Proceso de accin popular

El artculo 200 inciso 5) de la Constitucin dispone que la accin popular procede, por
infraccin de la Constitucin o de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas,
resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
6.1. Normas objeto de control
Este proceso aparece en el Per en la Constitucin de 1933 (artculo 133)(272) y su primera
regulacin integral fue la Ley 24968, Ley Procesal de la Accin Popular, publicada el 22 de
diciembre de 1988, pues con anterioridad contaba con un limitado desarrollo previsto en el
artculo 7 de la Ley 14605, Ley Orgnica del Poder Judicial (1963). En la actualidad, el artculo
76 del Cdigo Procesal Constitucional, siguiendo 10 dispuesto por la Carta vigente, detalla las
normas objeto de control indicando que "La demanda de accin popular procede contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general, cualquiera que sea la
autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitucin o a la ley, o cuando no hayan
sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitucin o la ley, segn el caso".
Adems, establece un plazo de prescripcin de cinco aos contados desde el da siguiente de la
publicacin de la norma (artculo 87). Desde un purito de vista conceptual puede discutirse la
conveniencia de seguir calificando como constitucional a un proceso judicial de impugnacin
de reglamentos como es la accin popular, pues bien podra haber sido sustituido por un
proceso contencioso administrativo de reglamentos, tal como ocurre en otros pases. As sucede
en Espaa donde la Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa, 29/1998,
del 13 de julio, permite "la impugnacin directa de las disposiciones de carcter general"
(artculo 26.1) y dispone que "las sentencias firmes que anulen una disposicin general tendrn
efectos generales desde el da en que sea publicado su fallo" (artculo 72.2). No obstante, la
Carta vigente opt por seguir manteniendo la tradicin de denominar a este proceso como
constitucional para cuestionar normas de carcter general de jerarqua inferior a la ley que
contravengan ya sea la Constitucin o las leyes.
6.2. Sujetos legitimados
La demanda de accin popular puede ser interpuesta por cualquier persona sin necesidad de
contar con legtimo inters. Precisamente el nombre de este proceso viene de la amplia
legitimacin que 10 caracteriza. As 10 entiende el Cdigo Procesal Constitucional (artculo 84)
al sealar que la demanda de accin popular puede ser interpuesta por cualquier persona. No
obstante, varias dcadas atrs se suscit el debate en la doctrina nacional, pues algunos
entendan equivocadamente que solo poda presentada la parte interesada que senta lesionados
sus intereses. Una tesis de tal naturaleza, como seal en su momento lvarez Simonetti, "seria
negar el carcter de popular a la accin".
6.3. Los cambios introducidos por el Cdigo Procesal Constitucional
La Constitucin, a diferencia de lo que ocurre con la accin de inconstitucionalidad (artculo
204), no regul en forma expresa los efectos de las sentencias en los procesos de accin
popular, pues se limit a decir que "una ley orgnica regula (...) los efectos de la declaracin de
inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas" (artculo 200). Por su parte, la Ley 24968
estableci que la admisin a trmite de la demanda no suspende la vigencia de la norma
impugnada (artculo 8), y que la sentencia que declara fundada la demanda determina la
"inaplicacin con efectos generales" de la norma objeto de control (artculo 22). Agreg,
adems, que la sentencia estimatoria carece de efectos retroactivos y no permite revivir

procesos fenecidos (artculo 25). Todo ello, unido a la demora en la tramitacin de este proceso
que se inicia ante la Corte Superior de Justicia y culmina en la Corte Suprema, ha limitado la
eficacia de la accin popular y por tanto desincentivado su empleo. De ah la necesidad de un
cambio que tome ms atractivo a este proceso previsto por la Constitucin. Por ello, el Cdigo
Procesal Constitucional dispone que las sentencias fundadas recadas en los procesos de accin
popular pueden determinar la nulidad con efectos retroactivos de las normas impugnadas
(artculo 80) y a la vez contempla la posibilidad de conceder medidas cautelares una vez
expedida sentencia estimatoria de primer grado (artculo 93). De esta manera, se ha querido
"revitalizar el funcionamiento del proceso de accin popular, que ha sido muy pocas veces
utilizado, debido a los efectos tradicionalmente limitados de sus sentencias (...)"(277).

6.4. El aporte de la jurisprudencia

La jurisprudencia no ha sido muy explcita al desarrollar los alcances del proceso de accin
popular. No obstante, un caso relevante nos parece la sentencia recada en la accin popular
presentada por la Defensora del Pueblo contra el Reglamento del Registro Nacional de Grados
y Ttulos Universitarios, aprobado mediante Resolucin de la Asamblea Nacional de Rectores
N 636-97-ANR del 20 de junio de 1997, el cual entre otras inconstitucionalidades no haba
sido publicado en el diario oficial. En efecto, la tercera disposicin transitoria del citado
reglamento estableca que "En ningn caso las universidades podrn expedir
duplicados de diplomas de grados acadmicos o ttulos profesionales. El
interesado solo podr obtener de la respectiva universidad una constancia
que acredite haber optado el grado o ttulo y de la entrega del diploma
correspondiente". Debido a que las recomendaciones de la Defensora del
Pueblo para que se modifique tal reglamento no fueron atendidas, el 31 de
mayo de 2002 se interpuso una demanda de accin popular. Al poco
tiempo, la Asamblea Nacional de Rectores public en el diario oficial un
nuevo Reglamento Nacional del Registro de Grados y Ttulos Universitarios,
aprobado por Resolucin N 897-2002-ANR, que derogaba al anterior. Sin
embargo, el nuevo reglamento mantena la prohibicin de expedir
duplicados de diplomas de grados acadmicos o ttulos profesionales y solo
permita emitir fotocopias de los mismos. Una interpretacin restrictiva de
la accin popular hubiera permitido que la Corte Suprema declare
improcedente la demanda por "sustraccin de materia" pues la norma
objeto de la demanda haba quedado sin efecto. No obstante, la Sala de
Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema en su sentencia del 7
de abril de 2004 (Exp. N 2299-2003-Lima) opt por un criterio distinto pues
consider que al mantenerse el mismo precepto en el nuevo reglamento
"corresponde pronunciarse sobre la accin popular interpuesta, toda vez
que se trata del mismo presupuesto del reglamento anterior". La Corte
declar fundada la demanda pues entendi que se afectaban los principios
de reserva de ley y razonabilidad y, por tanto, declar inconstitucional el

artculo 21 de la Resolucin N 897-2002-ANR en cuanto prohbe la

expedicin de duplicados de los diplomas de grados y ttulos universitarios,
que reemplaz a la Tercera Disposicin Transitoria Resolucin N 636-97ANR.