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Edson Nunes

A GRAMTICA POLTICA
DO BRASIL
Clientelismo e Insulamento Burocrtico

Prefacio de
Luiz CARLOS BRESSER PEREIRA
Prefacio a terceira edi?ao de
RENATO LESSA

terceira edifo

Jorge Zahar Editor


Rio de Janeiro

Copyright 1997, Edson Nunes


(enunes@easynet.com.br)
Todos os direitos reservados.
A reprodu9ao nao autorizada desta publicado, no todo
ou em parte, constitu violagao de direitos autorais. (Lei 9.610/98)
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A primeira ed9ao desta obra foi feita em co-edicao com a
Fundacao Escola Nacional de Administracao Pblica ENAP
Diretoria de Pesquisa e Difusao
Edioes anteriores: 1997, 1999
Capa: Sergio Campante

CIP-Brasil. Catalogaco-na-fonte
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.
Nunes, Edson.
N972g
A gramtica poltica no Brasil: clienlelismo e insu3 ed. lamento burocrtico / Edson Nunes; prefacio Luiz Carlos
Bresser Pereira. - 3.ed- Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed.;
Brasilia, DF: ENAP, 2003.
Anexo
Inclu bibliografa
ISBN: 85-7110-384-4
1. Brasil - Poltica e governo. 2. Burocracia - Brasil.
3. Brasil Historia. I. Escola Nacional de Administracao
Pblica (Brasil). I I . Ttulo.
CDD - 320.981
03-0641
CDU - 32(81)

O mximo de confuso samado ao mximo


de ordem: parece-me um clculo sublime.
UMBERTO ECO, O nome da rosa

SUMARIO

NOTADO AUTOR

PREFACIO TERCEIRA Eoigo: A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL,


ou UMA BIOGRAFA DO BRASIL REPUBLICANO
de Renato Lessa

PREFACIO: POLTICA E INSULAMENTO BUROCRTICO NO BRASIL,


de Luiz Carlos Bresser Pereira

11

Captulo 1: iNSTiTUigES, POLTICA E ECONOMA

75

Captulo 2: TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUICES E Ago SOCIAL . . . 27


Variantes de capitalismo e instituioes
Troca especfica e troca generalizada no capitalismo
Acumula9ao de capital, institu95es e clientelismo no Brasil
Insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos
como alternativas ao clientelismo
Corporativismo e clientelismo: tensoes e complementariedades
Variantes de Corporativismo numa perspectiva comparada
Corporativismo e clientelismo como quadros analticos
Conclusao

Captulo 3: A CoNSTRugo DO INSULAMENTO BUROCRTICO E DO


CORPORATIVISMO E A NACIONALIZACO DO CLIENTELISMO
Pao de fundo: o desafio a modernizaco
do Estado brasileiro
State building: centralizaao poltica e administrativa

22
26
29
32
36
37
39
42

47
48
50

Stilc huilding'. intervenfao na economa


State building: o longo impacto dos obstculos internacionais

Captulo 4: CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSIILAMENTO


BUROCRTICO NO REGIME Ps-45
Partidos mobilizados internamente
Implicafoes da mobilizafao de dentro:
a institucionaliza9ao do clientelismo
Em busca da racionalidade: polticos versas tcnicos

Captulo 5: MUDANCA DENTRO DA CONTINUIDADE: VELHAS


E NOVAS ARENAS POLTICAS NO PERODO PS-GUERRA
Velhas e novas arenas: preparando o cenado para a modernizacao
liderada pelo Estado
Insulamento burocrtico: a combina?ao de velhos e novos atores
para a modernizacao liderada pelo Estado
Urna ideologa instrumental: o nacional-desenvolvimentismo
DecisSes instrumentis e recursos econmicos crescentes
Sincretismo poltico no governo JK
Conclusao: a combinacao das gramticas como um ato de
malabarismo

CONCLUSAO: O SISTEMA EM QUESTO: CONTINUIDADE,


MUDANCA E PERSPECTIVAS
Intera9ao entre as gramticas
Urna visao da abertura poltica

ANEXO
BIBLIOGRAFA

55
60

67

LISTA DE QUADROS & TABELAS

68
77
80

95
95
98
702
106
108
112

779
720
725

131
755

QUADRO 1 Propriedade vs. Controle dos Meios de Produgo


no Socialismo, Corporativismo, Sindicalismo e Capitalismo ..
39
FIGURA 1 Tipos de Gramticas para Relances
Estado vs. Sociedade
42
QUADRO 2 Industrias e Servidos Pertencentes ao Estado e
Administrados pela Burocracia Estatal, 1942
58
QUADRO 3 Industrias e Servidos Pertencentes ao Estado e
Nao-Administrados pela Burocracia Estatal, 1942
59
GRFICO 1 Brasil: 1900-1943, Taxa de Importago como
Porcentagem dos Rendimentos do Estado
60
TSELA 1 Filiac.no Partidaria de Ministros, 1945-1963
72
TABELA 2 Coalizes as Eleices para Governadores
73-4
TABELA 3 UDN, PSD, PTB: Tipos de Partcipaco as
Elciges para Governadores, 1947-1965
75
TABELA 4 Filiago Partidaria de Governadores Eleitos
cm 1978
76
'ADRO 4 Partidos Polticos Comparados Segundo a Base Social
C os Tipos de Incentivos Partidarios
78
ADRO 5 Partidos Polticos no Brasil: Tipos de
I Mobilizago e Orienta<o
79
ICO 2 E TABELA 5 Brasil: Origem dos Governadores
jpoi Eloiqo, 1946-1978
83-84
'ICO 3 E TABELA 6 Origem Poltica dos Ministros
f Perodo Presidencial, 1945-1982
,
84-85

QUADROS 6 E 7 Ministerios Polticos vs. Ministerios


Tecnocrtico-Militares Classificados Segundo a Origem
dos Ministros Antes e Depois de 1964
TABELA 7 Origem dos Ministros "da Casa", 1964-1982
TABELA 8 Estabilidade Ministerial, 1946-1980
TABELA 9 Tecnoburocratas com Experiencia Legislativa
FIGURA 2 Mudaba na Continuidade: Clientelismo e
Insulamento Burocrtico no Brasil Contemporneo
QUADRO 8 Brasil: Compatibilidade das Relages entre
Gramticas na Interago Estado vs. Sociedade

87
88
89
91

NOTA DO AUTOR

114
226

Desejo agradecer aos amigos, colegas e institu9oes que, de muitas maneiras, ajudaram a concretizar o presente livro. Sua versao original constituiu
tese de doutoramento em ciencia poltica na Universidade da California,
Berkeley. Meu comit de tese foi de inestimvel importancia. Giuseppe
Di Palma representou um exemplo intelectual a ser emulado. Linda Lewin
produziu comentarios detalhados e impediu-me de cometer varios erros.
David Collier, orientador, merece urna referencia especial. leitor impiedoso. Pgina aps pgina, sentena por senten?a, ofereceu comentarios
generosos e abundantes. A estrutura deste trabalho foi aperfeioada pelo
seu competente entendimento do que eu estava fazendo e quena fazer. Sua
insistencia com a precisao, elegancia e parcimnia foi de extrema valia.
Este texto beneficiou-se, em varios estgios, dos comentarios de Albert
Fishlow, Barbara Geddes, Ben Schneider, Emanuel Adler, Guillermo
O'Donell, Jos Brakarz, Jos Lavareda, Leslie Armijo, Luiz Roninger,
Mana Herminia Tavares de Almeida, Renato Boschi, Roberto Da Matta,
Ruth Cardse, Simn Schwartzman. Marcia Bandeira contribuiu de maneira nica para a realizaQao deste trabalho. A estes colegas, o meu
agradecimento.
Publico este livro na ntegra, anos aps sua concluso. O convite para
public-lo veio de Luiz Carlos Bresser Pereira, a quem sou grato. Contraditrio, o ministro Bresser Pereira. Convida-me a publicar o trabalho e,
em seguida, torna-o desnecessrio. Escreveu prefacio tao conciso e competente que bem poderla dispensar a leitura do livro.
Nao fosse o talento de Lucia Hipplito, esta traduao ainda manteria o
jeitao de tese. Lucia, alm de brilhante tradutora, atenta leitora e feroz
crtica. Monica Grin foi de inestimvel ajuda na produo do texto final.

A GRAMTICA POLTICA DO ERASE.

Quando sai do Brasil em 1979 para o doutoramento, provisoes administrativas e polticas vigentes impediam a concesso de bolsa e a viagem
daqueles estudiosos suspeitos de infidelidade ideolgica ao regime militar.
Ja naquele momento e isto agravou-se com o passar dos anos , nao
dispunha de aprecivel taxa de fidelidade ideolgica nenhuma, muito
menos ao governo militar. Nao fosse a decidida atua?ao de um conjunto
de colegas, alm da bolsa da Funda5o Ford, eu nao tena sado do Brasil.
Devo esta oportunidade a Wanderley Guilherme dos Santos, Mario Machado, Edmundo Campos, Csar Guimaraes, Gilberto Velho, Roberto Da
Matta e Shepard Forman. Meu ingresso em Berkeley, aps deixar a
Universidade de Chicago, dependeu do apoio de Alexandre Barros, Howard Becker e David Collier.
O retorno a minha instituicao de origem, Conjunto Universitario Candido Mendes, aps valioso interregno no exterior e em postos governamentais, devo ao decidido e cordial apoio, a renovada confiana e ao
acicate profissional e intelectual de Candido Antonio Mendes de Almeida.
Precisei registrar o passado nessa nota (Wanderley, Edson Luiz e Laura
sao lacos atemperis). Quero encerr-la, contudo, com urna visao otimista,
esperancosa. Dedico este livro a Eduardo e Rafael. O futuro.

PREFACIO TERCEIRA EDICO

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL,


ou UMA BIOGRAFA DO BRASIL
REPUBLICANO

Coube a Luiz Carlos Bresser Pereira, no prefacio a primeira edico deste


livro, a cunhagem de conciso e luminoso juzo a respeito do texto de Edson
Nunes: "E urna das mais instigantes e originis anlises da poltica
brasileira." O comentario de Bresser, ja idoso de seis anos, segu absolutamente pertinente. Suspeito que seja definitivo. Com efeito, o texto que
deu origem ao livro, produzido como tese de doutoramento em ciencia
poltica, em Berkeley, no inicio da dcada de oitenta, mantm sua originalidade e sua capacidade incomum para interpretar a experiencia institucional e civilizatria brasileira, a partir dos anos trinta.
Mas, antes de qualquer incursao textual mais detalhada, cabe a pergunta: de__que gmero^afmaJL^se.aal Em outros termos, a que tradi?ao
analtica o exerccio de Edson Nunes est, de algum modo, vinculado? A
pergunta por certo nao tcnica ou muito menos inocente. Olho ao meu
redor e constato o impressionante progresso obtido, as dcadas recentes,
no campo das ciencias sociais brasileiras. Mas esse reconhecimento
como que travado pela percepcao de que os avances registrados dizem
mais respeito a investiga9oes sobre processos, instituicoes e, em urna
palavra, fenmenos "locis" e especficos do que tentativas de sntese, de
vis&o de conjunto bu de exerccios "picos", para usar a expressao de
SKeldoh WtrrCcTpzes"de*Tnstrar novs 'conjuntos de fenmenos e
-

As vises de conjunto, motivadas por grandes perguntas_;:^guem


Somos, de**ordevSnos^ para onde vamosTque "futuro nos espera, entre
tantas outras , parecem ter sido relegadas as antigs artes do ensasmo,
um exerccio infeleHarfnovi3b pTapstas, idiossincrasias e, co*mT?e-"
qftncia, desespero. O texto de Edson Nunes, a meu juzo, pertence a um

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

PREFACIO A TERCE1RA EDigO

gnero aparentado ap^ensasmOj no que este possui de ambiao para tratar


dfe-gfades questes. Tal gnero pode ser denominado de "InterpretaQoes
do Brasil". Em termos mais diretos, A gramtica poltica do Brasil pode
ser inserida em urna tradi^ao inj;ebsctual maiscula^ica, no mbito do
pensamento social e poltico""brasileiro, voltada para a interpretaco da
nossa experiencia civilizatria. A galera de precedentes considervel.
Para carmos nos clssicos, o caso de se mencionar Oliveira Viana, Jos
Maria dos Santos, Sergio Buarque de Hollanda, Gilberto Freyre e Raymund Faoro.
Urna das interpreta9oes possveis do pas, o livro de Edson Nunes pode
ser lido, ainda, como urna biografa do Brasil Republicano, com enfase em
sua fase posterior a 1930, ms sem desconsiderar os legados provenientes
da Primeira Repblica. Seu momento intelectual deflagrador reside na
insatisfacap com formas dualistas de interpretacao da historia do pas, as
quais todo ^llosso"sgred^O"clvittZatro parece* depender da escolha da
dicotoma mais adequada: modernos vs. atrasados ou tradicionais; ordem
pblica vi. ordem privada; centralizao vs. descentraliza9o; sstole vs.
distole (para mencionar urna das mais pobres da serie), entre tantas.
Apars construens dessa insatisfa9o parece decorrer de urna indagacao
simples, precisa e estrutural na interpreta9o do autor: necessrio proceder dessa forma? Ou, ainda: nao seria possvel construir urna interpretaco
na qual todos os aspectos polares dessas dicotomas possam ser preservados, como partes de explica9es plausveis? Essa parece ser a aproximaco
decisiva com o problema terico e histrico bsico do texto: como interpretar o Brasil, supondo-o dotado de urna experiencia sincrtica, um tanto
assemelhada antropofagia oswaldiana (para mobiizarmos outro grande
intrprete do Brasil), na qual tudo se deglute e se incorpora e nada se
cancela?
A primeira impressao do texto, portante, remete o leitor a um encontr
com o complexo e multivariado processo de constru9ao do Brasil moderno. Neste sentido, urna vez capturados pelo convite, navegamos npjxmtrafluxo
do
minimalismo
analtico
e da compartimentaliza9ao
disciplinar.
V
^,...,.,-'"
""'
"''>^.,.'"'-.
'
'
.'.. ""V ~*
~'
Mas sena simplrio reduzir o alcance do texto a urna simples refuta9ao do
minimalismo. Na verdade, e para isso basta consultar a impressionante
bibliografa respeitosamente utilizada, Edson Nunes poe urna considervel
quantidade de investigaces ppntuais sobre perodos, polticas, institu9es etc. a seuservico. Portante, as potencializa e as reinscreve em
um projeto interpretativo terica e analticamente mais ambicioso. Dessa
forma, trata-se de um ensaio de interpretacao do Brasil, alimentado por
inmeras contribu9oes recentes das ciencias sociais no pas.
r

A sntese indicada, ou bricolage tericamente bem orientada, diz respeito ainda a urna invulgar familiaridade do autor com diferentes trad9pes
disciplinares. No texto estao presentes contribu9es nao apenas da ciencia
poltica, mas da antrojpplogia, da historia, da sociologa, da economa,
aliadas a umajjrocur^agaojj^rngarati va muito forte. O tema da coopera9ao
disciplinar central para o texto "2ecorre d"mo3b pelo qual seus objetos
de anlise sao definidos. Se a experiencia republicana brasileira pode ser
apresentada como um processo sincrtico, varias abordagens e pers^
pectivas devem estar presentes no esfo^o de elucida9o. Em particular,
deve ser ressaltada a decisao intelectual de tratar os processos polticos e I
macrppolticos como configura96es envolvidas pela vida social e pelos J
fluxos histricos. A influencia de Karl Polanyijiess,e aspecto notvel:f
nao apenas os mercados estao ''ewSeSie^^'nas relasoes sociais, como
tambrn as instituic,6es e prticas polticas ocprrem em ternpps e lugares V
sufJstafTvmnte preenchidos pela experiencia histrica. Nao ha, pois,
lugaTjpra um ij^tuj|onajlismo p_pr vezes^autista, a despeito do fato de o
livro tratar do longo processo deTabrca9o institucional na repblica
brasileira. Trata-se, enfim, da boa e falvel ciencia da poltica, atenta as
dimensoes da historia, da dinmica social e da cultura.
**aeltS*>^~.^,.t'-~'*''-*-..&.i.,-i-,^. ^ ..

"".

O foco do livro incide sobre o "processjj de_construcJQ institucional",


desenvolvido no pas, em meio a "profundas mudabas econmicas e

sociciis . Ucssi indic&Ccio occorrc 111x12 intcrprct3.C3o


rci&cocs
.
- 3. rcspcito
.^JT~j~."*~.-- cuts
.*, ^^...'""^i-.-^'-Au..
.

entre "sociedade^e institu95es_rx)lticas Jforrlus . Esse enquadramento


clssicoTpor^ua vez, da lugar a urna inova9ao analtica de grande monta:
a hiptese de que o processo de^cjanstrucap. institucional brasileiro
qudruplo, ja que sustentado ppr"quatrp padrpes institucionalizados de
re9es ou 'gramticas' que estruturam os Ia9os entre sociedade e institr^oes formis no Brasil: cleteTsmb, coiporativismo, insulamento
} burocrtico e uflversalismo de procedimento".
' STngenhosa n9ao de "gramtica", com toda sua carga semntica,
indica a existencia do que poder-se-ia designar como as diferentes linguagens em uso_np,mundp da poltica. Se linguagens sao formas de*vi3a, as
"gramticas" indicam os prioDips que as estruturam. No texto, tais
prirclpfos"eSta"|irevSTifes"nonodo peo qual instifu9oes e sistema social
expectativas humanas sap,poduzidas.
As gramticas sugeridas podem, em principio, ser representadas como
se fossem carnadas arqueolgicas, que ao longo da historia vao se
produzindo e se sobrepondo. Assim, o clientelismo, enquanto modo

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

dominante de articula9o entre sociedade e sistema poltico e como forma


tpica de comportamento poltico e social, apresenta-se como traco distintivo da Repblica Velha, a despeito do formalismo liberal presente da
letra da Constituicao. de se noarTrio'tanto j'olfnbito da Primeira
Repblica, a presenca de um, digamos, protp-nrio insulador, voltado
para a definiao de arenas e agendas # salvo"3a predaao^oigrgiii^a tpica.
"No gOVerno Campos Salles (18981902), porexempo, certas"definicoes cruciais para a agenda do Estado tais como poltica econmica
e financeira foram insuladas em torno do presidente e nao submetidas
a "gramtica" predomiiwifeTEm um ceo jsehti_d.Q, a conceHtragaojle
p^3efe.n^"mSs^o>|reiclente cujaTneta era a insularidade absoluta*
teve como contrapartida o reconhecimento do controle estadual exercido, por sabe-se la que mfSs'^pea^olfgarquas sobre_seu_temtorios
especficos. Gilberto Hochman, emA~Era~3~o"5neamento, detectou com
bfilRoinFrmacao de urna conscincia sanitarista, em pleno Brasil oligrquico, animada por profissionais do sanitarismo, responsveis principis
pela implementacjo de polticas de sade e^sanearnento, por todo_o_pas,
expressas ejn urna mguagier^ffisGn^F"grarntica'' dojclientel^smo.
'"Mas, mesmcTssas evidencias a respeito da presenga de um pdro de
acao social e poltica com pretensoes insuladoras nao sao suficientes para
alterar a configuracao geral da sociedade e de sua interaQao com o sistema
poltico, marcada predominantemente pelas prticas e pelos valores do
clientelismo.
Coube aos reformadores de 1930 imaginar urna forma de articulajo
entre sociedade e sistema polticcT qual as prticas e valores dos "carcomidos" nao tivessem mais lugar. Se insistirmos na metfora arqueolgica, com os anos trinta a Repblica brasileira produz a sua segunda carnada
civilizatria, caracterizada pela "gramtica" do corporativismo. Esse novo
paradigma opera, na vrdade, urna dupla rfutagao: a um so lempo o idealismo constitucional para evocar a interpretagao do Brasil de Olivira
Viana , caracterizado pelas ficgoes do liberalismo, e a cultura. predairia
docJientelismo sjio apresentados como fatores de atraso. O que se impoe
urna novalorma de organizagao da sociedade, na qual o atributo trabalho

* A busca da insularidade absoluta est presente na frase lapidar de Campos Salles:


"Quem se propoe a consultar opinioes alheias sujeita-se naturalmente a modificar as
suas, e era isso que eu quera evitar." A admirao confessada por Campos Salles, por
parte de proceres recentes na poltica brasileira, indica a perenidade da busca mencionada.

PREFACIO A TERCEIRA EDigO

aparecern como base de classificagao social


e_cornojeferencjaagara a atribui^o de direitos e obrigafoes.
O texto de Edson Nunes" demonstra de forma inequvoca que as pretensoes de profilaxia tiveram sucesso restrito. As expectativas do capitao
Frederico Buys, que exiga a canibalizagao dos governantes carcomidos
"Vamos com-los. Devenios ser rudes como verdadeiros canibais" ,
tiveram retorno relativo. O entulho liberal, com certeza, foi varrido, mas
I a^Erarr^cj^g_cjienteljsmo e do corporativismo acabaram por descoV* brir
formas perenes e significativas
de coopracao
recproca. esse as..V7Tpg=ETO:.- .^.,-... ..a':.-<i>'.,;. ;^.
- - *<*.>.,>,..*-,>,
J pecto reside um dos pontos fortes do hvro, qual seja o dCj^atar a cultura
do clientelismo como um padrao de troca que nao exige como* codico
rhecesSan a presenca^pjagrarsmo e do atraso oligrquico. Como padrao
nespecrico Be troca social, o^cjientelismo pertence a niodernidade e
I tnajnfjejja^c^omr^tibilidade co,moutras formas de configuracao social. Da
' iecorre a decisao_do texto de tratar do tema do clientelismo sem mobilizar
a moldura oligrquica ejigrria da Primeira Repblica. Como resultado,
Hemos um "trtameto mais sofisticado do tema, sem as inevitveis
men5oes ao folclore coronelstico, e com capacidade para iluminar aspectos importantes do Brasil urbano e moderno.
Ainteragao e a fertilizagao recproca entre as gramticas do clientelismo
e do corporativismo ja indicam que a metfora das carnadas arqueolgicas /
deve ser reparada. Nao se trata mais de superposigao, mas de articulajaoj/
e de desenvolvimentq combinado. Edson Nunes mostra, ainda, que cabera
foprTrneiro
perodo de governo de Getlio Vargas a .^^^^^.^".^
definicao. ^..^.^^de criterios
Q^y-^.^ ,^i^^.^ ^..-"^^..^.^ ..:.'" "\ ,.,.'.'.-'^;i.. -*'^-'*^''
* -":
pira a fofnaga de um novo sistema de servido pblico via DASP
COm caractersticas gramaticais prprias, bascadas em urna Cultura de
Universalismo de procedimentos. Nova gramtica, portante, que vem ao
^_(l^^j*"" "" ' . ' , . .iJ^iw-"' 'V-"*,,. ***<"i "" ~*-*---*\. 'V**
IHDndo envolvida por linguagens'que nao Ihe sao prprias, em funao do
OOntexto mais ampio noqual o clientelismo redivivo e nacionalizado e o
Corporativismo esto implantados e ativos.
A anlise contida nos captulos 4 e 5 magistral. Ela demonstra como,
ps-45, a arquitetura institucional do Brasil moderno se constituiu.
i-se do momento mais complexo e rico do sincretismo, no qual urna
im moderna, politicamente aberta e atravessada por forte crescimento
imico estabelece suas ratinas e formas prprias de organizacao.
s dois captulos, a experiencia da Repblicade 1946 dissecada e o
o poltico de Getlio Vargas eJselino Kbitschek posto em
, na arte_d^cornbirlf"as gramticas do~clientelismo, do corporati, do universalismo de procedimentos e do insulamento. Este ltimo
lisrhtTScabou por ser decisivo para a constituicao da grande capaciJ

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A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

dade estratgica, que o Estado brasileiro manteve at o fim dos anos


oitenta. As principis agencias pbljcasjjue sustentaram a modernidade
no pas decorreram de arrnjos pelos quais se pjetendeu evitar a^gptuia
ppltica, corporativista "clientelstica.
"~"~~"'
"A anlise d dsorf Nures fundamental para o entendimento da
dinmica do primeiro experimento democrtico brasileiro, o da Repblica
de 1946. O desempenho eleitoral e poltico dos dois principis partidos
daquele regime o PSD e o PTB nao pode ser adequadamente avaliado
sem o jo^ojitaditri^^pjripjemejTar_das gramticas do clientelismo,
do corporativismo e do universalismo. Quanto a UDN, vale a percepao do
trajeto que vai da defesa assptica do universalismo a aberta escolha da
subversao da ordem, sem que a auto-imagem de vestal tenha impedido,
em muitos aquis e alis, o uso de gramticas abjetas.
Por fim, a indagao de Bresser Pereira, em seu belo prefacio,
incontornvel: "Qual a relevancia dessa anlise para o tempo presente?"
Concordo com Bresser em sua avaliac.ao do estado atual do corporativismo: nos lempos que correm ele assume fisionoma marcadamente social.
Trata-se de organizar e definir injgresses corporativos basTd<3sra--partir da
dinarmclTprpria das diferentes identidades sociais. O modelb distinto
daquilo que os analistas designara como "corporativismo estatal", nojjual
o poder pblico define e autoriza a expressao corporativa daquelas identidades. Esse, digamos assim, novo corporativismo perene e decorre da
prpria energia associaliva,de sociedades as quais nao vigoram restricoes
a liberdade de organizafao. Nesse sentido, a retrica oficial rJraslTeira
"atTcbrporativsla", mTernpos recentes, manifesta certa dificuldade em
reconhecer as implicares plenas do direito a organizaao de interesses.
O clientelismo segu sendo urna gramtica bsica na soctdade~rTrasileira, sobretudo se for compreendido, tal como o faz Edson Nunes, como
um padrao^s^e^jic^jdfiJioca-^ocial. E mais, as dimensoes do mercado
poltico brasileiro megaeleitorado cum alta competitividade poltica
permitem supor a perenidade dessa gramtica. Mesmo as ele9es de 2002
que, na avaliafo de Fernando Henrique Cardoso, significaram urna op?ao
pela modernidade poltica e social, acabaram abrigando escolhas eleitorais
de evidente contedo clientelstico, em unidades iTnpoftante^aT3eraSo,
ts~como Ri~~deJaneiro~eT3strito Federal.
Quanto ao insulamento burocrtico, a chamada "reforma do estado"
proposta ^doutrinaTia que acabpu ganhando foros" d sBIrea da ciencia
pwffca, emprendda desde o govern Cololr e durante os dois mandatosde Fernando Henrique Cardoso, dissolve,u vriajsjle suas agencias e
instituicOes centris. O processo de privatizacao di importantes empresas

PREFACIO TERCEIRA EDICO

pblicas reduziu a ^apacidade,estratgica ,do Estado. Urna agencia estatal


decisiva para a defin5ao e implementao de estrategias de desenvolvimento, o BNDES,. teve sua agen(J| alterada, passando a operar como
organizador do processo cima mencionado. As agencias reguladoras, que
seriara marcas do novo modelo gerencial 13eadlmnlstrac,ao, parecem
constituirjiovps rnqos dejnsjjilarnento, na. medida em que nao pqssuem
s Je^s^sa^Uiz^p^g^OT^
reforma do estado'' qu tera alterado para melnor o mapa gramatical
brasileiro acabou por exibir urna face prioritariamente negativa: suaagenda destrutiva foi mais ntida. O novo modelo nao chegou a ser exibido, a
despeu^b^aTotav^rproHufao doutrinria a respeito. De qualquer forma, o
novg^Estado foi decisivo para permitir a integrao bragilejrajiojsistema
SCQQQmicoenaTKero mternacipnal. Nesse aspecto, com certeza, ouve
funcionalidade.Todo o problema parece residir no fato de que esse novo
modelo, alterando a configuraco tradicional do Estado brasileiro, nao foi
capaz de proporcionar crescimento.
A pergunta para o futuro, entao, deve ser a seguinte: mantidas, com os
devidos aggiomamenti, as gramticas.,bsicas,da,clienteli&mo, do corporativismo e do universalismo de procedimentos este.ltimq potgncia],iz^o_j>eTo rjrwels 3e consolidaaQ,da,democracia , como^efinir_um
formato_rjarao_Ested"o tasileiro que permita que este retome sua capacida3e~dcisiva de indu5ao do crescimento?
"*SE~aCBlfarfog '5'"o*esafT6"da pergunta, o texto de Edson Nunes nao
apenas atual. Ele de consideraao compulsoria. Quer como exerccio
acadmico sofisticado, quer como interpreta9o do Brasil ou como
ambos, por que nao? , o leitor tem diante de si, a partir das prximas
pginas, um brilhante convite para pensar o futuro do pas.
RENATO LESSA
Vizconde de Mau, fevereiro de 2003

PREFACIO

POLTICA E INSULAMENTO
BUROCRTICO NO BRASIL

Multas sao as teses de doutorado apresentadas por estudantes brasileiros


no exterior. A grande maioria, embora revele esforo importante de
pesquisa ou de formaliza5ao, morre as bibliotecas das respectivas universidades dado o carter pontual e freqentemente irrelevante do tema
que tratam. A tese dejdoutorado de Edspn Nunes, apresentada em 1984 na
Uni versidade da California, Berkeley, eslava ameac. ada de ter tambm esse
destino. Um destino, entretanto, que neste caso seria injusto para o autor
e para o Brasil, ja que este trabalho urna das mais instigantes e originis
anlises da poltica brasileira. Em boa hora, Jorge Zahar Editor e a Escola
Nacional de Administra9ao Pblica resolveram o problema publicando-a
13 anos depois.
O autor parte de um modelo bsico: existem quatro padres institucionalizados de relagpes ou "quatro gramticas" que estruturam os
lacos
entre sociedade
e Estado \ no
Brasil.
Sao elas: o clientelismo,
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COrgprativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de procediiffintosTp clientelismo faz parte da tradiao secular brasileiraeseus outros
bis nomes sao patrimonialismo e fisiologismo; ja as outras tres instituiemergemnos anos 30, sob o governo deGetlio Vargas. A partir desse
irnento as quatro gramticas passam a conviver e a se inter-relacionar.
esse compromisso, do qual Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek
os mestres, que ir viabilizar a constru9o de um Estado nacional e
ncia de um poderoso processo de industrializado no Brasil.
,sas_quatro institui^oes polticas dividem o trabalho^^lientelisrnp^e
irati.yisrrio_sao instrumentos de Iqgitimidade polftiga^o insuamento
fi,0t,a forma atravs da qual as "entes modernizantes tecnoburocre empresariais promovem o desenvolvimento; o universalismo de
w

\
12

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

PREFACIO

procedirnentos, a afirmacao lenta dejum regime burocrtico racional-legal


ejventualmnte democrtico. Digo eventualmente democrtr/pbrqe o
autor nao identifica o universalismo de procedirnentos com a democracia.
A instaura9o do universalismo de procedirnentos ocorreu no Brasil, no
perodo analisado (1930-60), principalmente atravs de tentativas de_reforma do servico pblico e da implantao de um sistema de mrito.
Embora as lites se julgassem portadoras legtimas de valores modernos
e universalistas, nao estavam ento particularmente interessadas na democracia. At os anos 60, elas estavam multo mais preocupadas com o
desenvolvimento que entao se identificava com a industrializacao.
Acombinaao das quatro gramticas ocorre de maneira vanada, dependendo do momento. Vareas faz uso principalmente do corporativismo,
atravs do qual organiza as relaoes do Estado com a sociedade, e dWyjjajtelismo, que Ihe permite manter as velhas oligarquas polticas sob controleTlnsulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos^entretantCj estad presentes em seu primeiro governo. Em seu segundo governo
e"hrg8V"ro Kbtschek, ser o insulamento burpcrti^qe"3arara"torica.
O cleltBism'sef'Sminjntenogoverno GouJaj-t^os governos militares,
tf rml^lito'blarwraticQ^yolta^a ser dominante, acompanhado pelo corp5rStvlsmcC niquanto o clientelismo colocado em segundo plano.
* O clientelismo existir em todos os momentos como urna forma delidar
com os polticos, que no flrasil da poca estudada sao intrnsecamente
populistas, tendo seu comportamento reforcado peTo fato dg_que um
comportamento esperado e desejado por parte dos eleitores. O |psularQen,ta
burocrtico q p.strafp.gia pr.r p.xrv.lfiniMi Hns pufes pira Hrihl^r fl iW13
controlada pelosjjartidns polticos. A competencia tcnica da burocracia
e o universalismo de procedirnentos eram os meios para conter a irracionalidade populista considerada entao inerente aos polticos. O corporativismo, atravs do qual o Estado intermediava os interesses de empresarios e trabalhadores, completava a estrategia de modernizaao. Nesse
quadro, o clientelismo era ao mesmo tempo o instrumento poltico por
excelencia para garantir a implementaao de polticas modernas, o seu
maior adversario.
A poltica de mo^e^Tiizac^p_e_de^er^)Kqrnento ficava a cargo da
instituicao do insulamento burocrtico. Atravs dla os tecnoburocratas
estatais se protegiam da influencia poltica em agencias de governo como
o DASP, onde pontificou a burocracia clssica, como a SUMOC, dominada
por urna tecnoburocracia nacionalista (Cleanto de Paiva Leite, Glycon de
Paiva, Rmulo de Almeida, Jess Soares Pereira, Ignacio Rangel). Nao se
imagine, entretanto, que estes homens eram apenas tcnicos. Eram tcni^,.

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13

eos polticos, que se envolviam permanentemente em estrategias polticas


para garantir sua autonoma sempre precaria.
Embora concentrando sua anlise no perodo de 1930 a 1960, Edson
Nunes prossegue pelo regime militar, mostrando, com dados muito claros,
como foijenorme o aumento djj insulamento burocrtico, nesse perodo.
,
Deixa, ntretantoTde'dar a importancia necessria ao Decreto-lei 200, de
1967, atravs do qual os militares tentam realizar uma^ffjrma administa~vlfpT5TieTrlCdl;^^^
A pergunta que cabe agora : qual a relevancia dessa anlise para o
tempo presente?Trs mudanzas fundamentis ocorreramdepois da anlise
contida neste livro: a sQciedade civil ampliou-se, modernizou-se e tornou. se mais, democrtica. A democra^a^fcTfstarjelecrda em'T985 e, dez anos
jdepois, em 1995^ o governo Fernando Henrique Cardoso props urna
/reforma administrativa centrada na idia da transQap de urna adminis^trSg^^^ica burocrtica rjara urna administracao pblica gerencial.
Com o retorno da democracia, refora-se o universalismo de procedirnentos, agora entendido de forma plena. Com sua contrapartida, o clienreaparece como prtica, embora cada vez irais
r. O corporativismo^por; sua,yez, perdelarga,
deixando de ser urna forma de organiza^ao da sociedade intermediada pelo
Estado, para se transformar em mera estrategia de defesa. e iriteresses por
determinados grupos sociais. E o insulamento burocrtico colocado em
cheque como antidemocrticoresT"quadro, a tecnoburocraicia estatalc,
peTae" poder na medida em que nao consegue mais legitimidade para se
insular na poltica. Perde poder, alm dissorporqu queda do regime7
militar est relacionada a urna profunda crise do Estado nacionl-desenvolvimentista, que fora sua principal obra.
Sua reaco diante da crise e da perda de poder perversa: ela, que se
propunha ser o principio de racionalidade na arena poltica brasileira, parte
para a defesa irracional e logra, na Constitu9ao de 1988, eliminar todos
os avanzos que haviam sido alcanzados desde o Decreto-lei 200 na direco
d~m'dmnistrac.ao poltica gerencial mais moderna e voltada para
confile de resultados, ao invs do controle rgido dos processos. O retrocesso burocrtico, entao ocorrido, cria priyilgjos_para a burocracia na
forma de estabilidade plena e aposetdoria^ integral, engessa toda a
affiuni?tfa5ab pblica tornando-a dramticamente centralizada e infifiiente, e'eoroi lmgem da'altltmrocracia pblica"que tantos servidos
prestara ao pas.
No plano poltico, por sua vez, ocorre um grande avanco democrtico.
O clientelismo continua presente nos partidos polticos, mas a crtica da
\|B_H!jiaiiMaraB,'*>.='5ra*'*

A (RAMTICA POLTICA IX) BRASIL

14

sociedade a esse tipo de comportamento cada vez mais forte, abrindo


spafcf para o aparecimento de polticos modernos, situados tanto na
esquerda quanto na direita do espectro poltico-ideolgico. Ser com base
em urna sociedade civil ampliada e democratizada e na lideranca de
/ plticsmo3erns apoiados ovament"nos melhores setores da tecnoburocracia que, a partir de meados dos anos 80, inicia-se ampio processo de
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\ J L j rrignoj^emBora mais .rgido politicamente, de forma a ganhar governabiliI. dade. E na direo de um Esjado mais fptte^financeijamente e dotado de
i instituicoes e estrategias administrativas gerenciais, que Ihe permitem
1
aumentar seu grau de governanca.
Dentro desse quadro, ser ainda necessrio manter a estrategia de
compromisso que caracterizou o perodo analisado neste livro, principalmente os anos 50? Compromissos, acordes e concessoes mutuas sempre
serao necessrios. Afinal, a poltica a arte do compromisso. Mas os
compromissos e as permutas (trade-offs) serao outros. Atravs das "agencias autnomas" e das "organizaQes sociais" o Estado brasileiro pHr
contar com instituicoes muito mais nexiveis, eficigntes e yolj^da^para
resultados. Instituigoes, entretanto, que nao serao caracterizadas principalmente pelo insulamento bmocrco, mas pelo controle de urna alta buroK
cracia, situada no ncleo estiatgico do Estado, a qual responder aos
polticos leitos. eficincia^somar-se-, assim, a demanda de_resp,Q,nsa^
biliza?o (^ccountaSity^T'or outro lado, o controle daTa^Io das agencias
autonrnas elas^rgffzagoes sociais nao ocorrer apenas atravs de
contratos de gestao firmados com os polticos e burcratas situados no
ncleo estratgico, mas, de forma crescente, atravs de mecanismos de
o{
pjrti^ipaslosocial, em que os cidadaos controlem os servicos prestados
pelo Estado.
Na concluso do livro, Edson Nunes afirma que as lites reformistas,
preocupadas com a governabilidade, deverao ter sempre em mente as
gramticas que relacionam Estado e sociedade. Nao ha dvida. Nesse
sentido, sua contribuio intelectual ao explicar essas gramticas ou
instituicoes integradoras e organizadoras da sociedade brasileira
fundamental. As instituifoes integradoras e,coordenadoias boje relevantes,
entretanto, nao sao rnajs^SJa^smas. "definio de quais sejam elasjios
anos 90 Fc5rfio~s~riter-relacionarn urna tarefa a ser realizada, para a
qual esse livro servir de poderosa inspiraao.
Lurz CARLOS BRESSER PEREIRA
Mato de 1996

CAPTULO 1

iNSTiTuigES, POLTICA E ECONOMA

O Brasil pertence ao grupo de pases que adotaram, nos ltimos 50 anos,


urna economa capitalista moderna e internacionalizada. Pases que procuram implantar urna ordem capitalista moderna tm de criar novas
instituic.es. Aoperac,o de um sistema capitalista moderno exige comportamentos individuis e institucionais compatveis com a lgica da produgo econmica.
A moderna ordem econmica capitalista penetra todas as esferas da
vida social e estende-se a outras instituic,es; a lgica do mercado torna-se
a regra predominante para a organizado da vicia poltica e social, e os
cmparTrentsIndividuis tambm sao embutidos na lgica da produg
ec^nornicar""""" ~~-~~
Observando o impacto da produgo capitalista na sociedade, Max
Weber chamou a atenc,o para a mesma ordem de problemas que seriam mais tarde brilhantemente reunidos pela antropologa econmica de
Polanyi:
A economia capitalista dos dias de hoje um menso cosmo dentro do qual o
individuo nasce e que se aprsenla a ele, ao menos enquanto individuo, como urna
inaltervel ordem de coisas dentro da qual ele deve viver. Porga o individuo, na
medida em que este est envolvido no sistema de relajees de mercado, ajuLaptar-se
a normas_captalistas de aguo. O empresario que a longo prazo age contra essas
normas ser inevitavemente eliminado do cenado econmico, da mesma maneira
que o trabalhador que nao possa, ou se recuse a adaptar-se a elas ser atirado ra
sem trabalho.1

evidente que a idia de que a realidade social organizada em torno


i de um complexo entrelac,amento de forjas mais "modernas" e menos
"modernas" de comportamento ja foi amplamente debatida. Entretanto o
15

16

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

estudo das relages entre caractersticas do mercado e da ausncia_de


mercado, entre modernidade e tradigao, continua a ser um ponto bsico de
referencia as ciencias sociais. o contexto dos studos brasileiros, as
interpretages do Brasil contemporneo tm sido prolficas na produgo de
dicotomias, todas representando variages em torno do tema clssico dos
"dois Brasis": desenvolvimento versus subdesenvolvimento, Brasil urbano versus Brasil rural, industrializago versus oligarqua rural, poder pblico versus ordem privada, centralizado versus poder local, sstole versus
distole, representado versus cooptago, tradigo versus modernidade,
Brasil versus India. A historia do pas tem sido freqentemente explicada
em termos da tenso constante entre dois polos que se alternam em ciclos
iRterminveis, ou entre dois polos em permanente contradico mutua.
Dessa forma, Nstor Duarte, OHyeira Viana e Vctor Nunes Leal
enfatizaram a rrmMIiQP9_d&P,de|,prpado como urna barreira a construgo de urna ordem pblica. De Oliveira Viana e Francisco Campos a
Raimundo Faoro e Simn Schwartzman, os estudiosos investigaran! o uso
do poder pblico na criaco de umajprdem estatal. De Maria Isaura Pereira
de Queirs a Golbery do Couto e Silva, enfatizaram a importancia de
sucessivos momentos de centralizago e descentralizago, de sstole e
distole, na formago da sociedade e do Estado brasileiro. ABelndia de
Edmar Bacha, por exemplo, a mais recente manifestago, desde a tica
d~desigualdade, deste "olhar". Nao exagero dizer que a idia dos dois
Brasis tem exercido um permanente fascnio, em suas variadas formas,
sobre a vida intelectual brasileira.
As dicotomias se mostraram teis na produgo de mu tas jmjises
perspicazes sobre a poltica e a economa brasileiras. Entretanto o sistema
institucional voluiu para urna forma que transcende a nogo dos "dois
Brasis". Ao mesriio tempo que tm surgido crticas tese da sociedade
dualista, ja tempo de a literatura avangar alm das observages gerais de
que elementos de tradigo e modernidade interagem de formas elaboradas,
~e partir para a anlise sistemtica dessa interago e para a construgo de
um arcabougo analtico que capture as varias dimenses de sua interago.
. "Em geral, grande parte da crtica ao paradigma da sociedade dualista
origina-se
de urna perspectiva
neomarxista, que
as complexidades
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^ ,focaliza
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envolvidas na articulago de modos de produgo. Freqentemente,
a critica
abordou o problema a partir de urna tica econmica e internacional. Agora
oportuno degagjegaj;.,Q enfoque da sociedade dualista, partindo de urna
perspectiva que combine a preocupago com a economa e um foco slido
najnteraglQ.entrevrias^djmenses instUucionais, dentro da esfera poltica
de um caso nacional.

INSTITUigOES, POLTICA E ECONOMA

17

No contexto deste foco poltico interpretativo, importante demonstrar


como emergiram noyosjjpos de organizaces polticas Asociis, como se
tornaram institucionalizadas e qu'mpacto causaram em grupos, resolu980 de confltos, padroes de intermediago de interesses e governabilidade.
Defendendo a relevancia do estudo das instituiqes polticas, Arthur
Stinchcombe sugere que, ao responder questo sobre como as relages
de classe sao agregadas na sociedade, nao podemos olhar simplesmente
para a esfera econmica. Aresposta "depende de como o sistema poltico,
e nao a economa, as agrega".2
As instituiges polticas desempenharam um papel crucial na formago
/de relagpes dg glasse e de padroes de acumulago de capital, no processo
; diTmplantago de urna moderna ordem econmica industrial no Brasil.
Desempenharam tambera um papeljrucial na manutengo e integrago
dentro de um marco naciori5i7~de~muitas relaces que nao refletem a
existencia de um moderno modo de produgo capitalista no pas.
No processo de adogo do capitalismo moderno, o Brasil teve de criar
muitas instituiges novas em perodo de tempo relativamente curto. Contradizendo os diagnsticos de Weber e Polanyi, entretanto, nenj todas
foram penetradas pela lgica impessoal das modernas relages de rnercadf.'Est processo de construgo instituciona, em meio a profundas
mudangas econmicas e sociais, constitu o foco deste livro. Proponho,
aqu, um arcabougo interpretativo para compreender as relages entre
sociedade e instituiges polticas formis no Brasil contemporneo.
A anlise inicia-se com urna discusso das caractersticas do capitalismo em sociedades industriis avangadas, em contraste com sociedades
camponesas e sociedades capitalistas perifricas e nao-industrializadas. O
objetivo, obviamente, nao rejficar estes contrastes, mas tom-los como
ponto de partida para distinguir diferentes conjuntos de relages possv^fs "fitTe mt>d de produgo, padroes de ago social e instituiges
polticas formis, e ainda propor que existem quatro padroes institucionalizados de relages ou "gramticas" que estruturam os lagos entre
sociedade e instituiges formis no Brasil: clientelismo, corporativism, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos. Dos quaO, apenas o ltimo reflete claramente a lgica do moderno mercado
capitalista.
Viiifc"n
i'" '
Aps expor a estrutura terica, realizo urna anlise histrica dos fatores
que contribuirn! para a existencia desse qudruplo sistema institucional
brasileiro. Nos tres captulos subseqentes, mostr como o corporativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos incorporam-se ao clientelismo ja existente.
^

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18

INSTITUigOES, POLTICA E ECONOMA

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Meu argumento o de que a institucionalizago das quatro gramticas


progrediu d^ maneira desigual atravs do tempo, tomando-se como ponto
de partida o prmteiro governo Vargas (1930-45). Na dcada de 30, a
legislac_o corgora_tivista surgiu como um esforz para sejyiar uma.solidariedade social e relages pacficas entre grupos e classes, onde nao
tetiam lugar" a tradicional divisad entre partidos polticos nem os erros da
ordem ecdomicajiberal.
Em 1933 o Brasil elegeu urna Assemblia Constituinte permeada pela
representago corporativista. O regime de 1934 foi substituido por urna
ditadura, em 1937, mas os dispositivos corporativistas esto em vigor at
hoje: nojcriaram a solidariedadjs^pcial ento desejada, mas funcionaran!
como poderoso instrumento de controle e atrelamento do trabalho ao
Estado.
No perodo ps-30, um processo de centralizaco eoltica desenvolveuse paral clmente a instaurado dos regulamentos corporativistas, retirando
detestados e municipios quase todos os meios para o exerccio dapojtica
clientelsta e transformando o governo federal no mais poderoso ator
prtico da perodo.
De 1937 em diante, quando se consolidou a ditadura, as normas
CQjpqrativistas intensificaram-se, e fortaleceu-se a centralizado. No entanto, centralizado e corporativismo nao conseguirn! destruir o clientelismo. Ao contrario, geraram novos recursos para sua prtica, recursos
agora administrados pelo'govrnWfederal. ""
O Estado Novo (1937-45) procurou tambm alterar as bases tradicionais do Estado brasileiro atravs de urna reformadojiervicopblico
baseada no universalismo de procedimentos. O novo regime criou, ainda,
um corpg_Jcnicp, isolado das disputas polticas, para assessor-lo na
formulago de polticas. Um de meus objetivos nesse livro examinar o
legado da dcada de 30, no qual o corporativismo constitu, sem dvida,
urna de suas parcelas mais importantes. As tentativas de implantado tanto
do universalismo de .procedimentos quanto do insulamento burocrtico
nao foram to bem-sucedidas nem tiveram tanto apoio quanto os regulamentos corporativistas.
O regime democrtico de 1946 emergiu quando urna das novas gramticas, o corporativismo, ja se encontrava em pleno funcionamento ao lado
da antiga, o clientelismo. Os npvos partidos polticos, criados com a
redemocratizago, fizeram largo uso do ciientelisrjl<em scu processo de
constituido, renovando e reforjando, prtanto, esta antiga gramtica. O
universalismo de procedimentos foi menosprezado, mas o corporativismo
foi mantido.
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.-.--"~>._. S ^ ..J^*^**H>*a*t^~*^\^

--aro.

Os anos que se seguiram a instalado do regime democrtico foram


unos de construgo partidaria, em que os recursos do Estado desempenharam um papel crucial. Dos tres mais importantes partidos que emergiram no perodo, apenas um nao leve acesso a esses recursos desde o inicio.
O PSD e o PTB, partidos criados no interior do aparelho de Estado, formaram
urna "coalizo de fato" para a patronagem, enquanto a UDN jamis encontrou sua verdadeira identidade e oscilou entre tentativas de participago na
poltica cTentes7~epsturasem defesa do universalismo de procedimentos, da moralidade pblica e das regras do mercado.
As lites modernizantes encaravam esta coalizo de fato para a patronagem como um obstculo ao progresso. Ja que o universalismo de jjrocedirnentos ajrjda nao era suficientemente forte para desalojar a ordem tradicional controladapelos partidos polticos, a solu^o pareceu ser a criao
de urna burocracia insulada, a fim de perseguir a realizago de polticas
desenvolvimntistas que nao fossem limitadas pela patronagem polticaTAs agencias protegidas pelo insulamento burocrtico mostraram-se
dispostas a manter procedimentos tcnicos e urna certa dose de universalismo de procedimentos no recrutamento de seus funcionarios.
No inicio da dcada de 50 foram criadas varias agencias insuladas, em
meio a um intenso debate entre nacionalistas e internacionalistas. Asnovas
agencias, emborajecnicamente competentes, eram profundamente politizclas e pautaram suas ativdades por opc,5es polticas claras, atitude que
tambm influenciou o recrutamento de seu pessoal. a formulagq e
implementago das polticas econmicas que conduziram consolidado
do processo de industrializado, algumas agencias tinham um forte trao
nacionalista, enquanto outras apresentavam urna tendencia mais "cosmopolita".
Dois presidentes da dcada de 50, Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek, beneficiaram-se da operaqo competente dos dois tipos de agencias,
utilizando, ao mesmo tempo, o corporativismo_.e_io clienteljsmjo ,e,ntre
outras arenas polticas. Grabas a habilidade na manipulao de instituiges
fundadas em lgicas diferentes, os dois presidentes coonestaram e incentivaram a institucionalizaqo de um sistema poltico multifacetado no
Brasil. A partir dos anos 50,^clientelismo, corporativismo, insulamento
burocrtico e universalismo deprocedTmentos desempenharam, atravs de
diferentes formas institucionais, um papel fundamental na vida poltica do
pas.
Sintetizando, meu objetivo mostrar como a introducto do capitalismo
moderno no Brasil interagiu com a criaqo de um sistema institucional
sincrtico, agora nacional e multifacetado, e nao mais regional e dualista.

20

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Neste sentido, analiso o problema da articulaqao desta sociedade que se


industrializa, do ponto de vista de suas estruturas polticas em interac_o
com a sua transformacjo econmica.

NOTAS

CAPITULO 2

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUICES


E Ago SOCIAL

1. Max Weber, The Protestant Ethic and Spirit of Capitalism; ver tambm Karl
Polanyi, The Great Transformation; e George Dalton, "Primitive, Archaic and Modern
Economies: Karl Polanyi's Contribution to Economic Anthropology and Comparative
Economies", Essays in Economic Anthropology, Dedicated to the Memory of Karl
Polanyi.
1. Arthur Stinchcombe, Economic Sociology, p.247.

Quatro principis gramticas definem as relajees Estado versus sociedade


no Brasil: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos. As institaicpesformaispodem operar Jjuma
variedade; de modos, segundo_uma_oujnais_gramticas. Grupos sociais
podem, igualmentejbasearsuas aqes em consonancia com urna ou mais
gramticas.
Para colocar a discusso na perspectiva apropriada, este captulo desenvolve-se em tres etapas. Primeiro, rev conceitos que tm sido utilizados
na discusso das diferencias e similaridades entre as instituiges formis e
OS padroes de intermediago de interesses as modernas formages capitaistas fndustrializads e num perifrica e semi-industrializada como o
Brasil. Tambm salienta o papeFcrucial desernpenhado pelo timing ert|ue
elementos universais similares podem combinar-se para a gera^o de
diferentes resultados sociais e polticos na periferia nao-industrializada,
*m comparago com o centro industrial. Apesar de as categoras de centro
e periferia serem altamente agregadas e conterem, obviamente, enormes
variaQes no seu interior, elas sao teis como un ponto de referencia inicial
para introduzir os conceitos utilizados neste captulo.
i Em segundo lugar, introduz o tema do clientelismo como um compor I nente distintivo de certas sociedades capitalistas. O clientelismo contrastadcTcom o universalismo de procedimentos"9as sociedades capitalistas
Industrializadas, atravs de urna distinc^o entre "troca especfica" e "troca
generalizada" as sociedades de mercado.
~^
1
Finalmente, estabelece um contraste entre o corporativismo como
Urna das principis caracterstica1T9TTm~9 govemoTrasileira e o
clientelismo. A concluso a de que a noci do clientelismo pode
21

22

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

complementar com sucesso os esforgos dos estudiosos do corporativismo,


preenchendo varias lacunas anda nao cobertas pelos analistas.

VARIANTES DE CAPITALISMO E INSTITUYES


O capitalismo geralmente entendido como um modo de produgo em
que ajprogriedade e o controle dos meios de prougo esf na mo da
burguesa. Este mocf de produgo requeFaxistenci de um mercado de
traBaho ivre. Os proprietrios dos meios de produgo compram no
mercado a quantidade de trabalho necessrio a producto de bens. Esta a
base de um conjunto de relages de classe em que capital e trabalho
constituem dois polos necessrios.1
No capitalismo moderno a extraqo de mais-valia feita indiretamente.
Nao existe o conflito armado da colheita nem a taxago direta do que
produzido pelos trabalhadores. O capitalismo moderno nao faz uso de
meios extra-econmicos para a extrago da parcela destinada as frages
dominantes, embora possa utiliz-los para reforq-la.
Di
estra
multiplicidade de grupos de interesses.2 No capitalismo moderno a ac,o
"concertada" de grupos de individuos depende de varios fatores, tais como
posico do grupo na matriz da estratificaco social, acesso ao uso de
reoirsjDsjiolticos, grau de satisfagojias^necessidades^econmicas, arranjos dominantes para a agregagacTe intermTigaode interesses, e assim
por diante. A situacjo de classe nao constitui base suficiente para a ao
coletiva e para" o conflito poltico.3
"'
'""o ponto de vista poltico, alguns autores partem da hip tese de quej)
liberalismo o pompanheirojjpltico apropriado ao capitalismo moderno
porque classe e cidadani'so entidades antagnicas que o liberalismo
procura reconciliar atravs do "dominio pblico". Sufrgioj; cidadama sao
os equivalentes polticos do .mercado econmico. Ja foi dito que a cidaoT
ni constitui a principal revolugo de nossa era. O "dominio pblico", onde
individuos funcionan! como eleitores, como checks and balancs'd poder
do Estado, como cidados, tem sido visto como urna conseqljcia do
funcionamento do mercado econmico livre. O dominio pblico o espago
abstrato onde as contradiges entre a lgica da producto capitalista e as
demandas da sociedade sao reconciliadas.
'~ O Estado moderno se transformou no primeiro detentor da forc,a como
um atributo de sua autoridade. Aconstrugo de urna autoridade racional e
territorialmente universal foi um fator-chave no desenvolvimento dos

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUigES E ACO SOCIAL

23

Estados capitalistas contemporneos.4 Esta autoridade foi desenvolvida


atravs de varios tipos de dominago que marcaram progressivamente a
separado entre Estado e sociedade. Histricamente houve concentrado
de autoridade as mos do Estado, mas parcela razovel de autoridade
permaneceu as mos das lites locis. A industrializago e a mobilizago
social erodiram a autoridade local e geraramum dominio publico nacional,
onde os individuos se relacionan! uns cornro outros'lfrom'TrEstado de
maneira impessoal e mais individualizada.
O dominio pblico regulado por normaste insjjtuie.es bascadas no
universalismo de procedimentos, isto , normas "que podem ser formalmelitejiTiIIzadas por todos os individuos dapolity, ou a eles aplicadas, ao
elegeremRepresentantes, prtegefm-se cbn|a_abusos de poder pelo Estado, testaren! o poder das instituiges formis e fazerem demandas ao
Estado. "Liberdade de exp_resso, liberdade de reunio e liberdade de
impjensa_so aspectos bsicos da representago" 'procedural'. Quando
essas garantas de procedimento sao suprimidas, extraordinariamente
difcil para o povo formular e exprimir seus interesses." O universalismo
de procedimentos por si so nao garante a existencia da democracia, mas
umjde seus componentes cruciais.5
D longo processo histrico do desenvolvimento da moderna sociedade
capitalista nao somente representou urna revolugo econmica mas tambm marcou a redefinigp dos padres de relages sociais e polticas no
interior dos Estados-na$o. Significo a reformulago das relacjes entre
individuos, redefinu instituic.es bsicas como a Igreja, a familia e a
propriedade, reformulou o conceito de liberdade.6
*"
Esta "grande transformaco", nao obstante, teve lugar apenas mima
parte muito pequea do globo, aquela constituida pelas nages do noroeste
da Europa e dos Estados Unidos.7 Os termos "capitalismo moderno",
"sociedades democrticas" e "civilizaco ocidental" esto estreitamente
relacionados a essas nages. As sociedades capitalistas do Atlntico Norte
80 o produto de urna combinago de mltiplos fatores histricos e
circunstancias conj un turis que, digamos assim, ajudaram a "congelar"
um conjunto de elementos cruciais para a criago das sociedades democrticas ocidentais.
As modernas sociedades capitalistas industriis sao constituidas por: a)
padro distinto de autOTidaderacional baseada no universalismo de
edimentos; b) um padro dominante de aco social baseada no ipdiBlismo e no irnpersonalismo de procedimentosrque repousa em urna
iiplicidade de frages de classe, grupos de status, partidos polticos e
ladania; c) urna economia de mercado baseada na transferencia impes-

24

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

soal de recursos econmicos, onde as trocas que ocorrem independen! das


caractersticas pessoais dos individuos envolvidos. Em poucas palavras, o
que chamamos de capitalismo moderno um composto, urna combinacjo
interconectados.
Seria problemtico utilizar a historia das sociedades capitalistas industriis como um paradigma para prever o futuro das sociedades capitalistas
perifricas, no-industriais ou semidesenvolvidas, porque o centro percorreu estgios e patamares especficos a sua prpria historia. As combinac_es, isto , os conjuntos de relages entre condies econmicas,
estrulura social e arranjos polticos que ali ocorreram e que sao
rsponsveis pela heterogerieidade no interior do prprio centro nao
sero encontrados em outro lugar.
Por simples razes probabilsticas, nenhuma perspectiva evolucionara
linear que tomasse o centro como paradigma poderla ser capaz de prever
os desdobramentos histricos dos pases nao-centrais: nestes, diversos
fatores internos teriam que se repetir da mesma maneira que no centro, e
varios outros fatores internacionais, que constituirn! o cenrio para o
desenvolvimento dos pases centris, teriam que estar novamente presentes. Para complicar mais as coisas, o timing da combinago dos eventos
deveria ser o mesmo.8
Alm disso teria que existir urna condicjo final impossvel: os pases
centris deveriam estar ausentes do mundo atual porque sua simples
existencia nao apenas altera o espado no qual os pases perifricos devem
subsistir, mas tambm fixa parmetros, incentivos e limites para esses
pases. Mesmo na porqo do mundo a que me refiro, de modo simplificado,
como o "centro", os que se industrializaran! mais cedo determinaran! a
agenda para os que chegaram mais tarde. Comparando a Inglaterra com as
nages continentais por volta de 1848, William Langer concluiu "que todo
o continente, com a possvel excego da Blgica, eslava urna geracjo
inteira atrs da Inglaterra". 9 Como afirma Bendix:
A historia moderna tem sido caracterizada por consecutivas revoluces ou restaurages, e cada urna destas transforma^es influenciou a scguintc (...) Cada urna
destas revolucpes ou restaurares fo urna resposta coletiva u condiges internas e
estmulos externos. Cada urna teve repercusses alm das frontuiras do pas em que
ocorreu. Aps cada transformago, o mundo mudou no sentido de Herclito, de que
nao possvel banhar-se duas vfczes as mesmas iguas de um rio. A partir do
momento em que o rei ingls foi destronado c o Parlamento declarado supremo,
outras monarquas se tornaram inseguras, e a idia do govcrno parlamentar foi
lanzada. A partir do momento em que a industrializacfio foi iniciada, outras
economas se tornaram atrasadas. A partir do momento em que a idia de igualdade

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUigES E AgO SOCIAL

25

Ibi proclamada perante o mundo, a desigualdade se tornou um fardo pesado demais


para se carregar.1"

Quando o capitalismo entendido como um pacote de condiges e


relaqes entre variveis no contexto da produco capitalista, torna-se
possvel falar de "variantes de capitalismo", que podem partilhar tragos
similares, enquanto sao, ao mesmo lempo, profundamente diferentes urna
da outra. " Tome-se, por exemplo, as sociedades capitalistas no-industriais ou semi-industrializadas. O que as separa do capitalismo moderno
nlo apenas urna defasagem no lempo, ou urnas poucas elapas numa
hipoltica escala de modernizatjo.
O capitalismo industrial moderno e o capitalismo perifrico podem ser
t-ubstantivamente similares no que diz respeito a estrutura capitalista
sica e, ao mesmo lempo, diferentes no que diz respeito: a) aos desdo|i>ram"enlbs histricos que produziram o capilalismo na periferia, como
Sseqncia de sua exislncia no cenlro; b) aos desdobramenlos his(Nricos e o timing dos conflilos e qqntradicpes existen tes na periferia
! to fungo da importancia relativa de cada ator poltico principal; c) aos
1
TBjos""policos que foram estabelecidos para adminislrar a ordem
CSpitlsf, e os padres de separaqo, ou de integraco, entre Estado e
lOCiedade; d) aos padres de ago social e de orientaco normativa dos
hldivduos como membros de diferentes classes, grupos ou facges; e) as
distintas "passagens" que tiyeram lugar em cada sqciedade perifrica e que
^wrrr?a*tlcogeraT:'rou recriar importantes aspectos daquela sociedade
determinada; f) as caractersticas do processo de acumulado de capital.
O entendimento do capitalismo como um pacote de condiqes e relacpes deve incluir as caracterstigasjio sistema de propriedade e conlrole
dos meios de producto, padres^dejgao^social, tipojde_aitQridade pblica
6 padres de intermediago deinteresses. Este procedimento nao deixar
Cspgo para a dscusso do capitalismo perifrico como urna transigo
entre o tradicionalismo e o capitalismo moderno; dirigir, ao contrario, o
foco da anlise para a combinao distinta e durvel de elementos que
firacterizam urna sociedade especfica em comparago com outras.12
nogo de combinado (e o timing desta combinado) crucial.
Desdobrmentos histricos sao lano produlo daacmnuJicjgJe_faQ4:es
ruturais como o sao de escolhas yirluais ou de "oportunidades de,
Ida".13 Cond9es eslruturais forriecem o cenrio, a "janela", para esco5, coalizes e resolugs 3e conflitos. Islo quer dizer que as cond5es
aturis similares, se exislem, podem produzir diferentes resullados em
""Mes"distintas, depenHendo do padro das escoTRs feitas pelos
cipais atores polticos. Urna "oporlunidade" estruturalmente criada

26

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

nao garante nada. Oportunidades, para serem aproveitadas, devem_ser


Sempre que ocorre
urna transfOTrna^ojrnportante, urna passagem como a industrializaqao
ou urna revolugo poltica, ela exclui varias alternativas e abre inmeras
outras.15
"
'
Pensemos na industrializado. Ela cria novas oportunidades para coalizes polticas assim como novos tipos de conflitos, oferece novas bases
para a compe^o poltica, mina o poder das lites fundirias e torna
impossvel para elas governar de forma oligrquica. Alm disso, promove
a emergencia de novos atores coletivos. Isto significa que, ao mesmo
tempo, a industrializago cria novas oportunidades e evita a ocorrncia de
varias outras alternativas. Em qualquer caso, os resultados polticos existentes serio sempre o produto da combinado de varios f atores importantes
em dada seqncia temporal.
No cascado Brasil, a industrializacjo leve lugar num contexto em que
os grupos oligrquicos ja estavam enfraquecidos por confrontos polticos,
plsraSpfesio" mundial no final da dcada de 20, pela prejenc_ajjirna
.ejSergstatal crescentemente forte e pea existencia de grupos competitivos.
! A emergencia de urna nova ordem na dcada de 30, e anda mais ntidamente na dcada de 50, aconteceu na ausencia de urna faccjo Dominante,.hegemnica. O Estado moderno que comegoTa ser construido da dcada de
30 em diante foi denominado "Estado de compromisso", em que nenhum
ator ou facQo principal detinha urna supremaca clara sobre os outros.16
No Brasil, a moderna poltica do Estado prececjeu a forrnago de classe
na industria; a regulado da ciddania perpassou a solijjajiedade de classe
e interveio as rela^oes de classe; os arranjos corporativistas legis fixaram
parmetros e limitares para a ciddania dos operarios; a revoluc_o
burguesa teve lugar quando muitos elementos do Estado moderno ja
estavam instalados. A revoluto burguesa foi feita em associacjo com as
multinacionais e com a participado e a superviso do Estado.
- O capitalismo moderno veio a acontecer no Brasil cm contexto distinto
daquele prevalecente nos pases que se industrializaram cedo. O clientelismo constitua um importante aspecto das relajos polticas e sociais no
pas. Os arranjos clientelistas nao foram minados pela moderna ordem
capitalista ^permeceram nela integrados de. maneira conspicua.

TROCA ESPECFICA E TROCA GENERALIZADA NO CAPITALISMO


A noqo de clientelismo foi originalmente associada aos estudos de
sociedades rurais. Neste contexto, o clientelismo significa um tipo de

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUICES E AQO SOCIAL

27

^camponeses.
Os camponeses, isto , os clientes, encontram-se em posigo de subordinaqo, dado que nao possuem a trra. Os grupos camponeses que serviram
de base para o desenvolvimento da noqo de clientelismo estavam sempre
a um passo da penuria. A^desigualdade desempenha um papel-chave na
sobrevivencia tanto d&patrons quato de clientes e gra urna serie de lachos
pessoals entre les, que vo desde o simples "compadrio" a protejo e
lealdade polticas.17
<
i
Tem sido argumentado
que
na familia
~'
*"*^^*"~*"
*""*-..^_reside a unidade bsica da
economa e da sociedade camponesa, urna unidade de producto e consumo. Sociedades rurais sao descritas como possuindo modos domsticos
de produqo e consumo. Nessa economa a instituido familiar desempenha papel crucial, e a familia extensa garanta adicional para a sobrevivencia futura. O_araitesaLficttpjvigualrriente relevante para a manutenqo deste mododejprodu^o. O casamento de filhas e fihos encarado
como parte da estrategia global de sobrevivencia e parte da economa de
investimentos, um seguro contra perodos de escassez. As sociedades
camponesas sao grupos primarios em que todas as relaqes esto bascadas
em contatos pessoais e diretos.18
as sociedades camponesas, o mundo econinicoe o social se confundem. Nao ha diferenciado social intensiva e~dTtrpo~rap^SlTsl7'o^istema
de valores sustenta-se em criterios pessoais e nao-universalistas. De um
lado, p carter pessoal e didico das relages zfron-cliente inibe a
formaq de identidades de" interesses e de acjp coletiva. De outro, a
aEtfacjo dsta condi^o prfeitamente racional do ponto de vista dos
camponeses. O patrn o ator que tem contato com o mundo exterior
e tem comando sobre recursos polticos externos. Opatronlem recursos
internos e externos comunidade dos_quais dependem o,s clientes.
Em contextos clientelistas, as trocas sao generalizadas e pessoais. Cada
objeto ou aqo que trocado conten urna referencia condiqo geral do
grupo. A relago conhecida como "compadrio", por exemplo, inclu o
direito do cliente proteqo futura pofparte do seupatron.w
A troca de bens restrita; ela ocorre numa atmosfera em que est
ausente urna economa de mercado impessoal. A troca generalizada inclu
ffiomessas e expectativa de retornos futuros.
* A expresso patrn foi mantida na traducjo em portugus. O termo abrange o que no
Brasil compTe"endido as expresses "coronel", chefe de mquinas polticas urbanas,
pequeos chefes locis ou mesmo lderes que controlam mquinas sindicaos. O importante
observar que a relac.o/?o/ro/i-cliente define um tipo especial dejelacjo de troca assimgtnca.

28

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

O^istema^e^'trpcagenendizada" do clientelismo diferente do sistema


de "trqga especfica"que, caracteriza o capitalismo moderno. este, o
processo de troca e aquisicjo de qualquer brn nao icixi a expectativa de
relacjes pessoais futuras, nem depende da existencia de relaqes anteriores
entre as partes envolvidas. O trabalho, por exemplo, comprado e vendido
no mercado de trabalho livre; os bens desojados sao adquiridos em lojas
especficamente designadas para expor e vender tais bens. Lagos de
seguranza, se que existem, sao parte do mbito do dominio pblico. As
trocas ocorrem sem preocupago com as caractersticas pessoais dos
individuos envolvidos; elas sao caracterizadas pelo impersonalismo. O
impersonalismo constitu um dos fatores bsicos do mercado livre e
tambm a base da nogo de cidadania.20
Entretanto, encontram-se trocas generalizadas tambrnjno capitalismo
odenjti. Este sistema no-capitalst*de troca foi observado em socie3atesrurais ligadas ao mercado,21 centros urbanos capitalistas,22 partidos
polticos,23 organizares econmicas,24 e varias outras instituic,es das
sociedades capitalistas e socialistas.25 A coexistencia de padres de capitalismo e de no-capitalismo se tem demonstrado verdadeira em muitos
casos.26 Embora constituam duas gramticas distintas para o estabelecimento de relages significativas e apesar de serem constituidas por principios lgicamente antagnicos e incompatveis, a gramtica da troca
generalizada e a da troca especfica sao empricamente cmpatveis.27
"^EstuSos realizados em sociedades capitalistas indicam urna curiosa
relago entre as gramticas da troca generalizada e da troca especfica.28
Embora coexistam em permanente tenso na mesma formao capitalista,
elas freqentemente se combinara em f^rnjas^ que sao positivas para a
acumulado capitalista.29 Capitalismo e rela^es de mercado sao duas
diferentes formas de controle do fluxo e da transferencia de recursos
materiais numa determinada sociedade.
O clientelismo um sistema caracterizado por situages paradoxais,
porque envolve:
(...) primeiro, urna combinagao peculiar de desigualdade e assimetria de poder com
urna apirentesolidariedde mT", em termos de fdentidade pessoai e sentimentos
^
^x3^
T"*~~"N^
e obrigacpes interpessoais; segundo, urna combinado de explorago e coerci
pQtesncJ^a3fliieJacv6e^^ojujTtras e obrigaijes mutuas imperiosas; terceiro, urna
combinacjo de nfase nestas obngages e solidariedade com o aspecto ligeiramente
legal ou semilegal destas relaces (...) O ponto crtico das relacpespafrort-cliente
, de tato, a organizado ou regulado da troca ou fluxo de recursos entre atores
sociais.3"

As dades, caractersticas das descreles convencionais do clientelismo,


tendem a transformar-se em redes extensivas as sociedades capitalistas

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUigES E A?AO SOCIAL

modernas onde elas existem. Como mostraram Kaufman e Powell, a


ajjlise da dade clientelstica pode ser_,entndida parajibjariger grupos de
patro-clientes estruturasTrfsquais muitos clientes ligam-se ao mesmo
patrn e pirmides patron-clientes estruturas que emergem quando
lderes de varios grupos de paron-clientes estabelecem vnculos com
atores situados mais cima tornandopossvel, portanto, "aconceituaqo
de urna rede de relages potencialmente de larga escala e multivinculada,
'bascada' na trocaparon-cliente."31
Era sociedades sincrticas como a brasileira ou a italiana, a lgica da
troca generalizada transferida para associaqes, instituiges polticas,
agencias pblicas, partidos polticos, diques, facces.
O papel do clientelismo foi importante tambm nos pases socialistas.
Ja foi dito que o clientelismo funciona como urna forc.a que se contrape
ao poderoso e centralizado Estado burocrtico dos pases leninistas. Redes
pessoais e hier^uicas desempenham a fungo de cais simulados para
participacjIOj competigo e alocac.o de recursos de acord com as demandas oriundas de baixo. 32

ACUMULAgO DE CAPITAL, INSTITUigES E CLIENTELISMO


NO BRASIL
Np^Brjjsjljontenvpo^^
certa forma similares as desempenhadas em sociedades leninistas, isto ,
assumeoluj|aj^de_amaise_c^r^^
eoEtxloompotent^^
s, Entretanto, ele tambm est
inserido em circunstancias que o tornam diferente dos Estados leninistas,
porque no Brasil o clientelismo pertence a um quadro capitalista onde as
classes sociais operara. Nesse4xmte2^o_rjarlicujr^
ao mesmo tempo, ^jumTliIemadyjiJy)^^
JJstadjaje j:nTia^ij^jjcjy2^^
de nao -mercado entre
classes _e_grupos sgciai&._......,,,...... --
~~~~
~~
A acumulado capitalista de capital repousa em principios que contradizem os principios clientelistas. A acumulac,o de capital gera novos
faivestimentos para a expanso do sistema e, quando isso acontece, osjagos
pessoais entre forca de trabalho e capitalistas sao eliminados.
^"StglcTSa expanso capitalista est associada a lgica do impersonalismo. Nao obstante, ha casos em que o modo capitalista de produ9o se
ma dominante numa formao_social especfica, sem se tornar universal
a mesmaformaqo social particular. Ha tambm exemplos em que

'Tillillllllgllllllife-

30

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

o modo de produgo capitalista universal, mas .cpmbinado^misturado


com traaos nao-capitalistas nao eliminados pela expanso do capitalismo.
Estes fatores foram, no entanto, combinados sob o dominio de urna lgica
capitalista. No processo de sua maturago histrica, este sistema sincrtico
desenvolveu instituiges formis, padres de relages sociais, padrees de
relages entre individuos e instituiges e padres de dominago poltica
inteiramente impregnados pela lgica das gramticas das trocas generalizadas e especficas. Tais elementos sao essenciais ao capitalismo no Brasil.
Os efeitos dessa combinago nao deveriam ser encarados como urna
Rasjj^ggm, ou como urna etapa da rnodernrzacjo, mas como urna comHinago particular?^
"
O que caracteriza urna sociedade como a do Brasil sao exatamente as
descontinuidades apresentadas em varias reas da vida social, econmica
e poltica. O processo de subqrdinago de muitas outras esferas da vida
social ao comando da ordem econmica, tal como descrito por Polanyi
para os pases capitalistas centris, nao aconteceu no Brasil.
A yid^fanjiliar tem grande importancia no pas. A industrializado
acelerada dos ltimos 30 anos no_afetou_^_ej|rutura familiar na dirego
que se poderia esperar, caso as sociedades capitalistas centris fossem
tomadas como paradigma. Industrializago e urbanizago foram claramente acompanhadas por urna forte nfase, em mbito familiar, na realizago individual. Esta "individuago" foi, entretanto, acompanhada por
um reforgo da estrutura familiar extensa, exatamente nos centros urbanos
e industriis. Bascado em extensa pesquisa comparada (Brasil versas
Estados Unidos), Rosen relata que precisamente o "empreendedor" das
reas industriis aquele que procura reforgar a estrutura familiar e a rede
de parentesco.
Mas o grupo de parentesco que se torna revigorado na cidade nao a clssica faml a
extensa, pois aquele sistema raramente existe em outro lugar, mas um sistema menor
e menos hierarquizado, semelhante parentela brasileira. Para a parejTtela^ojmpreendedor se volta ejTjJaus^a_de__ajoio_moonal em momentos de tenso, de ajuda
na procura de trabalho e na promogo da carreira, da aprovago que confirma seu
sucesso. Conseqentemente, essa pessoa fortemente motivada a manter vivos os
lacps com os prenles. Mas nao fcil fazer isso; exige cuidadosa atengo aos
interesses do parentesco, manutenco da proximidade fsica em relago aos prenles, visitando-os regularmente e comparecendo as cerimnias familiares, dando
e recebendo ajuda.34

Empreendimento e realizago individuis sao necessrios ao reforgo da


parentela. Atravs desta "individuagp" com reforgo dos lagos da parentela, o grupo primario se torna rhis coeso e democrtico, ao mesmo tempo
que a industrializago avanga. Este processo gira em torno de urna sepa-

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUigOES E AQAO SOCIAL

31

rago clara entre unidade familiar, unidade produtiva e instituiges formis. O fortalecimento desta separago depende da realizago individual
fora do mbito da familia, no mundo da economa.
Esta individuago com reforgo da parentela separa a sociedade brasileira dos modos d produgao~d"5mstlcbsT E tambm a torna distinta do
modelo norte-americano, em que a nfase mais forte na familia nuclear e
no individualismo, somada a urna mobilidade geogrfica extremamente
alta, redefiniu a familia como o grupo nuclear composto apenas de pais e
filhos, enfraquecendo, portanto, a intersego entre parentesco e ordem
social. Rosen destaca que o termo familia tem significados distintos no
Brasil e nos Estados Unidos. Quando os brasileiros dizem "minha familia", referem-se familia extensa, parentela. Quando querem referir-se
familia nuclear, os brasileiros em geral dizem "minha mulher (ou marido)
e filhos".
A importancia da estrutura familiar no Brasil ja foi comparada ao papel
desempenhado pela familia na sociedade industrial japonesa. Numa pesquisa em que aprsenla resultados similares aos apresentados por Rosen,
Takashi Mayeama afirma que:
O homem nasce numa "familia" e cresce cercado por urna calorosa afei^o (...)
Entretanto, para "ganhar a vida", isto , garantir o emprego e o "pao de cada dia",
ele precisa sair pelo mundo (...) Portanto, a frmula que ele emprega, tendo que se
aventurar pelo mundo, a da "familiarizacjo" deste mundo "nao-familiar", atravs
do "neofamilismo". Isto se assemelha de certa forma a chamada estrutura familiar
da sociedade japonesa."35

Mayeama afirma que o Brasil tem urna estrutura social com tendencias
80 entrelagamento, onde muito alta a intolerancia a divises ntidas de
grupo bascadas em criterios tnicos ou culturis. A sociedade brasileira
procura "unlversalizar" as relages no seu interior e manifesta pouca
tolerancia a grupos_separados. A esta universalizago soma-se urna forte
hierarquizago, que e atenuada por redes de relages pessoais.
Ao invs de_se^colocar dentro dos limites de um grupo particular e encontrar sua
prpria identidade atravs do grupo, um brasileiro prefere conduzir sua prpria vida
manipulando relagoes pessoais de acord com as^exigencias de cada situago
especfica. Ao invs de^Jdividir as pessoas em grupos, como branco vs. negros,
japoneses vs. no-japoneses, membros dos grupos vs. no-membros (...) os brasileiros tendem a encarar o mundo que os cerca e as relages humanas em que esto
envolvidos, em termos de relacionamentos essencialmente entre um individuo e
outro e, como um todo, em termos de acumulado e desdobramentos desses
vThcTilos didicos.3''

O personalismo impregnou e "enquadrou" muitas instituiges. No


BS1, o universalismo de procedimentos est permanentemente sob

32

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

tensao. Re^oes pessoais e hierrquicas sao cruciais para tudo, desde obter
um emprego at um pedido aprovado por m rgo pblico; desde encontrar urna empregada domstica at fechar um contrato com o governo;
desde licenciar o automvel at obter assistencia mdica apropriada. Os
brasileiros enaltecem ojeitinho (isto , urna acomodagao privada e pessoal
de suas demandas) e a autoridade pessoal como mecanismos cotidianos
para regular relafoes sociais e relafoes com instituicoes formis.
A propensao ao personalismo bem ilustrada pela instituifao dojeiti/J/ZCM pelo uso dajiutoridade pessoal, tao bem representada pela expresso
"voc sabe com quem est faa3o?^ brilhante e extensivamente analisada
, por Roberto Da Matta.37 Clientelismo e personalismo, entretanto, seriam
enfrentados e tentativament~corrigidos, desde a dcada de 30, por de) cisoes polticas quebuscavaiqI_Quniversalismo de procedimentos, por leis
'; qe7egr"varn,os empregos^no seryico pblico,.e peja magao de burocra/ cas insulanas que nao seriam receptivas a demandas fisiolgicas e clien'Itelistas oriundas dos partidos polticos.

INSULAMENTO BUROCRTICO E UNIVERSALISMO DE


PROCEDIMENTOS COMO ALTERNATIVAS AO CLIENTELISMO
Como opera o clientelismo numa sociedade complexa como a brasileira?
O clientelismo repousa num conjunto de redes personalistas que se estendem aos partidos polticos, burocracias e diques. Estas redes envolvem
urna pirmide de rela5es que atravessam a sociedade de alto a baixo. As
lites polticas nacionais contara com urna complexa rede de corretagem
poltica que vai dos altos escaloes at as localidades. Os recursos malcriis
do. Estado-desempenham um papel crucial na opera9ao do sistema; os
partidos polticos isto , aqueles que apiam o governo tem acesso
nmeros privilegios atravs do aparelho de Estado. Esses privilegios
va desde a criaca d empregos at a istribuigo de outros favores como
pavimentacao de estradas, construgao de escolas, nomeagao de chefes e
servicos de agencias, tais como o distrito escolar e o servigo local de sade.
Os privilegios incluem, anda, a cria?o de smbolos de prestigio para os
principis "corretores" dessa rede, favorecendo-os com acesso privilegiado aos centros de poder.
Alm desses meios tradicionais de patronagem, outros meios "indiretos" sao criados, como linhas de crdito a serem utilizadas por fazendeiros ou homens de negoci locis, atravs do Banco do Brasil ou outros
bancos estatais e agencias de desenvolvimento. Empreiteiros e construtores que trabalham para o Estado por contrato freqentemente se

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUICOES E AQO SOCIAL

V33

benefician! das redes de relaqes a fim de receber pagamento imediato


pelos servidos prestados.
As instituiqes formis do Estado ficaram altamente impregnadas por
este processo de trocas de favores, a tal ponto que poucos procedimentos
burocrticos acontecen! sem urna "mozinha". Portanto, a burocracia
ap_ia^a operago do clientelismo e suplementa o sistema partidario. Este
sistermTde troca nao apenas caracteriza urna forma de controle do fluxo
de recursos malcriis na sociedade, mas tambm garante a sobrevivencia
poltica do "corretor" local. Todo o conjunto de refac.es caracterstico de
Urna rede est baseado em contato pessoal e amizade leal.
Quase todos os autores que escrevem sobre os partidos polticos brasileiros concordan! que o clientelismo urna de suas caractersticas mais
marcantes. O clientelismo tem sido visto, entretanto, como urna caracterstica da Repblica Velha, da poltica do "caf-com-leite", do coronelismo,
i suma, como urna caracterstica do Brasil arcaico.
"O clientelismo poltico, no entanto, permanece bastante vivo, por
ifxemplo, nos dois mais moderaos centros urbanos do pas, Rio de
Janeiro e Sao Paulo. Aqueles que examinaram o clientelismo no pslierra viram-no freqentemente como urna sobrevivencia do passado,
|ue se vinha deteriorando no polarizado cenrio anterior a 1964.
|Aqueles que analisaram as mais obvias manifestares de clientelismo
0 malufismo em Sao Paulo e o chaguismo no Rio de Janeiro
ansideram o clientelismo um produto do autoritarismo. A ditadura
jar responsabilizada pela supressp dos mecanismos que permio confronto de interesscs, a tal ponto que a nica linguagem
Dltica disponvel passou a ser a gramtica do clientelismo, evitando
laparecfmento de antagonismos que refletiriam as verdadeiras cliva< na sociedade brasileira.
' Os dois argumentos cima contm elementos de verdade. Nao obstante,
ihum dos dois capaz de deslindar as razes da existencia do dintelo poltico em reas modernas do Brasil antes, durante e como tudo
1 indicando depois do autoritarismoi^O clientelismo se manteve forte
|decorrer de perodos democrticos, nao definhou durante o perodo do
ritarismo, nao foi extinto pela industrializado e nao mostrou sinais
queza no decorrer da abertura poltica.
universalismo de procedimentos e o insulamento burocrtico sao
vezes percebidos como formas apropriadas de contrabalancear o
elismo. O universalismo de procedimentos, baseado as normas de
analismo, direitos iguais perante a lei, e checks and balances,
a refrear e desafiar os favores pessoais. De outro lado, o insulamento

34

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

burocrtico pejrcebido como urna estrategia para contornar o clientelismo


atravs da criago de ilhas de racionalidade e de especializado tcnica.
Na linguagem da teora organizacharcontemporanea, o insulamento burocrtico o prqgesso 'de protec,o do ncleo tcnico do Estado
contra a,jnt.erfciSEia.,p,n"rd;| do "pbtico; d' de outras organizares
intermediarias. Ao ncleo tcnico atribuida a realizaqo de objetivos
especficos, e^msularnento burocrtico significa a reduo do escopp
da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar
un papel. Esta reducto da arena efetivada pela retirada d organizaioes cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espado
poltico governado pelo Congresso e pelos partidos polticos, resguardando estas organizares contra tradicionais demandas burocrticas ou
redistributivas.
Dada a complexidade da tarefa e suas mltiplas partes constitutivas
(detefmiagoes da exeqibilidade do projeto, anlise financeira, superviso e gerencia de projetos, gerago de recursos financeiros, avaliago das
necessidades do pas, obtenc,o de consenso entre metas e valores), o
ambiente operativo (task environment) das agencias insuladas altamente
complexo. Nestas condicjes, a informaqo fortemente valorizada, e a
coalizo formada com atores extnos~selecionads vital para garantir
tanto os recursos adicionis para a realizago das metas como para solidificar a protego do ncleo tcnico contra ruidos originados no mundo
exterior.38
Ha duas caractersticas do processo de insulamento que devem ser'
entendidas. Urna envolve variages no grau de insulamento, a outra
envolve mudanzas temperis. Primeiro, nem todas as agencias insuladas
o sao no mesmo grau. Pode-se imaginar um continuo que vai do insulamento total a um alto grau de penetrado pelo mundo poltico e social, isto
, "ngolfamento" social. Os graus de insulamento ou de "engolfamento"
tero implicares na estrutura, eficiencia, capacidade de respostas e responsabilidade das organizares.
Segundo, nem todas as agencias que foram insuladas permanecero
assim com o passar do tempo; urna vez atingidos os objetivos, o ambiente
operativo torna-se menos complexo, e as organizares podem deixar de
existir ou mesmo ser "de.sjnsuladas''. O "desinsulamento" pode ocorrer
porque o ncleo tcnico nao requer protec.o quando o ambiente operativo
analisvel, previsvel e menos incerto. Em troca, novas agencias insuladas podem ser necessrias para outras tarefas encaradas como fundamentis. Nestas condiges, os atores estatais sempre procurarp insular aquilo
que entendem como ncleo tcnico, seja ele compostajde- agencias He

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUICES E ACO SOCIAL

35

formulago de polticas econmicas, agencias encarregadas de seguranza


e jnforrnago, poltica nuclear ou polticafde informtica.
Para conseguir altos graus de insulamento, as agencias estatais devem
desfrutar de um foTre apo" de atores selcionados em seu ambiente
operativo. o contexto da realidade poltica brasileira, os parceiros relevates"so as lites industriis, nacionais e internacionais. Reduzir os
lirnitesj.g^irena de fqrrnulacJ.ojJe polticas significa em geral a excJLuao
dosjiajrtidos-^lihcos, do Congresso^e das demandas populares. Excluindo-os, os atores que promovem o insulamento almejam rpriSFqpersqnaligrnoj|jpatronagern,,em beneficio de urna base mais tcnicajjara a fixac.o
de prioridades.
Entretanto, ao contrario da retrica de seus patrocinadores, o insulamento burocrtico nao de forma nenhuma um processo tcnico e apoltico: agencias e grupos competem entre s j pela alocagp de valores
alternativos; coalizes polticas sao firmadas com grupos e atores forada
arena ^administrativa, com o objetivo de garantir a "xeqibiidade dos
prjtos; partidos polticos sao bajulados para proteger projetos no Con gresso.
O mais obvio exemplo contemporneo de urna burocracia altamente
Ijnsulada o Servido Nacional de Informales SNI. O SNI foi a agencia
I federal de informales, diretamrite ligada Presidencia da Repblica.
|jk5o havia controle ou checks and balances sobre as atividades do SNI em
'ljualquer nivel do governo. O Departamento de Administrao do Servido
PASP, criado em*R38, pode ser citado como um exemplo do
sado que serviu tanto para fortalecer o universalismo como para
empenhar outras atividades, que tipificaran! o DAsp daquela poca
do urna burocracia insulada. Alm destas duas agencias, entretanto,
atrs agencias civis como o Banco Nacional de Desenvolvimento EcoCfo BDE, a Petrqbrs, a Comisso Nacional de Energia Nuclear
>)EN), a maioria encarregada da producto econmica e da formulago de
ltica econmica foram tambm insuladas contra a ampia rede de
Bonalismo e clientelismo oriunda do sistema poltico.
geral o universalismo de procedimentos associado nogo de
ma|dadeperante a lei, exemplificada pelos pases de
L economia de mercado, regidos por um governo representativo.
as de classe media, profissionais e tecnocratas sao muitas vezes
sidos como potencial "eleitorado do universalismo", isto , "grupos
opem ao sistema de patronagem e que insistem em que os
[icios e encargos pblicos sejam alocados de acord com um conjunto
Drocedimentos gerais e universalsticos (...)" Os jornalistas

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

36

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUigES E AQO SOCIAL

sempre escrevem contra os males do clientelismo e do personalismo;


associaqes dos moradores freqentemente veiculam suas demandas por
maior participado universalstica as decises relevantes para seus membros, exigindo regras mais impessoais e mais universalismo de procedimentos; partidos polticos de oposigo criticam com muita freqncia o
uso de procedimentos clientelistas por parte do governo.

CORPORATIVSIMO E CLIENTELISMO:
TENSES E COMPLEMENTARIEDADES
Formalizado em leis, o corporativismo reflete urna busca de racionalidade
e de organizado que desafia a narureza informal c^dignteisrnoTErnEora
reguTa3o por normas geras "escritas, corporativismo no^ igual ao
universalismo de procedimentos. Os regulamentos do corporativismo nao
conten clusulas para o desafio individual o^stera"aeTeS^rporavs.
Essas leis preocupam-se com incorporado e controle, nao com justo e
igual tratamento de todos os individuos. O corporativismo determina os
limites^dapartidp^|o^np pode anda ser cooiple|amentejilterado~pelo
votcTBaqusLes^ue, .se,submetemxder\^untariamente o nao, umpessoa""
automticamente envolvida pelas leis corporativas a partir do momento
em que assina um contrato de trabalho. "No Brasil a le trabalhista,
altamente estruturada e minuciosamente regulamentada, um exemplo
soberbo da busca da racionalidade."39
Corporativismo e universalismo de procedimentos tm urna etiologa
diferente: a legislado corporativa busca inibjr a emergencia de urna ordem
de conflitos de-elffSse, enquant o universalismo de procedimentos tenderla a emergir corno a segunda melhor opgo, um second best, ao confuto
ou ao impasse. O corporativismo tambm inibe a existencia de grupos de
interesse autnomos que poderiam derrotar a lgica do clientelismo atravs da organizado de grupos de presso independentes. Isto reforja a
importancia de arranjos pessoais e clientelistas, a fim de contornar a
legislado corporativa, formal e rgida.
Os primeiros idelogos do corporativismo no Brasil imaginavam-no
como um mecanismo apropriado para a criao de urna sociedade^olidria
(ai incluindo os empresarios), onde nao existiriam os conflitos polticos e
de classes, entendidos como divisivos. Atualmente o corporativismo no
Brasil um mecanismo que serve ao propsito de absorver de forma
aneqipada o conflito poltico atravs da incorporado e da qreanizacjo do
trabalho. O tipo de corporativismo de Estado, implantado no pasria dcada
d 30, difere profundamente da forma de corporativismo societal existente
V. .,

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^**J

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-^

37

cm alguns pases capitalistas avanzados. A despeito da inclinacjo pelo


capitalismo de Estado no Brasil, formas de orporativisrno societal tambm emcrgiram nos ltimos 40 anos, como urna estrategia empresarial
para penetrar o Estado.4"
Tal como o clientelismo contemporneo, o corporativismo urna arma
de engenharia poltica dirigida para o controle poltico, a intomedmcjo de
interesses e o controle do fluxo de recursos materiais disponveis. Antes
decomparar clientelismo e corporativismo no Brasil, e j'qe'o Brasil te
sido freqentemente caracterizado como um dos pases mais tpicamente
corporativos, sero alinhadas algumas considerages sobre variaes de
corporativismo. Vamos rever as principis tendencias da argumentado
corporativista, para demonstrar como o estudo do clientelismo _pode
preencher algunias lagunas nao preenchid]i;IfH^
corpo-,
raTjvjjag.

,,,_^..^. .. _^*,

VARIANTES DE CORPORATIVISMO NUMA PERSPECTIVA


COMPARADA
Em beneficio da conciso, optei por discutir duas das mais influentes
abordagens sobre o corporativismo: a de Schmitter, nos Estados Unidos,
e a de Winkler, na Europa.41 Em seu fecundoUrigo, fedimitter afirma que
o corporativismo um sistema de representado de interesses (ou intermediaqo de interesses, como preferiu chamar em trabalho posterior),
bascado em nmero limitado .de-categorias compulsorias, nao-competitivas, hierrquicas e funcionalmente separadas, que sao reconhecidas, permitidas e subsidiadas pelo Estado. No caso do corporativismo de Estado,
os grupos sao dependentes e infiltrados; ja o corporativismo societal
autnomo e penetrante. Schmitter encara o corporativismo societal como
a resposta natural a ineficincia do liberalismo econmico em contextos
ps-industriis. Portanto, o corporativismo visto, ao mesmo tempo, como
Um sistema de intermediado de interesses e como um sistema de formulago de polticas. Em ambos os casos, o corporativismo urna estrategia
que visa eficiencia econmica com baixos nveis de conflito.
O corporativismo, tal como concebido por Schmitter, representa um
grande desafio para as teoras pluralistas que defendem a idia de que os
interesses vm "depois" dos individuos e que o Estado apjirece como urna
Cstrutura para mediar, equilibrar e abrir caminho aos interesses individuis
(ol d grupo). O argumento corporativista, entretanto, afirma que a) o
Estado sempre esteve presente na organizac.no de interesses, e b) a organizacj h totlmerie'espontriea.

38

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

De fato, Schmitter indica que a existencia de corporativismo aponta


para a ocorrncia de variantes de capitalismo quejngjo bascadas em
mercados, impersonalismo e arenap^Hc^msem relages corporativas. No entanto, esTsesta^pnaslatente no argumento corporativista
e nao detalhadamente desenvolvida. Os principis conceitos existentes
na literatura sobre corporativismo sao interesse (e interesses organizados),
representago e Estado, mas estes conceitos nao sao completamente desenvolvidos nem se relacionam com qualquer padro de mudanza histrica
fora da esfera do Estado.42
De acord com a argumentado corporativista, no pluralismo a estrutura
de interesses organizados aparece sob a forma de presses, enquanto que
no corporativismo ela aparece como concertacin. Para o pluralismo, a
poltica um processo em que interesses de grupo sao trocados e canalizados atravs de agencias, e o Estado um reflexo desse processo; o Estado
um processo de transformado permanente de presses. Para os corporativistas, o Eta^2^mTa_prarjizackp^omnteresses estabelecidos, um
ator principal, lado a lado com os grupos. Urna vez que o Estado tem de
competir com grupos sociais e, ao mesmo tempo, manter seu monopolio
sobre a autoridade, muitas vezes ele fornece incentivos e limitac,es ac.o
de grupo. Por isso, como afirmou Durkheim, individuos e grupos tendero
a ver o Estado como um inimigo potencial, e as corporages sociais
emergem como urna resposta ao poder do Estado e comee, am a operar
como estruturas para a intermediacjio de interesses.
Urna outra verso do corporativismo mais direta, no que diz
respeito a encar-lo como um modo de producjio. Em contraste com a
ja clssica definigo formulada por Schmitter, Winkler define o corporativismo como "um sistema^ econornicono^qual^o^ Ejtado dirige e
controla predominantemente^ ir^iatiyajjrivada, de acord com quatro
sucesso".43 Aqui o foco se
sita na economia poltica: o corporativismo visto como um tipo de
modo de producjo, alm do capitalismo e do socialismo. Vale a pena
reproduzir aqui o Quadro de Winkler (Quadro 1) que visa a obter urna
representado grfica da relacjio entre propriedade e formas de controle
dos meios de producto.
Winkler considera a emergencia do corporativismo urna das principis
respostas as complexidades e ineficincias do capitalismo avangado. O
corporativismo surge sempre que urna sociedade industrial est enfrentando crjsg&, agitac^aintema e ineficincia. Aqui a principal previso a de
que a Inglaterra se tornara urna sociedade corporativista na dcada de 80,
dcvido as razos cima descritas.

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUIQES E AQO SOCIAL

39

QUADRO1

Propriedade vs. Controle dos Meios de Produco no Socialismo,


Corporativismo, Sindicalismo e Capitalismo
Propriedade
Pblica
Controle dos Meios de Produc_o

Privada

Pblico

Socialismo

Corporativismo

Privado

Sindicalismo

Capitalismo

Ponte: J.T. Winkler, "Corporatism", ArchivesEuropenes de Sociologie , Tomo XVH, 1976


#l,p.H3.

As duas verses polares do corporativismo apresentadas cima permitem que se formule a hiptese de que, embora lentamente e a despeito da
necessidade de estudos mais definidos sobre as sociedades industriis, est
surgindo um ncleo central na argpmentago corporativista. O corporativismo, ou capitalismo organizado, urna resposta a constatago de que "a
mo invisvel sofre de artrite", para uttUzar as palavras de George Dalton.44
As atuais formas crpoTativas de articulado de interesses em sociedades
industriis constituem urna forma de concertacin entre grupos de produtoresj^taiscomo trabalhadores, companHas, firmas, empresas organizadas, grupos nanceiros e associages comerciis vis--vis o Estado e
etre~os prgrios grupos de produtores. O corporativismo urna maneira
deTidaTcom as incertezas geradas no mercado.

CORPORATIVISMO E CLIENTELISMO COMO QUADROS


ANALTICOS
O timing da introducto do corporativismo em pases industrializados e em
pases perifricos como o Brasil, o Per e o Mxico responsvel pela profonda diferenga entre os tipos de coiporativismo encontrados em pases
Industrializados e em pases semi-industrializados. Como afirma SchmitterT^aterages no modo de representaqo de interesses sao originariamentoo_grodutp ou o reflexo de alterages anteriores e independentes na esjsranimcbj^
e de seu impacdem ser devidas a "diferencias de intersego histrica e de ponto de
tida",45 de que sao exemplos os nveis de formago de classe, modos
Disientes de intermediago de interesses, cultura, e assim por diante.
No Brasil^no^Peru e no Mxico, o corporativismo foi utilizado como
Ha ettiva de controlar e organizar as classes inferiores atravs de sua
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40

incorporado ao sistema. No Brasil o corporativismo destinava-se tambm


a disciplinar a Burguesa. Mas algo diferente aconteceu nos anos iniciis
da implahaij dos regulamentos corporativos: atravs da legislago
corporativa as^ites^no_poder^eduziram as classes inferiores com as
ymitagensjia^Jntggac^o. Esta integrago "aBrage"largas parcelas da
populacho de urnaj^nna^ejrjy^miversalista muito peculiar: as_regrjjgara
a integrago e os meiqsjjara tal sao formuladas em termoslegais^e
unversais, plicveis a todas as reaces na''sr^rTdln3rod1SaT~*''"'^*^
as sociedades industriis, por contraste, os arranjos corporativos que
procurara influenciar o Estado emergem fora de seu dominio e associam
os grupos produtores dispostos a diminuir a incerteza nos negocios.
Para a anlise de pases como o Brasil, na ausencia de urna especif 03530
detalhada das caractersticas das "interseques histricas" e dos "pontos de
partida", ha urna dissonncia na argumentaco corporativista. Como afirma Kaufman, "tal como desenvolvida por autores como Schmitter e
Collier, a 'literatura corporativsima' serviu de ponto de partida para interpretages mais refinadas de, digamos, organizago do trabalho no Brasil
e variac.es regionais as relatjes Estado-partido-trabalho". De outro lado,
estudos que "fetichizaram" o corporativismo como urna explicado total
da realidade poltica dos pases latinos e como guias gerais para a pesquisa
em Ciencia Poltica foram considerados menos teis.46 Do ponto de vista
desta anlise, so fazjsentido focalizar o corpprativismo_em associago com
as outras gramticas.
Quando se contrastara corporativismo e clientelismo, fica fcil compreender como os dois fenmenos coexistem. De acord com a definido
clssica de Schmitter, O corporativismo :
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'~

'"

'

'-"

-*"'-> -'" -

...

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.. A

.'-,-'

.- -.--

41

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUIQES E AC.O SOCIAL

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

. ^ .^^-WJ-ltBs^^^Jffifaj.pyji-^w.,.^^*

(...) um sistema de intermediario de interesses em que as unidades constitutivas


esto oTganizadas em um nmero limitado de categoras singulares, compulsorias,
nao-competitivas, hierarquicamente ordenadas" e funcionalmente diferenciadas,
rectrfiiecTfls o permitidas (seno criadas) pelo Estado e que tm a garanta de um
deJiberadc^omDpj5Iifl_4.JSEtnS? dentro^de^suas^categorias respectivas, em
troca da observancia de certos control^na selego de lderes e na articulago de
demandas e apoios.47

Proponho a seguinte definigo de clientelismo que serve para realcar os


contrastes:
o clientelismo um sistema de controle do fluxo.de^^ecursps majeriais e de
intermediac.o dejnjeresses, no qal nao ha numero fixo ou organizado de unidades
constitutivas. As unidades constitutivas do clientelismo s|o agrupamentos, pirmides ouredesj3aseadQs ern rela^oes pcssoais que repousam em trcajenerajlzada.
As unidades clientelistas disputam freqentemente o controje.do fluxo de recursos
dentro de um determinado territorio. A participago em redes clientelistas nao est

codificada em nenhum tipo de regulamento formal; os arranjos hierrquicos no


interior das redes esto bascados em consentimento individual e nao gozam de
respaldo jurdico.

Ao contrario do corporativismo, que baseado em cdigos formis


legalizados e semi-universais, qlientelismo se baseia numa gramtica de
reaces entre indiyduos,jque informal, nao legalmente compulsoria e
...ii^W^av^i-"'

"-

Tanto o corporativismo como o clientelismo podem ser entendidos


como mecanismQS_c,j;uiciai,s (um formal, o outro informal) para o esvaziamento de^c,Q,nflitosisociai. O corporativismo organiza camadj^Jiojrizonta^dTctegorias profissionais arrumadas em estruturas formis e hierr- 4
qulcas. 6 clInteTismo atravessa fronteiras de classes, de grupo e categoras i
profssipnas.
\l
Em muitos aspectos os trabalhos sobre corporativismo nao se ocupara
da dinmica da sociedade brasileira. Esta literatura se caracteriza, com a
excec,o dos autores que trabalham com a Europa e de exemplos esparsos
no campo dos estudos latino-americanos, pela atengo excessiva dada as
instituiges polticas formis e aQS_processps_ formis dje_formujajie
i
pniiP'em umaprepcupaco maior com as reaces entre grupos sociais
e instituic.es~, ou ento~cet"ra seu" foco as clfacfSrstcas~partTcurrs da
cultura Ibrica, sem especificar as formas atravs das quais traqos culturis
se transforman! em institui<es.
Como mostrou Roberto Da Matta em seus trabalhos, a sociedade
brasileira extremamente forte e bem organizaa_jMa_dj._sJera jdas
instituices''t3oTfcs formis. Afirma que os cientistas sociais, em suas
aauses sobre o Brasil, freqentemente descuraram o estudo das verdacfeiras instituices__sociais__como^o '^eitinl^^a^anu^ade, as^redes^de
reaces sociais e assim por diante, porque esses elementos sao aparentemente "informis" e fluidos! Em conseqncia, a tendencia ^ignoj-lps
ou consider-los inconseqentes para o estudo de outros eventos polticos
e'sciais. De outro lado, o corporativismo, o autoritarismo burocrtico, a
formulago autoritaria de pITfcas etc., tedem a ser formalizados em
CdTgTS'l'pTocedTrneTos" legis, pelo que sao analisados com mais freqBncTa'S'encrdos con seriedade.
Em conseqncia, se algum tomasse a literatura sobre corporativismo
i Como nico guia, o Brasil aparecera como um quebra-cabega insolvel,
l que as institui^es formis pareceriam estar separadas da verdadeira
liedade, "como se o pas fosse urna formago social esquizofrnica,
nposta por realidades paralelas e horizontalmente separadas: a vida
social e as instituic.es formis.
~^*g*^^4'feag*.'ffiS''*'g^s''

"^""''

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUICES E AQO SOCIAL

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

42

CONCLUSO

No contexto de urna ampia perspectiva histrica da evolugo do capitalismo moderno, destaque! a existencia de quatro gramticas para as relagSes
Estado-sociedade no Brasil. As gramticas foram estabelecidas tendo
como bselo jj^sgnaiismo e o impersonalismo. O clientelismo tipifica urna
gramtica personalista em oposico ao universalismo de procedimentos,
que a eptome do impersonalismo. O corporativismc^e o insulamento burocrtico sao jjenetrados tanto pelo personalismo como_rjlo_imperspnalismo.48 Enquanto gramticas semipessoais e semi-impessoais, estes ltimos
Stabelecem parmetros formis sob os quais os individuos podem ser
considerados iguais ou desiguais. Nao obstante, sao tambm profundamente penetrados pela lgica personalista do clientelismo: q^corrjorativismo auxiliou na criac.o de milhares de empregos pblicos, que foram pre'; enchidos na base de principios clientelistas. Alm disso, muitos lderes sin< dicais beneficiaram-se de dispositivos corporativistas para manter longos
I mandatos em sindicatos e fe3era<joes e se tornarem prestadores_dfavores,
( muitas vezes de forma^clienteista. De outro lado, o insulamento burocr/ tico, como Fernando jlenrique Cardoso mostrou, permtn a existencia de
i "'Seisjuxa^co8",lip4cajmenteba^
/ Os partidos polticos desempenharam um papel crucial na ligao entre
a gramtica do clientelismo e as normas universalistas da democracia
representativa instaurada no Brasil em 1945. A Figura 1 aprsenla urna
FIGURA!

Tipos de Gramticas para Relaces Estado vs. Sociedade


Pessoal

Impessoal
Todos os individuos
nao sao, em principio,
iguais participantes

Todos os individuos
sao, em principio,
iguais participantes
Universalismo de procedimentos

ClienteHsmo Corporativismo Insulamento Economa


burocrtico de mercado

Partidos Polticos

Governo representativo baseado na cidadania e no sufragio


universal

43

esquematizado das quatro gramticas discutida neste captulo, aplicadas


ao contexto brasileiro, e indica o processo de "fertilizago cruzada" que
ocorre na operacjo real das gramticas.

NOTAS
1. R. Stephen Warner, "The Methology of Marx's Comparative Analysis of Modes
of Production", in Ivan Vallier (org.), Comparative Methods in Sociology, p.58.
2. Pierre Bourdieu, "Condigo de classe e posigo de classe", in Neuma Aguiar
(org.), Hierarquias em classes; Anthony Giddens, The Class Structure of Advanced
Societies; Youssef Cohn, "Popular Support for Authoritarian Governments: Brazil
under Medid", Tese de Doutorado, p.56 e seg.; Neuma Aguiar, "Hierarquias em
classes: urna introducto do estudo da estratificago social", in Hierarquias em classes.
3. Max Weber, "Class, Status, and Party", in Gerth e Mills, From Max Weber, Arthur
Stinchcombe, Economic Sociology, p.240 e seg.
4. Reinhard Bendix, Nation-Building and Citizenship, p.127 e seg. Ver tambm R.
Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, p.417 e seg.; Charles Tilly (org.), The
Formation of National States in Europe, p. 17.
5. Ira Katznelson, City Trenches: Urban Politics and Patterning of Class in the United
States, p.28; Ira Katznelson e Mark Kesselman, The Politics of Power, p.22 e seg.
6. George Dalton, Economic Systems and Society: Capitalism, Communism and
the Third World, p.29 e seg.; K. Polanyi, The Great Transformation.
I. C. Tilly (org.), The Formation..., op. cit., p.81
8. Nicos Mouzelis, "Regime Instability and the State in Peripheral Capitalism: A
General Theory and a Case Study of Greece", Latn American Program Working
Papers, p.3; Joo Manuel Cardoso de Mello, O capitalismo tardo.
9. William Langer, Political and Social Upheaval: 1832-1852, p.45.
10. Reinhard Bendix, Forc, Fate and Freedom, p.115.
II. Para urna discusso, ver J.E.T. Eldridge, Max Weber: The Interpretation of
Social Reality; Gerth e Mills, From Max Weber, p.65 e seg., sobre "Social Structures
and Types of Capitalism"; Cesar Guimares, "Empresariado, tipos de capitalismo e
ordem poltica", Dados; Florestan Fernandos, Sociedade de classes e subdesenvolvimento.
12. Esse tipo de argumento foi levantado por muitos autores. Como ilustrago, ver
Daniel Chirot, "Neo-Liberal and Social Democratic Theories of Development: The
Zeletin-Voinea Debate Concerning Romania's Prospects in the 1920's and its Contemporary Importance", in Kenneth Jowitt (org.), Social Change in Romana, 1860-1940;
Arthur Stinchcombe, Theoretical Methods in Social History; Reinhard Bendix, Nation-Building and Citizenship; Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in
, Historical Perspective; James Caporaso, "Industrialization in the Periphery", nternai itonal Studies Quarterly.
13. Ver A. Stinchcombe, Theoretical Methods in Social History, e ainda Ralph
pDlhrendorf, Life Chances.
14. Terry Karl, "Petroleum and Political Pacts: The Transition to Democracy in
bnczuela", The Wilson Center Occasional Papers, p.2.

44

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

15. Exemplos comparativos podem ser encontrados no volume editado por Silvia
Ann Hewlett e Richard Weinert, Brazil and Mxico: Patterns in Late Development.
16. Bris Fausto,/! Revolugo de 1930: historiografa e historia; Francisco Weffbrt,
Classes populares e poltica.
17. John Duncan Powell, "Peasant Society and Clientelist Politics", in Steffen W.
Schmidt, James Scott, Cari Lande e Laura Guasti (orgs.), Friends, Followers, and
Factions, p.147.
18. Kenneth Jowitt, "The Leninist Response to National Dependency", Research
Series, p.7-8; Alan Macfarlane, The Origins ofEnglish Individualism, p.22 e seg.
19. Urna ilustracjo aguda disto encontrada em Graciliano Ramos, Vidas secas. A
"clusula de protego" torna-se clara quando o campons preso e espancado por um
policial arbitrario e libertado pelo "coronel". O carter explorador e hierrquico da
situacjo tambm lustrado pela deciso insensvel, tomada pelo patrn, sobre as
quantias que o campons deve pagar ao patro no fim do ano.
20. S.N. Eisenstadt e Louis Roninger, "Patron-Ciient Relations as a Model of
Structuring Social Exchange", Comparative Sudies in Society and History.
21. Luigi Graziano, "A Conceptual Framework for the Study of Clientelism",
Western Societies Program, Occasional Papers; Luigi Graziano, "Patron-Ciient Relationships n Southern Italy", in Steffen Schmidt et al. (orgs.), Friends, Followers, and
Factions, p.360.
22. Rubn George Oliven, Urbanizando e mudanqa social no Brasil, p.15 e seg.;
Anthony Leeds e Elizabeth Leeds, A sociologa do Brasil urbano.
23. Eli Diniz, Voto e mquina poltica: patronagem e dientesmo no Rio de Janeiro.
Ver tambm, entre outros, os artigos de Chalmers e Weingrod em Steffen Schmidt et
al. (orgs.), Friends, Followers, and Factions; Alan Zuckerman, "Clientelist Politics in
Italy", e Sabri Sayari, "Political Patronage in Turkey", in Ernest Gellner e John
Waterbury (orgs.), Patrons and Clients; Ergun Ozbudun, "Turkey: The Politics of
Clientelism", Susan Kaufman Purcell, "Mxico: Clientelism, Corporatism, and Political Stability", Judith Chubb, "The Social Basis of an Urban Political Machine: The
Christian Democratic Party in Palermo", todos in S.N. Eisenstadt e R. Lemarchand
(orgs.), Political Clientelism, Patronage and Development. Ver ainda, Judith Chubb,
Patronage; Power and Poverty in Southern Italy.
24. Suzane Berger e Michael Piore, Dualism and Discontinuity in Industrial
Societies; Mara Lucia Werneck Vianna e Julia Abulafia Salinas, "Ac,o coletiva e
participacjao poltica do pequeo e medio empresario", Dados; Bila Sorj, "O processo
de trabalho como dominago: um estudo de caso", Dados.
^
25. John P. Wiilerton Jr., "Clientelism in the Soviet Union: An Initial Examination",
Sludies in Comparative Communism. No mesmo volume ver os comentarios sobre
Europa Oriental, China, sociedades industriis avanzadas e Japo, por um painel de
especialistas. Ver ainda Jacek Tarkowski, "Poland: Patrons and Clients in a Planned
Economy", in S.N. Eisenstadt e R. Lemarchand (orgs.), Political Clientelism, Patronage and Development; Chita lonescu, "Patronage under Communism", n Ernst
Gellner e John Waterbury (orgs.), Patrons and Clients in Mediterranean Societies.
26. Um argumento para este temi pode ser encontrado em Florestan Fernandes,
Sociedade de classes e subdesenvolvimento.
27. Utilizei a expresso "gramtica" (grammar) para indicar a existencia de diferentes combinacpes culturis c elementos dentro da mesma estrutura. Como afirma
Clifford Geertz, ao discutir o poder explicativo das explicares culturis: "[Cultura]

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUIQOES E A^AO SOCIAL

45

como urna gramtica, e a partir de seu conhecimento nenhuma declarado real pode
ser prevista (embora urna infinidade dlas possa ser imaginada e outras, tambm,
possam ser desmentidas), mas sem urna compreenso pelo menos implcita dla
nenhuma declaraco real pode ser feita ou entendida." Clifford Geertz, The Social
History of an Indonesian Town, p.203.
28. Anoc.o de trocacspecfica e troca.generalizada remonta a Marcel Mauss ("Essai
Sur le don"). Outros exempos fundamentis podem*ITeTOTra3os"efn"Malinowski
(firgonauts of Western Pacific), Lvi-Strauss (Estruturas elementares do parentesco')
e Marshall Sahlins (Stone Age Economics). Anocjio de universalismo e impersonalismo, enquanto componentes do padro de troca especfica as sociedades capitalistas
modernas, tem sido urna pedra angular para a sociologa e a ciencia poltica contemporneas. Os exempos notveis sao, . Durkheim, The Divisin of Labor in Society;
Max%^eber, The Protestan! Ethic; Karl Poany, The Great Transformaron; Talcott
Pgrgpns, The Social System. Urna reviso recente deste tpico pode ser encontrada em
S.N. Eisenstadt e L. Roninger, "Patron-CHent Relations as a Model of Structuring
Social Exchange", Comparative Sudies in Society and History. Para o contexto
brasileiro, o fecundo trabalho de Florestan Fernandes, Sociedade de classes e subdesenvolvimento urna referencia obrigatria. Urna aplicacjo direta da no$o de clientelismo e patronagem no Brasil est em Anthony Leeds, "Carreiras brasileiras e
CStruturas sociais", n Leeds e Leeds, A sociologa do Brasil urbano. Um enfoque
abrangente e histrico pode ser encontrado em Antonio Octavio Cintra, "Tradicional
Brazilian Politics: An Interpretation of Relations Between Center and Periphery", in
Neuma Aguiar (org.), The Structure of Brazilian Development.
29. Para'um argumento de apoio ver S.N. Eisenstadt e R. Lemarchand (orgs.),
Political Clientelism, Patronage and Development; ainda S.N. Eisenstadt e L. Roninger, "Patron-Ciient Relations as a Model of Structuring Social Exchange", Comparative Studies in Society and History e R. Lemarchand, "Political Clientelism and
Ethnicity in Tropical frica: Competing Solidarities and Nation-Building", n Steffen
Schmidt et al. (orgs.), Friends, Followers, and Factions.
30. S.N. Eisenstadt e L. Roninger, "Patron-Ciient...", op. cit., p.278-9.
31. Robert Kaufman, "The Patron-Ciient Concept and Macro-Politics: Prospects
and Problems", Comparative Studies in Society and History, p.291; John Duncan
Powell, "Peasant Society and Clientelist Politics", in Steffen Schmidt et al. (orgs.),
Friends, Followers, and Factions.
32. Ver os trabalhos citados na nota 23 para urna referencia ao clientelismo as
sociedades leninistas.
33. Este argumento est bem desenvolvido em S. Berger e M. Piore, Dualism and
Discontinuity in Industrial Societies.
34. Bernard Rosen, The Industrial Connection: Achievement and the Family in
DevelopingSocieties, p.295.
35. Takashi Mayeama, "Culture and Valu System n Brazil: APreliminary Report",
Latn American Sludies.
36. Ibid., p.162.
37. Roberto Da Malta, Carnavais, molondros e heris. Ver ainda o artigo elaborado
ob a inspirago de R. Da Matta, de C. Vieira, F. Costa e L. Barbosa, "O jeitinho
brasileiro como recurso de poder", Revista Brasileira de Administrado Pblica.
38. Essa discusso est de acord com Scott, Perrow, Thompson, Crozier, Landau
C Eagle. Landau e Eagle afirmara que o "descolamento" urna forma de lidar com

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

ambientes supercomplexos em que variveis em excesso interagem e geram impacto


na organizado e em seu ambiente operativo. Scott estabelece urna distingo entre
instituiqes totais e instituic_es socialmente engolfadas. Instituices socialmente engolfadas sao aquelas totalmente dominadas pelo ambiente. InstitmgesJotaiSjjips
termos de Goffman, sgc^j^ueJasj:aj)azes__dj;_sjJes^^
sentidjDjjsu^ia^aj^aJjdadejioijvte
Neste livro, a no<5o de insulamento burocrtico serereragncias queselcalizam em varios pontos possveis no
continuo entre agencias socialmente engolfadas e instituicpes totais. O processo de
protecjo do centro tcnico do Estado urna tentativa de diminuir as incertezas criadas
pelo ambiente institucional, no qual as agencias estafis existiam antes. Esse ambiente
"enquadrava" partidos polticos, as burocracias tradicionais e os movimentos sociais.
A idia de "enquadramento^Jfoi desenvolvidapor_Goffrnanj i urna explicado dos
problemas colocados ^eTa inceTtSaarKbentaTTeTraT5dTem Crozier. Ver Richard
M. Scott, Organizations: Rational, Natural and Open Systems; Charles Perrow,
Complex Organizations; Martin Landau e Eva Eagle, "On the Concept of Decentralization", Project of Managing Decentralization; Michel Crozier, The Bureaucratic
Phenomenon; Erving Goffman, FrameAnalysis; Martin Landau, "Redundancy, Rationality and the Problem of Duplication and Overlap", Public Administrative Review.
39. Kenneth Paul Erickson, The Brazilian Corporate State and Working Class
Politics, p.8 (grifo meu).
40. Para evidencias, ver Cesar Guimares et al., "Expanso do Estado e intermediacjio de interesses no Brasil", Relatrio de Pesquisa.
41. Phillipe Schmitter, "Still the Century of Corporatism?", in Gerhard Lehmbruch
e Philippe Schmitter (orgs.), Trenas Toward Corporatist ntermediation; J.T. Winkler,
"Corporatism", Archives Europennes de Sociologie. Ver ainda David Collier e Ruth
Berins Collier, "Who Does What, to Whom, and How; Toward a Comparativo Analysis
of Latn American Corporatism", in James M. Malloy (org.), Authoritarianism and
Corporatism in Latn America; Ruth Berins Collier e David Collier, "Inducements
versus Constraints: Disaggregating Corporatism", American Political Science Review;
e, para urna perspectiva americana, Alfred Stepan, The State and Society: Peruvian
Comparave Perspective. Para urna avaliago europia, ver Bob Jessop, "Corporatism,
Parliamentarism and Social Democracy", in G. Lehmbruch e P. Schmitter (orgs.),
Trends Toward Corporatist I ntermediation.
42. O trabalho de Stepan citado na nota anterior lenta preencher esta lacuna, da
mesma maneira que o artigo de P. Schmitter no volume editado por ele. Cf. nota 39.
43. J.T. Winkler, "Corporatism", op. cit., p.103.
44. George Dalton, Economic Systems and Society: Capitalisin, Communism and
the Third World.
45. P. Schmitter, "Still the Century...", op. cit., p.91.
46. Robert Kaufman, "Trends and Priorities for Political Science Research on Latn
America", trabalho apresentado no Workshop on Trends and Priorities for Research on
Latin America in the 1980's, p.39.
47. P. Schmitter, "Still the Century...", op. cit., p.65.
48. Simn Schwartzman analisa a intera^ao entre as quatro "gramticas" na
formulac_o da poltica de informtica e na implantado da industria de computadores
no Brasil. Ver Simn Schwartzman, "High Technology vs. Self Reliance: Brazil Enters
the Computer Age", Serie Estudos.

CAPTULO 3

A CONSTRUgO DO INSULAMENTO
BUROCRTICO E DO CORPORATIVSIMO E A
NACIONALIZAgO DO CLIENTELISMO

Com Getlio Vargas a Revolugo de 30 inaugurou um longo perodo de


state building, caracterizado pela intervenc.ap na economa e pela centralizac^poltica-e^djijinislratiya, processos que se intensificaran! aps
195?, com a instaurado da ditadura do Estado Novo, tambm chefiada
por Getlio.
Durante os 15 anos do primeiro governo Vargas (1930-45), tres novas
gramticas para as relaoes entre Estado e sociedade foram experimentadas pelas agencias e regulamentos recm-criados: implementou-sealegislagap CQiporativista, e foram criadas instituicoes corporativistasrnsaiouse^jnsjjan^to_l^urocrtico, atravs da criagao de novas agencias e
emgresas_estatais; buscou : seinstauraro uriiyersalismo .de procedimentos,
principalmente atravs de .tentativas,de refprma-do servido pblico e da
implantacao de um sistema de mrito.
Estas novas gramticas "modernizantes" interagiram com urna antiga, o
clientelismo, que foi traduzido para as institu9oes formis por meio da opera$ao de um sistema poltico que beneficiava os grupos locis e estaduais
remanescentes do perodo altamente descentralizado da Repblica Velha,
tf
no qual as mquinas polticas desempenharam um papel fundamental.
Este captulo retrata inicialmente a evoluao histrica e a institucionalizac.ao das tres novas gramticas modernizantes surgidas com a Revolu530 de 30 e mostra como elas interagiram e se amalgamaran! com os arranjos clientelistas previamente dominantes. Mostra ainda como o governo federal, cada vez mais forte, concentrou em suas maos e "nacionalizla"
os meios para o clientelismo. Para tanto, ser analisados o quadro instcional e o conjunto de polticas, inaugurados pelo processo de state
building implementado a partir de 1930 e patrocinado pelo novo regime.
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47

48

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

PAO DE FUNDO: O DESAFIO MODERNIZAgO


DO ESTADO BRASILEIRO
A Repblica Velha (1889-1930) caracterizou-se como altamente conservadora, oligrquica e regionalista. Como bem ilustra esta afirmago de E.S.
Pang, "urna eleigo nao terminava enquanto a Assemblia Legislativa ou
a Cmara dos Deputados nao analisasse e completasse o processo de
reconhecimento dos resultados eleitorais".1
Este processo de reconhecimento exiga que os "coronis" locis entrassem em acord com os governadores e com o presidente da Repblica,
pf" garantir resultados que agradassem ao sistema dominante. Favores
pes^oaiS^^mgrguismpjde um lado, e reprssQ.de outro, caracterizaran!
forfemente as relagoes polticas neste perodo de laissez-fairc repressivo.2
Porgas urbanas como as classes rngdias, os militares e os intelectuais
comegaram, a partir da dcada de 20, a erguer suas vozes contra o sistema
oligrquico. Nesse perodo, varias crises polticas coexistiram com debates
que refletiam as tensoes entre o sistema oligrquico, personalista e clientelista, e demandas por urna ordem pblica universalista. O final da dcada
de 20 e o inicio da seguinte sao marcados por elevago no tom das
discusses sobre a necessidade da criago de urna ordem burguesa moderna, em oposigo a ordem privatista tradicional.3
Estes debates e crises desembocaran! finalmente na Revolugo de 30,
cuja emergencia assim esperavam muitos de seus partidarios deveria
provocar a criago da ordem burguesa moderna. Mas isto jamis aconteceu. Em muitos aspectos, o movimento de 1930 pode ser considerado urna
revolugo que nunca existi. Ha ausencia de urna faceto burguesa hegemnica, o" ps-30 deu lugar no Brasil a um "Estado de compromisso",4
caracterizado pela tentativa, da parte do governo, de agradar a muitos
interesses diferentes e mesmo antagnicos.
O novo regime implementou a centralizago mas teve de contentar, ao
mesmo tempo, os grupos Ararais, os grupos industriis emergentes, os
militares, os profissiois de classe media e os operarios. Isto significou a
delagregago da^s polticas estatais em muitas direges diferentes, a fim de
tomar medidas para proteger a industria, incorporar e domesticar os
trabalhadores, proteger a burguesa cafeeira e modernizar o aparelho de
Estado, na busca do universalismo de procedimentos.5
Longe de destruir as bases locis e personalistas da Repblica Velha, o
regime do ps-30 sustentou-s,^nejas para conseguir apoio. Este movimento ficou ainda mais claro aps 1937, quando a ditadura se instalou, e o
ditador teve de se apoiar ainda mais fortemente em medidas nao-univer-

A CONSTRUgO DO INSULAMENTO BUROCRTICO

49

salistas para conter as presses regionais e locis. O resultado foi a criago


de mecanismos para substituir os legislativos locis e a nomeago de
interventores para desempenhar a fungo de governador de estado e
prefeito em todo pas.
No mbito do governo federal, a nova ordem ps-30 contribuiu para
Repblica_Velha. Urna vez que o Estado de compromisso significava a
tomada de decises as vezes contraditrias para agradar a grupos opostos,
o primeiro governo Vargas conferiu expresso institucional as presses
contra o clientelismo, criando no interior do aparelho de Estado tenses
entrejseus, partdnos e osjdejssoresjdo ujii^reallslrrotle"'pro"c'ed]mentos . .
Com a Revolugo de 30, Getlio assumiu o poder enfrentando urna
serie de enormes desafos: na poltica interna, urna coalizodeagpio
fragmentada; na economia interna, uma_gravdepesso que^arneagava a
poderosa oligarqua cafeeira e a arrecadago do Estado; no mbito das
relages econmicas internacionais, um dramtico egtrangulamentojias
exportages e a necessidade imediata de renegociar a divida, associada a
fofs presses de bancos estrangeiros, que queriam impor condiges para
emprestar dinheiro ao Brasil. Este conjunto multifacetado de desafios
exigia pronta ago por parte do governo.
Vargas respondeu a esta sobrecarga de desafios com um conjunto de
medidas, que se iniciaram em 19,3JJue.,estenderam-se at 1945, mudando
para sempjrgAfacj; d,o_Brasil. O processo d mudanga ento desencadeado
inclua: a) intervengo estatal na economia, atravs da criago de agencias
e programas j polticas de protego ao caf e transferencia de todas as decises econmicas relevantes para a esfera do governo federal; b) centra- ,
lzaco poltica, reforma administrativa, racionalizago e modernizado do
paremb de Estado; c) redefiniqo dos padres de relacionarnento entre
oligarquas locis e estadasTintensificago das trocas entre o governo
federare os grupos estaduais, com a simultnea centralizaqo dos instrumentos para o exergcio do clientelismo; d) incorporago do trabalho
em moldes corporativos.
O conjunto de medidas postas em prtica por Getlio deu expresso
institucional a um labirinto de tendencias aparentemente contraditrias.
Primeiro, o universalismo de procedimentos foi perseguido pela reforma
do servido publico e pelo estabelecimentp do sistema de mrito, sob a
suprvrsSrdoTBepartamento de Administrago do Servigo Pblico (DASP).
Segundo, o insulamentoburocrticojoi conseguido com as recm-criadas
qutarjjuias, com as atividades do mesmo DASP em seu papel de rgo
consultivo da Presidencia e de agencia de formulago de polticas e
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50

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

mais tarde com a criago de compresas estatais. Terceiro, o clientelismo foi


exercido alravs de um intricado conjunto de relages com grupos municipais e estaduais, baseado numa hierarquia de vnculos e favores que
incluam emprego no govrno, participago em conselhos consultivos
especiis, alm de redes ^staHelecidas pelos interventores nomeados para
substituir todos os govTnadores com excego do de Minas Gerais.
Finalmente, as prticas corporativistas foram garantidas pelas novas provises legis, pelo recm-criadp Ministerio do Trabalho, pela Justiga do
Trabalh, pelos institutos de previdencia social e mais tarde pela Consolidago das Leis do Trabalho (CLT)/
Em 10 de outubro de 1940, data do dcimo aniversario da Revolugo,
Getlio expressou, em discurso, a carga de desafios que seu governo leve
de enfrentar. Afirmava ele que at 1929, no que se referia organizago
poltica, o Brasil era dominado por urna ficgo eleitoral. Quanto vida
econmica, o laissez-faire e o no-inlervencionismo eslatal estavam em
franco desacord com a almosfera mundial de planej amento e controle.
as finangas pblicas, a desordem e a dissipago haviam se transformado
em principios fundamenlais, com excessivo e abusivo recurso a crditos
internacionais por parte dos estados da federago. No terreno da educago,
imperava a rotina; no servigo pblico reinava a patronagem. Os estados e
municipios, com raras exceges, nao eram mais do que organizages
feudais as quais a sucesso poltica permaneca como privilegio privado.
Os negocios pblicos e os negocios privados, domsticos, eram tratados
da mesma forma e, muitas vezes, aconteca que os ltimos determinavam
a solugo dos primeiros.6
Um breve resumo das resposlas a esse conjunto de desafios demonstrar
como o governo Vargas allerou profundamente a face do pas e as razes
por que o presidente se sentiu juslificado para pronunciar um discurso to
crtico.

STATE BUILDING-. CENTRALiZAgo POLTICA E ADMINISTRATIVA


Getlio tomou aliludes imediatas contra a estrutura federativa da Repblica Velha: cassou o mandato de todos os governadores com excego do
de Minas Gerais, ja mencionado e nomeou mtervenloresjpara governar
os eslados. Muitos deles, agentes pessoais do presidente, foram escolhidos
as fileiras dos antigos "tenentes", isto , jovens e modernizatesjoliciais
do Execitc que tinham participado cfSrRevolugo de 30. Assim, esses
jovens oficiis substituirn: os polticos "carcomidos" da Repblica Velha.

A CONSTRUQO DO INSULAMENTO BUROCRTICO

51

A posigo do interventor enfeixava enorme prestigio e volumosos


recursos prprios patronagem.7 De fato, mullos interventores tornaramse importantes lderes polticos dos partidos-conservadores do perodo
ps,-45. Para substituir os "carcomidos" e governar os estados, os interventores tiveram de firmar coalizes com facges das oligarquas estaduais, o que cortamente enfraqueceu o mpet revolucionario das novas
administrages.^
Esse processo de coalizo com facges das oligarquas assumiu contornos diferentes em diferentes estados, sendo que alguns passaram por um
perodo de, cprjflitcCaberlo, com os "tenentes" e com o governo federal,
aijtgs dg_entrar ejm. acord com-ste ltimo. Em Minas Gerais, onde a
poltica era muito fragmentada, ficou claro desde o inicio que a administrago federal "modernizante" viria a se desentender com as importantes
e resistentes oligarquias locis.8 Em Sao Paulo a coalizo entre os "tenentes" e a oligarqua local passou por varios estgios, desde o cometo da
nova administrago, e foi gravemente ameagada pela Revolugo Constitucionalista de 1932. Somente depois de derrotar a insurreigo o governo
federal pode reiniciar suas tentativas de se aproximar da oligarqua paulista.9
Ja em Pernambuco, Getlio estabeleceu urna coalizo com as facges
mais perifricas da oligarqua do interior, e ao mesmo lempo promoveu
aberturas populistas em dirego aegjjobres urbanos. Esta estrategia abriu
mais espago para a autonoma federal em relago oligarqua dominanle
afe~eo. Para neutralizar urna oligarqua, Vargas firmava coalizes com
facges oligrquicasr>enfricas.10
Entretanto, no plano federal o regime prosseguiu na dirego da cenlralizago e da racionalizago. As ages iniciis de Vargas foram precedidas
por urna le de poderes especiis decretadas em 11 de novembro de 1930,
que Ihe conferia poderes legislativos e executivos. Antes do final de 1930
Getlio ja tinha criado dois novos jninislrios: ducago e Sade e
TrabalF",Tm3strlae_Comrcio.
m 1931,"alm de criar urna comisso para analisar as finangas dos
varios nveis de governo, Getlio nomeou urna comisso legislativa para
proceder reforma dos cdigos legis; reformas legis, entretanto, so
ganhafFmplsci pslrlnstaurago da ditadura em 1937. Tambm em
1931 foi criada urna comisso para centralizar a aquisigo ,de .rnateriais
para o governo (Comisso Ceriml de Compras). Antes do final desse
inesmo ano, Getlio langou o Cdigo dos Interventores, que proibia os
estados de contrair emprstimos externos sem previa aprovago do goverPI10 federal, vetava o uso de mais de 10% do orgamento dos estados para

52

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

as policas estaduais e proibia os estados de adquirir para suas polcias


artilharia pesada e aviago militar em proponjo que excedesse a forga do
Exrcito nacional.
O gpverno Vargas marcado pela forte preocupado comcoisas nacionais, em oposig'os aspectos regionais ou locis. Depois da Revolugo
de 30 foi criado o Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), para
difundir em todo o territorio nacional informaijes fomecidas pelo governo
este departamento foi reformado em 1934 e em 1939. Outro indicador
importante da preocupado de Getlio com relami a criago de algo
nacional foi o langamento de A Voz do Brasil, programa radiofnico de
cunho propagandstico que tratava de temas nacionais e que todas as
estages de radio do pas eram obrigadas a transmitir diariamente.11
Em oposigo suposta irracionalidade da Repblica Velha, o primeiro
governo Vargas tambm marcado pela forte preocupado com coisas
rayanais. Aps a instaurado da ditadura em 1937, um dos primeiros atos
de Getlio foi a extincio de todos os partidos polticos, atravs do decreto-lei ns 37, de 2 de dezembro de 1937. as palavras de Gustavo Capanema, um dos idelogos do Estado Novo, "urna vez extintos os partidos, as
aspirares do povo foram canalizadas diretamente para o governo federal,
atravs da voz dos organismos representativos das varias classes saciis."12
A interpretacjio de Capanema sobre a necessidade de estruturas corporativas reflete bem a mentalidade das lites dirigentes e estabelece as bases
para a institucionaliza^o do corporativismo como mais um aspecto da
busca da racionalidade, que caracteriza a nova administrado. Em 1931 foi
assinada urna nova lei trabalhista, que "defina quem poda ser sindicalizado. Alm disso, o funcionamento do sindicato passou a depender
de seu registro no recm-criado Ministerio do Trabalho."13
Um novo decreto-lei de 1932 determinou que apenas os trabalhadores
sindicalizados poderiam apresentar suas reclamac.es Justina do Trabalho. A Constituic.o de 1934 revogou essas disposic,es, mas impediu que
trabalhadores no-sindicalizados se beneficiassem de contratos coletivos
de trabalho. Finalmente, em 1932 foi instituida a carteira de trabaho, que
garantia ao trabalhador beneficios da lei trabalhista.14 Segundo Wanderley
Guilherme dos Santos, a regulamentago das profisses, a carteira de
trabalho e os sindicatos regulados pelo Estado constituem os tres parmetros bsicos para a defini^o da cidadania no Brasil.15
Aestrutura corporativa cEiada^depois de,1930 contiibuiu anda para a
centralizago e a estatizac.o,_dps instrumentos para^o^liejUjeJismo. A
criago do "Ministerio do Trabalho, com seus departamentos regionais, a
Justina do Trabalho, os sindicatos, as federages e as confederages (...)

A CONSTRUgO DO INSULAMENTO BUROCRTICO

53

gerou mimares de novos empregos."16 Acriacjo de varios outros ministerios-.. de dezenas de' agencias produziu milhares^He^'Jmpjegbs p'ara
individuos de casse media, advgados, burcratas e intelectuais, contribuindo para ampliar a presenta do Estado na vida nacional.17
A ditadura de 1937 aprofundou o processo de centralizado e racionalizago. O Poder Legislativo deixou de funcionar, o DIP foi encarregado da
censura d"Time*s, programas d radio e da imprensa, e greves e locautes
foram considerados "comportamento anti-social".
A Constituido de 1937 foi um documento engenhosamente concebido
para cassar abruptamente direitos e garantas de todos os cidados, exceto
do gover"o""federl. Este'3cfcu'mentoti xBMplarttente complementado
pelo decreto-lei ns 1022 (08.04.1939), conhecido como Lei dos Estados e
Municipios. O artigo 2 da Constituigo de 37 acabava com os smbolos,
bandeiras e hinos de todos os estados; apenas os smbolos nacionais seriam
aceitos como politicamente legis. Os estados deveriam ser governados
pelo interventor e pelo Departamento de Administrago. Entretanto, a
maioria das polticas e das legislares implementadas pelos estados dependale aprovago presidencial.
~~Para suspender todos os direitos civis foi constitucionalmente declarado
o "estado de emergencia", que permaneceu em vigor at 1945, quando
extinto pelo regime democrtico que sucedeu ao Estado Novo.
O primeiro governo Vargas deu inicio, igualmente, a um processo de
insulamento burocrtico. FJASP, criado pela ditadura em 1937, constitu
taTvTTmalFIrnportante exemplo de insulamento burocrtico daqueles
anos e simboliza a busca da racionalidade que caracteriza o perodo. Como
um correlato para "racionalizago", a centralizago, a padronizaqo e a
coordenado constituirn! os objetivos mximos do DASP. O sistema
coordenador, para empregar um jargo daspiano, teve inicio com a criac,o
da Comissao Central de Compras em 1931 e prosseguiu com a constituiqo
do ConselhaFedeml do Servio]Publico e das Comjs^sjie_Eficiencia,
em ife.18 Em 1938, a criago dorJASP croou a constituido do sistema
organizador.
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento
burocrtico com tentativas deJnstitusioializaQo do universalismo de
procedimentps. Criado para racionalizar a administrado pblica e o
servlgo pblico, o departamento preocupava-se com o universalismo de
procedimentos em assuntos relacionados com a contratbalo e a promogo
dos funcionarios pblicos. Nesse aspecto o DASP representava a frgo
moderna dos administradores profissionais, das classes medias e dos
militares, tornando-se um agente crucial para a modernizago da adminis-

54

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

tracjio pblica. Embora jamis tenha completado sua misso, o DASP deu
inmeros passos positivos para a modernizado do aparelho de Estado e
para a reforma administrativa.1''
Mas o DASP possua urna outra face: o papel de conceber e analisar
criticamente o regime autoritario. Como tal, implementou o insulamento
burocrtico e desempenhou varias funqes antagnicas ao universalismo
de procedimentos que ele prprio defenda, como agente da modernizado.
O DASP sustentou um processo de centralizado sem precedentes no
pas. As Comisses de Eficiencia estavam instaladas em todos os ministerios, ms se reportavam diretamente ao DASP. Praticamente todas as
medidas legis importantes lanzadas por decreto do ditador eram analisadas pelo Departamento, seja como resposta legislado originada nos
ministerios ou como iniciativa do prprio DASP. Estas outras funcjes
desempenhadas pelo departamento permitirn! identific,4-lo, no perodo
democrtico subseqente, como um rebento da ditadura, o que resultou
em seu ocaso depois da redemocratizao em 1945.2()
O processo de centraliza^o abrangeu tambm os estados, compelidos
pelo DASP a criar departamentos de administrago, os "Daspinhos", que se
reportavam diretamente sua matriz federal e desempenhavam funges
de fiscalizago das ages dos interventores. Os "Daspinhos" constituramse era linhs adicionis de transmisso da cadeia de centralizago.21 Suas
funqes eram reguladas pelo mesmo decreto que regulava as funges do
interventor. Atuavam como o corpo legislativo de cada estado e supervisionavam as atividades de interventores e prefeitos, suas leis e decretos,
alm do ornamento.22
A Lei dos Estados e Municipios, de 1939, foi o golpe de misericordia
no sistema federativo criado em 1891. Nao restou nenhuma autonoma
legislativa aos estados e municipios. A aprova^o do governo federal era
necessria para todos os assuntos importantes. A arrecada$o, vital para a
autonoma estadual, foi praticamente toda transferida para o governo
federal, pondo um fin autonoma local e reduzindo drsticamente os
recursos para o clientelismo, antes a disposigo das lites regionais. Os
estados passaram a controlar apenas os impostes territoriais, os alvars e
o imposto ad valorem de 10% sobre as exportares estaduais.
Corporativismo e insulamento burocrtico caminharam lado a lado com
o processo de centralizado e racionalizado do Estado brasileiro. Este
processo significou a transfeijjciapara o governo federal de quase todos
os recursos para o exerccip do clientelismo. Na ve3ade, urna dasTpossfveis coseqncias nao antecipadas da busca da racionalidade, da corporativizago, do insulamento burocrtico e do universalismo de procedi-

A CONSTRUgAO DO INSULAMENTO BUROCRTICO

55

mentos com centralizado, busca esta patrocinada pelo novo regime, foi
um verdadeiro processo de "nacionalizaco" dos recursos para o clientelismo, com o governo federal se transformando no nico e todo poderoso
patrn.""
"""

STATE BuJLDiNG: iNTERVENgo NA ECONOMA


A intervengo do Estado na economa, iniciada no primeiro governo
Vargas, ja foi analisada e documentada por muitos autores. Ser necessrio
apenas urna breve referencia, com o objetivo de completar o modelo que
permitir o conhecimento integrado do processo de centralizado dos
recursos clientelistas.
O processo de intervencjo do governo na economa corre paralelamente
busca da centralizado poltica e administrativa. Um exemplo claro foi
o corisco dfl..contiQle da poltica do caf das mos de Sao Paulo em 1931,
atravs da criaqo do Conselfio NaclonT"db"Cf . '"""""
...... y
No final de 1930 Gtlio entregou o monopolio do cambio ao Banco
do Brasil. Em 1931 estabeleceu-se tambm o controle difeto de todas as
transage^ em moejda estrangeira de acord com urna lista de prioridades
governametais. nT"932 foi criada a Caixa de Mobilijcago ..Bancria
(CAMOB) do Banco do Brasil, como a pfmeira e malsucedida
instituiqo de controle monetario e financeiro.23
Aintervenqo na economa foi realizada de tres maneiras: a) criago de
agencias regulatrias e adoqo de polticas regulatrias; b) criacjo de
institutos e agencias estatas pra~a"Kdefesa econmica" de determinados
proSutos e industrias; c) criaijo de empresas estatais e autarquas. No
Anexo esto listadas cronolgicamente as novas agencias criadas e as mais
tYas_ polticas tomadas no perodo ps-30, com o objetivo de documentar a intensidade do processo de construco do Estado, de
centralizado administrativa e de intervenqo na economia, ocorrido durante o primeiro governo Vargas.
Ojivajigo da intervenqo na economia foi entrelazado com o da criacjo
dos rneips institucionais para urna intervengo efetiva. o perodo ps-30
estes processos caminharam paralelamente ceniralizaco administrativa,
criao de novas agencias e busca de racionalidade, o que deu origem
I muitas agencias estatais especiis.
Ainformacp tornou-se materia-prima vital: era necessrio conhecer a
|jsitenso da divida pblica, o nmero de funcionarios trabalhando no setor
blico, o nmero de agencias do Estado. Novas agencias foram criadas
i enfrentar esse desafio.

56

A CONSTRUgO DO INSULAMENTO BUROCRTICO

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

O mesmo padro de criacjo de agencias para enfrentar desafios especficos leve lugar em todas as outras esferas do governo, gerando um
processo realimentador: a necessidade de controle e informaqo para lidar
com sucesso e com a incerteza interna e externa resultou na criacjo de
novas agencias e polticas que, por sua vez, geravam nova necessidade de
mais intervengo e mais centralizado. A ditadura protegeu este processo,
tornando praticamente impossvel para qualquer um desafiar o Estado. Ela
funcionou como um escudo para a expanso do prprio Estado.24
A nocjo de que a intervenno do Estado na Economia e a expanso
estatal refletiam um propsito deliberado nao , no entanto, consensual. O
debate torna-se interminvel quando se tenta saber se as polticas de
protec,o ao caf do inicio da dcada de 30 eram ou nao polticas keynesianas avant la lettre. Celso Furtado afirma que as polticas econmicas
de Vargas eram de natureza keynesiana. utros autores declaram, entretanto, que eram polticas ortodoxas e que nao visavam a urna sustentado
do crescimento econmico pelo Estado, atravs da utilizado planejada
dos dficits ornamntanos.25 O argumento o de que os dficits existentes
no inicio do governo Vargas eram devidos a causas circunstanciis, tais
como os nus impostos pela grande depresso e pela Revoluc_o de Sao
Paulo em 1932, que exigiram enormes dispendios. utros autores ainda
afirmam que a verdade fica a meio caminho: as polticas do caf e outras
tentativas propositadas do Estado para sustentar a economa tiveram um
forte impacto no crescimento econmico e na recuprago ps-depresso,
mas este impacto, entretanto, nao foi to fundamental quanto alegou Celso
Furtado.26
Estudos recentes fortalecern! a noc_o de que a "conscincia do jtraso"
desempenhou um papel-chave no avanqo da intervenqo na economa.27
De outro lado, aqueles que argumentavam contra a existencia de urna aqo
planejada e integrada de crescimento econmico liderado pelo Estado
parecem tambm pisar em terreno slido: embora o atraso fosse percebido
como um obstculo a ser superado, at meados da dcada de 50 nenhuma
poltica econmica foi esbozada de forma coerente para estimular a
industrializado.
A industrializado liderada pelo Estado depende, ntidamente, da criaqo de meios apropriados para financiar, subsidiar, controlar e supervisionar o processo. Estes meios comecjaram a ser criados no inicio dos anos
30 e mais claramente tornaram-se parte do estoque de idias dos formuladores de polticas epois de 193,7, quando a nogo de "Estada nacional"
se trnou triis difundida. Com referencia as caractersticas do aparelho de
Estado em 1941, o DASP retrata os nveis de complexidade conseguidos

57

pela estrutura estatal a partir de 1930. Em 1941 a configurago do estado


ja altamente complexa, antecipando em larga escala o seu processo de
expanso as dcadas subseqentes.
A partir da observado dos Quadros 2 e 3 pode-se identificar os varios tipos distintos de intervengo do Estado, resumidos cima. A variedade de agencias e funqes existentes no inicio da dcada de 40 serviu
para diferentes objetivos nos anos seguintes. Osjnstituto^dejjrevidencia
social, em contraste com as unidades de producto, serviram a propsitos
clie1tensta"s"; prderam sua eficiencia e terminaram substituidos por um
SBtem'nacional de previdencia social, durante o governo militar instalado "em 1964. De outro lado, as unidades de producto, dependentes
do insulamento burocrtico, floresceram, expandiram seu papel e presenc.a e, finalmente, multiplicaran! seu nmero para cerca de 500, durante o regime militar. Os dispositivos corporativistas perrnlneceram em
vigor e se expandiram numa teia de conselhos econmicos, conferindo
um ntido ar de corporativismo social as primeiras instituiges estatais
corporativas.
A institucionalizago do corporativismo, do insulamento burocrtico e
O inicio do universalismo de procedimentos emergiram como resultado e,
o mesmo tempo, realimentaram o processo de construqo do Estado, a
Centralizado, a incorporago regulada do trabalho e a intervengo na
conomia. Aconcentrago e a nacionalizado dos recursos para o exerccio
do clientelismo transirmaram o goverao fedexaljnoprincipal patrn e
pcrmitiram a institucionalizac.o combinada das quatro gramticas em
i liflbto nacional. A partir desse perodo, o clientelismo nao pode mais ser
ebido como urna caracterstica de municipios, caciques e coronis! As
Btro gramticas tornararn-se parte do estoque de alternativas polticas
I Executivo federal.
0 processo de intervengao do Estado acelerou-se com a instaurado da
dura em 1937 e com o envolvimento do Brasil na Segunda Guerra
ndial. Ao final do governo Vargas, em 1945, o Brasil era um pas bastante
rente comparado a Repblica Velha. Um aparelho de Estado complexo e
alizado substituiu o velho sistema federativo e liberal, meios tecnocrti1 de controle foram criados e concentrados as mos do Estado, regulamen corporativos foram estabelecidos para incorporar o trabalho.
|Este impressionante processo de construqo do Estado beneficiou-se
lexistncia de um regime autoritario. Os arranjos corporativistas, o
l-criado aparelho de Estado e o universalismo de procedimentos do
1
jamis tinham operado num ambiente democrtico at 1945. Esta
Utura iria agora ser testada.
^--^

x*"s.~-~^

QUADRO 2

Industrias e Servidos Pertencentes ao Estado e Administrados pela Burocracia Estatal, 1942


(tambm chamado em jargo daspiano, "Administrago Direta")
Circu ago

Manufatura
Civis
Casada
Moeda

Fbrica
Nacional de
Motores

Exrcito
Arsenal de Guerra
General Cmara

Militar
Marinha
Arsenal de Marinha
da Ilha das Cobras

Aeronutica
Fbrica do Galeo

Arsenal de Guerra do Arsenal de Marinha


Rio de Janeiro
do Rio de Janeiro
Fbrica de Andara
Fbrica de Bonsucesso
Fbrica de Curitiba

Fbrica de Itajub
Fbrica de Juiz de Fora
Fbrica de Material de
Transmisses
Fbrica Getlio Vargas
Fbrica do Realengo

. ,

Imprensa e Divulgago

Militar
Pesquisa
Comunicago
Transporte
Civil
Departamento Estrada de Ferro Bahia Imprensa Imprensa Instituto de Biologa
Animal IBA
dos Correios
Minas
Nacional Militar
Instituto de Qumica
e Telgrafos Estrada de Ferro
Agrcola IQA
Central do Rio
Laboratorio da Produco
Grande do Norte
Mineral LPM
Estrada de Ferro
Instituto Oswaldo
Bragada
Cruz IOC
Estrada de Ferro Gois
Laboratorio Nacional
de Anlises LNA
Gabinete de Fisioterapia
e Radiologa da
Estrada de Ferro
Polica GFRPM
Madeira-Mamor
Instituto Nacional de
Estrada de Ferro
Tecnologa INT
Marica
Instituto Nacional
de leos INO
Estrada de Ferro
S. Luiz Teresina
Estrada de Ferro
Tocantins
Rede de Viaco
Frrea Federal
Leste Brasileiro
Estrada de Ferro
D. Teresa Cristina
Porto de Natal

Ponte: DASP, Relatara 1942, Presidencia da Repblica, Imprensa Nacional, Rio de Janeiro, 1943, p. 60.

Estado e Nao-Administrados pela Burocracia Estatal, 1942


(tambm chamada em jargo daspiano, " Administrado Indireta")
a)Anlarqnas
REGULAgO ECONMICA
PRODIGAD
TRANSPORTES
INP Instituto Nacional CMM
do Pinho
Comisso de
INM Instituto
Marinha
Nacional do Mate
Mercante
INS Instituto Nacional
do Sal
IAA Instituto do
Acucar e do lcool
DNC Departamento
Nacional do Caf

BEM-ESTAR
BEM-ESTAR
IPASE Instituto de Previdencia e
Assistncia dos Servidores do Estado
IAPI Instituto de Aposentadora e
Penses dos Industririos
IAPB Instituto de Aposentadoria e
Penses dos Bancrios
IAPC Instituto de Aposentadoria e
Penses dos Comercirios
IAPETEC Instituto de Aposentadoria
e Penses dos Empregados em
Transportes e Cargas
IAPM Instituto de Aposentadoria e
Penses dos Martimos
IAPE Instituto de Aposentadoria e
Penses da Estiva
CAP Caixa de Aposentadoria e
Penses
SAPS Servico de Alimentado da
Previdencia Social

CRDITO
Caixas
Econmicas
Federis

CORPORACES
SERVICOS
PROFISSIONAIS
INDUSTRIIS
OAB Ordem dos
Estrada de Ferro Central do
Advogados do Brasil
Brasil
CFEA Conselho Federal de Estrada de Ferro Noroeste do
Engenharia e Arquitetura
Brasil
Rede de Viaco Panam
Santa Catarina
Lloyd Brasileiro
Servico de Navegaco da
Amazonia e Administraco
do Porto do Rio de Janeiro

b) Corporales Estatus:
FINANCEIRO
Instituto de Resseguros do Brasil
Banco do Brasil S.A.
Banco de Crdito da Borracha

INDUSTRIA
Companhia do Vale do Rio Doce
Companhia Siderrgica Nacional

Ponte: DASP, Relatarlo 1942, Presidencia da Repblica, Imprensa Nacional, Rio de Janeiro, 1943, p.69.

60

A CONSTRUgO DO INSULAMENTO BUROCRTICO

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

STATE BUILDING: O LONGO IMPACTO DOS OBSTCULOS


INTERNACIONAL
Aconstrugo de modernas estraturas estatais no Brasil foi controlada, a partir
do sculo xix, por lites estatais bem capacitadas.28 Durante os primeiros 30
anos do sculo XX, o papel do governo federal manteve-se limitado pelas
disposicoes federativas da Constituigo de 1891. Os estados e as oligarquas
agrarias que os dominavam controlavam todas as cartas do jogo poltico
nacional, pois nao havia partidos polticos nacionais naquele perodo.
Refletindo a forte reacio contra a centralizado do lempo do Imperio,
a Constituido de 91 transferiu aos estados grande liberdade de ago em
materia poltica e fiscal. O governo federal tinha jurisdigo exclusiva para
taxar importages, enquanto os estados tinham jurisdigo exclusiva para
taxar a exportago de bens produzidos dentro de seu territorio, as propriedades imobilirias, as industrias e as profisses, podendo, ainda, manter
suas prprias polcias e contrair emprstimos externos.
Desde o Imperio as receitas do setor pblico dependiam quase totalmente das tarifas de importago (ver Grfico 1). A taxago sobre o
GRFICO 1

Brasil: 1900-1943
Taxa de Importaco como Porcentagem dos Rendimentos do Estado
60T
50-

40-

30-

20

1900

i u lm un

i u u 1 1 1 u ni u mu 11

12 16 20 24 28 32 36

Ano

40
1943

61

consumo fornecia a segunda maior fonte de receita do Estado: 21% do


total da receita em 1930, 20% em 1935, e cerca de 29% em 1942. O
imposto sobre a renda das pessoas fsicas, cuja arrecadago teve inicio em
1924, permaneceu por um longo perodo como urna fonte irrelevante de
receita: era responsvel por apenas 2,17% do total da arrecadago em 1924,
4,47% em 1929,7,75% em 1933,11,82% em 1938, e cerca de 20,52% em
1942.29
A estrutura da arrecadago mostra urna mudanza marcante apenas a
partir da dcada de 50. Os impostas sobre importago representavam 11%,
11% e 7% do total da arrecadago em 1950,1960 e 1970, respectivamente.
! Os impostes sobre consumo atingiram os nveis de 63%, 57% e 67% em
*t 1950,1960 e 1970, nessa ordem. Nesses mesmos anos, o imposto sobre a
nda das pessoas fsicas cresceu para 26%, 32% e 28% do total.3"
A grande depresso do final da dcada de 20 revelou a fragilidade de
i Estado cuja principal fonte de renda depende do comercio exterior. O
jo do caf caiu de 22,5 centavos de dlar, em setembro de 1928, para
l centavos de dlar, em setembro de 1931. O comercio exterior do Brasil
stringiu-se de forma dramtica: as exportages despencaram de 446
ilhes de dlares, em 1929, para 181 milhes, em 1932, e as importages
ram de 417 milhes de dlares, em 1929, para 108 milhes, em 1932.
i moeda forte e com reduzidas receitas de exportado, o pas nao podia
jar sua divida externa; a remessa de ouro foi urna soluco apenas
nporria, que levou a dissipago das reservas no final de 1931. "A
ao entre o servigo da divida pblica e as exportages cresceu de (...)
"> para (...) 43% no perodo mais serio da depresso (1932-33)."31 O
lasil parou de pagar em setembro de 1931, quando o servigo da divida
Bgou a 30% das exportages.
i banqueiros internacionais ja estavam descontentes com a estrutura
rquica e federal do Brasil ha muito tempo. Ao negociar emprstimos
o pas, os banqueiros ingleses freqentemente solicitavam o esilecimento de um sistema de governo mais centralizado. Os banqueiros
. a centralizago do processo de contabilidade, a criago de alguma
ie de banco central e o controle federal sobre os emprstimos
"pelTHtados. Os banqueiros pretendan! ainda exigir que o
10 brasileiro aceitasse a presenga de especialistas estrangeiros para
ao de urna auditoria na economa e as contas nacionais, com o
VO de recomendar medidas que deveriam ser aceitas pelo Brasil.
1924 os Rothschild fixaram urna poltica que condicionava a
sao de novos emprstimos ao pas a concordancia brasileira em
' um especialista britnico. A misso Montagu, como passou a ser

62

ACONSTRUQAO DO 1NSULAMENTO BUROCRTICO

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

conhecida, recomendou que o governo federal controlasse os estados a fira


de proteger a credibilidade brasileira no exterior e de garantir os recursos
ingleses, ja comprometidos em emprstimos nao pagos por alguns estados.32
Anos depois, em 1931, seguindo a mesma poltica, outro representante
dos Rothschild, a Misso Niemeyer, foi enviado ao Brasil aps o entendimento previo de que o governo enviara um convite aos tcnicos escoIhidos. Este "convite" era, na verdade, urna exigencia do governo britnico,
que desejava que o trabalho da misso aparecesse publicamente como um
generoso favor prestado pelos tcnicos ingleses. Os termos britnicos
exigiam tambm que o Brasil concordasse com as recomenda5es feitas
pela misso convidada.33
A insistencia na centralizado refletia, de um lado, a preocupado dos
bancos com a seguranza de seu prprio dinheiro. De outro, refletia urna
realidade que teria de ser alterada cedo ou tarde, seja por presso externa
ou pela opqo brasileira pela moderniza^o: o sistema contbil brasileiro
praticamente nao existia, nao havia boas estatsticas nem qualquer informaco confivel a respeito da divida. "At 1916, nunca tinha sido publicado um boletim estatstico. Urna comisso instalada em 1931, para o
estudo da divida externa, encontrou urna situaco de 'desordem, desperdicio e irresponsabilidade' em termos de informaqo; era virtualmente
impossvel obter dados confiveis sobre comercio interestadual, produco
agrcola e balanco de pagamentos, como infelizmente vieram a constatar
o ministro da Fazenda Oswaldo Aranha e Valentim Bouc.as."34
Getlio e seus colaboradores nao puderam encontrar no Tesouro nacional urna documentaco suficiente para calcular o valor da divida, o valor
dos ttulos em circulaco, os pagamentos ja efetuados e a efetuar, alm dos
juros a serem pagos. Na verdade, concluram que as remessas de recursos
para Londres, Pars e Nova York eram feitas a partir de f aturas apresentadas
pelos prprios banqueiros.
Em 1931 Vargas criou urna comisso especial para analisar a situaco
econmico-financeira dos estados e municipios (Decreto-lei nQ 20.631 de
09.11.1931). Em 1932 (Decreto-lei nQ 22.089, de 16.11.1932) as funces
dessa comisso foram ampliadas para permitir a inspeco as finanas dos
estados e municipios. A comisso tambm inspecionava a contabilidade
financeira do governo federal, promova a classificaco e organizado dos
contratos existentes, elaborava a contabilidade das transferencias de recursos e dos juros pagos. Em 31 de dezembro de 1934, gracas ao trabalho da
comisso, a administrado ja era capaz de saber o total da divida externa
de todos os nveis do governo.35

63

Tanto a Misso Montagu, de 1924, como a Misso Niemeyer, de 1931,


recomendaran! a adogo de medidas para aumentar a capacidade de
controle sobre as finanzas e sobre a arrecada^o, ornamento e avaliac_o,
l|&i da fiscalizado. Ambas misses insistiram, anda, na necessidade de
cria9"6 d um banco central.
Se de um lado as presses externas exigiam respostas do Estado no
sentido de melhorar seu prprio poder de barganha junto aos bancos, de
outro essas mesmas presses vinham ao encontr de presses internas
similares, oriundas de jojvensjnilitares e de administradores profissionais.
Acrise de 1929~fomou inevitveisjiS rsgostas dcTEstad?' -*"-' ""'"

ANOTAS
1. Eul-Soo Pang, "Coronelismo in Northeast Brazil", in Robert Kern (org.), The
ques, p.71.
2. Wanderley Guilherme dos Santos, Cidadania e Justina, p.71; Roberto Schwartz,
vencedor as batatas; Vitor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto, p.13.
3. Otvio lanni, O Estado e oplanejamento no Brasil; Wanderley Guilherme dos
tos, Ordem burguesa e liberalismo poltico.
4. Bris Fausto, A Revoluqo de 1930: historiografa e historia, p.104.
5. Mario Wagner Vieira Cunha, O sistema administrativo brasileiro, p.90-4.
6. Citado em Morris L. Cooke, Brazil on theMarch, p.278.
7. Houve mesmo casos de ministros que deixaram suas pastas por urna interventoria,
o Fernando Costa (ministro da Agricultura nomeado interventor em Sao Paulo cm
1) e Agamenn Magalhes (ministro do Trabalho nomeado interventor em Pernamem!937).
8. Helena Mara B. Bomeny, "Aestrategia de conciliago: Minas Gerais e a abertura
ftica dos anos 30", in Angela de Castro Gomes (org.), Regionalismo e centralizado
tica: partidos e constituintes nos anos 30.
9. Angela de Castro Gomes, Regionalismo e centralizando..., op. cit., p.237.
10. Aspsia Camargo, "Authoritananism and Populism: Bipolarity in the Brazilian
ltical System", in Neuma Aguiar (org.), The Structure of Brazilian Development.
11. Angela de Castro Gomes, "A construyo do homem novo: o trabalhador
lcito", in Lucia Lippi de Oliveira, Monica Pimenta Velloso e Angela de Castro
(orgs.), Estado Novo, ideologa e poder.
12. Simn Schwartzmart (org.), O Estado Novo: um auto-retrato. Ver tambm, do
o autor, Tempos Capanema.
13. Wanderley Guilherme dos Santos, Cidadania ejustica, op. cit., p.76.
',14. dem.

, 5. dem.
16. Heloisa H.T. de Souza Martins, O Estado e a burocratizaco do sindicato no
17, Sergio Miceli, Intelectuais e classe dirigente no Brasil, 1920-1945, p.132.

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

18. Relatrio do DASP-1941, Presidencia da Repblica, p.8.


19. Gilbert B. Siegel, "The Vicissitudes of Governamental Reform in Brazil: A
Study of the DASP", Tese de Doutorado; Lawrence Graham, "Civil Service Reform in
Brazil: Principies versus Practice", Latn American Monographs.
20. Em muitos casos o DASP substituiu outros mecanismos de intermediacjio entre
o governo federal e os estados. as palavras de Maria do Carmo Campello de Souza,
"vedados os cais tradicionais de representado e influencia, as antigs e novas
oligarquas tbram absorvidas ou encurraladas num sistema que tinha como fulcro as
interventorias, acopladas a rgos burocrticos subordinados ao DASP, sujeitos, por sua
vez, ao presidente da Repblica. (...) O papel do DASP sem dvida decisivo, nao pelo
que de real reforma possa ter realizado, mas pela sua funcjio na montagem da estrutura
de poder burocrtico: a de um cinto de transmisso entre o Executivo federal e a poltica
dos estados." Ver Maria do Carmo Campello de Souza, Estado e partidos polticos no
Brasil, 1930-1964, p.86.
21. Karl Lowenstein, Brazil under Vargas; Maria do Carmo Campello de Souza,
Estado e partidos polticos no Brasil, 1930-1964.
22. As tenses entre a representado poltica desempenhada pelos interventores e a
busca da racionalidade empreendida pelo governo federal sao particularmente bem
ilustradas pelo decreto-lei n91.022 de 1939, que proibia aos interventores a contrat.ac.ao
de prenles, mesmo distantes, exceto para func_es temporarias que exigissem total
fidelidade para a realizago de urna determinada misso.
23. W. Suzigan, "Industrializago e poltica econmica: urna interpretado em
perspectiva histrica", Pesquisa e Planejamento Econmico.
24. Embora o Brasil tivesse votado urna nova Constituicjo em 1934, a Lei de
Seguranza Nacional, aprovada pelo Congresso em 1935, substituiu de fato os poderes
do Legislativo. Esta lei permita a Vargas legislar por decreto, mesmo. antes da
instalado da ditadurade 1937. Ver Angela Maria de Castro Gomes, "A representago
de classes...", op. cit., p.37.
25. Carlos Manoel Pelez, Historia da industrializaqo brasileira: crtica teora
estruturalista no Brasil; Anbal Villela e W. Siuzigan, "Poltica de governo e crescimento da economia brasileira, 1889-1945", Monografa.
26. Albert Fishlow, "Origins and Consequences of Import Substitution in Brazil",
in Luis DiMarco (org.), InternationalEconomic Development.
27. Marcelo de Paiva Abreu, "A misso Niemayer", Revista de Administraqo de
Empresas; Stanley Hilton, "Vargas and Brazilian Economic Development, 1930-1945:
A Reappraisal of His Attitude Toward Industrialization and Planning", Journal of
Economic History.
28. Jos Murilo de Carvalho, "Political lites and State Building: The Case of
Nineteenth Century Brazil", Comparative Studies in Society and History; Alexandre
Barros, "The Brazilian Mitary: Professional Socialization,Political Performance, and
State Building", Tese de Doutorado.
29. Relatrio do DASP-!941, Presidencia da Repblica, p.84 e 100.
30. Fitzgerald, p.132.
31. Eric Baklanoff, "Development and International Economy", in John Saunders
(org.), Modern Brazil.
32. Marcelo de Paiva Abreu, "A misso Niemayer"; Mara Lucia Oliveira, "A
tendencia centralizado e o fenmeno do autoritarismo", Dados.

A CONSTRUgO DO INSULAMENTO

BUROCRTICO

65

33.0 London Times nsistiu em que Sir Otto Niemeyer foi convidado a vir ao Brasil.
Ja o New York Times noticiou que ele fora enviado ao Brasil pelos Rothschild. O
Irabalho de Marcelo de Paiva Abreu confirma a noticia do New York Times. Ver anda
Otvio lanni, Estado e planejamento no Brasil, p.15.
34. Stanley Hilton, "Vargas and Brazilian Economic Development, 1930-1945: A
Reappraisal of His Attitude Toward Industrialization and Planning", Journal of Economic History, p.767-8.
35. Simn Schwartzman, Bases do autoritarismo brasileiro, p.147.

CAPITULO 4

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E


INSULAMENTO BUROCRTICO
NO REGIME Ps-45

O processo de construgo institucional que cobre o perodo 1930-45 nao


foi desmantelado na democracia ps-45. O governo democrtico acabou
com as rnedidas e a legislagao que cerceavam os direitos civis, mas nao
e5ctm^ku^ec"rrKnado aparato de Estad7Ul5ASP~fortotamente esvziado,mas nao extinto, pel presidente Jos Linhares, a despeito de sua
antipata pela agencia e de muitas sugestoes para que ele o fechasse. No
fim, o aparato estatal provou ser crucial para a constituido dos partidos e
para a COTrpf5o~potica.
thares ncarava o DASP e seus funcionarios como urna criaqo do
regime anterior; desrespeitou sistemati:ament.e4is tentativas de universalismo de procedimentos implantadas pelo DASP e fez um grande nmero
deomeages clientelistas. Alm disso, aumentou os nveis salariis dos
funcionarios subalternos do Ministerio daTducago e nomeou amigos e
puentes para o servido pblico.
Finalmente, atravs do Decreto-lei ne 8.323, de 7 de dezembro de 1945,
Linhares despojou o DASP de seu papel central no planejamento, terminandcTcm o "sistema centralizador" criado por inspirago daspiana; mais
iterde, o presidente Eurico Dutra eliminou as Comisses de Eficiencia. Em
la, o papel do DASP foi drsticamente reduzido, como urna reaqo ao
sado autoritario que ele encarnava. At 1961 nao mais de 12% de todo
funcionalismo pblico tinha sido admitido por concurso.
Em flagrante contraste com o destino do DASP, os arranjos corporatiyisjjurgidos nos anos 30 jamis foram desatiyadps. Ao contrario, provaram
1
instrumentos poderosos para a construco partidaria as mos do PTB
liBO Ministerio do Trabalho.
Jmocratizagao de 1945 nao rompeu tampouco a de 1930 o fez
a gramtica personalista do cliritelismo. O novo regime emergiu das
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68

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

entranhas da ditadura que ele ousou substituir, e as lites que administraran! a transigo e que, em ltima anlise, controlaran! o perodo constitucional e democrtico pQSi45 eram compostas pelas mesmas pessoas
que apoiaram o regime anterior ou que dele se beneficiaran!. A rede de
interventores e prfeitos nomeados constituiu a base para a fundagp do
partido conservador, o PSD, que foi criado com os recursos para patronagem
a "disposicjo da ditadura e controlou o Congresso na eleicjes de 1945.
Assim, o clientelismq que cresceu a,sombra da estrutura social brasileira
tornou-se um instrumento de engenharia poltica astuciosamente manipulado por aqueles que se encontravam no poder.
No meu entendimento, tanto a institucionalizatjo do clientelismo quanto muitas das tenses e dilemas que marcaran! o Brasil nos ltimos anos
tm sua origem e explica5o as caractersticas da transido para a democracia, ocorrida aps 1945.
As transices sao importantes porque durante os anos iniciis de un
regime que se forja a redefinio do instrumental institucional. Sua configurago e formato dependero do tipo de transigo que venha a ocorrer:
que forgag o sustentan!_e que forqas o manipulam.1 Em tal contexto, muitos
aspectos sao cruciais: como foram organizados os partidos polticos e quais
eram suas metas? At que ponto a nova Constituido refletiu e influenciou
a redefinigo institucional, e at que ponto ela refletiu o legado do. regime
anterior? As prximas se^es iro explorar estas questes.

PARTIDOS MOBILIZADOS INTERNAMENTE


, Apersistncia e o fortalecimento do clientelismo originaram-se no processo de dmocratiza$o que sucedeu o Estado Novo e as caractersticas dos
partidos e das liderancjas polticas que emergiram na poca.
Tomo emprestado a Martin Shefter um modelo para se compreender
como funciona o clientelismo nos partidos polticos. Segundo o autor, urna
combinago de fatores forja a "experiencia crtica" que define o estilo de
ac.o poltica de organizages partidarias: a) os valores e as preferencias
dos eleitores; b) os recursos disposio do partido; c) os interesses dos
lderes e dos militantes partidarios.
Ja as transieres para a democracia, de acord com Giuseppe Di Palma,
variam de acord com: a) a nat^reza do regime anterior (se autoritario ou
totalitario); b) a maneira como ocorreu o colapso do regime (como
resultado de revoluqo, evouqo ou fo^a externa); c) o tipo de atores
polticos que fundara a democracia (se sao nacionais, e de que tipo, ou
for<ja de ocupaijo).

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

6')

Apesar de fatores externos terem influido na queda do Estado Novo,


em virtude do clima internacional de democratizado que sucedeu a
Segunda Guerra Mundial, o novo regime inaugurado no Brasil evoluiu de
urna situaco autoritaria, cuja^faie'rci'esiiltbu de fatores nHgenosTA
democracia instalada emj[945_foi controlada jeojnesmo jiparefho poltico e pelos mesmos atores que estiveram no poder durante a ditadura.
O Partido Social Democrtico (PSD) foi constituido em torno de prefeitos e interventores e se beneficiou dos recursos para patronagem a dispositjo das admlmstacjoes"esfduais e municipais. Alm dos interventores, todas as figuras mais importantes da administraco do Estado Novo
participaram de sua criago.2 Mais anda, o candidato do PSD, general
EujjcoJDujtra^ venceu a primeira eleico presidencial do novo regime,
tegdo_recebido forte apoio poltico de Getlio. E importante notar que
Dutra foi ministro da Guerra durante todo o perodo do Estado Novo.
O PSD constituiu o prototipo do que Shefter denomina de "partido
mobilizado internamente" ou "partido de dentro" para utilizar a expresso
de Thomas Skidmore.3 Ele permaneceu como o partido mais forte no
Brasil ttesde sua criaco at 1964.
Partidos que se originara dentro do regime cujo lugar vo ocupar
Urna vez que a mudanza nao resultado da criacjo revolucionaria de urna
nova ordem nascem com um estoque de recursos para patronagem que
podem ser manipulados por lites identificadas com o status quo, que
precisarn de apoio popular para permanecer no poder aps a mudanza de
* regime. Tartidos mobilizados internamente sao organizares polticas
nascidas no interior do Anden Regime, com o controle sobre seus recursos,
latgia inicial de conseguir apoio em troca de patronagem fornecida
rtesouro, acrescida lgica de coalizes polticas entre lites partidatas, constitu a "experiencia crtica" desses partidos, urna experiencia de
lie os partidos tm tido muitas dificuldades para se libertar, pelo menos
l curto intervalo de urna nica gera^o.4
O Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) foi outro partido gestado dentro
> Estado. Criado, a partir dp_Quererrj,ismpmovimento orquestrado para
ger Gejlio como o primeiro presidente democrtico , o partido
arveu a face do getulismo que nao eslava representada no PSD. O PTB
["organizado por aliados de Vargas conip Marcondes Fiiho (ministro do
albo de 1941 a 1945) e Alberto Pasqualini, com o estmulo do prprio
s. Apesar de a base de sua estrutura formal ser menor que a do PSD,
contaya .com o carisma de Getlio e com a "base organizacional
Btrial urbana" da estrutura sindical criada por ele.5 Se em 1945 o PTB
1 candidatos em apenas 14 estados, ja em 1947 estava repre-

70

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

sentado em todas as 21 unidades da federadlo. Cedo o partido pode


dispensar recursos oriundos do governo; os recursos para patronagem
concedidos ao PJB f oram utilizados para fortalecer a mobilizaco operara.6
No inicio da dcada de 50, o partido cresceu como resultado da eei^o
de Getlio a presidencia da Repblica. Mais tarde, Joo Goulart, como
ministro do Trabalho e depois vice-presidente da Repblica, passou a
manipular recursos estaj.ais para fortalecer aindajmais o partido.
" poca de sua formacjo, o PSD e o PTB dispunham de recursos para
patronagem que as lites partidarias decidiram utilizar para obter apoio va
clientelismo. Os seguidores e os membros dos partidos reconheciam e
aceitavam essa troca como legtima e desejvel para os partidos.
A Unio Democrtica Nacional (UDN), ao contrario, foi criada a partir
de urna base poltica diferente, com pelo menos um potencial para ser um
partido "mobilizado externamente". Aqueles que nao tinham aderido
estrategia de Getlio, os que esposavam valores diferentes, ou mesmo os
esquerdistas, juntaram-se para formar a UDN. Segundo Mara Vitoria
Benevides, a UDN reuniu cmcpjipps de autores: a) oligaigas desalojados
pela Revoluqo de 30; b) antigos aliados de Vargas que tinham sido
marginalizados depois de 1930 ou 1937; c) aqueles que participaran! .do
Estado Novo m.as se afastaram, antes de 1945; d) grupos liberis com forte
identificaqo regional; e) esquerdistas.7
Originalmente, o discurso universalista era urna caracterstica de frages da lite nacional da, UDN. Sua retrica pblica era marcada pelo
cmbate corrupgp administrativa, pelo cultiyo_dj3_mdividualismp universalista e pelo horror ao paternalismo de Getlio. No Congresso, a UDN
apoiou todos os projetos que defendiam a moralizado administrativa.8
Entretanto, p discurso universalista da lite nacional do partido nao refletia
a mentalidade de toda.a UDIte seus elejtpjces. Como aponta Mara Vitoria
Benevides, havia varias UDNs dentro da mesma estrutura partidaria: em
geral, os autnticos e os pragmticos constituem os polos mais relevantes.
Os primeiros propunham permanecer fiis gramtica do universalismo
de procedimentos, enquanto os pragmticos (ou adesistas) desejavam
juntar-se ao fisiologismo. Isto gerou um distanciamento entre as duas
facqoes: "a eterna vigilancia e o eterno compromisso, sendo que a ltima
participou do governo de unio nacional de Dutra e at do segundo governo
Vargas".9
Em seu estudo clssico sobre o lacerdismo no estado da Guanabara,
Glucio Ary Dillon Soares mostra que Carlos Lacerda e suas idias eram
apoiadas bsicamente (73%) por profissnais liberis, gerentes, supervisores e funcionarios em cargos administrativos, concluindo que o "lacer-

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

71

dismo predominantemente liberal, nao-intervencionista e favorvel ao


capital estrangeiro". Entretanto, o autor enfatiza que a Guanabara era um
estado moderno e politizado, e nao representava o pas como todo.10
Lacerda, por sua vez, opunha-se ferozmente a coalizes com o PSD ou
o PTB. Em 1958, por exemplo, na convenci da UDN no antigo estado do
Rio de Janeiro, que iria aprovar a coalizo com o PTB para enfrentar o PSD
as eleiges para governador, Lacerda deslocou-se para Niteri para lutar
pessoalmente contra a coalizo. Ojjue aconteceu naquela convenci
ilustrativo das contradices que coexisten! dentro Jo partido. Embora os
velhos udenistas fossm contrarios alianza, a deciso de formar urna
coliga|p com_o PTB foi tomada a partirle considerages pragmticas.11
Na realidade, alguns dos quadros da lite udenista procuravam seguir
os principios universalistas defendidos pelo partido. Na poderosa Comisso de Ornamento da Cmara dos Deputados, por exemplo, os seis
membros conhecidos como defensores do conservantismo fiscal e das
restriges ornamentarias eram Adauto Lucio Cardoso, Pedro Aleixo, Aliomar Baleeiro, Hebert Levy (todos udenistas), Gustavo Capanema e Wagner Estelta (estes do PSD).
Mas o discurso e o comportamento moralista da lideranga nacional
conviviam com urna estrategialocal e estadual de coalizes com o PTB
e/ou_o_|D. Sufocada pela lgica "realista", UDN perdeu a chance de se
tornar um bastio do universalismo. Mesmo no perodo que se seguiu
imediatamente festurago 3a democracia, ela ja havia comegado a
cqiajborar com p_governo Dutra e com O_PSD. Como a UDN foi fundada em
abril de 1945 e Dutra foi eleito em dezembro do mesmo ano, isto significa
que ela soi fbium partido, de pppsicjp diante oito mesesl12
A participado da UDN nos ministerios esteve fortemente circunscrita a
pastas com menores recursos para patronagem e provavelmente menos
interesse para o PSD, que geralmente dividia com o PTB as pastas mais
importantes. ATabela 1 mostra fortes relaces entre partidos e ministerios:
o ministros do Trabalho do perodo 1945-63 eram em geral do PTB; a UDN
tinna maior acesso ao Ministerio das Relages Exteriores, que obviamente
tinha pouco ou nada a oferecer em termos de patronagem conversvel em
votos.
No plano estadual a ala pragmtica firmou coalizes com partidos
CJienfelistas, objetivando participar do governo, e afastou-se do universalismo de procedimentos e da "eterna vigilancia" das lites nacionais do
partido, estas mais intelectualizadas. Ja em 1947 a UDN se aliaya com os
f mesmos partidos combatidos em sua retorica nacional. ATabela 2 revela
I que a UDN, de fato, aliou-se ao PSD, ao PTB, ao PRP, ao PDC, ao PL, ao PTN e

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

TABELA 1

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PDC-PL* vs PSD

PH

CQ

PDC-PTN* v
PR vs UDN

ao PR em diferentes estados. Asituacjo nao se modificou com o tempo; ao


contrario, a Tabela 3 mostra que, a partir de 1947, as coalizes para a
disputa dos governos estaduais so fizeram aumentar.
No Congresso, o padrao de votago da UDN como un todo era errtico:
votava a favor de medidas que propunham a diminuigo da participacjo
do Estado na economa e, igualmente, a favor de projetos que propunham
a cria^o de empresas estatais. Sua coeso interna so era particularmente
alta quando a questo era fortemente ideologizada em termos de esquerda
versis'direjta, ocasies em que o partido votava com a direita.13
m 966 foi extinto o sistema partidario. O regime militar ps-1964,
contudo, beneficiou-se daqueles formalmente filiados UDN: a anlise da
origem partidaria dos governadores nomeados pelo o executivo central em
1978 (Tabela 4) mostra que, durante o regime autoritario ps-1964, a UDN
conseguiu ganhar, as eleic_es indiretas, sem coalizao e sob controle
niilitar, un substancial nmero de pos9es governamentais. Ainterpretacjo da Tabela 4 requer cautela por ausencia de conjunto similar de dados
para as eleiqes entre 1966 e 1978. Nao obstante, analistas do perodo tm
freqentemente salientado que a UDN mais prxinrados militares do que
os outros partidos, e que os ude,nistas autnticos foram os vencedores em
1964.M
A UDN nao conseguiu transformar-se em porta-voz da modernizago
universalista da vida brasileira por multas razes que podem ser derivadas
da abordagem de Shefter, ja enunciada neste trabalho: a) algumas fraces

si
"" (2 2

ii

CQ

PSB-UDN-PL-PTB* vs
PSD

Ponte: Lucia Lippi, "O Partido Social Democrtico", p.60. Segundo Lucia Lippi, os dados,
embora incompletos, sao suficientes para mostrar urna afinidade eletiva entre certos
partidos e certos ministerios.

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PSD-PDC-PTB* vs
PSP-PSB-PR vs UDN

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vs UDN-PS:

Trabalho

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Educado

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PTB-PSD* vs UDN-PS:

Relaijes Exteriores

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11

Total

-PTB-PSP* i
PDC-PSB-PI

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PTB-PST-PSB* vs
PSD-PSP- PDC-PRPUDN

Agricultura

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6
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UDN* vs
PSP-PDC-PTB-PSD

Transportes

UDN

vs UDN

Justina

PSD

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Ministerios

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UDN* vs PTB vs PST


vsPSD

Filiaco Partidaria de Ministros


1945-1963

-PSP-PST-PI

72

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TABELA2 (contnua?o)

Coalizes as Eleiges para Governadores


1947
Partido

Estado

1950
Partido

1954/5
Partido

1958/60
Partido

1962
Partido

1965
Partido

Pernambuco

PSD* vs
UDN-PDC-PL

PSD* vs UDN

PSD* vs UDN

UDN-PTB-PSP-PTNPSB* vs PSD

PST* vs PR

Piau

UDN* vs PSD

PSD* vs UDN vs
PSP-PTB

PSD-PTB* vs
PSP-UND-PL

UDN-PTN* vs
PSD-PSP-PRP-PR

PSD-UDN-PDC* vs
PTB

Rio de Janeiro

PSD-PTB-UDN* vs
PSD

PSD-PR-PRP-PSTPTN-PTB* vs UDN

PTB-PTN-PSD-PR* vs
UDN-PDC-PRP-PSB

PTB-PDC-UDN-PSB*
vs PSD-PRF-PST

PTB-PDS* vs PST-PTN
vs PRT vs PSP-PRP

Rio Grande do Norte PSD* vs UDN-PSP

PSP-PSD-PR*
PST-UDN

PSP-PDS-UDN* vs PSD PSD* vs PST-UDN-PR

Rio Grande do Su]

PSD* vs PTS vs PL

PTB* vs PSD vs PL

PSD-UDN-PL* vs PTB PTB* vs PSD-PL-UDN PSD-PL-PRP-PDC-UDN


vsPRP
* vs PTB vs MTR

Santa Catarina

PSD-PTB* vs UDN

UDN* vs PSD

UDN-PDC-PRP-PSP*
vs PSD-PTB

Sao Paulo

PSP-PSB* vs PTN vs PSP-PTB* vs" PRT vs


PSD-PR vs UDN
UDN-PR-PSD-PSB

PSB-PTN*vsPSPvs
PDC-UDN-PTN-PRPR-PSD-PST PDS-PRT PSB* vs PSP-PTB
vsPTB

PSP-PSD* vs
PTN-MTR vs PR-PDC
UDN-PTB-PRP

Sergipe

PSD-PTB-PR* vs
UDN

UDN-PSP-PST-PTN*
vs PR-PSD vs PTB

PSD-PRT* vs
UDN-PTB

PSD-PR* vs UDN vs
PTB

PSD* vs UDN

UDN* vs PSD-PR vs
PTB

*Eleito.
* *O candidato nao foi indicado por carencia de maioria absoluta de votos, em conformidade com o artigo 2, Emenda Constitucional, 13 de 4/8/1965. A eleico ocorreu em 3 de
Janeiro de 1965.
(1) Partidos e coalizes com pequeo nmero de votos nao sao listados.
Ponte: TSE, Dados Estatsticos, v.7 e 8, Dep. de Imprensa Nacional, 1971 e 1973.
Nome dos Partidos:
PSD Partido Social Democrtico
PDC Partido Demcrata Cristo
PRP Partido de Representaco Popular
PTN Partido Trabalhista Nacional

PSP Partido Social Progressista


PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PSB Partido Socialista Brasileiro
PPB Partido Proletario do Brasil

UDN Unio Democrtica Nacional


PL Partido Libertador
PR Partido Republicano
MTR Movimento Trabalhista Renovador

TABEIA3
, PSD, PTB: Tipos de Participado as Elei0es para Governadores, 1947-1965*
1947

Tipo de
Part cipaco

1950

UDN PSD PTB

1954/5

PPB UDN PSD PTB

1965
(eleiges realizadas
em 11 estados)

1962
(elei$es realizadas
em 10 estados)

1958/60

PST UDN PSD PTB UDN PSD PTB UDN PSD PTB PST UDN PSD PTB

PSP PDC

Nao coalizo

Cabeca de
coalizo

Presente
somente na
coalizo

Total

12

12

11

12

*Os nmeros referem-se a governadores eleitos. Outros partidos sao listados somente no caso de terem vencido sem coalizes.
* *0 candidato nao foi indicado por carencia de maioria absoluta de votos, em conformidade com o Artigo 2, 13, da Emenda Constitucional de 4/8/1965.
Ponte: Tribunal Superior Eleitoral, Dados Estatsticos, v. 7, 8, 9, Departamento de Imprensa Nacional, 1971 e 1973.

76

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

TABELA4
Filia^ao Partidaria de Governadores Eleitos em 1978
Estado

Nome

Acre
Amazonas
Para
Maranhao
Piauf
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Babia
Minas Gerais
Espirito Santo
Rio de Janeiro
Sao Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Norte
Mato Grosso do Sul
Gois

Joaquim Macedo
Jos undoso
Alacid Nunes
Joo Gstelo
Lucdio Prtela
Virgilio Tvora
Lavoisier Maia
Tarcsio Buriti
Marco Maciel
Guilherme Palmeira
Augusto Franco
Antonio Carlos Magalhaes
Francelino Pereira
Eurico Rezende
Chagas Freitas
Paulo Maluf
Ney Braga
Jorge Bornhausen
Jos Augusto Amaral
Frederico Campos
Harry da Costa Amorim
Ary Valdo

Filiaco Partidaria
antes do Golpe
UDN
UDN

UDN
UDN

PSD (?)*
UDN (?)**
UDN
UDN
UDN
UDN

PSP

77

No plano nacional a UDN nao possua recursos para patronagem. Alm


disstT,"pafclas substanciis de suas liderangas desaprovavam o clientelismo como um meio para obter apoio poltico. A "experiencia crtica" da
UoFTp'deria t-la alienado permanentemente das prticas clientelistas.
Entretanto, como sabemos, isto nao aconteceu. Como resultado de decises oportunistas de suas liderangas, a UDN terminou aprisionada pela
lgica dos_o_utrosjpartidose por sua ala pragmtica.
Antes de terminar esta setjo, necessrio fazer um registro. QjjnjyjerS
^liffl0...de grocedimentos e a hpnestidade poltica que caracterizaran!
ini^H^S^o^discur80 udenista ficaram inteiramente desacreditados no
Brasil. A despeitrT3e^uT7etrica, a UDN embarcou noTisTlogsmo e,
atravs da corte a intervenco militar, foi transformada num partido
golpiza e^inconfvel. Udenismo, ou muitas vezes puritanismo, passou a
ser entedlHcTcOTio urna atitude irrealista e hipcrita, porque todos os
SHESL iHeJ??rmanecerarn fra o poder acabaram tendo de cair nesta
linguagem moralista como urna estrategia para angariar apoio poltico.
Pode-s argumentar que o carter hipcrita da UDN como partido contribuiu fortemente para a nao implementaco do universalismo de procedimentos no Brasil. O cTpltmento da UDN transformou o sentido do
universalismo de procedimentos em algo suspeito.

UDN
UDN

y.

PDS

UDN

* Seu pai era lder do PSD.


** Seu pai era lder da UDN.
Ponte: "Arquivo de Dados Sobre lites Polticas Brasileiras", Rio de Janeiro, luperj, 1979

de suas lites, mesmo em mbito nacional, optaram pelo fisiologismo


desde o inicio da vida do partido; b) as Iideran9as partidarias mais universalistas nao foram capazes de disciplinar o partido dentro de limites universalistas, a despeito de terem sido capazes de fazer com que o programa
do partido espelhasse esses limites; c) apenas alguns segmentos do eleitorado udenista adotaram principios universalistas; d) muitos dos lderes
partidarios que se identificavam com o universalismo de procedimentos
tambm cortejavam os militares, e finalmente apoiaram golpes militares
que pudessem guind-los ao poder.

iMPLICAgES DA MOBILIZAgO DE DENTRO:


A iNSTITUCIONALIZAgO DO CLIENTELISMO

Vamos voltar a nocao de experiencia crtica. Urna vez que a estrategia mais
benfica para o partido foi decidida, a relacao estabelecida entre liderancas
partidarias e simpatizantes tende a consolidar e a definir as caractersticas
da organizado. Quando um partido sem recursos para patronagem perm nece ora do oder or um
?
j
P
P
longo perodo, seu nico meio de conseguir
apoio passa a ser o apelo de suas propostas, a promogo da construyo
institucional do partido e a crtica aqueles que esto no poder. Nestes casos,
a r
t.. .!?la.Ses entre as liderancas partidarias e os simpatizantes nao podem
ser bascadas na expectativa de ganho privado para os simpatizantes.
Assim, o universalismo de procedimentos acaba sendo o mais poderoso
instrumento daqueles que ficam fora do governo e nao tm outros recursos
que uo a opinio poltica e a forcea organizacional. Sob essas condices,
lderes partidarios, tanto quanto seguidores, tornam-se "seguidores do
universalismo", em contraste com seguidores de partidos mobilizados de
"dentro" que transformaram-se em "seguidores do clientelismo."15

78

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

QUADRO 4

Partidos Polticos Comparados Segundo a Base Social e os Tipos


de Incentivos Partidarios
Migrantes, Camponeses
Desenraizados

Classe Media e Operariado

Particularistas
(patronagem)

Filipinas: Nacionalistas
Gana: Partido de Convengo
Popular
Chicago, Filadlfia: Mquina
Democrtica
Indiana, Ohio: Partido
Democrtico

Franca: Partido Radical


Nova York, Pensilvnia:
Partido Republicano
Nassau Country: Mquina
Republicana
Italia: Democracia Crista

Universalistas
(polticas
pblicas,
ideologa)

Bolonha: Partido Comunista (PCI)


Espanha Republicana: Partido
Socialista (PSOE),
Anarco-Sindicalista (CNT)
Michigan, Wisconsin: Partido
Democrtico

EUA: Progressistas e
Reformadores
Inglaterra: Trabalhistas e
Conservadores
Alemanha: Social Demcratas
(SPD), Demcratas Cristos
(CDU/CSU)

Extrado de Martin Shefter, "Patronage and Its Opponents: ATheory and some European
Cases".

Urna outra possibilidade lgica para um partido mobilizado externamente


a tentativa de conseguir acesso a alguns segmentos de recurso para a
patronagem, atravs de coalizes. Este foi o caminho seguido pela UDN no
passado. Tericamente, o problema crucial envolve a tomada de decises a
respeito do uso do clientelismo e da patronagem, quando o partido de oposigo
que advogava o universalismo chega ao poder. A utiliza5o do clientelismo
para manter apoio poltico torna-se um ato sujeito a um clculo racional.
Varios fatores podem restringir os limites dentro dos quais um partido
de oposigo que est ocupando o poder pode recorrer a patronagem como
um instrumentQ,poltico racional. Martin Shefter ressalta que as prprias
lideranqs podem atuar como checks and balances do clientelismo. Alm
disso, os simpatizantes do partido, leis aos ideis da organizaqo e
marcados pela luta na oposiqo, nao esperam que o partido recorra a
patronagem para manter sua base de apoio. Finalmente, o partido ter
vencido urna eleiqao bascado em seu programa, e por conseguinte ja ter
f
urna slida base de apoio. Evidentemente, apoiojDara limitar o uso jlo "*
clientelismo nao se desenvolve em partidos que chegam rpidamente ao |
poder sem tempo para consolidar urna slida base de sustejntaclo. Portanto, ~
chegando ao poder, podem transformar-se em partidos de mobilizago

79

interna e decidir utilizar a patronagem como urna forma de consolidar sua


base poltica que ainda nao parece estar assegurada.lf>
Em pases de grandes dimenses, como o Brasil, a aplicago deste
modelo torna-se complexa, em grande parte por causa das disparidades
regionais. Diferentes setores do partido tero experiencias diferentes como
resultado de diferencias regionais do eleitorado, das lideranc_as partidarias
e da disponibilidade de recursos.
Ha um outro fator complicador: a dicotoma clientelismo versus universalismo de procedimentos nao igual dicotoma, esta mais discutvel,
entre"paftiaos^prgrnaticos versus partidos ideolgicos. As prtcas clhtelistas sao p~ffeitrrlente compatveis com partidos ideolgicos, como ja
chclurm varios pesquisadores.17 relidade sempr menos "preta e
branca" do que os argumentos acadmicos.
As posturas clientelistas nao constituirn! as nicas justificativas para
a atividade poltica durante o perodo 1945-64 no Brasil. FaQges do PTB
estavam genuinamente voltadas para objetivos mais esquerda e engajadasemcampanhas ideolgicas e reformistas. A^JDN tmbm possua
facqoes coffr-genunos comprmisss ideolgicos liberis e direitistas.
Poltica ideoogica epoTlic clintelista e fisiolgica nao sao mutuamente
excludentes. Tanto os partidos ideolgicos como os fisiolgicos utilizaram
o clientfijisrnx) como instrumento de consolidado partidaria.
QUADRO 5

Partidos Polticos no Brasil:


Tipos de Mobilizaco e Orientaco

Clientelistas

Mobilizaco Interna
PSD
PTB (perodo populista)
MDB (Chagas Freitas)
PDS

No-Clientelistas

Mobilizaco Externa
UDN (Fluminense, perodo populista)
UDN (Minas Gerais, perodo
populista)
PTB (nos anos 1980)
UDN (Rio, perodo populista)
UDN (Sao Paulo, perodo populista)
PCB (1945-1947)
PT (nos anos 1980)
PMDB (Montoro)

Nome dos Partidos:


PSD - Partido Social Democrtico; MDB - Movimento Democrtico Brasileiro; PDS Partido Democrtico Social; UDN - Unio Democrtica Nacional; PTB - Partido
Trabalhista Brasileiro; PDT - Partido Democrtico Trabalhista; PCB - Partido Comunista Brasileiro; PT - Partido dos Trabalhadores; PMDB - Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro.

80

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

AUDN, por exemplo, produziu diferentes perfis em diferentes estados.18


A adogo de mais ou menos universalismo de procedimentos nao fundi
exclusiva da base social do partido ou mesmo das tendencias ideolgicas
de seus quadros, mas depende de urna combinado de fatores, sgndp as
mais cruciais as decises racionis tomadas pelas lites partidarias. Ao
trenos no Brasil, enquanto os partidos mobilizados externamente sucumbem a tentacjo de utilizar a patronagem, os partidos mobilizados internamente quase invariavelmente o fazem.
Em sntese, a adogo de estrategias universalistas ou clientelistas depende da combinago de tres fatores: degises_ daJideanqa, orientages
do eleitorado e existencia de recursos. Estes fatores diferem, dependendo
se'o partido se mobilizpu inicialmente de dentro ou de fora do regime.
Finalmente, a cristalizago de urna "experiencia crtica" capaz de consolidar a orientado de um partido depende da rapidez com que o partido
chega aqjjoder.
Os tres maiores partidos polticos brasileiros entre 1945 e 1964 podem
ser assim caracterizados: o PTB e o PSD, cristalizaram-se como_clientelistas
e se dis^anciaram tanto do universalismo de procedimentos, quanto do
universalismo iristrumental. A UDN, apesar da possibilidade inicial de se
institucionalizar como um porta-voz do universalismo, foi afetada pelas
peculiaridades regionais que a levaram ao poder em coalizo com partidos
clientelistas e que pressionaram a lgica partidaria na dirego do clientelismo. Os tres maiores partidos acabaram constituindo urna coalizo de
fato para patronagem.
EM BUSCA DA RACIONALIDADE: POLTICOS VERSUS TCNICOS

No regime democrtico instalado em 1945 a poltica partidaria e eleitoral


eslava cima de todas as questes importantes. Primeiro houve eleicjes
presidenciais e parlamentares, e em 1947 as elei^es estaduais e municipais. Este perodo inicial controlado pelo PSD. A importancia das velhas
lites neste perodo pode ser avallada pela centralidade do PSD no Congresso: o partido conquistou 52,3% das cadeiras em 1945 e tinha cerca de 35%
em 1963. Aproveitando-se de disposiqes legis que permitiam que um
candidato concorresse a mais de um cargo em mais de um estado, o prprio
Getlio Vargas, o smbolo majs forte da velha ordem, foi eleito senador
em dois estados (Sao Paulo e Rio Grande do Sul) e deputado federal em
sete (Minas Gerais, Babia, Rio de Janeiro, Paran; "Distrito Federal e
tambm em Sao Paulo e Rio Grande do Sul). Escolheu assumir a cadeira
de senador pelo PSD do Rio Grande do Sul.

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

81

Os constituintes, preocupados com a centralizao executiva do regime


autoritario, prescreveram um papel importante para o Congresso no novo
regime. Primeiro, "a Constituido de 1946 garanta ao Congresso brasileiro o poder da bolsa", atrays do_cgntrole do ornamento da Unio.1'' O texto
constitucional era liberal e nao deixva muto espado para o Estado, isto
, o Executivo, intervir na economa.20 Segundo, deixva "pouca margem
de manobra para o Executivo". Na medida em que as aqes do Executivo
dependiam das leis escritas, estariam sujeitas a continua inspego pelo
Legislativo. Mesmo polticas de curto prazo tinham de ser autorizadas pelo
L^i^tij^StejTct6 entrarj;mi vigor, eaexecugao de polticas era seguida
de perto por atentas comisses do Legislativo."21
Como mostrou a perspicaz anlise de Mara do Carmo Campello de
Souza, as provises constitucionais remontavam a construo partidaria
tradicional. Primeiro, estados menos populosos receberam urna super-re-\
pre^ejitBcJo^nojCojigjesso, enquanto os mais populosos eram subrepresentadps22, o que bejieficiava urna estrutura partidaria conservadora ei
dificutava a penetrago dos conflitos industriis nos partidos. Este arranjo
era instrumenFa para que as "lites tradicionais, tanto dos estados mais
atrasados como dos mais modernos, pudessem manter controle sobre o
sistema partidario, mas tambm subtraa representatividade aos partidos \
polticos. Segundo, o controle sobre o processo orgamentrio permitiu a "
producto de polticas distributivas desagregadas, que foram cruciais para
a poltica eleitoral, como mostram as variaqes nos itens do ornamento
analisados por Barry Ames.23
A forqa dos partidos polticos e do Congresso era mais aparente que
verdadeira. O Executivo era freqentemente mais progressista que o Legislativoo governo Dutra constitui urna exceqo conspicuae mais voltado
para a industrializago e a intervencjo do Estado na economa. Isto resultu
na necessidade de driblar os partidos durante o segundo governo Vargas
(1951-54), e mais claramente durante o governo Kubitschek (1956-61).
Em sntese, o processo constituinte refonjou o poder dos partidos, reinstalou valores e provises liberis e moldou os anos seguintes de urna maneira
que conduziu a morte involuntaria dos principios constitucionais liberis. Isto
aconteceu porque o dsenvolvimento econmico e a industrializacjo, que
estavam na agenda do Executivo, dos tecnoburocratas e dos empresarios
foram implementados por outros cais que nao os dos partidos.
^ Desde a dcada de 40 existia urna aparente diviso de trabalho no
interior do sistema poltico brasileiro. Os partidos polticos controlavam
governos estaduais, ministerios e o orgarretif federal. A patronagem era
responsvel por milhares de nomeaqes na burocracia estatal tradicional

82

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

e tqrnou impossvel qualquer reforma administrativa no mbito do funciormlignio, o que levou a caracterizado do Estado brasileiro como um
"Estado cartoriaP.24 " " " '
""Etfetantofos partidqs,:,pqlticos nojinham controle sobre o ncleo
tcnico dq Estado, representado por organismos como g SUMOC, q ENDE e
os Grupos Exectvos e composto por tecnoburocrataspqlitizados. Politizados mas sem filiac,o partidaria, estes tecnoburocratas desprezavam os
polticos e o Congresso e promoveram um serio processo de insulamento
burocrtico^ com'o objetivo de driblar a arena controlada pelos partidos.
- No Brasil os polticos eram freqentemente vistos pelas lites modernizantes como um empecilho ao progresso. Na dcada de 30 Vargas
extinguiu os partidos e promoveu a centralizado administrativa, sob a
superviso tcnica do DASP. Nos anos 60 o governo militar extinguiu os
w partidos, criou novos, cassou mandatos e produziu urna legislago "revo!
luciqnra". No perodo decorrido entre estes dois momentos de ataque
radTcaTaos partidos e os representantes eleitos, outras tentativas foram
feTtas para neutralizar sua influencia no processo de forrnulagq poltica,
arlvs'do insulamento burocrtico.
Os polticos nao eram censurados apenas porque eram considerados
responsveis pelo atraso do pas nos anos que precederam a Revoluto de
30, ja que representavam as oligarquias. Eram tambm vistos como
aqueles que promqviam a redistribuigo irresponsyel e a corrupo na
dcada de 50 epinicio dos anos 60, por causa de sua poltica eleitoral
populista e demaggica.
Especializado e universalismo de procedimentos eram entendidos
como os meios para contef o spoils system promovido pelos polticos. Nos
anos 30 esta busca da racionalidade levou a adogo do corporativismo da
poltica tradicional.
Depois da redemocratizac_o em 1945 polticos, partidos e Congresso
moveram-se para o primeiro plano da cena poltica. Os dados a respeito
das origens polticas de governadores e ministros, apresentados a seguir,
mostraro at que ponto os polticos ocuparam as principis posi6es na
tomada de decises durante o perodo democrtico. Urna comparaqo com
o perodo militar ps-64 vai demonstrar at que ponto os polticos foram
removidos das posiges que tinham ocupado no perodo democrtico.25
Entre 1947 e 1962 a grande maioria (70%) dos governadores eleitos era
composta por nmeris com experiencia legislativa, como se pode ver na
Tabela 6. Ja durante o governo militar ps-64, percebe-se claramente urna
inverso nesse perfil. Em 1970, no governo Mdici e, em 1974, no govemo
Geisel, inmeros tecnoburocratas foram escolhidos para governar os es-

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

83

GRFICO 2

Brasil: Origem dos Governadores por Eleigo


1946-1978

Anos

lados. O mtodo de eleiqo indireta imposto naquela poca permitiu de


fato que o presidente controlasse o processo de escolha. As eleic,es de
1*J65 "~T95S~hda nao refTetiam nitldUmente a busca da racionalidade
observada no ps-64, por duas razes: primeira, em 1965 as eleiges
anda foram diretas; segunda, embora o sistema de eleic_5es indiretas
ja estivesse em vigor em 1966, qjDrocesso de barganha poltica ainda
era muito forte, mais forte que no ps-68, quando o regime militar
cosoldou o seu controle sobre o sistema poltico e adquiriu urna
inspirago mais claramente ditatorial. Neste sentido, importantes aspectos do perodo "burocrtico-autoritrio" tm seu marco inicial em 1968,
e nao em 1964.
As alteraces as origens dos ministros refletem mais adequadamente
| a tendencia a racionalizado, atravs da excluso dos polticos profissioais dos posfos crucTais. At 1964, quase 60% dos ministros civis
tiEairlexperincia legislativa anterior, nquanto 26% tinham origens mais
tcnicas. Este padro inverte-se claramente depois de 1964: apenas 21%
das pastas civis foram ocupadas por homens com experiencia parlamentar,
1
nquanto a especializago tecnoburocrtica passou a ser responsvel pela
fcupacjo de 55% das pastas. Alm disso, individuos com origem militar

84

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL


1

TABELA5

Origem dos Governadores de Estado, 1946-1978


Ano*

iy4rt
1950
1954/5
1958/6(1
1962
1965
1966
1970
1974
1978

Legislativo
Burocracia
Federal Estado
9
13
13
15
6
5
6
11
10
14

1
1
3
3
2

5
1
2
1

0
1
0

0
0
0
0

Militares Outros

0
1
1
0
0

1
0

8
5

0
0

3
1
3
1
1
1
(1
0
2

N/l

Total

Legislativo
(%)

Militares +
Burocracia

1
2

20
21
20
23
11
11
12

55
67
70
78
82
64
92
55
60
68

0
10
5
0
0
9
0
45
40
23

4
2

1
2

0
0
0
0

22
20
22

* Anos em que os governadores foram eleitos.

GRFICO 3

Origem Poltica dos Ministros por Perodo Presidencial


1945-1982

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passaram a ocupar 10% das pastas no mesmo perodo. Ministros tecnoburocratas e militares totalizavam 65% de todas as pastas ministeriais no
ps-64. E novamente durante os governos Mdici e Geisel que esta busca
da racionalidade mais visvel, cornTTrhostra a laBelnsr"""*^1"'"

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CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E 1NSULAMENTO

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Os Quadros 6 e 7 foram derivados da Tabela 6 e dividem os Ministerios


i entre os polticos c os tecnoburocrticos antes e depois de 1964. Nos
Ministnos'pofticos, 50% ou mais dos ministros possuej^origem (expe rincia) legislativa. jNos tecnoburocratas-militares, mais de_50% dos miinistros sao comprometidos'com carreiras burocrticas ou militares.
Em comparado com os governos estaduais, houvc urna mudanga mais
dramtica,nojimbito dos ministerios. Isto porque varios" ministerio^se
torriaram muitomis"importantes para a formulago de polticas do que
m'ifos governos estaduais, aps a implantado de m^'slstema nacional
de planejamento", que representava na verdade um esforgcTcosideravel
de^ffi'quecirriento do federalismo. Alm disso, com o aumento do
nmero de agencias federis encarregadas do planejamento regional, os
; governadores gerderarn^ito goder. Por esTs~raz5s,! o governo militar
i eslava ma's aeritcfaos ministerios. Nao obstante, durante os governos
! Medc Geis governadores "tecnoburjocrticos" fzeram sua estria no
cearlo' poltico.
Especialmente aps a promulgado da Constituido de 1967, e de
acord com o decreto da Reforma Administrativa (Decreto-lei ns 200, de
1967), a Presidencia da Repblica passou a terum papel mais forte na
formulagoTl polticas, ao mesmo tempo que aumentava o seu poder de
arbitrio e passava a governar um grande nmero de rgos administrativos
e tcnicos cruciais.26 O Decreto-lei nQ 200 aumentoujo nmero de ministerios diretamente ligados Presidencia. Somente individuos com origem
militar ou tecnbburocrtica desempenham um papel importante neste
ncleo poltico os "ministros da casa". Polticos profissionais foram
totalmente banidos dos altos postos de governo durante o perodo ps-64.

As laxas de estabilidade ministerial no perodo ps-45 ilustram um


:
outro aspecto do processo de busca da racionalidade e da despolitizago (
do aparero de Estado e da burocracia para-estatal. Em conformidade com ;
o procedimento adotado por Wanderley Guilherme dos Santos, a Tabela 7
/ mostra o nmero de ministerios e de ministros para todos os governos entre
1946 e 1980 e aprsenla a media de ocupaqo do cargo por perodo, sendo
a taxa real de estabilidade ministerial baseada na durago de cada governo27 Urna vez que nem todos os governos tiveram a mesma duraqo, em
razo de crises polticas, a Tabela aprsenla tambm a taxa de estabilidade
possvel, isto , a taxa de estabilidade que certos governos teriam se sua
duracjo fosse igual determinac,o constitucional. Esta ltima medida
assume que todos os governos tiveram a mesma duraqo e que a taxa de
estabilidade observada permanecera constante para todo o perodo. Quanto mais alto o valor inscrito as colunas 5 e 6, mais estvel foi o governo.

QUADROS 6 E 7

Ministerios Polticos vs. Ministerios Tecnocrtico-Militares


Classificados Segundo a Origem dos Ministros
Antes e Depois de 1964
Ministerios Polticos
Antes de 1964

Depois de 1964

Agricultura

++

Educagao

Educacao

Justica

Industria e Comercio
Justica
Minas e Energa
Relages Exteriores
Sade
Trabalho

Ministerios Tecnocrtico-Militares
Antes de 1964
Transportes

Depois de 1964
++

Agricultura
Comunicaijo
Financia
Industria e Comercio
Interior
Justina
Minas e Energa
Planejamento
Relaces Exteriores
Sade
Transporte

+ = Proporcjo igual a ou maior do que 50%.

++ = Propongo igual a ou maior do que 65%.


+++ = Proporgo igual a 100%.
Nota: O Ministerio do Bem-Estar Social nao foi considerado.

87

88

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

TABEtA?
Origem dos Ministros "d.a Casa", 1964-1982
Legislativo
PRESIDENTE
Gstelo Branco
Costa e Silva
Emilio Mdici
Ernesto Geisel
Joo Figueiredo
TOTAL
MINISTRO
Planejamento
EMFA*
SNI**

Casa Civil***
Gabinete Militar****
TOTAL

Militares] Burocracia

Outros

Total

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0
0
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1
1

5
6
5
11
11
38

0
0
0
2
0
2

0
12
6
2
7
27

1
0
0
1
0
8

0
0
0
1
0
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6
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7
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* Estado Maior das Forjas Armadas.


** Servigo Nacional de Informago.
****Chefedosflf.
**** Negocios militares.

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Presidente

Tendo em vista que Eurico Dutra e Juscelino Kubitschek foram os dois


nicos presidentes a governar durante todo o mandato (cinco anos, no
perodo 1945-64), seus governos sero tomados como paradigma para os
nveis de estabilidade que caracterizara um perodo democrtico, no qual
a composi^ao do ministerio reflete a troca normal da poltica. Ao lado dos
governos militares de Geisel e Figueiredo, Dutra e JK foram os nicos a
cumprir toda a extenso do mandato constitucional. Assim, os dados
indicam quecos goyernos Mdici e Geisel foram especialmente estveis
para os padres brasileiros, enquanto o governo Gouart foi particularmente instve. Estes tres governos desyiam-se das laxas apresentadas
pelos governos Dutra e Kubitschek; os dois primeiros porque barjiram os
polticos e a poltica, e confiaram mais na contribuicjio militar e tecnoburocrtica ao processo de formulao de polticas. O governo Goulart desvia-se
porque mostra excessiva instabilidade. As tendencias apresentadas nesta
tabela corroborara os procedimentos analticos de Wanderley Guilherme.
Nao obstante, se os polticos prof issionais ocuparam posicpes cruciais
nos executivos estduais e federis, nao desempenharam um papel similar

s S2

i
A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

na adminislrago indireta, isto , as empresas estatais e autarquas encarr^dTSeponS^economicas importantes. Tomando-se a carreira anterior
de 1.976i fcfoburocf atas~de um conjunto de 98 empresas estatais estudadas
por Wanderley Guilherme dos Santos, e cruzando-se seus dados com as listas
de deputados federis, senadores e deputados estaduais publicadas pelo tribunal Superior Eleitoral (TSE) em apenas 168 casos os ocupantes de postos na
tecnoburocracia possuem experiencia legislativa anterior.28
Urna letr mais detida das biografas destas 61 pessoas reforja a
concluso de que urna diviso de trabalhp eslava acontecido no interior
das instituic.5es polticasrNo"p"fodo anterior a 1964, cTiridivduos no
conjunto ocuparam postos na tecnoburocracia, e o maior contingente
estava no Banco do Brasil, mas^ precisamente'na Carteira de Crdito
Agrcola eTdustrial (Creai). A distribuido a seguinte: Banco do Brasil,
13; IPASE, seis; Instituto do Adcar e do lcool (IAA), cinco; Companhia
Vale do Rio Doce (CVRD), tres; Banco Nacional de Crdito Educativo
(BNCC) dois; Banco nacional da Borracha (BNB), dois; Companhia Siderrgica Nacional (CSN), dois; Petrobrs, Instituto Brasileiro do Caf (IBC),
Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS), Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), Secretaria de Assuntos Culturis
do Ministerio da Educaqao e Cultura, Carbonfera Prspera, um.
Com excego da Vale do Rio Doce, da Petrobrs e da Companhia
Siderrgica Nacional agencias fundamentis para o esforz de industrializago , todos os outros cargos localizavam-se em agencias envolvidas com a promogo do desenvolvimento regional, rural e crdito em
geral. Um trago peculiar revelado pelos dados o de que aqueles que
ocuparam cargos em agencias cruciais como a Vale do Rio Doce e a
Petrobrs tendiam a ser da UDN (na Vale do Rio Doce, dois em tres eram
udenistas).
No perodo ps-64 os dados disponveis alcanzara 21 individuos: tres
no Banco do Brasil, dois no IPASE, dois no BNB, dois no IBC, dois no Banco
da Amazonia, um em Itaipu, Eletrobrs, Usiminas, Companhia Hidreltrica do Vale de Sao Francisco, CAEEB, Secretaria de Assuntos Culturis do
MEC, Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), Vale do Rio Doce, Cobal,
Cibrazm, Carbonfera Prspera, IBC. Mais urna vez, aqueles que ocuparam importantes cargos como as presidencias de Itaipu, Eletrobrs e
Usiminas eram ex-udenistas, um deles oriundo da carreira militar.
Na verdade, a Tabela 9 subestima a diminuigo da importancia dos
polticos no aparelho tecnoburocrtico, porque nao possvel controlar os
dados a partir do nmero de agencias que existiram em cada perodo; um
certo nmero dlas de criaqo recente.

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

TABELA 9
Tecnoburocratas com Experiencia Legislativa
Nmero com Experiencia Legislativa*
PRESIDENTE
Eurico Dutra
Getlio Vargas
Caf Filho
Juscelino Kubitschek
Jnio Quadros
Joo Goulart
Castelo Branco
Costa e Silva
Emilio Mdici
Ernesto Geisel
Joo Figueiredo
TOTAL

36

20
17
24
17
20
13
10
8
1
2
168

*Amostragem de 98 agencias de Estado; 1.976 pos9es.

Wanderley Guilherme documenta dois outros falos que podem ser


acrescentados a este quadro.29 Primeiro, as laxas de estabilidade anteriores
a 1964, para os cargos mais altos de 15 importantes agencias estalais,
atingem seu nivel mais baixo durante o governo Goulart e o seu nivel mais
alto durante o segundo governo Vargas. Segundo, no conjunto de^9
agencias e 1.976 cargos na tecnoburocracia, mencionado cima, os mais
Jos~nvls.jde eslabilidade Forainlilcagados nos governos Kubitschek e
mais baixos ocorreram no goyerno Goulart. Alm disso, o
autor moslra que a eslabilidade tecnoburocrtica nao eslava
asociada a mardalos.pariamentaies, o que indica que a lgica clientelista
dosjjartjdos pollicQS,no inyadiu^ os.escal5es tcnicos de rnuilas agencias
' importantes. Apatronagem parece ser mais influente na burocracia tradicional
i e no mbito de gqyernos estaduais e prefeituras. No perodo entre 1950- e
)1973 a burocracia federal cresceu a urna laxa anual de 1%, enquanlo a laxa
'de crescimentoTos estados foi de 5,4% e nos municipios, de 5%.y>
esta discusso apona para urna diviso do trabalho enlre o clienlelismo
!
e o i.nsulamgntgburp^rjicQ. Alm dsso, reconcilia o argumento sobre a
^stncia de un Estado cartorial com o argumento que a nega. O Eslado
icirtorial realimentou a cpnstrucjlo partidaria, enquanto o insulamento
burocratico serviu cmo um importante meio de a<jo rumo ao desenvolfyinieno econmico.
|j Os dados apresenlados nesla seijo mostrara que q papel dos polticos
fissionais diminuiu com o lempo. Primeiro, em razo da busca da

92

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

racionalidade patrocinada pela tecnoburocracia, e segundo^em razo_do_


go^^milita?"3'e~'T9S.T:ntf*efant, os* daos tambm indicara que os
polticosTo ocuparam cargos cruciais alm dos cargos de governo e de
um nmero decrescente de ministerios. Amaioria_dos postos tecnoburocrticos parpados por polticos profissionals possua largo potencial para
patronagem poltica, como certos cargos no BancoTIpBrasil (a Cral, por
exemplo) e institutos de previdencia social; o ncleo mais tcnico do
Estado foi insuado contra a patronagem. Mais urna vez esse processo de
insulmento foi mais dramtico durante o regime militar. Nao obstante, foi
astuciosamente utilizado por Getlio e Juscelino, com o objetivo de
implemtar-polticas desenvlvimentistas. O governo Golrt, segundo
osUaSs de Wanderley Gilrerm dos Santos, violou estTregra, utilizou
o ncleo tecnoburocrtico como moeda poltica e patrocinou as mais altas
taxVcfe nstabildade para ncleo tcmco'm todo perfdo j)ps-45.
^"SFlD^elTfeirsmo''falnluente em muitos nveis, o insulamento burocrtico era central em muitos outros. Afuso destas tendencias freqentemente contraditrias num conjunto de instituicpes polticas hbridas foi
orquestrada por dois magistrais polticos prossionais eleitos para a Presidencia da Repblica: Getlio Vargas e JuscelmoTCubitschek. ste o
assunto do prximo captulo.

NOTAS
1. Giuseppe Di Palma, "Italy: Is There a Legacy and Is It Facist?", in John Herz
(org.), From Dictatorship to Democracy: Copying with Legacies of Authoritarianism
and Totalitarism.
2. Lucia Lippi de Oliveira, "Partidos polticos brasileiros: o Partido Social Democrtico", Dissertacjo de Mestrado.
3. Thomas Skidmore, Brasil: De Getlio a Gstelo.
4. A nogo de "experiencia crtica" usada aqui no mesmo sentido aplicado por
Shefter, em conformidade com Selznick e Ira Katznelson. Experiencia crtica, neste
caso, refere-se a fatos que formam estruturas organizacionais desde sua origem. Cf.
Martin Shefter, "Patronage and Its Opponents: ATheory and Some European Cases",
Conferencia The Scope of Social Sciences History; Selznick, "Institutional Vulnerability in Mass Society", American Journal of Sociology; e Ira Katznelson e Mark
Kesselman, The Politics of Power.
5. Glucio Ary Dillon Soares, Sociedade e poltica no Brasil: desenvolvimento,
classe e poltica durante a Segunda Repblica.
6. "One of the Principal activities of Labor leaders in the relatively free years before
1964 (...) was to seek favors or services from government agencies for themselves and
their constituencies (...) Labor leaders applied their leverage through connections with

CAPITALISMO, PARTIDOS POLTICOS E INSULAMENTO

deputies, ministers, and administrators. In some cases they campaigned for office and
became deputies themselves, enhancing their own ability to provide for their constituents."
Ver Kenneth P. Erickson, The Brazilian Corporate State and Working Class Politics.
7. Mara Vitoria Benevides, A UDN e o udenismo, p.29.
8. Ibid., p.267.
9. Robert Wesson e David Fleischer, Brazil in Transition, p.99.
10. Glucio Ary Dillon Soares, "As bases ideolgicas do lacerdismo", Revista
Civilizaqo Brasileira.
11. Prado Kelly foi contra o acord (...) e eles trouxeram Lacerda para criar
problemas (...) Lacerda e um poltico da Guanabara que nao conhece o Estado do Rio
de Janeiro; ele yeio aqu trazido por outros (...) Eu era a favor do acord 'e eslava
pleno de razes (mais cedo) quando futa Petrpolis com Paulo Arajo, no apartamento
de Prado Kelly. PradQ.Kelly ao invs de,encorajar ajJDN a langar um candidato - ele
que havia sido derrotado por Amaral Peixoto-, disse: "Nos precisamos fazer um acord
a fim de entrar no governo e atender as necessidades de nossas campanhas no interior."
Nesta poca, no Rio de Janeiro, ser um membro da UDN significava nao ter a filha
escolhida como professora, sijgniftev""ao'~p6ssuiTrna'estrada que" rnantivesse sua
fgSTcterErajt^
membro da yp"(entrevista
conTCcerda por Mrcia Silveira, em 11/11/1979)7
12. Carlos Lacerda, Depoimento, p.65.
13. Wanderley Guilherme dos Santos, "The Calculus of Conflict: Impass in
Brazilian Politics and the Crisis of 1964",Tese de Doutorado, p.5; Mara Izabel Valado
de Carvalho, "Confuto e consenso no Legislativo", in Candido Mendes (org.), O
Legislativo e a tecnocracia.
14. Mara Vitoria Benevides, A UDN e o udenismo.,., op. cit, p.136; Thomas
Skidmore, De Getlio a Gstelo, p.368 e seg.
15. Martin Shefter, "Patronage and Its Opponents...", op. cit., p.21.
16. dem.
17. Judith Chubb, "Naples under the Left: The Limits of Local Change" e "The
Social Bases of an Urban Political Machine: the DC in Palermo"; Jacek Tarkowski,
"Patrons and Clients in a Planned Economy", in S.N. Eisenstadt e R. Lemarchand
(orgs.), Political Clientelism, Patronage and Development.
18. Maria Vitoria Benevides, A UDN e o udenismo.
19. Barry Ames, "What a Difference Does a Congress Make: The Structure of
Politics and the Distribution of Public Expeditures in Brazil's Competitive Period",
p.12.
20. Alberto Venancio Filho,/t intervenco do Estado no dominio econmico, p.55.
21. W.G. dos Santos, "The Calculus of Conflict...", op. cit., p.55.
22. Miguel Reale calculou, baseado as estimativas do IBGE relativas populacho
|brasileira em 1959, que varios estados estavam sub-representados. Sao Paulo possua
.congressistas a menos do que deveria possuir; Minas Gerais tinha menos 15
ngressistas; Baha menos 7; Rio Grande do Sul menos 5; Pernambuco menos 3;
menos 1; e Cear menos 1. Cf. Miguel Reale, "O sistema de representago
Dporcional e o regime presidencial brasileiro", RBEP.
23. Barry Ames, "What Difference Does a Congress...".
4. A expresso "Estado cartorial" foi cunhada por Helio Jaguaribe e refere-se a
na situacjio em que as*ageTTcTas*"eTu'n*es pblicas nao tm como misso principal a
reaTd'fSs'OTie'ntads para~o p"bTcb."No estado cartorial, a burocracia pblica

94

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

^controladanor rnatujatos clientelistas sob dominio de partidos polticos e "caciques".


Cartrio urna repartic,o pblica notoria que cumpre varias funges na vida"cotdiana
dos individuos e nos procedimentos judicirios. Ao lado de reconhecer (subscrever,
endossar) documentos, os cartrios arquivam ttulos de propriedade, certificados de
nascimento e casamento, testamento etc. Desde os tempos imperiais, os cartrios eram
concebidos como agencias auxiliares do poder judicirio. Os cartrios, ademis,
cobram taxas por seus servidos e, por esse aspecto, sao lucrativos. O estabelecimento
de~ca"rtoro em geral corresponda ao pagamento por urna lealdade de patronagem
poltica dado a membros de urna familia e amigos. O cartrio podia ser na verdade
propriedade de urna pessoa indicada como seu "titular" (isto , o principal funcionario).
Essas pessoas seriam em geral capazes de indicar seus sucessores, significando,
jV jS, portante, posse por toda vida. Os cartrios realizavam funches pblicas e geravam
>-"~
I i beneficios privados. Para urna niats detalh'ad anlise do "Estado cartera!", ver
Atexandre Barros, "O Estado cartorial: An Attempt to Investgate the Political Role of
Brazilian Bureaucracy", Dissertaco de Mestrado. Um outro estudo sobre cartrios
pode ser encontrado em Rosa Maria B. Arajo, "Cartrios na cena poltica do Brasil",
Dados. A estrutura conceitual da noo pioneira do cartorialismo, desenvolvida por
Helio Jaguaribe similar aos estudos posteriores de Fred Riggs, Administration In
Developlng Countries: The Theory ofPrismatic Society.
25. Sao muitas as fontes usadas para a gerago dos dados sobre lites polticas
brasileiras. Os dados esto organizados no "Arquivo de dados sobre lites polticas
brasileiras" do luperj. O projeto do "Arquivo", foi juntamente cpordenado.p,Qr Wandejley_GijUtierme dos Santos, Marcus Figueiredo> eJdson Nunes. A avaiiac.o preliminar do materiaTexistente no "Arquivo" pode ser encontrada na pesquisa desenvolvida
por Eleonora Guandelman e Monica Barbirato, "Arquivo lite poltica brasileira:
descrigo e avaliago", luperj, mimeo, 1980. As principis fontes sao: Dados Estatsticos do Tribunal Superior Eleitoral, todos os volumes; Anuarios do Ministerio das
Relages Exteriores, varios anos; Dados Biogrficos dos Ministros, 1861-1961; Ministerio da Aviacjo e Obras Pblicas, 1961; Afrnio Coutinho, "Brasil e Brasileiros de
Hoje; Quem Quem no Brasil", Revista FEFF; Perfil da Administrac.o Federal, varios
anos; Smula dos Cidados Prestantes; Ministros da Fazenda, 1822-1972; Enciclopedia Mirador Internacional. Em adigo, dados biogrficos foram obtidos por departamentos de relages pblicas de muitos estados e por ministerios. Colecpes de jornal e
obituarios foram igualmente consultados. Levantamento conduzido por Wanderley
Guilherme dos Santos contribuiu com dados sobre padrees de carreira para urna
amostra de agencias e empresas estatais.
26. Antes da implantado do regime militar, a Presidencia eslava sobrecarregada com
a superviso de um grande nmero de agencias de pouca importancia. A reforma administrativa eliminou os gargalos da Presidencia, destinando a ela somente aquelas funcpes
consideradas importantes. O regime militar promoveu a expanso de um certo nmero de
ministerios e elevou algumas agencias (como o SNI ou a Casa Civil) ao status ministerial.
27. Wanderley Guilherme dos Santos, "Explorares sobre a tecnocracia federal
brasileira", Revistado Servidor Pblico.
28. dem.
29. Wanderley Guilherme dos Santos, "Centralizado burocrtica e renovago das
lites".
30. Sebastio Velasco e Cruz, "Expanso do Estado e intermediac,5o de interesses
no Brasil", p.151.

CAPITULO 5

MUDANQA DENTRO DA CONTINUIDADE:


VELHAS E NOVAS ARENAS POLTICAS NO
PERODO PS-GUERRA

Na dcada de 50 varios fatores contribuirn! para produzir no Brasil a


institucionalizaco
hzagao de umsstEFsucrtlco.
um sist
^_ O' nsulamento burocrtico
emergiu como urna estrategia crucial para deslanchar um ambicioso plano
industrial: agencias burocrticas insuladas tiveram um papel central nesse
plano, gerando, desencadeando e supervisionando o processo, em mcio a
J
urna
forte
coalizo que
se sustentava
em urna
ampia ideologa
desenvol\^^>^
"^--_-^.,,.--^
^^,
.,.
^^~^,
vimentista. Estas questes ser anahsadas neste capitulo. Inicialmente,
vamos abordar o contexto em que o nsulamento burocrtico foi perseguido, como forma de ao racional em direcjo a industrializaqo. Em
seguida, como foram criadas algumas agencias insuladas. Finalmente,
sero analisados os fatores responsveis pela institucionalizaco do sistema.

VELHAS E NOVAS ARENAS: PREPARANDO o CENRIO


PARA A MODERNIZAgO LlDERADA PELO ESTADO

Se o primeiro governo Vargas (1937-45) foi um perodo de construgo do


Estado, o governo Dutra (1946-51), sob a dominago do conservador PSD,
foi urna poca de construco partidaria e de polticas econmicas liberis.
'fJ^^"j^^~^^^^g^n^\i^dcijL^ca
econmica, ao controle
ou financiamento da producto industrial, nem m^mo regulago econmica: Aritervenc;o na economa ficou restrita ao controle sobre o comercio exterior.1 Neste perodo inicial de reconstruco democrtica prevalcceram polticas econmicas liberis, com efeitos devastadores sobre o
balando dpagamenT6s.
95

MUDANgADENTRO DA CONTINUIDADE

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Entretanto, o liberalismo econmico dqps-guerra mediato grande urna


extracto muito peculiar, pois nao veio acompanhado de valores compatves elsttuicjoes formis na esfera poltica. as relaijes entre governo e
o movimento sindical, por exempl, a estrutura corporativa do perodo
ditatorial permaneceu em vigor, e o sindicalismo" foi forterrerite reprimido.
A Confedcraco dos Trabalhadores Brasileiros foi declarada ilegal, e o
governo interveio em inmeros sindicatos, com o objetivo de remover
liderangas consideradas radicis.2 Tal como em outros pases, na mesma
poca, o Partido Comunista Brasileiro foi banido do cenrio poltico e
declarado ilegal, por adotar principios considerados contraditrios com a
Constituiqo brasileira.
Quanto aos outros partidos polticos, mesmo aqueles que, como a UDN,
lutavam pela causa do universalismo de procedimentos e do cosmopolitismo, nao solucionaram as contradices que caracterizaram o novo perodo democrtico. Alias, a despeito de seu programa e de sua retrica pblica,
a UDN juntQu-se a coalizo de patronagem lideradapelo PSD.
mborajjJ^ngresso discutisse os problemas mais importantes, a luta
djlria^oi^olticas^j.valores bsicQS a s.eremjmp],e.rrraajlos, de acord
com urna perspectiva mais nacionalista e estatizante, iria acontecer erruima
nova arena poltica: o aparelho de Estado. Foram lulas travadas por tecls noBurocratas
com claras e fortes orientaces *polftkas
e nenhuma
filiaco
*
^^-*'^^.^*<*^ ^''^V .rt '"^-'~"^*~*-'-" "^f<-"*^..->'*'* %
^^^'~~^. ^~^.,,~..~-*
I f pHi3jtna, Estes tcnicos, em importantes e influentes posiges, desSprezavam
os partidos polticos por sua irracionalidade
e apoiavam
inicia--V- ,^~~"-'":*-^ "-~iC~*'--~^.. ."-^^.----'"
.-V.-- r
,- .m^
tivas admmjstraj^
tTo intenso crescimento econmico e a industrializagao dos anos 50
\ foram largamente influenciados pela lideranga do Exccutivo, e apesar da
\ forcja poltica do PSD o processo. de planejamento econmico ento dcsen\cadeado nao confiou nos partidos e nao foi controlado pelo Congresso.
Como um novo locus para o debate poltico, a arena estatal tornou-se
crucial para as decises relativas ao caminho a ser seguido pelo desenvolvimento econmico e pela industrializago. Nao fcil, no entanto, determinar o que era velho e o que era novo no cenrio nacional. Comparado com
a arena estatal, por exempl, o Congresso e o emergente sistema pluripartidrio representavam urna arena nova. Todava, se o sistema partidario era
novo, e o Congresso tambm representava um novo locus para o debate
poltico aps tantos anos de ditadura, a jgica da acjkvpartidria como
\ vimos no captulo anterior nao tomou m caminho que a difergijcjasse
claramente daquela que existir durante a RepblicaJVelia.
De outro lado, a politizando das estruturas do Estado destinadas a
intervir na economa nao eram novas noj>s-45. Entretanto, eram novas
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97

tanto a relagao com um sistema democrtico regido por partidos polticos


como a existencia de um~pTcmo~mdusiria!. TJqTlibrar esta relago com os
partidos iria consHtmFuTlmportante desafio nos anos seguintes. Se a
arena estatal permaneceu mais ou menos inerte no primeiro governo
ps-45, a^strujuj^sj^tataisrjplitizadas, que iriam desempenhar um papel
crucial nos anos 50, teriam de driblar e superar o sistema partidario e o
Congresso.
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"~
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Driblar os partidosjfoi ajprmcipjiljrmuj^utilizadajjelas elitesjdesenv^ojyjmentistas^Aps a redemocratizaqo, funcionarios jguficps pf-cTesenvojyimento enfrentaran! um sistema partidario baseado o clietelismo
e~*rZurna
burocracia "qu~aipafhteraenfe"tfiKa
resisT36*corn~sucedo aos
*^^***iK*i~ ^ ^* ^^^**^t**-~A<^^
----'" W,^^I ^W^*' * ^ ^-'-''*^WSW^^-T-.^
esforc_os_ universalistas de reforma. Durante o governo Dutra o DASP foi
esvaziado e quase extinto. A industrializacjo e o desenvolvimento nao
faziam parte da agenda principal, largamente ultrapassados pela construgo dos partidos.
Enquanto o Congresso e^os partidos estavam ocupados com questpes
gerais, embora_ligadas ao debatej)olticojiacional, as polticas redistribjatwa^^4jejiasjfilfflam^ais, como o problema fundirio, a burocracia insulada dedicava-se a fqrmulagp _e administrago de polticas
vinculadas ao processo de industrializa^ao. Este processo, no entanto, so
comeot5'slos 50.
"
* ~~"
A dcada de 50 foi um perodo contraditrio no Brasil. Ao lado da
poltica do clientelisnjQj que atingiu seu apogeu com a coalizo PSD-PTB,
perertarnente complementada pela UDN, mecanismos alternativos para
canalizar interesses industriis e desenvolvtmehtTstas foram criados e
esc^aparam ao controle da mquina poltica tradicional. Ao lado de urna
ideologia"aciolilista quase universal entre as lites, expandiu-se a intermHa^ffzacJode^fetp daj2conpmia brasileira, bem iustrad^eT*3ustria
automoRfstica.
Urna vez que o sistema partidario e a burocracia tradicional nao
pareciam dispostos a implementar urna estrategia concertada de desenvolvimento nacional, criou-se um grupo de agencias especiis para gerar e
administrar polticas desenvolvimentistas.
Aburocracia insulada produziu incentivos para a importago de capitais
e dlmeou medidas fiscais para expandir a capcidade de investimento do
stado. TrTvestimentos estrangeiros crescentes e gastos pblicos, combinados coTn"1ft5a",'Torncefarn" osrffieGs~mater'Ts' para sustentar o
desenvolvimento econmico baseado num conjunto sincrtico de instituic.es polticas. Este sincretismo resultou na permanencia do clienteljscertas _arerjuasjjolticas^no insulamento de outras (de modo que
ie

f :

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

pudessem funcionar a distancia do sistema poltico tradicional) e na


manutengo da eslrutura corporativa.3
O uso extensivo de agencias estafis insuladas foi urna resposta ao
dilema criado pelo imperativo da lideranga estatal no desenvolvimento
econmico, associado incapacidade de reformar o aparelho_ d^ Estado
tradicipnil,, pajajjue elej^ltesseTdes^mpnhaf " fclp_ djsenwiyimenfisla. Dadas as circunstancias concretas do perodo ps-45, o clientelismo gerou um espago para o insulamento burocrtico, sqluco que as modernas~forQHs'"capitairstas ericontraram para fugir domina^opoltica
d~elientelismo. A administracjo das polticas econmicas, assim como
as decises estratgicas, acabou sendo feita fora dos^rgos^rerjresentativos do sistema partidario. Paulo Roberto Motta denominou esta prtil> ca de "estrategia escapista", atravs da qual setores dinmicos da burgue|]'(sia naciolTi7 associados lecnoburocracia e aos interesses internacio] nais, viabilizaram um programa de alargamento da base industrial no
I/Brasil. 4 "~" "
""" '
As lites deenyQlvimentistas, incluindo aquelas que haviam trabalhado
no DASP, acreditavam que a modernizado econmica seria impossvel, a
menos que as agencias burocrticas de planejamento e implemenlac,o das
polticas econmicas fossem equipadas com pessoal recrutad_g__base_^e
j competencia e nao de conexes jxjlticas. Sua solgo para este dilema foi
j aTetafv'a de crjaragncias de formulago depoltica econmica estvel,
\ nojujejit^sjT^
polticas, e prote^ da.c^mrjetncia e
da^esjjficializago. Alm disso, efediam que as nomeaes para estas
I agencias tinhaim de ser isent^s^e.fisioLogismo.

INSULAMENTO BUROCRTICO: A CoMBiNAgo DE VELHOS E


Novos ATORES PARA A MooERNiZAgo LIBERADA PELO
ESTADO
Tal como ocorrera anteriormente com o DASP, a Superintendencia da
Qeda edp Crdito (SUMOC) autoridade monetaria brasileira e embriio
do Banco Central, seFcriado depois de 1964, era urna agencia
idealizada conscientemente por seus criadores como urna instituido autnoma e com ampio poder de arbitrio. Pedro Correa do Lago reaizou um
trafelTo notvel ao demosrr o processo de insulamento perseguido pela
SUMOC e as lulas polticas e burocrticas associadas tentativa da agencia
de conquistar maior autonoma.5
ASUMOC foi criada pelo Decrelqjei n 7.293, de 2 de fevererrojde 1945,
quando ja se tornava claro que a diladura terminara em breve e seria

MUDANgA DENTRO DA CONTINUIDADE

necessrio criar instituiges capazes de operar num contexto democrtico.


Ityio Gouveia de Bulh5es,ento assessor do ministro da Fazenda, props
a cnagao dlTagncia no rmalde 1946, tendo em ment a |ut*ra cria^o de
um
Os tcnicos associados cria^o da SUMOC relataram que Bulhes tinha
conscincia de que o clima de umj,.^gjnocjacj^J5mjSu^edid_ai>traria
dificuldades gara a,criaQ.,de-ttm.a, agencia insulada, tendo em vista as
prerrogativas do Congresso e a cajpacidade do Banco do Brasil de evitar o
surgimTo de ageciiTque pBesserri diminuir seu duplo papel de banco
comercial e de autoridade monetaria central. Bulhes considerava o Banco
do Brasil invencvel no Congresso, dado o vasto nmero 3 ""agencias que
p^sma"errrto3o p"as e's financiamentos que conceda.
Os criadores da SUMOC ja esperavam que o Congresso rejeitasse qualquer projeto que parecesse prejudicial ao banco e sua capacidade de
implementar programas de crdito considerados cruciais para o poder
econrnico e poltico das,lideranc.!is locis. Urna nova autoridade monet~':"~ 3oderia_talvez, diminuir o goder dos varios escritorios especiis do
Banco do Brasil e podef dar aindlma dimenso de centralizado, que
sera~politlcamente indesejvel pelo banco e pelos partidos polticos. Alm
disso, o Banco do Brasil possua um grande trunfo poltico: muitos
congressistas tinham sido seus funcionarios.
Bulhes e o economista Eugenio Gudin, os principis arquitetos da
SUMOC, acreditavam que a futura existencia de um banco central dependera de um longo processo de construyo institucional e gerago de apoio.
-.Em alguns aspectos, a SUMOC teve como modelo o Federal Reserve Bank
dos Estados Unidos, cuja autonoma em relacjo as presses da poltica
americana iTha a admrago d Bulhes e de Gudin. O grupo de economistas~q circulava em torno dos dois defenda urna "qncntago cientfica"
para as polticas econmicas, que conferisse urna dimenso de estabilidade
lgica instveTdos interesses polticos.6
6 denominado "grupo da SUMOC" eslava mais afinado com as instituiges financeiras internacionais, particularmente o Fundo Vonetrio
InterrTacionr'XFMl). Bulhes e Gudin tirman participado da delegago
bmsileira Conferencia de Bretn Woods e apoiaram as propostas americanas" de liberalizagao do comercio internacional. De acord com Pedro
Malan e Pedro Correa do Lago, o FMI considerava a SUMOC urna "ilha de
racionalidade" dentro das insliluiQeTpoTicas Kaslleiras7
ASUMOC foi fnamenle Iransformada em banco cenlral pelo governo
militar em 1964, quando o grupo passou a ler mais poder. Tanto denlro do
aparelho de Eslado como a parlir de sua base na Fundacjo Getlio Vargas,

MUDANQA DENTRO DA CONTINUIDADE

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

100

ojjrupo da SUMOC desempenhou um papel crucial na formulago de


polticas e na criacjo de instituiges econmicas fundamentis no Brasil.
Alias, a Foy era ento presidida por Lus Simes Lopes, antigo diretar do
DASP nos anos 30.s
A autonoma e o poder da SUMOC aumentaram e diminuram durante os
anos subseqentes sua criacjo, dependendo bsicamente do apoio do
presidente da Repblica. A tendencia geral, entretanto, era a conquista de um
poder de arbitrio sempre crescente sobre reas cada vez mais vastas, a medida
que a SUMOC se tomava mais especializada e progressivamente independente
do Banco do Brasil. Aideologia econmica da SUMOC e dos economistas que
compunham o crculo restrito de Bulhes e Gudin era ortodoxa e com fortes
lacos com o FMI e com a comunidade econmica internacional.9
O segundo govrno Vargas (1951-54) trouxe para o primeiro plano a
preocupatjo com o desenvolvimento e a industrializago. O DASP foi
reativado, embora com muito menos poder do que antes.1(l Os primeiros
passos para o fortalecimento da industrializado comec.aram a tomar forma
medida que o Estado adotava determinadas polticas.
(^ajndj3.^ssj|niuj,jjj^dej.^n3^195.1, ao contrario do que acontecer em
1930, Getlio tinha a suadisposicjipinmerosdiagnsticos dosj)iQbJernas
econmicos brasileiros, assim como inmeras recomendares de como
superar os gargajos ja detectados. Urna quantidade considervel de documentos havia sido produzida pelas misses Cooke e Abbink (1942 e 1948),
e seria produzida pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (1951-53);
em 1954 a Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL) comec_ou
um processo de colaborado com o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (ENDE)."
A criago e a evolugo do ENDE seguiram um modelo em muitos
asjjectos similar ao da sMoc: urna agencia separada da burocracia tradicional. Durante os primeiros anos, suas atividades ficararnjimitadas por
falta de apoio adequado do Executivo e por urna incapacidade de controlar
naprtic os recursos financeiros que Ihes foram legalmente alocados. Ao
longo deste perodo de frustrado, o banco concentrou suas energas na
coleta de dados econmicos e no desenvolvimento de sua prpria especializaro.12 Mais tarde, durante o govrno Kubitschek, o ENDE desempenhou um papel central no plan~d"e'3esetlvolvimrito qe'coTttSTTcfou o
avanjo da industrializaqo brasilira.
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Tentativas de insulamento burocrtico foram renovadas aps o inicio
do segundo govrno Vargas, em 1951. Se na arena poltica o presidente
era conciliador e tentou apaziguar a UDN com convites para participar de
seu ministerio, em termos de planej amento econmico Getlio instalou
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101

um grupo de assessoramento, a Assessoria Econmica, que participou da


formulado de polticas cruciaisrTa"l~cbmo"5*3a'TMOC, o grupo da
Assessoria Econmica tinha especializado tcnica e defenda o insulanailQjaiiScEalcc^^
de formulado de polticas.
Nesta poca os economistas da SUMOC nao mantinham contatos muito
estreitos com os da Assessoria Econmica, conservando vnculos mais
fortes com o grupo da Fundacjo Getlio Vargas, composto por Eugenio
Gudin, Bulhes, Alexandre Kafka, entre outros. o contrario do grupo da
SUMOC, a Assessoria Econmica (Cleanto de Paiva Leite, Glycon de Paiva,
Rmulo de Almeida, Jess Soares Pereira e outros) concentrava suas
atences
na estrutura
econmica e nos
impactos sociais do crescimento
* 5,>,.^'"'^.,
^._,..._ . *
~'-uiu">^.,,.".^,r,~,, .-.^'"v^-.-.,.^.-,..-.-.-.-
econmico. Se o'grupo da SUMOC era mais ortodoxo, monetansta e preocupado com temas financeiros, a Assessoria pensava em industrializagp
planejada,_polticas de inyestimento e desenvolvimento econmico.13
A Assessoria influiu na formulaco de polticas fundamentis e na
criacjo de agencias cruciais como a Petrobrs, durante o segundo govrno
Vargas. Alm disso, formulou varios outros programas e projetos importantes, tais como a^reforma administrativa, ajCAPEis (Coordenacjo para
Aperfeigoamenfo de Pessoal do Ensino Superior), o Conselho de Desenvojyjmntojtadustriaj (CDI), o Banco doJ^oidest, o RinclT^acional 3e
iletrifica^o etc.
Eletrii
SvR
vas anda, a Assegsoria encarregou-se de daos primeiros passos para
a criacjo da indjjstria automobilstica no Brasil, partlcpaBo'da implantago, dentro do CDI, de um subcomit encarregado da preparac_o de
_projetos para a produgo de jipes, caminhes e automveis no pas.14
] Vargas iniciou dessa forma um processo de insulamento burocrtico que
ajtejoujiefmitivamente aface Q sisteT^p"oIfiicoBrasileiro. Xssessoria
Econmica, por seu turno, constituiu o embrio da "administra^o paralela" do govrno Kubitschek.
- ""^ofmai da dcada de**4tfe inicio dos anos 50, estas e outras agencias,
mais ou menos insuladas, permanecern! como enclaves de especializado
e basties de valores que as distinguan! do restante do sistema poltico e
administrativo. Elas partilhavam um compromisso com a eficiencia e com
o des^rivolvimento_ec,ojimQ, nacional,. alm_de urna c,e/ta hostilidade
atividade poltica.
Nao obstante, diferiam entre si com relaqo ideologa econmica
especfica, algumas com vises mais ortodoxas e internacionalistas, outras
com posiqjes mais nacionalistas. Essas agencias interferiam as decises
sobre polticas em graus diferentes, conforme a poca. Sua eficacia podia
^n&f'-^ytf.****^*. .-*##**

102

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

ser minada por falta de apoio do Executivo, pela utilizacjio pelo presidente
da Repblica das posices de chefia as agencias, como recompensa
poltica, ou anda pelo corte de verbas pelo Congresso ou por um ministerio
determinado. Entretanto, as agencias insuladas desempenharam um papel
crucial no processo de desenvolvimento: sua experiencia crtica foi forjada
defendendo-se contra a interferencia poltica.
Se o inicio de urna utilizado intencional do insulamento burocrtico,
como forma de deslanchar projetos industriis, remonta ao segundo governo Vargas, foi o governo Kubitschek (1956-61) que fez uso do insulamento burocrtico em larga escala, combinando-o com a patronagem, para
consolidar o avanzo da industrializac/o brasileira.
O sucesso de Juscelino foi possvel em razo da combinado de:
estabilidade poltica na alianza PSD/PTB fortemente baseada na patronagem" eventuamente suplementaria pela UDN; existencia de um ampio
consenso sobie a necessidade do desenvolviment oracional; disposkjo
governamental de investir pesadamente em infra-estrutf; decises instrumentis que tiraram vantagem da situaco econmica favorvel, tanto
interna quanto externamente.
Sincretismo poltico, urna ideologa instrumental, decises instrumentis
e recursos econmicos adequados foram os quatro fatores principis que
tomaram possvel a existencia de um sistema hbrido no Brasil. Nele, o
corporativismo nao desaparecen, o insulamento burocrtico progrediu, e o
universalismo de procedimentos foi enfatizado em certas reas, e agnsias.
E importante ressaltar que nenhum dos fatores mencionados era desconhecido da sociedade ou da poltica brasileira. Investimentos estrangeiros
estavam presentes no Brasil desde 1500; decises instrumentis vbTtadas
para a modernizado do pas tambm tinham sido tomadas durante o
primeiro governo Vargas; estabilidade poltica existir antes, e finalmente
o nacionalismo era urna realidade desde a dcada de 20.
Se nenhum desses fatores era totalmente novo para a sociedade brasileira,
sua maturaijo e sua combinacao em um sistema sincrtico e integrado sofreu
um lento processo de maturaco e transformado. essa combinacao, e nao
este ou aquele fator isolado, que constituiu a singularidade do perodo. E para
discutir esse processo, o cenrio histrico ideal o governo JK.

UMA IDEOLOGA INSTRUMENTAL:


o NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO
Acriago de urna arena de insulamento burocrtico deve ser compreendida
no contexto da emergencia da ideologa do nacional-desenvolvimentismo.

MUDANCA DENTRO DA CONTINUIDADE

103

A conscincia do atraso econmico brasileiro ja existia ha longo lempo.


as dcadas de 20 e 30 varios autores afirmavam a necessidade de se
modernizar o pas, de se criar urna ordem burguesa nao-particularista ao
lado de um sistema poltico nao-oligrquico baseado no "dominio pblico*?5" ~
"~ O movimento em prol da modernizado do pas ganhou um grande
alent a partir da Revolutjo de 30. Adespeito das freqentes dvidas sobre
o processo os mecanismos que deveriam ter sido utilizados , e sobre
os agentes da modernizado, ha um razqvel consenso de que a oligarqua
rural e a ordem particularista por ela mantida mpedam a modernizgo.
Ao mesmo lempo, a ausencia de urna burguesa, ascendente tornava
especialmente difcil a progosta de criago de urna nova ordem pblica
baseada em valores burgueses. Freqentemente, era sugerido que o Estado
deveria ser '" "substituto funcional" da burguesa na criaqo do Brasil
moderno. Com alguma freqncia, um "autoritarismo instrumental", para
tomar emprestado a expresso de Wanderey* Guiherme dos Santos, era
prescrito como o meio mais apropriado para se criar a nova ordem."' O
dilema vivido pelos intelectuais era intenso, urna vez que eles advogavam
a criagao de urna ordem burguesa mesmo na ausencia de urna burguesa
slida.
A Segunda Guerra Mundial acentuou a conscincia da vulnerabilidade
do pas. Adependncia da exportado de produtos primarios gerou enorme
incerteza sobre o futuro e novas discusses sobre a necessidade de se
industrializar o pas. Alguns anos mais tarde, a Guerra da Coria, que
muitos temiam se transformasse em urna nova guerra mundial, aumentou
a ansiedade sobre o futuro do pas. Aconscincia do atraso econmico e
da necessidade de se alterarem os rumos econmicos do Brasil atingiram
urna massa crtica.17
Getlio e sua Assessoria Econmica constituirn! um foco central
inicial de preocupaces nacionalistas e desenvolvimentistas. Vera Alice C.
Silva, por exemplo, estabelece urna distimjp entre o nacionalismo como
ideologa e como estrategia para sustentar opges desenvolvimentistas. A
utTTzaqao de urna estrategia nacionalista por Getlio e por Juscelino
garantiu ampio apoio poltico para o processo de mudanca econmica e
industrializao intensiva, desencadeado nos anos 50. Vargas e seus conseIheiros econmicos adotaram um programa de nacionalismo pragmtico
como estrategia bsica para o desenvolvimento econmico.18
O desenvolvimentismo tornou-se urna questo central, tanto para a
esquerda como para a direita. Mesmo economistas liberis como Roberto
Campos (um dos "desenvolvimentistas cosmopolitas" discutidos adiantc),

104

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

a poca no ENDE, defenda a utilizaejo do Estado como agente econmico


para sustentar a industrializado.19
O nacional-desenvolvimentismo que constituiu a base doutrinria do
governo Kubitschek era bascado numa viso de mundo que pode ser
sintetizada as palavras do prprio Juscelino:
O nacionalismo que nos temos em vista est fundamentado em nosso desenvolvimento (...) e nosso nacionalismo nao urna paixo fantica, bruta, deformada,
moderada mas, antes, urna conscincia clara (...) Nosso nacionalismo nao urna
arma poltica, mas um.leyado estado da mente, um impulso construtivo tal como
este que forma, por exemplo, o Plano de Metas que , esse sm", maTorga
nacionalista, urna cruzada cujos objetivos, mltiplos em apariencia, sao na realidade
bascados num grande e nico objetivo do desenvolvimento.2"

Discursando no Clube Militar, em 21 de julho de 1959,,: Juscelino


empregou a mesma retrica nacionalista para explicar as razes do rompinientgdas negociaces com o FMI. Na ocasio, o presidente afirmou que
o Brasil recebia muito bem os investimentos estrangeiros, mas estabelecia
uma^distingo clara entre jjolabpracjo e explpragp. Explicou que os
"objetivos~hacionais"~(sto , industrializacao e desenvolvimento econmico) constituan! a maior prioridade do seu governo.21
O nacional-desenvolvimentismo tornou-se a estrategia poltica dominante nos anos 50 e encontrou em Juscelino, e em seu governo, sua mais
forte expresso. Defensores do desenvolvimentismo podiam ser tambm
identificados entre militares, grupos profissionais, setores da burocracia
estatal e classes medias urbanas.
Aoposigo ao nacionalismo tambm eslava presente em muitos lugares,
e acalorados debates e acusaces contra os "entreguistas" aconteciam em
nmeros fruns. O mais interessante, entretanto, era a auspciaji_e vispes
alternativas de igual forcja.22
Durante os anos 50, muitos daqueles que tinham tido experiencia previa
trabalhando com a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, com a Misso
Abbink, com o grupo CEPAL/BNDE, com a Assessoria Econmica e em
misses diplomticas comecaram a ocupar posiges cruciais no aparelho
de Estado e a buscar estrategias racionis de desenvolvimento.2-'
A despeito do consenso existente a respeito da percepco de que o
desenvolvimento era a meta principal, as^ opinies se dividiam quandq se
tratava de escolher urna estratgia^de desenvolvimento a ser seguida. O
grupo concentrado na SUMOC privilegiava a liberalizac.ojlp.,. comercio,
estimulando investimentos estrarigeiros e limitando a intervencjjo_do
Estado na economa. Outros, incluindo Celso Furt367TScTiicOs^3g ENDE e
antigos membros da Assessoria Econmica, defendan! a intervenco

MUDANgA DENTRO DA CONTINUIDADE

105

estatal, controlegjrnais rgidos sobre o capital estrangeiro e estmulo


industria "nacional.
Na verdade, um amalgama destes dois pontos de vista antagnicos
constituiu a base do processo de formulaco da poltica econmica, na
maior parte da dcada de 50. Mais importante anda, as discrepancias
deram lugar a um resultado mais estatizante durante a intensa industrializago dos anos JK. O sincretismo poltico dos governos Vargas e
Kubitschek incluiu a habilidade em juntarTSchicos com vises antagnicas
e faz-los funcionar a contento sob o guafda-eHv"3miante do nacional-desenvolvimentismo .
Este sincretismo no interior do ncleo tcnico do aparelho de Estado
foi brilhantemente analisado por Lourdes Sola. Seu estudo demonstra
varios pontos cruciais para o meu argumento. Primeiro, documenta a
emergencia do que denomine! "no^jj^iaj^a^^Ktica",^uar,enastatal,
onde tcnicos disputavam concepces polticas e implementaces de
polticas alternativas. Os tcnicos nao constituem um grupo de presso no
sentido tradicional, tampouco constituem una tecnocracia. Suas ac.es
"tcnicas" eram totalmentejDoHtizadasi dentro desta nova e "nao convencional are~a poltica".
^Segundo", utilizando entrevistas pessoais com varios tcnicos importantes,
Lourdes Sola demonstra que a_jx)litizaco do ncleo tcnico da arena estatal
exclua, explcitamente, qualquer filia^g a partidos polticos, em^razo da
natr^TcTllitelIsla e"elitista da estrutuia.paj^ria. Tal como afirmavam os
entrevistadsTcomo "tcnicos em fins" eles perseguan! certos objetivos, isto
, j^des^ffS(olyirrieE|t9, enquanto que os partidos estavam mais interessados
nos meios para exercer o cpntrol_e_pplticp^e apatronagem.
CTsleccos eram profissionais bem-sucedidos em seus prprios campos e eyitavam ligaces com empresarios, militares e jornajistas. A despeito do~consenso soBre o desnvlvimento como meta, existiam profundas diferencias as concepces dpsjcnicos. Aprofundando a discusso de
urna tipologa elaborada por Helio Jaguaribe em 1962, Lourdes Sola
distingue entre "desenvolvimentistas cosmopolitas" e "naciprial-desepvolvimentistas", OlTpUmeiros efatizavam a necessidade de colaboraco
com o capital estrangeiro em grau maior do que faziam os "nacionalistas".
Inicialmente, os nacionalistas se reuniam em torno da Assessoria Econmica, com a qual eram mais identificados. Ja os cosmopolitas se agrupavam em torno da SUMOC e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e
eram mais identificados com esses dois organismos.
Cosmopolitas e nacionalistas discordavam, tambm, acerca do grau de
interferencia do Estado no processo de desenvolvimento econmico. Mas

106

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

os cosmopolitas estavam divididos internamente: aqueles que defendiam


a estrategia de urna taxa acelerada de crescimento e de industrializarlo, os
"cosmopolitas desenvolvimentistas", apoiavam tambera urna presenta
mais forte do Estado no processo.
Concluindo, o nacional-desenvolvimentismo forneceu urna base para a
formulac.o de polticas e para um sentido de designio, sob a dominaco
dos "nacionalistas pragmticos". Esta estrategia nacionalista nao exclua
o capital estrangeiro, na medida em que este contribuiu para a verticalizaqo do processo de industrializaqo no Brasil.

DECISES INSTRUMENTIS E
RECURSOS ECONMICOS CRESCENTES
A despeito do tom nacionalista, as polticas governamentais estimularan!
os inveslimenlos estrangeirqs na.indslria, bsicamente atraves darjjgulamnfago das laxas de cambio e d'as tarifas alfandegjmas, alm das
polticas comerciis.
As polticas comerciis do ps-guerra sofreram variages considerveis
e sao caracterizadas por varios estgios. At 1947 nao houve qualquer
restricto as importaqes; as reservas cambiis eram abundantes e disponveis para lransa<es. O cruzeiro eslava supervalorizado e manteve-se
no mesmo palamar de antes da guerra, ou seja, Cr$ 18,50 por dlar. A taxa
de cambio vigente nao eslimulava as exportares e acenluou a demanda
por produlos importados. A guerra da Coria (1950-53) funcionou como
um estmulo adicional a demanda maciza por imporlaqes, enquanto um
sistema de conlrole adminislrado pela Carteira de Exporlago e Importado
(CEXIM) do Banco do Brasil tenlava fre-las.
Os controles sobre as imporla^cs foram imposlos por causa dos
desequilibrios gerados pela supervalorizago do cruzeiro e a conseqenle
dissipaco das reservas cambiis. Estes controles tinham como objelivo
conler os desequilibrios.
Embora os problemas do balando de pagamenlo nao tivessem sido
resolvidos pelo controle sobr a importago, esta poltica teve como
conseqncia inesperada o favorecimento da industrializago por substituicjo de importares. o entanlo, a industrializago anda h|io"era urna
mefa, urna vez que a poltica comercial daquele perodo refletia apenas as
reaqes governamenlais aos problemas do balando de pagamentos.
Como estes problemas persistissem, em 1953 foi implantado um novo
sistema, que consislia em mltiplas, laxas de cambio aplicadas a diferentes
produlos. A moeda eslrangeira lornou-se disponvel para importages

MUDANQA DENTRO DA CONTINUIDADE

107

atraves de leiles semanais. Criado pela Instrugp 70 da SUMOC, este


sistema funcionou como urna desvalprizagao dejato do cruzeiro para
impprtages. "Ele lambm carreou para o governo os lucros inesperados
oriuridosdas imporlaqes e eliminou as presses para corrupgo adminisIraliva na concesso de licengas."25
De acord com o novo sistema, os principis produtos importados
foram divididos em cinco categoras, alravs dos leiles; oulras clusulas
lambm beneficiavam a imporlago de maquinaria. Este novo sistema
consolidou mais adianto urna resQrya de niercado, para ajndustrializago
por substituicjo de importages, porque laxou pesadamente as imgorlages nao cruciais. O sistema lamEem funcionou ctimo um subsidio
implcito olTBens de capilal e aos insumos induslriais bsicos, dadas as
laxas de cambio mais baixas atribuidas a estes ilens.26
Os primeiros passos verdadeiros na direqo de urna pollica induslrial
so foram tomados depois que Getlio Vargas assumiu o poder pela segunda
vez, em 1951. De 1952 em dianle foram feilos varios ajustes fiscais, que
geraram recursos adicionis para o Eslado e criaram melhores condiqes
para o inveslimento em infra-eslrutura.27
Aps o suicidio de Vargas, e antes da eleico de Juscelino, houve um
breve perodode polticas de estabilizagornais.ortodoxas, sob a ideramja
de Eugenio Gudin e do grupo da SUMOC. Este grupo eslava mais claramente
ligaBojojFMi e rripos polticasxecessiyas a fim de conlrolar a inflago e
adminislrar os problemas do balando de pagamentos. Terminado este curto
interregno, a eslabilizago lornou-se um objelivo secundario no governo
JK. A suslenlago da atividade econmica pelo Estado Iransformou-se
numa pedra de loque e a reducto da demanda foi deseslimulada.
Juscelino, enlrelanlo, foi benefdaid^^jox^ma^ medida fonr|jjlad.a, e
19,55, que
permita as empresas _estrangeiras a. jmrjortagp^de bens de capital e
equipamentoslem cobertura cambial, mas a permisso so era dada para
conjuntos completos de equipamentos. Jrcodicjoes criadas pela insIrugo 113 foram consideradas mais favoryeis pelos inveslidores que as
da instrugo 70. Se ests escolhessem os termos da instrucjo 70, deveriam
injetar dlares no Brasil, a laxas do mercado paralelo, para adquirir
licencias de imporlago nos leiles, a laxas mais alias.28 Segundo Pedro
Correa do Lago, aps a instrugo 113 aumenlou drsticamente a entrada
de capital estrangeiro no Brasil.29
Exceto pela curta passagem de Gudin pelo Ministerio da Fazenda
(25.08.54 12.04.55), os vanojj,_5JljKU]SaSUjcU^^
nao-ortodoxas e c,onflilgg,c,oni o JMI, finalmente repudiado por Juscelino.

108

MUDANQA DENTRO DA CONTINUIDADE

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Segundo Carlos Lessa, a pergunta crucial a ser, feita _ppr quej3_Brasil


decidiu perseguir o desenvolvimento ao invs da estabilidae, disjancfando-se de outros pases latino-americanos neste particular.30 Lessa apona
razoes" subjetivas e objetivas: a) corscincia do atraso; b) as polticas
fisc_a.4idQtadas para financiar programas nao sofreram a pposigo da
burguesa, e o interesse dos capitalistas nacionais ( a burguesa industrial
anda nao era bastante forte para impor o seu prprio projeto, mas ja pdia
representar um aliado poderoso); c) a industrializago e desenvolvimento
anteriores tornaram possvel optar pelo planejamento econmico e pela
expasffo, em lugar da retraco.'"'
Durante os vinte anos anteriores ap Programa de Metas, e at 1973, o
suprimento de produtos industrializados (importaco mais produa*nacional) cresceu a urna taxa anual de 8% Aguando alguns "anos ruins" sao
excluidos, a taxa sobe para 10,5% na,rjerQdo_1937-39 a 1954-56, e para
l_l,2%'"iip nejodp 1954-56 a 1971-73).31 O crescimento industrial foi
especialmente rpido durante,.^ dcada^de 40, perodo em que o Brasil
atinguip pice da^3npjn,inadaeasyphase da substituiqo de importages;
o PIB cresceu a urna taxa anual de 7,1% nojerodo 1947-6L^2 Nos anos
50, "e particularmente entre 1956 "961, foi completada urna parte
substancial da 'fase difcil' da industrializado por substituico de impor-

SINCRETISMO POLTICO NO GOVERNO JK


O impressionante processo de desenvolvimento deslanchado no governo
JK deve ser entendido no contexto de urna situaco poltica na qual as varias
gramticas que caracterizaran! o sistema poltico brasileiro foram hbilmente combinad as." - " - "
- -~-coafizo entre o PSD oligrquico e o PTB populista resultou na ele5o
de J^c^HmriCbifscn:5t'"pr a presidencia da Repblica em 1955. A
despeito de pertencer ao PSD, conhecido por seus vnculos rurais, Juscelino
iniciou um ambicioso programa, sob a gide do Programa de Metas que
enfatizava a energa eltrica, a construyo de rodovias, o desenvolvimento
da industria automobilstica, a construyo naval, a criacjio de urna nova
capital e a auto-suficincia em petrleo. O plano concentrava-se em
propostas que tinham como objetivo aumentar o crescimento econrnico
e garantir o controle nacional sobre explorado dos recursos naturais.
Medidas de bem-estar social vinham em segundo plano.
O PJB esJaviLiej^esentado na coalizo pelo vice-presidente JooQoutartEmbora originalmente orgamza3o'pelo~Estdo, bsicamente como um

109

mecanismo para controlar e cooptar a classe operara, o PTB criou urna


serie de conflitos com o PSD, em razo de seu apoio constante e promogo
da mobilizaco operara como forma de veicular demandas populares.
Atravs do vice-presidente e do controle sobre o Ministerio do Trabalho,
ojxirtido pode enriquecer a agenda de yantagens sociais para os trabaIhadores, por meio da mobilizaqo e da presso poltica, mas tambm de
umaopjiuj^ocad^fjyj3r^,gpJ[ftix^lSJiMci.aj^ite nacional.
Joo Goulart controlava a poltica trabalhista, como parte do acord
entre PSD e PTB, atravs do Ministerio do Trabalho e de urna rede corporativista que una sindicatos,Jnstitutos_de reyj,dencia social_e_disp,ositivos
legis?3" O PSD controlava outras jede, clientelistas na administraco,
atravs de ministens como Viaco e Obras PuElicas, Juslic^'A^Kultura,
Fazenda. Ja a DN, embora apoiasse o programa de Juscelino no Congressb","no ocupou urna nica pasta. Este foi o governojsm que,o,,P,SD ocupou
o maior nmero de ministerios.34
Urna vez obtida a aprovaqo do Plano de Metas no Congresso, o
presidente conseguiu criar um espaco de manobra para sua implementaco, precisamente em razo do bom funcionamento da coalizo partidaria.
Sua estrategia consistiu em evitar negociaces sobre varios detalhes para
a execuco do programa; nao obstante, ihmeras questes especficas
iriam requerer aprpyacjp dp.Congresso, urna vez que nem todos os recursos estavrn reservados e dependiam do ornamento anual. "Alm disso,
um certo nmero de outras importantes medidas tinham de ser votado pelo
legislativo em reas como crditos especiis., taxago e outras."35
O apoipjdc1 OMgjesq^oi_obti_dp alavs de_coalizQes entre; os quatro
maiores partidos: PSD, PTB, UDN e PSP. Wanderley Guilherme dos Santos
verificou que em 42% de todas as vota^es os quatro maiores partidos
votaram juntos; qurfdo'"se coloca o PSD no centro da coalizo de apoio,
erri 84% dos casos ele contou com a adeso de pelo menos,dQ.isjips maiores
partidos; e "para decisoes que concediam crditos especiis ao Executivo,
indispensveis para a implementacjo do Programa de Metas, 72% foram
apoiadas pelos quatro partidos."3fi
Em contexto de intensa mobilizago econmicj.^)(>clJf|ygygmp_tera a
principal forca e a principal fraqueza do sislema partidario. O clientelismo
fortaleca o sistema na medida em que, dada a interpenetrago das agencias
burocrticas tradicionais e os partidos,"estes"Tempre tinham acessp a
recursos para trocar por apoio. Mas o clientelismo era tambm urna
fraqrrza"porqe73a"da alnsstncia.na manutengo da poltica clientelista
e sua gramtica estabilizadora da troca generalizada, os partidos nao
chegaram a lidar efetiyament com a rea crucial da poltica econmica
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110

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

bsica, criando assim um espado no qual o Executivo pode manobrar


autnomamente e promover o insulamento"Burocrtico para atingir suas
metas de desenvolvimento.
As agencias encarregadas do desenvolvimento econmico precisavam
de dois recursos para levar seus planos efetivamente adiante: pessoal
competente e capital suficiente. JK imaginou maneiras de providenciar
amr50*~utilzo o privilegio do Executivo para preencher os cargos na
burocracia insulada sem adotar qualquer procedimento formal. Os Grupos
Executivos foram compostos com pessoal requisitadoj SUMpc^a^CACEX,
ap ENDE, ao DASP, aps ministerios^eTc. O ENDE participou da preparado do
PV^rrna3fi_Meta^sob a directo de Roberto Campos^seu superinendente
poca, e.de.Joicas Lopes.37 Em parte, ao requigjar_os funcionarios mais
competentes dos varios rgos, Juscelino contprnou nao so a burocracia
tradicional, mas tambm qualquej^tipo de universalismo de procedTmentos
%
porventura existente. 8 """ "*
""" *"
"' *"
Do ponto de vista econmico, o plano altamente vitorioso de Juscelino
repousa em quatro pontos fundamentis: a) um tratamento favorvel ao
capital estrangeiro; b) a participado da administrago pblica direta no
processo de formago de capital interno; c) a canalizago de investimentos
privados para reas pouco atraentes, mas consideradas estratgicas pelo
Programa, atravs de incentivos fiscais e emprstimos sob condicjes
especiis; d) urna forma nao-ortodoxa de tratar a estabilizado econmica,
pela manipulado de altas taxas de inflac,o (20%), o queleyou.gi Pjograma
a absorver a poupanqa.39
O governo JK criou instrumentos altamente flexveis para gerir o Programa de Metas. Recursos financeiros nao sujeitos a cortes ornamntanos
foram alocados a agencias governamentais semi-autrquicas, para facilitar
a realizago das metas propostas.40 Aquelas que dependiam dos esforcos
do setor privado foram sustentadas por urna combinano de varios estmulos e subsidios, sob a coordenado dos Grupos Executivos, que
analisavam projetos, tomavam decises e providenciavam financiamento
rpido. Esses grupos eram compostos por representantes de varias agencias governamentais e dos interesses privados.
Antes da cria^o dos Grupos Executivos, um projeto industrial era
interminavelmente retido, enquanto tramitava pelos cais burocrticos.
Segundo Paulo Roberto Motta, o^pjojeto^e urna nova fbrica tinha de ser
analisado pela CACEX para se verificar a existencia ou nao de similar
nacional; em seguida, o Ministerio da Guerra avaliava suas implicares
para a seguranza nacional e, finalmente, a Carteira de Cambio do Banco
do Brasil verificava a disponibilidade de moeda estrangeira e o que mais

MUDANQA DENTRO DA CONTINUIDADE

III

fosse necessrio, dada a natureza do projeto.41 Alm do longo lempo


perdido no atoleiro burocrtico, os projetos nao eram examinados como
um todo pelas agencias interessadas em sua execugo. Mais ainda, a
sele5o dos projetos a serem apoiados era muito difcil, porque cada
agencia utilizava diferentes criterios para avali-los. A ausencia de urna
perspectiva nica e global entre as agencias tornava extremamente complicada a implementacjo de um projeto nacional de desenvolvimento
industrial.
As mais importantes decises instrumentis do governo JK, do ponto
de vista da administraqo econmica, envolveram a criago dos Grupos
Executivos e do Conselho de Desenvolvimento, este instalado por Jusclirio"ncTtn"a seguinte a'posse, com"a tarefa de coorBenFos esforcosjie
pTajamento; na verdade, a criago deste conselho visava contornar as
ineficiencias da burocracia tradicional.
Urna das mais serias insuficiencias da mquina administrativa era a
inexistencia de um rgo nao-burocrtico capaz de coordenar as medidas
econmicas exigidas pelo Programa de Metas. As atividades de rotina
podiam ser realizadas pela administrago, mas um plano inovador como
aquele requera estruturas mais dinmicas, e estfijpapjsl-fqi destinado ao
Conselho de Desenvolvimento. Era composto por ministros de Estado, os
cEeTs dos Gabinetes Civil" e'Militar, os presidentes do Banco do Brasil e
tfo~BDE^e era ssessorad por urna Secretaria-Executiva, "no-burocrtica^qiie tinha a sua disposigojesgecialistas do setor pblico e do setor
payado/*2
"Um fator crucial para o sucesso dos Grupos Ejecutivos foi o de que o
reaejamente era feito pelas mesmas pessoas que teriam de implemeatlo."43~Fara qualquer projeto, se fiouvesse necessidade de concesses
tarifarias, de construyo de estradas ou de facilidades de qualquer especie,
todas_asjigncias relevantes estavam mq para urna deciso rpida. As
empresas participantes negociavam dretamente com aqueles que detinham o real poder de decidir e implementar. Um ponto que deve ser
enfatizado o de que os Grupos Executiyos foram criados por decreto, "o
que alijava a intervengo do Cqngresso."44
O GragqJExecutivo para a Industria de Construyo Naval (GEICON)
ilustra bem a eficiencia e a rapidez com que se moviam estas novas burocFcias insuladas. O GEICON foi criado por decreto em 13 de junho de 1958,
depois que o Congresso aprovou a criaao do Fundo de Marinha Mercante
(Le nQ 3.381, de 24.04.l958); um segundo decreto, de"9 de julho, stabelecia as diretrizes bsicas para a implementago de urna industria de
construgo naval. Dois dias depois, o GEICON comegou a expedir resolucpes,

112

MUDANQA DENTRO DA CONTINUIDADE

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

fixando normas para a nacionalizado da construcjio naval, para a elaboragio de projetos de estaleiros, para estimular a construgo naval e para a
cpncesso de subsidios cambiis para a importaco de equipamentos.
Em 30 de agosto, a Resoluco 4/58 do GEICON estabelecia um cronograma para a apresenlaco de projetos especficos. Em 25 de novembro o
grupo ja tinha aprovado o projeto de expanso do estaleiro da Companhia
Comercio e Navegao (Estaleiro Mau), de Niteri (RJ), e o projeto de
constituido do Estaleiro Ishikawajima, no Rio de Janeiro, ento Distrito
Federal. Em 27 de Janeiro de 1959 foi aprovada a inslalago do Estaleiro
Verolme, em Angra dos Res (RJ); nos seis meses seguines foram aprovados set novos projetos. Esta velocidade na aprovaco e implemenlaco
de projetos de desenvolvimento nao tinha precedentes no Brasil.45
Ao mesmo lempo que se apoiava as agencias insuladas para realizar
as tarefas do desenvolvimenlo, Juscelino ulili^ay;a^,j)oljjcajr^dpjia^de
empreguisrno para consolidar apoio poltico: protega as agencias insuladas e Ihes garanlia acesso aos recursos., enquanto geria o reslo'd'sTsema
poltico de modo a reduzir potenciis conleslages as melas desenvolvimenlistas e as suas formas de alcanc-las.
Juscelino impediu que o DASP realizasse concursos para o servigo
pblico, com a justificativa de que era um procQisao.muito caro, mas ele
prprio acusado de ler feitppertos dnsete mil nom^a^gggollicas, apenas
no primeiro ano de governo. Entrelanlo, a maior parle dlas fbijeita_rjor
Joo, Goulajl, ,J1QS, _ ministgri,Q,s,d.Q. Trabalho. e da _4glicujura^e em suas
autarquiaSj.princJTJalmerite os institutos de previdencia, beneficiando^rinNo final de seu mandato, JK tentou asse^urar a presenta de s.eus aliados
na administraco, garantindo assim sua leadade pollica, atravs de um
grande nmero de nomeaces apressadas. A imprensa eslimou em 15 mil
essas nomeaces, ehquanto o governo, alravs do Ministerio do Trabalho,
afirmou que nao passaram de 4.436, sendo 1.657 por concurso; as reslanles
2.779 eram nomeaces clientelistas.46

CONCLUSO: A COMBINACO DAS GRAMTICAS


COMO UM ATO DE MALABARISMO
Acombinac_o de fatores analisada as seces anteriores explica a criaco
de urna "janela" histrica para o processo de conslruco institucional e
acumulaco de capilal no Brasil. A definico de urna trajetria para o
capilalismo moderno, baseada no avanco da induslrializa^o, leve Jugar
num contexto governado pela lgica da_troca generalizada. As tentativas

113

de subsliluicjo desla lgica pelos cnones da troca especfica, que caracterizara as modernas economias de mercado, dependern! da inleryerjgo
do Eslado e do insulamenlo burocrtico.
O insulamento burocraGco forneceu ao pas urna adminislraco econmica racional^ gerida por lites profissionais modernizantes associadas a
grupos empjesariais nternacipnalizaHo EmBora essas lites se percebesser como portadoras legtimas de valores modernos e universalistas, o ^
resullao_dejua"^o'"nap "pi absoutarr|e,nte,_a,..criag de^ ijmj'dpmno g
pblico". Suas atividades nao tinham por objetivo a expanso das bases
para urna cidadania universalis no pfsfa nvs dlsso, contnbuTramjrjara
manlTmalteradas as bases da "cidsdaia regulada" da Kepblica Veffia.
Ao^'cpar o espado deixado pelo sistema clienlelisla, as fTurocracias
insuladas provaram sua eficiencia^ em gerir a economa, mas np_se
preocuparan! em criar formas de conlrole do aparelho burocrlico pelo
Congresso ou por outras agencias.
Os "anis burocrticpsj que ligam a burocracia tcnica a burguesa
internacional foram intensificados, e^ajpurocracia insulada se^islancigu
, lal como as institu5es pollicas clientelistas linham feilo
no passado.
A manutengo de um sistema como aquele era um ato de malabarismo.
Primeiro, o sistema era complexo e caro. Complexo, porque requera
capacidade organizacional para se comunicar de maneira igualmente
eficaz em gramlicas policas confuanles. Isto , diferentes organizaces
pblicas linham de ser capazes de se comunicar com grupos e forcas
sociais com inleresses muito distintos e que se comportavam de acord
com lgicas diferentes e freqentemente contraditrias. Ao mesmo lempo
em que o PTB, o Ministerio do Trabalho e o vice-presidente Joo Goularl
controlavam a poltica trabalhista e a mobiliza^o operara, tornando-se
mais nacionalislas, esquerdislas, pressionando pela adogo de pollicas
redislribulivas, os Grupos Execulivos fortaleciam seus lagos com capitalislas nacionais e eslrangeiros e davam passos concretos para a inlernacionalizaqo da economa brasileira e a acumulaco de capilal.
Mas o sistema de palronagem era caro. Sua manutenco envolva
freqertemente_a apca^o de recursos, .pblicosi emJhvesjimenlos com
baix laxa econmica de retorno, mesmo que pudessem gerar beneficios
sociais e cortamente beneficios eleilorais. Era anda caro, porque o investimento rpido e concenlrado em gigantescos projelos de infra-eslrutura
demandavam maiores gastos pblicos,
Segundo, tralava-se de um ato de malabarismo porque os atores cruciais
envolvidos no planejamento e na implementa^o do plano de desenvolvV,,.J^->"-~""^'1'>~<j"r;-"""S'"''"'-''-'7'"*"^-^-.'"''1*':^-----

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114

MUDANgA DENTRO DA CONTINUIDADE

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

ment concordavam sobre a meta geral a ser atingida a industrializado


mas discordavam sobre as premissas de valor isto , as ideologas
e tecnologas a seren utilizadas.
A solu9o encontrada por Juscelino e por Getlio foi evitar que a
politizago das questes gerasse urna paralisia decisoria na parte executiva: ambos mantiveram os tcnicos discordantes em diferentes agencias,
gararitmdo ssrri"a eficiencia e a consistencia interna de cada agencia. Os
dois presidentes puderam manipular as agencias e reconciliar suas atividades em fruns maiores como o Conselho de Desenvolvimento, os
Grupos "Exc'utivos ou o BNDE, onde as decises eram baseadas em premissas mais pragmticas e menos ideolgicas. Assim, o debate ideolgico
poclia prosseguir, tanto no Congresso como entre tcnicos e agencias, sern
efeitos particulares as decises.
FIGURA 2

Clientelismo/Corporativismo

Fatores de origem

Estrategia "Escapista"

PTB-PSD Coalizo
(mais UDN)
Populismo: Papel do
Ministerio do Trabalho

Administraqo "Indireta"
"Ilhas de Eficiencia"

Fatores Catalticos

Sistema Sincrtico:
Clientelismo e Insulamento
Burocrtico

Recursos
Econmicos
Investimento Externo Direto
Gastos Pblicos
Industrializacjio Previa
Incentivos Econmicos
Inflac.no

NOTAS
1. Pedro S. Malan, et al., Poltica econmica externa e industrializaco no Brasil,
7939-7952, p.368-9; L.C. Bresser Pereira, Desenvolvimento e crise no Brasil.
2. Mara Celina D'Arajo, O segundo Governo Vargas, 1951-1954; Thomas
Skidmore, Brasil: De Getlio a Gstelo; Francisco C. Weffort, "Participado e confuto
industrial: Contagem e Osasco, 1968", Cadernos Cebrap; Kenneth Erickson, The
Brazilian Corporate State and Working Class Politics.
3. "O resultado (...) foi o aparecimento, no corpo administrativo do Estado, de
bolses de efjcigacja, que tiveram condic,es, dadas as caractersticas do modelo
econmico^ de assegurar, operacionalmente, o papel do Estado no controle da economa." Cf. Celso Lafer, O sistema poltico brasileiro, p.67.
4. Paulo Roberto Motta, "O grupo executivo como instrumento administrativo de
implementago econmica".
5. Pedro Lago, "/\_Sjj^OC^im3_emrio^d^BmooC^^ sua influencia na
conduco
da *'"i
poltica
econmica, 1945-1965", Dissertacao
de MestradoT
^^^g-^aB.ij
m ni ******~*>*~*H*i* i ti*'&* KV*iva.
*
67lbid., p.9 e seg.
7. Ibid., p. 12. A fon te "Foreign Relations of trie us", p.368.
8. Rene A. Dreifuss, A conquista do Estado: aqo, poltica, poder e golpe de classe,
p.77.
9. Ibid., p.73 e seg.
10. LawrenceGraham,"Civil Service ReforminBrazil: Principies versusPractice",
Latin American Monographs, p.270-1.
11. Pedro Lago, "A Sumoc como embrio do Banco Central...".
12. Rogrio F. Pinto, "The Political Ecology of the Brazilian National Bank for
Development (BNDE)"; Luciano Martins, Pouvoir et dveloppement conomique:
formation et evolution des structures politiques au Brsil.
13. "(...) Pela primeira vez um governo brasileiro criava um rgo permanente de
planejamento encarregado de estudar e formular projetos sobre os principis aspectos
da economa do pas. (...) Agindo fora das vistas publicitarias e com independencia em
relacionaos interesses ppltico-partI3anos,"^sse rgo consegue levar a cabo um
trabalho permanente que acaba por conferir ao Governo urna orienta5o administrativa
que nao ppderia~seFblida atravs de composigespartidrias. Enquanto estas refletiam
o mundo da barganha e do confuto, a ssessoria expressava urna directo definida
quanto ao planejamento econmico e quanto a urna forma de at.uac.ao do Estado as
questes de economa." Mara Celina D'Arajo, O segundo Governo Vargas..., op. cit.,
p.134.
14. Ibid., p.135; Jos Almeida, A implantaco da industria automobilstica no
Brasil, p.15.
15. Wanderley Guilherme dos Santos, Ordem burguesa e liberalismo poltico.
16. Ibid., p.103.
17. Quanto importancia da conscincia do atraso econmico para o processo de
desenvolvimento, a referencia obrigatria : Alexander Gerschenkron, Economic
Backwardness in Historical Perspective. No contexto latino-americano, com ampia
referencia ao Brasil, ver Albert Hirschman, A BiasforHope. Para o contexto brasileiro
sao teis as seguintes referencias: Caio Navarro Toledo, ISEB: fbrica de ideologas;
Gabriel Cohn, Petrleo e nacionalismo; Helio Jaguaribe, O nacionalismo na atuali>

Mudanza na Continuidade:
Clientelismo e Insulamento Burocrtico no Brasil Contemporneo

Nacional-Desenvolvimentismo
Antitradicionalismo
Industrializacjio

115

e t

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

dade brasileira; Nathaniel Leff, Economic Policy-Making and Development in Brazil;


Monica Pimenta Velloso, "O mito da originalidade brasileira", Dissertago de Mestrado; W.G. dos Santos, Ordem burguesa...; Sergio Miceli, Intelectuais e classe
dirigente no Brasil, J920-1945; Miriam L. Cardoso, Ideologa do desenvolvimento:
Brasil, JK-JQ.
18. Vera Alice C. Silva, "Os tcnicos no governo Vargas, 1951-1954: desenvolvimento e nacionalismo", p.3 e 11.
" "
19. Ver Roberto Campos, Ensaios de historia econmica e sociologa. Em palestras
proferidas durante a dcada de 50, Roberto Campos denomina a si prprio um
"nacionalista pragmtico". Em outro trabalho, Economa, planejamento e nacionalismo, Campos discorre, em varios artigos escritos entre o final da dcada de 40 e o inicio
da dcada de 60, sobre o papel do Estado no desenvolvimento do plano nacional.
20. Juscelino Kubitschek, A marcha do amanhecer.
21. Resenha do governo do presidente Juscelino Kubitschek, 1956-1961, Rio de
Janeiro, Servigo de Documentago da Presidencia da Repblica, 1960.
22. Nathaniel Leff, Economic Policy-Making and Development..., op. cit., p.141-2.
Dilemas existiam, porm. Para urna descrigp do dilema ideolgicg^entro dajJFonjas
Armadas e a luta interna que este dilema causou no Clube Militar, ver Antonio Carlos
Pexbto, "Le Clube Militar et es affrontements au'sein des Fortes Armes, 1945-1964",
irr ATain-Rotiqui (rg.), Les parties militaires au Brsl. No gera!, a viso de mundo
dominante no perodo pode ser resumida atravs da seguinte expresso de Emane
Galvas, claramente "ajustada" ideologa do momento: "No Brasil, como na maior
parte dos pases subdesenvolvidos, esta perspectiva protecipnista, esta reago que nos
chamamos defesa contra as forjas que vm de fora, tem se tornado suficientemente
definitiva. Este , em nossa viso, o ponto principal da lgica do nacipnaTsro (..?) os
estamos convencidos que o mais significativo conteudo do nacionalismo o que trata
a poltica de industrializago (...) Nos estamos convencidos que um conjunto de
principios doutrinrios, .que ,em algum__sentidq gpyerna as relages econmicas no
mundo sao,, como o padro ouro, um instrumento servigp das economas dominantes
(...) Organizages como o GATT usam esse conjunto de principios como base de suas
polticas e ages emrelagoaos membros - pases, especialmente os subdesenvolvidos
(...) Nos chegamos, desse modo, ao entendimento de que o nacionalismo urna corren te
deneasamento unida ao desenvolvimento econmico." Ver Emane Gavas, "Nacionalismo e desenvolvimento econmico", Revista Econmica Brasileira.
23. Rene A. Dreifuss, A conquista do Estado....
24. Lourdes Sola, "The Political and Ideolgica! Constraints to Economic Management in Brazil, 1945-1963", Tese de Doutorado, p.130-1.
25. Lincoln Cordn, "United States Manufacturing Investment n Brazil: The
Impact of Brazilian Government Policies"; Dreifuss, A conquista do Estado..., documenta este processo de urna maneira crtica. Outras referencias a este ponto deveriam
incTulFMna Vitrl Benevides, A UDN e o udenismo; Luciano Martins, Pouvoir et
dveloppement.... Urna lista de participantes na Misso Abbink e as Comisses
Conjuntas Brasil-EUA encontra-se em Pedro Malan et al., Poltica econmica externa
e industrializago no Brasil, 1939-1952\~Pe.dm Lago, "A SUMOC como embrio do
Banco Central: sua influencia na conducho da poltica econmica, 1945-1965", Dissertago de Mestrado, detalha as atividades dos grupos de economistas que circulavam
em tprnpjie Gudm e Bulhges desde a dcadja,de 40;.Mara Celina D'Araj, segundo
Governo Vargas^presenla fomges sobre a "Assessoria Econmica". Tavez a

MUDANgA DENTRO DA CONT1NUIDADE

117

melhor e mais completa anlise sobre o papel dos tcnicos, e da busca por estrategias
de desenvolvimento, encontra-se em Lourdes Sola, "The Political and the Ideolgica!
Constraint...".
26. Carlos Lessa, "Quinze anos de poltica econmica", Cadernos do Instituto de
Filosofa e Ciencias Humanas.
21. Desde 1952 varios ajustes fiscais foram feitos: elevago dos impostas sobre
combustveis, que provia recursos para planos de estradas de ferro; o adicional sobre
Imposto de Renda promova as bases para a criago do ENDE; e a reforma da substituigo
da Instrugo 70 da SUMOC e a retomada pelo governo dos ganhos sobre importages.
Para maiores detalhes ver Carlos Lessa, "Quinze anos..." e Lincoln Cordn, "United
States Manufacturing Investment...".
28. A"Instrugo 70"culminou com a luta entre a CEXIM e a SUMOC. O enorme dficit
de 1952 tornou claro que o comando as mos da CEXIM nao foi suficiente para controlar
o fluxo de importages. Cordn sugere que a CEXIM era mais liberal (Lus Simes
Lopes, o primeiro homem do DASP, era o diretor). A SUMOC quera controles mais
eficientes - algo como a Le 1807 aprovada pelo Congresso em 1952. Em outubro de
1953 a Instrugo 70 era questionada. Alguns autores insistem que a CEXIM nao
controlou o dficit devido corrupgo. Fishlow concorda que a corrupgo existia.
Entretanto, ele argumenta que a extenso, segundo a qual a CEXIM seria a nica
responsvel pelo dficit, tem sido exagerada. Fishlow argumenta, ainda, que a extingo
da CEXIM e a criago da CACEX era urna indicago de que o governo quera frear a
corrupgo. Ver Pedro Lago, "A SUMOC como embrio do Banco Central..."; Albert
Fishlow, "Foreign Trade Regimes and Economic Development: Brazil", Special
Conference Series on Foreign Trade Regimes and Economic Development; Carlos
Manoel Pelez, Historia da industrializago brasileira: crtica teora estruturalista
no Brasil.
29. Segundo Sochaczewski, citado em Pedro Lago, "A SUMOC como embrio do
Banco Central...", op. cit., p.126, os dados sao os seguintes:
US Dollars (em milhes)
Entrada
1952
129
1953
104
1954
160
1955
163
1956
370

Sada
33
46
134
140
187

1960

Entrada
497
501
597
485

1961

676

1957
1958
1959

Sada
242
324
377
451
353

30. Carlos Lessa, "Quinze anos...", op. cit., p.15.


31. Malan et al., Poltica econmica externa..., op. cit., p.293-4.
32. Pedro Malan, Regis Bonelli et al., "Crescimento econmico, industrializago e
balango de pagamentos: o Brasil dos anos 70 aos anos 80".
33. Kenneth Erickson, The Brazilian Corporate State and Working Class Politics.
34. Lucia Lippi de Oliveira, "Partidos polticos brasileiros: o Partido Social Democrtico", Dissertago de Mestrado, p.59. Mesmo incompletos, como a prpria autora
assinala, os dados indicam um modelo altamente sugestivo de distribuigo de ministerios por partidos. (Ver Tabela 2 no captulo 4.)
35. W.G. dos Santos, "Centralizago burocrtica e renovago das lites", p.140.
36. Ibid., p.142-3.

118

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

37. Rogrio Feital Pinto, "The Political Ecology of the Brazilian National Bank for
Development (ENDE)"; Celso Lafer, "The Planning Process and the Political System in
Brazil: A Study of Kubitschek's Target Plan, 1956-1961".
38. "Se se examinar o governo Kubitschek, que o ponto alto do processo de
substituicjio de importages e, por esta razo, podeer visto como paradigmtico das
potencialidades da Repblica Populista, chega-se a conciusjo de que o Programa de
Metas pod ser implementado, do ponto de vista administrativo, grabas ao uso que o
governo fez de rgos como o ENDE, o Banco do Brasil, a SUMOC - onde a diluicjo do
sistema de mrito nao tinha ocorrido - ou ento de novos rgos, como por exemplo
os Grupos Ejecutivos, para os quais se drenou, atravs da requisigo, a competencia
dispbnvel no servido pblico. Estes rgos, que em conjunto se transformaran! numa
'administrado paralela', tiveramsucesso, conforme tentei demonstrar comalgum rigor
analtico em outras oportunidades, dada a sua situago estratgica na manipulado dos
incentivos e instrumentos institudosouSmpregados pelo Programa de Metas, que
ampliou a racionalidade das experiencias anteriores do Estado no controle da economa." Cf. Celso Lafer, O sistema poltico brasileiro, p.67.
39. Ver Carlos Lessa, "Quinze anos...", passim, para o papel da inflago como
recurso econmico. Ver tambm Albert Hirschman, Journeys Toward Progress, para
um argumento mais geral sobre o papel da inflac.o no plano de desenvolvimento.
40. Celso Lafer, "The Planning...", op. cit., p.117.
41. Paulo Roberto Motta, "O grupo executivo como instrumento administrativo de
implementago econmica".
42. Resenta do Governo do Presidente Juscelino Kubitschek.., tomo II, p.19.
43. Bergsman, p.82.
44. Maria Vitoria Benevides, O governo Kubitschek, p.229.
45. As fontes usadas para as atividades do Geicom sao do arquivo do "Sindicato da
Industria Naval" e do "Servido de Documentago, Comisso da Marinha Mercante".
Ver "Anlises e perspectivas da industria naval" e "Grupo executivo da industria da
construyo naval, um plano em marcha"; e "Sntese cronolgica do Governo Kubitschek", Servicp de Documentado da Presidencia da Repblica.
46. Carlos Verssimo Amaral, "As controvertidas nomeacjes para a Previdencia
Social em 1963: um estudo de caso", in Carlos V. Amaral e Kleber Nascimento,
"Poltica de administrago pessoal: estudos de dois casos", Cadernos de Administragao
Pblica; Lawrence Graham, "Civil Service Reform in Brazil: Principies versus Practice", Latn American Monographs, p.284.
A despeito das tentativas, durante anos, de reforma do servido pblico e da retrica
moralizadora de muitos governantes, spment6,12%.dosjernp.regados dejodp o servido
pblico tinham sido admitidos sob as bases do mrito no final dadcada de 50. Segundo
o Censo dos Servidores Pblicos d 1966, somente 12,93% dos servidores tinham sido
admitidos, at 1966, sob as bases do mrito. Cf. Alexandre Barros, "O Estado cartorial...", Tese de Mestrado; Celso Lafer, O sistema poltico brasileiro, p.39; Gilbert
Siegel, "The Vicissitudes of Govemmental Reform in Brazil: A Study of the DASP",
Tese de Doutorado; Lawrence Graham, "Civil Service Reform jn Brazil...", Latn
American Monographs.

CONCLUSO

O SISTEMA EM QUESTO: CONTINUIDADE,


MUDANCA E PERSPECTIVAS

A agenda de problemas a serem enfrentados pelos pases de industrializago tarda , em muitos pontos, conhecida por eles atravs do
exemplo dos pases mais desenvolvidos. Entretanto, os caminhos que
levam ao cumprimento da agenda sao tortuosos e precariamente mapeados: sao largamente desconhecidos e dependem dacapacidade de produzir,
ao'mesmo tempo, coalizes polticas congruentes com os objetivos desenvolvimentistas, criar mecanismos para a" incorporaco da populacho
cdmunidade poltica e corisTruir mstituiges adequadas.
Por oposigo aos pases que se industrializaram mais cedo, as institui(5es formis dos recm-chegados esto sob presso permanente, num
mundo em que as conquistas dos pases mais avanzados tendem a ser
percebidas como o exemplo a ser seguido: "Urna vez iniciada a industrializago, outras economas tornaram-se atrasadas. Urna vez proclamada
a idia de igualdade pernte um pblico cada vez mais ampio, a desigualdade transformou-se numa carga pesada demais".1
Sob tais circunstancias, as instituiges sao forjadas a participar da
esfera pjodutiva e, ao mesmo tempo, expandir seu papel regulador na
economa e as relages .sirjdigajs, e a Uefinir direitos participado
poltica, supervisionar e criar organismo de bem-estar social, sade, educaqo e outras funges similares.
No contexto brasileiro, a percepgo desses desafios tem estado presente
nos ltimos 50 anos. as palavras do Capito Frederico Cristiano Buys,
um dos participantes da Revoluto de 30, a construco de urna nova ordem
no Brasil ira requerer a carjbalizago de governantes e instituiges anteriores: "Vamos com-los. Devemos ser rudes como verdadeiros canibais."2 Como vimos nos captulos anteriores, a canibalizago da ordem
119

120

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

tradicional nao foi completa, ela jamis foi totalmente digerida. AS.novas
instituiqes misturaram-se.com as antigs, ao invs de substitu-las.
A despeito da progressiva institucionalizarlo das quatro gramticas
aqui analisadas, e ao mesmo tempo que muitos cientistas sociais argumentavam que padres diferentes de relac_es sociais sao elaboradamente
entrelazados, polticos, tecnocratas e lites reformistas tm operado freqentemente con u modelo dicotmico^ quando tentam modernizar o
paSrA.mentalidade dualista dos reformadores desempenhou um importantg..papeUio estmulo a. evolugo das gramticas.
Os criadores das burocracias insuladas, igualmente escravizados pela
percepgo da dualidade, trabalharam para criar no Brasil urna sociedade
moderna que pudesse fugir precisamente dos constrangimentos criados
pela ordem tradicional. O Brasil moderno teria de ser um pas industrial.
Mas teria tambera de ser um pas onde reinasse ajusticia pblica, conforme
o, sonho dos tenentes de 30, da UDN por um curto perodo e dos_ militares
e tecnocratas desenvolvimentistas da dcada de 50.
As lites modernizantes freqentemente encaravam o Congresso, os
polticos e os partidos como obstculos ao progresso. Esta perseguido foi
forte na dcada de 30, no inicio dos anos 50 e novamente aps o golpe
militar de 1964. O objetivo de superar a fragmentado da poltica tradicional justificou a criagio de instituiges corporativas nos anos 30. As
tentativas de escapar natureza clientelista do Congresso e dos partidos
polticos levou institucionalizago das burocracias insuladas na dcada
de 50. O objetivo de escapar natureza esquerdista, populista, clientelista
e corrupta dos partidos polticos conduziu ao aprofundamento do insulamento burocrtico e ao banimento e cassago de direitos civis dos
polticos profissionais depois de 1964.
Se impossvel dizer que o clientelismo foi desalojado, igualmente
impossvel afirmar que eleconstitui a gramtica dominante a ligar o Estado
sociedade no Brasil contemporneo. O quadro mais complexo, as
qfro gramticas possuem urna lgica contextual.
INTERAC.O ENTRE AS GRAMTICAS

As separages que entrecruzan! a formago social brasileira sao verticais


e horizoritais. A integrado conseguida atravs de urna combinago
sincrtica de tragos aparentemente contraditrios, pertencentes as gramticas do clientelismo, do insulamento burocrtico, do corporativismo e do
universalismo de jirocedimentos., Estes elementos permeiam a sociedade
de alto a baixo, estao simultneamente presentes as instituiges formis.

CONCLUSO

121

Representan! gramticas possveis que podem ser colocadas em uso at


pelo mesmo ator em diferentes contextos.
OsjDoJticos, por exemplo, usam tanto a linguagem do clientelismo quanto
B do universalismo, mas jamis endossam, mesmo retoricamente, a lgica 3o
insul amento burocrtico. Tecnocrateg^ejajlitares empregam igualmente a
i 4inguagem do universalismo e a da "competencia tcnica", mas nunca a do
, clhtelismo. Grupos de interesse das classes medias tendem a utilizar apenas
do universalismo, rejeitando tanto o clientelismo como o insu! lamento burocrtico, por consider-los nao-democrticos.
Nao obstante, dependendo do contexto todos os atores podem utilizar
estrategias que contradizem sua retrica pblica. Polticos podem manter46 fiis lgica do clientelismo e podem estabelecer coalizes com a
'b\irotracia insulada, com o objetivo de obter lucros para si prprios ou
j f>ara seus eleitores. Tecnocratas e militares podem utilizar o clientelismo
'< as redes pessoais, quando se trata de ampliar seus poderes e de criar mais
espatos para seus aclitos. Grupos de presso das classes medias faro uso
da autoridade pessoal, da hief arquia, do "jeitinho" e do clientelismo para
{ingir seus objetivos. Isto possvel apenas porque asqutro gramticas
CStao sempre disponveis, possuern expresso Institucional em todas as
_e sao bastante conhecidas pelos atores sociais que podem
transitar de urna gramtica para outra, dependendo do contexto.
O novo sindicalismo, por exemplo, tal como se desenvolveu em Sao
Paulo, tentou expandir sua forga e seus ganhos polticos dissociando suas
demandasTdas^ estruturs cprpratvas do Estado e buscando espatos mais
splidos^parnegociar diretamente com o capital. Fazendo isto, o novo
sindicalismo tentqu. ,fugir a.x"cidadania regulada" das leis trabalhistas e
redefinir esta cidadania no mbito da lgica universalista do mercado.
Entretanto, este novo sindicalismo apenas urna frago do sindicalismo
no Brasil (anda que a mais significativa), e muitos sindicatos ainda
buscam protego sob o guarda-chuva conservador das disposiges corporativas, o que contradiz a tendencia universalista do movimento. Na
tentativa de escapar ao corporativismo, o sindicalismo moderno, num
desenvolvimento paralelo, tambm tentou criar um partido poltico, o
jPartido qs^Trabalhadores (PT), que tinha como objetivo construir urna
posiqo verdadeira e sem compromissos com a cidadania regulada estatal
O todos os nveis. Mas, medida em que o partido passava a existir, um
i ovo conjunto de obstculos emergiu: o sistema partidario absolutamente
BO opera na base do universalismo de procedimentos. Este fato compeliu
IflWrTassumir certos compromissos para poder sobreviver e competir por
Mscasso sucesso eleitoral.

122

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Apesar de estarem aparentemente abertas a negociago fora da esfera


do corporativsimo, muitas empresas enfrentaran! a oposigo de outras, de
polticos e de governo. Os polticos argumentavam que sem as normas
corporativas que garantiam os direitos bsicos dos trabalhadores, muitas
empresas iriam dominar e superexplorar os trabalhadores mais fracos e
tfadicionais. Em linha com este argumento, ja se disse que os trabalhadores, assim como outros habitantes das periferias pobres de Sao Paulo,
realmente acreditara que esses direitos Ihes foram dados por Getlio
Vargas antes de seu suicidio, em 1954. Urna outra verso mtica da gnese
dos direitos civis dos trabalhadores diz que Getlio "deixou" todos esses
direitos na gaveta de sua mesa de trabalho, e estes direitos foram encontrados e publicados aps sua morte.3
Atualmente o corporativismo emprega comandos universais e organiza
horizontalmente varias instancias de unidades sociais; o clientelismo
prmeia muitas instituices, fornece urna gramtica compreensvel para o
sistema de relaces sociais e polticas, atravessa distinces de classe e
organiza verticalmente a sociedade.
O universalismo de procedimentos confere urna aura de modernidade
e de legalidade pblica ao sistema poltico e "asristtuices formis;
representa a retrica dos intelectuais e jornalistas; e ainda confere legitimidade a varios movimentos sociais de classe media.
O insulamento burocrtico urna forma de evitar o controle e o
escrutinio pblicos sobre as atividades do Estado; urna forma de perseguir
a eficiencia econmica, o desenvolvimento e a privatizaco seletiya das
benesses que provm do controle de parcelas substanciis do aparelho
produtivo do Estado.
Agora ja possvel retornar ilustrao de como atores sociais relacionam-se com as varias gramticas. O estudo de Teresa Caldeira sobre a
periferia industrial de Sao Paulo mostra que, apesar de entender o corporativismo como crucial para a defini^o de seus direitos civis, os trabaiHadb'res valorizara os polticos clientelistas principalmente porque estes
encarara os trabalhadores como "povo real".4 Assim, do seus votos a estes
polticos. Dentre os partidos de oposico, preferem votar num candidato
com quera tenham. 13505 pessois e que Ihes tenha feito um favor no
passado. Sao situacpes as quais a gramtica clientelista utilizada para
manter os dispositivos corporativistas, isto , os direitos de cidadania, os
direitos de serem percebidos como "populacho real".
Quando um confuto ca num espaco regulado por regras corporativas,
mas os atores diretamente envolvidos desejam resolverla base^ de liyre
negociado no me,cado_t como durante as greves salariis em Sao Paulo,

CONCLUSO

123

no final dos anos 70, quando o trabalho e o capital iniciaram um processo


direto de negociago salarial o Estado pode ntervir para regular o
assunto e garantir a validade das institTgoes corporativas. este caso
especifico, utilizando dispositivos trabalhistas perfeitamente legis, o
governo declarou a ilegalidade da_greye liderada pelo novo sindicalismo
e afastou seus principis lderes da direo do sindicato, a fim de efraqecBf movimento. Em situaces como estas, at mesmo empresarios
que pretendam guiar-se pelas leis do mercado jpodernlpoiar o controle
estatal sobre a for^a de trabalho.
tentativa do novo sindicalismo de criar um partido poltico indepenJ dente e novador e cjue..fgsse largamente bascado no universalismo de
I procedimentos e na busca de urna "cidadania desregulada" abandonou este
TTOcedimento, porque o corporativismo anda considerado crucial por
B^itpsTrabaTfidores e por causa da necessidade de se adaptar a. natureza
sonalista e cientelista do sistema poltico."Em resumo, o anti-esgrn.JLd_es.confianc.a no sistema poltico, a busca de autonoma, de
Brmaco de classe e de urna democracia participativa contribuirn: para
Stratgia poltica que, nao obstante, entrou freqentemente em confuto
91 estesFmesmos objetivos."5
i Os acordos nucleares assinados entre o Brasil e a Alemanha, na poca
" iidental, e eventos relacionados com polticas de ciencia e tecnologia
ntam para um conjunto diferente de interseces. Nestes casos, polticas
'adas no dominio do insulamento burocrtico foram contestadas por
i que lutavam pelo universalismo; as tenses aumentaram e as
es dependeram da forga relativa dos lados envolvidos.
) acord nuclear pretenda dar ao Brasil controle sobre o ciclo nuclear
Bpleto. Acomunidade cientfica protestou contra o segredo no qual foi
"1ido o acord e contra a falta de consulta a especialistas ou ao
sso. O Executivo e o Ministerio das Relages Exteriores contra-arntaram que o sigilo era crucial para evitar a intervengo americana
JCesso. Os cientistas, por seu lado, revidaram, afirmando que o sigilo
ao investimento de bilhoes de dlares numa tecnologia que nao
I totalmente controlada pelos alemes. Cidados e polticos preocuideclararam ainda que um programa daquela magnitude e de ampias
|es nao podia ter sido decidido em segredo. O insulamento
tico prevalecen, o programa foi deslanchado e fracassou por muitas
68 citadas cima.
I reivindicado separada, os cientistas protestaran! tambm contra
(ncia do SNI no processo de concesso de bolsas de estudo por
t como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e

124

CONCLUSAO

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Tecnolgico (CNPq). O Argumento dps dentistas era o de que bolsas de


estudo e de pesquisa deveriam ser concedidas pelas agencias federis
apenas com base em universalismo de procedimentos, e isto so poderla ser
conseguido atravs de urna avahafao criteriosadas solicitares. O sistema
entao vigente era hbrido: a avalia9ao era feita, mas o si investigava o
nome dos bolsistas, bascados em "razoes de seguranca nacional". O
resultado foi que dentistas obtinham bolsas de estudos ou de pesquisa as
varias agencias federis, apenas para ve-las negadas pelos servifos de
informafo, sob alegacao de atividades suspeitas ou subversivas.
Ambos os casos refletem as tensoes entre o universalismo de procedimentos e o insulamento burocrtico. Nos dois casos muitas associa5oes de
profissionais e a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciencia (SBPC)
protestaran! em encontros pblicos e atravs da imprensa. No caso do
programa nuclear, o Executivo manteve o acord porque ele era crucial
por razoes de seguranfa e tambm porque um acord com a Alemanha
representava um meio de contornar as pressoes americanas a favor de um
controle maior sobre materiais nucleares e sobre as restricoes a transferencia de tecnologa.
No caso da interferencia do SNI no processo de pedidos de bolsas, a
comunidade cientfica saiu vitoriosa, e "razoes de seguranca nacional" nao
influencian! mais aconcesso de ajudafinanceira apessoas ou instituicoes.
Hoje, o criterio do mrito o que prevalece. Isto quase deve ser enfatizadp:
o universalismo de procedimentos1"d's""Cntists nao elimina consideracoes administrativas clientelistas na concesso 3e bolsas. As decsoes
clientelistas nao sao tomadas pelos cienstas que trabalham como consultores e participam dos comits de avaliafo, mas pelos administradores
das organiza5oes, em razao de seus laos com o mundo poltico ou com
interesses regionais, Nestes casos, a administracao concede bolsas em
resposta a solicitacoes especiis de ministros ou de agentes poderosos. O
universalismo de procedimentos defendido pela comunidade cientfica
venceu a interferencia do SNI, mas nao foi suficientemente poderosa para
acabar com o clientelismo, que igualmente considerado indesejvel.
Um exemplo final das complica9oes envolvidas na interafao das gramticas fornecido pelos seguintes acontecimentos: a lei de reserva de
mercado para a industria de informtica, votada pelo Congresso em
outubro de 1984. O projeto foi enviado pelo Executivo em regime de
urgencia, o que significa que, de acord com a hera^a legal do autoritarismo, o Congresso so dispunha de 90 dias para apreciar e votar a materia.
O projeto possua urna clara inspiracao militar, reservando as For?as
Armadas o controle sobre a industria de informtica; alm disso, benefi-

125

Ciava diretamente aquelas industrias nacionais ja instaladas e conferia ao


governo o poder de definir quem poderia participar da producto de
Computadores e componentes. Assim procedendo, este projeto solicitava
tprovaco do Congresso para o insulamento burocrtico.
OTTgisTtivo alterou algris"termsT)sicos do projeto ao retirar das
Forcas__Armadas o controle direto sobre a mjdstna e ao criar um novo
"fganismo corporativo, o Conselho Nacional de Informtica e Automacjo
DNIN), ligado,diretamente PfesHeriea da Regubjica. "6 Conselho com
|8 membros, incluir oito membros nao pertencentes do governo, repreitantes dos empresarios inclusive, e seus planos trienais devero ser
provados pelo Congresso."6
O projeto-de-lei obteve enorme apojo. do, Cqngressotdado_seu carter
eionalista, e reconciliou os interesses dos militares com os dos setores
esquerda. Um antigo membro da SMOC, o atual depufdo Roberto
~ipos7foi a nica voz a discordar da lei, baseadp no. universalismo de
sdimentos dasleis do mercado.
O quadro seguinte retrata tipos possveis de combinares das quatro
Estado-sociedade.
Agencias
de s&m- -, lticas, no contexto
__ , ,. das relaces
^ ~
._...-,. -~
o
^ ^...^
^
|.tado e polticas poden! ser reguladas por quatro diferentes conjnto's de
Bgras (normas) legalmente impostas ou institucionalizadas. O comportar Siento dos atores socais pode tambm ser organizado segundo quatro
diferentes e significativas gramticas. A interseccjo diagonal do quadro
rea os pontos de congruencia e compatibilidade. T6cfs~5?"outTas
^ K
>
~. "="j-.^.~-*3r
-,
- '*--"" ~ ~ " , possveis combmaqoes expressam simultneamente tensoes e requerem
; lOOmplementariedades, podendo dar origem a acomodago, sincretismo ou
. E necessrio ter em mente que as quatro gramticas operam
, iimultaneamente. Alguns grupos ou agencias podem ser mais claramente
um dos possveis conjuntos de normas ou em urna
gramtica. Alguns outros podem ser capazes de mudar de um para outro
Iflonjunto de acord com as circunstancias. De qualquer modo, todos os
ljuatro conjuntos de normas ou de gramticas tm sido traduzidos em
Stituig6es,grmais e/ou em cdigos legis que garantem sua coexistencia
(

A VISO DA ABERTURA POLTICA


I dados apresentados neste livro contribuem para o argumento de que no
rior do atual modelo de desenvolvimento capitalista e do atual fgime
tico rriais*5 menos liberal vigente no Brasil, as quatro gramticas para

126

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

CONCLUSAO

QUADRO 8

Brasil: Compatibilidade das Relacoes entre Gramticas na


Interaco Estado vs. Sociedade
Agencias de Estado e Regulares
Clientelismo e Universalismo
CorporaInsulamento
Personalismo de Procedimentos
tivismo
Burocrtico
ATORES SOCIAIS
Clientelismo e
Personalismo
Universalismo de
Procedimentos
Corporativismo
Insulamento
Burocrtico

j
i
i
I

+
+
+
+

o comportamento social e institucional desempenham um importante


papeTr5rnt>ora el arenas distintas de polticas pblicas.
"~ curioso que os perodos politicamente mais tensos do Brasil contemporneo tenham sido aqueles em que o equilibrio entre as gramticas
estove comprometido por govemos que enfatizaram urna ou duas gramticas particulares. Como vimos no captulo 3, durante a ditadura de Getlio
Vargas prevalecern! o cprporativismo e o insulamento burocrtico. O
captulo 4 mostrou que durante o governo Joao Goulart o clientelismo
desfripenhou um papel crucial. Ao longo da ditadura militar no inicio dos
anos 70 predominou o insulamento burocrtico.
Em todos esses perodos urna ou duas gramticas foram reforgadas,
enquanto as outras foram seriamente negligenciadas. Nao menos curioso
que o perodo de melhor desempenho em termos de liberdades democrticas, estabilidade e desenvolvimento econmicoo governo Kubitschek
tenha sido um perodo no qual o Clientelismo, o insulamento. burocrtico, o corporativismo e o universalismo de procedimentos foram combinados com grande sucesso como nos mostrou o captulo 5.
nfase excessiva em urna ou duas gramticas especficas em detriment de outras teve o efeito de criar obstculos as comuniques entre
o Estado e a sociedade, ao quebrar alguns dos lagos que ligavam certos
grupos de iriteresse ao> Ejstado. A rejeicjo 4e Goujart ao insulamento
burocrtico, e aos anis burocrticos que o acompanham, alienou urna
considervel parcela dos tecnocratas do Estado e importantes setores do

127

empresariado em relaqo ao processo de formulaqo de polticas. Estes


representaran!, juntamente com os militares, precisamente os setores que
apoiaram o golpe militar desde o inicio e ajudaram a planejar a "reconquista do Estado", 1964.7 Nos 20 anos anteriores a 1964 foram criadas 16
agencias para a representSqo~corportiva dos itfesss empresariais
junRTacTEstado,enquanto nos cinco primeiros anos do regime militar 24
novosf coriselnos e agencias corporativas foram criados, estreitando os
lagos entre o Estado e o empresariado.8
Ao lado 3a nfase no corporativismo societal, o regime militar desencadeou um crescimento sem precedentes do insulamento burocrtico. Sem
contar universidade e agencias ligadas ao Ministerio do Trabalho, foram
criadas 1^24,^gepcjas,ou empresas autnomas entre 1964 e 1977, em
Contraste com as quase 99 agencias autnomas criadas entre 1930 e 1964.9
A autonoma aumentou depois de 1964 por causa da reforma adminis' teativa e tambm tendo em vista que o governo militar nao estava constr^angido pelo controle pblico. O insulamento burocrtico ps-64 foi
combinado com o corporativisnio societal, para efeito dos vnculos com
O empresariado, e com o corpqrativismp estatal, para efeito da represso
BO movimento sindical.
O universalismo de procedimentos foi desestimulado no mbito do
macrossistema, mas mantido para o recrutamento de pessoal para muitas
8gencs"(niantido, entretanto, o requisito do "certificado ideolgico" em
Bltos casos). O clientelismo foi desprezado na esfera nacional, mas
permaneceu forte erh algumas agencias no mbito dos estados. Ao intenittcr lsulamento burocrtico, o corporativismo social" e a face represilva do corporativismo estatal, o regime militar ps-64 rompeu seus
"Vnculos com muitos atores sociais. A ordem dos advogados do Brasil
{OAB), ejn defesa do universalismo de procedimentos e do controle pbliO, tornovi-se um formidvel inimigo do governo militar, assim como fez
J"cbmunidade cientfica.
Ja as classesjnaig baixas perceberam que o rejgime^era mau, negava os
ireitos civis, isto , negava q lado no-repressivo do corporativismo de
' fifei" A busca pelo regime de urna racionalizado da res publica
Bduziu a choques com a classe poltica e a mcapacidadeTcTregiiHe de
jitimar atravs do voto popular A falta de controle pblico que
ganhou a intensificaijao do insulamento burocrtico gTlTaTrhpunirjcjio em larga escala. Tudo isto, aliado a incapacidade de
Fcorrfa recesso econmica e de se preocupar com a sorte das carnadas
lias e baixas, contribuiu fortemente para a desmoralizado do regime

128

CONCLUSAO

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Nessa perspectiva, o retorno parcial da combinago das quatro gramticas na atual experiencia de transigo democrtica desde 1984 especialmente intrigante. Embora este livro faga referencias a acontecimentos mais recentes, sua pesquisa bsica cobre o perodo entre 1930 e o fim
do governo Kubitschek, em 1960. Entretanto, estou convencido de que o
modelo aqu proposto pode ser aplicado ao perodo mais recente do
autoritarismo militar. Pode contribuir tambm para a compreenso das
complicages envolvidas na transigo para a democracia que ocorreu na
primeira metade da dcada de 80, fornecendo urna Base paT a comparago
histrica entre 1945 e 1984.
Tendo em vista que muitas regras e v agencias criadas no passado
permanecem vigorando, incluido as criadas pelo regime"ps^S4 sendo
as varias agncias_estatais afonomas com seu potencial para o insulamento burocrtico as mais dignas de registro , a transigo poltica levantou
muitas questes, algumas dlas similares as levantadas pelas mudanzas de
regime ocorridas em 1930, 1937 e 1945, outras sendo mais comparveis
a 1945, porque se trata da nica outra transigo para a democracia.
Tal como em 1930, o Brasil de 1984 teve de enfrentar severos obstculos internacionais. Tal como em 1945, o Brasil da dcada de 80 teve
que enfrentar o desafio de criar urn sistema partidario fotee representativo
e um Congresso forte.Ta como em 1964, o Brasil teve de enfrentar urna
profunda crise econmica e urna insatisfago popular. Num certo sentido,
a transigo dos anos 80, conten, em si prpria magnificada pela escala
do pas , um pouco de todas as crises e transiges passadas.
Do ponto de vista do modelo interpretativo proposto neste livro, varias
questes poderiam ser respondidas em futuros trabalhos. As centris se
referem a como as grarriticas sero utilizadas em futuros gqvernos. Os
grandes malabaristas do passado, Getlio e Juscelino, mantiyeram o
sistema em certo equilibrio. Entretanto, nos dias de hoje, ele adquiriu novas
e variadas formas: embora enfraquecido pelos varios casos de corrupgo,
o potencial para o insulamento burocrtico continua forte como sempre;
como nunca anteriormente, ha una parte substantiva e visvel do rnQvimento sindical buscando alternativas fora do dominio do corporativismo;
e um potencial "constituency for uniy.ersalistn" pode estar, .bascado nos
varios movimentos socras, tanto quanto as associages profissionais e
cientficas."""'" "
Tal como vimos no captulo 3, transiges sao cruciais para definir as
caractersticasjgs partidos poljticosYOs tipos de partidos que emergiram
com a transigo, e sua interago com as quatro gramticas, vm sendo
cruciais para determinar ajtaxa_4e clienteljsmo euje ujvejsalismo de

129

Broccdimentos existentes. A forma pela qual os partidos utilizam a mobillzuqo de apoio, interna ou externa, determina largamente as escolhas
dlsponveis. Em 1945 a transigo terminou sendo fortemente controlada
polos "de dentro": quanto disto acontecer, ou ja est acontecendo?
Agora chegou a hora de as lites reformistas preocupadas com a
governabilidade e a lisura reconhecerem que quatro importantes gramtis lagos para as relages rtrTista3 e sociedade estao elaboradaETe interligads oBrasile qu urna abordagem dualista tradicional nao
fiera suficiente e nao responder a todas as questes importantes. Espero
que o modelo esbogado neste livro seja til para a explorago destas
P questes.

NOTAS
1. Reinhard Bendix, Nation-Building and Citizenship, p.l 15.
2. Citado em Helena M.B. Bomeny, "A estrategia de conciliaco: Minas Gerais e
8 abertura poltica dos anos 30", in Angela M.C. Gomes (org.), Regionalismo e
Centralizado poltica: partidos e Constituinte nos anos 30, p.l45.
3. L^giaSijgay.d, citada em Teresa Caldeira, A poltica dos antros: o cotidiano dos
moradofesdaperiferia e o quepensam dos outros e dos poderosos, p.226.
4. Tereza Caldeira, op. ct.
5. Maria Herminia Tavares de Almeida e Bernardo Sorj, Sociedade e poltica no
Brasil ps-64.
6. New York Times. 10.08.1984.
7. Rene Armand Dreifuss, A conquista do Estado: ago, poder, poltica e golpe de
classe.
8. Csar Guimares et al., "Expanso do Estado e intermediaco de interesses no
Brasil", Relatrio de Pesquisa, p.l 12 e seg.
9. Edson O. Nunes e Barbara Geddes, "Dilemas of State-Led Modernization",
Berkeley-Stanford Joinl Center for Latn American Studies; Cadastro das empresas
estafis-1982, Presidencia da Repblica.
10. Teresa Caldeira, A poltica dos outros...

ANEXO*

1930
Lei n2 19398 que institu o governo provisorio dos Estados Unidos do
Brasil, em 11 de novembro de 1930, permite ao executivo legislar.
Monopolio do Cambio de Moedas Estrangeiras pelo Banco do Brasil.
Criaqo do Ministerio do Trabalho, Industria e Comercio.
Criago do Ministerio da Educac_o e Sade.
Criaqo do Departamento de Propaganda: Reformado em 1934 e 1939
(Decreto-lei de 1915), quando foi transformado no Departamento de
Imprensa e Propaganda (DIP).

1931
Conselho Nacional do Caf.
Comisso de Estudo da Economia e Finanzas dos Estados e Municipios.
Comisso para Centralizado de Compras: criada para centralizar e
racionalizar a compra de malcriis e suprimentos pelas agencias estatais.
Comisso Legislativa: criada para o estudo e proposito de modificacjes nos cdigos legis.
Departamento Nacional de Estatstica, transformado no Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica em 1936 (Decreto-lei ne 1200).
Cdigo dos Interventores (Decreto-lei ne 20348).
*As tbntes que originaram esta lista sao variadas e incluem os relatnos do DASP para
varios anos, o Diario Oficial e diversas obras citadas na bibliografa.

131

132

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

ANEXO

1932
Caixa de Mobilizago Bancada (CAMOB).
Instituto de Protego ao Cacau.

1933

Departamento de Producto Mineral.


Departamento de Caga e Pesca.
Instituto de Aposentadoria e Penso dos Martimos.
Instituto do Agcar e do lcool.
Lei do Reajuste Econmico (Decreto-lei nQ 25533), que reduziu em 50%
os dbitos dos agricultores com os bancos e emitiu bnus federis como
garantia de pagamento aos devedorcs inadimplentes.

1934

Instituto de Aposentadoria e Penso dos Bancrios.


Comisso dos Similares.
Cdigos de Minas.
Conselho Federal de Comercio Exterior.
Conselho Tcnico de Economa e Financas.

1935
Lei de Seguranza Nacional (de 38 de abril de 1935).
Instituto de Aposentadoria e Penso dos Comercirios.
Carteira de Redescontos do Banco do Brasil: para revisar as operages
de teto da carteira de crdito, e facilitar o acesso ao redesconto para a
industria e o comercio.

1936
Comisso de Eficiencia.
Conselho Federal de Servidos Pblicos.
Lei de Reajuste (Servido Civil). Estabelecimento de exames pblicos e
testes de competencia para emprego no servido pblico (Lei n2 284); a
Lei n9 183 de 1936, havia previamente estabelecido parmetros para
classificaijo e promogo no servido pblico.
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE).

133

1937
Carteira de Crdito Industrial e Agrcola, Banco do Brasil (CREAI), Lei
n9 454.
0 Conselho Tcnico de Economia e Financas.
Lei abolindo todos os partidos polticos, Decreto-lei ns 37, Decreto ns
2, 1937.

1938
Conselho Nacional de Colonizado e Imigrafo.
Conselho Nacional do Petrleo.
DASP.

Instituto de Aposentadoria e Pensionistas do Setor Pblico (IPASE).


Instituto dos Aposentados e Pensionistas do Transporte de Carga
(IAPTEC).

Reforma da Imprensa Nacional.


Reorganiza9o do Instituto Nacional de Tecnologa.

1939
Comisso para a Defesa da Economia Nacional (esforz de guerra).
Comisso Nacional do "Gasognio".
Conselho Nacional de Aguas e Energa Eltrica.
Instituto Brasileiro de Resseguro.
Plano para os Funcionarios Pblicos e Defesa Nacional.
Departamento de Imprensa e Propaganda (Decreto-lei ns 1915).

1940
Instituto para a Defesa do Sal.
0 Comisso de Siderurgia.
Departamento Nacional de Obras Pblicas e Saneamento (DNOS).

1941
Carteira de Importa9o e Exportaco do Banco do Brasil (CEXIM).
Companhia Siderrgica Nacional.
Comisso de Combustvel e leos Lubrificantes.

134

A GRAMTICA POLTICA DO BRASIL

Comisso da Marinha Mercante.


Companhia das Docas da Babia.
Departamento Nacional Ferroviario e Conselho Nacional Ferroviario.
Instituto de Defesa dos Pinheiros.
Criaco do Ministerio da Aeronutica.

BIBLIOGRAFA

1942

Banco da Amazonia.
Banco de Crdito da Borracha.
Companhia Vale do Rio Doce.
Comissao Executiva para a Industria Fruticultora.
Comissao Executiva para a Industria da Mandioca.
Comissao Executiva da Pesca.
Coordena9ao da Mobiliza9o Econmica (substituida pela Comissao de
Defesa da Economia Nacional).
Fundacao de Sade Pblica.
Legiao Brasileira de Assistncia (LBA).

1943

Companhia de AO e Ferro Vitoria.


Companhia Nacional de lcalis.
Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial.
Fbrica Nacional de Motores.
Comissao de Financiamento da Producao.
Funda9ao Cristo Redentor.
Servico de Navega9ao da Baca do Prata.
Consolidado das Leis Trabalhistas, CLT (Cdigo do Trabalhador).

1944

Companhia Itabira de Produtores de AO.


Comissao de Planej amento Econmico.
Conselho Nacional de Poltica Industrial.
Plano Nacional de Estradas e Rodovias.

1945
Companhia Hidroeltrica de Sao Francisco.
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