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ALEX VICTOR DA SILVA

CCERO RICARDO DE OLIVEIRA


GABRIEL DE CASTRO DAUT
LEANDRO LEMES ROCHA
VANDELEI FRANCISCO CARVALHO

TERRENOS DE MARINHA

SO PAULO
2012

ALEX VICTOR DA SILVA


CCERO RICARDO DE OLIVEIRA
GABRIEL DE CASTRO DAUT
LEANDRO LEMES ROCHA
VANDELEI FRANCISCO CARVALHO

Este trabalho acadmico resume a evoluo


histrica dos Terrenos de Marinha e o
tratamento atual dado pela Unio e pela
legislao em vigor.
Prof. Ms. Maria Ceclia Ladeira de Almeida

SO PAULO
2012

Introduo
Os terrenos de marinha a faixa de terra que tangencia
todo litoral brasileiro, alm das terras s margens de rios e lagoas que sofram
influncia das mars. So considerados pela lei como bens da Unio cuja origem
remonta poca do Brasil colnia. Foram institudos como garantia de um espao
livre para a defesa e para servios pblicos e particulares, adquirindo,
posteriormente, importncia como fonte de rendas para a Unio. Atualmente
encontram-se regidos, basicamente, pela Constituio de 1988, pela Lei 9.636/1988,
pelo Decreto-Lei 9.760/1946 e o Decreto 3.725/2001.
No tocante natureza jurdica dos terrenos de marinha e acrescidos, pacfica a
doutrina quanto ao seu carter de bens pblicos dominicais da Unio, regidos pelo
instituto da enfiteuse, podendo ainda, constiturem-se em bens de uso comum do
povo, ou bens de uso especial. A delimitao desses terrenos apresenta elevada
carga de incerteza, fruto da necessidade de se estabelecer a Linha de Preamar
Mdia de 1831, atribuindo-se Secretaria do Patrimnio da Unio SPU (rgo do
Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto MPOG) a obrigao de
identificar, demarcar, cadastrar, registrar, fiscalizar, regularizar as ocupaes e
promover a utilizao destes bens imveis da Unio.
Decises

judiciais

tm

reconhecido

direito

de

interessados participarem do processo administrativo de demarcao destes


terrenos, bem como a inocorrncia de Terrenos de Marinha ao longo de Rio Estadual
por no recepo na ntegra, do Decreto-Lei 9.760/1946 pela Constituio de 1946 e
subsequentes. Atualmente, viceja entendimento de que, excetuados aqueles
definidos aos longos dos rios e lagoas, deve-se manter o instituto Terrenos de
Marinha e seus acrescidos como bens da Unio, atribuindo-lhes no mais uma
funo arrecadadora, mas sim de preservao e/ou recuperao ambiental,
compatvel com uma funo socioambiental condizente com um bem de expresso
constitucional.
Sem a pretenso de esgotar o tema, considerando as
especificidades de cada caso concreto, resumiremos as questes pertinentes aos
Terrenos de Marinha nas palavras que se seguem.

Histrico
O

descobrimento

do

Brasil

incorporou

ao

Estado

portugus a propriedade sobre novas terras. No mbito internacional, tal direito tinha
respaldo no tratado de Tordesilhas, com beneplcito papal, ainda que questionado
por outros pases, especialmente pela Frana. Localmente, a organizao poltica
dos nativos no era suficiente para oposio de resistncia, sendo certo que a manu
militari foi de pouco uso frente aos dceis indgenas, ao menos nos momentos
iniciais da apropriao e colonizao. As terras descobertas passaram, ipso facto, ao
domnio da Coroa.
O instituto das capitanias hereditrias no retirou do
Estado a propriedade, tendo os donatrios apenas direitos resolveis pelo
inadimplemento das obrigaes. Dentre seus direitos havia o de estabelecer as
sesmarias, que da mesma forma no transferia a propriedade das terras.
Compararamos tais ajustes enfiteuse e subenfiteuse, na medida que apenas se
transferia o domnio til, mediante obrigaes que eram assumidas perante o
senhorio. Desta forma a propriedade permanecia sempre em mos da coroa. A
enfiteuse proporcionava a um s tempo a ocupao e explorao da terra, gerava
rendas, como tambm mantinha com o Estado a propriedade. Por isso que, na sua
forma original, remanescente no Cdigo de 1916 s se permitia a sua constituio
sobre terrenos destinados s plantaes ou edificaes.
Com a independncia, as terras foram naturalmente
transferidas ao Estado brasileiro. Por evidente, no foram includas nesta
transferncia as terras que haviam sido anteriormente transferidas pela coroa
famlia real, Igreja, e a particulares. Sobre estas o Estado manteve, e mantm,
apenas o domnio eminente, decorrente da soberania, como de norma sobre as
demais propriedades em solo nacional.
As marinhas sempre tiveram um tratamento diferenciado
das demais terras do Estado em face de sua localizao estratgica, uma interface
com o mar. Resulta na importncia desses terrenos para defesa do territrio, a
exemplo do assentamento de fortes, assim como para os servios pblicos em geral,
tais como os portos. Por isso Ordem Rgia de 21.10.1710, sempre citada, j vedava
que as terras dadas em sesmarias compreendessem as marinhas, as quais

deveriam estar "desimpedidas para qualquer servio da Coroa e de defesa da


terra". Enfim, uma rea nobre que se reservou ao domnio pblico.
Mais tarde, o valor patrimonial da marinhas sobrepujou
sua utilidade como rea de defesa e reserva para servios pblicos. A primeira
demonstrao efetiva do interesse patrimonial do Estado sobre essas terras surge
em lei oramentria de 15.11.1831, que orou a receita e fixou a despesa para o
perodo financeiro de 1832 a 1833, colocando disposio das Cmaras Municipais
os terrenos de marinha para aforar e estipular o foro sobre os mesmos. Todavia a
titularidade permaneceu com a Unio, e as rendas posteriormente foram
direcionadas ao poder central. O ano de 1831 tornou-se ento o marco temporal que
serve para definir a linha do preamar mdio, marco inicial para medio das
marinhas. A demarcao inicia-se logo a seguir com a Instruo de 14 de novembro
de 1832, assinada por Campos Vergueiro, na qualidade de Presidente Interino do
Tribunal do Tesouro Pblico Nacional, em cumprimento lei acima citada, que em
seu art. 4 previa que "ho de considerar-se terrenos de marinha todos os que,
banhados pela guas do mar, ou rios navegveis, vo at a distncia de 15 braas
craveiras da parte da terra, contadas estas desde os pontos a que chega o preamar
mdio". E segue a Instruo detalhando procedimentos para demarcao, inclusive
prevendo a participao dos representantes de Provncias e municpios alm outros
interessados como posseiros e concessionrios.
A marcao de 15 braas, equivalente hoje a de 33
metros, vigorou at 1942 quando o Decreto-lei n 4.120 alterou a linha de marcao
inicial para a linha da preamar mxima de 1942, avanando, provavelmente na
maioria dos casos, em direo ao interior. Em 1946 o Decreto-lei n 9.760 de cinco
de setembro, ainda vigente, retomou a medio de 1831, anulando assim as
provveis desapropriaes de terras alodiais. Neste Decreto-lei adota-se a enfiteuse
para os bens pblicos, que a doutrina chama de especial ou administrativa, pois a
esto insertas algumas peculiaridades que a diferenciam da enfiteuse civil, ou
comum. Nela j no figura, como na enfiteuse do Cdigo Civil, o requisito de
constituir-se sobre terras destinadas a plantaes e edificaes, aflorando
visivelmente o interesse especfico na gerao de renda para o Errio.
Hoje, a Constituio Federal dispe no art. 20, inciso VII, que so bens da Unio os
terrenos de marinha e seus acrescidos, recepcionando o Decreto-lei n. 9.760/46, e
adiciona, no o artigo 49, 3, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

(ADCT) que sobre tais terrenos fica mantido o instituto da enfiteuse. Finalmente a
Lei 9.636 de 15 de maio de 1998, inserida no contexto poltico de sua poca, trouxe
ao ordenamento jurdico instrumentos legais para alienao dos imveis da Unio
no afetados ao servio pblico. Entretanto, quanto aos terrenos de marinha, a
alienao no pode ser plena.
O Decreto-lei n 9.760, de 5 de setembro de 1946, ora em
vigor, estabelece, em seus arts. 2 e 3, a conceituao legal dos terrenos de
marinha e acrescidos, respectivamente:
Art. 2. So terrenos de marinha, em uma
profundidade de 33 (trinta e trs) metros medidos
horizontalmente, para a parte da terra, da posio
da linha do preamar-mdio de 1831:
a) os situados no continente, na costa martima e
nas margens dos rios e lagoas, at onde se faa
sentir a influncia das mars;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona
onde se faa sentir a influncia das mars.
Pargrafo nico. Para os efeitos dste artigo, a
influncia das mars caracterizada pela oscilao
peridica de 5 (cinco) centmetros, pelo menos do
nvel das guas, que ocorra em qualquer poca do
ano.
Art. 3. So terrenos acrescidos de marinha os que
se tiverem formado, natural ou artificialmente, para
o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento
aos terrenos de marinha.
Anlise crtica quanto administrao da SPU
A Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), antigamente
denominada Servio do Patrimnio da Unio, constitui rgo integrante da estrutura
do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPLOG), cuja atribuio
administrar o patrimnio imobilirio da Unio. Nesse rol, incluem-se os imveis
prprios nacionais, as reas de preservao permanente, terras indgenas, florestas
nacionais, terras devolutas, reas de fronteira, bens de uso comum e os
famigerados terrenos de marinha e seus acrescidos. Em relao a esses ltimos,
justamente

por

fora

da

defasagem

do

critrio

legal

de

demarcao,

consubstanciado na linha da preamar-mdia de 1831, a SPU vem administrando

inmeras reas urbanas no Pas, localizadas a centenas de metros das praias, como
ocorre em Vitria, Florianpolis, Belm, So Lus, Rio de Janeiro, dentre inmeras
outras cidades. Acontece que tal situao no se coaduna com a ideologia
inspiradora da reforma administrativa que vem sendo implementada no Estado
moderno, cuja tendncia reservar ao ente estatal de direito pblico apenas o
cumprimento de suas funes bsicas, tal qual a prestao dos servios de sade,
educao, segurana pblica, etc. Trata-se de uma poltica de descentralizao,
mediante a qual se pretende diminuir o inchao da mquina estatal federal,
reservando-se Unio apenas a tarefa de estimular o desenvolvimento econmico e
social no Brasil.
Entretanto, o maior problema reside na falta de estrutura da SPU para gerir cerca de
quase nove mil quilmetros de terrenos de marinha e acrescidos espraiados pelo
litoral brasileiro. O Governo Federal, ao mesmo tempo em que toma para si a
administrao dessas reas, no investe no rgo responsvel pelo patrimnio
imobilirio da Unio, transformando a SPU numa decadente imobiliria, em que
pese o preparo profissional dos brilhantes quadros que compem sua precria
estrutura. O resultado claro: falta de controle sobre a coisa pblica. Basta que
observemos os inmeros imveis abandonados, servindo de depsito de lixo,
estimulando invases e acelerando o processo de
favelizao em torno de cidades litorneas. A imprensa tem noticiado casos em que
alguns imveis so cadastrados como situados em reas de marinha e outros no,
embora ambos estejam localizados, de fato, em terrenos de marinha ou acrescidos.
Isso tem aumentado o descrdito e a reprovao social de que j padece o instituto,
os quais se refletem sobre a Secretaria de Patrimnio da Unio, que no consegue
exercer com competncia o seu mister
por absoluta impossibilidade material. Em razo disso, a insegurana jurdica gerada
para milhares de famlias que edificaram sobre essas reas intensa. H situaes
em que a SPU inicia a cobrana do cidado depois de vrios anos em que reside no
imvel, desconsiderando por completo escrituras registradas em Cartrio, como
ocorreu no Esprito Santo com a execuo de um plano piloto de cadastramento
levado a efeito na dcada de 90.
Pelo exposto, percebe-se que a SPU, ao administrar
tamanha quantidade de reas urbanas, no contribui para o fortalecimento da
autonomia municipal e, conseguintemente, fere de morte o ensinamento de Franco

Montoro, to propalado no Congresso Constituinte de 1988, segundo o qual [...]


ningum vive na Unio ou nos Estados; as pessoas vivem nos municpios.
Concluses
difcil justificar a manuteno do domnio direto sobre os
terrenos de marinha pela Unio. O domnio til, uma vez transferido, possibilita ao
enfiteuta agir como se proprietrio fosse, submetido como os proprietrios plenos s
posturas municipais e aos demais regulamentos de uso do solo. Caso o poder
pblico necessite reaver o domnio til sobre a propriedade dever igualmente
proceder desapropriao pagando-lhe as indenizaes de praxe. Apenas o
domnio direto, equivalente a 17% do domnio pleno, no ser indenizado por j
pertencer Unio. O instituto da desapropriao por interesse ou necessidade
pblica, mediante prvia indenizao, caractersticas da soberania em um estado de
direito,

supre

reserva

patrimonial

que

porventura

se

queira

fazer

indiscriminadamente com a totalidade dos terrenos de marinha. Como fonte de


gerao de rendas para manuteno do Estado tais receitas no gozam do
necessrio atributo da simplicidade. Requererem pesada estrutura para sua
arrecadao, manuteno de cadastros, defesa jurdica da posse etc.
Socialmente, tem pssima repercusso, pois atuando
sobre bem de raiz, fator de insegurana, dado que o aforamento pode caducar
com facilidades previstas na lei, ao contrrio do direito de propriedade que exige
maior formalidade para sua perda. Ademais, as sucessivas alteraes legislativas
adicionaram complicaes ao que j era complexo, desde a demarcao de uma
preamar mdia de 1831.
A faixa de 33 metros, qualquer que tenha sido o parmetro utilizado originalmente
para estabelec-la, simplria. Considerando, por exemplo, a necessidade de
instalaes de bases militares em tais regies, tal dimenso seria irrisria. A
exemplo, caso a Marinha venha a necessitar de uma base para sediar submarinos
de propulso nuclear, distante de centros urbanos, os 33 metros de faixa seriam
notoriamente insuficientes. O mesmo se diga em relao s reservas ambientais ou
outras aplicaes pblicas, como instalaes porturias. H ainda a situao em que
tal faixa possa ser excessiva ou mesmo desnecessria. Mais lgico e razovel seria

reservar reas especficas, consideradas estratgicas Unio, ainda que a longo


prazo, para fins determinados, minimizando desapropriaes posteriores.
No se conhece regime patrimonial similar adotado em
outros pases. Contudo comum legislao especifica para cuidar das terras
adjacentes s guas. Sua alienao plena no ocasionar, em princpio, perda de
renda pblica, mas to somente transferncia entre entes federativos beneficirios,
ou seja, da Unio para os Estados ou Municpio. Explicando: sendo o terreno
alienado a particulares, Unio deixaria de receber o foro de 0,06% anualmente sobre
o valor do terreno e 5% sobre o valor do terreno e benfeitorias nas transferncias
entre vivos, mas o Municpio passaria a tributar no apenas sobre o domnio til,
mas sobre o domnio pleno que estaria consolidado na mo de particular tanto no
imposto sobre a propriedade urbana como nas transferncias entre vivos; e os
Estados passariam igualmente a tributar sobre a propriedade plena nas
transmisses causa mortis. Adicionalmente, a Unio tributaria sobre a propriedade
plena no caso de terrenos situados em rea rural. Evidentemente que a conta acima,
de linhas gerais, requerer maiores ponderaes.
Por outro lado a importncia das terras adjacentes ao mar e rios, por questes de
defesa, sinalizao nutica, polcia costeira, servios porturios, meio ambiente,
turismo etc., no deixa dvidas quanto necessidade de um tratamento especial
pelo Estado. Entretanto a viso patrimonialista parece-me equivocada alm de
ineficaz.
Conclusivamente, somos pela extino do instituto, pela
alienao do domnio direto aos possuidores com justo ttulo, reintegrao de posse
ou desapropriao quando houver interesse pblico, a transferncia patrimonial para
os entes federativos que melhor possam aplicar o imvel ao servio pblico e a
reserva de reas especficas necessrias ainda que a longo prazo. Um patrimnio
que de qualquer modo atravessou os sculos da nossa histria em poder da Unio
requer, porm, um estudo pormenorizado, bem alm do que pretendeu esta modesta
monografia.

INTEGRANTES
ALEX VICTOR DA SILVA
CCERO RICARDO DE OLIVEIRA
GABRIEL DE CASTRO DAUT
LEANDRO LEMES ROCHA
VANDELEI FRANCISCO CARVALHO

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