicial teria se fortalecido tambm
em razo dos seguintes fatores: (a) o reforo das instituies garantidoras do Estado de
Direito, como a Magistratura e o Ministrio Pblico, aps o perodo autoritrio; (b) a
constitucionalizao de valores da comunidade, exigindo um compromisso da
Constituio no sentido de concretiz-los; (c) a converso dos direitos fundamentais
no ncleo bsico do ordenamento constitucional brasileiro e em critrio de interpretao constitucional; (d) a percepo dos cidados no apenas como destinatrios, mas
como autores de seus direitos; (e) o alargamento do crculo de intrpretes da
Constituio (cidados, partidos polticos, associaes, etc.); (f) a ampliao do rol dos
direitos fundamentais, que exigem no s a absteno do Estado, mas, tambm, um
dever de ao estatal; (g) a ampliao das aes coletivas; (h) a inrcia do Poder
Legislativo; (i) o incremento dos instrumentos de controle da constitucionalidade das
leis e dos atos normativos; (j) o controle da omisso do Estado pelo Poder Judicirio;
(k) a atividade construtiva da interpretao constitucional.
Contudo, o protagonismo dos tribunais traz problemas ligados especialmente ao
princpio da Separao dos Poderes e da legitimidade democrtica do Poder Judicirio,
ou seja, acerca da neutralidade poltica deste rgo estatal.
Rebatendo as crticas dirigidas judicializao da Poltica, Ana Paula de
Barcellos advertindo, de incio, que a separao dos Poderes tem natureza instrumental, na medida em que existe para realizar o controle do poder, evitando o arbtrio.
Dessa forma, no se mostra como um obstculo lgico ao controle pelo Judicirio das
omisses inconstitucionais do Poder Pblico.11 No tocante democracia, a mesma
autora acentua que, para alm da frmula majoritria, imprescindvel o respeito aos
direitos fundamentais de todos os indivduos, faam eles parte da maioria ou no.12
E, ento, conclui que o Judicirio tem legitimidade para conferir eficcia positiva aos
direitos prestacionais pelos seguintes motivos: (a) o Judicirio, tendo em vista que foi
criado pela prpria Constituio, compe o poder poltico nacional da mesma forma
que o Legislativo e o Executivo; (b) os rgos de cpula do Judicirio tm alto grau de
representatividade, na medida em que so formados pela vontade do Executivo e do
Legislativo; (c) os magistrados esto aptos a agir com independncia, pois, para tanto,
gozam de prerrogativas asseguradas constitucionalmente; (d) as atividades jurisdicionais, alm de pblicas e motivadas, encontram fundamento e limites nas normas jurdicas; (e) as decises judiciais so passveis de reviso por outros rgos do Judicirio;
(f) o processo jurisdicional, uma vez que garante s partes amplo contraditrio, mais
participativo do que qualquer outro processo pblico; (g) os grupos minoritrios sempre tero acesso ao Judicirio para a preservao de seus direitos.13
11
12
13
BARCELLOS, Ana Paula A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa
humana, p. 215-217.
Ibid., p. 227.
Ibid, p. 231-232.
639
Marcelo Figueiredo
IV. 2. Alguns Casos julgados pelo Supremo Tribunal Federal no Brasil

a) Mandado de Injuno e o direito de greve dos servidores pblicos
No Brasil, o mandado de injuno surge como um mecanismo de controle difuso da constitucionalidade por omisso. A Constituio de 1988, a primeira do ordenamento constitucional brasileiro a prever o mandado de injuno, estabelece, em seu
art. 5, LXXI, o seguinte: conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de
norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.
Por meio do mandado de injuno, pretende-se viabilizar o exerccio de um
direito previsto na Constituio que, por falta de norma regulamentadora, o impetrante no consegue praticar.
Contudo, at recentemente no tinha sido esse o entendimento predominante
do Supremo Tribunal Federal, que, na maioria das vezes, ao julgar procedente o pedido formulado em mandados de injuno, reconhecia a mora do rgo encarregado de
regulamentar o dispositivo constitucional e deferia o writ para que tal situao fosse
comunicada ao referido rgo.14
Flvia Piovesan identifica trs correntes doutrinrias que buscam explicar os
efeitos da deciso proferida no mandado de injuno. Segundo essa autora, ao conceder o mandado de injuno, caberia ao Poder Judicirio: (a) elaborar a norma regulamentadora faltante, suprindo, deste modo, a omisso do legislador; ou (b) declarar
inconstitucional a omisso e dar cincia ao rgo competente para a adoo das providncias necessrias realizao da norma constitucional; ou (c) tornar vivel, no
caso concreto, o exerccio de direito, liberdade ou prerrogativa constitucional que se
encontrar obstado por faltar norma regulamentadora.15
Admitir que o Poder Judicirio, ao conceder o mandado de injuno, elaboraria
a norma regulamentadora faltante, suprimindo a omisso do legislador,16 afrontaria o
princpio da separao dos poderes, previsto no art. 2 da Constituio Federal.
14
15
16
640
Mandado de Injuno n. 585/TO, rel. Min. Ilmar Galvo, j. 15.05.2002. Em casos isolados o entendimento
no vinha sido esse, como se pode verificar das decises proferidas no Mandado de Injuno 283/DF, rel.
Min. Seplveda Pertence, j. 20.03.1991; e no Mandado de Injuno n. 562/RS, rel. Min. Carlos Velloso, rel.
do acrdo Min. Ellen Gracie, j. 20.02.2003. Neste ltimo caso, parte da ementa do acrdo tem o seguinte
teor: Reconhecimento da mora legislativa do Congresso Nacional em editar a norma prevista no pargrafo 3 do art. 8 do ADCT, assegurando-se, aos impetrantes, o exerccio da ao de reparao patrimonial, nos
termos do direito comum ou ordinrio, sem prejuzo de que se venham, no futuro, a beneficiar de tudo
quanto, na lei a ser editada, lhes possa ser mais favorvel que o disposto na deciso judicial. O pleito dever ser veiculado diretamente mediante ao de liquidao, dando-se como certos os fatos constitutivos do
direito, limitada, portanto, a atividade judicial fixao do quantum devido.
PIOVESAN, Flvia. Proteo judicial contra omisses legislativas: ao direta de inconstitucionalidade por
omisso e mandado de injuno, p. 148.
Essa a posio, por exemplo, de GRECO FILHO, Vicente. Tutela constitucional das liberdades, p. 182-4.
Esse autor afirma o seguinte: Uma soluo intermediria seria a de se admitir que, procedente o pedido, o
Aceitar que o mandado de injuno se prestaria, simplesmente, a declarar

inconstitucional a omisso e a dar cincia ao rgo omisso para adotar as providncias
necessrias realizao da norma constitucional, sem possibilidade de imposio de
sano a este, significaria reconhecer a dois instrumentos constitucionais distintos
o mandado de injuno e a ao direta de inconstitucionalidade por omisso17 os
mesmos efeitos.18
Ademais, concordar com a argumentao de que o mandado de injuno um
instrumento desprovido de fora para viabilizar o exerccio do direito previsto na
Constituio o mesmo que negar a esse instrumento a natureza de ao constitucional, o que tambm no se pode admitir.
Nas palavras de Lus Roberto Barroso no que acompanhado por grande parte
da doutrina , o provimento judicial, no mandado de injuno, tem natureza constitutiva, devendo o juiz criar a norma regulamentadora para o caso concreto, com eficcia inter partes, e aplic-la, atendendo, quando seja o caso, pretenso veiculada.19
Assim, o mandado de injuno deveria ser entendido como uma ao constitucional
voltada a tornar vivel, no caso concreto, o exerccio do direito previsto constitucionalmente e que se encontra obstado por falta de norma regulamentadora.20
O art. 37 da Constituio Federal, ao tratar das disposies gerais da administrao pblica, estabelece, em seu inciso VII, que o direito de greve do servidor pblico
civil ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica.
As decises do Supremo Tribunal Federal, h mais de uma dcada, caminhavam
no sentido de interpretar o art. 37, VII, da Constituio, como uma norma de eficcia
limitada. Nossa Suprema Corte vinha entendendo que o advento da lei constituiria
requisito de aplicabilidade do art. 37, VII, da Constituio Federal. O direito pblico
subjetivo de greve, outorgado aos servidores civis, s se revelaria possvel depois da
17
18
19
20
tribunal poderia determinar prazo para que a norma fosse elaborada sob pena de, passado esse lapso temporal, ser devolvida ao Judicirio a atribuio de faz-la. certo que, passado o prazo, retornar-se-ia segunda alternativa, ou seja, o tribunal que deveria fazer a norma. A soluo adequada, portanto, parece a primeira, admitida a alternativa de, antes, ser dada a oportunidade para que o poder competente elabore a
norma. Se este no a fizer o Judicirio a far para que possa ser exercido o direito constitucional.
O art. 103, 2, da Constituio, ao disciplinar a ao direta de inconstitucionalidade por omisso, prev o
seguinte: 2 Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.
Nas palavras de Barroso, Lus Roberto (in: O controle da constitucionalidade no direito brasileiro cit. p.
106), essa interpretao seria inadmissvel porque aceitaria a existncia de dois remdios constitucionais
para que seja dada cincia ao rgo omisso do Poder Pblico, e nenhum para que se componha, em via judicial, a violao do direito constitucional pleiteado.
BARROSO, Lus Roberto. O controle da constitucionalidade no direito brasileiro cit., p. 104.
Esse o entendimento, por exemplo, de PIOVESAN, Flvia. Proteo judicial cit., p. 157 e segs.; TEMER,
Michel. Elementos de direito constitucional cit. p. 205; SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo cit., p. 450 e tambm sempre foi o nosso entendimento, Cf. Figueiredo, Marcelo O
mandado de injuno e a inconstitucionalidade por omisso, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais
1991, (esgotado).
641
Marcelo Figueiredo
edio da lei especial reclamada pela Constituio. A mera outorga constitucional do

direito de greve ao servidor pblico civil no basta[ria] ante a ausncia de autoaplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituio para justificar o
seu imediato exerccio. (Mandado de Injuno 20-4/DF e, no mesmo sentido, MI
485-4/MT, 585-9/TO e 438/GO).
Contudo, recentemente, ao julgar os Mandados de Injuno 670, 708 e 712, todos
de 2007, o Supremo Tribunal Federal determinou a aplicao, aos servidores pblicos
civis, da Lei n 7.783/89, que regulamenta o direito de greve para os trabalhadores da
iniciativa privada, naquilo que no for colidente com a natureza estaturia do vnculo estabelecido entre os funcionrios e a Administrao Pblica, enquanto o Poder
Legislativo no promulgar o diploma legal especfico, previsto no art. 37, VII, da CF.
Como se percebe, o Supremo Tribunal Federal passou de um extremo a outro,
contrariando, em ambos os casos, a doutrina majoritria sobre a matria. Antes, o STF
reconhecia a inconstitucionalidade por omisso e comunicava o rgo omisso acerca
disso. Agora, com os Mandados de Injuno 670, 708 e 712, resolveu a questo no
somente para as partes envolvidas, mas suprimiu a omisso, resolvendo a questo para
todos os casos, abstratamente.
b) Nmero de vereadores proporcional populao

Em 2002, o Supremo Tribunal Federal julgou o Recurso Extraordinrio 197.917,
decorrente de uma ao civil pblica movida pelo Ministrio Pblico com o objetivo
de reduzir de 11 para 9 o nmero de Vereadores da Cmara Municipal de Mira
Estrela, Estado de So Paulo.
A alegao do Ministrio Pblico era a de que a previso da Lei Orgnica do
Municpio violaria o art. 29, IV, alnea a, da CF,21 acarretando prejuzo ao errio
local, visto que o Municpio tinha menos de 3.000 habitantes.
Em resposta, a Cmara Municipal de Mira Estrela alegara que tinha autonomia
para fixar o nmero de Vereadores, observados os parmetros mnimo e mximo fixados pela Constituio.
O Supremo Tribunal Federal criou parmetros aritmticos para a composio das
Cmaras Municipais, levando em conta o disposto no art. 29, IV, letras a a c, da
CF. Segundo o STF, tais parmetros preservariam os princpios da igualdade e da proporcionalidade (devido processo legal substantivo), bem como os princpios da
21
642
Tal artigo da Constituio brasileira estabelece o seguinte: Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros
da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na
Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...] IV nmero de Vereadores proporcional
populao do Municpio, observados os seguintes limites: a) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos
Municpios de at um milho de habitantes; b) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos
Municpios de mais de um milho e menos de cinco milhes de habitantes; c) mnimo de quarenta e dois e
mximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes de habitantes.
Administrao Pblica (art. 37, caput, CF), como a moralidade, a impessoalidade e a

economicidade dos atos administrativos.
Na mesma ocasio, o Supremo Tribunal Federal modulou os efeitos da deciso
tomada no controle difuso da constitucionalidade e determinou que eles seriam produzidos pro futuro. Sob o argumento da preservao da segurana jurdica, o
Municpio somente teria reduzido o nmero de vereadores de 11 para 9 a partir da
legislatura seguinte.
Como nessa deciso do STF, o Tribunal Superior Eleitoral editou, em 2004, as
Resolues 21.702 e 21.803, por meio das quais fixou o nmero de vereadores em
todos os Municpios do Brasil.
c) Verticalizao das coligaes partidrias

Em 2002, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resoluo 20.993 estabelecendo
que os partidos que lanassem, isoladamente ou em coligao, candidato a Presidncia
da Repblica, em 2002, no poderiam formar coligao para eleio de Governadores,
Senadores, Deputados Federais e Estaduais, com partido poltico que tivesse lanado,
isoladamente ou em aliana diversa, candidato eleio presidencial.
O Partido da Frente Liberal (PFL) ingressou no Supremo Tribunal Federal com
Ao Direita de Inconstitucionalidade (ADIN 2.628), alegando que a referida
Resoluo do TSE violaria o princpio da anualidade (art. 16, CF),22 da legalidade (art.
5, II, CF),23 do devido processo legal (art. 5, LIV, CF),24 da autonomia dos partidos
polticos (art. 17, 1, CF, antes da Emenda 52/2006),25 bem como da competncia da
Unio para legislar sobre direito eleitoral (arts. 22, I, e 48, caput, CF).26
No havia, na ocasio, previso constitucional que se ocupasse diretamente das
coligaes partidrias. O STF, por maioria de votos, no conheceu da ADIN, porque a
Resoluo do TSE seria um ato normativo secundrio, de interpretao da
Constituio, que apenas poderia viol-la indiretamente.
22
23
24
25
26
Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrar em vigor na data de sua publicao, no se aplicando
eleio que ocorra at um ano da data de sua vigncia.
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.
A redao do art. 17, 1, da CF, era a seguinte: assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidrias. A Emenda Constitucional 52, de 2006 alterou tal dispositivo, que passou a
ter o seguinte teor: 1 assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna,
organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais,
sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria.
O art. 22, inciso I, estabelece a competncia da Unio para legislar sobre direito eleitoral: Art. 22. Compete
privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho. O caput do artigo 48 tem a seguinte redao: Art. 48. Cabe ao
Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts.
49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio [...].
643
Marcelo Figueiredo
Como resposta s atitudes do Poder Judicirio (TSE e STF), o Congresso

Nacional, em 2006, produziu a Emenda Constitucional n 52/2006, que alterou o art.
17, 1, permitindo expressamente a coligao sem necessidade de respeitar a verticalizao: assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura
interna, organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime
de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas
em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria.
d) Clusula de barreira
A clusula de barreira, tambm conhecida como clusula de excluso ou de
desempenho, a disposio normativa que nega a existncia ou a representao parlamentar ao partido que no tenha alcanado um determinado nmero ou percentual
de votos numa eleio.
Os objetivos de tal clusula so os de coibir um nmero elevado de partidos, evitar o enfraquecimento partidrio, impedir as legendas de aluguel e evitar que se afete
a governabilidade
O artigo 17 da Constituio Federal de 1988 prev a liberdade de criao, fuso,
incorporao e extino dos partidos, resguardadas: (a) a soberania nacional; (b) o
regime democrtico; (c) o pluralismo partidrio; (d) os direitos fundamentais da pessoa; (e) funcionamento parlamentar na forma da lei.
Portanto, apesar de a Constituio remeter o funcionamento parlamentar legislao ordinrio, no faz meno expressa clusula de barreira.
A Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos), no art. 12, prev que o partido poltico funciona, nas Casas Legislativas, por intermdio de uma bancada, que deve constituir suas lideranas de acordo com o estatuto do partido, as disposies regimentais
das respectivas Casas e as normas desta Lei. E o art. 13 da mesma lei estabelecia que
o partido teria direito ao funcionamento parlamentar o partido que, em cada eleio
para a Cmara dos Deputados tivesse obtido o apoio de, no mnimo, 5% dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero
dos Estados, com um mnimo de 2% do total de cada um deles.
Na ocasio, somente 7 dos 26 partidos polticos brasileiros teriam funcionamento parlamentar, participando do rateio do saldo do fundo partidrio e gozando de 80
minutos por ano de propaganda eleitoral gratuita em cadeias nacional e estadual, por
exemplo.
Em 2006, o PSC (Partido Social Cristo), um dos partidos que seriam excludos
do funcionamento parlamentar em razo da clusula de barreira, ingressou com a
ADIN 1.354.
O Supremo Tribunal Federal julgou a clusula de barreira inconstitucional pelos
seguintes motivos: (a) seria o fim das minorias polticas e a consagrao do despotis644
mo da maioria; (b) um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil o pluralismo poltico (art. 1, V, CF); (c) a distino entre partidos fere o direito de associao (art. 5, XVII, XVIII e XIX, CF); (d) ao reduzir a representatividade dos parlamentares eleitos, cassa os direitos polticos dos que os elegeram; (e) haveria violao da
clusula do voto igual para todos (art. 14, CF); (f) seria ferido o princpio da igualdade de chances e oportunidades, bem como da igualdade de condies no exerccio dos
mandatos; e (g) ocorreria a violao da igualdade entre partidos e entre eleitores.
e) Fidelidade partidria
No ano de 2007, o Partido da Frente Liberal (PFL, atualmente DEM Democratas), formulou a seguinte a Consulta 1.398 ao Tribunal Superior Eleitoral: os partidos polticos e coligaes tm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiao ou de transferncia do candidato eleito por um partido para outra legenda? Em outras palavras, o mandato pertence ao eleito ou ao partido?
O TSE, respondendo consulta, estabeleceu que a Candidatura depende de filiao partidria (art. 14, 3, V, CF) e o princpio da moralidade administrativa (art. 37,
caput, CF) repudia o uso de qualquer prerrogativa pblica no interesse particular ou
privado. Assim, o mandato pertenceria ao partido e no ao candidato eleito, apesar de
o art. 55, da CF, no prever a mudana de partido como causa de perda do mandato.
Em 2007, trs partidos polticos (DEM Democratas, PPS Partido Popular
Socialista e PSDB Partido da Social Democracia Brasileira) impetraram os Mandados
de Segurana 26.602, 26.603 e 26.604 perante o Supremo Tribunal Federal com o
intuito de reaver os mandatos de parlamentares que foram eleitos por eles e depois
mudaram de legenda.
O STF entendeu que o mandato pertence ao partido, mas a declarao de vacncia depende de se garantir, ao parlamentar, o direito ampla defesa (art. 5, LIV, CF).
Estabeleceu, ainda, que os efeitos da deciso seriam produzidos a partir da resposta do
TSE Consulta 1.398, de 27/03/2007, com o objetivo de respeitar o princpio da segurana jurdica, visto que nessa data o TSE mudou de entendimento acerca da matria.
O TSE, ento, ampliou o entendimento sobre a fidelidade partidria aos eleitos
pelo sistema majoritrio, em consulta respondida no dia 16 de outubro de 2007. E o
mesmo Tribunal editou a Resoluo 22.610/07, disciplinando o processo de perda do
cargo eletivo em razo da desfiliao partidria. Segundo esta Resoluo, o parlamentar tem justa causa para se desfiliar de seu partido, sem o risco de perder o mandato,
nos casos de: incorporao ou fuso do partido; criao de novo partido; mudana
substancial ou desvio reiterado do programa partidrio; grave discriminao pessoal
645
Marcelo Figueiredo
f) Interrupo da gravidez de feto anenceflico

No Brasil, h vrios anos, discute-se a possibilidade de realizao de aborto quando a mulher grvida depara com a m-formao do feto, que inviabiliza a vida extrauterina.
Como noticia Jos Afonso da Silva,27 durante a ltima Constituinte, houve trs
tendncias sobre a questo do aborto: Uma queria assegurar o direito vida, desde a
concepo, o que importava em proibir o aborto. Outra previa que a condio de
sujeito de direito se adquiria pelo nascimento com vida, sendo que a vida intra-uterina, inseparvel do corpo que a concebesse ou a recebesse, responsabilidade da
mulher, o que possibilitava o aborto. A terceira entendia que a Constituio no deveria tomar partido na disputa, nem vedando nem admitindo o aborto.
Com efeito, a Constituio Federal, no caput do art. 5, estabelece que, entre
outros direitos, inviolvel o direito vida e liberdade, mas deixou para a legislao
ordinria a possibilidade de criminalizar o aborto.
O art. 2 do Cdigo Civil de 2002 prev que a personalidade civil da pessoa
comea do nascimento com vida; mas a lei pe a salvo, desde a concepo, os direitos
do nascituro. Por sua vez, a Parte Especial do Cdigo Penal, decretada durante a ditadura getulista, pune a prtica do aborto provocado pela gestante ou com seu consentimento, bem como o aborto provocado por terceiro, com ou sem a anuncia dela. J
o art. 128 do Cdigo Penal prev que no se pune o aborto praticado por mdico se
no h outro meio de salvar a vida da gestante ou se a gravidez resultante de estupro e o aborto precedido de consentimento da gestante.
Nota-se que no h permisso legal expressa para a prtica de aborto na hiptese de se constatar a m-formao do feto. Mas a jurisprudncia, apesar de alguma
divergncia, passou a admitir tal prtica, nos ltimos anos.
Algumas decises judiciais, realizando uma interpretao evolutiva da norma
jurdica, consideram que, por ocasio da promulgao do Cdigo Penal, em 1940, no
existiam os recursos tcnicos que atualmente permitem a deteco de anomalias fetais
severas. Assim, no se poderia prever, naquela ocasio, a m-formao do feto entre
as causas de excluso de ilicitude do aborto.
Alguns juzes tambm passaram a fazer uma interpretao extensiva do art. 128,
I, do Cdigo Penal, para admitir a excluso da ilicitude do aborto no s quando realizado para salvar a vida da gestante, mas quando se mostrar necessrio para preservar-lhe a sade, inclusive psquica.
Como decidiu o Tribunal de Justia de So Paulo,28 se a lei admite o aborto para
preservar os sentimentos da me, no caso de gravidez resultante de estupro mesmo
quando o feto sadio e perfeito , por maior razo deve-se autorizar a interrupo
27
28
646
Curso de direito constitucional positivo, p. 206.

Mandado de Segurana n. 329.564-3/3-00, rel. Des. David Haddad, j. 20.11.2000.
da gravidez quando constatada uma grave m-formao fetal. Com isso, evita-se o
sofrimento fsico e psicolgico no s da gestante, mas tambm dos outros membros
da famlia.
Ademais, o art. 5, caput, da Constituio Federal procura garantir a inviolabilidade do direito vida, mas, constatada a inviabilidade de vida extra-uterina do feto,
no h que se falar em preservao de tal direito. Alis, o art. 1, III, da Constituio,
tambm prev que um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana. E no parece digno exigir que uma mulher grvida, sabendo
que dar luz um natimorto, no possa ter a liberdade de optar pela interrupo da
gravidez.
Alis, em pases onde existem restries legais interrupo da gravidez, os
abortos provocados tm sido apontados como uma das principais causas de mortalidade materna. Tais restries levam mulheres de alta renda a clnicas particulares, que
utilizam tcnicas modernas de interrupo da gravidez, ao passo que induzem mulheres de baixa renda a recorrer a prticas de alto risco sade, como procurar um aborteiro ou se automedicar com drogas abortivas de eficcia no comprovada e, muitas
vezes, vendidas em farmcias, sem prescrio mdica.
Contudo, houve casos, espalhados por vrios Estados da Federao brasileira, em
que o Judicirio no admitiu a interrupo da gravidez, mesmo constatada a inviabilidade de vida extra-uterina do feto.
Em junho de 2004, a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade (CNTS)
props, perante o Supremo Tribunal Federal, uma Argio de Descumprimento de
Preceito Fundamental (ADFP) com o intuito de fazer cessar a divergncia de decises
judiciais sobre a possibilidade de gestantes de fetos anenceflicos (ausncia total ou
parcial do crebro) interromperem a gravidez.
Em abril de 2005, o Supremo Tribunal Federal admitiu, por 7 votos a 4, que a
ADPF proposta pela CNTS sobre a descriminalizao do aborto nos casos de fetos
anenceflicos um meio hbil para solucionar a divergncia de jurisprudncia, mas
ainda no apreciou o mrito da demanda.
V. Os Mecanismos de Defesa da Constituio

A Constituio brasileira de 1988 contm vrios mecanismos para que suas normas possam, quando violadas, serem o quanto possvel restabelecidas. Tem no Poder
Judicirio em geral, e no Supremo Tribunal Federal em particular, o guardio de suas
normas e valores.29
29
Sobre o tema, confira-se o nosso trabalho: Figueiredo, Marcelo, Una visin del control de constitucionalidad en Brasil, Revista Jurdica de Castilla La Mancha, Toledo, nmero 41, Noviembre 2006, pginas
69 a 135.
647
Marcelo Figueiredo
Em primeiro lugar, destaque-se o amplo leque de legitimados do artigo 103 para

propor aes diretas de inconstitucionalidade (ADI) ou aes declaratria de constitucionalidade, a primeira, (por ao- positiva) ou (por omisso negativa), a saber:
1) O Presidente da Repblica, 2) a Mesa do Senado Federal, 3) a Mesa da Cmara dos
Deputados; 4) A Mesa da Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito
Federal; 5) o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 6) o Procurador Geral da
Repblica; 7) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 8) Partido
Poltico com representao no Congresso Nacional;9) Confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
Dois so os sistemas de controle judicial de constitucionalidade de leis e atos normativos no Brasil.
Temos o sistema difuso (de origem norte-americana) pelo qual qualquer juiz e
qualquer Tribunal podem suspender a norma tida por inconstitucional e o sistema
concentrado (de origem europia) segundo o qual o Supremo Tribunal Federal deve,
objetivamente, controlar a constitucionalidade de leis e atos normativos (via abstrata
ou direta).
H ainda a chamada ADPF - Argio de Descumprimento de Preceito
Fundamental, prevista no artigo 102, 1 e na Lei 9.882/99 tem por objeto na modalidade de ao autnoma, evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante
de ato do Poder Pblico.
At o momento o Supremo Tribunal no definiu o que entende por preceito fundamental. Em algumas hipteses, disseram o que no preceito fundamental. A doutrina, entretanto, vem apresentando adequados cenrios de encaixe do novo instituto.
Lenio Luiz Streck, por exemplo, afirma: Muito embora os problemas que a nova
Lei apresente, importa ressaltar que a argio de descumprimento de preceito fundamental se coloca - enquanto direito de acesso jurisdio constitucional - ao lado e
como complemento do mandado de injuno, da ao de inconstitucionalidade por
omisso e dos prprios mecanismos de controle de constitucionalidade. Isto porque,
enquanto o mandado de injuno remdio contra a ineficcia de normas no regulamentadas, podendo/devendo o Poder Judicirio suprir, no caso concreto, o direito
no realizado, a argio de descumprimento de preceito fundamental objetiva compelir o Poder Pblico a abster-se de realizar um ato abusivo e violador do Estado.
No que se relaciona ao controle de constitucionalidade stricto sensu, releva notar
que a argio de descumprimento de preceito fundamental abrange a ambivalncia
prpria do sistema misto de controle de constitucionalidade vigorante no Brasil, isto
, ao mesmo tempo em que uma ao autnoma (art. 1, caput, da Lei 9.882/90),
tambm mecanismo apto a provocar incidentalmente a constitucionalidade de leis ou
atos normativos difusamente (art. 1, pargrafo nico, I).
Releva notar que a nova ao veio preencher antiga lacuna existente em nosso
ordenamento ao permitir que o STF examine a constitucionalidade de atos normativos anteriores Constituio de 1988 (inconstitucionalidade superveniente). Como se
648
sabe, a partir do julgamento das ADIns nmeros 2 e 438, o STF passou a firmar posio no sentido de no aceitar aes de inconstitucionalidade de leis anteriores
Constituio. Agora, pelo disposto no inciso I do pargrafo nico do artigo 1 da nova
Lei, tambm os atos normativos anteriores Constituio so passveis de declarao
de inconstitucionalidade. Tambm ser possvel que se intente argio de descumprimento de preceito fundamental preventivamente. A ADPF ter por objeto evitar
ou reparar leso. Ou seja, o sistema passa a admitir no somente a modalidade repressiva, mas tambm a modalidade preventiva de controle de atos que possam colocar em
xeque preceitos fundamentais da Constituio.
De qualquer sorte, em face das peculiaridades que revestem a ADPF, no seu carter incidental, tudo est a indicar que a sede privilegiada desta nova ao ser mesmo
o controle concentrado. nessa direo que apontam as aes intentadas at este
momento no STF, podendo ser arroladas alguma delas, como a ADPF nmero 4, que
buscava desconstituir a Medida Provisria 2.019/2000, que fixou o valor do salrio
mnimo, ainda sem deciso; a ADPF nmero 1, ajuizada contra ato do Prefeito do Rio
de Janeiro, por ter aposto veto parcial, de forma imotivada, a projeto de lei aprovado
na Cmara Municipal, elevando o valor do Imposto Predial e Territorial Urbano
IPTU, que no foi conhecida sob o argumento de que o veto no se enquadra no conceito de ato do poder pblico de que fala a lei, e a ADPF nmero 3, proposta pelo
Governador do Cear, contra ato do Tribunal de Justia daquele Estado que deferira o
pagamento de gratificaes em cascata, a qual no foi conhecida sob o fundamento
de que no foi cumprido o esgotamento de todos os meios aptos a solver o conflito.30
Entendeu ainda o STF que a ADPF pode ser conhecida como Ao Direta de
Inconstitucionalidade.
Portanto, alm dos dois possveis caminhos para se controlar a constitucionalidade de leis e atos normativos (sistema difuso e sistema concentrado), com suas
variantes, positiva e negativa, temos ainda a possibilidade da interveno.
A ADIN interventiva apresenta-se como um dos pressupostos para a decretao
da interveno federal, ou estadual, pelos Chefes do Executivo, nas hipteses previstas na Constituio de 1988.
Na ao direta de inconstitucionalidade interventiva, o Judicirio exerce, um
controle da ordem constitucional tendo em vista um caso concreto que lhe submetido a anlise. O Judicirio no nulifica o ato, mas apenas verifica se esto presentes
os pressupostos para a futura decretao de interveno pelo Chefe do Executivo.
possvel a interveno da Unio nos Estados e dos Estados nos Municpios
desde que lei ou ato normativo, ou omisso, ou ato governamental desrespeitem os
princpios sensveis da Constituio (forma republicana, sistema representativo e regime democrtico, direitos da pessoa humana, autonomia municipal, prestao de con30
Streck, Lnio Luiz, Jurisdio Constitucional e Hermenutica, 2 ed., revista, Editora Forense, Rio de
Janeiro, 2004, pgina 817.
649
Marcelo Figueiredo
tas da administrao pblica; aplicao do mnimo exigido da receita na manuteno

do ensino e da sade).
Finalmente ressalte-se que a Constituio Federal, merc da Emenda
Constitucional nmero 45/2004, passou a prescrever a possibilidade de o Supremo
Tribunal Federal editar smula dotada de efeito vinculante em relao aos rgos do
Judicirio e Administrao Pblica, nas esferas federal, estadual e municipal.
O dispositivo constitucional, no entanto, claro ao indicar a reserva de matria
capaz de abrigar a edio da smula: apenas matria constitucional.
VI. Avanos e ameaas Democracia

O sistema poltico-constitucional brasileiro avanou ao estabelecer, por meio de
sua atual Constituio, que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado
Democrtico de Direito.31 Trata-se de um avano porque demonstra a escolha pelo
Poder Constituinte de um caminho revolucionrio para o Brasil, poca ainda maculado pelo passado ditatorial. que a configurao deste novo Estado no se resume
simples juno de termos (Estado Democrtico + Estado de Direito = Estado
Democrtico de Direito). Como afirma Jos Afonso da Silva, consiste, na verdade, na
criao de um conceito novo, que leva em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um componente revolucionrio de
transformao do status quo.32
Atente-se para o fato de que na expresso Estado Democrtico de Direito, o
democrtico qualifica o Estado e no o Direito, diferentemente, por exemplo, da
Constituio portuguesa, que instaura o Estado de Direito Democrtico, com o democrtico qualificando o Direito. Essa opo terminolgica, que a princpio soa como
eventual, reflete, na verdade, a preocupao poltica em irradiar os princpios da
democracia por toda a estrutura do Estado e da ordem jurdica.33
Nesse contexto, possvel depreender da Constituio Federal de 1988 os princpios norteadores da Democracia, os quais, de acordo com Dalmo de Abreu Dallari,
consistem em trs pontos fundamentais: a supremacia da vontade popular, a preservao da liberdade e a igualdade de direitos.34
31
32
33
34
650
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.
(...).
Curso de Direito Constitucional. 24 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 119.
Ibid.
Elementos de teoria geral do Estado. 24 ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 151.
A soberania popular lembrada logo no primeiro artigo da Constituio, a qual

dispe que Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.35 Esta norma retrata a democracia semi-direta, que alia a democracia representativa democracia participativa.
Nessa tica, vale destacar os instrumentos de participao direta eleitos pelo
Constituinte: o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, consoante o artigo 14,
incisos I, II e III, da CF.
O plebiscito consiste numa consulta prvia ao ato legislativo ou administrativo,
cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. O
referendo, ao contrrio, convocado posteriormente ao ato legislativo ou administrativo, de tal forma que a manifestao popular consistir na sua ratificao ou rejeio.
Tais instrumentos devem ser utilizados quando estiverem em debate matrias de
acentuada relevncia, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.
De acordo com a legislao que regulamenta o procedimento do plebiscito e do
referendo (lei n 9.709/98), estes sero convocados por decreto legislativo, por proposta de um tero, no mnimo, dos membros que compem qualquer das Casas do
Congresso Nacional. Se aprovado o ato convocatrio, o Presidente do Congresso
Nacional informar a Justia Eleitoral, que dever fixar a data da consulta popular,
tornar pblica a cdula respectiva, expedir instrues para a realizao do plebiscito
ou referendo e assegurar a gratuidade nos meios de comunicao de massa concessionrios de servio pblico, aos partidos polticos e s frentes suprapartidrias organizadas pela sociedade civil em torno da matria em questo, para a divulgao de seus
postulados referentes ao tema sob consulta. Para aprovao ou rejeio do plebiscito
ou referendo, exige-se o qurum de maioria simples, devendo o resultado ser homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral.
A iniciativa popular, por sua vez, pode ser exercida pela apresentao Cmara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles (art. 61, 2, CF).
Outro requisito exigido para apreciao do projeto de lei de iniciativa popular
que seu objeto esteja circunscrito a um s assunto. Por outro lado, dispensam-se maiores formalidades, uma vez que no poder ser rejeitado por vcio de forma, cabendo
Cmara dos Deputados, por seu rgo competente, providenciar a correo de eventuais impropriedades de tcnica legislativa ou de redao. Com isso, acertadamente,
privilegia-se a legitimidade popular, liquidando-se obstculos de ordem meramente
tcnica.
Apesar da enorme relevncia desses mecanismos de participao direta, so raras
as hipteses em que vemos sua utilizao na democracia brasileira. Basta constatar que
durante os quase vinte anos de vigncia da atual Constituio, houve apenas um ple35
Art. 1, pargrafo nico, da Constituio Federal.
651
Marcelo Figueiredo
biscito, um referendo e trs projetos de lei de iniciativa popular que se converteram

em lei.
O plebiscito a que nos referimos foi realizado em sete de setembro de 1993, por
determinao do Constituinte, que incluiu no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias36 a realizao de consulta popular para definio da forma (repblica ou
monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que deveriam vigorar no pas.
J o referendo foi realizado recentemente, em outubro de 2005, por determinao da Lei 10.826 de 2003, conhecida como Estatuo do desarmamento, e consistiu
em consulta popular sobre a proibio ou no da comercializao de arma de fogo e
munio em todo o territrio nacional. que a referida lei condicionou a aplicao do
seu artigo 35, que continha a proibio do comrcio de armas, aprovao mediante
referendo popular.37
Houve grande mobilizao no pas em torno do debate criado pelo referendo,
sendo que 59.109.265 eleitores (63,94%) votaram pela no proibio do comrcio de
armas e munio, contra 33.333.045 eleitores (36,06%) a favor da proibio.
O primeiro projeto de lei de iniciativa popular convertido em lei teve como objeto a criao do Fundo de Moradia Popular e do Conselho Nacional de Moradia
Popular para subsidiar a construo de moradias populares. Apresentado no ano de
1992 na Cmara dos Deputados, o projeto tramitou durante 13 anos no Congresso
Nacional, convertendo-se na Lei n 11.124 de 2005.38
Em 1993 foi apresentado o segundo projeto de lei de iniciativa popular convertido em lei, tendo resultado na lei 8.930 de 1994. Sua matria consistia em transformar o homicdio qualificado em crime hediondo.
A curiosa diferena do perodo de tramitao entre um e outro projeto no
mera coincidncia. Como se sabe, alteraes legislativas que visam criminalizao de
condutas ou endurecimento do Estado na esfera penal tendem a tramitar mais rapidamente em virtude de presses momentneas da mdia. Por outro lado, proposies que
podem resultar em gastos governamentais maiores e que no atendem os interesses de
grupo restrito da sociedade perdem-se no tempo.
36
37
38
652
Art. 2 No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definir, atravs de plebisicito, a forma (repblica ou
monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no pas. 1 Ser assegurada gratuidade na livre divulgao dessas formas e sistemas, atravs dos meios
de comunicao de massa cessionrios de servio pblico. 2 O Tribunal Superior Eleitoral, promulgada a
Constituio, expedir as normas regulamentadoras deste artigo.
Art. 35. proibida a comercializao de arma de fogo e munio em todo o territrio nacional, salvo para
as entidades previstas no art. 6 desta Lei. 1 Este dispositivo, para entrar em vigor, depender de aprovao mediante referendo popular, a ser realizado em outubro de 2005. 2 Em caso de aprovao do referendo popular, o disposto neste artigo entrar em vigor na data de publicao de seu resultado pelo Tribunal
Superior Eleitoral.
Conforme informao disponvel no stio eletrnico da Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br) e do
Senado Federal (www.senado.gov.br).
Por fim, o terceiro projeto de lei de iniciativa popular foi proposto em 1997 e converteu-se na lei 9.840 de 1999, que alterou o Cdigo Eleitoral para incluir disposio
que pune com a cassao o candidato acusado de comprar votos durante o pleito eleitoral. O referido projeto foi encampado pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil,
que lanou o projeto na campanha nacional Combatendo a corrupo eleitoral.
Na tentativa de reverter esse quadro de pouca participao popular nos rumos
legislativos do pas, a Cmara dos Deputados criou em 2001 a Comisso de Legislao
Participativa (CLP) com o objetivo de facilitar a participao da sociedade no processo de elaborao legislativa. Atravs da CLP, a sociedade, por meio de qualquer entidade civil organizada, ONGs, sindicatos, associaes, rgos de classe, apresenta
Cmara dos Deputados suas sugestes legislativas, que envolvem propostas de leis
complementares e ordinrias e at sugestes de emendas ao Plano Plurianual (PPA)
e Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).39
Os outros dois pontos fundamentais da Democracia mencionados por Dallari
preservao da liberdade e igualdade de direitos - so facilmente percebidos no
extenso rol de direitos e garantias fundamentais da Constituio Federal, mais especificamente em seu artigo 5.40
bem verdade, pois, que no existe governo democrtico onde no existe respeito aos direitos fundamentais. Nem mesmo espectro de democracia. o que conclui
Jorge Carpizo: Los derechos humanos possen fuerza expansiva, la democracia goza de
esa misma caracterstica y es natural, porque no puede existir democracia onde no se
respeten los derechos humanos, y stos realmente solo se encuentran salvaguardados
y protegidos em um sistema democrtico.41
39
40
41
Conforme informao disponvel em http://www2.camara.gov.br/comissoes/clp/comissao.html.

O art. 5, caput, possui a seguinte redao: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida,
liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:. A ttulo de exemplo, podemos
citar alguns incisos do referido artigo que abordam os valores liberdade e igualdade:
I - homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta Constituio;
(...)
IV livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato;
(...)
IX livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independentemente
de censura ou licena;
(...)
XV livre a locomoo no territrio nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da
lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens;
(...)
XVII plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar;
(...)
XLI a lei punir qualquer discriminao atentatria aos direitos fundamentais e liberdades fundamentais;
(...)
LIII ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
(...).
Carpizo, Jorge. Concepto de democracia y sistema de gobierno em Amrica Latina. Mxico: Universidade
Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007, p. 100.
653
Marcelo Figueiredo
Sob uma perspectiva de exerccio efetivo da democracia, esses valores se expressam como garantia da soberania popular, por meio do sufrgio universal e do voto
direto e secreto, com valor igual para todos, consoante o disposto no artigo art. 14,
caput,42 da Constituio brasileira. So esses requisitos essenciais para o desenvolvimento de eleies imparciais e sem qualquer espcie de coao, preservando o direito de cada cidado em escolher livremente seu candidato e expressar suas opinies
polticas, sem excluses por sexo, religio, raa, renda etc.
Alm dos mecanismos, direitos e garantias mencionados, o sistema polticoconstitucional brasileiro prev, com o intuito de propiciar maior participao popular
no desenvolvimento da coisa pblica, outros instrumentos capazes de assegurar os
princpios democrticos. Essa atuao popular poder, por exemplo, resultar na
impugnao de um mandato eletivo recm iniciado, na fiscalizao da atuao do
representante durante seu mandato/governo ou, ainda, para auxiliar o Supremo
Tribunal Federal na defesa da Constituio.
Vejamos.
A Constituio brasileira permite que o mandato eletivo do candidato eleito seja
impugnado perante a Justia Eleitoral no prazo de quinze dias contados da diplomao, na hiptese de ter ocorrido abuso do poder econmico, corrupo ou fraude
durante as eleies (art. 14, 10, CF). Por meio desta ao, permite-se populao a
fiscalizao do pleito eleitoral, de modo a preservar a imparcialidade das eleies e a
igualdade entre os candidatos.
Aps eleito, o representante da vontade popular no escapa atuao fiscalizadora da populao. que a Constituio assegura a qualquer cidado a possibilidade
de propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural (art. 5, LXXIII, CF). Com objetivo de facilitar a propositura da ao, a Constituio isenta o autor de custas judiciais e do nus de sucumbncia, salvo comprovada m-f.
Por fim, a Suprema Corte brasileira tem admitido amplamente a participao de
rgos ou entidades na qualidade de amicus curiae ao apreciar a constitucionalidade/incostitucionalidade dos atos legislativos. Certamente, esse fato contribui para a
efetivao do Estado Democrtico de Direito, vez que possibilita o acompanhamento
de maneira mais incisiva pela sociedade do exerccio da jurisdio constitucional. A
figura do amigo da corte objeto de disposio legal. De acordo com a lei n
9.868/99, que regulamenta o procedimento da ADIn43 e da ADECon,44 o relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade dos postulantes, poder, por
42
43
44
654
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor
igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:.
Ao declaratria de inconstitucionalidade.
Ao declaratria de constitucionalidade.
despacho irrecorrvel, admitir, observado o prazo fixado no pargrafo anterior, a

manifestao de outros rgos ou entidades.
Oportuna a manifestao do Ministro Gilmar Mendes sobre a figura do amigo
da corte: Evidente, assim, que essa frmula procedimental constitui um excelente
instrumento de informao para a Corte Suprema. No h dvida, outrossim, de que
a participao de diferentes grupos em processos judiciais de grande significao para
toda a sociedade cumpre uma funo de integrao extremamente relevante no
Estado de Direito. (...) Ao ter acesso a essa pluralidade de vises em permanente dilogo, com este Supremo Tribunal Federal passa a contar com os benefcios decorrentes dos subsdios tcnicos, implicaes poltico-jurdicas e elementos de repercusso
econmica que possam vir a ser apresentados pelos amigos da Corte.45
De maneira geral, so esses os instrumentos disponveis sociedade para o efetivo exerccio democrtico, consagrando, assim, a Constituio Federal como o grande
avano da democracia no Brasil.
Contudo, no podemos olvidar as ameaas que circundam o sistema poltico brasileiro. Como demonstrado, se por um lado h um leque variado de mecanismos que
buscam assegurar os princpios democrticos, por outro lado preocupante o afastamento do povo brasileiro do cenrio poltico. Pode-se apontar, assim, como grande
ameaa Democracia brasileira a ausncia de cultura poltica ao pas.
Sem dvida alguma, a partir desse fator a incipiente cultura poltica do pas
que tantas outras ameaas podem advir, como o fortalecimento exacerbado do Poder
Executivo. Com isso, corre-se o srio risco de permanecer em uma democracia formal,
mero simulacro da democracia substancial. No dizeres de Celso Antnio Bandeira de
Mello, Estados apenas formalmente democrticos so os que, inobstante acolham
nominalmente em suas Constituies modelos institucionais hauridos dos pases
poltica, econmica e socialmente mais evoludos teoricamente aptos a desembocarem em resultados consonantes com os valores democrticos, neles no aportam.
Assim, conquanto seus governantes (a) sejam investidos em decorrncia de eleies,
mediante sufrgio universal, para mandatos temporrios; b) consagrem uma distino,
quando menos material, entre as funes legislativa, executiva e judicial; c) acolham,
em tese, os princpios da legalidade e da independncia dos rgos jurisdicionais, nem
por isto, seu arcabouo institucional consegue ultrapassar o carter de simples fachada, de painel aparatoso, muito distinto da realidade efetiva.46
Com efeito, para realizar a democracia substancial h apenas uma soluo: produzir o mnimo de cultura poltica indispensvel ao Estado Democrtico de Direito.
Nos dizeres de Bandeira de Mello: ... as sociedades de incipiente cultura poltica para
poderem vir a se configurar como Estados democrticos, demandariam mais do que
apenas reproduzir em suas Constituies os traos especificadores de tal sistema de
45
46
Informativo do STF n 406. ADI n 2548.

Bandeira de Mello, Celso Antnio. A democracia e suas dificuldades contemporneas. In: Revista de Direito
Administrativo. N 212. Rio de Janeiro, Ed. Renovar, abr/jun. 1998, p. 58.
655
Marcelo Figueiredo
governo. Com efeito, de um lado, teriam que ajustar suas instituies bsicas de
maneira a prevenir ou dificultar os mecanismos correntes de seu desnaturamento e,
de outro o que ainda seria mais importante empenhar-se na transformao da realidade social buscando concorrer ativamente para produzir aquele mnimo de cultura
poltica indispensvel prtica efetiva da democracia, nica forma de superar os
entraves viscerais ao seu normal funcionamento.47
Surge, portanto, a seguinte questo: Como produzir o mnimo de cultura poltica indispensvel prtica efetiva da democracia? Ao contrrio do que pode parecer, a
resposta conhecida de todas. Com o mnimo de renda para desenvolver uma vida
digna, educao de qualidade e acesso amplo cultura e informao diversificada.
que afirma Bandeira de Mello: Uma vez que a democracia se assenta na proclamao
e reconhecimento da soberania popular, indispensvel que os cidados tenham no
s uma conscincia clara, interiorizada e reivindicativa deste ttulo jurdico poltico
que se lhes afirma constitucionalmente reconhecido como direito inalienvel, mas
que disponham das condies indispensveis para poderem faz-lo valer de fato. Entre
estas condies esto no apenas (a) as de desfrutar de um padro econmico-social
acima da mera subsistncia (sem o que seria v qualquer expectativa de que suas preocupaes transcendam as da mera rotina da sobrevivncia imediata), mas tambm, as
de efetivo acesso (b) educao e cultura (para alcanarem ao menos o nvel de discernimento poltico traduzido em conscincia real de cidadania) e (c) informao,
mediante o pluralismo de fontes diversificadas (para no serem facilmente manipulveis pelos detentores dos veculos de comunicao de massa).48
Assim, exige-se do Estado uma postura ativa, pois a ele cumpre possibilitar aos
cidados condies mnimas para o exerccio da democracia. Ao levar em conta a
Constituio Federal de 1988, possvel concluir que se trata de uma boa
Constituio. Necessrio, contudo, efetiv-la. Nesse contexto, so valiosas as concluses de Jorge Carpizo, ao ponderar sobre a necessidade ou no de uma nova
Constituio no Mxico: No es correcto atribuir a la ley suprema los vcios y problemas de nuestra realidad poltica, econmica, social e jurdica. Aquellos han crecido
precisamente por la inaplicacin de la norma y por la falta de respeto al Estado de
derecho, tanto por parte de los gobernantes como de los gobernados. Ni en Mxico,
ni em ninguna parte del mundo, los problemas se superan exclusivamente con el cambio de la ley, sino primordialmente com la aplicacin de la norma adecuada porque,
em caso contrario, se puede repetir la situacin que nuestro pas ya vivi en el siglo
XIX: la constante sustitucin de Constituciones, al creerse ingenuamente que la expedicin de una nueva resolveria los problemas en forma mgica.49
47
48
49
656
Ibid., p. 60.
Ibid, p. 60 e 61.
Concepto de democracia y sistema de gobierno em Amrica Latina. Mxico: Universidade Nacional
Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007, p. 130.
No se pretende com isso postular a impossibilidade de reformas da Constituio.

Ao contrrio, ser esse mecanismo eficiente para adequar o sistema poltico-constitucional realidade. Alis, como afirma Carpizo, ... no existe ninguna institucin ni
norma que sea inmutable, no la puede Haber. El orden jurdico es, por naturaleza,
dinmico, cambiante y debe colocarse a la vanguardia de ls ideas protectoras del ser
humano y de sus relaciones sociales.50
Contudo, deve-se ter em mente que a Constituio representa um sistema normativo, com todas suas normas interligadas e vinculadas umas s outras. Devero permanecer intocveis os princpios e dispositivos caracterizados pela imutabilidade - as
clusulas ptreas sob pena de descaracterizar a Constituio e, conseqentemente, o
sistema poltico-constitucional e a Democracia. Nossa Constituio probe que seja
objeto de deliberao a proposta tendente a abolir i) a forma federativa de Estado, ii) o
voto direto, secreto, universal e peridico, iii) a separao de Poderes e iv) os direitos
e garantias fundamentais, consoante artigo 60, 4, da CF.
Nessa esteira, qualquer mutao constitucional apenas poder ocorrer respeitados os limites constitucionais impostos pelo Poder Constituinte. E nesse ponto residem nossas preocupaes. Tendo em vista a importncia da Constituio para o estabelecimento do Estado Democrtico de Direito e os impactos sociais e legislativos
acarretados por uma alterao constitucional, afigura-nos insuficiente apenas a instncia legislativa para aprovaes de Emenda Constituio.
Considerando a consagrao da soberania popular pelo Estado Democrtico de
Direito, parece-nos interessante proposta de Jorge Carpizo, guardadas a particularidades de cada pas (Brasil e Mxico) de submeter a reforma constitucional a referendo
popular posterior. Passamos a descrever os argumentos levantados pelo jurista:
Mis argumentos son:
1) El procedimento de la reforma constitucional adquirira mayor rigidez que
el que actualmente posee. Es por esta razn que esta propuesta se relaciona
con la de la existncia de leyes constitucionales, orgnicas y reglamentarias,
y los efectos erga omnes de ls sentencias de amparo, respecto a la constitucionalidad de normas generales, que fortaleceran la interpretacin constitucional de tlima instancia.
2) El Congresso de la Unin y las legislaturas locales aprobaran un proyecto
de reformas. En este caso se constituiran en asamblea proyectista. La aprobacin en cada una de ls Cmaras sera por mayora absoluta, no calificada, de los legisladores presentes, precisamente porque se trata de un proyecto, y debido a que la experincia demuestra que tan inconveniente es la
flexibilidad como la regidez extrema de la Constitucin.
50
Ibid., p. 130.
657
Marcelo Figueiredo
3)
La participacin de las legislaturas locales en el proyecto es una garantia

para la existncia del prprio sistema federal.
4) La reforma constitucional sera ms meditada y ponderada por el Congresso
y las legislaturas locales al saber que la ltima palabra la dirn los votantes.
5) Los votantes se beneficiaran de los argumentos favorables y en contra del
proyecto, lo que les auxiliaria a considerar los mritos de aqul.
6) Una Constitucin o sus reformas nicamente deben ser aprobadas por la
sociedad poltica en ejercicio directo de su soberania. Los Congresos o
Asambleas Constituyentes corresponden nicamente a la sociedad poltica,
al pueblo, quien, al decidir la estructura poltico-social bsica, est otorgando a sus representantes las facultades que poseen y los limites a esas facultades, as como las modalidades de su ejercicio.
7) El titular del Poder Constituyente es el mismo que el de la soberana. En
este sentido, Poder Constituyente, soberana y pueblo son trminos intercambiales, y la decisin sobre la Constitucin y sus reformas debe provenir
precisamente de ese titular, fuente ltima del poder y creador del orden
jurdico.
8) Aunque existen antecedentes como Francia em 1793 y Suiza em 1848 ,
es a partir de la terminacin de que las Constituciones nuevas y sus reformas debe ser aprobadas por el pueblo a travs de referendos, como ejercicio directo de su soberania.51
Em suma, deve-se prestigiar a soberania popular como estabelecido na
Constituio Federal, que no hesitou em explicitar que todo poder emana do povo.
Sem olvidar, contudo, a urgente e constante necessidade de propiciar o desenvolvimento da cultura poltica no pas, sem a qual ser incuo qualquer mecanismo que
objetive expandir os meios de participao direta da populao.
VII. Concluses
1 A Constituio de 1988 inaugurou uma nova era no constitucionalismo
brasileiro rompendo com o ciclo autoritrio que dominou o Brasil de 1964
(data da revoluo militar que se implantou no pas por mais de vinte anos),
a meados da dcada de 80. Alm disso, constitui, hoje, um documento de
grande importncia para o constitucionalismo em geral.
2 Aps a Constituio de 1988 e, sobretudo, ao longo da dcada de 90, o tamanho e o papel do Estado passaram para o centro do debate institucional. As
reformas econmicas brasileiras envolveram trs transformaes estruturais que se complementam, mas no se confundem. Duas delas foram precedidas de emendas Constituio, ao passo que a terceira se fez mediante
51
658
Ibid., p. 158 e 159.
a edio de legislao infraconstitucional e a prtica de atos administrativos. A primeira transformao substantiva da ordem econmica brasileira
foi a extino de determinadas restries ao capital estrangeiro. Em seguida, a flexibilizao dos monoplios estatais. Por fim, as privatizaes.
A mesma dcada de 90, na qual foram conduzidas a flexibilizao de monoplios pblicos e a abertura de setores ao capital estrangeiro, foi cenrio da
criao de normas de proteo ao consumidor em geral e de consumidores
especficos, como os titulares de planos de sade, os alunos de escolas particulares e os clientes de instituies financeiras. Foi tambm nesse perodo que se introduziu no pas uma poltica especfica de proteo ao meio
ambiente, limitativa da ao dos agentes econmicos, e se estruturou um
sistema de defesa e manuteno das condies de livre concorrncia que,
embora longe do ideal, constituiu um considervel avano em relao ao
modelo anterior. Nesse ambiente que despontaram as agncias reguladoras da atuao estatal.
A reduo das estruturas pblicas de interveno direta na ordem econmica no produziu um modelo que possa ser identificado com o de Estado
mnimo. Pelo contrrio, apenas deslocou-se a atuao estatal do campo
empresarial para o domnio da disciplina jurdica, com a ampliao de seu
papel na regulao e fiscalizao dos servios pblicos e atividades econmicas;
A Assemblia Nacional Constituinte optou pelo sistema republicano e presidencialista, em detrimento da monarquia constitucional, o que foi confirmado pelo plebiscito de 1993. Se nos regimes parlamentaristas europeus se
tecem as coalizes segundo a regra da proporcionalidade, dando-se a cada
partido uma fatia do ministrio aproximadamente proporcional a seu peso
na base parlamentar, no caso brasileiro a partilha dos postos ministeriais
nem sempre segue essa norma, por terem os presidentes a faculdade constitucional de nomear livremente seus ministros.
Com o retorno dos governos civis, modificou-se a legislao, o que facilitou
a criao e o registro de legendas novas. Como conseqncia, em 1991, mais
de quarenta partidos estavam registrados no Tribunal Superior Eleitoral
(TSE), vinte dos quais representados no Congresso. Com a nova Lei
Orgnica dos Partidos Polticos LOPP, sancionada em agosto de 1995,
anteciparam-se vrias fuses entre 1993 e 1996, com certo encolhimento do
sistema, o que promoveu um pluralismo ligeiramente mais moderado nas
eleies de 1998 e 2002. Hoje temos aproximadamente 9 (nove) partidos
grandes e mdios com projeo nacional.
O Direito prescrito pela Constituio de 1988, em vez de manuteno, em
muitas passagens postula uma transformao do status quo. O Supremo
Tribunal Federal, com sua mais recente composio e principalmente em
659
Marcelo Figueiredo
razo da omisso legislativa sobre importantes questes para a vida nacional em especial no tocante a problemas polticos e de eficcia dos direitos fundamentais , vem se revelando como um Tribunal com menos
receio de assumir um papel politicamente ativo no exerccio da funo
jurisdicional.
8 No Brasil, no tocante aos mecanismos de defesa da Constituio, adotamos
o sistema difuso, pelo qual qualquer juiz e qualquer Tribunal podem suspender a norma tida por inconstitucional, e o sistema concentrado, segundo o qual o Supremo Tribunal Federal deve, objetivamente, controlar a
constitucionalidade de leis e atos normativos. H ainda a chamada ADPF
(Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental) e a possibilidade
da interveno (ADI interventiva), segundo a qual os Chefes do Executivo
podem decretar a interveno federal, ou estadual, nas hipteses previstas
na Constituio de 1988.
9 O sistema poltico-constitucional brasileiro avanou ao estabelecer, por
meio de sua atual Constituio, que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito, sendo seus princpios norteadores: a supremacia da vontade popular, a preservao da liberdade e a igualdade de direitos.
10 Apesar da previso constitucional dos instrumentos de participao direta,
so raras as hipteses em que vemos sua utilizao na democracia brasileira. Basta constatar que durante os quase vinte anos de vigncia da atual
Constituio, houve apenas um plebiscito, um referendo e trs projetos de
lei de iniciativa popular que se converteram em lei.
11 Pode-se apontar como ameaa Democracia brasileira a ausncia de cultura poltica ao pas, fato este propiciador de tantas outras ameaas, como
o fortalecimento exacerbado do Poder Executivo. H apenas uma soluo
para realizar efetivamente a democracia: produzir o mnimo de cultura
poltica indispensvel ao Estado Democrtico de Direito, o que ocorrer por
meio da garantia do mnimo de renda populao para desenvolver uma
vida digna, educao de qualidade e acesso amplo cultura e informao
diversificada.
12 Tendo em vista a importncia da Constituio para o estabelecimento do
Estado Democrtico de Direito e os impactos sociais e legislativos acarretados por uma alterao constitucional, afigura-nos insuficiente apenas a instncia legislativa para aprovaes de Emenda Constituio. Considerando
a consagrao da soberania popular pelo Estado Democrtico de Direito,
parece-nos interessante proposta de Jorge Carpizo, guardadas a particularidades de cada pas (Brasil e Mxico) de submeter a reforma constitucional
a referendo popular posterior.
660
La Interrelacin Entre los Tribunales Constitucionales

de Amrica Latina y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, y la Cuestin de la
Inejecutabilidad de sus Decisiones en Venezuela
Allan R. Brewer-Caras1
Sumrioo: I. La Internacionalizacin y la Constitucionalizacin de los Derechos Humanos, y el Principio de la
Progresividad II. La Constitucionalizacin de los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos y Su
Aplicacin por los Tribunales Constitucionales III. La Aplicacin de los Tratados Internacionales de Derechos
Humanos por los Tribunales Constitucionales Conforme a las Clusulas Abiertas sobre Derechos Protegibles IV. Los
Principios de Interpretacin Constitucional sobre Derechos Humanos y la Aplicacin de los Tratados Internacionales
V. El Tema de los Efectos de las Opiniones Y Recomendaciones de los Organismos Internacionales sobre Derechos
Humanos en los Paises Miembros. VI. La Obligatoriedad de las Decisiones de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos y la Declaratoria de su "Inejecutabilidad" en Algunos Casos de Regmenes Autoritarios.
I. La Internacionalizacin y la Constitucionalizacin de los

Derechos Humanos, y el Principio de la Progresividad
La interrelacin entre los Tribunales Internacionales y los Tribunales
Constitucionales se ha hecho cada vez ms estrecha en el mundo contemporneo particularmente en materia de proteccin de los derechos humanos, entre otros factores
por el desarrollo progresivo del principio de la progresividad que persigue que la
interpretacin que se debe dar a dichos derechos siempre tiene que ser la ms favorable y no resulte en alguna disminucin respecto de su goce, ejercicio y proteccin
efectivos.2 Como lo destac la antigua Corte Suprema de Justicia de Venezuela, el
principio jurdico de progresividad envuelve la necesidad de aplicar con preferencia
la norma ms favorable a los derechos humanos, sea de Derecho Constitucional, de
Derecho Internacional o de derecho ordinario.3 Y de all, precisamente, la interrela1
Advogado e Doutor em Direito, summa cum laude pela Universidad Central de Venezuela. Professor da
Universidad Central de Venezuela, da Universidad de Cambridge (Inglaterra), aonde foi Fellow do Trinity
College, e das Universidades de Rosario e Externado de Colombia en Bogot. Professor Adjunto na
Universidade de Paris II; em Columbia Law School e na Universidad de Columbia em Nova York. Vice-presidente da Academia Internacional de Direito Comparado (Haya), e Membro da Academia de Cincias
Polticas e Sociales de Venezuela, da qual foi Presidente.
Vase Pedro Nikken, La proteccin internacional de los derechos humanos. Su desarrollo progresivo,
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Ed. Civitas, Madrid, 1987; Mnica Pinto, El principio pro
homine. Criterio hermenutico y pautas para la regulacin de los derechos humanos, en La aplicacin de
los tratados sobre derechos Humanos por los tribunales locales, Centro de Estudios Legales y Sociales,
Buenos Aires, 1997, p. 163. Vase adems, Humberto Henderson, Los tratados internacionales de derechos
humanos en el orden interno: la importancia del principio pro homine, en Revista IIDH, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, no. 39, San Jos 2004, p. 92.
Sentencia de 30-07-1996, en Revista de Derecho Pblico, No. 67-68, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas
1996, p. 170.
661
cin entre Tribunales Internacionales y Tribunales Constitucionales, que en materia

de derechos Humanos no es otra cosa que una manifestacin, por una parte, de la progresiva internacionalizacin de la proteccin de los derechos; y por la otra de la constitucionalizacin de esta.
El principio de la progresividad, incluso, se ha incorporado expresamente en
algunas Constituciones como ha ocurrido en la de Venezuela de 1999, en cuyo artculo 19 se dispone que el Estado garantiza a toda persona el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanosconforme al principio de progresividad y sin discriminacin alguna. Con esta norma se recogi una tradicin jurisprudencial de la antigua Corte Suprema de Justicia, que haba desarrollado este principio para la proteccin de derechos no expresamente enumerados en el
texto constitucional, aplicando para ello lo dispuesto en normas internacionales ms
favorables.4
Otras Constituciones como la de Ecuador (2008), no slo establecen el principio
de que los derechos y garantas establecidos en esta Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos sern de directa e inmediata aplicacin por
y ante cualquier servidora o servidor pblico, administrativo o judicial, de oficio o a
peticin de parte(art. 11,3), sino que se dispone expresamente la progresividad como
principio de interpretacin, al prescribir que en materia de derechos y garantas
constitucionales, las servidoras y servidores pblicos administrativos o judiciales,
debern aplicar la norma y la interpretacin que ms favorezca su efectiva vigencia
(art. 11,5). Agrega el artculo 11.8 que ser inconstitucional cualquier accin u omisin de carcter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el
ejercicio de los derechos.
El principio tambin se ha considerado incorporado en la Constitucin de Per
al disponer que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el
fin de la sociedad y del Estado (art. 1); y en la Constitucin de Chile al disponer como
deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por
esta Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que
se encuentren vigentes (art. 5).5
Este principio de la progresividad en la interpretacin de los derechos humanos
ha sido fundamental para asegurar su proteccin judicial, no slo por los tribunales
4
662
Sentencia de la antigua Corte Suprema de Justicia de Venezuela de 3 de diciembre de 1990, Caso: Mariela
Morales de Jimnez. Vase en Revista de Derecho Pblico, N0. 45, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,
1991, pp. 84-85. Vanse las referencias en la sentencia de 30-07-1996 en Revista de Derecho Pblico, No.
97-98, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1996, p. 170.
Vase Ivn Bazn Chacn, Aplicacin del derecho internacional en la judicializacin de violaciones de
derechos humanos en Para hacer justicia. Reflexiones en torno a la judicializacin de casos de violaciones
de derechos humanos, Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, Lima, 2004, p. 27; Humberto
Henderson, Los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno: la importancia del
principio pro homine, en Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, no. 39, San Jos
2004, p. 89, nota 27.
La Interrelacin Entre los Tribunales Constitucionales de America Latina y la Corte Interamericana

de Derechos Humanos, y la Cuestin de la Inejecutabilidad de sus Decisiones en Venezuela
nacionales sino por los tribunales internacionales, en particular por los Tribunales
Constitucionales y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En efecto, en cuanto a los Tribunales Constitucionales, los mismos se han establecido en America Latina despus de una larga tradicin en materia de control de la
constitucionalidad de las leyes y dems actos estatales que se remonta al siglo XIX.
Desde 1865, por tanto, se comenz a atribuir a los tribunales ordinarios en la gran
mayora de los pases, el control difuso de constitucionalidad; e igualmente, desde
1858 se comenz a atribuir a muchas de las Cortes Supremas, la potestad de declarar
la nulidad de leyes inconstitucionales con efectos erga omnes, lo que a partir de 1965
se comenz a asignar a Tribunales Constitucionales especialmente creados para tal fin.
Adems, desde el mismo siglo XIX tambin se comenz a desarrollar la accin de
amparo, de proteccin o de tutela, especficamente para la proteccin de los derechos
humanos, que hoy existe en todos los pases latinoamericanos excepto en Cuba. Por
tanto, si en algn Continente hay una tradicin de casi 200 aos en materia de Justicia
Constitucional, es en America Latina; al menos en los textos.
En cuanto a los tribunales creados especficamente para ejercer la jurisdiccin
constitucional, los mismos se han establecido en tres formas: sea como Tribunales
Constitucionales separados, como Salas Constitucionales de las Cortes Supremas
existentes; o atribuyendo a estas dicha Jurisdiccin. En el primer caso, de Tribunales
y Cortes Constitucionales, las mismas se han establecido dentro o fuera del Poder
Judicial, en Guatemala, Chile, Per, Ecuador, Colombia y Bolivia; En el segundo
caso, de Salas Constitucionales establecidas dentro de las Cortes o Tribunales
Supremos de Justicia, las mismas se han creado en Costa Rica, El Salvador, Paraguay,
Venezuela, y en Honduras, an cuando en este ltimo caso, con potestad decisoria
limitada por la regla de la unanimidad. El tercer caso, de Cortes Supremas de Justicia
que ejercen la Jurisdiccin constitucional, estn las de Nicaragua, an cuando en
este pas haya una Sala Constitucional como entidad ponente; y las de Brasil,
Panam, Uruguay y Mxico.
Adems, como se dijo, dada la tradicin de control difuso de la constitucionalidad de las leyes, los tribunales ordinarios actan como jueces constitucionales en
Argentina, y en paralelo con el control concentrado, en Brasil, Per, Colombia y
Venezuela; y en todos los pases, cuando conocen de las acciones de amparo, como
sucede en todos los pases suramericanos.
En todos esos supuestos, el rol de los tribunales constitucionales es garantizar la
Constitucin y su supremaca,6 y a travs de ella, la democracia, el control del poder
y la vigencia de los derechos humanos.
Por lo que se refiere a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la misma
fue creada en la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos)
6
Vase Allan R. Brewer-Caras, La Justicia Constitucional, Revista Jurdica del Per, N 3, 1995, Trujillo,
Per, pp. 121 a 160.
663
de 1969, como culminacin de una importante evolucin de la internacionalizacin

de los derechos humanos en el Continente que reinici con el importante precedente mundial en la materia que fue la Declaracin Americana de Derechos Humanos
de 1948, expedida en el seno de la Organizacin de Estados Americanos pocos meses
antes que la Declaracin Universal de Naciones Unidas. Veinte aos despus los pases americanos adoptaron en el mismo marco del sistema interamericano, la
Convencin Americana, la cual fue ratificada por todos los pases de America Latina
excepto Cuba. En cuanto a los otros pases americanos, algunos pases del Caribe no
ratificaron la Convencin, el nico pas que no firm la Convencin fue Canad, y
Estados Unidos aunque la firm en 1977, an no la ha ratificado.7
La Corte Interamericana de Derechos Humanos fue instalada en 1979, y es la
institucin judicial del sistema interamericano para la proteccin de los derechos
humanos, con competencias consultivas y, adems, las de carcter contencioso o litigioso que mediante demanda le planteen la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos o los Estados Partes de la Convencin, por violaciones a los derechos humanos consagrados en la misma. La jurisdiccin de la Corte Interamericana ha sido reconocida por todos los pases latinoamericanos que han ratificado la Convencin,
habiendo cumplido una labor importantsima en materia de proteccin de derechos
humanos en el Continente americano.
El desarrollo progresivo de estas dos jurisdicciones constitucional e internacional,
sin duda ha consolidado una estrecha interrelacin entre la proteccin internacional y la
proteccin constitucional de los derechos humanos, la cual se ha manifestado en diversas formar que queremos precisar en estas lneas, por ejemplo, (i) en la asignacin en los
ordenes constitucionales internos de rango superior a los Tratados internacionales en
materia de derechos humanos, (ii) en la aplicacin por los tribunales constitucionales de
los instrumentos internacionales para la proteccin de los derechos en el orden interno,
(iii) en la interpretacin de las normas constitucionales sobre derechos humanos conforme a lo establecido en los tratados internacionales, y (iv) en la aceptacin de la jurisdiccin de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como institucin transnacional,
cuyas decisiones son obligatorias para los Estados partes en la Convencin.
II. La Constitucionalizacin de los Instrumentos Internacionales

sobre Derechos Humanos y su Aplicacin por los Tribunales
Constitucionales
Siguiendo una tendencia universal contempornea, que ha permitido a los tribunales constitucionales la aplicacin directa de los tratados internacionales en materia de
7
664
Los siguientes Estados miembros de la Organizacin de Estados Americanos no ratificaron la Convencin

Americana: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belize, Canada, Cuba, Estados Unidos de Amrica, St. Kitts y Nevis,
St. Lucia, St. Vincent y las Grenadines. Trinidad y Tobago ratific la Convencin pero en 1998 la denunci.

derechos humanos para su proteccin, ampliando progresivamente el elenco de los mismos, en el propio texto de las Constituciones progresivamente se ha venido reconociendo en forma expresa el rango normativo de los referidos tratados, de manera que en la
actualidad pueden distinguirse cuatro rangos diversos reconocidos en el derecho interno: rango supra constitucional, rango constitucional, rango supra legal o rango legal.8
1. La jerarqua supra constitucional de los tratados internacionales

en materia de derechos humanos
En primer lugar, algunas Constituciones latinoamericanas han otorgado rango
supra constitucional a los derechos declarados en instrumentos internacionales ratificados por los Estados, lo que ha implicado otorgarles un rango superior a los tratados
respecto de las mismas normas constitucionales, los cuales deben prevalecer sobre las
mismas en caso de regulaciones ms favorables a su ejercicio.
Es el caso de la Constitucin de Guatemala, en cuyo artculo 46 se estableci el
principio general de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho
interno, dentro del cual debe incluirse adems de las leyes, la Constitucin misma.
Con fundamento en esta prevalencia de los tratados internacionales, la Corte
Constitucional de Guatemala que fue el primer Tribunal Constitucional creado en
Amrica Latina, ha decidido en sus sentencias aplicar la Convencin Americana de
Derechos Humanos, como sucedi en el caso decidido con motivo de una accin de
amparo ejercida en relacin con la libertad de expresin del pensamiento y el derecho de rectificacin.9
8
En relacin con esta clasificacin general, vase: Rodolfo E. Piza R., Derecho internacional de los derechos
humanos: La Convencin Americana, San Jos 1989; y Carlos Ayala Corao, La jerarqua de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, en El nuevo derecho constitucional latinoamericano, IV
Congreso venezolano de Derecho constitucional, Vol. II, Caracas 1996 y La jerarqua constitucional de los
tratados sobre derechos humanos y sus consecuencias, Mxico, 2003; Humberto Henderson, Los tratados
internacionales de derechos humanos en el orden interno: la importancia del principio pro homine, en
Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, No. 39, San Jos 2004, pp. 71 y ss. Vase
tambin, Allan R. Brewer-Caras, Mecanismos nacionales de proteccin de los derechos humanos, Instituto
Internacional de Derechos Humanos, San Jos, 2004, pp.62 y ss.
En la sentencia de 27 de mayo de 1997, en efecto, la Corte Constitucional resolvi una accin de amparo
presentada por una persona buscando proteccin judicial en relacin con las noticias publicadas en dos
peridicos que se referan a ella como formando parte de una banda de criminales. El accionante solicit a
la Corte que se respetara su derecho a exigir rectificacin de las noticias por parte de los peridicos; y an
cuando el derecho constitucional a la rectificacin y respuesta en casos de noticias en peridicos que afecten el honor, reputacin o vida privada de las personas no estaba expresamente establecido en la
Constitucin Guatemalteca, la Corte Constitucional aplic directamente los artculos 11, 13 y 14 de la
Convencin Americana que garantiza el derecho de las personas afectadas por informaciones o noticias
publicadas en peridicos, a la rectificacin o respuesta por el mismo rgano de difusin, considerando
tales previsiones como formando parte del ordenamiento constitucional de Guatemala. Vase en Iudicum
et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica Latina en Derechos Humanos, No. 5, Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, Diciembre 1997, pp. 45 y ss.
665
En Honduras, el artculo 16 de la Constitucin tambin dispone que todos los

tratados suscritos con otros Estados (y no slo los relativos a derechos humanos) forman parte del derecho interno; y el artculo 18 del mismo texto establece que en caso
de conflicto entre las leyes y los tratados, estos tienen preeminencia sobre aquellas.
Adicionalmente, la Constitucin de Honduras admite la posibilidad de que se puedan
incluso ratificar tratados internacionales contrarios a lo dispuesto en la Constitucin,
en cuyo caso aquellos deben aprobarse conforme al procedimiento para la reforma
constitucional (Artculo 17). Una regulacin similar se establece en el artculo 53 de
la Constitucin del Per.
En Colombia, la Constitucin tambin ha establecido una previsin similar a
las de las Constituciones de Guatemala y Honduras, al establecer en el artculo 93
que: Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que
reconocen los derechos humanos y que prohben su limitacin en los estados de
excepcin, prevalecen en el orden interno. En este caso, por derecho interno
tambin debe entenderse como comprendiendo no solo las leyes sino la
Constitucin misma. La norma ha permitido a la Corte Constitucional, aplicar
directamente los tratados internacionales en materia de derechos humanos para la
solucin de casos, como sucedi en materia de derecho a la identidad reconocido
por la Corte Constitucional como derecho inherente a la persona humana el derecho de toda persona a la identidad, para lo cual la Corte se fundament en lo establecido en los tratados y convenios internacionales, respecto de los cuales la Corte
reconoci su rango supra constitucional y supra legal, integrando a la normatividad, al momento de tomar sus decisiones, los derechos reconocidos en la
Constitucin y en los Pactos.10
La Constitucin de Venezuela de 1999 tambin puede ubicarse en este primer
sistema que otorga jerarqua supra constitucional a los derechos humanos declarados
en dichos tratados internacionales cuando contengan previsiones ms favorables. El
artculo 23 de dicho texto constitucional, en efecto, dispone lo siguiente:
Artculo 23. Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos
humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarqua constitucional
y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre
su goce y ejercicio ms favorables a las establecidas en esta Constitucin y en las
leyes de la Repblica, y son de aplicacin inmediata y directa por los tribunales
y dems rganos del Poder Pblico.
10
666
Vase la decisin No. T-447/95 de la Corte Constitucional de 23 de octubre de 1995, en Derechos

Fundamentales e interpretacin Constitucional, (Ensayos-Jurisprudencia), Comisin Andina de Juristas,
Lima, 1997; y en Carlos Ayala Corao, Recepcin de la jurisprudencia internacional sobre derechos
humanos por la jurisprudencia constitucional en Revista del Tribunal Constitucional, No. 6, Sucre,
Bolivia, Nov. 2004, pp. 275 y ss.

La inclusin de este artculo en la Constitucin venezolana, sin duda, fue un paso

importante en la proteccin de los derechos humanos,11 estableciendo adems la aplicabilidad inmediata y directa de dichos tratados por los tribunales y dems autoridades del pas. La norma, por ello, desde la entrada en vigencia de la Constitucin se
aplic por los tribunales nacionales declarando la prevalencia de las normas de
Convencin Americana de Derechos Humanos en relacin con normas constitucionales y legales, hasta que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo comenzara a
dictar decisiones restrictivas.
Fue el caso, por ejemplo, del derecho a la revisin judicial de sentencias, a la apelacin o derecho a la segunda instancia que en materia contencioso administrativa se
exclua en la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976,12 respecto de la impugnacin de actos administrativos emanados de institutos autnomos
o Administraciones independientes. En esos casos se estableca una competencia de
nica instancia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, sin apelacin
ante la Sala Poltico Administrativa de la Corte Suprema. La Constitucin de 1999 solo
regul como derecho constitucional el derecho de apelacin en materia de juicios
penales a favor de la persona declarada culpable (art. 40,1); por lo que en el mencionado caso de juicios contencioso administrativos, no exista una garanta constitucional expresa a la apelacin, habiendo sido siempre declarada inadmisible la apelacin
contra las decisiones de nica instancia de la Corte Primera de lo Contencioso.
Sin embargo, despus de la entrada en vigencia de la Constitucin de 1999, al
ejercerse recursos de apelacin contra decisiones de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativa para ante la Sala Poltico Administrativa del Tribunal
Supremo, alegndose la inconstitucionalidad de la norma de la Ley Orgnica que limitaba el derecho de apelacin en ciertos casos, la Corte Primera, en ejercicio del control difuso de constitucionalidad, comenz a admitir la apelacin basndose en que el
derecho de apelar las decisiones judiciales ante el tribunal superior se establece en el
artculo 8,2,h de la Convencin Americana de Derechos Humanos, la cual se consider como formando parte del derecho constitucional interno del pas. El tema finalmente tambin lleg a decisin por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, la
cual en 2000 resolvi reconocer y declarar con fundamento en la disposicin prevista en el artculo 23 de la Constitucin:
que el artculo 8, numerales 1 y 2 (literal h), de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, forma parte del ordenamiento constitucional de Venezuela;
que las disposiciones que contiene, declaratorias del derecho a recurrir del fallo,
11
12
La incorporacin de este artculo en el texto de la Constitucin, se hizo a propuesta nuestra. Vase Allan R.
Brewer-Caras, Debate Constituyente, (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Fundacin de
Derecho Pblico, Caracas 1999, pp. 88 y ss y 111 y ss.
Vase los comentarios en Allan R. Brewer-Caras y Josefina Calcao de Temeltas, Ley Orgnica de la Corte
Suprema de Justicia, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1978.
667
son ms favorables, en lo que concierne al goce y ejercicio del citado derecho,

que la prevista en el artculo 49, numeral 1, de dicha Constitucin; y que son de
aplicacin inmediata y directa por los tribunales y dems rganos del Poder
Pblico.13
Sin embargo, desafortunadamente, la clara disposicin constitucional del artculo 23, tres aos despus fue interpretada por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en una forma abiertamente contraria a este precedente, al texto
de la norma y a lo que fue la intencin del constituyente. En efecto, en la sentencia
No. 1492 del 7 de julio de 2003,14 al decidir una accin popular de inconstitucionalidad intentada contra varias normas del Cdigo Penal contentivas de normas llamadas
leyes de desacato por violacin de libertad de expresin y, en particular, de lo dispuesto en tratados y convenciones internacionales, la Sala Constitucional de dicho
Tribunal Supremo asumi el monopolio en la materia y resolvi que siendo la misma
el mximo y ltimo intrprete de la Constitucin, al incorporarse las normas sustantivas sobre derechos humanos, contenidas en los Convenios, Pactos y Tratados
Internacionales a la jerarqua constitucionala la efectos del derecho interno es esta
Sala Constitucional [la] que determina el contenido y alcance de las normas y principios constitucionales (artculo 335 constitucional), entre las cuales se encuentran las
de los Tratados, Pactos y Convenciones suscritos y ratificados legalmente por
Venezuela, relativos a derechos humanos.
En esta forma, la Sala Constitucional concluy su decisin sealando que es la
Sala Constitucional quien determina cules normas sobre derechos humanos de esos
tratados, pactos y convenios, prevalecen en el orden interno; al igual que cules dere13
14
668
Sentencia No. 87 del 13 de marzo de 2000, Caso: C.A. Electricidad del Centro (Elecentro) y otra vs.
Superintendencia para la Promocin y Proteccin de la Libre Competencia. (Procompetencia), en Revista
de Derecho Pblico, No. 81, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2000, pp. 157. La Sala Constitucional
incluso resolvi el caso estableciendo una interpretacin obligatoria, que exiga la re-redaccin de la Ley
Orgnica, disponiendo lo siguiente: En consecuencia, visto que el ltimo aparte, primer prrafo, del artculo 185 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo siguiente: Contra las decisiones
que dicto dicho Tribunal en los asuntos sealados en los ordinales 1 al 4 de este artculo no se oir recurso
alguno; visto que la citada disposicin es incompatible con las contenidas en el artculo 8, numerales 1 y 2
(literal h), de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, las cuales estn provistas de jerarqua
constitucional y son de aplicacin preferente; visto que el segundo aparte del artculo 334 de la
Constitucin de la Repblica establece lo siguiente: En caso de incompatibilidad entre esta Constitucin y
una ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente, sta Sala acuerda dejar sin aplicacin la disposicin transcrita, contenida en el ltimo aparte, primer prrafo, del artculo 185 de la Ley Orgnica en
referencia, debiendo aplicarse en su lugar, en el caso de la sentencia que se pronuncie, de ser el caso, sobre
el recurso contencioso administrativo de anulacin interpuesto por la parte actora ante la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo (expediente N 99-22167), la disposicin prevista en el ltimo aparte, segundo prrafo, del artculo 185 eiusdem, y la cual es del tenor siguiente: Contra las sentencias definitivas que
dicte el mismo Tribunal ... podr interponerse apelacin dentro del trmino de cinco das, ante la Corte
Suprema de Justicia (rectius: Tribunal Supremo de Justicia). As se decide. Idem p. 158.
Vase en Revista de Derecho Pblico, No 93-96, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2003, pp. 136 y ss.

chos humanos no contemplados en los citados instrumentos internacionales tienen

vigencia en Venezuela, limitando as el poder general de los jueces al ejercer el control difuso de la constitucionalidad, de poder aplicar directamente y dar prevalencia
en el orden interno a las normas de la Convencin Americana.
Finalmente, en sentencia No. 1.939 de 18 de diciembre de 2008 (Caso Gustavo
lvarez Arias y otros), que se comenta ms adelante, en la cual la Sala Constitucional
a peticin del propio Estado venezolano, declar inejecutable la sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 5 de agosto de 2008, dictada en el
caso de los ex-magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
(Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs.
Venezuela), la Sala Constitucional ya ha resuelto definitivamente que el citado artculo 23 de la Constitucin no otorga a los tratados internacionales sobre derechos
humanos rango supraconstitucional, por lo que, en caso de antinomia o contradiccin entre una disposicin de la Carta Fundamental y una norma de un pacto internacional, correspondera al Poder Judicial determinar cul sera la aplicable, tomando en consideracin tanto lo dispuesto en la citada norma como en la jurisprudencia
de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, atendiendo al contenido de los artculos 7, 266.6, 334, 335, 336.11 eiusdem y el fallo nmero 1077/2000 de
esta Sala, a cuyo efecto aclar los siguientes conceptos:
Sobre este tema, la sentencia de esta Sala N 1309/2001, entre otras, aclara
que el derecho es una teora normativa puesta al servicio de la poltica que subyace tras el proyecto axiolgico de la Constitucin y que la interpretacin debe
comprometerse, si se quiere mantener la supremaca de la Carta Fundamental
cuando se ejerce la jurisdiccin constitucional atribuida a los jueces, con la mejor
teora poltica que subyace tras el sistema que se interpreta o se integra y con la
moralidad institucional que le sirve de base axiolgica (interpretatio favor
Constitutione). Agrega el fallo citado: en este orden de ideas, los estndares para
dirimir el conflicto entre los principios y las normas deben ser compatibles con
el proyecto poltico de la Constitucin (Estado Democrtico y Social de Derecho
y de Justicia) y no deben afectar la vigencia de dicho proyecto con elecciones
interpretativas ideolgicas que privilegien los derechos individuales a ultranza o
que acojan la primaca del orden jurdico internacional sobre el derecho nacional en detrimento de la soberana del Estado.
Concluye la sentencia que:
no puede ponerse un sistema de principios supuestamente absoluto y
suprahistrico por encima de la Constitucin y que son inaceptables las teoras
que pretenden limitar so pretexto de valideces universales, la soberana y la
autodeterminacin nacional.
669
En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala N 1265/2008 estableci que en

caso de evidenciarse una contradiccin entre la Constitucin y una convencin o tratado internacional,
deben prevalecer las normas constitucionales que privilegien el inters
general y el bien comn, debiendo aplicarse las disposiciones que privilegien los
intereses colectivos() sobre los intereses particulares.15
Al contrario de esta jurisprudencia restrictiva, por ejemplo en Costa Rica, a
pesar de que la Constitucin asigna a los tratados en materias de derechos humanos
rango supra legal, el reconocimiento del rango constitucional de la Convencin
Americana ha sido admitido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema, particularmente en su sentencia No. 2313-95, de 1995, en la cual declar la inconstitucionalidad del artculo 22 de la Ley Orgnica del Colegio de Periodistas que estableca la colegiacin obligatoria de los mismos para poder ejercer dicha profesin,
basndose en lo que previamente haba decidido la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en la Opinin Consultiva No OC-5 de 1985.16 Para ello, la sala
Constitucional decidi que:
...si la Corte Interamericana de Derechos Humanos es el rgano natural para interpretar la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de
Costa Rica), la fuerza de su decisin al interpretar la Convencin y enjuiciar las
leyes nacionales a la luz de esta normativa, ya sea en caso contencioso o en una
mera consulta, tendrn -de principio- el mismo valor de la norma interpretada.17
Por ello, la Sala concluy en el caso concreto, que como Costa Rica haba sido el
pas que haba requerido la Opinin Consultiva:
Cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su OC-05-85 unnimamente resolvi que la colegiacin obligatoria de periodistas contenida en la
15
16
17
670
Vase en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Diciembre/1939-181208-2008-08-1572.html.
Opinin Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985. La colegiacin obligatoria de periodistas (arts. 13
y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). En la misma, la Corte Interamericana fue de la opinin: que la colegiacin obligatoria de los periodistas, en cuanto impida el acceso de cualquier persona al uso
pleno de los medios de comunicacin social como vehculo para expresarse o para transmitir informacin, es
incompatible con el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; y que la Ley N 4420
de 22 de septiembre de 1969, Ley Orgnica del Colegio de Periodistas de Costa Rica, objeto de la presente consulta, en cuanto impide a ciertas personas el pertenecer al Colegio de Periodistas y, por consiguiente, el uso pleno- de los medios de comunicacin social como vehculo para expresarse y transmitir informacin, es
incompatible con el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
Sentencia No. 2312-05 de 09-05-1995. Consultada en original. Citada adems en Rodolfo Piza R., La justicia constitucional en Costa Rica, San Jos 1995; y en Carlos Ayala Corao, Recepcin de la jurisprudencia
internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional en Revista del Tribunal
Constitucional, No. 6, Sucre, Bolivia, Nov. 2004, pp. 275 y ss.

Ley N 4420, en cuanto impide el acceso de las personas al uso de los medios de
comunicacin, es incompatible con el artculo 13 de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos, no puede menos que obligar al pas que puso en marcha mecanismos complejos y costosos del sistema interamericano de proteccin
de los derechos humanos.
En dicha sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica,
reconoci incluso rango supra constitucional a los tratados en materia de derechos humanos, si contienen normas ms favorables en la materia, al decidir que como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, los instrumentos de Derechos Humanos vigentes en
Costa Rica, tienen no solamente un valor similar a la Constitucin Poltica, sino que en
la medida en que otorguen mayores derechos o garantas a las personas, priman por sobre
la Constitucin (vid. sentencia N 3435-92 y su aclaracin, N 5759-93).18
2. La jerarqua constitucional de los tratados internacionales en

materia de derechos humanos
En segundo lugar, otro de los mecanismos para que se produzca la aplicacin
directa de los tratados sobre derechos humanos en el orden interno, es el derivado del
otorgamiento de rango constitucional a los mismos, con lo cual adquieren igual jerarqua que la Constitucin. En este grupo se pueden distinguir dos tipos de regmenes
constitucionales: los que confieren rango constitucional a todos los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos, o los que slo otorgan dicho rango a un
determinado grupo de tratados enumerados en las Constituciones.
En el primer grupo se destaca el caso de la Constitucin del Per de 1979, derogada en 1994, en cuyo artculo 105 se estableca que los preceptos contenidos en los
tratados sobre derechos humanos, tienen jerarqua constitucional y en consecuencia,
no pueden ser modificados excepto mediante el procedimiento vigente para la reforma de la Constitucin.
En el segundo grupo se puede ubicar la Constitucin de Argentina, en la cual se
otorga a un importante grupo de tratados y declaraciones internacionales que estaban
18
Para arribar a esta conclusin, la Sala Constitucional costarricense, al precisar su competencia para ejercer
el control de constitucionalidad de normas, indic que: La Sala Constitucional no solamente declara violaciones a derechos constitucionales, sino a todo el universo de derechos fundamentales contenidos en los
instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en el pas. Desde ese punto de vista, el reconocimiento por la Sala Constitucional de la normativa de la Convencin Americana de Derechos Humanos,
en la forma en que la interpret la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinin Consultiva
OC-05-85, resulta natural y absolutamente consecuente con su amplia competencia. De tal manera, sin
necesidad de un pronunciamiento duplicado, fundado en los mismos argumentos de esa opinin, la Sala
estima que es claro para Costa Rica que la normativa de la Ley N 4420 es ilegtima y atenta contra el
derecho a la informacin, en el amplio sentido que lo desarrolla el artculo 13 del Pacto de San Jos de Costa
Rica, tanto como de los artculos 28 y 29 de la Constitucin Poltica. dem.
671
vigentes en 1994, especficamente enumerados en el artculo 75.22 de la Constitucin,

una jerarqua superior a las leyes, es decir, rango constitucional:
La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la
Declaracin Universal de Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo
Facultativo; la Convencin sobre la Prevencin y la Sancin del Delito de
Genocidio; la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la Eliminacin de todas
las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin contra la Tortura
y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre
los Derechos del Nio.
De acuerdo con esta previsin constitucional, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin ha aplicado la Convencin Americana de Derechos Humanos, dando prevalencia a sus previsiones en relacin con las leyes, como sucedi respecto de normas
del Cdigo de Procedimiento Penal, tambin en relacin con el derecho de apelacin.
Al contrario de lo que se establece en la Convencin Americana, dicho Cdigo exclua
el derecho de apelacin respecto de algunas decisiones judiciales de acuerdo a la cuanta de la pena. La Corte Suprema de la Nacin declar la invalidez por inconstitucionalidad de dichas normas limitativas de la apelacin, aplicando precisamente el artculo 8,1,h de la Convencin Americana que garantiza, como se ha dicho, el derecho
de apelar las decisiones judiciales por ante un tribunal superior.19
Debe mencionarse, por otra parte, el caso de Panam, donde a pesar de que no
se establece en el texto Constitucional expresamente el rango constitucional de los
tratados, de la jurisprudencia de la Corte Suprema ello puede deducirse, al considerar
que cualquier violacin a un tratado internacional es una violacin del artculo 4 de
la Constitucin que slo dispone que La Repblica de Panam acata las normas del
Derecho Internacional (art. 4). Ello, sin embargo, ha permitido a la Corte Suprema
de Justicia, considerar como una violacin constitucional la violacin de cualquier
norma de tratados internacionales.20
19
20
672
Sentencia de 04-04- 1995, Caso Giroldi, H.D. y otros. Vase en Aida Kemelmajer de Caqrlucci y Maria
Gabriela Abalos de Mosso, Grandes lneas directrices de la jurisprudencia argentina sobre material constitucional durante el ao 1995, en Anuario de Derecho Constitucional latinoamericano 1996, Fundacin
Konrad Adenauer, Bogot, 1996, pp. 517 y ss.; y en Carlos Ayala Corao, Recepcin de la jurisprudencia
internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional en Revista del Tribunal
En una sentencia del 12 de marzo de 1990, en efecto, se declar la inconstitucionalidad de un decreto ejecutivo que estableca un condicionamiento arbitrario de carcter global al ejercicio de las libertades de expresin y de prensa, para lo cual la Corte Suprema estableci que: Con ese proceder se viola el artculo 4 de la
carta magna, que obliga al acatamiento de las normas de Derecho internacional por parte de las autoridades
nacionales. En el caso bajo examen, tal como lo seala el recurrente, se trata de la violacin del pacto

3. La jerarqua supra legal de los tratados internacionales en materia

de derechos humanos
En tercer lugar, la aplicacin en el orden interno de los tratados y convenios
internacionales de derechos humanos, se ha logrado en los casos en los cuales las
Constituciones han atribuido rango supra legal a los tratados y convenciones internacionales en general, incluyendo los relativos a derechos humanos. En estos sistemas,
los tratados estn sujetos a la Constitucin pero prevalecen sobre lo dispuesto en las
leyes. Esta fue la modalidad que se sigui por ejemplo en las Constituciones de
Alemania (artculo 25), Italia (artculo 10) y Francia (artculo 55), y en Amrica Latina
es la solucin adoptada en la Constitucin de Costa Rica (reforma de 1968), en la cual
se dispuso que:
Los tratados pblicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrn desde su promulgacin o
desde el da que ellos designen, autoridad superior a las leyes (Artculo 7).
Como antes se dijo, sin embargo, la jurisprudencia de la Sala Constitucional de
Costa Rica le ha otorgado a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, rango constitucional e incluso supra constitucional de contener disposiciones
ms favorables al ejercicio de los mismos. La Sala Constitucional, tambin en relacin
con el derecho de apelacin, ha aplicado directamente la Convencin Americana de
Derechos Humanos con prevalencia sobre las leyes, al considerar que las normas
legales que contradigan [un tratado] deban tenerse simplemente por derogadas, en
virtud precisamente del rango superior del tratado.21
En esta forma, al considerar que el artculo 8.2 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos reconoce como derecho fundamental de todo ser humano, imputado en una causa penal por delito, el de recurrir del fallo la Sala consider que el
artculo 472 del Cdigo de Procedimientos Penales que limitaban el ejercicio del
recurso de casacin deban tenerse por no puestas y entender que el recurso de
casacin a que ah se alude est legalmente otorgado a favor del reo condenado a cualquier pena en sentencia dictada en una causa penal por delito.
La Sala Constitucional, en una sentencia posterior No. 719-90 declar con lugar
el recurso de inconstitucionalidad intentado contra el artculo 474 del Cdigo de
21
Internacional de Derechos Civiles y Polticos y de la Convencin Americana sobre Derechos humanos, aprobados por las leyes 14 de 1976 y 15 de 1977, respectivamente, convenios que rechazan el establecimiento de
la censura previa al ejercicio de las libertades de expresin y de prensa, en tanto que derechos humanos fundamentales. Vase en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica Latina en Derechos Humanos,
No. 5, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, Diciembre 1997 pp. 80-82.
Sentencia 282-90, caso violacin del artculo 8.2 de la Convencin Americana por el derogado artculo 472
del Cdigo de Procedimientos Penales. Consultada en original.
673
Procedimientos Penales, anulndolo y considerando en consecuencia, como no puestas las limitaciones al derecho a recurrir en casacin a favor del imputado contra la
sentencia penal por delito, establecidas en el artculo.22
Ahora bien, en cuanto al rango supra legal de los tratados y su prevalencia respecto de las leyes en caso de conflicto, en sentido similar, el artculo 144 de la
Constitucin de El Salvador dispone que: Los tratados internacionales celebrados por
El Salvador con otros estados o con organismos internacionales, constituyen leyes de
la Repblica al entrar en vigencia, conforme a las disposiciones del mismo tratado y
de esta Constitucin agregando que La ley no podr modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente para El Salvador y que En caso de conflicto entre el tratado y la ley, prevalecer el tratado.
De acuerdo con estas previsiones, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de El Salvador tambin ha aplicado los tratados internacionales en materia de
derechos humanos, con preferencia respecto de la legislacin interna. En 1994, en
particular, resolvi que la Convencin Americana y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos prevalecen sobre la legislacin interna, particularmente
en relacin a la libertad personal y al derecho a ser juzgado en libertad;23 y en 1995,
22
23
674
Idem. Para ello, la Sala parti de la consideracin de que:Lo nico que, obviamente, impone la Convencin
Americana es la posibilidad de recurso ante un Tribunal Superior contra la sentencia penal por delito, de
manera que al declararse inconstitucionales las limitaciones impuestas por el artculo 474 incisos 1) y 2) del
Cdigo de Procedimientos Penales, los requerimientos del artculo 8.2 inciso h) de la Convencin estaran
satisfechos, con la sola salvedad de que el de casacin no fuera el recurso ante juez o tribunal superior, en
los trminos de dicha norma internacional (Consultada en original). Se destaca, sin embargo, que en otra
sentencia No. 1054-94, la Sala Constitucional declar sin lugar la impugnacin por inconstitucionalidad del
artculo 426 del Cdigo de Procedimientos Penales, por las mismas razones antes sealadas de negativa del
recurso en materia de contravenciones y no de delitos, por considerar que en su jurisprudencia, lo que ha
establecido la Sala con claridad es que la citada Convencin Americana establece la doble instancia como
derecho fundamental de todo ser humano, imputado en una causa penal por delito, de recurrir del fallo ante
un superior, y no indistintamente en todas las materias
Es el caso de la sentencia de 17 de noviembre de 1994, dictada en un proceso en el cual un tribunal penal
decidi la detencin preventiva de un antiguo comandante de las fuerzas armadas irregulares, en un juicio
que se le segua por el delito de difamacin. Vase en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica
Latina en Derechos Humanos, No. 5, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica,
Diciembre 1997. La Sala decidi que para la adecuada comprensin de las instituciones de la detencin
provisional en nuestro sistema, debemos tener en cuenta adems con fundamento en el artculo 144 de la
Constitucin, los tratados internacionales ratificados por El Salvador (p. 157), y en consecuencia, pas a
analizar el artculo 11,1 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y el artculo 9,3 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos que se refieren al derecho a la presuncin de inocencia y al
carcter excepcional de la detencin preventiva, la cual no debe considerarse como la regla general. La Sala
Constitucional tambin analiz el artculo XXVI de la Declaracin Americana de Derechos Humano, que
tambin se refiere a la presuncin de inocencia, y a los artculos 7,2 y 8,2 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos los cuales regulan los derechos de las personas en relacin con las detenciones, particularmente el principio nulla pena sine lege. Conforme a todo ese anlisis del derecho internacional de los
derechos humanos, la Sala concluy sealando que Es en ese contexto constitucional e internacional- que
se ha de encuadrar el examen de la detencin provisional, por cuanto tales normas, dada su superior ubicacin en la jerarqua normativa, obligan a su cumplimiento (p. 157). En consecuencia, y fundamentndose
en las regulaciones internacionales en relacin con la detencin preventiva y los derechos de las personas,

en sentencia de 13 de junio de 1995, la Sala declar la inconstitucionalidad de una

Ordenanza municipal que haba establecido restricciones al ejercicio del derecho de
reunin y manifestacin, fundamentndose en lo dispuesto en los artculos 15 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos y 21 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, conforme a los cuales las limitaciones a dichos derechos
slo poda establecerse por ley.
A tal efecto, la Sala parti de la consideracin de que Los tratados internacionales vigentes en nuestro pas, con supremaca respecto de las leyes secundarias, entre
ellas, el Cdigo Municipal, reconocen la libertad de reunin y manifestacin pblica
y establecen que este derecho solo podr estar sujeto a limitaciones o restricciones
previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad democrtica, la cual tiene
que ser emitida por la Asamblea Legislativa observando el formalismo establecido en
la Constitucin; y adems dispuso la Sala, que dicha ley, de acuerdo con el artculo
XXVIII la Declaracin Americana de Derechos Humanos solo puede establecer limitaciones sujetas al principio de razonabilidad de manera que sea intrnsecamente
justa: es decir, que debe responder a ciertas pautas de valor suficientes, o sea dar el
contenido material de justicia consagrado en la Constitucin
En cuanto a la Constitucin de Mxico, a pesar de que la Constitucin asigna a
los tratados rango legal, la jurisprudencia de la Suprema Corte tambin conforme al
principio de la progresividad, les ha otorgado rango supra legal. En efecto, al referirse a los tratados internacionales, siguiendo la orientacin de la Constitucin
Norteamericana, la Constitucin de Mxico dispone:
Artculo 133.- Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que
emanen de ella y todos los Tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del
Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se
arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Se trata de la misma llamada clusula de supremaca, conforme a la cual, tradicionalmente se haba considerado que los tratados tenan la misma jerarqua normativa que las leyes. As lo decidi la Suprema Corte de la Nacin en sentencia de Pleno
la Sala concluy que sta no puede nunca constituir la regla general de los procesos penales circunstancia adems expresamente prohibida en el artculo 9,3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos- por lo que la misma , no puede funcionar automticamente(p. 158), porque no puede entenderse como una sancin anticipada. Al contrario, a los efectos de decretar la detencin, el juez en cada caso
necesita evaluar las circunstancias sobre la necesidad y conveniencia de la privacin de la libertad para proteger el inters pblico fundamental. Con fundamento en lo anterior, la Sala Constitucional concluy en
relacin con el caso que como en el mismo se haba decidido la detencin provisional, y no se consign
justificacin alguna para dicha orden, esta deviene en inconstitucional (158).
675
C/92, de 30 de junio de 1992, al sealar que ocupando las leyes y los tratados internacionales, el mismo rango inmediatamente inferior a la Constitucin en la jerarqua
de las normas en el orden jurdico mexicano, un
tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cmaras de Comercio y de las
de Industria no puede ser considerara inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional.24
Pero este criterio ha sido abandonado por la propia Suprema Corte, en una sentencia de revisin de amparo No. 1475/98, en la cual, al interpretarse el artculo 133
constitucional conforme a la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados de
1969, se determin que en virtud de que los compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades
frente a la comunidad internacional los tratados internacionales se ubican jerrquicamente por encima de las leyes federales y, en un segundo plano, respecto de la
Constitucin Federal, adquiriendo entonces rango supra legal.25
Por otra parte, en este grupo de pases que otorga rango supra legal a los tratados
en materia de derechos humanos tambin se puede ubicar el caso de Paraguay. La
Constitucin contiene una clusula de supremaca similar a la mexicana, con el
siguiente texto:
Artculo 137. De la supremaca de la Constitucin. La ley suprema de la
Repblica es la Constitucin. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurdicas de inferior jerarqua, sancionadas en consecuencia, integran el
derecho positivo nacional en el orden de prelacin enunciado.
Dicha clusula, sin embargo, tiene la peculiaridad de indicar el orden de prelacin de las fuentes, por lo que los tratados, si bien estn por debajo de la Constitucin,
estn por encima de las leyes. Adems, esta norma se complementa con el artculo 141
de la misma Constitucin que dispone que los tratados internacionales validamente
celebrados, aprobados por ley del Congreso, y cuyos instrumentos de ratificacin fue24
25
676
Tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin, No. 60, diciembre de 1992,
p. 27.
Vase la referencia en Guadalupe Barrena y Carlos Montemayor Incorporacin del derecho internacional
en la Constitucin mexicana, Derechos Humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho
Constitucional, Vol. III, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico 2001; y en Humberto
Henderson, Los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno: la importancia del
principio pro homine, en Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, No. 39, San Jos
2004, p. 82, nota 15.

ran canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento legal interno con la jerarqua que determina el Artculo 137.26
4. La jerarqua legal de los tratados internacionales en materia de

derechos humanos
En cuarto lugar, en relacin con la jerarqua de los tratados internacionales sobre
derechos humanos en el mbito interno y su aplicacin por los tribunales, otro sistema que quizs es el ms comn, es el de la atribucin a los mismos del mismo rango
que las leyes. Es el sistema clsico del constitucionalismo moderno, generalizado
segn lo que dispuso la Constitucin de los Estados Unidos en su artculo VI. 2:
Esta Constitucin y las leyes de los Estados Unidos que deben sancionarse
conforme a la misma; y todos los tratados suscritos o que deban suscribirse bajo
la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas; y los jueces en
cada Estado se sujetarn a la misma, an cuando exista algo en contrario en la
Constitucin o leyes de los Estados.
En estos sistemas, en consecuencia, los tratados son parte de la legislacin del
pas, teniendo entonces el mismo rango que las leyes. Estn sujetos a la Constitucin,
y en su aplicacin en relacin con las leyes se rigen por los principios de la ley posterior y de la ley especial a los efectos de su prevalencia o efectos derogatorios.
En el caso de Uruguay, el artculo 6 de la Constitucin slo hace referencia a los
tratados internacionales a los efectos de indicar que se debe proponer la clusula de
que todas las diferencias que surjan entre las partes contratantes, sern decididas por
el arbitraje u otros medios pacficos; no haciendo referencia alguna ni a la jerarqua
en el derecho interno ni al tema de los derechos humanos. Ello, sin embargo, no ha
sido impedimento para que la Corte Suprema de Justicia, por ejemplo, en la sentencia
de 23 de octubre de 1996, al resolver sobre una excepcin de inconstitucionalidad
opuesta por el Ministerio Pblico contra normas de la Ley de Prensa que permiten ser
juzgado en libertad por delitos de prensa, fundamentara su argumento en lo dispuesto en tratados internacionales, para desestimar la excepcin.27
26
27
Conforme a estas previsiones, por ejemplo, el Tribunal de Apelaciones en lo Criminal, Primera Sala de
Paraguay, en sentencia de 10 de junio de 1996, revoc una sentencia de un tribunal inferior que haba dictado una condena por el delito de difamacin en el cual el querellante era una persona poltica y pblica,
argumentando que en una sociedad democrtica los polticos estn ms expuestos a la crtica de la ciudadana, por lo que en ningn caso el inters de los particulares primar sobre el inters pblico, invocando para la sentencia revocatoria, las normas constitucionales pertinentes as como el artculo 13 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos. Vase en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de
Amrica Latina en Derechos Humanos, No. 5, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos,
Costa Rica, Diciembre 1997 pp. 82-86.
El caso concreto trat sobre un delito de imprenta por crticas formuladas al Presidente del Paraguay, en el
cual el denunciante fue el Embajador del Paraguay en el Uruguay. El Ministerio Pblico denunci viola-
677
El sistema constitucional de la Repblica Dominicana tambin puede ubicarse

en este grupo constitucional, donde los tratados tienen el mismo rango que las leyes.
Por ello, y precisamente por el hecho de que la Repblica Dominicana es uno de los
pocos pases de Amrica Latina que no tiene consagrado en el texto constitucional el
recurso o accin de amparo como medio judicial de proteccin de los derechos humanos, la Corte Suprema aplic la Convencin Americana de Derechos Humanos para
admitir jurisprudencialmente la accin o recurso de amparo antes que se regulara
mediante Ley.
En efecto, el artculo 3 de la Constitucin de la Republica Dominicana establece
que La Repblica Dominicana reconoce y aplica las normas del Derecho
Internacional general y americano en la medida en que sus poderes pblicos las hayan
adoptado. Conforme a ello, en 1977 el Congreso aprob la Convencin Americana de
Derechos Humanos, en cuyos artculo 8,2 y 25,1 se regulan los principios generales
del debido proceso y, en particular, la accin o recurso de amparo para la proteccin
de los derechos humanos declarados en la Convencin, en las Constituciones y en las
leyes de los Estados miembros.
De acuerdo con estas previsiones, si bien era cierto que la Constitucin no regulaba expresamente la accin o recurso de amparo, el mismo estaba consagrado en la
Convencin Americana, por lo que dicho recurso poda ejercerse por toda persona en
proteccin de sus derechos. El problema, sin embargo, radicaba en la ausencia de las
reglas de procedimiento relativas al amparo, incluyendo la ausencia de normas legales atributivas de competencia judiciales para conocer de la accin. Ello explica por
qu hasta 1999 no se haban intentado acciones de amparo. Ese ao, sin embargo, una
empresa privada, la empresa Productos Avon S.A., intent un recurso de amparo ante
la Corte Suprema contra una sentencia dictada por un juzgado con competencia en
materia laboral, alegando violacin de derechos constitucionales, y fue dicha accin
la que origin la admisibilidad jurisprudencial de la accin de amparo en la Repblica
Dominicana sin que hubiera disposicin constitucional o legal sobre la misma., lo que
se produjo mediante sentencia de la Corte Suprema del 24 de febrero de 1999, que
admiti la accin de amparo intentada por la mencionada empresa Avon, declarando
ciones al principio de igualdad contenidas en normas constitucionales y en los artculos 7 de la Declaracin
Americana de Derechos Humanos y 24 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. La Corte
Suprema para decidir analiz extensivamente el derecho humano a la libre expresin del pensamiento
haciendo referencia, precisamente, al artculo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y
el artculo 13.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos; a la Opinin Consultiva OC-5 sobre
incompatibilidad del derecho a la libre expresin del pensamiento y la colegiacin obligatoria de los periodistas; y al derecho a la presuncin de inocencia consagrado expresamente, en todo caso, en las
Convenciones y Declaraciones internacionales a las que ha adherido el pas o que de otro modo le obligan
(Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, art. 11; Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos, art. 14.4 y Convencin Americana de Derechos Humanos, art. 8.2.), lo que permita al querellado en el caso, el ser juzgado en libertad. Vase en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica
Latina en Derechos Humanos, No. 5, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica,
Diciembre 1997 pp. 72-79.
678

al amparo como una institucin de derecho positivo y prescribiendo en la decisin

las reglas bsicas de procedimiento para el ejercicio de tales acciones de amparo.28
Para este ltimo fin, la Corte Suprema conforme se establece en el artculo 29,2
de la Ley Orgnica Judicial, y a los efectos de evitar la confusin que podra ocasionar la ausencia de reglas de procedimiento, invoc su potestad de establecerlas, resolviendo en definitiva: Declarar que el recurso de amparo previsto en el artculo 25,1
de la Convencin Americana de Derechos Humanos de San Jos, Costa Rica, del 22
de noviembre de 1969, es una institucin de derecho positivo dominicano, por haber
sido adoptada y aprobada por el Congreso Nacional, mediante Resolucin No. 739
del 25 de diciembre de 1977, de conformidad con el artculo 3, de la Constitucin de
la Repblica.29
Esta sentencia de la Corte Suprema de la Repblica Dominicana, adoptada en
ausencia de regulaciones constitucionales y legales sobre la accin de amparo, admitiendo este medio judicial de proteccin de los derechos humanos de acuerdo con lo establecido en la Convencin Americana de derechos Humanos, sin duda, es una de las ms
importantes sentencias de dicha Corte en la materia, no slo en relacin con la admisi28
29
El caso se desarroll como sigue: 1. La empresa demandante aleg que la decisin judicial del tribunal laboral haba violado su derecho a ser juzgado por el juez natural, a cuyo efecto solicit a la Corte Suprema que:
primero, declarara en su sentencia que el amparo deba considerarse como una institucin dominicana de
derecho pblico; y segundo, que la Corte Suprema, de acuerdo con las disposiciones de la Ley Orgnica
Judicial que le atribuye a la Corte el poder de resolver sobre el procedimiento aplicable en caso de que no
exista uno legalmente prescrito, disponiendo las normas respectivas, que en consecuencia estableciera dichas
normas en relacin con los recursos de amparo. Adicionalmente, el recurrente solicit a la Corte que dictara una medida cautelar suspendiendo los efectos de la sentencia laboral impugnada mientras durase el juicio
de amparo. 2. La Corte Suprema, a los efectos de decidir, estableci el criterio que los tratados internacionales invocados por el recurrente, particularmente los artculos 8 y 25,1 de la Convencin Americana de
Derechos Humanos, eran parte del derecho interno de la Repblica Dominicana, y tenan la finalidad de
garantizar la proteccin judicial de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin, en la ley y
en la indicada Convencin, contra todo acto violatorio de dichos derechos, cometido por cualquier persona
actuando o no en el ejercicio de funciones pblicas, por lo que incluso se admita contra actuaciones de particulares. En este aspecto, la Corte Suprema resolvi que: Contrariamente a como ha sido juzgado en el sentido de que los actos violatorios tendran que provenir de personas no investidas con funciones judiciales o
que no acten en el ejercicio de esas funciones, el recurso de amparo, como mecanismo protector de la libertad individual en sus diversos aspectos, no debe ser excluido como remedio procesal especfico para solucionar situaciones creadas por personas investidas de funciones judiciales ya que, al expresar el artculo 25.1 de
la Convencin, que el recurso de amparo est abierto a favor de toda persona contra actos que violes sus derechos fundamentales, an cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales, evidentemente incluye entre stas a las funciones judiciales . Igualmente, la Corte resolvi que la va del amparo: Queda abierta contra todo acto u omisin de los particulares o de los rganos o
agentes de la administracin pblica, incluido la omisin o el acto administrativo, no jurisdiccional. Del
poder judicial, si lleva cualquiera de ellos una lesin, restriccin o alteracin, a un derecho constitucionalmente protegido. Vase en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica Latina en Derechos
Humanos, No. 7, Tomo I, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, Diciembre
2000 p. 329 y ss. Vanse los comentarios a dicha sentencia en Allan R. Brewer-Caras, La admisin jurisprudencial de la accin de amparo en ausencia de regulacin constitucional o legal en la Repblica Dominicana,
idem, pp. 334 y ss; y en Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, 2000.
Idem, p. 333.
679
bilidad de la accin de amparo,30 sino en cuanto a la aplicabilidad directa en el orden

interno de las disposiciones de la Convencin Americana de Derechos Humanos.
III. La aplicacin de los tratados internacionales de derechos

humanos por los tribunales constitucionales conforme a las
clusulas abiertas sobre derechos protegibles
En el proceso de garantizar la efectiva vigencia de los derechos humanos, los
Tribunales Constitucionales de Amrica Latina, en muchos casos han recurrido adems de a los principios y valores establecidos o derivados del texto de las
Constituciones, a lo que se dispone en los tratados internacionales sobre derechos
humanos, de manera que una de las caractersticas ms destacadas del derecho de los
derechos humanos en Amrica Latina, es el de la progresiva aplicacin por los tribunales constitucionales, de los instrumentos internacionales de derechos humanos a los
efectos de su proteccin en el orden interno. Ello es consecuencia, por supuesto, del
carcter meramente declarativo de las declaraciones constitucionales de derechos
humanos, en las cuales, en definitiva, slo se reconoce la existencia de los mismos, los
cuales son considerados en las Constituciones y en los propios tratados internacionales como derechos inherentes a la persona humana.
Esto ha sido posible por la aplicacin de las llamadas clusulas abiertas sobre
derechos humanos que se han incorporado en las Constituciones latinoamericanas.
Estas, por supuesto, tienen su origen remoto en la Enmienda IX de la Constitucin de
los Estados Unidos de Amrica (1791), que dispuso que La enumeracin de ciertos
derechos en la Constitucin no debe construirse como la negacin o derechos de otros
que el pueblo conserva. Con ello se buscaba confirmar que la lista de los derechos
constitucionales no termina en aquellos expresamente declarados y enumerados en
los textos constitucionales.
Esta tcnica, enriquecida en el constitucionalismo latinoamericano, ha permitido considerar como derechos humanos todos los otros inherentes a la persona humana declarados en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, lo que ha
permitido su aplicacin inmediata en el orden interno.
Clusulas abiertas de este tipo se han incorporado en casi todas las Constituciones de Amrica Latina, con escasas excepciones (Cuba, Chile, Mxico y Panam),
en las cuales expresamente se dispone que la declaracin o enunciacin de los derechos contenida en la Constitucin, no debe ser entendida como la negacin de otros
no enumerados en el texto constitucional, que sean inherentes a la persona humana
o a la dignidad humana. As se establece en las Constituciones de Argentina
(Artculo 33), Bolivia (Artculo 33), Colombia (Artculo 94), Costa Rica (Artculo 74),
30
680
Idem, p. 334 ff.

Ecuador (Artculo 11,7), Guatemala (Artculo 44), Honduras (Artculo 63), Paraguay
(Artculo 45), Per (Artculo 3), Repblica Dominicana (Artculo 2), Uruguay
(Artculo 72) y Venezuela (Artculo 22); incluso, en algunos casos, con remisin
expresa a los tratados internacionales, como sucede en Colombia (Artculo 44);
Nicaragua (Artculo 46); Brasil (Artculo 5,2) y Venezuela (Artculo 22).
La Constitucin de Costa Rica, por su parte, hace mencin a que la enunciacin
de los derechos y beneficios contenidos en la misma no excluye otros que se deriven
del principio cristiano de justicia social (Artculo 74); expresin que entendemos
debe interpretarse en el sentido occidental de la nocin de dignidad humana y justicia social; y en otras Constituciones, las clusulas abiertas se refieren a la soberana
popular y a la forma republicana de gobierno, haciendo nfasis en relacin con los
derechos polticos que con los inherentes a la persona humana, tal como ocurre en
Argentina (Artculo 13), Bolivia (Artculo 35), Uruguay (Artculo 72) y Honduras
(Artculo 63)
Ahora bien, en relacin con el significado de estos derechos inherentes a la persona humana indicados en estas clusulas abiertas de derechos, por ejemplo, la antigua Corte Suprema de Justicia de Venezuela, en una sentencia de 31 de enero de 1991,
seal lo siguiente:
Tales derechos inherentes de la persona humana son derechos naturales,
universales, que tienen su origen y son consecuencia directa de las relaciones de
solidaridad entre los hombres, de la necesidad del desarrollo individual de los
seres humanos y de la proteccin del medio ambiente.
En consecuencia, la misma Corte concluy disponiendo que:
Dichos derechos comnmente estn contemplados en Declaraciones
Universales y en textos nacionales o supranacionales y su naturaleza y contenido como derechos humanos no debe permitir duda alguna por ser ellos de la
esencia misma del ser y, por ende, de obligatorio respeto y proteccin.31
Ha sido en virtud de estas clusulas abiertas que se ha logrado la identificacin
de los derechos constitucionales no enumerados en el texto de las constituciones considerados como inherentes a la persona humana en virtud de la inclusin en los instrumentos internacionales. As sucedi, por ejemplo, en Venezuela, donde en la dcada de los ochenta del siglo pasado, la antigua Corte Suprema de Justicia de Venezuela,
como tribunal constitucional anul diversas disposiciones legales basando su decisin
en la violacin de los derechos establecidos en la Convencin Americana de Derechos
Humanos, considerados de acuerdo con lo establecido en el artculo 50 de la
31
Caso: Anselmo Natale. Consultada en original. Vase el texto en Carlos Ayala Corao, La jerarqua de los
instrumentos internacionales sobre derechos humanos, en El nuevo derecho constitucional latinoamericano, IV Congreso venezolano de Derecho constitucional, Vol. II, Caracas 1996, y La jerarqua constitucional
de los tratados sobre derechos humanos y sus consecuencias, Mxico, 2003.
681
Constitucin (equivalente al articulo 22 de la Constitucin de 1999), como derechos

inherentes a la persona humana.
As ocurri, por ejemplo, en 1996, cuando la antigua Corte Suprema de Justicia,
al decidir la accin popular de inconstitucionalidad que se haba intentado contra la
Ley de Divisin Poltico Territorial del Estado Amazonas, por no haberse respetado
los derechos de participacin poltica de las comunidades indgenas, decidi que siendo dicho Estado de la federacin uno mayormente poblado por dichas comunidades
indgenas, la sancin de dicha Ley sin previamente haberse odo la opinin de las mismas, mediante consulta popular, signific la violacin del derecho constitucional a la
participacin poltica que an cuando no estaba expresamente enumerado en la
Constitucin de 1961, siendo considerado por la Corte como un derecho inherente a
la persona humana, como un principio general de rango constitucional en una sociedad democrtica, aplicando la clusula abierta del artculo 50 constitucional y la
Convencin Americana de derechos Humanos.32
De acuerdo con esta decisin, la antigua Corte Suprema venezolana decidi que en
el caso sometido a su consideracin, haba ocurrido una violacin a los derechos constitucionales de las minoras establecidos en la Constitucin y en los tratados y convenciones internacionales, en particular, al derecho a la participacin poltica en el proceso de
elaboracin de leyes, debido a la ausencia de consulta popular a las comunidades indgenas, como consecuencia de lo cual, declar la nulidad de la ley estadal impugnada.
El ao siguiente, en 1997, la antigua Corte Suprema dict otra importante decisin,
en este caso anulando una ley nacional, la llamada Ley de Vagos y Maleantes, por considerarla inconstitucional por violacin de las garantas judiciales y al debido proceso,
basndose de nuevo en el proceso de constitucionalizacin de los derechos humanos de
acuerdo con el artculo 50 de la Constitucin, y considerando que dicha ley vulnera
32
682
En dicha sentencia del 5 de diciembre de 1996, la Corte seal que:En el presente caso no se demostr el
cumplimiento cabal de la normativa en cuanto a la participacin ciudadana, restndole al acto impugnado la
legitimacin originaria conferida por la consulta popular. Alegan los oponentes al recurso intentado que fueron consultados los rganos oficiales, como el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables
y el Servicio Autnomo Ambiental de Amazonas y se recibieron observaciones de diferentes organizaciones
indgenas, asimismo, antes de la promulgacin de la Ley, el Gobernador explic a la Organizacin
Regional de Pueblo Indgenas las razones de la Ley. Estima la Corte que este procedimiento constituye una
expresin tmida e insignificante del derechos constitucional de participacin ciudadana en la formacin de
la ley. Tal participacin debe manifestarse antes y durante la actividad legislativa y no tan solo en el momento de su promulgacin por parte del Gobernador del Estado. Por otra parte, el hecho que se consultaron los
referidos organismos nacionales (actuacin idnea) no exime la obligatoriedad de cumplimiento de la consulta popular sobre todo en una materia en la cual est involucrada: el rgimen de excepcin de las comunidades
indgenas (de rango constitucional) el carcter multitnico y pluricultural, la biodiversidad, la cultura, religin
y lengua propia de las comunidades indgenas, el derecho a la tierra que respecto a dichas comunidades es de
inters social e inalienable, en definitiva, la organizacin municipal (como lo es el acto impugnado) constitutivo del marco institucional de tales realidades preexistentes, permanentes y objetivas. La participacin es un
fenmeno de la vida democrtica, que al manifestarse antes de dictarse la norma, instruye a la autoridad sobre
los intereses legtimos y necesidades de la comunidad y produce, a posteriori, consecuencias positivas, que se
revelan en el respaldo democrtico de su aplicacin. Caso: Antonio Guzmn, Lucas Omashi y otros, en
Revista de Derecho Pblico, No. 67-68, Editorial Jurdica venezolana, Caracas, 1996, pp. 176 ss.

ipso jure, Convenciones Internacionales y Tratados, sobre los derechos del hombre, en
la medida en que dichos instrumentos adquieren jerarqua constitucional.33
Posteriormente, en relacin con las dudas que se haban planteado, en 1998, en
varios recursos de interpretacin, sobre la posibilidad de que el Presidente electo de la
Repblica convocara un referndum consultivo para resolver sobre la convocatoria a una
Asamblea Constituyente que no estaba regulada en la Constitucin de 1961, como mecanismo para la reforma constitucional, la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala
Poltico Administrativa dict sendas decisiones de 19 de enero de 1999, admitiendo la
posibilidad de que se convocara dicho referndum consultivo, fundamentando su decisin en el derecho a la participacin poltica de los ciudadanos, para lo cual se fundament, de nuevo, en el artculo 50 de la Constitucin de 1961, conforme al cual consider tal
derecho como un derecho implcito y no enumerado, inherente a la persona humana.34
IV. Los Principios de Interpretacin Constitucional sobre Derechos

Humanos y la Aplicacin de los Tratados Internacionales
Pero la aplicacin de los tratados internacionales sobre derechos humanos por
los tribunales nacionales, no slo han tenido como fundamento las clusulas abiertas
33
34
En su sentencia del 6 de noviembre de 1997, la antigua Corte Suprema consider a la ley impugnada como
infamante, al permitir detenciones ejecutivas o administrativas de personas consideradas como vagos o
maleantes, sin garanta alguna del debido proceso, basando su decisin en el artculo 5 de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos y en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, la cual se
ha incorporado a nuestro Derecho Interno como norma ejecutiva y ejecutable reforzada por la jurisprudencia, la cual le ha dado el carcter de parmetro de constitucionalidad. Ello entraa la incorporacin a nuestro ordenamiento jurdico interno del rgimen previsto en convenciones internacionales. La Corte consider que la ley impugnada era inconstitucional en virtud de que omita las garantas de un juicio justo establecidas en los artculo 7 y 8 de la Convencin Americana y en los artculos 0 y 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos, y porque adems era discriminatoria, violando el artculo 24 de la misma
Convencin Americana, cuyo texto ntegro se transcribi en la sentencia. Vase en Revista de Derecho
Pblico No. 71-72, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1997, pp. 177 y ss.
La Corte entonces consider al referndum como un derecho inherente a la persona humana, decidiendo
lo siguiente: Ello es aplicable, no slo desde el punto de vista metodolgico sino tambin ontolgicamente, ya que si se considerara que el derecho al referendo constitucional depende de la reforma de la
Constitucin vigente, el mismo estara supeditado a la voluntad del poder constituido, lo que pondra a ste
por encima del poder soberano. La falta de tal derecho en la Carta Fundamental tiene que interpretarse
como laguna de la Constitucin, pues no podra admitirse que el poder soberano haya renunciado ab initio
al ejercicio de un poder que es obra de su propia decisin poltica. Vase en Revista de Derecho Pblico,
No. 77-80, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1999, p. 67. La conclusin de la decisin de la Corte
Suprema fue que no era necesario que se reformara previamente la Constitucin a los efectos de reconocer
como un derecho constitucional el referndum o la consulta popular sobre la convocatoria a una Asamblea
Constituyente, con lo que se abri la posibilidad judicial de convocar la Asamblea nacional Constituyente
sin previsin constitucional expresa (Vase los comentarios en Allan R. Brewer-Carias, La configuracin
judicial del proceso constituyente o de cmo el guardin de la Constitucin abri el camino para su violacin y para su propia extincin, en Revista de Derecho Pblico, No. 77-80, Editorial Jurdica Venezolana,
Caracas 1999, pp. 453 y ss.), con todas las consecuencias institucionales que ello produjo y contina produciendo. Vase Allan R. Brewer-Caras, Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico 2002.
683
establecidas en las Constituciones, sino las previsiones constitucionales que imponen

la obligacin de interpretar las previsiones nacionales sobre derechos humanos conforme a los tratados.
Algunas Constituciones, en efecto, expresamente disponen como principio, que la
interpretacin de sus normas relativas a derechos humanos debe hacerse atendiendo a
lo establecido en los instrumentos internacionales sobre la materia. Esta fue la tcnica
seguida por la Constitucin de Espaa (Artculo 10,2) y Portugal (Artculo 16,2) y en
Amrica Latina en la Constitucin de Colombia de 1991, cuyo artculo 93 dispone que
Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarn de conformidad con
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
De acuerdo con esta previsin constitucional, los rganos del Estado y no solo los
tribunales, estn obligados a interpretar las regulaciones constitucionales sobre derechos humanos de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre
la materia; siendo el resultado de ello, tanto el reconocimiento de los derechos declarados en dichos tratados como teniendo igual rango y valor constitucional que los
derechos declarados en la Constitucin misma como su aplicabilidad directa en el
mbito interno, ya que aquellos son los que deben guiar la interpretacin de estos.
Esta tcnica interpretativa, en todo caso, ha sido utilizada frecuentemente por
los tribunales en Colombia al interpretar el mbito y extensin de los derechos constitucionales, como fue el caso de la sentencia de la Corte Constitucional de 22 de
febrero de 1996, dictada con motivo de decidir la impugnacin por inconstitucionalidad de una ley destinada a regular las trasmisiones de televisin, que el impugnante
consider contraria al derecho constitucional a informar. La Corte Constitucional, en
la sentencia, consider que La norma constitucional declara sin rodeos que los derechos y deberes consagrados en el Estatuto Fundamental se interpretarn de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia,35 procediendo a a referirse a la libertad de expresin del pensamiento y al
derecho constitucional a informar de acuerdo con lo establecido en el artculo 19,2 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y en el artculo 13,2 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos, particularmente en relacin con la
universalidad del ejercicio de tales derechos, sin consideraciones de fronteras.36
En este mismo orden de ideas, igual resultado se ha obtenido en otros pases en
virtud de las declaraciones generales contenidas en los Prembulos de los textos constitucionales en los cuales se hace referencia a las declaraciones internacionales de
35
36
684
De ello concluy la Corte sealando que Prohibir en el territorio nacional se instalen o pongan en funcionamiento estaciones terrenas destinadas a la captacin y posterior difusin, transmisin o distribucin de
seales de satlites, bien que su procedencia sea nacional o internacional, implicara flagrante vulneracin
del derecho a la informacin, que cobija a toda persona en los trminos del artculo 20 de la Constitucin.
Vase en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica Latina en Derechos Humanos, No. 5,
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, Diciembre 1997 pp. 34-35.
Idem, p. 37.

derechos humanos o a los derechos humanos como valor universal. Sabemos que
muchos de los Prembulos de las Constituciones dictadas despus de la Segunda
Guerra Mundial, hacen referencia a los derechos humanos y en particular a las declaraciones internacionales, como valores fundamentales de la sociedad. El ejemplo ms
clsico es el de la Constitucin francesa de 1958 en la cual, sin que en su texto se
hubiera incorporado una declaracin de derechos humanos, se estableci la siguiente
declaracin general contenida en el Prembulo:
El Pueblo Francs proclama solemnemente su dedicacin a los Derechos del
Hombre y a los principios de soberana nacional definidos en la Declaracin de
1789, reafirmados y complementados en el Prembulo de la Constitucin de 1946.
Con fundamento en esta declaracin, en los aos setenta, el Consejo
Constitucional francs pudo extender el bloque de la constitucionalidad,37 atribuyendo rango y valor constitucional a los derechos humanos consagrados en la Declaracin
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,38 con lo cual, al decir de Jean
River, La Constitucin francesa dobl su volumen con la sola voluntad del Consejo
Constitucional.39
En Amrica Latina, muchas Constituciones tambin contienen declaraciones
generales en las cuales se definen los propsitos de la organizacin poltica y de la sancin de la propia Constitucin, estableciendo una orientacin general para la actuacin de los rganos del Estado en relacin con el respeto y garanta de los derechos
humanos. Por ejemplo, la Constitucin de Venezuela declara que dicho texto se ha
sancionado con el fin de que se asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura,
a la educacin, a la justicia social y a la igualdad sin discriminacin ni subordinacin
alguna, promoviendo la garanta universal e indivisible de los derechos humanos.
La Constitucin de Guatemala, por su parte, tambin expresa en su Prembulo
que dicho texto se ha dictado afirmando la primaca de la persona humana como
sujeto y fin del orden social y decididos a impulsar la plena vigencia de los Derechos
Humanos dentro de un orden institucional estable, permanente y popular, donde
gobernados y gobernantes procedan con absoluto apego al derecho.
Siendo en estos casos, el objetivo general de las Constituciones, el garantizar,
promover e impulsar el efectivo goce y ejercicio de los derechos humanos referidos
en el contexto universal, los derechos incorporados en las declaraciones y tratados
internacionales pueden ser considerados o interpretados como teniendo el mismo
37
38
39
Vase L. Favoreu, Le principe de constitutionalit. Essai de dfinition daprs la jurisprudence du Conseil

constitutionnel, en Recueil dtudes en 1honneur de Charles Eisenmann, Paris 1977, p. 33.
Vase Allan R. Brewer-Caras, Judicial Review in Comparative Law, Cambridge University Press, 1989.
Vase J. Rivero, Rapport de Synthse en L. Favoreu (ed.), Cours constitutionnelles europennes et droit
fondamentaux, Aix-en-Provence 1982, p. 520.
685
rango y valor de los que se han incorporado en el texto de las declaraciones constitucionales.
Otras Constituciones contienen declaraciones de principio similares, an cuando no el de sus prembulos, sino en el propio texto constitucional, al regularse aspectos especficos del funcionamiento de los rganos del Estado, imponindoseles como
obligacin, por ejemplo, el garantizar efectivamente el derecho de todas las personas
para el goce y ejercicio de sus derechos constitucionales. En estos casos, al establecerse como obligacin estatal el necesario respeto a los derechos humanos o el garantizar que puedan ser efectivamente ejercidos, ello se ha interpretado como reconociendo el valor universal de los derechos, y su rango constitucional, an cuando no estn
en el texto constitucional.
Es el caso de la Constitucin de Chile, en la cual, en la reforma de 1989, se incorpor una declaracin general en la cual se reconoci que el ejercicio de la soberana
est limitado por el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
humana, prescribiendo adems, como un deber de los rganos del Estado respetar y
promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes (art. 5). En
consecuencia, si es un deber de los rganos del Estado el respetar y promover los derechos humanos que estn garantizados en los tratados internacionales, dichos derechos
adquieren igual rango y valor constitucional que el de los derechos constitucionales
enumerados en el texto fundamental. Incluso la referencia constitucional a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana permite y exige que no solo los
declarados en el texto constitucional tengan el carcter de derechos constitucionales,
sino los enumerados en los tratados internacionales, e incluso, por ejemplo, que tambin tengan tal carcter aquellos no enumerados en texto expreso pero que sean esenciales a la naturaleza humana.
La Constitucin de Ecuador tambin prescribe en su artculo 11,9, en el misma
orientacin, que El ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar
los derechos humanos garantizados en la Constitucin, disponiendo que las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades colectivos son titulares y gozarn de los
derechos garantizados en la Constitucin y en los instrumentos internacionales(art
10); obligndose el Estado, adems, a garantizar el efectivo goce de estos derechos
establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales (Art. 3).
En consecuencia, en estos casos, las obligaciones del Estado se refieren no solo a
garantizar el ejercicio de los derechos enumerados en la Constitucin, sino en los instrumentos internacionales, los cuales por tanto puede considerarse que adquieren el
mismo rango y valor que aquellos.
En este sentido, tambin debe hacerse especial referencia a la Constitucin de
Nicaragua, en la cual se incorpor una declaracin general en el artculo 46, conforme a la cual, en el territorio nacional, toda persona goza no solo de la proteccin estatal y del reconocimiento de los derechos inherentes a la persona humana, del irres686

tricto respeto, promocin y proteccin de los derechos humanos sino adems, de la

proteccin del Estado respecto de la plena vigencia de los derechos consignados en
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; en la Declaracin Americana de
Derechos y Deberes del Hombre, en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de la
Organizacin de las Naciones Unidas y en la Convencin Americana de Derechos
Humanos de la Organizacin de Estados Americanos.
En este caso, la referencia constitucional a ciertos tratados internacionales de
derechos humanos, dada la dinmica internacional en la material, debe entenderse
como una enumeracin no restrictiva, particularmente por la referencia previa a los
derechos inherentes a la persona humana.40
Finalmente, tambin debe hacerse mencin a la Constitucin de Brasil, en la
cual se proclam que el Estado en sus relaciones internacionales se rige por el principio de la prevalencia de los derechos humanos (Artculo 4,III); y se indic que como
el Estado es un Estado democrtico de derecho, tiene como uno de sus fundamentos
la dignidad de la persona humana (Artculo I, III).
En relacin con los derechos humanos, en particular, el artculo 5,2 de la
Constitucin dispone que los derechos y garantas establecidos en esta Constitucin
no excluye otros que pueden resultar del rgimen y de los principios por ella adoptados, o de los tratados internacionales en que la Repblica Federativa del Brasil sea
parte(Art. 5,2).
Este artculo tambin se ha interpretado, en la misma lnea general de las otras
Constituciones latinoamericanas, como un mecanismo para reconocer en el orden
interno, el rango y valor de los derechos humanos declarados en los instrumentos
internacionales, que por ello, pueden tener aplicacin directa por los tribunales.41
40
41
Con fundamento en este artculo 46 de la Constitucin de Nicaragua, y alegndose la violacin de derechos

consagrados en tratados internacionales, por tanto, se han impugnado leyes por inconstitucionalidad, como
fue el caso de la Ley General sobre los medios de la Comunicacin Social (Ley. No. 57) de 1989. En la sentencia respectiva de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua de fecha22 de agosto de 1989, si bien se
declar sin lugar el amparo por inconstitucionalidad que se haba intentado, para resolver la Corte consider extensivamente las violaciones denunciadas no slo respecto de artculos constitucionales como el
artculo 46, sino a travs del mismo, de normas de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y de la Convencin Americana de Derechos Humanos.
Vase el texto de la sentencia en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica Latina en Derechos
Humanos, No. 5, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, Diciembre 1997, pp.
128-140. Vanse los comentarios de Antonio Cancado Trindade, Libertad de expresin y derecho a la
informacin en los planos internacional y nacional, idem, p. 194.
Antonio Cancado Trindade ha considerado que la con estas normas, la Constitucin de Brasil le otorga a los
tratados de derechos humanos, naturaleza constitucional, inmediatamente exigibles en el derecho interno.
Vase, Directo internacional e directo interno: Sua Interaco dos dereitos humanos, San Jos, 1996 citado
por Humberto Henderson, Los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno: la
importancia del principio pro homine, en Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
No. 39, San Jos 2004, p. 78, nota 12.
687
V. El Tema de Los Efectos de Las Opiniones y Recomendaciones de

los Organismos Internacionales sobre Derechos Humanos en los
Paises Miembros
El cuarto aspecto de la interrelacin entre los tribunales nacionales y los tribunales internacionales en materia de proteccin a los derechos humanos se refiere al valor de las decisiones de los Tribunales internacionales en el orden interno.
Las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia contenciosa, por supuesto, tienen carcter obligatorio para los Estados partes, los cuales tienen el deber de darle cumplimiento. Sin embargo, distinto es el caso respecto de las Recomendaciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos
y de las Opiniones Consultivas, las cuales por su propia naturaleza no tienen efecto vinculante. Corresponde por tanto a los Estados, en este ltimo aspecto, darle
aplicacin a las mismas adaptando su legislacin y jurisprudencia a dichos criterios interpretativos.
Sin embargo, conforme al principio de la progresividad, en algunos pases
mediante ley se le ha dado valor a dichas recomendaciones. Es el caso, por ejemplo,
de la Ley Federal de Transparencia y acceso a la informacin pblica Gubernamental
de Mxico de 2002, que dispone que sus normas se deben interpretar no slo conforme a la Constitucin y a los tratados internacionales sobre derechos humanos, sino
conforme a la interpretacin que de los mismos hayan realizado los rganos internacionales especializados (art. 6).
Igualmente con base en el principio de progresividad, en muchos casos ha sido la
propia jurisprudencia de los tribunales nacionales la que le ha dado valor a las recomendaciones de los organismos internacionales en materia de derechos humanos. Por
ejemplo, la Corte Suprema de Argentina ha considerado que la interpretacin del
Pacto debe, adems guiarse por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, uno de cuyos objetivos es la interpretacin del Pacto de San Jos
(Estatuto, artculo 1).42 En 1995, la misma Corte Suprema de Argentina consider que
debido al reconocimiento por el Estado de la jurisdiccin de la Corte Interamericana
para resolver casos de interpretacin y aplicacin de la Convencin Americana, sus
42
688
En tal sentido decidi la Corte Suprema de Argentina antes de que los tratados internacionales de derechos
humanos fueran constitucionalizados en la reforma constitucional de 1994, en sentencia de 7 de julio de
1992, aplicando la Opinin Consultiva OC-7/86 (Opinin Consultiva OC-7/86 de 29 de agosto de 1986.
Exigibilidad del derecho de rectificacin o respuesta (arts. 14.1, 1.1 y 2 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos).Sentencia caso Miguel A. Ekmkdjiam, Gerardo Sofivic y otros, en Ariel E. Dulitzky,
La aplicacin de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales: un estudio comparado en
La aplicacin de los tratados sobre derechos Humanos por los tribunales locales, Centro de Estudios Legales
y Sociales, Buenos Aires, 1997; y en Carlos Ayala Corao, Recepcin de la jurisprudencia internacional
sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional en Revista del Tribunal Constitucional, No.
6, Sucre, Bolivia, Nov. 2004, pp. 275 y ss.

decisiones deben servir de gua para la interpretacin de los preceptos convencionales.43 En otras decisiones, la Corte Suprema revoc decisiones de tribunales inferiores
por considerar que las interpretaciones que las sustentaban eran incompatibles con la
doctrina de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.44
En contraste con esta posicin, en otros casos, como ha sucedido en Venezuela,
la Sala Constitucional en sentencia No. 1492 de 7 de julio de 2003, al decidir una
accin popular de inconstitucionalidad intentada contra varias normas del Cdigo
Penal contentivas de normas llamadas leyes de desacato por violacin de relativas a
la libertad de expresin y, en particular, de lo dispuesto en tratados y convenciones
internacionales, resolvi que el artculo 23 constitucional que otorga jerarqua supra
constitucional a los tratados sobre derechos humanos, slo se refiere a normas que
establezcan derechos, [y] no a fallos o dictmenes de instituciones, resoluciones de
organismos, etc., prescritos en los Tratados, agregando que se trata de una prevalencia de las normas que conforman los Tratados, Pactos y Convenios (trminos que son
sinnimos) relativos a derechos humanos, pero no de los informes u opiniones de
organismos internacionales, que pretendan interpretar el alcance de las normas de los
instrumentos internacionales.45
Esta interpretacin restrictiva se adopt en una decisin de la Sala
Constitucional que fue dictada para negarle todo valor o rango constitucional a las
recomendaciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, rechazando en consecuencia a considerar que los artculos impugnados del Cdigo Penal limitativos de la libertad de expresin del pensamiento en relacin con funcionarios
pblicos, eran inconstitucionales por contrariar las recomendaciones de la Comisin
Interamericana, que el accionante haba argumentado que eran obligatorias para el
pas. La Sala Constitucional venezolana, al contrario, consider que de acuerdo con la
Convencin Americana, la Comisin puede formular recomendaciones a los gobiernos a los efectos de que adopten en su derecho interno medidas progresivas a favor de
los derechos humanos, al igual que tomen provisiones para promover el respeto de los
derechos (art. 41,b) considerando que:
Si lo recomendado debe adaptarse a la Constitucin y a las leyes de los
Estados, es porque ello no tiene naturaleza obligatoria, ya que las leyes internas
o la Constitucin podran colidir con las recomendaciones. Por ello, el articulado de la Convencin nada dice sobre el carcter obligatorio de la recomenda43
44
45
Sentencia caso H Giroldi/ recurso de casacin, 17-04-1995. Vase en Jurisprudencia Argentina, Vol. 1995III, p. 571; y en Carlos Ayala Corao, Recepcin de la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional en Revista del Tribunal Constitucional, No. 6, Sucre, Bolivia, Nov.
2004, pp. 275 y ss.
Caso Bramajo, September 12, 1996. Vase en Jurisprudencia Argentina, Nov. 20, 1996; y en Carlos Ayala
Corao, Recepcin de la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional en Revista del Tribunal Constitucional, No. 6, Sucre, Bolivia, Nov. 2004, pp. 275 y ss.
Vase en Revista de Derecho Pblico, No 93-96, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2003, pp. 136 y ss.
689
cin, lo que contrasta con la competencia y funciones del otro rgano: la Corte,
la cual -segn el artculo 62 de la Convencin- puede emitir interpretaciones
obligatorias sobre la Convencin siempre que los Estados partes se la pidan, lo
que significa que se allanan a dicho dictamen.
Si la Corte tiene tal facultad, y no la Comisin, es forzoso concluir que las
recomendaciones de sta, no tienen el carcter de los dictmenes de aqulla y,
por ello, la Sala, para el derecho interno, declara que las recomendaciones de la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, no son obligatorias.
Ahora bien, a juicio de esta Sala, las recomendaciones de la Comisin como
tales, deben ser ponderadas en lo posible por los Estados miembros. Estos deben
adaptar su legislacin a las recomendaciones, siempre que ellas no colidan con
las normas constitucionales, pero para esta adaptacin no existe un trmino
sealado y, mientras ella se practica, las leyes vigentes que no colidan con la
Constitucin o, segn los tribunales venezolanos, con los derechos humanos
contemplados en las Convenciones Internacionales, siguen siendo aplicables
hasta que sean declaradas inconstitucionales o derogadas por otras leyes.46
En definitiva, la Sala Constitucional venezolana concluy resolviendo que las
recomendaciones de la Comisin en relacin con las leyes de desacato, solo eran puntos de vista de la Comisin sin efectos imperativos u obligatorios, es decir, manifestaciones de alerta dirigida a los Estados para que en el futuro derogasen o reformasen
dichas leyes a los efectos de su adaptacin al derecho internacional. Lamentablemente,
la Sala Constitucional se olvid tomar en cuenta lo que los Estados estn obligados a
hacer en relacin con las recomendaciones, que es adoptar las medidas para adaptar su
derecho interno a la Convencin; medidas que por supuesto no se agotan con la sola
derogacin o reforma de leyes, siendo una de dichas medidas, precisamente, la interpretacin judicial que poda y deba ser dada por el juez constitucional conforme a las
recomendaciones, que fue lo que la Sala Constitucional venezolana eludi hacer.
Al contrario, en la misma materia, en la Argentina, por ejemplo, luego de que la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos considerara que las leyes de amnista (Punto Final y Obediencia Debida) dictadas en ese pas, as como las medidas de
perdn aprobadas por el gobierno en relacin con los crmenes cometidos por la dictadura militar eran contrarias a la Convencin Americana, los tribunales comenzaron
a considerar tales leyes como inconstitucionales por violar el derecho internacional,
siguiendo lo recomendado por las instancias internacionales.47
En todo caso, la Sala Constitucional de Venezuela, en la antes mencionada sentencia, al contrario concluy su aproximacin restrictiva sealando que
46
47
690
Vase en Revista de Derecho Pblico, No. 93-96, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2003, p. 141.
Sentencia de 4-03-2001, Juzgado Federal No. 4, caso Pobrete Hlaczik, citado en Kathryn Sikkink, The
transnacional dimension of judicialization of politics in Latin America, en Rachel Sieder et al (ed), The
Judicalization of Politics in Latin America, Palgrave Macmillan, New York, 2005, pp. 274, 290.

Una interpretacin diferente es otorgarle a la Comisin un carcter supranacional que debilita la soberana de los Estados miembros, y que -como ya lo
apunt la Sala- lo prohbe la Constitucin vigente.
Consecuente con lo sealado, la Sala no considera que tengan carcter vinculante, las recomendaciones del Informe Anual de la Comisin Interamericana
de los Derechos Humanos, correspondiente al ao 1994 invocado por el recurrente. Dicho Informe hace recomendaciones a los Estados Miembros de la
Organizacin de los Estados Americanos para derogar o reformar las leyes, para
armonizar sus legislaciones con los tratados en materia de derechos humanos,
como lo es la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Pacto San Jos
de Costa Rica; por lo que el Informe con recomendaciones no pasa de ser esto:
un grupo de recomendaciones que los Estados acatarn o no, pero que, con respecto a esta Sala, no es vinculante, y as se declara.48
La verdad, sin embargo, es que despus de la sentencia de la Sala Constitucional
de Venezuela, el Cdigo Penal fue efectivamente reformado, pero no en relacin con
las normas que encajan dentro de las llamadas leyes de desacato respecto de las cuales no se produjo adaptacin alguna.
De nuevo, en contraste con esta desatencin del Estado a las recomendaciones
de la Comisin Interamericana, se encuentra en cambio el caso de Argentina, donde
en 1995, el Congreso decidi en relacin con las mismas materias derogar las normas
que establecan los mismos delitos sobre leyes de desacato, precisamente en cumplimiento de las recomendaciones de la Comisin Interamericana en la materia.49
Otro aspecto de la mencionada aproximacin restrictiva de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela en relacin con el valor
en el derecho interno de las decisiones de la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos, se refiere al tema de las medidas cautelare. En tal sentido, con anterioridad,
la misma Sala Constitucional en una sentencia de 17 de mayo de 2000, objet los
poderes cuasi-jurisdiccionales de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
El caso, referido a la Revista Exceso, fue el siguiente:
El director y una periodista de dicha Revista intentaron una accin de amparo
constitucional contra una sentencia de un tribunal penal dictada en un proceso por
difamacin e injuria contra ellos, pidiendo proteccin a su derecho a la libre expre-
48
49
Sentencia No. 1942 de 15 de Julio de 2003, en Revista de Derecho Pblico, No 93-96, Editorial Jurdica
Venezolana, Caracas 2003, pp. 136 y ss.
Caso Verbistky, Informe No. 22/94 de la Comisin de 20-09-1994, caso 11.012 (Argentina). Vase los
comentarios de Antonio Cancado Trindade, Libertad de expresin y derecho a la informacin en los planos internacional y nacional, en Iudicum et Vita, Jurisprudencia nacional de Amrica Latina en Derechos
Humanos, No. 5, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, Diciembre 1997,
pp.194-195. Vase el Informe sobre la compatibilidad entre las leyes de desacato y la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos de 17 de febrero de 1995, en Estudios Bsicos de derechos Humanos,
Vol. X, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos 2000, pp. 303 y ss.
691
sin del pensamiento y a la libertad de informacin. Ante la falta de decisin de la

accin de amparo, los accionantes acudieron ante la Comisin Interamericana denunciando el mal funcionamiento del sistema judicial venezolano, solicitando proteccin
internacional contra el Estado venezolano por violacin al derecho a la libre expresin del pensamiento y al debido proceso, as como contra las amenazas judiciales
penales contra el director y la periodista de la Revista. La Comisin Interamericana,
en el caso, adopt algunas medidas preventivas de proteccin.
La Sala Constitucional, en su momento, al decidir sobre la accin de amparo
intentada, consider que este caso efectivamente se haban violado los derecho de los
accionantes al debido proceso, pero no as su libertad de informacin; y en relacin
con las medidas cautelares adoptadas por la Comisin Interamericana, las calific de
inaceptables, sealando que:
Igualmente considera inaceptable la instancia de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos de la Organizacin de los Estados
Americanos en el sentido de solicitar la adopcin de medidas que implican una
crasa intromisin en las funciones de los rganos jurisdiccionales del pas, como
la suspensin del procedimiento judicial en contra de los accionantes, medidas
que slo pueden tomar los jueces en ejercicio de su competencia e independencia jurisdiccional, segn lo disponen la Carta Fundamental y las leyes de la
Repblica Bolivariana de Venezuela, aparte lo previsto en el artculo 46, aparte
b) de la Convencin Americana de Derechos Humanos o Pacto de San Jos
(Costa Rica), que dispone que la peticin sobre denuncias o quejas de violacin
de dicha Convencin por un Estado parte, requerir que se haya interpuesto y
agotado los recursos de jurisdiccin interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos, lo cual fue pretermitido en el caso
de autos, por no haber ocurrido retardo judicial imputable a esta Sala segn lo
indicado en la parte narrativa de este fallo.50
Esta desafortunada decisin puede considerarse como contraria al artculo 31 de
la Constitucin de Venezuela, que consagra expresamente el derecho constitucional
de toda persona de poder acudir ante los organismos internacionales de derechos
humanos como la Comisin Interamericana, solicitando amparo respecto de sus derechos violados. Por tanto, es difcil imaginar cmo es que este derecho constitucional
se podra ejercer, si es la misma Sala Constitucional ha rechazado la competencia de
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y la jurisdiccin misma de la Corte
Interamericana de derechos Humanos.
50
692
Caso Faitha M. Nahmens L. y Ben Ami Fihman Z. (Revista Exceso), Exp. N 00-0216, Sentencia No. 386 de
17-5-2000. Consultada en original. Vase en Carlos Ayala Corao, Recepcin de la jurisprudencia internacional sobre derechos humanos por la jurisprudencia constitucional, en Revista del Tribunal

VI. La Obligatoriedad de las Decisiones de la Corte Interamericana

de Derechos Humanos y la Declaratoria de su "Inejecutabilidad"
en Algunos Casos de Regmenes Autoritarios
En efecto, una vez que los Estados Partes de la Convencin Americana de
Derechos Humanos han reconocido la jurisdiccin de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, conforme al artculo 68.1 de la Convencin, los mismos se comprometen a cumplir la decisin de la Corte en todo caso en que sean partes.
Como lo seal la Corte Interamericana en la decisin del Caso Castillo Petruzzi,
sobre Cumplimiento de sentencia del 7 de noviembre de 1999 (Serie C, nm. 59),
Las obligaciones convencionales de los Estados parte vinculan a todos los poderes y
rganos del Estado, (par. 3) agregando Que esta obligacin corresponde a un principio bsico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado, respaldado
por la jurisprudencia internacional, segn el cual los Estados deben cumplir sus obligaciones convencionales de buena fe (pacta sunt servanda) y, como ya ha sealado
esta Corte, no pueden por razones de orden interno dejar de asumir la responsabilidad internacional ya establecida (par. 4).51
No han faltado Estados, sin embargo, que se han rebelado contra las decisiones de la Corte Interamericana y hay pretendido eludir su responsabilidad en el
cumplimiento de las mismas. Fue el caso del Per que se evidenci en la antes citada sentencia de la Corte Interamericana de 7 de noviembre de 1999, dictada con
motivo de la ejecucin de la sentencia del mismo Caso Castillo Petruzzi del de 30
de mayo de 1999 (Serie C, nm. 52), en la cual la Corte Interamericana declar que
el Estado peruano haba violado los artculos 20; 7.5; 9; 8.1; 8.2.b,c,d y f; 8.2.h; 8.5;
25; 7.6; 5; 1.1 y 2, declarando adems la invalidez, por ser incompatible con la
Convencin, del proceso en contra de los seores Jaime Francisco Sebastin
Castillo Petruzzi y otros, ordenando que se les garantice un nuevo juicio con la
plena observancia del debido proceso legal, y adems, ordenando tambin al
Estado adoptar las medidas apropiadas para reformar las normas que han sido
declaradas violatoria de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en la
presente sentencia y asegurar el goce de los derechos consagrados en la
Convencin Americana sobre derechos Humanos a todas las personas que se
encuentran bajo su jurisdiccin, sin excepcin alguna.52
En relacin con esa decisin de la Corte Interamericana, la Sala Plena del
Consejo Supremo de Justicia Militar del Per se neg a ejecutar el fallo, considerando
entre otras cosas:
51
52
Sergio Garca Ramrez (Coord.), La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,

Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Mxico, 2001,
pp. 628-629.
Idem, pp. 626-628.
693
que el poder judicial es autnomo y en el ejercicio de sus funciones sus miembros no dependen de ninguna autoridad administrativa, lo que demuestra un clamoroso desconocimiento de la Legislacin Peruana en la materia; que pretenden desconocer la Constitucin Poltica del Per y sujetarla a la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos en la interpretacin que los jueces de dicha
Corte efectan ad-libitum en esa sentencia; que el fallo cuestionado, dictado por
el Tribunal Supremo Militar Especial, adquiri la fuerza de la cosa juzgada, no
pudiendo por lo tanto ser materia de un nuevo juzgamiento por constituir una
infraccin al precepto constitucional; que en el hipottico caso que la sentencia dictada por la Corte Interamericana fuera ejecutada en los trminos y condiciones que contiene, existira un imposible jurdico para darle cumplimiento
bajo las exigencias impuestas por dicha jurisdiccin supranacional, pues sera
requisito ineludible que previamente fuera modificada la Constitucin y que la
aceptacin y ejecucin de la sentencia de la Corte en este tema, pondra en grave
riesgo la seguridad interna de la Repblica.53
Fue precisamente frente a esta declaratoria por la Sala Plena del Consejo
Supremo de Justicia Militar del Per sobre la inejecutabilidad del fallo de 30 de mayo
de 1999 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Per, que la misma
Corte Interamericana dict el fallo subsiguiente, antes indicado, de 7 de noviembre de
1999, declarando que el Estado tiene el deber de dar pronto cumplimiento a la sentencia de 30 de mayo de 1999 dictada por la Corte Interamericana en el caso Castillo
Petruzzi y otros.54 Ello ocurri durante el rgimen autoritario que tuvo el Per en la
poca del Presidente Fujimori, y que condujo a que dos meses despus de dictarse la
sentencia de la Corte Interamericana del 30 de mayo de 1999, el Congreso del Per
aprobase el 8 de julio de 1999 el retiro del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte, lo que se deposit al da siguiente en la Secretara General de la
OEA. Este retiro fue declarado inadmisible por la propia Corte Interamericana, en la
sentencia del caso Ivcher Bronstein de 24 de septiembre de 1999, considerando que
un Estado parte slo puede sustraerse a la competencia de la Corte mediante la
denuncia del tratado como un todo.55
En Venezuela, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo tambin ha declarado como inejecutable en su sentencia No. 1.939 de 18 de diciembre de 2008 (Caso
53
54
55
694
Esta cita es extrada de la sentencia No. 1.939 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela
de 18 de diciembre de 2008 (Caso Abogados Gustavo lvarez Arias y otros), en la cual tambin se declar
inejecutable una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Vase en
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Diciembre/1939-181208-2008-08-1572.html.
Sergio Garca Ramrez (Coord.), La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Mxico, 2001,
p. 629.
Idem, pp. 769-771. En todo caso, posteriormente en 2001 Per derog la Resolucin de julio de 1999, restablecindose a plenitud la competencia de la Corte interamericana para el Estado.

Abogados Gustavo lvarez Arias y otros), la sentencia de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos Primera de 5 de agosto de 2008 en el caso Apitz Barbera y otros
(Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs. Venezuela, en la cual decidi
que el Estado Venezolano haba violado las garantas judiciales establecidas en la
Convencin Americana de los jueces de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo que haban sido destituidos, condenando al Estado a pagar las compensaciones prescritas, a reincorporarlos en sus cargos o en cargos similares y a publicar el fallo en la prensa venezolana.56 En su sentencia, adems de declarar inejecutable dicho fallo, la Sala Constitucional solicit al Ejecutivo Nacional que denunciara la
Convencin Americana de Derechos Humanos y acus a la Corte Interamericana de
haber usurpado el poder del Tribunal Supremo.
Puede decirse, por otra parte, que el tema ya lo haba adelantado la Sala
Constitucional en su conocida sentencia No. 1.942 de 15 de julio de 2003 (Caso:
Impugnacin de artculos del Cdigo Penal, Leyes de desacato),57 en la cual al referirse a los Tribunales Internacionales comenz declarando en general, que en
Venezuela por encima del Tribunal Supremo de Justicia y a los efectos del artculo 7
constitucional, no existe rgano jurisdiccional alguno, a menos que la Constitucin o
la ley as lo seale, y que aun en este ltimo supuesto, la decisin que se contradiga
con las normas constitucionales venezolanas, carece de aplicacin en el pas, y as se
declara.
La Sala continu su decisin distinguiendo, respecto de los Tribunales
Internacionales, aquellos de carcter supranacional como los de integracin, basados
en los artculos 73 y 153 de la Constitucin que contemplan la posibilidad que puedan
transferirse competencias venezolanas a rganos supranacionales, a los que se reconoce que puedan inmiscuirse en la soberana nacional;58 de aquellos de carcter
Multinacionales y Transnacionales que nacen porque varias naciones, en determinadas reas, escogen un tribunal u organismo comn que dirime los litigios entre ellos, o
entre los pases u organismos signatarios y los particulares nacionales de esos pases signatarios, considerando que en estos casos no se trata de organismos que estn por
encima de los Estados Soberanos, sino que estn a su mismo nivel. En esta ltima categora clasific precisamente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, considerando que en estos casos, un fallo violatorio de la Constitucin de la Repblica
56
57
58
See in www.corteidh.or.cr. Excepcin Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C No. 182.
Vase en Revista de Derecho Pblico, No. 93-96, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2003, pp. 136 ss.
En este caso de tribunales creados en el marco de un proceso de integracin supranacional, la Sala puntualiz que Distinto es el caso de los acuerdos sobre integracin donde la soberana estatal ha sido delegada,
total o parcialmente, para construir una soberana global o de segundo grado, en la cual la de los Estados
miembros se disuelve en aras de una unidad superior. No obstante, incluso mientras subsista un espacio de
soberana estatal en el curso de un proceso de integracin y una Constitucin que la garantice, las normas
dictadas por los rganos legislativos y judiciales comunitarios no podran vulnerar dicha rea constitucional, a menos que se trate de una decisin general aplicable por igual a todos los Estados miembros, como
pieza del proceso mismo de integracin. Idem, p. 140.
695
Bolivariana de Venezuela se hara inejecutable en el pas. Ello podra dar lugar a una
reclamacin internacional contra el Estado, pero la decisin se hara inejecutable en el
pas, en este caso, en Venezuela. La Sala, insisti en esta doctrina sealando que:
Mientras existan estados soberanos, sujetos a Constituciones que les crean el
marco jurdico dentro de sus lmites territoriales y donde los rganos de administracin de justicia ejercen la funcin jurisdiccional dentro de ese Estado, las
sentencias de la justicia supranacional o transnacional para ser ejecutadas dentro
del Estado, tendrn que adaptarse a su Constitucin. Pretender en el pas lo contrario sera que Venezuela renunciara a la soberana.59
De esta afirmacin result la otra afirmacin general de la Sala Constitucional de
que fuera de los casos de procesos de integracin supranacional, la soberana nacional no puede sufrir distensin alguna por mandato del artculo 1 constitucional, que
establece como derechos irrenunciables de la Nacin: la independencia, la libertad, la
soberana, la integridad territorial, la inmunidad y la autodeterminacin nacional.
Dichos derechos constitucionales son irrenunciables, no estn sujetos a ser relajados,
excepto que la propia Carta Fundamental lo seale, conjuntamente con los mecanismos que lo hagan posible, tales como los contemplados en los artculos 73 y 336.5
constitucionales, por ejemplo.60
Esta doctrina fue la que precisamente fue aplicada en la sentencia No. 1.939 de
18 de diciembre de 2008, en la cual la Sala Constitucional se apoy expresamente en
una extensa cita, y que fue dictada como respuesta a una accin de control de la constitucionalidad formulada por abogados representantes de la Repblica de Venezuela,
referida a la interpretacin acerca de la conformidad constitucional del fallo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 5 de agosto de 2008, en el caso
de los ex-magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (Apitz
Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs. Venezuela).
Lo primero que destaca de este asunto, es que quien peticion ante la Sala
Constitucional fue el propio Estado, a travs de la Procuradura General de la
Repblica, el cual est obligado a ejecutar las sentencias internacionales, y la peticin
se formul a travs de un curiosa accin de control constitucional para la interpretacin de la conformidad con la Constitucin de la misma, no prevista en el ordenamiento jurdico venezolano.
La fundamentacin bsica de la accin interpuesta por el Estado fue que las decisiones de los rganos internacionales de proteccin de los derechos humanos no son
de obligatorio cumplimiento y son inaplicables si violan la Constitucin, ya que lo
contrario sera subvertir el orden constitucional y atentara contra la soberana del
59
60
696
Idem, p. 139.
Idem, p. 138.

Estado, denunciando ante la Sala que la sentencia de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos viola la supremaca de la Constitucin y su obligatoria sujecin
violentando el principio de autonoma del poder judicial, pues la misma llama al desconocimiento de los procedimientos legalmente establecidos para el establecimiento
de medidas y sanciones contra aquellas actuaciones desplegadas por los jueces que
contraren el principio postulado esencial de su deber como jueces de la Repblica.
El Estado en su peticin ante su Sala Constitucional, adems, aleg que la sentencia de manera ligera dispone que los accionantes no fueron juzgados por un juez
imparcial, -no obstante sealar previamente que no fue debidamente comprobada tal
parcialidad- y que por el supuesto hecho de no existir un procedimiento idneo previsto en el ordenamiento jurdico venezolano para investigar y sancionar la conducta
denunciada por los Ex Magistrados, entonces concluye que no solo tales ciudadanos
no incurrieron en motivo alguno que justifique su destitucin. Y concluy afirmando que el fallo de la Corte Interamericana era inaceptable y de imposible ejecucin
por parte del propio Estado peticionante.
La Sala Constitucional, para decidir, obviamente tuvo que comenzar por encuadrar la accin propuesta por el Estado, deduciendo que la misma no pretenda la nulidad del fallo de la Corte Interamericana por lo que el recurso de nulidad como mecanismo de control concentrado de la constitucionalidad no resulta el idneo. Tampoco
consider la Sala que se trataba de una colisin de leyes, pues de lo que se trata es de
una presunta controversia entre la Constitucin y la ejecucin de una decisin dictada
por un organismo internacional fundamentada en normas contenidas en una
Convencin de rango constitucional, lo que excede los lmites de ese especial recurso.
En virtud de ello, la Sala simplemente concluy que de lo que se trataba era de
una peticin dirigida a que se aclare una duda razonable en cuanto a la ejecucin de
un fallo dictado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que conden a la
Repblica Bolivariana de Venezuela a la reincorporacin de unos jueces y al pago de
sumas de dinero, considerando entonces que se trataba de una accin de interpretacin constitucional que la propia Sala constitucional cre en Venezuela, a los efectos
de la interpretacin abstracta de normas constitucionales a partir de su sentencia de
22 de septiembre de 2000 (caso Servio Tulio Len).61
A tal efecto, la Sala consider que era competente para decidir la accin interpuesta, al estimar que lo que peticionaban los representantes del Estado en su accin,
era una decisin sobre el alcance e inteligencia de la ejecucin de una decisin dictada por un organismo internacional con base en un tratado de jerarqua constitucional, ante la presunta antinomia entre esta Convencin Internacional y la Constitucin
Nacional, estimando al efecto, que el propio Estado tena la legitimacin necesaria
61
Vase Revista de Derecho Pblico, No. 83, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2000, pp. 247 ss. Vase
Allan R. Brewer-Caras, Le recours dinterprtation abstrait de la Constitution au Vnzula, en Le renouveau du droit constitutionnel, Mlanges en lhonneur de Louis Favoreu, Dalloz, Paris, 2007, pp. 61-70.
697
para intentar la accin ya que el fallo de la Corte Interamericana haba ordenado la

reincorporacin en sus cargos de unos ex magistrados, haba condenado a la Repblica
al pago de cantidades de dinero y haba ordenado la publicacin del fallo. El Estado,
por tanto, de acuerdo a la Sala Constitucional tena inters en que se dictase una sentencia mero declarativa en la cual se establezca el verdadero sentido y alcance de la
sealada ejecucin con relacin al Poder Judicial venezolano en cuanto al funcionamiento, vigilancia y control de los tribunales.
A los efectos de adoptar su decisin, la Sala reconoci el rango constitucional de
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos conforme al artculo 23 de la
Constitucin (ratificada en 1977), y consider que el Estado desde 1981, haba reconocido expresamente las competencias de la Comisin Interamericana y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, respectivamente. Sin embargo, precis que la
Corte Interamericana de Derechos Humanos no poda pretender excluir o desconocer el ordenamiento constitucional interno, pues la Convencin coadyuva o complementa el texto fundamental que, en el caso de nuestro pas, es la norma suprema
y el fundamento del ordenamiento jurdico (artculo 7 constitucional).
La Sala para decidir, consider que la Corte Interamericana, para dictar su fallo,
adems de haberse contradicho62 al constatar la supuesta violacin de los derechos o
libertades protegidos por la Convencin:
dict pautas de carcter obligatorio sobre gobierno y administracin del
Poder Judicial que son competencia exclusiva y excluyente del Tribunal
Supremo de Justicia y estableci directrices para el Poder Legislativo, en materia
de carrera judicial y responsabilidad de los jueces, violentando la soberana del
Estado venezolano en la organizacin de los poderes pblicos y en la seleccin
de sus funcionarios, lo cual resulta inadmisible.
La Sala consider entonces que la Corte Interamericana al no limitarse a ordenar una indemnizacin por la supuesta violacin de derechos, utiliz el fallo analizado para intervenir inaceptablemente en el gobierno y administracin judicial que corresponde con carcter excluyente al Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad
con la Constitucin de 1999, haciendo mencin expresa a los artculos 254, 255 y
267. Adems, estim la Sala Constitucional que la Corte Interamericana equipara de
62
698
La Sala Constitucional consider que la Corte Interamericana decidi que la omisin de la Asamblea
Nacional de dictar el Cdigo de tica del Juez o Jueza Venezolano, ha influido en el presente caso, puesto
que las vctimas fueron juzgadas por un rgano excepcional que no tiene una estabilidad definida y cuyos
miembros pueden ser nombrados o removidos sin procedimientos previamente establecidos y a la sola discrecin del TSJ, pero luego sorprendentemente, en ese mismo prrafo [147] y de manera contradictoria,
afirma que no se pudo comprobar que la Comisin de Emergencia y Reestructuracin del Poder Judicial
haya incurrido en desviacin de poder o que fuera presionada directamente por el Ejecutivo Nacional para
destituir a los mencionados ex jueces y luego concluye en el cardinal 6 del Captulo X que no ha quedado
establecido que el Poder Judicial en su conjunto carezca de independencia.

forma absoluta los derechos de los jueces titulares y los provisorios, lo cual es absolutamente inaceptable y contrario a derecho. reconociendo que respecto de los ltimos
(citando su sentencia N 00673-2008), sin estabilidad alguna, estn a regidos por la
Comisin de Funcionamiento y Reestructuracin del Sistema Judicial, como un rgano creado con carcter transitorio hasta tanto sea creada la jurisdiccin disciplinaria.
Pero ello no impide, de acuerdo con la Sala Constitucional que se pueda remover
directamente a un funcionario de carcter provisorio o temporal, sin que opere alguna causa disciplinaria por parte de la Comisin Judicial del Tribunal Supremo de
Justicia, en forma completamente discrecional.
Adems, destac la Sala, la sentencia cuestionada de la Corte Interamericana
pretende desconocer la firmeza de decisiones administrativas y judiciales que han
adquirido la fuerza de la cosa juzgada, al ordenar la reincorporacin de los jueces destituidos. En este punto, la Sala recurri como precedente para considerar que la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos era inejecutable en
Venezuela, a la decisin antes sealada de 1999 de la Sala Plena del Consejo Supremo
de Justicia Militar del Per, que consider inejecutable la sentencia de la Corte
Interamericana de 30 de mayo de 1999, dictada en el caso: Castillo Petruzzi y otro.
En sentido similar, la Sala Constitucional venezolana concluy que:
En este caso, estima la Sala que la ejecucin de la sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos del 5 de agosto de 2008, afectara principios y valores esenciales del orden constitucional de la Repblica Bolivariana de
Venezuela y pudiera conllevar a un caos institucional en el marco del sistema de
justicia, al pretender modificar la autonoma del Poder Judicial constitucionalmente previsto y el sistema disciplinario instaurado legislativamente, as como
tambin pretende la reincorporacin de los hoy ex jueces de la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo por supuesta parcialidad de la Comisin de
Funcionamiento y Reestructuracin del Poder Judicial, cuando la misma ha
actuado durante varios aos en miles de casos, procurando la depuracin del
Poder Judicial en el marco de la actividad disciplinaria de los jueces. Igualmente,
el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos pretende desconocer
la firmeza de las decisiones de destitucin que recayeron sobre los ex jueces de
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que se deriva de la falta de
ejercicio de los recursos administrativos o judiciales, o de la declaratoria de
improcedencia de los recursos ejercidos por parte de las autoridades administrativas y judiciales competentes. (nfasis aadido)
Por todo lo anterior, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela,
a peticin del propio Estado venezolano declar entonces inejecutable el fallo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 5 de agosto de 2008, en la que
se orden la reincorporacin en el cargo de los ex-magistrados de la Corte Primera de
699
lo Contencioso Administrativo Ana Mara Ruggeri Cova, Perkins Rocha Contreras y

Juan Carlos Apitz B.; con fundamento en los artculos 7, 23, 25, 138, 156.32, el
Captulo III del Ttulo V de la Constitucin de la Repblica y la jurisprudencia parcialmente transcrita de las Salas Constitucional y Poltico Administrativa. As se decide. Esto, acompaado de la afirmacin de que la sala Constitucional, por notoriedad
judicial ya saba que el Tribunal Supremo haba nombrado a otras personas como
magistrados de la Corte Primera.
Pero no se qued all la Sala Constitucional, sino en una evidente usurpacin de
poderes, ya que las relaciones internacionales es materia exclusiva del Poder
Ejecutivo, solicit inst al Ejecutivo Nacional proceda a denunciar esta Convencin,
ante la evidente usurpacin de funciones en que ha incurrido la Corte Interamericana
de los Derechos Humanos con el fallo objeto de la presente decisin; y el hecho de
que tal actuacin se fundamenta institucional y competencialmente en el aludido
Tratado.
Finalmente, la Sala Constitucional inst a la Asamblea Nacional para que proceda a dictar el Cdigo de tica del Juez y la Jueza Venezolanos, en los trminos aludidos en la sentencia de esta Sala Constitucional N 1048 del 18 de mayo de 2006.
Y as concluye el proceso de desligarse de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, y de la jurisdiccin de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos por parte del Estado Venezolano, utilizando para ello a su propio Tribunal
Supremo de Justicia, que lamentablemente ha manifestado ser el principal instrumento para la consolidacin del autoritarismo en Venezuela.63
En efecto, con esta decisin, la Sala Constitucional en el Venezuela ha dispuesto una ilegtima mutacin constitucional, reformando el artculo 23 de la
Constitucin al eliminar el carcter supranacional de la Convencin Americana de
Derechos Humanos en los casos en los cuales contenga previsiones ms favorables al
goce y ejercicio de derechos humanos respecto de las que estn previstas en la propia
Constitucin.
Debe advertirse que esa fue una de las propuestas de reforma que se formularon
por el Consejo Presidencial para la Reforma de la Constitucin, designado por el
Presidente de la Repblica,64 en su informe de junio de 2007,65 en el cual en relacin
63
64
65
700
Vase Allan R. Brewer-Carias, La progresiva y sistemtica demolicin institucional de la autonoma e independencia del Poder Judicial en Venezuela 1999-2004, in XXX Jornadas J.M Domnguez Escovar, Estado
de derecho, Administracin de justicia y derechos humanos, Instituto de Estudios Jurdicos del Estado Lara,
Barquisimeto, 2005, pp. 33-174; La justicia sometida al poder (La ausencia de independencia y autonoma
de los jueces en Venezuela por la interminable emergencia del Poder Judicial (1999-2006)), in Cuestiones
Internacionales. Anuario Jurdico Villanueva 2007, Centro Universitario Villanueva, Marcial Pons, Madrid,
2007, pp. 2557; Quis Custodiet ipsos Custodes: De la interpretacin constitucional a la inconstitucionalidad de la interpretacin, in VIII Congreso Nacional de derecho Constitucional, Peru, Fondo Editorial
2005, Colegio de Abogados de Arequipa, Arequipa, September 2005, pgs. 463-489.
Vase Decreto No. 5138 de 17-01-2007, Gaceta Oficial N 38.607 de 18-01-2007.
El documento circul en junio de 2007 con el ttulo Consejo Presidencial para la Reforma de la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela, Modificaciones propuestas. El texto completo fue publicado

con el artculo 23 de la Constitucin, se buscaba eliminaba totalmente la jerarqua

constitucional de las previsiones de los tratados internacionales de derechos humanos
y su prevalencia sobre el orden interno, formulndose la norma slo en el sentido de
que: los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y
ratificados por Venezuela, mientras se mantenga vigentes, forma parte del orden
interno, y son de aplicacin inmediata y directa por los rganos del Poder Pblico.
Esa propuesta de reforma constitucional que afortunadamente no lleg a cristalizar, era un duro golpe al principio de la progresividad en la proteccin de los derechos que se recoge en el artculo 19 de la Constitucin, que no permite regresiones en
la proteccin de los mismos. La intencin regresiva de la reforma propuesta se agravaba adems, con la idea de agregarle a la norma la indicacin de que corresponde a
los tribunales de la Repblica conocer de las violaciones sobre las materias reguladas
en dichos Tratados, con lo que se buscaba establecer una prohibicin constitucional
para que la Corte Interamericana de Derechos Humanos pudiera conocer de las violaciones de la Convencin Americana de Derechos Humanos. Es decir, con una
norma de este tipo, Venezuela hubiera quedado excluida constitucionalmente de la
jurisdiccin de dicha Corte internacional y del sistema interamericano de proteccin
de los derechos humanos.66
Sin embargo, lo que no pudo hacer el rgimen autoritario mediante una reforma
constitucional, la cual al final fue rechazada por el pueblo, lo hizo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo en su larga carrera al servicio del autoritarismo.67
66
67
como Proyecto de Reforma Constitucional. Versin atribuida al Consejo Presidencial para la reforma de la
Constitucin de la repblica Bolivariana de Venezuela, Editorial Atenea, Caracas 01 de julio de 2007, 146 pp.
Vase sobre la proyectada reforma constitucional Allan R. Brewer-Caras, Hacia la consolidacin de un
Estado Socialista, Centralizado, Policial y Militarista. Comentarios sobre el sentido y alcance de las propuestas de reforma constitucional 2007, Coleccin Textos Legislativos, No. 42, Editorial Jurdica
Venezolana, Caracas 2007, pp. 122 ss.
Vase entre otros, Allan R. Brewer-Caras, Crnica sobre la In Justicia Constitucional. La Sala
Constitucional y el autoritarismo en Venezuela, Coleccin Instituto de Derecho Pblico, Universidad
Central de Venezuela, No. 2, Caracas 2007.
701

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Dieter Nohlen, Doutor em Cincias Polticas da Universidade de Heildelberg e Professor

Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul. Professor Visitante da Universidade

Comparative Public Law and International Law (Heidelberg). Professora do Programa

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El Bloque Constitucional de Derechos Fundamentales y su Aplicacin en Chile y

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estableci un tribunal de carcter constitucional cuya competencia fue para resolver

provincias ya contaban con l; de Bolivia y Honduras en el ltimo ao sealado; de

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El Contenido Material de la Democracia: Tendencias Actuales del Constitucionalismo Latinoamericano

Guatemala y Honduras cuentan con tribunales electorales, aunque no se

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En Guatemala, el contralor es designado por el Congreso, por mayora absoluta

VI. Algunos aspectos actuales de la democracia latinoamericana

Corporacin Latinobarmetro, obra citada, nota 11, p. 70.

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En trminos generales, nuestros sistemas de partidos polticos se encuentran en

Ibidem, pp. 86-89.

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En Venezuela, la Constitucin acepta el referendo revocatorio para todos los cargos

El Pas de 7 de noviembre de 2007, p. 9.