Sentencia C-630/11

DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR

DE ACCIONES POPULARES
El objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminacin de
los incentivos de la accin popular, a travs de la derogatoria de los dos artculos de la Ley 472 de 1998, que
regulaban especficamente la materia. Este objetivo fue unvoco y no se contemplaron excepciones dentro del
trmite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se
extendi a otros contenidos normativos que refieren al incentivo econmico, la finalidad de la norma es diferente.
ACCION POPULAR
La consagracin de la accin popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Poltica y con
el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las
decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseo. El
modelo de estado social implica un deber de intervencin mayor en los asuntos diarios de las personas, como
forma de garantizar el mnimo vital en una sociedad compleja contempornea y globalizada. Esta mayor
intervencin de las instancias estatales en la vida pblica, a travs de los asuntos de importancia social, conlleva
a su vez una profundizacin de los derechos de participacin poltica en democracia, entendidos como
herramientas que garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La posibilidad de
representar causas pblicas, en tal contexto, supone, no slo una expresin de las libertades individuales y de
participacin democrtica reforzada ante un estado con funciones de intervencin social, sino tambin, una
manifestacin del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido que la constitucionalizacin de estas
acciones obedeci [] a la necesidad de proteccin de los derechos derivados de la aparicin de nuevas
realidades o situaciones socio-econmicas, en las que el inters afectado no es ya particular, sino que es
compartido por una pluralidad ms o menos extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos
derechos de orden colectivo para la satisfaccin de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que
tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o dao colectivo, se cuente con la proteccin que
la Constitucin le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia de la intervencin
activa de los miembros de la comunidad en defensa de los intereses colectivo
Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el constituyente
de 1991, la intervencin activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses
colectivos que se puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades pblicas o de un particular. La
dimensin social del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los rganos y autoridades, basado
en la consideracin de la persona humana y en la prevalencia del inters pblico y de los propsitos que busca la
sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la defensa de ese
inters con una motivacin esencialmente solidaria. [] Esa participacin tiene entonces, dos dimensiones: una,
poltica, relativa a la participacin en el ejercicio del poder poltico y a las relaciones entre el ciudadano y el
Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses
comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del inters general y la
participacin comunitaria presiden la consagracin en nuestra Carta Fundamental, no slo de nuevas categoras
de derechos, sino tambin, de novedosos mecanismos de proteccin y defensa del ciudadano.
ACCION POPULAR-Derecho poltico fundamental
La jurisprudencia constitucional ha recordado que la accin popular es un derecho poltico constitucional, en el
contexto de una sociedad que se erige como democrtica y que defiende a las personas frente a intrusiones
ilegtimas de los derechos, sin importar a qu tipo de poder sean adjudicables. Ha recordado que la accin

popular es uno de aquellos [] instrumentos que forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento
constitucionalista occidental contemporneo ha ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurdicos,
para optimizar los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la administracin
pblica y de los grupos econmicamente ms fuertes. En el mismo sentido, ha indicado que el modelo de
democracia participativa no restringe la poltica a las votaciones y a los debates y procesos que se adelanten en
las Corporaciones de representacin democrtica. Ha sostenido que segn el [] nuevo modelo de
democracia, los ciudadanos no slo participan en el gobierno de su pas mediante la eleccin libre de sus
representantes, sino que a travs de diversos mecanismos de deliberacin, colaboracin, consulta y control
diseados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e
impulsar la accin de las autoridades en el propsito comn de asegurar el cumplimiento de los fines del
Estado. Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la Corte Constitucional ha
sostenido que las acciones populares pueden ser entendidas [] como el medio procesal con el que se busca
asegurar una proteccin judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las
actuaciones de las autoridades pblicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar el dao
contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o el agravio sobre esa categora
de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa). Uno de sus
principales objetivos es, entonces, defender los derechos e intereses colectivos de todas las actividades que den
lugar a perjuicios para amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotacin de los
recursos naturales, los productos mdicos defectuosos, la imprevisin, omisin o retraso en la construccin de
una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteracin en la calidad de los alimentos, la publicidad
engaosa o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan slo algunos ejemplos. Ahora bien, como lo ha
indicado la jurisprudencia anteriormente, la accin popular no tiene sus especificidades y particularidades, por
lo que no tiene que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares
DEROGACION DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES
La derogacin del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estndar de proteccin de
algn derecho social. Como se indic, se trata de la modificacin de una medida legislativa establecida para
estimular el ejercicio de un determinado derecho poltico: interponer acciones populares, en defensa de la
Constitucin y la ley. Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de
forma sustantiva el derecho de acceder a la proteccin de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir
una herramienta que no formaba parte en s del derecho, sino que constitua un medio para estimular su uso. No
existe pues, en estricto sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime
es el incentivo, como medio para promover la interposicin de las acciones populares. En otras palabras, es una
herramienta que busca una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeo de la accin popular y, con
ello, la proteccin de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras
teoras, sino ante la evidencia del impacto que la accin ha tenido. El Congreso considera que el impacto de
incentivar individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos pblicos en cuestin, no era el medio
ms indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la bsqueda del lucro
individual como variante primordial para la decisin de la interposicin de acciones populares. La limitacin
impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la accin; lo que no
pueden reclamar es la recompensa por emplearla.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 por medio de la cual se derogan artculos de
la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.
Magistrada Ponente:
MARA VICTORIA CALLE CORREA
Bogot, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011)
I.

ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la accin pblica consagrada en el artculo 241 de la Constitucin, los ciudadanos Omar
Alberto Franco Becerra, de una parte, y scar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofa Daza de Amador, de
otra, instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 Por medio de la cual
se derogan artculos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo, en su integridad. La Sala Plena de
la Corte Constitucional decidi acumular los expedientes de la referencia en sesin del 26 de enero de 2011.
II.

NORMAS DEMANDADAS

Los ciudadanos que ejercieron la accin pblica de inconstitucionalidad en el presente proceso coinciden en tomar
como punto de partida para la formulacin de sus cargos y alegatos el hecho de que la Ley 1425 de 2010, al
derogar los artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que consagraban la figura de los incentivos econmicos en
las acciones populares-, tuvo una incidencia directa sobre el marco jurdico vigente para el ejercicio de los
derechos fundamentales, incluyendo los derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administracin
de justicia. Con base en este presupuesto, que en s mismo entraa un cargo de inconstitucionalidad por
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, los demandantes formulan cargos de constitucionalidad
especficos relativos a la aludida violacin de distintos mandatos contenidos en la Carta Poltica, de acuerdo con
los argumentos que se exponen a continuacin:
1.1. Violacin del Prembulo, los artculos 1, 2, 4, 88, 93, 94 y 95 y el Ttulo XIII de la Constitucin Poltica y
el artculos 2 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que forma parte del
bloque de constitucionalidad.
Las acciones populares () son una de las formas de participacin democrtica mediante la cual cualquier
persona recurre a la jurisdiccin con el nimo de defender los derechos o intereses colectivos; la
constitucionalizacin de las acciones populares supone un avance del Estado Social de Derecho, al sacar del
olvido a los derechos colectivos, estableciendo una herramienta adecuada para su proteccin.
Si bien los derechos colectivos trascienden la rbita individual, ello no significa que se trate de derechos de
inferior jerarqua que los derechos individuales fundamentales. En la mayora de los casos son garanta de la
calidad de vida de los integrantes de la comunidad, y en ocasiones, pueden ser objeto de accin de tutela,
especialmente por su nexo con los dems derechos y los fines constitucionales del Estado. La importancia de los
derechos colectivos deviene de la ntima relacin que guardan con el cumplimiento de objetivos constitucionales
y la supervivencia de las comunidades, lo que ha llevado a su reconocimiento constitucional y a su inclusin en
tratados internacionales de derechos humanos.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Resumen de los argumentos y cargos en tensin
Las demandas acumuladas acusan la integridad de la Ley 1425 de 2010, que, en su criterio, deroga el incentivo
reconocido a los demandantes en acciones populares, a partir de tres tipos de argumentos diferenciados.
2.1.1. Consideran, en primer trmino, que dicha derogatoria desconoce la prohibicin de regresividad de los
derechos sociales. El argumento que sustenta esta conclusin consiste en sealar que las acciones populares tienen
por objeto satisfacer derechos colectivos, comprendidos por los actores como derechos sociales. El incentivo
econmico derogado, en ese orden de ideas, es un instrumento de estmulo para que los ciudadanos presten sus
servicios de agenciamiento de intereses difusos, los cuales no concurran si no existiera ese mecanismo. Por lo
tanto, la eficacia de la accin depende de la exigibilidad de tales estmulos. Como la norma acusada elimina el
estmulo, se est ante una medida regresiva, puesto que se resta eficacia a las acciones populares y, en
consecuencia, se limita las posibilidades de garanta de los derechos colectivos en tanto derechos sociales. Esta
medida regresiva es inconstitucional, porque no existe evidencia que el legislador haya demostrado las razones
imperiosas que llevaban a adoptar una poltica de esa naturaleza.

2.1.2. En segundo lugar, se indica que la norma acusada viola el principio de igualdad. Uno de los demandantes
seala que dentro de las acciones populares es usual que exista una evidente diferencia fctica entre el
demandante y el demandado. Mientras el segundo suele ser el Estado o actores privados con poder econmico, lo
que les permite financiar servicios de asesora legal y los costos ajenos a la misma, el primero es un ciudadano
con fines altruistas, que generalmente carece de la infraestructura y recursos de diferente ndole con los que
cuenta el demandado. En ese orden de ideas, la eliminacin del incentivo desequilibra an ms esta situacin, en
tanto el soporte econmico del actor popular es restringido a un punto que no es posible estar en igualdad de
armas contra el demandado.
2.1.3. En tercer trmino, en criterio de uno de los demandantes el presunto desequilibrio antes explicado tiene
incidencia en la eficacia del derecho al debido proceso. Esto en razn que ante la inexistencia del estmulo
econmico para el actor popular, queda en una situacin de evidente desventaja frente al demandado, lo que
impedira, en trminos de los actores, que tuvieran las mismas cargas dentro del proceso judicial.
La Ley 1425 de 2010 derog el incentivo econmico de las acciones populares
La Sala Plena de la Corte Constitucional entiende que la Ley 1425 de 2010 derog el incentivo econmico de las
acciones populares. No obstante, en la medida que algunos de los participantes en el presente proceso consideran
y alegan lo contrario, precisa la Corte la cuestin.
El primer argumento es de carcter histrico. Analizados los antecedentes legislativos de la norma demandada, se
advierte claramente que el objetivo del legislador con dicha regulacin fue eliminar el incentivo, fundado en
precisas razones de inconveniencia. A este respecto, en la exposicin de motivos de la iniciativa que dio lugar a la
Ley 1425 de 2010, se enfatiz en que el incentivo se haba desnaturalizado, al convertirse en un negocio,
mediante el cual se agotaban los recursos de las entidades territoriales, a travs de acciones populares destinadas
no a la satisfaccin del inters general, sino solo a obtener el incentivo, respecto de problemticas que no
necesariamente incidan en la proteccin de derechos colectivos, por ser recurrentes y reiterativos. Por ende,
ante esas dificultades, resultaba necesario eliminar el estmulo econmico. El texto completo de la exposicin de
motivos es el siguiente:
Actualmente en Colombia, la presentacin de acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que segn
nuestro anlisis, est justificado en el inters de los accionantes para obtener el incentivo econmico reconocido
por la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los
intereses de la comunidad.
El loable inters del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha
perdido en la actualidad su razn de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuntos, que se han
dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos
reconocimientos desmedidos en detrimento del erario pblico y especialmente de los entes territoriales.
La razn de ser de dichas acciones, est orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el
espacio pblico y la moral administrativa, cuya consecucin y proteccin le atae a todos los ciudadanos, sin
necesidad de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y proteccin, que van en detrimento de las finanzas
de los presupuestos pblicos.
En los ltimos aos hemos visto cmo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnmero
de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de
las administraciones locales.
As mismo, los presupuestos de las administraciones pblicas se ven menoscabados con los fallos de estas
acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven
abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a travs de
esta figura.

Es por esto que el presente proyecto pretende derogar los siguientes artculos de la Ley 472 de 1998:
Artculo 39. Incentivos. El demandante de una accin popular tendr derecho a recibir un incentivo que el juez
fijar entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mnimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad
pblica, el incentivo se destinar al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos
Artculo 40. Incentivo econmico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones populares
que se generen en la violacin del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes
tendrn derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pblica en razn a la accin
popular.
Para los fines de este artculo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la
contratacin, responder patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y
contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperacin total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta accin, en materia probatoria los ciudadanos tendrn derecho a solicitar y obtener que se les
expida copia autntica de los documentos referidos a la contratacin, en cualquier momento. No habr reserva
sobre tales documentos.
Es deber de todo ciudadano velar por la preservacin y conservacin de los intereses pblicos y comunes,
acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su efectividad y vigencia, por lo que pagar por
conseguir su proteccin no solo se contrapone con el deber ciudadano, sino que adems favorece solo a unos
pocos, toda vez que no cualquier ciudadano est en capacidad de presentar una demanda ante la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo y afrontar el correspondiente proceso, pues dada su rigurosidad y procedimiento
solamente personas con cierta formacin profesional acudirn a su ejercicio, y que en la prctica conlleva a que se
conformen grupos especializados en la interposicin de tales acciones muchas veces con temas recurrentes y
reiterativos, que en modo alguno justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente.
Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la
eliminacin de los incentivos de la accin popular, a travs de la derogatoria de los dos artculos de la Ley 472 de
1998, que regulaban especficamente la materia. Este objetivo fue unvoco y no se contemplaron excepciones
dentro del trmite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa
no se extendi a otros contenidos normativos que refieren al incentivo econmico, la finalidad de la norma es
diferente.
4.2.2. El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en
relacin con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se
colige del contenido del artculo 1, el cual retira del ordenamiento jurdico los artculos 39 y 40 de la Ley 472 de
1998. Y otra tcita, derivado de la regla de derecho prevista en el artculo 2, la cual seala que la Ley 1425 de
2010 rige a partir de su promulgacin y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean
contrarias. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de
derecho que le sean contrarias. Como se explic anteriormente, el propsito de la Ley 1425 de 2010 es la
eliminacin del incentivo econmico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tcitos se
extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estmulo, entre ellas las de la
misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artculo 34 de esa normativa.
Acerca de la configuracin de derogatoria de normas jurdicas, la Corte ha sealado que la derogatoria es aquel
efecto de una ley, determinante de la prdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tcita.
Este ltimo evento tiene lugar al menos en dos hiptesis: (i) cuando una norma jurdica posterior resulta

incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulacin integral de la materia. As lo ha
entendido la jurisprudencia de esta Corporacin al sealar que la derogatoria de una ley puede ser expresa,
tcita o por reglamentacin integral (orgnica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley
suprime formal y especficamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones
incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada
por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de stas y las de
la nueva ley
Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo econmico que tiene la Ley 1425 de 2010 tambin se justifican
a partir del uso que de esa disposicin han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes
tienen la funcin constitucional de creacin y unificacin jurisprudencial, lo que otorga carcter formal y
vinculante a las subreglas de derecho as conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de
Estado, al resolver en ltima instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de
la Ley acusada es la exclusin del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer
el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en
vigencia de la ley que lo derog. No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicacin de
la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestin que no es objeto de
decisin en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacfico en la jurisprudencia contenciosa
administrativa.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de
eliminar el incentivo econmico de las acciones populares, para lo cual derog expresamente los artculos 39 y 40
de la Ley 472 de 1998 y, tcitamente, las dems normas del ordenamiento que fueran incompatibles. Los
demandantes, con base en las consecuencias jurdicas de la Ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los
problemas jurdicos a resolver.
5. Problema jurdico relativo al trmite legislativo de la Ley 1425 de 2010: la derogacin del incentivo de las
acciones populares, tal como estaba regulado, no viola la reserva constitucional de ley estatutaria.
Viola el Congreso de la Repblica la reserva de ley estatutaria al derogar el incentivo en favor de las personas
que ejercen su derechos a interponer acciones populares, al haber optado mediante ley ordinaria por una tal
poltica legislativa, que incide directamente sobre el marco jurdico-legal para el ejercicio de los derechos
fundamentales constitucionales?
Precisa la Corte que en este punto en particular es plenamente aplicable el principio pro actione, que gobierna los
procesos de control de constitucionalidad y exige, segn ha establecido la jurisprudencia de esta Corporacin, que
el juez constitucional evite rigorismos extremos en la verificacin de las exigencias de procedibilidad de las
demandas de inconstitucionalidad y en la interpretacin de sus cargos, con miras a no hacer nugatorios, mediante
excesivos formalismos, los derechos ciudadanos de acceso a la administracin de justicia, participacin y tutela
judicial efectiva involucrados en la presentacin de una demanda de inconstitucionalidad
En aplicacin de este principio, la Corte considera que las demandas de inconstitucionalidad que se estudian
parten, al formular todos sus cargos, de una proposicin comn, a saber, que el Congreso de la Repblica adopt
una medida legislativa con incidencia directa sobre el marco jurdico-legal que rige en Colombia el ejercicio de
los derechos fundamentales incluyendo los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y el acceso a
la administracin de justicia, as como el derecho poltico a presentar acciones populares, que es en s mismo un
derecho constitucional fundamental. En tal medida, las demandas bajo anlisis presentan implcitamente un
principio de cargo de inconstitucionalidad por violacin de la reserva de ley estatutaria, que para la Corte se
manifiesta, de manera protuberante, como el hilo conductor o comn denominador de las distintas acusaciones de
inconstitucionalidad planteadas por los actores, y por lo mismo no puede ser evadido al adoptar un
pronunciamiento de fondo. Es obligatorio, pues, que en este caso la Corte Constitucional, como juez encargado de

ejercer el control abstracto de constitucionalidad, se pronuncie sobre este problema jurdico implcito pero
evidente, cuya presencia reiterada en las demandas ciudadanas correspondientes al presente proceso es suficiente
para activar la jurisdiccin constitucional.
La Corte estima que la respuesta al problema jurdico en comento es negativa. Es claro que (i) la Ley estudiada
en el presente proceso se refiere a un aspecto propio de las acciones populares, que, como se explicar en detalle,
son en s mismas consideradas, un derecho fundamental, poltico y, por supuesto, constitucional. No obstante,
como tambin se abordar en mayor profundidad en las secciones subsiguientes, el objeto de la regulacin (ii) no
trata sobre un elemento estructural ni de los principios bsicos de la accin popular; (iii) no se refiere a los
contenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales; (iv) no regula aspectos
inherentes al ejercicio del derecho; (v) no contempla medidas que afecten los mbitos centrales de la red de
proteccin que otorga el derecho; (vi) no es una regulacin que se ocupe de manera integral de la accin popular
en s misma considerada; (vii) ni de los principios que la rigen. En tal medida, considera la Corte que no se
desconoci la reserva de ley estatutaria.
Adicionalmente, la accin popular, por decisin constitucional, no est diseada y delimitada por la Carta en
cuanto a sus elementos estructurales, como s lo est, por ejemplo, la accin de tutela. De hecho, como se indic
previamente, el Constituyente expresamente delega al legislador una ampla competencia para regular la materia.
En la medida que no se trata de una regulacin estructural o central del ncleo de un derecho fundamental, la
norma acusada no contempla una violacin a la reserva constitucional de ley estatutaria, y por lo mismo no viola
el artculo 152 de la Constitucin. No estaba llamado el Congreso de la Repblica a expedir estas disposiciones
mediante un procedimiento especial y con mayora absoluta.
Problemas jurdicos relativos al contenido de la ley.
viola el Congreso de la Repblica el principio de progresividad y la prohibicin de regresividad de los derechos
sociales, al derogar las normas que establecan un incentivo econmico para el actor en las acciones populares
(artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), con lo cual, segn se alega, se desestimula la participacin ciudadana
en defensa de los intereses de la comunidad y de la progresividad de tales derechos sociales, a pesar del amplio
margen de configuracin normativa del que goza el legislador en un estado social y democrtico de derecho?
la supresin del incentivo (la recompensa) a favor del actor popular, (i) vulnera el principio de igualdad y
equidad de las cargas pblicas, por establecer un desequilibrio entre la persona que es demandante y la que es
demandada dentro de las acciones populares en desventaja de aqulla y beneficio de sta, y (ii) establece una
restriccin injustificada al acceso a la administracin de justicia, derivada de una presunta prdida de eficacia de
la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos?
La Sala considera que la respuesta en los dos casos es negativa; en ninguna de las hiptesis se considera que el
Congreso de la Repblica haya violado la Constitucin Poltica. Para la Corte el Congreso no viola el principio de
progresividad y el de no regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecan un incentivo
econmico para el actor en las acciones populares (artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta
que no se trata de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de proteccin del cual se gozaban
tales derechos y por cuanto propende por mejorar el ejercicio del derecho poltico en cuestin. Adems, considera
que la supresin del incentivo a favor del actor popular no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas
pblicas, ni establece una restriccin injustificada al acceso a la administracin de justicia derivada de una
presunta prdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. Para analizar
los problemas jurdicos y presentar las decisiones adoptadas; la Sala (i) indicar cul es el lugar de la accin
popular en el orden constitucional vigente; (ii) reiterar el amplio margen de configuracin del cual goza el
legislador; y, posteriormente (iii) se analizar por qu no se viol el principio de no regresividad; y (iv) la
razonabilidad, en funcin por los cargos estudiados, de la derogatoria del incentivo individual en materia de
acciones populares.

6.4. El cargo por violacin al derecho al debido proceso, como se indic, no ser estudiado por la Sala Plena en
sede de constitucionalidad, por lo que no se har pronunciamiento alguno al respecto, ni frente a otros argumentos
relacionados o similares, no considerados. Como se dijo, los argumentos presentados se limitan a indicar que la
ausencia del estmulo econmico afecta ese derecho fundamental, sin explicar qu garantas propias del debido
proceso resultan ineficaces o disminuidas y de qu manera incide el presunto desequilibrio entre las partes de la
accin popular, ms all de la alegada desproporcin de las cargas pblicas asunto que, adems, se incorpora al
anlisis del problema jurdico anterior.

7. La accin popular, un derecho poltico, constitucional y fundamental, fundado en los principios de

autogobierno democrtico, libertad individual y solidaridad, para garantizar los derechos e intereses colectivos

7.1. De acuerdo con el artculo 40 de la Constitucin Poltica, todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformacin, ejercicio y control del poder poltico, advirtiendo una serie de acciones y omisiones que
involucran el ejercicio efectivo del derecho. Entre estas acciones y omisiones que se reconocen, se encuentra
poder interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley (art. 40, CP; nm. 6). En tal sentido,
la Constitucin de 1991 estableci en su artculo 88 las acciones populares, como una de esas herramientas
judiciales pblicas para la defensa del orden constitucional y legal vigente, en los siguientes trminos,

Artculo 88. La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblica, la moral administrativa, el
ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, sin perjuicio
de las correspondientes acciones particulares.

As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los derechos e intereses
colectivos.

7.2. Como lo ha sealado la jurisprudencia constitucional desde su inicio, las acciones populares son herramientas
procesales que ocupan un lugar preponderante en la defensa de los derechos colectivos en el orden jurdico,
incluso con anterioridad a la Constitucin Poltica de 1991. As, en la sentencia C-215 de 1999, se indic al
respecto lo siguiente:

[] las acciones populares no son extraas al sistema jurdico colombiano. En una primera etapa, surgieron
como acciones populares y ciudadanas con fines abstractos, en cuanto buscaban la defensa de la legalidad y la
constitucionalidad de los actos jurdicos de carcter legislativo y administrativo. Posteriormente, como acciones
populares con fines concretos, en virtud del inters colectivo de un sector de la comunidad que se busca defender.

En el Cdigo Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Proteccin de bienes de uso
pblico (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transentes
y el inters de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un dao ; y b) Accin por dao contingente
(art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisin de un delito, la imprudencia o negligencia de una persona,
que pongan en peligro a personas indeterminadas.

De otro lado, existen acciones populares reguladas por leyes especiales: a) Defensa del consumidor (Decreto Ley
3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor - ) ; b) Espacio pblico y ambiente (La Ley 9 de 1989 (art. 8) Reforma Urbana - , que remite a la accin popular establecida en el Cdigo Civil (art. 1005) ... para la defensa de
la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remocin, suspensin o
prevencin de las conductas que comprometieren el inters pblico o la seguridad de los usuarios ; c)
Competencia desleal: (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediacin financiera, normas que en materia de la
actividad aseguradora, hacen el reenvo a las disposiciones de proteccin de las personas perjudicadas con esas
prcticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.

7.3. No obstante, como se indic la defensa de la consagracin constitucional de la accin popular ante la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se haca en la lgica propia de la defensa de asuntos privados, sin
darles su verdadera relevancia y alcance pblico y social. En la ponencia de los proyectos de los artculos sobre
derechos colectivos, presentada por el delegatario de la Comisin Quinta a la Plenaria de la Asamblea sesin
celebrada el 10 de junio de 1991, luego de evidenciar que se trataba de una herramienta procesal que haca parte
de la tradicin jurdica nacional, que poco a poco se vena expandiendo a lo largo de diferentes mbitos del
derecho privado y econmico, se aleg que era el momento de darle a tal institucin procesal el lugar
constitucional que, a su parecer, le corresponda. Se dijo al respecto lo siguiente,

En el caso colombiano los antecedentes se remontan a nuestro Cdigo Civil, donde don Andrs Bello trasplant
del derecho romano esta capacidad de interponer acciones populares a pesar de la honda inspiracin individualista
del Cdigo Civil, y por eso los artculos 1005 y 2359 del cdigo permiten interponer acciones populares en
defensa de los bienes de uso pblico y sus usuarios, y en el caso de la eliminacin del dao contingente;
Posteriormente el artculo 8 de la ley de reforma urbana extendi la accin popular a la defensa del medio
ambiente, de la misma manera ampli el alcance para los casos de la eliminacin del dao contingente; el artculo
75 del Cdigo de Comercio la reconoce para el caso de los actos de competencia econmica desleal e injusta; la
ley de reforma financiera aprobada en la legislatura pasada ha permitido la accin popular para enfrentar la
competencia desleal en el campo asegurador y financiero. De manera que Colombia como otros pases ha venido
incorporando ya estos nuevos instrumentos jurdicos, y estos nuevos conceptos de derecho en su legislacin, y de
lo que se trata ahora, Seores Delegatarios, es de darle a este tema el sitio que debe tener en nuestro ordenamiento
constitucional.

La idea de que no se trataba de figuras ajenas al ordenamiento se reiter durante las discusiones. El propsito, se
sostuvo, era reconocer el lugar que haban adquirido en el orden constitucional vigente. La Asamblea Nacional
Constituyente fue consciente de la importancia que representaba la accin popular para la defensa de los derechos
colectivos en un sentido amplio y general. En otras palabras, no se consider que fuera una herramienta
nicamente para la proteccin de los derechos colectivos ya conocidos en aquel momento, sino un vehculo
abierto a ser el mecanismo para amparar derechos colectivos no reconocidos expresamente esto en consonancia

en el artculo 94, CP. De hecho, en los debates de la Asamblea se reconoci que el carcter tradicionalmente
individualista del derecho en Colombia, ha obligado a tramitar discusiones jurdicas que deberan ser pblicas y
colectivas, mediante instrumentos jurdicos que obligan a ver las tensiones jurdicas como meras discusiones de
carcter individual o subjetivo. Por ello, una de las razones expresadas para elevar la consagracin de estas
acciones al rango constitucional fue la de ampliar el alcance de este mecanismo y as lograr la proteccin de otros
derechos colectivos no reconocidos expresamente en el texto constitucional o legal. En tal sentido, el delegatario
Guillermo Perry, ponente de los proyectos sobre derechos colectivos, manifest en su intervencin ante la
Comisin Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, que deba promover que [] la accin popular tenga
el campo ms amplio posible y adems haya la posibilidad realmente de desarrollar cada vez ms el carcter
colectivo de muchos derechos, es que nosotros hemos vivido bajo un sistema [] que vuelve derechos
individuales, derechos que realmente afectan a un grupo muy grande de personas y que deban tener otro carcter
De la misma manera que el ejercicio de derechos polticos tales como ser elegido o ejercer un cargo pblico,
suponen a la vez deberes especiales, como consecuencia de la facultad de representar a los dems o de actuar en
favor del bien comn o del inters pblico, el ejercicio de derechos polticos como la interposicin de acciones en
defensa del orden constitucional vigente, implica asumir cierto tipo de deberes y responsabilidades. En la medida
en que no se acta en favor individual, jurdicamente, sino de intereses y derechos colectivos, es razonable que se
imponga cargas correlativas a las facultades ejercidas, en especial, a la luz del principio de solidaridad. La
Constitucin de 1991 crea pues, una ciudadana robusta en derechos, pero a la vez en compromisos para con todas
las dems personas.
En sntesis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se concluye que la accin popular es un derecho
poltico, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrtico, libertad individual
y solidaridad, que tiene como propsito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos.
El legislador no desconoci el principio de no regresividad de los derechos sociales.
Como se indic, el primer problema jurdico que debe resolver la Corte en relacin con el contenido de la norma
acusada, consiste en establecer si la derogatoria del incentivo individual en la accin popular desconoce la
prohibicin de regresividad de los derechos sociales. El argumento se sustenta en que las acciones populares
tienen por objeto satisfacer derechos colectivos, comprendidos por los actores como derechos sociales. El
incentivo econmico derogado, en ese orden de ideas, es un instrumento de estmulo para que los ciudadanos
presten sus servicios de agenciamiento de intereses difusos, los cuales no concurran si no existiera ese
mecanismo. Por lo tanto, se alega, la eficacia de la accin depende de la exigibilidad de tales estmulos. Como la
norma acusada elimina el estmulo, se estara ante una medida regresiva, que se resta eficacia a las acciones
populares y, en consecuencia, limita las posibilidades de garanta de los derechos colectivos en tanto derechos
sociales. Esta medida regresiva se alega inconstitucional, en tanto no existe evidencia que el legislador haya
demostrado las razones imperiosas que llevaban a adoptar una poltica de esa naturaleza.
9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante
la accin popular es amplio. Si bien el artculo 88 C.P. enlista algunas de esas garantas, por mandato de la misma
norma constitucional, la determinacin concreta de los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse
mediante la accin popular est sometida a la decisin del legislador, quien est facultado para ampliarla a
supuestos diferentes a los enunciados por la Carta. En ese sentido, la comprensin ms amplia de estos derechos
se encuentra en el artculo 4 de la Ley 472 de 1998. Esta norma confiere la naturaleza jurdica de derechos e
intereses colectivos, entre otros, a (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad administrativa; (iii) la
existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. As como la conservacin de las
especies animales y vegetales, la proteccin de reas de especial importancia ecolgica, de los ecosistemas

situados en las zonas fronterizas, as como los dems intereses de la comunidad relacionados con la preservacin
y restauracin del medio ambiente; (iv) el goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso
pblico; (v) la defensa del patrimonio pblico; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la Nacin; (vii) la
seguridad y salubridad pblicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pblica; (ix) la libre competencia econmica; (x) el acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea
eficiente y oportuna; (xi) la prohibicin de la fabricacin, importacin, posesin, uso de armas qumicas,
biolgicas y nucleares, as como la introduccin al territorio nacional de residuos nucleares o txicos; (xii) el
derecho a la seguridad y prevencin de desastres previsibles tcnicamente; (xiii) la realizacin de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurdicas, de manera ordenada, y
dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los derechos de los consumidores y
usuarios. Adems, la misma previsin legal determina que tienen idntica naturaleza de derechos e intereses
colectivos, aquellos que se definan como tales en la Constitucin, las leyes ordinarias y los tratados de derecho
internacional celebrados por Colombia.
9.9. La relacin intrnseca de las acciones populares con los derechos e intereses colectivos lleva a que en casos
concretos, la defensa de un derecho colectivo, por ejemplo, pueda tener lugar mediante una accin de tutela, por
cuanto se encuentra comprometido no slo el derecho colectivo, sino tambin un derecho fundamental. La
jurisprudencia de esta Corporacin ha sealado que en casos concretos, la proteccin del inters colectivo est
intrnsecamente vinculada con garantas subjetivas fundamentales, de modo que resulta viable la exigibilidad de
estas mediante la accin de tutela. Esta posicin ha sido reiterada recientemente en decisiones como la adoptada
en la sentencia T-235 de 2011En tal sentido, tambin se ha reconocido que la proteccin de los derechos e
intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales. De
hecho, como se indic previamente, fue intencin de los constituyentes que las controversias que podan ser vistas
nicamente en relacin a sus dimensiones subjetivas, fueran tambin comprendidas en sus dimensiones
colectivas.
Por lo tanto, aunque la eficacia de los derechos colectivos reconocidos por la Constitucin y la ley tenga
relaciones en ocasiones inescindibles con la garanta efectiva de los derechos sociales, para la Sala es clara que
esta relacin no puede llevar a dejar de diferenciar los medios procesales contemplados para proteger los
diferentes derechos constitucionales. Concluir que de las acciones populares depende la vigencia y garanta
efectiva de los derechos sociales, implicara aceptar que los ejemplos de casos concretos y especficos de
proteccin previamente citados, no son ejemplos de una situacin, sino de una necesidad lgica. Aceptar que la
defensa individual de los derechos sociales de las personas puede lograrse mediante acciones populares, no quiere
decir que siempre sea as ni, mucho menos, deba ser as. Aceptar tal conclusin, implicara desconocer la
existencia de medios constitucionales propios para la defensa de los derechos sociales fundamentales, como por
ejemplo, la accin de tutela. No comparte la Sala con los demandantes la tesis segn la cual las reglas y
exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de proteccin de los derechos sociales, tambin
resultan mutatis mutandi aplicables frente a las herramientas destinadas a la proteccin de los derechos e intereses
colectivos. En algunos casos puede ser as, pero no se trata de una regla general y universal, pues implicara
desconocer las especificidades propias de ambos tipos de derechos y de los procedimientos para asegurar su
defensa.
Una de las diferencias relevantes que en tal sentido existe, por ejemplo, entre la defensa de los intereses y los
derechos colectivos, objetos de defensa de la accin popular, y la defensa de los derechos sociales, es su

titularidad. Si bien existen relaciones profundas en materia del carcter progresivo y prestacional de ciertas
facetas de los derechos, tanto los sociales como los colectivos, la titularidad de los mismos representa retos
diversos y complejos en ambos casos. Si bien el derecho a la salud de una persona, al depender de un sistema de
salud, tiene dimensiones pblicas y significativas, es un derecho de carcter individual, no colectivo. Por ms que
directa o indirectamente otras personas se vean involucradas en la situacin de salud que tenga alguien, el derecho
es de ste y no de aquellos. En contraste, los derechos colectivos son de todos. La defensa de la Amazona
colombiana compete a todas las personas, con independencia a si viven all o no. Muchas de las dimensiones del
ejercicio de los derechos colectivos plantean problemas de participacin pblica y abierta, que en los procesos de
defensa de un derecho social individual, no parecen ser trascendentales.
Por tanto, es entendible que las acciones populares, al versar sobre derechos e intereses colectivos, pueden
tambin servir de herramientas para la proteccin de los derechos sociales, en los casos en los que exista una clara
relacin entre la garanta de los unos y los otros. No obstante, ello no quiere decir que la accin popular,
contemplada en el artculo 88 de la Constitucin Poltica de 1991, para proteger tales derechos e intereses
colectivos, pueda ser entendida como el medio principal e idneo para la defensa de los derechos sociales. Mucho
menos como el medio necesario e indispensable para la proteccin de los derechos sociales.
9.10. La derogacin del incentivo no es una norma por tanto, que defina o establezca un estndar de proteccin
de algn derecho social. Como se indic, se trata de la modificacin de una medida legislativa establecida para
estimular el ejercicio de un determinado derecho poltico: interponer acciones populares, en defensa de la
Constitucin y la ley.
Es una medida que no puede ser considerada regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el
derecho de acceder a la proteccin de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una herramienta que
no formaba parte en s del derecho, sino que constitua un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto
sentido, un requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el incentivo, como
medio para promover la interposicin de las acciones populares. En otras palabras, es una herramienta que busca
una finalidad constitucional, a saber: mejorar el desempeo de la accin popular y, con ello, la proteccin de los
derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o meras teoras, sino ante la evidencia
del impacto que la accin ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente,
mediante el lucro, la defensa de los asuntos pblicos en cuestin, no era el medio ms indicado para ello. La
medida es adecuada para el fin propuesto, a saber: evitar la bsqueda del lucro individual como variante
primordial para la decisin de la interposicin de acciones populares. La limitacin impuesta por la medida no
compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la accin; lo que no pueden reclamar es la
recompensa por emplearla.
9.11. El estmulo para la formulacin de acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en que
deben incurrir los agentes que obtienen ventajas por la vulneracin de los mismos. Aunque es razonable
considerar que si existen mecanismos legales que incentiven la promocin y defensa de los derechos e intereses
colectivos, los mencionados agentes tendrn que asumir mayores costos de oportunidad para vulnerarlos, puesto
que deben contar con la alta probabilidad que una vez afecten esos derechos e intereses, concurrirn ciudadanos
interesados en su defensa, motivados no solo por el principio de solidaridad, sino tambin por la recompensa
contenida en el incentivo econmico. Tambin es razonable estimar que los agentes econmicos interesados en
obtener el incentivo individual, acten motivados por este, incluso si las consecuencias de sus acciones no son las

ms benficas para los derechos que se alega estar protegiendo. De forma anloga, es razonable juzgar que si se
elimina el incentivo, las probabilidades de que se ejerzan los mecanismos de justiciabilidad de los derechos e
intereses colectivos puedan disminuir. No obstante, tambin es razonable creer que la interposicin de las mismas
no va a desaparecer, pero, en su lugar, s va a desmotivar las acciones populares que movidas fundamentalmente
por el deseo de lucro mediante el incentivo, pongan la defensa de lo colectivo en un segundo plano.
9.12. La Corte no est negando la posibilidad al legislador de incentivar conductas y acciones en defensa de
intereses pblicos. Lo que se est diciendo es que la amplia facultad con la que cuenta el legislador, tambin
contempla la opcin contraria, que es precisamente por la cual ha adoptado, en democracia, el Legislador. Esto
es, la posibilidad de suprimir el incentivo individual porque, precisamente, se considera que se ha convertido en
un incentivo con consecuencias reprochables e inconvenientes en mltiples ocasiones. No es posible afirmar que
la ausencia de incentivo implique que las personas que violen los derechos colectivos puedan estar tranquilas.
Quiz puedan dejar de contar con las demandas que eran interpuestas por aquellas personas que slo recurran al
ejercicio de su derecho poltico de interponer acciones populares, si con ello iban a obtener un beneficio
econmico. Pero no se puede pensar que las personas e individuos de comunidades afectadas dejen de emplear
este derecho poltico, que sigue siendo una herramienta poderosa para que las personas, incluso los ms dbiles,
puedan enfrentar a los poderes pblicos y privados, en democracia.
El dejar de recibir, el dejar de ganar, no constituyen cargas al ejercicio de un derecho. No se est imponiendo
costos o cuotas para poder ejercer el derecho poltico en cuestin, la medida legislativa lo que est haciendo es
dejar de reconocer un estmulo, un beneficio, por haber actuado en favor de los intereses pblicos. Si la medida
adoptada por el legislador fuera diferente, otra hubiese sido la conclusin a la cual se habra llegado, pues es
contrario a la Constitucin que se impongan cargas irrazonables o desproporcionadas al actor popular, en
especial si no estn motivadas por el objetivo de garantizar efectivamente el goce efectivo de los derechos e
intereses colectivos. En tal evento se tratara muy probablemente de una medida de naturaleza regresiva, en los
trminos explicados.
El impacto que puede producir el hecho de que se interpongan demandas en contra de violaciones a intereses o
derechos colectivos, motivadas por el incentivo individual del lucro puede llevar a efectos deseados y benficos,
como se dijo. Pero no necesariamente. Tras varios aos de experiencia y prctica de la poltica legislativa de
incentivar las acciones populares, el Congreso democrticamente decidi alterar la poltica legislativa por
considerar que se est generando un incentivo perverso en contra de la propia proteccin de los intereses
colectivos.
9.13. La Sala advierte que no se puede considerar que la medida tenga un carcter regresivo por los efectos que
tiene en trminos de acceso a la justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos de las comunidades ms
vulnerables. Es cierto que el incentivo econmico derivado de acciones populares en que el Estado es
demandante o que es objeto de renuncia por el actor popular particular, es fuente de ingresos del Fondo para la
Defensa de los Intereses Colectivos (FDIC), el cual encuentra entre sus funciones la financiacin de las acciones
populares promovidas a favor de comunidades vulnerables. En tal sentido, la eliminacin de esos recursos
disminuye los recursos existentes para la asuncin de los costos procesales en los procesos referidos a las
mencionadas comunidades. No obstante, se trata de un impacto sobre una medida complementaria de promocin
y defensa de tales derechos y no de una medida de carcter estructural que defina de forma principal el alcance o
la proteccin de derecho social alguno.

9.14. En conclusin, la Sala debe responder negativamente el primero de los problemas jurdicos que se analiza.
En otras palabras, el Congreso de la Repblica no viola el principio de progresividad y la prohibicin de
regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecan un incentivo econmico para el actor
en las acciones populares (artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una
medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de proteccin del cual gozaban tales derechos y por
cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho poltico en cuestin, retirando los incentivos
perversos que la fijacin del establecimiento del beneficio individual vena propiciando.
1. Conclusin
En conclusin, (i) el Congreso de la Repblica no viola el principio de progresividad y la prohibicin de
regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecan un incentivo econmico para el actor
en las acciones populares (artculos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una
medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de proteccin del cual se gozaban tales derechos y por
cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del derecho poltico en cuestin. Adems, (ii) la supresin del
incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas pblicas ni
establece una restriccin injustificada al acceso a la administracin de justicia, derivada de una presunta prdida
de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos.
VII. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 por medio de la cual se derogan artculos de la Ley 472 de 1998
Acciones Populares y Grupo, por las razones analizadas.
Notifquese, comunquese, publquese, cmplase, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el
expediente.