Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
1 Compete ao ICNF, I. P., promover os atos de natureza administrativa e judicial, necessrios cobrana
de valores indevidamente recebidos do Fundo, incluindo
a compensao da dvida com crditos que o beneficirio
tenha a receber do Fundo, sem prejuzo do disposto na
alnea g) do artigo 9.
2 Os beneficirios dos apoios devem restituir os
valores indevidamente recebidos no prazo de 30 dias a
contar de notificao para o efeito.
3 Findo o prazo referido no nmero anterior, aos
valores indevidamente recebidos acrescem juros de mora
calculados nos termos do disposto no artigo 2. do Decreto-Lei n. 16/2013, de 28 de janeiro.
Artigo 36.
Outros apoios
Artigo 33.
Artigo 39.
Informao e publicidade
Nas aes financiadas pelo Fundo, os beneficirios devem utilizar a insgnia da Repblica Portuguesa, bem como
a meno Financiado pelo Fundo Florestal Permanente,
em condies a definir pelo ICNF, I. P. e a divulgar no
respetivo stio da Internet.
CAPTULO IV
Transferncia de verbas
Artigo 40.
Publicitao dos apoios concedidos
Os apoios financeiros concedidos pelo Fundo e os respetivos beneficirios so divulgados no stio da Internet
do ICNF, I. P.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Acrdo do Tribunal Constitucional n. 141/2015
Processo n. 136/14
Artigo 35.
I Relatrio
Validao
1 O Provedor de Justia requereu ao Tribunal Constitucional, nos termos do disposto na alnea d), do n. 2,
do artigo 281. da Constituio da Repblica Portuguesa,
a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da
inconstitucionalidade e da ilegalidade das normas constantes da alnea a), do n. 1, e do n. 4 do artigo 6. da Lei
n. 13/2003, de 21 de maio, na redao dada pelo Decreto-
1597
1598
nacionais, o perodo de um ano de residncia legal em
Portugal, enquanto requisito de atribuio do direito
prestao continuada de RSI.
5 De acordo com o artigo 1. da Lei n. 13/2003, o
RSI consiste numa prestao includa no subsistema de
solidariedade, afirmao esta que deve ser compreendida
no contexto da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, alterada
pela Lei n. 83-A/2013, de 30 de dezembro, que aprova as
bases gerais do sistema de segurana social.
Nos termos destas bases, o sistema de segurana social compreende o sistema de proteo social de cidadania, o sistema previdencial e o sistema complementar
(artigo 23. da Lei de Bases). O subsistema de solidariedade, enquanto elemento do conjunto da segurana social
que integra o sistema de proteo social de cidadania
(artigo 28. da Lei de Bases) destina-se a assegurar,
com base na solidariedade de toda a comunidade, direitos
essenciais por forma a prevenir e a erradicar situaes de
pobreza e de excluso, bem como a garantir prestaes
em situaes de comprovada necessidade pessoal ou familiar, no includas no sistema previdencial (artigo 36.,
n. 1 da Lei de Bases). Um dos seus instrumentos ser,
precisamente, o direito s prestaes de RSI [artigo 41.,
n. 1, alnea a) da Lei de Bases].
Ainda nos termos do n. 1 do artigo 90. da Lei de
Bases, a proteo social que estas especficas prestaes
visam garantir tal como todas as que se integrem no
sistema de proteo social de cidadania, que se destina a
garantir direitos bsicos dos cidados e a igualdade de
oportunidades, bem como promover o bem-estar e a coeso
sociais (artigo 26., n. 1 da Lei de Bases) exclusivamente financiada por transferncias do Oramento do
Estado e por consignao de receitas fiscais. Assim se
dispe no artigo 38. da Lei n. 13/2003, de 21 de maio,
na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de
junho: (o) financiamento do rendimento social de insero
e respetivos custos de administrao efetuado por transferncia do Oramento do Estado, nos termos previstos na
lei de bases da segurana social.
Finalmente, e no que especificamente respeita questo
de constitucionalidade e de legalidade que este Tribunal
tem para decidir, importa assinalar que, nos termos do
disposto no n. 1 do artigo 40. da Lei de Bases, (a)
atribuio das prestaes do subsistema de solidariedade
depende de residncia em territrio nacional e demais
condies fixadas na lei; e que, nos termos do disposto
no n. 2 desse mesmo preceito legal, (a) lei pode, no que
diz respeito a no nacionais, fazer depender o acesso
atribuio de prestaes de determinadas condies, nomeadamente de perodos mnimos de residncia legal ou
de situaes legalmente equiparadas (cf. ainda artigo 37.,
n. 1 da Lei de Bases).
6 A exigncia de um perodo mnimo de um ano de
residncia legal em territrio nacional, estabelecida na
alnea a) do n. 1 do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, acima transcrita, coloca dificuldades de interpretao
que se situam, desde logo, no plano do direito infraconstitucional.
Em ordem a fixar este requisito para a atribuio do
RSI, o legislador recorreu a um conceito unitrio de residncia legal em Portugal, conceito esse que aplica a trs
crculos distintos de pessoas: (i) aos cidados nacionais;
(ii) aos nacionais de Estados-Membros da Unio Europeia
(e cidados de um Estado que faa parte do Espao Econmico Europeu ou com o qual a Unio Europeia tenha cele-
1599
Repblica, o conceito de residncia legal em Portugal,
quanto a elas, adquire um significado prprio, que se no
confunde nem com aquele sentido que o mesmo conceito
ganha quando aplicado a portugueses, nem com aquele
outro que o mesmo conceito adquire quando aplicado
a nacionais de um Estado-Membro da Unio Europeia.
Para os cidados provenientes de pases terceiros que se
encontrem em solo nacional, deter residncia legal em
Portugal significa simplesmente estar habilitado com
ttulo de residncia, de validade igual ou superior a um
ano [Lei n. 23/2007, alnea v), do artigo 3.].
V-se, assim, que a utilizao pelo legislador, na alterao que fez lei que criou o RSI, de um conceito unitrio de
residncia legal para estes trs grupos distintos de pessoas
s pode ser explicado no quadro da deciso fundamental
que tomou, e que a seguinte: o residir legalmente em
Portugal deixou de ser motivo bastante para se aceder
prestao do rendimento social de insero, sendo ainda
necessrio para todo o universo de requerentes (universo
que, como vimos, nunca se confundiu com o crculo estrito
de cidados nacionais) um perodo mnimo de permanncia
em territrio portugus.
7 Das alneas a) e b), do n. 1, do artigo 6. da Lei
n. 13/2003, na redao atual, resulta que o perodo mnimo de residncia em territrio portugus o mesmo (um
ano) para os cidados portugueses e os cidados da Unio
e diverso (trs anos) para os imigrantes provenientes de
pases terceiros.
Como vimos, em resposta ao requerimento do Provedor de Justia, o autor destas normas sustenta que, por
fora do direito da Unio Europeia, os cidados da Unio
com direito de residncia so tratados igualmente em cada
Estado-Membro, independentemente do seu pas de origem
e que, portanto, ao estabelecer-se mnimos de permanncia em territrio nacional para a concesso de prestaes
de natureza continuada, o legislador est a evitar a sua
atribuio a qualquer pessoa que entre no territrio e que
passe, por esse nico motivo, a ter direito a qualquer apoio
destinado aos membros da comunidade.
Realmente, se assim for, isto , se tal imposio decorrer
do ordenamento jurdico europeu, o legislador nacional a
ela estar obrigado, tanto nos termos do Direito da Unio
(princpio do primado), quanto luz da ordem constitucional nacional (artigo 8., n. 4, da CRP). Mas, se assim no
for, a deciso legislativa, de excluir o acesso de portugueses
que tenham residncia legal em territrio nacional h
menos de um ano ao rendimento social de insero, corresponder a uma escolha livre do legislador ordinrio,
cuja conformidade com a Constituio dever enquanto tal
(isto , enquanto escolha livre) ser pelo Tribunal apreciada.
8 No obstante o autor da normas questionadas no
indicar qual a norma ou normas de direito da Unio Europeia que, neste domnio, imporiam aos Estados-Membros
uma igualdade de tratamento entre cidados nacionais
e cidados de outros Estados-Membros, deve comear
por dizer-se que no decorre sempre do Direito da Unio
Europeia a imposio de tratamento uniforme entre nacionais e cidados de Estados-Membros da Unio Europeia.
Desde logo, por razes atinentes natureza da prestao
social em causa. Correspondendo o rendimento social de
insero a uma prestao de natureza no contributiva, exclusivamente financiada por transferncias do Oramento
do Estado, certo que se lhe no aplicaria o disposto pelo
Regulamento (CE) n. 883/2004 do Parlamento Europeu e
do Conselho, relativo coordenao dos sistemas de segu-
1600
rana social (JO L 166, de 30.04.2004). Com efeito, isso
que ressalta das disposies conjugadas do artigo 4. e n. 5
do artigo 3. desse Regulamento: na primeira, determina-se que (s)alvo disposio em contrrio [...] as pessoas
a quem o presente regulamento se aplica beneficiam dos
direitos e ficam sujeitas s obrigaes da legislao de
qualquer Estado-Membro nas mesmas condies que os
nacionais desse Estado-Membro; mas de acordo com a
segunda, fora do mbito de aplicao desta exigncia de
tratamento igual porque fora do mbito de aplicao do
prprio regulamento estaro todas as prestaes de assistncia social, na categoria das quais se inclui, pelo seu
carter no contributivo, o rendimento social de insero.
Depois, porque o princpio fundamental da igualdade
de tratamento entre nacionais e cidados de outro Estado-Membro, diretamente institudo pelo artigo 18. do TFUE,
comporta limitaes e derrogaes introduzidas pelo prprio direito da UE, no que respeita ao exerccio, por parte
dos cidados da Unio, da liberdade de circulao e residncia, reconhecendo-se por isso o seu carter relativo.
o que resulta das normas da Diretiva 2004/38/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004,
relativa ao direito de livre circulao e de residncia dos
cidados da Unio e dos membros das suas famlias no
territrio dos Estados-Membros (JO L 158, de 30.04.2004,
p. 77). Aps se consagrar, no considerando 10 da Diretiva, o princpio da no sobrecarga desrazovel para o
regime de segurana social do Estado-Membro de acolhimento, um valor claramente oposto ao da liberdade de
circulao e residncia, a alnea b), do n. 1, do artigo 7.
dispe que uma das condies para que se possa residir
no territrio de outro Estado-Membro seja a de dispor de
recursos suficientes para si prprio e para os membros
da sua famlia, a fim de no se tornar uma sobrecarga
para o regime de segurana social do Estado-Membro de
acolhimento durante o perodo de residncia.
Por outro lado, aps se prescrever especificamente, no
n. 1 do artigo 24. dessa Diretiva, a igualdade de tratamento entre cidados da Unio que residam no territrio
do Estado-Membro de acolhimento e nacionais desse Estado o que constitui uma concretizao do princpio previsto no artigo 18. TFUE (nesse sentido, acrdo de 21 de
fevereiro de 2013, L. N., C-46/12, ainda no publicado,
n. 33) o n. 2 desse artigo estabelece uma derrogao
a esse princpio, nos seguintes termos:
Em derrogao do n. 1, o Estado-Membro de acolhimento pode no conceder o direito a prestaes de
assistncia social durante os primeiros trs meses de
residncia ou, quando pertinente, o perodo mais prolongado previsto na alnea b) do n. 4 do artigo 14.,
assim como, antes de adquirido o direito de residncia
permanente, pode no conceder ajuda de subsistncia,
incluindo a formao profissional, constituda por bolsas
de estudo ou emprstimos estudantis, a pessoas que
no sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores
no assalariados, que no conservem este estatuto ou
que no sejam membros das famlias dos mesmos.
9 E nesse mesmo sentido, de resto, que a Jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE)
tem vindo a interpretar tais normas, admitindo condicionamentos pelos Estados-Membros ao princpio da igualdade
de tratamento em matria de prestaes sociais de carter
estritamente assistencialista.
1601
Tais razes, contudo, so explicadas pelo autor da norma
na resposta que foi dada ao pedido do requerente. A se diz
que, num quadro de redistribuio de recursos escassos,
haveria que garantir que uma prestao com a natureza
do RSI, que se destina a assegurar direitos essenciais por
forma a prevenir e a erradicar situaes de pobreza e excluso com base na solidariedade de toda a comunidade
(artigo 36. da Lei de Bases da Segurana Social), s fosse
concedida a quem com essa comunidade tivesse elos de
ligao efetiva. A exigncia de um perodo mnimo de residncia em Portugal corresponderia, portanto, expresso
possvel dessa mesma garantia, assim se evitando o acesso
prestao a quem no mostrasse ter relao suficientemente densa com a comunidade nacional.
12 Acontece que, quando aplicada a cidados portugueses, uma tal justificao no pode deixar de colocar,
luz da CRP, especiais problemas, que decorrem de trs
razes fundamentais.
Em primeiro lugar, por uma razo de princpio que
ocupa, no sistema da Constituio, um lugar valorativo
primordial. Em termos jurdico-constitucionais, a definio do que seja, ou em que possa consistir, a comunidade nacional e a resposta questo de saber quem
a ela pertence ou quem, com ela, deter laos de ligao
efetiva aparece como questo de tal modo relevante
que no pode deixar de ser resolvida nos seus primeiros
artigos, relativos aos Princpios Fundamentais. E o que
deles resulta que pertencer naturalmente comunidade
nacional todo aquele que detiver a cidadania portuguesa.
o que parece, pelo menos, decorrer do n. 1 do artigo 3.,
na parte em que se refere ao povo como titular do poder
poltico soberano; e do artigo 4., na medida em que a se
elege a cidadania portuguesa como critrio exclusivo para
o preenchimento do conceito constitucional de povo.
Significando as expresses nacionalidade e cidadania o
vnculo que liga um indivduo a determinado Estado,
difcil compreender que o legislador ordinrio se veja na
necessidade de exigir, em relao a cidados portugueses,
requisitos ulteriores suscetveis de comprovar a existncia,
em relao a cada um, de elos efetivos de unio comunidade nacional. Para todos os efeitos, a Constituio parte do
princpio segundo qual o ser-se portugus , em si mesmo,
um estado pessoal que constitui condio suficiente de
comprovao da existncia desse elo efetivo.
Em segundo lugar, no parece congruente que esse requisito ulterior se cifre na exigncia, imposta a cidados
nacionais, de um perodo mnimo de residncia legal em
Portugal. Os portugueses, que integram, de acordo com
a Constituio, a comunidade nacional, sero naturalmente titulares de um direito fundamental a habitar o
territrio que forma o suporte fsico e geogrfico dessa
mesma comunidade. Isto mesmo decorre da ordem pela
qual a CRP enuncia, nos Princpios Fundamentais, os
elementos que considera serem essenciais para a identificao do que seja a comunidade poltica nacional. Com
efeito, aps ter identificado o povo como titular da soberania (artigo 3.), e de ter esclarecido que tal povo no
outra coisa que no a reunio dos cidados portugueses
(artigo 4.), dedica-se a delimitar o territrio da Repblica
(artigo 5.), indiciando assim a existncia de uma relao
umbilical, estreitssima, entre uma certa condio pessoal de cidadania (o ser-se portugus) e o direito a habitar
o territrio que identifica Portugal. Precisamente por isso
no admitida a expulso de cidados portugueses do
territrio nacional (artigo 33., n. 1, da CRP), sendo por
1602
outro lado garantido a todos os cidados o direito de se
deslocarem e fixarem livremente em qualquer parte do territrio nacional (artigo 44., n. 1). Perante o recorte deste
direito fundamental, de que qualquer cidado portugus
titular, de residir em territrio da Repblica, o conceito
de residncia legal nesse territrio, quando aplicado a
portugueses, s pode ter o valor enunciativo que a acima
se lhe atribuiu. E assim, por definio, nenhum portugus
poder vir a encontrar-se em situao de residncia ilegal
em Portugal.
Finalmente, e em terceiro lugar, a norma impugnada no segmento ideal identificado pelo requerente
no seu pedido, e que, como j se sabe, incide apenas sobre cidados portugueses coloca problemas jurdico-constitucionais face ao disposto no n. 2 do artigo 44. da
CRP. Decorre desta norma que os portugueses, alm de
disporem de um direito incondicionado a habitar o territrio
da Repblica, dispem tambm do direito, que a todos
reconhecido, de emigrar ou de sair do territrio nacional
e o direito de regressar.
Justamente por se tratar do exerccio de uma liberdade
fundamental, a sada do territrio portugus, e consequente
escolha do territrio de qualquer outro Estado como espao
geogrfico e social de vida, no acarreta para nenhum portugus a assuno de um estatuto diminudo de cidadania. A
presuno de pertena efetiva comunidade nacional,
que a Constituio associa estritamente condio de ser-se portugus, permanece intacta, sempre que se exerce a
liberdade fundamental, garantida pelo n. 2 do artigo 44.
da CRP, de emigrar ou de sair do territrio nacional. Prova
disso mesmo , no apenas o disposto no artigo 14., segundo o qual os cidados portugueses que se encontrem
ou residam no estrangeiro gozam da proteo do Estado
para o exerccio dos direitos e esto sujeitos aos deveres
que no sejam incompatveis com a ausncia do pas, mas
ainda o especificamente previsto nos artigos 121., n. 1,
115., n. 12, ou 149., n. 2, da CRP, nos termos dos quais
se confere aos portugueses residentes no estrangeiro, pelo
menos, o direito de votar em referendos nacionais e na
escolha de titulares eleitos de rgos de soberania.
certo que, embora no acarretando por tudo isto qualquer diminuio do estatuto de cidadania, a residncia
de um portugus no estrangeiro pode implicar que s lhe
sejam pela lei portuguesa conferidos direitos que, como
diz o artigo 14. da CRP, no sejam incompatveis com a
ausncia do pas. Nesse sentido se compreende o sistema
de acesso s prestaes de RSI, que, desde a sua origem,
implica a atribuio dessas prestaes apenas queles que
residem em Portugal, o que constitui uma forma de concretizao daquele princpio. Justificadamente, o legislador
entende que o direito a fruir do rendimento de reinsero
social, prestado pelo Estado portugus, no pode ser reconhecido a cidados portugueses residentes no estrangeiro,
uma vez que tal reconhecimento depende da celebrao de
um contrato de insero do qual decorrem, para o titular da
prestao social, obrigaes cujo cumprimento pressupe
sempre a residncia do mesmo em territrio nacional.
Alis, esta mesma ideia, segundo a qual aos portugueses
residentes no estrangeiro s sero reconhecidos os direitos
que no sejam incompatveis com a sua ausncia do pas,
corresponde redao do n. 1 do artigo 40. da Lei de
Bases da Segurana Social, na medida em que a se prescreve que (a) atribuio das prestaes do subsistema de
solidariedade (no qual se integra o rendimento social de
insero) depende de residncia em territrio nacional.
1603
apresentar uma justificao que, em ponderao, pudesse
merecer o acolhimento da ordem constitucional.
Ora, no caso, no colhe o argumento segundo o qual a
razo (legtima) para diferenciar estaria na necessidade de
prosseguir uma poltica legislativa que, visando alcanar a
sustentabilidade do sistema de segurana social, distribusse
as prestaes do rendimento social de insero apenas por
aqueles que com a comunidade nacional tivessem um elo
efetivo de ligao. Como j se referiu, todos os cidados
portugueses, pelo simples facto de o serem, detm um elo
efetivo de ligao com a comunidade nacional. este o
princpio de que parte a Constituio, e para cuja valncia
plena se no encontrou, no caso, limitao.
Assim, o nico fundamento para, dentro do universo dos
cidados nacionais residentes, estabelecer uma diferenciao entre eles, em razo do tempo de residncia (tertium
comparationis), residir no facto de terem sido exercidas
liberdades que, para a Constituio, so fundamentais.
Os destinatrios do regime jurdico definido in pejus pelo
legislador so sobretudo aqueles portugueses que exerceram a liberdade fundamental de sair do pas (artigo 44.,
n. 2, primeira parte) e a liberdade fundamental de a ele
regressar (artigo 44., n. 2, segunda parte); como no se
vislumbra outra razo de ser para a diferena seno o
exerccio desta(s) liberdades(s), constitucionalmente reconhecidas e protegidas, nelas mesmo ou no facto do
seu exerccio que reside o critrio que funda a escolha
do legislador. Ora, no pensvel que algum possa ser
prejudicado, e tratado diferentemente de outros que, em
princpio, so seus iguais, pelo simples facto de ter exercido
um direito fundamental, que a Constituio identifica como
sendo um dos direitos, liberdades e garantias.
Tanto basta para se considerar inconstitucional a norma da
alnea a), do n. 1, do artigo 6. da Lei n. 13/2003, de 21 de
maio, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de
27 de junho, na parte em que exige a cidados portugueses
um perodo mnimo de um ano de residncia legal em Portugal para poder aceder ao rendimento social de insero,
por violao do princpio da igualdade, consagrado no
artigo 13., n. 1 da CRP.
15 Sendo assim, escusa-se o Tribunal de averiguar
dos demais fundamentos invocados pelo requerente para
sustentar a inconstitucionalidade da norma por ele impugnada.
A anlise da invocao do princpio da dignidade da
pessoa humana, enquanto parmetro de validade aplicvel ao caso, ser dispensvel, dado a menor preciso que
reconhecida ao princpio; e, pela mesma razo, ser
dispensvel a anlise da questo face ao princpio da universalidade, tambm convocado pelo requerente. De resto,
quanto a este, sempre se poder dizer que (a) universalidade tpica dos direitos fundamentais apenas vale enquanto
expresso da sua qualificao axiolgica como direitos de
igualdade, de modo que no pode pretender-se basear na
universalidade outras exigncias normativas para alm
daquelas que podem ser feitas ao legislador em funo do
respeito devido ao princpio da igualdade de tratamento
(cf. Vieira de Andrade, Anotao ao Acrdo do Tribunal
Constitucional n. 509/02, in Jurisprudncia Constitucional, n. 1, JAN/MAR, 2004, pg. 26).
Chegado o Tribunal a um juzo de inconstitucionalidade, prejudicada fica igualmente a anlise da questo da
(i)legalidade, decorrente da eventual contradio entre o
disposto no n. 2 do artigo 40. da Lei de Bases da Segurana Social e o sentido da norma impugnada.
1604
No obstante ter votado favoravelmente o acrdo, subscrevendo tanto a deciso de inconstitucionalidade, como
a respetiva fundamentao, teria preferido que se tivesse
optado pelo reenvio prejudicial para o TJUE.
Apesar de compreender os argumentos que levaram
ao abandono desta opo, no me parece que a recente
jurisprudncia Dano seja decisiva no sentido da conformidade das normas portuguesas em causa com o direito da
UE. Consideradas as diferenas entre as normas alems
naquela apreciadas e as normas nacionais cuja inconstitucionalidade ora se declara, julgo haver espao para a
dvida quanto conformidade destas ltimas com o direito
da UE. Joo Pedro Caupers.
Declarao de voto
da Unio Europeia tolera, no domnio em causa prestaes de um regime no contributivo que garante um
mnimo de meios de subsistncia a existncia de um
regime diferenciado entre nacionais do Estado-Membro de
acolhimento (Portugal) e nacionais de Estados-Membros
da Unio que naquele residam ( luz do Direito derivado
da Unio Europeia), sem prejuzo da seguinte explicitao. No existindo um regime harmonizado de Direito
da Unio Europeia no domnio em causa, caber a cada
Estado-Membro, ao abrigo do princpio da subsidiariedade, estabelecer o regime aplicvel aos respetivos nacionais sendo este o regime sindicado nos presentes
autos na parte em que condiciona o acesso s prestaes
em causa (rendimento social de insero) ao preenchimento de um requisito de residncia legal em Portugal
h, pelo menos, um ano. Ora o princpio da igualdade
de tratamento, quer na sua formulao geral constante do
artigo 18., primeiro pargrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia e do artigo 21., n. 2, da
Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia quer,
em especial, na sua expresso concretizada no artigo 24.,
n. 1, da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho de 29 de abril de 2004, reporta-se ao benefcio
de igualdade de tratamento em relao aos nacionais,
isto , aplicao ou extenso do regime aplicvel aos
nacionais do Estado de acolhimento aos nacionais de Estados membros da Unio a qual comporta, partida, a
possibilidade de os Estados membros estabelecerem certas
derrogaes previstas, no domnio em causa, no artigo 24.,
n. 2, da referida Diretiva e, assim, uma dada medida de
diferenciao (em concreto, entre nacionais do Estado de
acolhimento e nacionais de outros Estados-Membros com
direito de residncia luz do Direito derivado da Unio
Europeia). Maria Jos Rangel de Mesquita.
Declarao de voto
O direito da Unio Europeia probe um tratamento discriminatrio entre cidados de diferentes Estados-Membros
fundado apenas na nacionalidade. Contudo, no caso sub
iudicio, as nicas questes colocadas pelo requerente respeitam constitucionalidade e legalidade da exigncia
de um perodo de residncia mnimo de um ano em territrio nacional feita a cidados nacionais e membros do
seu agregado familiar como pressuposto de atribuio do
RSI. Por outras palavras, e na perspetiva do direito da
Unio Europeia, est em causa imediatamente a definio
do standard aplicvel por um certo Estado-Membro aos
respetivos nacionais para obteno de determinada prestao no contributiva. Sobre o que tal standard deve ser,
o direito da Unio Europeia apenas probe que o respetivo
carter discriminatrio relativamente a cidados de outros
Estados-Membros. Deste modo, o direito da Unio Europeia limita-se a estabelecer nesta matria limites negativos
de um contedo a definir positivamente pelo direito de
cada Estado-Membro.
Com efeito, a determinao das condies de acesso dos
cidados portugueses ao RSI , em primeira linha, fruto
de escolhas que o legislador ordinrio portugus tem de
fazer em conformidade com os parmetros constitucionais
(e eventualmente legais) aplicveis. Tais escolhas, para o
que aqui importa, inscrevem-se num espao de autonomia
legislativa prprio do Estado Portugus cujo exerccio,
podendo encontrar-se condicionado por diferentes fatores
econmicos, polticos e jurdicos, necessariamente deve
conformar-se com os parmetros normativos que direta
1605
1606
ao certo se tais vinculaes existem qual o seu preciso
sentido; qual a dimenso exata das suas exigncias pode
configurar-se como uma questo que, logicamente, deve
ser resolvida antes que se resolva a questo de constitucionalidade.
No pode logicamente excluir-se, com efeito, que,
em certas situaes, a ponderao a fazer pelo Tribunal
Constitucional portugus quanto constitucionalidade
das escolhas legislativas da Repblica dependa do problema de saber se, e at que ponto, tais escolhas estavam
predeterminadas por exigncias decorrentes do Direito da
Unio. A concluso no compromete em nada a delimitao
da competncia prpria do Tribunal Constitucional, que,
como se sabe, restrita averiguao da conformidade ou
compatibilidade de normas de direito interno face Constituio da Repblica [ou face a leis de valor reforado];
como em nada compromete a conceo de fundo que se
tenha sobre as relaes existentes entre ordem constitucional portuguesa e ordem jurdica europeia, no seu conjunto
tomada. Particularmente, a concluso no traz consigo uma
qualquer viso hierrquica destas relaes, que, eventualmente, confira ordem europeia primazia ou prevalncia
sobre a ordem constitucional. Apenas se afigura como
um corolrio inevitvel do compromisso assumido pela
Repblica face integrao europeia (artigo 7., n. 5, da
CRP), com o consequente reconhecimento do lugar que
as normas de Direito da Unio tm no sistema interno de
fontes do direito (artigo 8., n. 4).
2 Nestes termos, considerar que o Tribunal Constitucional portugus pode estar condicionado, no juzo que
fizer sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade
de uma norma, pela questo prvia de saber se o sentido de
tal norma , ou no, predeterminado por uma exigncia do
Direito da Unio, no implica nenhum desvio ao recorte
constitucional das suas competncias, nos termos do ordenamento fundamental da Repblica. Pelo contrrio. Se,
em um certo caso concreto, se verificar que assim ou
seja: se se verificar que existem duas, e no apenas uma,
questes de interpretao de Direito a resolver; que uma
a questo relativa determinao do sentido das normas
de Direito Europeu e que outra a relativa determinao
do sentido das normas da Constituio portuguesa; e que a
soluo que se der primeira questo condiciona a soluo
que se der segunda o reconhecimento da existncia de
uma questo prvia face questo de constitucionalidade
algo que se inscreve de pleno naquilo que, face CRP,
se deve hoje entender por administrao da justia em
matrias de natureza jurdico-constitucional (artigo 221.).
3 Como j se disse, depreende-se de toda a argumentao seguida pelo Tribunal que, no caso, foi exatamente
isso que sucedeu. Considerou-se que o juzo a fazer sobre a
norma impugnada, restrito evidentemente sua conformidade com as normas superiores constantes do ordenamento
jurdico portugus, dependia do sentido que se atribusse
a certas exigncias decorrentes do Direito da Unio, e
impendentes sobre o legislador domstico.
Penso que certeira esta considerao. Com efeito,
creio que, no caso, se no podia resolver a questo colocada pelo requerente ao Tribunal sem que primeiro se
soubesse ao certo quais as obrigaes que, por fora do
Direito da Unio, impendiam sobre o legislador portugus
neste domnio.
Atravs da norma sub judicio, este ltimo havia alterado
as regras relativas aos requisitos de acesso ao Rendimento
Social de Insero, de modo a passar a exigir, tanto para
1607
e essa no era outra que no a questo de saber se, neste
domnio, o Direito Europeu impunha, ou no impunha,
uma obrigao de trato indiferenciado entre portugueses
e demais cidados da Unio, obrigao essa que impendesse do mesmo modo tanto sobre o legislador portugus
quanto sobre os legisladores dos outros Estados-Membros
da Unio.
4 Entendeu o Tribunal que esta questo prvia se
encontrava clara e inequivocamente esclarecida, e que era
negativa a resposta que se lhe deveria dar. Por esse motivo,
proferiu a deciso de inconstitucionalidade.
O juzo foi proferido depois de uma cuidada anlise
das pertinentes normas do Direito da Unio a aplicar ao
caso concreto, e da correspondente jurisprudncia. A e
dando-se particular nfase a um Acrdo recente proferido
pelo Tribunal de Justia da Unio Europeia , o Tribunal concluiu, sem margem para dvidas, que o legislador
nacional, ao invocar na sua resposta a exigncia europeia
de igualdade de tratamento entre portugueses e demais
cidados da Unio residentes em Portugal, interpretara
mal o Direito Europeu, uma vez que era claro que, in casu,
tal exigncia pura e simplesmente no existia.
Foi, portanto, sobre esta premissa que se fez assentar o
juzo de inconstitucionalidade.
Dissenti desse juzo porque entendo que a premissa
sobre a qual ele foi construdo est longe de poder ser
demonstrada.
A questo respeitante interpretao das normas de
Direito Europeu que havia que resolver no para o ordenamento jurdico da Unio uma questo qualquer. Diz
antes respeito a valores estruturantes da Unio, como
sejam os relativos liberdade de circulao de pessoas nos
territrios dos diferentes Estados-Membros, ao direito de
residncia no territrio de qualquer Estado que pertena
Unio, e ao princpio geral segundo o qual os Estados-Membros esto obrigados a, em qualquer domnio, tratar
os cidados europeus que no seu territrio legalmente
residam do mesmo modo que tratam os seus prprios nacionais, sem discriminao, portanto, daqueles primeiros
[artigos 18., 20., n. 2, alnea a) e 21., n. 1, TFUE].
Determinar que restries podem ser introduzidas pelos
diferentes legisladores nacionais quanto ao exerccio destas
liberdades de circulao e residncia, e em que circunstncias que o princpio geral de igualdade de tratamento pode
conhecer limites, no , assim, e para a interpretao do
Direito da Unio, uma questo qualquer; releva antes de um
problema fundamental, atinente construo inacabada
do conceito de cidadania da Unio. E precisamente
com este problema que se relaciona a norma que o Tribunal neste caso teve que julgar, uma vez que a formulao,
por parte de cada Estado, de regimes prprios de acesso a
prestaes de segurana social de natureza assistencialista anlogas s do RSI, com a introduo de clusulas
de identificao com a comunidade nacional como as
que se traduzam em exigncias mnimas de perodo de
residncia no territrio do Estado-Membro prestador, podem vir a saldar-se em bvias restries liberdade de
circulao e residncia, no obstante poderem tambm
corresponder realizao de interesses legtimos por parte
de cada Estado. Assim, tambm neste campo haver que
proceder a uma ponderao. Desta feita, ponderao
entre o peso especfico que a liberdade de circulao de
pessoas (e o direito de residncia) tem na construo de
uma cidadania da Unio, e o peso especfico que ter
o interesse de cada Estado-Membro em no dispensar as
1608
1609
De facto, at tendo em conta a grande percentagem de
populao portuguesa e europeia que se encontra a residir
e a trabalhar fora do seu Estado de nacionalidade, existe
uma crescente tendncia no espao europeu para definir o
acesso a determinadas prestaes sociais pelo critrio da
residncia. Tem-se assistido a uma eroso da relao entre
nacionalidade e o acesso a prestaes sociais estaduais
face a uma expanso do reconhecimento desse acesso a
residentes no nacionais. O Acrdo rejeita toda esta rea
de discusso e parece ficar refm de uma conceo clssica,
algo antiquada, de nacionalidade determinante de acesso a
prestaes sociais, ignorando a realidade atual.
4.2 O argumento relativo interpretao da expresso residncia legal utilizada no preceito em causa,
que rejeitado pelo Acrdo, tambm no releva para a
discusso. O facto de a noo de residncia legal ter um
significado, para os cidados nacionais, que distinto do
significado para os restantes cidados europeus e para os
outros cidados estrangeiros escapa ao objeto da questo
de constitucionalidade colocada: a diferena de tratamento
entre cidados nacionais. Mas mesmo que o legislador tenha utilizado uma expresso redundante ou incorreta pois,
de acordo com o aresto por definio, nenhum portugus
poder vir a encontrar-se em situao de residncia ilegal
em Portugal (n. 12), isso no serve para qualificar como
inconstitucional a soluo legal. A circunstncia de um
preceito ser redundante ou de utilizar incorretamente um
adjetivo no o torna inconstitucional. Sempre restaria o
requisito de residir em Portugal durante um determinado
perodo de tempo.
4.3 O ltimo argumento o mais surpreendente. O
Tribunal associa a questo objeto do pedido o acesso
ao direito fundamental a uma prestao social de subsistncia ao artigo 44., n. 2, da Constituio, que garante
o direito de emigrar ou de sair do territrio nacional e o
direito de regressar.
Quero comear por deixar uma observao totalmente
clara: este Acrdo representa uma inovao face jurisprudncia do Tribunal Constitucional relativa ao princpio da igualdade o que, em si mesmo, no implica
uma valorao favorvel ou desfavorvel, mas deve ser
assumido. Admite o presente Acrdo, inovatoriamente,
a aplicao do nvel de escrutnio mais denso, relativo
proibio de discriminao, previsto para as categorias
identificadas no artigo 13., n. 2, da Constituio, s situaes em que o tratamento diferenciado ocorre com
base exclusiva no exerccio de um direito fundamental.
Seria o que aconteceria neste caso, perante uma diferena
de tratamento entre cidados portugueses que teria como
nico fundamento o facto de alguns cidados terem sado
do pas e, posteriormente, a ele terem regressado. Desta
forma, o Tribunal Constitucional alarga substancialmente
a aplicao do nvel de escrutnio mais exigente, sem se
ater evoluo recentemente ocorrida na sua jurisprudncia relativa construo do (designado) princpio da
igualdade proporcional, sem assumir este alargamento
como uma inflexo daquela jurisprudncia e sem delimitar
as suas consequncias. Este ltimo ponto impressiona-me
especialmente por gerar incerteza e potenciar a imprevisibilidade das decises do Tribunal.
Mais uma vez, esta no , porm, a questo essencial.
O problema central prende-se com o facto de o Tribunal
Constitucional tratar de uma matria relacionada com um
direito social o direito de acesso prestao social que
a RSI desfocando-a do contexto em que colocada.
1610
Visto deste prisma, que o constante do pedido, o problema no passa pelo exerccio do direito fundamental de
emigrar e regressar, mas pelo facto de o legislador poder
estabelecer como requisito de acesso a uma prestao social
a residncia em Portugal, dos cidados nacionais, durante
um determinado perodo de tempo. De facto, ao adotar
esta posio, o Acrdo parece misturar trs realidades
profundamente distintas: o direito de entrada e de sada
do territrio nacional, o direito de residir em Portugal e o
direito fundamental de acesso Segurana Social.
Em termos rigorosos, a distino que feita entre cidados nacionais que residem em Portugal h mais de um
ano e os que residem h menos. claro que, no plano dos
factos, esta questo pode ser indiretamente relacionada com
o exerccio do direito de emigrar e ou de regressar, mas o
objeto do pedido no deixa de ser o direito social de acesso
a uma prestao social. No por no ter acesso imediato
ao RSI que um portugus residente no estrangeiro inibido
do direito de regressar ou de residir em Portugal.
Assim, o problema passa pela possibilidade de o legislador limitar o acesso ao RSI com base na necessidade de
demonstrao da existncia de um elo efetivo de ligao
com a comunidade por parte do cidado nacional que a
Constituio, repito, no probe. Este o fundamento principal apresentado pelo autor da norma que afastado pelo
Acrdo sem fundamentao que se me afigure ser convincente. Tendo em conta a pouca ponderao que feita
dos argumentos apresentados pelo autor da norma, que no
so refutados, no vejo motivos para considerar a medida
inconstitucional por violao do princpio da igualdade.
5 Impressionam-me, no entanto, outros aspetos do regime, nomeadamente quanto durao do perodo de resi-
I SRIE
ISSN 0870-9963
Toda a correspondncia sobre assinaturas dever ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A.
Unidade de Publicaes, Servio do Dirio da Repblica, Avenida Dr. Antnio Jos de Almeida, 1000-042 Lisboa