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Financiamento das cidades:

instrumentos scais e de poltica urbana


SEMINRIOS NACIONAIS
Rio de Janeiro (RJ), 7 a 10 de fevereiro de 2006
Jaboato dos Guararapes (PE), 9 a 12 de maio de 2006
Braslia (DF), 6 a 9 de junho de 2006
ORGANIZADORAS
Claudia M De Cesare
Eglasa Micheline Pontes Cunha

Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e de Poltica Urbana SEMINRIOS


NACIONAIS / Organizadoras: Eglasa Micheline Pontes Cunha, Claudia M. De Cesare.
Braslia: Ministrio das Cidades, 2007
292 p. : il, 24,5 cm
Seminrios Nacionais realizados no Rio de Janeiro (RJ), de 7 a 10 de fevereiro de 2006,
Jaboato dos Guararapes (PE), de 9 a 12 de maio de 2006 e Braslia (DF), de 6 a 9 de
junho de 2006
ISBN 978-85-60133-40-6
1. Poltica urbana, Brasil. 2. Poltica tributria. 3. Administrao pblica. I. Cunha, Eglasa
Micheline Pontes. II. De Cesare, Claudia M

Apresentao
Em 2006, o Ministrio das Cidades, por meio do Programa Nacional
de Capacitao das Cidades (PNCC), realizou seminrios com o objetivo de
ampliar o debate sobre os instrumentos de regulao patrimonial, inclusive
os previstos no Estatuto da Cidade. As discusses foram orientadas pelo
princpio de garantir o direito moradia e propriedade, sobretudo para a
populao mais necessitada.
Durante os encontros, tcnicos de Prefeituras e do Governo Federal
avaliaram temas como: parcelamento do solo, consrcios intermunicipais
e nanciamentos, com a nalidade de planejar o crescimento das cidades.
Abrimos espao para conhecer e compreender a experincia de cada
municpio, exploramos princpios jurdicos, polticos e econmicos que
orientam a tributao imobiliria.
Nosso intuito estimular o desenvolvimento urbano e recuperar a
valorizao da terra pblica com uma poltica scal adequada realidade
do municpio. Entendemos que conhecer a cidade ponto de partida para
a execuo de polticas pblicas. Por isso, incentivamos a elaborao de
bancos de dados com informaes sobre as medies cartogrcas e as
condies socioeconmicas da populao.
Esta publicao tem a nalidade de dar continuidade s discusses.
Nas prximas pginas, o leitor encontrar o registro dos Seminrios
Nacionais sobre Financiamentos das Cidades: Instrumentos Fiscais e
de Poltica Urbana. So artigos de especialistas, cujo contedo aprofunda
mtodos e indica alternativas para a construo de uma cidade mais justa
e democrtica para todos.

Marcio Fortes de Almeida

Ministro de Estado das Cidades

A Caixa Econmica Federal, como banco pblico responsvel pela


operacionalizao de polticas pblicas do governo federal e co-executora
do Programa Nacional de Capacitao de Cidades, tem desenvolvido
diferentes atividades visando aprimorar a capacidade tcnica e operacional
de seus prossionais e dos tcnicos dos municpios brasileiros.
Neste sentido, uma das iniciativas implementadas foi a realizao
dos Seminrios: Financiamento das Cidades: Instrumentos Fiscais e de
Poltica Urbana, realizados pelo Ministrio das Cidades em parceria com
a CAIXA e com o apoio do Lincoln Institute of Land Police, cujos Anais ora
apresentamos. Nos seminrios foram debatidos os diversos instrumentos
disponveis para apoiar os municpios na melhoria e controle da sua
arrecadao, na formulao e acompanhamento das polticas pblicas
a serem implementadas e principalmente para a construo de cidades
mais democrticas.
A existncia de bases cartogrcas e cadastrais consistentes e que
integrem informaes das diversas secretarias municipais, a atualizao
das plantas de valores, a correta aplicao de instrumentos scais e a
implementao de Planos Diretores so instrumentos que possibilitam
aos municpios promover seu desenvolvimento de forma justa, eciente e
sustentvel.
Esta uma ao que, alm de promover o aprimoramento tcnico e
gerencial dos prossionais das prefeituras e da CAIXA, permite um debate
qualicado e compartilhado das questes urbanas. A realizao de Fruns
de discusso como os criados nestes seminrios, aproxima o Governo
Federal dos gestores pblicos e da comunidade cientca proporcionando
a aplicao do conhecimento tcnico para a melhoria do planejamento e
gesto municipais, o que resulta em cidades com melhor qualidade de vida
e mais justia social.
A capacitao permanente dos quadros tcnicos pblicos
imprescindvel para que o Estado brasileiro, em suas diversas instncias,
cumpra seu papel e promova o gerenciamento e desenvolvimento
democrtico das cidades brasileiras.

Jorge Fontes Hereda


Vice-Presidente de Desenvolvimento Urbano e Governo
Caixa Econmica Federal

Sumrio
Apresentao ............................................................................................................................3
Seminrios nacionais sobre nanciamento
das cidades: instrumentos scais e de poltica urbana ............................................... 9
Claudia M. De Cesare e Eglasa Micheline Pontes Cunha

Artigos..........................................................................................................................................17
Mdulo I
Financiamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel
Financiamento urbano no Brasil:
um olhar sobre as nanas municipais .................................................................................21
Maria Cristina Mac Dowell

A tributao sobre a propriedade imobiliria e o IPTU:


fundamentao, caracterizao e desaos ........................................................................45
Claudia M. De Cesare

Os municpios e o ITBI: imposto sobre


a transmisso de bens imveis e de direitos a eles relativos ................................79
Carlos Etor Averbeck

Progressividade scal no IPTU


em Porto Alegre: discusso & anlise .....................................................................................85
Claudia M. De Cesare

Mdulo II
Aspectos jurdicos
Estrutura legal para a aplicao dos
instrumentos previstos no estatuto da cidade .................................................. 115
Andrea Veloso Correia

O desenvolvimento dos municpios atravs da


tributao imobiliria e do estatuto das cidades ............................................. 133
Cintia Estefania Fernandes

Mdulo III

Cadastro urbano e avaliao de imveis para ns scais


Consideraes sobre as necessidades
municipais em relao cartograa cadastral urbana ................................... 167
Francisco Henrique de Oliveira

Estudo da realizao da planta de


valores no municpio de Salgadinho (PE) ............................................................ 197
Edmundo Melo de Moura

A Importncia das plantas de valores


genricos atualizadas para a melhoria da arrecadao tributria.............. 209
Emmanuel Carlos de Arajo Braz

Mdulo IV

Instrumentos de poltica urbana previstos no estatuto da cidade


Instrumentos para a gesto social da valorizao
da terra: fundamentao, caracterizao e desaos ....................................... 243
Fernanda Furtado

Certicados de potencial adicional de


construo: a experincia de So Paulo.............................................................. 263
Lus Carlos Fernandes Afonso

Seminrios
nacionais sobre
nanciamento das cidades:
instrumentos scais e de poltica urbana
Claudia M. De Cesare e Eglasa Micheline Pontes Cunha

O comprometimento dos governos municipais com o desenvolvimento urbano sustentvel envolve a preocupao com questes relacionadas ao nanciamento municipal, entre as quais a ao scal, bem como a
anlise, aplicao e monitoramento de instrumentos de poltica urbana de
carter regulatrio.
Visando contribuir para a capacitao dos municpios, tanto na rea
scal, quanto na gesto do solo urbano, o Ministrio das Cidades, por meio
do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, em parceria com a
Caixa Econmica Federal e o Lincoln Institute of Land Policy, promoveu o
Seminrio Nacional sobre Financiamento das Cidades: Instrumentos
Fiscais e de Poltica Urbana.
O seminrio foi inicialmente realizado na Cidade do Rio de Janeiro
(RJ), de 7 a 10 de fevereiro de 2006, sendo replicado nas cidades de Jaboato
dos Guararapes (PE) e Braslia (DF), respectivamente, no perodo de 9 a 12
de maio e de 6 a 9 de junho de 2006. Este livro uma compilao dos textos
de referncia que serviram como base para os encontros e busca registrar,
de forma mais ampla, essa iniciativa.
O programa do seminrio procurou ampliar a discusso e a anlise
dos tributos imobilirios, com especial nfase para o Imposto sobre
a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), e dos instrumentos
regulatrios de base patrimonial previstos no Estatuto da Cidade, entre
os quais o parcelamento, a edicao e a utilizao compulsrios do solo
urbano; a outorga onerosa pelo direito de construir e a transferncia de
potencial construtivo; e as operaes urbanas consorciadas.
Durante quatro dias, foram avaliados princpios jurdicos, polticos e
econmicos que orientam a tributao imobiliria, sendo examinado no
apenas o papel scal do IPTU, mas tambm seus efeitos sociais e seu papel
como instrumento de poltica urbana. Por outro lado, foram examinadas
questes prticas como, por exemplo, formas de superar fatores crticos e
diculdades comuns na administrao deste imposto e dos demais tributos
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

imobilirios, tais como o Imposto sobre a Transmisso Intervivos de Bens


Imveis (ITBI) e a Contribuio de Melhoria que acarretam iniqidades e
inecincias. Neste sentido, foram contemplados no programa aspectos
tcnicos relativos formulao do cadastro urbano, estratgias para a sua
atualizao e tcnicas e prticas de avaliao de imveis empregadas no
Setor Pblico. O programa incluiu a identicao e anlise de instrumentos
capazes de estimular simultaneamente o desenvolvimento urbano e a
recuperao da valorizao da terra gerada por investimentos pblicos.
O Seminrio contou com a participao de professores e especialistas
da rea, que zeram exposies, levantaram questes e fomentaram os
debates nas temticas apresentadas. Tambm foram formados grupos de
trabalho entre os participantes que, com a orientao dos especialistas
convidados, buscaram solues diferenciadas para os exerccios
propostos pela coordenao, conforme suas experincias nas reas ans
do planejamento urbano. Como resultado, as apresentaes dos grupos
demonstraram coerncia com os objetivos propostos para o seminrio e
revelaram a importncia da realizao de atividades de capacitao na rea,
de modo a permitir que um nmero maior de tcnicos e gestores participe
cada vez mais das discusses sobre os temas e possa, de fato, implementar
aes diferenciadas em seus respectivos municpios.
De forma resumida, apresentaremos a seguir a estrutura e os
contedos bsicos do seminrio, o corpo docente e os coordenadores
responsveis pela formulao do programa e organizao dos eventos, bem
como um perl sinttico dos seus participantes. Conforme j mencionado,
este livro conta com textos inditos produzidos especialmente para os
seminrios, e cuja leitura esperamos que sirva de apoio e inspirao aos
tcnicos e gestores municipais e colabore para a construo de um futuro
mais promissor s nossas cidades.

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Programa Nacional de Capacitao das Cidades

1 Estrutura e
contedos bsicos do seminrio
O Seminrio foi estruturado em quatro mdulos:
Mdulo I
Financiamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel;
Mdulo II
Aspectos jurdicos
Mdulo III
Cadastro urbano e avaliao de imveis para ns scais;
Mdulo IV
Instrumentos de poltica urbana previstos no estatuto da cidade.
Os objetivos especcos de cada mdulo so descritos a seguir.

Mdulo I
Financiamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel
:: Sensibilizar sobre a importncia do fortalecimento scal para o
desenvolvimento urbano sustentvel dos municpios.
:: Fundamentar, caracterizar e identicar os principais desaos para
a aplicao eciente e efetiva do IPTU e dos instrumentos de
regulao do solo urbano previstos no Estatuto da Cidade.
:: Explorar no apenas o papel dos diferentes instrumentos como
fonte de receita, mas tambm seus efeitos potenciais bencos
na rea social, na recuperao da valorizao da terra gerada por
investimentos pblicos e no desenvolvimento urbano das cidades.

Mdulo II
Aspectos jurdicos
:: Compreender as premissas jurdicas, a estrutura legal bsica e as
principais limitaes para a aplicao dos tributos imobilirios e
dos instrumentos de poltica urbana de carter regulatrio.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

11

:: Debater questes polmicas luz de princpios legais e


constitucionais, tais como a graduao dos impostos conforme
a capacidade contributiva; quanticao da base de clculo dos
tributos imobilirios; acesso pblico s informaes tributrias
por contribuintes, instituies pblicas e privadas; convnios e
parcerias; cobrana pela concesso do uso do espao pblico.

Mdulo III

Cadastro Urbano e avaliao de imveis para ns scais


:: Analisar a importncia do cadastro e das avaliaes de imveis
para a gesto scal e urbana sob a tica da eqidade, ecincia e
efetividade dos sistemas estabelecidos, enfatizando a questo da
distribuio da carga tributria e da justia scal.
:: Identicar alternativas e estratgias para implementar, atualizar e
manter a base cartogrca e os dados cadastrais.
:: Identicar desaos e disseminar boas prticas e alternativas
viveis para aperfeioar os sistemas de avaliao de imveis na
rea pblica.
:: Disseminar experincias relevantes nas reas.
:: Orientar aes referentes s contestaes jurdicas de carter
avaliatrio, considerando direitos e responsabilidades das partes
envolvidas.
:: Treinar administradores pblicos na preparao de diagnsticos e
denio de plano de ao.

Mdulo IV
Instrumentos previstos no estatuto da cidade
:: Vericar a aplicabilidade da legislao brasileira sobre a questo
urbana, em especial do Estatuto da Cidade.
:: Identicar estratgias para a aplicao e monitoramento de
instrumentos de regulao do solo urbano.
:: Compartilhar e analisar criticamente experincias relevantes na
instituio e aplicao de instrumentos de regulao do solo urbano.
:: Avaliar a harmonia e os conitos entre instrumentos de poltica
urbana e instrumentos scais.
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Programa Nacional de Capacitao das Cidades

2 Coordenadores e professores
Andra Veloso Correia Procuradora do Municpio do Rio de
Janeiro: rea Tributria. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro (RJ).
Benny Schasberg Diretor de Planejamento Urbano da Secretaria
Nacional de Programas Urbanos. Ministrio das Cidades. Braslia (DF).
Carlos Etor Averbeck Gerente de Desenvolvimento Urbano de
Santa Catarina. Caixa Econmica Federal. Florianpolis (SC).
Cintia Estefania Fernandes Procuradora do Municpio de Curitiba:
Julgadora Tributria. Prefeitura de Curitiba. Curitiba (PR).
Claudia Brando de Serpa Superintendente Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social. Caixa Econmica Federal.
Braslia (DF).
Claudia M. De Cesare Assessora em Tributao Imobiliria e
Avaliao de Imveis, Secretaria Municipal da Fazenda. Prefeitura de
Porto Alegre. Porto Alegre (RS).
Diego Alfonso Erba Visiting Fellow do Lincoln Institute of Land Policy.
Cambridge, EUA.
Eglasa Micheline Pontes Cunha Gerente de Capacitao.
Diretoria de Desenvolvimento Institucional/Secretaria Executiva.
Ministrio das Cidades. Braslia (DF).
Emmanuel Carlos de Arajo Braz Gerente de Padres e
Planejamento Avaliaes de Imveis. Caixa Econmica Federal.
Braslia (DF).
Fernanda Furtado Professora Universitria e Pesquisadora.
Universidade Federal Fluminense. Niteri (RJ).
Francisco Henrique de Oliveira Professor da Universidade
do Estado de Santa Catarina. Coordenador do Laboratrio de
Geoprocessamento. Florianpolis (SC).
Lus Carlos Fernandes Afonso Economista. Campinas (SP).
Maria Cristina Mac Dowell Diretora de Educao. Escola de
Administrao Fazendria (Esaf ). Ministrio da Fazenda. Braslia (DF).
Maria Teresa Peres de Souza Gerente de Programas e Polticas
Pblicas. Caixa Econmica Federal. Braslia (DF).
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

13

Paulo Oscar Saad Arquiteto e Urbanista. Rio de Janeiro (RJ).


Pedro Jorgensen Arquiteto, PhD Candidato e urbanista pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Rio de Janeiro (RJ).

3 Coordenao para a formulao


do programa e organizao do seminrio
Claudia Brando de Serpa Superintendncia Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social. Caixa Econmica Federal.
claudia.serpa@caixa.gov.br
Claudia M. De Cesare Lincoln Institute of Land Policy (Teaching
Faculty) e Prefeitura de Porto Alegre.
cdcesare@uol.com.br
Diego Erba Programa para Amrica Latina e Caribe, Lincoln Institute
of Land Policy.
derba@lincolninst.edu
Eglasa Micheline Pontes Cunha Gerncia de Capacitao,
Diretoria de Desenvolvimento Institucional. Secretaria Executiva.
Ministrio das Cidades.
eglaisa.cunha@cidades.gov.br
Maria Teresa Peres de Souza Gerncia Nacional de Programas e
Polticas Pblicas, Caixa Econmica Federal.
maria-teresa.souza@caixa.gov.br
Paulo Oscar Saad Gerncia de Capacitao, Diretoria de
Desenvolvimento Institucional. Secretaria Executiva. Ministrio das
Cidades.

4 Participantes do evento
O Seminrio contou com a participao efetiva de 97 pessoas no Rio de
Janeiro (RJ), 69 em Jaboato dos Guararapes (PE) e 67 pessoas em Braslia (DF).
14

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Como esperado, a maior concentrao de participantes originria do Estado


em que se realizava o evento e, mais especicamente, da cidade na qual o curso
ministrado, sendo o nmero de participantes oriundos da Regio Sudeste
extremamente expressivo no Seminrio realizado no Rio de Janeiro. Em
funo das caractersticas do programa proposto, houve uma concentrao de
participantes do governo municipal. Adicionalmente, os Seminrios contaram
com a presena expressiva de funcionrios da Caixa Econmica Federal.
Representantes de outros nveis governamentais estavam presentes, porm
em um nmero menos expressivo, assim como representantes da sociedade
civil, de instituies privadas e educadores:
Rio de
Janeiro

Jaboato dos
Guararapes

Braslia

Centro-Oeste

1,03

0,00

30

44,78

Nordeste

6,19

61

44,20

10

14,93

Sul

7,22

4,35

11,94

Sudeste

80

82,47

1,45

15

22,39

Norte

3,09

0,00

5,97

97

100,00

69

100,00

67

100,00

Regio

Local do Seminrio

Total

28

N. de Municpios

23

32

Rio de
Janeiro

Jaboato dos
Guararapes

Braslia

Municipais

47

48,45

30

43,48

33

49,25

GDF

0,00

11

16,42

CEF

11

11,34

15

21,74

10,45

Federais

14

14,43

1,45

8,96

Privadas

2,06

2,90

4,48

Ensino

5,16

11

15,94

4,48

Estadual

10,14

1,49

Frum

0,00

1,49

Sociedade civil

18

18,56

2,90

No informado

1,45

2,99

97

100,00

69

100,00

67

100,00

Tipo de Instituio

Local do Seminrio

Total

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

15

Artigos*

* Os textos que constam nesta revista so de responsabilidade dos autores.

Mdulo I
Financiamento urbano no Brasil:
um olhar sobre as nanas municipais

Financiamento urbano no Brasil:


um olhar sobre as finanas municipais
Maria Cristina Mac Dowell

Introduo
O nanciamento do desenvolvimento urbano no Brasil tem voltado
ao centro do debate nacional aps um longo perodo de ostracismo. A forte
crise scal que os governos federal e estaduais enfrentaram durante as trs
ltimas dcadas levou ao desmonte dos sistemas de planejamento e de
nanciamento dos programas urbanos. Particularmente, no tocante ao
governo federal, a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH) em 1986
contribuiu para o agravamento dos problemas urbanos, especialmente os
habitacionais, principalmente nas cidades de grande e mdio porte.
A ausncia dos governos federal e estadual no enfrentamento
das questes urbanas levou os governos municipais a assumirem mais
efetivamente tanto o papel de planejador como de nanciador do
desenvolvimento urbano, obrigando-os a buscar desenvolver solues
criativas para os crescentes problemas urbanos.
Alm disso, a ampliao da atuao dos municpios nas questes
urbanas tambm decorrente do acentuado processo de descentralizao
que o Brasil vem passando desde a dcada de 1980, cujo marco foi a
Constituio Federal de 1988. Pela nova Carta Magna, os municpios
passaram a ser membros da Federao, adquirindo maior autonomia
scal, administrativa e poltica. Essa nova posio dos municpios em
nossa Federao signicou uma mudana nas relaes entre as esferas
de governo. Os municpios que antes eram unidades administrativas dos
governos estaduais passaram a poder se relacionar tanto com os governos
estaduais quanto diretamente com o governo federal.
O aumento da autonomia scal dos municpios com a Constituio
de 1988 foi marcante. Pelo lado da receita, os municpios passaram a poder
xar as alquotas e administrar os tributos que lhes foram atribudos como
tambm estabelecer a cobrana de taxas pela prestao de servios. Foi
transferida aos municpios a responsabilidade pela arrecadao do Imposto
sobre Transmisso de Bens Intervivos (ITBI) e foi ampliada a base geradora
do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN).
Ao mesmo tempo, houve um aumento das transferncias de recursos
dos governos federal e estadual para os municpios. O Fundo de Participao
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

21

dos Municpios (FPM) passou a ser constitudo por 22,5% da arrecadao


federal do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto
sobre a Renda (IR), representando um aumento de 6,5 pontos percentuais
da participao dos municpios nessas receitas com relao ao perodo
anterior ltima Carta Magna. A cota-parte dos municpios na arrecadao
do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS) por parte do Estado
passou de 20 para 25% do total dos recursos. Uma caracterstica importante
dos recursos recebidos pelos municpios, por meio das transferncias
scais no perodo imediatamente aps a Constituio de 1988, a sua total
desvinculao com gastos especcos, o que signicou ampla liberdade
dos gestores municipais na elaborao de seus oramentos, respeitando
apenas a obrigatoriedade constitucional de destinar 25% de suas receitas
correntes aos gastos com educao.
Um grande avano obtido na CF 1988 diz respeito autonomia dos
municpios para elaborar e executar seus oramentos. Essa descentralizao
administrativa est respaldada em dois princpios: os gestores locais podem
melhor identicar as necessidades locais, e a proviso dos servios pblicos
realizada diretamente pelo governo local permite a reduo dos custos
quando comparada com uma gesto centralizada.
Na segunda metade da dcada de 1990, vrios paradigmas que
permearam as discusses durante a Assemblia Constituinte foram
modicados. O pensamento corrente de que o sistema de transferncias
scais deveria ser livre de vinculao passou a ser questionado. Em 1997,
a instituio do Fundo para o Desenvolvimento do Ensino Fundamental
(Fundef ), cujos recursos devem ser destinados exclusivamente ao ensino
fundamental buscando a valorizao dos professores, mostra um retorno
s transferncias vinculadas. A montagem do Sistema nico de Sade (SUS)
tambm representa uma vinculao da receita dos municpios aos gastos
com sade, especicamente em relao a determinados programas.
A evoluo das receitas disponveis do governo federal aps a
Constituio Federal de 1988 pode ser classicada em dois perodos. Em
um primeiro momento, o governo federal reduziu seus recursos disponveis,
sendo os governos municipais os grandes beneciados. A partir de 1997, no
entanto, o governo federal recuperou parcialmente sua participao nos
recursos disponveis por meio da criao de vrias contribuies sociais.
Mas qual o problema decorrente dessa poltica tributria? Os recursos
provenientes das contribuies sociais no so vinculados aos fundos de
participao com os governos subnacionais.
Alm disso, a questo do nanciamento urbano ainda sofreu com a
instituio de vrios instrumentos de controle para a realizao de opera22

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

es de crdito criando uma situao em que poucos municpios esto aptos a tomarem emprstimos.
A atribuio das responsabilidades entre os nveis de governo, por
sua vez, no foi estabelecida detalhadamente na Constituio Federal,
tendo sido deixadas as regulamentaes das principais funes sociais para
serem realizadas por meio de Emendas Constitucionais que ocorreram ao
logo dos anos 1990s. Um problema decorrente dessa indenio quando
da promulgao da Carta Magna em 1988, associada presso da sociedade
pela proviso dos servios pblicos, foi a atuao de forma no planejada
e descoordenada dos municpios no desempenho de algumas funes
urbanas e sociais.
No que tange s funes tipicamente urbanas, a Constituio Federal
prev competncias complementares entre os trs nveis de governo. Na
prtica, essa situao pode levar a uma acomodao dos governos federal e
estadual na proviso e nanciamento desses servios j que, devido demanda
da populao, os governos municipais so, na prtica, obrigados a assumir
a responsabilidade. No caso do saneamento, em particular, a aprovao do
Projeto de Lei 5.296/2005, que trata da regulao dos servios pblicos de
saneamento bsico englobando o abastecimento de gua, o esgotamento
sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas pluviais
representa um avano para o setor, uma vez que dene as competncias dos
nveis de governos e estabelece as diretrizes para sua regulao.
Esse o quadro que retrata o novo papel dos municpios na federao
brasileira e as diculdades legais e administrativas que eles tm que
enfrentar para o desenvolvimento de suas funes.
O presente artigo tem como objetivo analisar as nanas dos
municpios brasileiros do ponto de vista do comportamento das receitas
correntes, com vistas a identicar a capacidade de nanciamento
dos municpios brasileiros e avaliar os instrumentos alternativos de
nanciamento urbano. Alm desta introduo, o trabalho est dividido em
sete sees. A seo dois apresenta uma viso geral das receitas municipais,
comparando sua evoluo com as receitas disponveis dos nveis federal
e estadual de governo. Tambm discutida a decomposio das receitas
correntes e tributrias do conjunto dos municpios brasileiros.
A seo trs trata as nanas municipais a partir de uma viso
regional e com os municpios agrupados de acordo com seu tamanho
populacional. Essa desagregao permite conhecer melhor as diferenas
existentes entre os tipos de municpios brasileiros, revelando um quadro de
distoro quando se compara a receita corrente disponvel por habitante
dos grandes e pequenos municpios.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

23

Os principais tributos municipais so analisados separadamente na


seo quatro. O principal objetivo mostrar as disparidades existentes
entre os municpios na cobrana do Imposto sobre Propriedade Territorial
Urbana (IPTU), que um imposto incidente sobre a propriedade imobiliria
e apontar para a necessidade de os municpios melhorarem a arrecadao
desse imposto que, na maioria dos pases, a principal fonte de arrecadao
dos governos locais.
A importncia das transferncias scais dos governos federal e estaduais
na composio da receita corrente revelada na seo cinco. No Brasil, h uma
alta dependncia dos municpios com relao a essas fontes de recursos, o
que pode gerar uma menor previsibilidade das receitas municipais, uma vez
que as decises de polticas tributrias dos demais nveis de governo afetam
diretamente o repasse de recursos aos governos locais. Ainda com relao
s transferncias, a seo seis trata da tendncia recente de vinculao das
transferncias a determinados tipos de gastos, o que gera uma reduo do
poder discricionrio do gestor local na alocao dos recursos.
Na seo sete, mostrada a importncia dos gastos urbanos no
total das receitas correntes municipais. Por m, nas concluses, so feitas
algumas consideraes nais sobre o comportamento e a decomposio
das receitas correntes locais, e o impacto de nosso atual modelo de
distribuio de recursos scais entre os municpios no nanciamento do
desenvolvimento urbano.

Uma viso global das receitas municipais


A participao dos municpios do total da receita disponvel1, como
pode ser visto no Grco 1, elevou-se aps a Constituio Federal de
1988 como conseqncia dos novos arranjos federativos na atribuio de
impostos e das transferncias intergovernamentais. Ao longo dos anos 1970
e 1980, os municpios dispunham de uma mdia anual de cerca de 10% do
total de recursos pblicos disponveis para as trs esferas de governo; j
a partir de 1989 esse percentual comeou a elevar-se, passando para um
novo patamar em torno de 16% ao ano e permanecendo em torno dele
desde ento.
Por que ento os municpios esto enfrentando uma crise scal?
Uma razo que o aumento da receita disponvel veio acompanhado por
1

24

Receita disponvel corresponde ao total arrecadado diretamente por cada nvel de governos
acrescido/reduzido do montante das transferncias recebidas/enviadas pelos demais nveis
de governo.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

uma maior participao dos municpios na oferta dos servios pblicos,


seja pela ausncia do governo federal que tambm passou a enfrentar
forte crise scal, seja pelo aumento da demanda por parte da populao,
fato resultante do processo de democratizao do Pas. Pode-se apontar
tambm outro motivo de ordem institucional. O fenmeno da criao de
novos municpios que ocorreu no Brasil2, intensicado aps a Constituio
de 19883, fez com que se reduzisse o montante de recursos provenientes
de transferncias para cada municpio individualmente4, uma vez que os
recursos que formam os fundos de transferncias no so aumentados em
decorrncia da criao de novos municpios. Importante ressaltar que esses
recursos provenientes das transferncias intergovernamentais constituem
a principal fonte de receita para a maior parte dos municpios.

Grco 1
Evoluo da participao dos nveis
de governo no total da receita disponvel (%)

O primeiro passo analisar o comportamento por tipo de receita


corrente municipal para podermos compreender melhor o que est
2

Em 1988, existiam 4.116 municpios instalados no Brasil. No ano 2004, conforme pode ser
visto na Tabela 1, j so 5.564 municpios, ou seja, 1.448 municpios a mais do que no ano da
promulgao da ltima Constituio Federal.

Na promulgao da Constituio Federal de 1988, os critrios estabelecidos para a criao


de municpios facilitaram a sua proliferao, principalmente daqueles de pequeno porte
populacional. A farra da criao de novos municpios foi interrompida em 1996, por meio de
uma Emenda Constitucional que restabeleceu a exigncia da realizao de plebiscito tambm
na parte do municpio que permanece como o de origem. Alm disso, exigiu a realizao de
um estudo de viabilidade econmica, que mesmo sem ainda ter sido regulamentada, vrias
Unidades da Federao j passaram a exigir.

Entre os municpios das capitais, esse impacto foi menor uma vez que, no clculo do FPM,
esses municpios tm direito a 10% da receita do IPI e do IR.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

25

ocorrendo nessa esfera de governo. O Grco 2 apresenta os dados


consolidados que existem disponveis. Pode-se facilmente perceber que
o IPTU e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), que
so os tributos mais importantes do nvel municipal de governo, no
apresentaram tendncia crescente frente s demais fontes de recursos.
Mesmo tomando-se como base os valores anuais em preos constantes
da arrecadao do IPTU, h uma estabilidade no montante gerado. H
duas hipteses para explicar esse comportamento: ou os municpios j
atingiram sua capacidade potencial de arrecadao, hiptese que no
sustentvel diante das constataes dos estudos empricos j realizados,
ou os municpios, em seu conjunto, no esto realizando um esforo scal
para melhorar a arrecadao desse imposto.
Interessante notar a tendncia crescente da categoria denominada
outras transferncias na qual esto includas as receitas do Fundef e do
SUS, bem como demais receitas correntes voluntrias recebidas tanto do
governo federal quanto estadual. Estas receitas representavam em 2003
cerca de 30% do total de recursos correntes, mas suas caractersticas so
diferentes das demais receitas, na medida em que o seu uso est vinculado a
determinadas funes ou projetos. Isso signica que o poder discricionrio
dos governos municipais sobre esses recursos reduzido.
Outro aspecto a ser analisado relativo ao peso do FPM e da cotaparte do ICMS na composio e comportamento da receita corrente
municipal. Essas duas fontes de recursos so provenientes dos governos
federal e estadual, respectivamente, e, por sua vez, esto sujeitas s
decises de polticas tributrias dessas esferas de governo. Isso signica que
polticas de isenes scais dos tributos relacionados a essas transferncias
atingem diretamente a receita do municpio, gerando uma dependncia
dos municpios s decises dos demais nveis de governo.
J as demais receitas prprias dos municpios apresentaram uma
tendncia crescente. Nesse conjunto, esto os recursos gerados pela
contribuio social do quadro de pessoal da prefeitura que corresponderam
em 2004 a mais de 11% da receita prpria do conjunto dos municpios. No
entanto, esses recursos so destinados ao pagamento de aposentadorias
e penses ou por fundos prprios de penso ou por meio do Instituto
Nacional de Seguridade Social (INSS). Tambm so signicativas as receitas
provenientes da prestao de servios, correspondente a 8,3% da receita
prpria no ano 2004, e aquelas geradas pela execuo da dvida ativa dos
tributos municipais e pelo recebimento de multas e juros de mora, que
respectivamente apresentaram uma participao de 5,4% e 4,2% da receita
prpria no ltimo ano de anlise.
26

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Grco 2
Municpios: evoluo da participao das principais fontes
de recursos na composio da receita corrente

Importante tambm analisar a composio da receita tributria do


conjunto dos municpios brasileiros. As arrecadaes do ISSQN e do IPTU
somadas representam 75% da receita tributria. As receitas provenientes das
contribuies de melhorias, que so uma importante fonte de nanciamento
urbano em vrios pases do mesmo nvel de desenvolvimento do Brasil, so
insignicantes.

Grco 3
Municpios: composio da receita tributria, 2004

3. Uma viso
microrregional das receitas municipais
A diversidade de municpios no Brasil, tanto em termos populacionais
quanto econmicos e sociais, uma das caractersticas marcantes de nosso
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

27

federalismo e que gera a necessidade de classicarmos os municpios


segundo algum critrio. Neste trabalho optamos por estraticar os
municpios por tamanho da populao por esse ser o principal critrio para
a distribuio dos recursos do FPM.
Ao classicarmos os municpios em oito estratos segundo o tamanho
da populao, notamos que, do total de municpios existentes no Brasil,
mais de 70% tm populao inferior a 20 mil habitantes. Esses municpios
podem ser caracterizados como de baixa complexidade urbana e que no
sofrem com as deseconomias decorrentes da aglomerao populacional.
J os municpios com mais de 100 mil habitantes, onde a presso urbana
mais forte, representam menos de 5% do conjunto de municipalidades.

Tabela 1
Brasil: nmero de municpios, 2004
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

267

97

157

430

412

1.363

5 10

395

85

112

306

414

1.312

10 20

567

108

103

213

328

1.319

20 50

410

111

62

141

284

1.008

50 100

103

31

19

53

103

309

100 500

41

15

43

111

219

500 1.000

11

20

Mais 1.000

14

1.793

449

466

1.188

1.668

5.564

Total

Fonte: IBGE: Estimativa Populacional 2004. Elaborao: MacDowell


* Signica ausncia de municpios nesta clula.

J no que diz respeito distribuio da populao entre os grupos


de municpios classicados pela quantidade de habitantes e macrorregio
geogrca de localizao, a concentrao inversa, como pode ser visto
na Tabela 2. So nos grandes municpios brasileiros, com mais de 100 mil
habitantes, onde residem mais de 53% da populao. Nos mais de 70%
dos municpios com populao inferior a 20 mil habitantes residem apenas
28

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

18% da populao. Ter em mente esses quadros importante na anlise


das nanas municipais e seu impacto sobre o nanciamento urbano.

Tabela 2
Brasil: distribuio da populao entre os municpios, 2004
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro- Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

0,5

0,2

0,3

0,7

0,8

2,5

5 10

1,6

0,3

0,4

1,2

1,6

5,2

10 20

4,5

0,9

0,8

1,7

2,6

10,4

20 50

6,7

1,9

1,0

2,3

4,8

16,8

50 100

3,8

1,2

0,8

2,0

4,1

11,9

100 500

4,2

1,7

1,0

5,0

12,8

24,8

500 1.000

2,9

0,7

4,2

7,7

Mais 1.000

3,6

1,6

1,9

1,7

11,8

20,7

Total

27,8

7,9

7,0

14,7

42,6

100

Fonte: IBGE: Estimativa Populacional 2004. Elaborao: MacDowell.


* Signica ausncia de municpios nesta clula.

O primeiro fato que nos chama ateno quando analisamos a receita


corrente por habitante entre os estratos de municpios, como pode ser visto
no Grco 4, que os micromunicpios com menos de 5 mil habitantes
dispem de mais recursos per capita do que todos os demais, inclusive
aqueles com mais de um milho de habitantes. E esse um fenmeno
que ocorre em todas as macrorregies geogrcas do Brasil. Isso signica
que municpios como So Paulo, com quase 11 milhes de habitantes, ou
Rio de Janeiro cuja populao superior a 6 milhes de habitantes com
demandas urbanas crescentes dispem de menos recursos por habitante
para suas despesas do que determinado municpio com mil habitantes de
sua prpria regio.
O comportamento em U da curva de receita corrente por habitante
encontrado no Grco 4 explicado por dois fatores. O lado esquerdo
da curva, em que se encontram os micromunicpios, conseqncia da
frmula de distribuio do FPM que privilegia, em valores per capita, os
municpios com menor populao. No grupo de municpios com menos
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

29

de 5 mil habitantes, a receita de FPM corresponde a mais de 50% do total


da receita corrente, como ser apresentado mais adiante. J nos grandes
municpios, devido ao maior dinamismo econmico e maior densidade
urbana, o peso da arrecadao prpria adquire maior proporo na medida
em que aumenta o tamanho da populao, o que explica a parte crescente
da curva em U.

Grco 4
Receita corrente por habitante, 2004 (R$/hab./ano)

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.

Pode-se argumentar em favor dos pequenos municpios que seus


custos unitrios dos servios so mais altos devido falta de economia
de escala. No entanto, necessrio levar em considerao a deseconomia
de aglomerao enfrentada pelas grandes cidades, como nos transportes
urbanos, que eleva o custo unitrio para proviso dos servios. Alm disso,
a literatura mostra que quanto maior for o grau de urbanizao, maior a
demanda por servios pblicos.
Essa distoro existente na distribuio dos recursos entre os
municpios pode explicar parcialmente a crise scal nos grandes centros
urbanos e a sua incapacidade de atender crescente demanda por servios
urbanos. Os municpios localizados em torno das capitais dos estados ou
30

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

de municpios plo, especialmente, so aqueles que mais so atingidos


por essa m distribuio dos recursos. So municpios de porte mdio em
sua maioria, localizados na parte inferior da curva em U, que sofrem muitas
vezes da falta de dinamismo de suas economias, dicultando a gerao
de receita prpria, e que ao mesmo tempo recebem grande presso da
populao pela oferta dos servios urbanos.

A importncia dos principais


tributos municipais por tipo de municpio
De uma amostra de 4.285 municpios para o ano de 2004, apenas
3,3%, ou seja, 141 municpios no arrecadaram recursos com a cobrana
do IPTU. No caso do ISSQN, somente nove municpios dessa mesma
amostra no geraram receita com a cobrana desse imposto. Isso mostra
que, apesar de a arrecadao desses tributos ainda no ter atingido seu
potencial, os governos municipais esto se conscientizando da importncia
de cumprirem seu papel arrecadador em nosso federalismo scal.
Conforme j foi visto no Grco 3, o ISSQN o principal imposto
municipal e sua arrecadao corresponde a cerca de 10% do total da receita
corrente para o conjunto dos municpios, e 26% maior do que a do IPTU.
No entanto, nos municpios com mais de cem mil habitantes, como era
esperado, que a arrecadao do ISSQN mais signicativa.

Tabela 3
Municpios: participao do ISS na receita corrente, 2004 (%)
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

0,8

1,6

1,4

0,9

0,8

0,9

5 10

1,3

1,5

1,8

1,3

1,6

1,5

10 20

1,3

1,4

1,9

2,4

2,5

2,0

20 50

2,2

1,6

2,9

3,9

3,6

3,0

50 100

3,1

7,8

4,5

4,1

5,8

5,0

100 500

5,1

5,7

5,4

7,7

7,9

7,4

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

31

Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

500 1.000

9,7

10,7

9,5

9,7

Mais 1.000

13,4

12,6

11,5

12,7

17,3

15,9

Total

5,6

6,7

5,4

6,1

10,3

8,3

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.

J a arrecadao do IPTU corresponde em mdia a 6,5% da


receita corrente dos municpios brasileiros. As regies Sudeste e Sul,
aquelas com maior grau de urbanizao, so as que apresentam maiores
percentuais de arrecadao do IPTU em relao receita corrente. Nos
micromunicpios de todas as regies geogrcas, o valor gerado pelo
IPTU praticamente insignicante.

Tabela 4
Municpios: participao do IPTU na receita corrente, 2004 (%)
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

0,1

0,1

0,4

0,6

0,5

0,5

5 10

0,1

0,2

0,6

1,8

1,2

1,1

10 20

0,2

0,2

1,0

2,8

2,1

1,4

20 50

0,3

0,4

1,8

4,3

4,4

2,7

50 100

0,7

0,5

2,7

5,1

7,3

4,8

100 500

1,8

1,4

4,6

5,3

8,2

6,4

500 1.000

3,9

5,4

8,4

6,8

Mais 1.000

6,9

2,5

8,7

8,8

14,3

12,1

Total

2,2

1,2

3,5

4,9

9,4

6,5

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.

32

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

No entanto, o que mais chama ateno quando se analisam os


municpios brasileiros a grande variabilidade no valor arrecadado por
habitante com a cobrana do IPTU. Tomando-se como referncia o grupo
de municpios formado pelas capitais estaduais, conforme apresentado na
Tabela 5, e classicando esses municpios por ordem crescente do ndice
de Desenvolvimento Humano, segundo sua componente renda (IDHRenda), pode-se observar vrias discrepncias de arrecadao do IPTU por
habitante mesmo entre municpios com indicadores semelhantes de renda
e tamanho da populao.
Os municpios de Boa Vista e Porto Velho, por exemplo, apresentam
IDH-Renda muito prximos e a arrecadao de IPTU por habitante deste
ltimo municpio foi quase metade daquela registrada em Boa Vista. Esse
fato agravado quando se leva em conta que a populao de Porto Velho
maior do que a de Boa Vista em mais de 140 mil habitantes e que os dois
municpios esto na mesma regio geogrca.
Na Regio Nordeste, tambm so encontradas disparidades. Recife
apresenta uma populao menor do que Salvador em cerca 1 milho e
cem mil habitantes e os IDH-Renda so prximos, mas a arrecadao do
IPTU por habitante de Salvador no ano de 2004 correspondeu a 65% do
valor de Recife.
Mesmo no Sul do Pas vericamos que Porto Alegre e Curitiba
apresentam indicadores semelhantes e arrecadaes com diferena
relevante.
O mesmo exerccio foi realizado para os municpios de grande porte
com populao superior a 500 mil habitantes e est apresentado na Tabela 6.

Tabela 5
Municpios das capitais*: indicadores de scais, 2004
Municpios

Populao

IDH-Renda

IPTU pc**

ISS pc***

Teresina

775.477

0,695

15,6

39,2

So Luis

959.124

0,696

20,8

90,1

Manaus

1.592.555

0,703

12,6

96,5

Rio Branco

286.082

0,704

11,6

29,0

Macei

884.320

0,715

29,4

51,8

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

33

Municpios

Populao

IDH-Renda

IPTU pc**

ISS pc***

Boa Vista

236.319

0,725

18,9

44,4

Porto Velho

380.884

0,728

9,8

42,4

Fortaleza

2.332.657

0,729

32,7

61,7

Belm

1.386.482

0,732

19,9

60,9

Joo Pessoa

649.410

0,743

26,7

71,6

Natal

766.081

0,746

26,6

83,8

2.631.831

0,746

42,5

86,6

Palmas

187.639

0,754

17,9

81,0

Recife

1.486.869

0,770

71,5

135,8

Campo Grande

734.164

0,771

70,4

88,9

Cuiab

524.666

0,790

19,1

107,5

Goinia

1.181.438

0,813

88,4

116,8

Belo Horizonte

2.350.564

0,828

120,1

112,8

Rio de Janeiro

6.051.399

0,840

155,4

218,8

So Paulo

10.838.581

0,843

195,8

239,2

Curitiba

1.727.010

0,846

132,3

166,3

Vitria

309.507

0,858

57,0

362,2

Florianpolis

386.913

0,867

154,6

153,2

Porto Alegre

1.416.363

0,869

97,9

170,1

Salvador

Fonte: STN Sistema Fimbra, IBGE: Estimativa Populacional 2004 e PNUD:


Relatrio de Desenvolvimento Humano.
Elaborao: M. C. MacDowell.
* Esto includos na tabela os municpios com informaes disponveis no Sistema Fimbra da
Secretaria do Tesouro Nacional para o ano de 2004.
** Arrecadao do IPTU por habitante no ano em valores correntes.
*** Arrecadao do ISSQN por habitante no ano em valores correntes.

34

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Tabela 6
Municpios de grande porte*: indicadores de scais, 2004
Municpios

Populao

IDH-Renda

IPTU pc**

ISS pc***

Feira de Santana BA

519.173

0,663

13,5

35,5

Duque de Caxias RJ

830.679

0,678

25,1

77

Jaboato dos Guararapes PE

630.008

0,685

30,2

17,2

Nova Iguau RJ

817.117

0,686

20,7

24,3

1.218.862

0,748

108,5

60,5

Uberlndia MG

570.042

0,768

28

70,1

Osasco SP

695.879

0,769

102,9

91,3

Sorocaba SP

552.194

0,792

60,7

84,2

So Jos dos Campos SP

589.050

0,8

75,5

141,8

So Bernardo do Campo SP

773.099

0,812

213

181,2

Santo Andr SP

665.923

0,814

148,3

105

Ribeiro Preto SP

542.912

0,823

102,1

94

1.031.887

0,845

180,3

168,2

Guarulhos SP

Campinas SP

Fonte: STN Sistema Fimbra, IBGE: Estimativa Populacional 2004 e PNUD:


Relatrio de Desenvolvimento Humano.
Elaborao: M. C. MacDowell.
* Esto includos na tabela os municpios com informaes disponveis no Sistema Fimbra da
Secretaria do Tesouro Nacional para o ano de 2004.
** Arrecadao do IPTU por habitante no ano em valores correntes.
*** Arrecadao do ISSQN por habitante no ano em valores correntes.

5. A forte dependncia com relao


s transferncias intergovernamentais
Uma caracterstica relevante das nanas municipais a alta
dependncia dos governos municipais com relao a recursos provenientes
dos governos federal e estadual.
No Brasil, o sistema de transferncias intergovernamentais
complexo e contempla vrios tipos e nalidades de transferncias aos
municpios. A principal transferncia proveniente do governo federal em
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

35

termos de importncia no total dos recursos correntes dos municpios o


FPM, seguida do Fundef e do SUS. No entanto, h uma diferena importante
entre o primeiro tipo de transferncia e essas outras: os governos
municipais tm poder discricionrio na alocao dos recursos do FPM, j
os recursos do Fundef so destinados a determinados gastos do ensino
fundamental e os recursos do SUS so repassados por programa especco.
Os governos estaduais, por sua vez, partilham com os municpios 25% de
sua arrecadao com o ICMS e os recursos podem no ser vinculados a
gastos determinados.
Considerando-se o conceito mais geral do que so as transferncias
scais, o que incluem tanto aquelas com carter redistributivo, como o
FPM, quanto as partilhadas, como o ICMS e o Imposto sobre a Propriedade
de Veculos Automotores (IPVA), apresentado na Tabela 7 o indicador de
autonomia restrita. Esse indicador corresponde, em valores percentuais,
a relao entre o valor gerado diretamente pelos municpios, ou seja,
sua receita prpria e o total das receitas correntes. Em seu conjunto, os
municpios brasileiros apresentaram um indicador de autonomia restrita
de 33%, o que signica que apenas esse percentual de receita corrente
gerado por meio da arrecadao de tributos ou outras receitas prprias.
O mesmo fato pode ser interpretado de outra forma: as transferncias
representaram 66,2% do total das receitas correntes em 2004.
Entre os pequenos municpios, o grau de dependncia com relao
s transferncias foi em torno de 92% no ano de 2004, chegando a 96,7%
para aqueles com menos de 5 mil habitantes localizados na regio Nordeste.
Esse grau de dependncia reduz-se na medida em que a populao
do municpio aumenta. Entre os municpios com mais de 1 milho de
habitantes, o grau de dependncia ca em torno de 50%, o que ainda um
percentual elevado.

36

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Tabela 7
Brasil: indicador de autonomia restrita, 2004
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro- Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

3,3

5,5

8,8

10,8

6,4

7,9

5 10

5,4

6,7

11,3

13,5

15,3

11,9

10 20

5,3

6,1

13,8

17,6

14,9

11,9

20 50

8,3

8,2

19,1

26,9

23,4

18,4

50 100

11,1

19,2

24,4

31,9

31,6

26,3

100 500

17,8

20,0

30,1

38,7

40,2

36,1

500 1.000

31,4

36,0

40,8

37,6

Mais 1.000

47,0

32,2

43,6

60,2

55,1

53,2

Total

19,5

19,3

25,1

33,9

40,8

33,8

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.

Esse conceito de autonomia restrita, no entanto, vem sendo


questionado na literatura, uma vez que algumas transferncias do sistema
brasileiro so, na verdade, um compartilhamento de receitas entre nveis de
governo proveniente da cobrana de determinados tributos. O ICMS, cujo
principal critrio de partilha entre os municpios o valor adicionado por
cada um deles na formao do valor do produto, pode ser considerado um
compartilhamento de recursos. J a cota-parte do IPVA tipicamente uma
partilha j que 50% dos recursos arrecadados retornam aos municpios
onde foi emplacado o veculo. O mesmo raciocnio vale para a cota-parte
do Imposto Territorial Rural (ITR) em que os municpios recebem tambm
50% do valor arrecadado pelo governo federal, de acordo com a localizao
da propriedade.
Dessa forma, os impostos que so partilhados pelos governos federal
e estadual com os municpios podem ser considerados recursos municipais.
Assim, construmos um indicador denominado autonomia ampliada,
apresentado na Tabela 8, que corresponde soma da receita prpria e dos
recursos recebidos por partilha em relao ao total da receita corrente.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

37

Considerando-se esse novo indicador de autonomia municipal,


o grau de dependncia se reduz, mas para alguns grupos de municpios
ainda permanece bastante elevado.

Tabela 8
Brasil: Indicador de autonomia ampliada, 2004
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro- Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

11,4

21,9

35,1

36,5

26,5

28,9

5 10

16,8

28,4

42,9

42,3

43,7

37,0

10 20

17,0

28,2

47,3

46,4

44,8

35,9

20 50

24,0

27,9

49,3

55,1

52,4

42,9

50 100

30,3

47,6

55,6

59,0

64,7

55,0

100 500

41,5

38,2

55,5

67,3

70,2

64,4

500 1.000

55,5

58,5

76,2

68,4

Mais 1.000

70,6

63,2

66,6

77,1

80,0

77,3

Total

38,4

43,5

53,0

60,0

69,4

59,9

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.

Em qualquer pas que adote algum grau de descentralizao scal


necessria a existncia de um sistema de transferncias intergovernamentais
que tem como objetivos a reduo do desequilbrio scal entre os nveis de
governo e dos desequilbrios interjurisdicionais, com vistas a manter um
padro nacional mnimo na oferta de servios pblicos, como tambm a
busca da maior ecincia do sistema tributrio.
O problema aqui no Brasil que as transferncias intergovernamentais
representam um percentual muito elevado na composio das receitas
correntes. E quais so os problemas gerados pelo alto grau de dependncia
dos municpios? Em termos de gesto municipal, essa dependncia diminui
a previsibilidade dos municpios com relao sua receita corrente, uma
vez que estas dependem do esforo tributrio e das polticas scais dos
demais nveis de governo. Essa baixa previsibilidade, por sua vez, diculta a
elaborao e execuo do oramento municipal.
38

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Alm disso, a alta dependncia dos recursos provenientes de outras


esferas de governo pode levar acomodao por parte dos municpios na
cobrana de seus tributos, j que um pequeno aumento da arrecadao do
IPTU, por exemplo, pode signicar pouco no total dos recursos municipais
e, ao mesmo tempo, gerar um desgaste poltico do gestor local.

6. Tendncia recente
das transferncias vinculadas
Um movimento recente no federalismo brasileiro o retorno das
transferncias vinculadas, como o Fundef e o SUS.
O Fundef, institudo por meio de Emenda Constitucional em 1996
e implementado no incio do ano de 1998, tem como objetivo promover
a universalizao, a melhoria qualitativa e a manuteno do ensino
fundamental por meio da valorizao dos prossionais do magistrio
desse nvel de ensino, seja por melhores salrios, seja pelo investimento em
capacitao.
A principal inovao do Fundef foi a estruturao de um sistema de
nanciamento do ensino fundamental pblico do Pas, por meio da criao
de um fundo constitudo de recursos provenientes das transferncias
constitucionais para os estados e para os municpios. Uma caracterstica
desse fundo a inexistncia de novas fontes de recursos direcionados para
os estados e municpios. Os recursos que formam o Fundef nada mais so
do que a parcela de algumas das transferncias constitucionais do governo
federal para os estados e municpios e dos governos estaduais para seus
municpios, alm dos recursos prprios dos estados. A Unio s participa
da formao do fundo em caso de necessidade de complementao dos
recursos, como ser explicado adiante.
Os municpios contribuem para a formao do fundo com o
percentual de 15% sobre o valor repassado s municipalidades pelo FPM
e sobre o valor da sua cota-parte do ICMS. Isso signica uma reduo
do poder discricionrio dos governantes locais sobre essa parcela das
transferncias que anteriormente eram repassadas aos municpios sem
nenhuma vinculao.
J o SUS consolida todas as aes pblicas em sade. Sua principal fonte
de nanciamento so as contribuies que incidem sobre o faturamento
(Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cons) e lucro
lquido de empresas (Contribuio sobre o Lucro Lquido CSLL), sobre
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

39

a movimentao bancria de pessoas fsicas e jurdicas (Contribuio


Provisria sobre a Movimentao Financeira CPMF) e recursos scais
(Recursos Ordinrios do Tesouro Nacional). Os municpios, dependendo do
seu tipo de gesto, tm maior ou menor liberdade na denio dos gastos,
mas sempre devendo ser direcionado para a rea de sade.
Atualmente a participao dos recursos tanto do Fundef quanto
do SUS no total da receita corrente municipal proveniente superior ao
percentual arrecadado pelo IPTU e mais da metade do percentual recebido
do FPM.
A distribuio da participao percentual do Fundef na receita
corrente entre os estratos populacionais de municpios para o Brasil como
um todo tem um comportamento inverso ao da receita corrente por
habitante apresentada no Grco 4. Os maiores percentuais do Fundef na
receita corrente so encontrados nos municpios de 10 a 100 mil habitantes
(parte inferior da curva de U de receita corrente per capita).

Tabela 9
Brasil: transferncias do Fundef
como participao da receita corrente, 2004
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

14,0

14,7

6,5

6,2

7,1

8,0

5 10

19,1

21,1

10,3

9,3

9,9

12,2

10 20

21,3

21,0

10,4

11,3

10,1

14,4

20 50

21,3

20,2

11,7

10,7

9,6

14,1

50 100

18,6

13,5

11,8

10,6

9,0

11,7

100 500

11,9

11,3

11,5

9,8

7,6

8,9

500 1.000

6,1

9,9

7,0

7,0

Mais 1.000

4,3

7,4

6,8

4,0

6,6

6,1

Total

14,1

13,3

10,1

8,8

7,6

9,4

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.

40

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

O SUS, por sua vez, benecia mais os municpios de porte mdio e


grande em conseqncia dos servios de alta e mdia complexidade por
estes estarem localizados nos municpios com mais habitantes.

Tabela 10
Brasil: transferncias do SUS
como participao da receita corrente, 2004
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

5,4

4,3

3,7

3,8

2,6

3,6

5 10

7,4

6,0

4,2

4,6

3,5

4,8

10 20

7,3

6,3

5,4

4,5

4,3

5,5

20 50

8,5

8,9

6,5

4,0

4,7

6,1

50 100

12,4

9,2

5,7

7,3

5,6

7,5

100 500

17,0

8,9

5,3

8,3

7,6

8,8

500 1.000

14,4

18,4

7,0

10,3

Mais 1.000

7,9

11,9

17,1

12,9

8,3

9,2

Total

10,6

9,3

9,0

7,4

7,0

7,9

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.

E quais as conseqncias do retorno das transferncias vinculadas


sobre as nanas municipais? O principal impacto, sob o ponto de vista
do governo local, a reduo do poder discricionrio dos governos locais
quanto alocao dos recursos. A destinao dos recursos, nesses casos,
decidida pelo governo federal, de acordo com prioridades da sua poltica
de desenvolvimento nacional.
No que diz respeito ao nanciamento urbano, a transferncia
do Fundef signica uma diminuio dos recursos livres destinados ao
investimento em desenvolvimento urbano, na medida em que este fundo
composto, entre outras fontes, por recursos do FPM que anteriormente
eram repassados livremente aos municpios.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

41

7. Os gastos urbanos nas nanas municipais


Uma conseqncia da atual estrutura das nanas municipais
a baixa destinao de recursos correntes para as funes tipicamente
urbanas. Considerando-se como urbanos municipais os gastos em
habitao, urbanismo, saneamento e transportes realizados, o conjunto
dos municpios brasileiros compromete em mdia quase 18% de suas
receitas correntes nessas funes. Os gastos podem ser tanto em novos
investimentos quanto na manuteno daqueles j existentes, o que inclui
tambm os gastos com pessoal relacionados a essas reas.
Interessante notar o comportamento crescente dos gastos
urbanos na destinao da receita corrente medida que ocorre um
aumento populacional. Isso mais uma vez corrobora a tese da maior
necessidade de recursos correntes nos maiores municpios para atender
s demandas urbanas.

Tabela 11
Brasil: participao dos gastos
urbanos na receita corrente municipal, 2004 (%)
Populao
(1.000 hab.)

Nordeste

Norte

Centro-Oeste

Sul

Sudeste

Brasil

At 5

13,4

13,7

17,1

17,0

14,4

15,5

5 10

12,0

18,5

18,1

16,9

15,9

15,8

10 20

12,3

11,8

15,9

16,8

15,9

14,7

20 50

12,6

14,2

17,0

14,9

18,5

15,6

50 100

11,8

17,6

18,3

16,0

18,8

16,8

100 500

15,0

20,2

18,7

16,6

19,3

18,2

500 1.000

13,0

22,9

18,7

17,5

Mais 1.000

22,8

20,7

19,1

24,7

19,6

20,6

Total

14,7

18,0

18,5

17,8

18,9

17,9

Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.

42

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Um aspecto importante do nanciamento do desenvolvimento


urbano atualmente no Brasil a diculdade enfrentada pelos governos
municipais para a realizao de operaes de crdito. Alm das limitaes
impostas pelas Resolues 40/2001 e 43/2001 do Senado Federal e pela
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o governo anualmente estabelece um
limite de crdito para oferta de recursos por parte do setor pblico.
A complexidade dos procedimentos burocrticos exigidos pelas
instituies nanciadoras apontada pelos governos locais como um fator
limitador para a tomada de emprstimos.
Esse conjunto de diculdades para a realizao de operaes de
crdito gera um impacto no nanciamento do desenvolvimento urbano,
uma vez que determinadas obras exigem um volume de recursos que no
conseguem ser viabilizadas apenas com o uso das receitas correntes.

8. Concluses
A principal lio que podemos tirar da anlise das nanas municipais
que os municpios apresentam tambm caractersticas scais diferentes.
Isso signica que, quando pensamos na esfera local de governo, temos que
ter em mente que uma regra no pode valer para todos.
Assim, para se buscar solues para o nanciamento do
desenvolvimento urbano por parte dos municpios, necessrio tratar os
municpios conforme sua capacidade scal. Dessa forma, os programas
federais destinados ao nanciamento urbano devem ser desenhados
considerando as diversidades de realidade municipal e seu acesso deve ser
simplicado em termos de procedimentos administrativos.
A anlise de nosso sistema de transferncias scais revelou a
necessidade de reviso nos seus critrios de distribuio dos recursos entre
os municpios. Os municpios de maior porte populacional ou aqueles que
esto localizados em torno das capitais dos estados ou de municpios plos,
cuja presso da populao por servios urbanos crescente e maior a
complexidade para sua oferta, devem ser tratados de forma diferenciada.
Na atual realidade brasileira, com uma populao urbana superior a 80%
e concentrada nos municpios com mais de 100 mil habitantes, critrios
denidos na dcada de 1960, como ocorre para a distribuio do FPM, no
mais parecem ser vlidos.
necessrio tambm, assegurando-se a responsabilidade scal,
realizar uma reviso das regras para realizao de operao de crdito. O
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

43

nanciamento de determinadas obras urbanas requer volumes de recursos


que no so possveis de serem gerados apenas pelos recursos correntes.
Por m, importante ressaltar que a sustentabilidade do nosso
sistema federativo est na coordenao e harmonizao entre os nveis de
governo. Apenas em um ambiente de cooperao entre os nveis de governo
no nanciamento do desenvolvimento urbano ser possvel tornar nossas
cidades socialmente e ambientalmente sustentveis e mais competitivas.

Referncias
AFONSO, J. R. Brasil, um caso parte. XVI Regional Seminar of Fiscal Policy.
Cepal/Ilpes, Santiago - Chile, 2004.
BIRD, R. Subnational Revenues: Realities and Prospects. Mimeo.
GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralizao Poltica, Federalismo
Fiscal e Criao de Municpios: o que mau para o econmico nem sempre
bom para o social. Texto para Discusso n. 706. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada, Ipea, 2000.
KHAIR, A, Arajo, E. A.; AFONSO, J. R. Quanto e como cresceu a carga
tributria em 2004. Caderno n. 58, Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas
da Universidade Estadual de Campinas, 2005.
MAC DOWELL, M. C. Aspectos Econmicos e Financeiros dos Municpios
Brasileiros. In: Desaos da Gesto Urbana: discusses sobre polticas e
prticas. 2002, no prelo.
REZENDE, F.; AFONSO, J. R. A Federao Brasileira: Desaos e Perspectivas.
In: ADENAUER, Konrad. Federalismo e Integrao Econmica Regional
desaos para o Mercosul. Fundao Getlio Vargas e Frum das Federaes,
2004.

44

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

A tributao sobre a
propriedade imobiliria e o IPTU:
fundamentao, caracterizao e desafios
Claudia M. De Cesare

1. Consideraes iniciais
O debate sobre desenvolvimento urbano sustentvel das cidades
necessita incluir questes relacionadas ao nanciamento municipal. Nesse
sentido, de fundamental importncia o esforo dos governos para a
melhoria da gesto dos tributos prprios. A alta dependncia de recursos
advindos das transferncias da Unio e Estados, que observada em
grande nmero dos municpios brasileiros, fragiliza a autonomia municipal
e incentiva os administradores pblicos a assumirem um papel passivo
frente s diculdades enfrentadas em nvel local.
A tributao imobiliria pode desempenhar extraordinrio papel
para a distribuio justa dos nus e benefcios da urbanizao, recuperao
de investimentos pblicos que resultaram na valorizao de imveis
privados, combate especulao imobiliria, estmulo ao desenvolvimento
econmico, ou mesmo garantia do direito moradia tambm para as
camadas mais carentes da populao.
Com nfase no Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU), este artigo tem por objetivo examinar a racionalidade que
sustenta a tributao imobiliria, identicando vantagens e fragilidades
associadas a esta alternativa. analisado no apenas o papel scal
do IPTU, mas tambm os seus potenciais efeitos sociais e o seu papel
como instrumento de poltica urbana. So apresentadas as principais
caractersticas do imposto e vericada sua importncia em termos de
receita no contexto nacional. Por outro lado, busca-se identicar, de
maneira prtica, formas de superar fatores crticos e diculdades comuns
na instituio e administrao do imposto que acarretam iniqidades e
inecincias. Busca-se, tambm, fornecer elementos que contribuam para
o estabelecimento de um sistema de tributao imobiliria mais justo e
efetivo, bem como examinar solues viveis para a melhoria do processo
de administrao tributria. Especial ateno concentrada em questes
relativas ao cadastro urbano, avaliao de imveis e arrecadao.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

45

2. Elementos que denem o IPTU


O IPTU um imposto de competncia municipal sobre a propriedade
predial e territorial urbana, que incide sobre bens imveis por natureza
ou acesso fsica. Suas caractersticas bsicas estabelecidas pelo Cdigo
Tributrio Nacional (CTN) so sumarizadas na tabela apresentada a seguir.

Tabela 1
Caractersticas bsicas do IPTU de acordo com o CTN
Incidncia

Propriedade predial e territorial urbana.

Fato gerador (art. 32)

Propriedade, o domnio til ou a posse de bem


imvel por natureza ou acesso fsica localizado em
zona urbana do municpio.

Base de clculo (art. 33)

Contribuinte (art. 34)

Valor venal do imvel considerando a terra e suas


benfeitorias (construes) de carter permanente.
Na determinao da base de clculo no se
considera o valor de outros bens mantidos, em
carter permanente ou temporrio, no imvel, para
efeito da sua utilizao, explorao.
o proprietrio do imvel, o titular do seu
domnio til, ou o seu possuidor a qualquer ttulo.
O contribuinte o sujeito passivo da obrigao
tributria.

Para efeitos de aplicao do IPTU, o pargrafo 1.o do art. 32 do


CTN estabelece que a zona urbana dos municpios deve ser denida por
lei municipal, observando o requisito mnimo de existncia de dois dos
seguintes melhoramentos, construdos e mantidos pelo Poder Pblico,
tais como: meio-o, ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
abastecimento de gua; sistema de esgoto sanitrio; rede de iluminao
pblica; escola primria ou posto de sade a uma distncia mnima de trs
quilmetros do imvel considerado. Entretanto, permitido por lei municipal
considerar as reas urbanizveis, constantes de loteamentos aprovados
pelos rgos competentes, como urbanas mesmo que localizadas fora da
rea de abrangncia da zona urbana.
Considerando que o fato gerador, a base de clculo e o contribuinte
do IPTU so denidos no CTN, a autonomia dos Municpios na formatao
46

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

do modelo de distribuio da carga tributria, restrita instituio de


isenes e denio das alquotas tipo e quantum. Algumas destas
especicaes so de natureza poltica e, at, ideolgica. Isso faz com
que inexista um modelo preestabelecido que sirva para qualquer
municpio, independentemente dos objetivos scais e/ou extrascais
que se pretende.
A base de clculo do IPTU o valor venal, ou seja, o valor de venda dos
imveis, entendido como o preo mais provvel pelo qual um imvel venderia
nas condies de mercado vigentes na data da avaliao. A determinao
do IPTU, isto , o lanamento do imposto, resulta do valor venal estimado
para cada imvel, multiplicado por uma alquota, que o percentual que se
aplica sobre o valor venal do imvel para estabelecer o quanto de imposto
deve ser pago em relao ao valor de mercado do imvel.
As alquotas para a cobrana dos impostos podem ser nicas (tambm
ditas uniformes), ou diferenciadas, as quais podem ser subdivididas em
seletivas, progressivas e regressivas, conforme as denies a seguir.
:: nica (ou uniforme) aplicada a mesma alquota
independentemente das caractersticas especficas do objeto
da tributao ou do aumento da base tributvel. importante
notar que a imposio de uma alquota nica no garante que
os contribuintes paguem o tributo proporcionalmente sua
capacidade contributiva, isto , no garante que o sistema
seja neutro.
:: Seletiva Na seletividade, importa exclusivamente o objeto da
tributao. As alquotas so especcas para subgrupos com
caractersticas comuns, usualmente sendo empregado o uso ou a
rea do imvel para o estabelecimento das classes.
:: Progressiva As alquotas crescem medida que aumenta a base
tributvel, ou seja, o valor dos imveis.
:: Regressiva As alquotas decrescem medida que aumenta a
base tributvel, isto , o valor dos imveis.
Quando existe uma graduao do nus tributrio por meio da
adoo de alquotas progressivas ou regressivas, o objetivo gerar um
impacto sobre o poder econmico do contribuinte, visando, por exemplo,
reduo das disparidades sociais entre os indivduos. importante notar
que a implementao de um sistema de alquotas diferenciadas seletivas
ou progressivas no signica qualquer tratamento desigual entre
contribuintes em situao equivalente.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

47

A maior parte dos municpios brasileiros emprega alquota seletiva em


funo do uso do imvel, em geral, mais baixa para os imveis residenciais
e mais alta para os territoriais, visando a combater a especulao imobiliria
e incentivar a atividade de construo. comum, tambm, a instituio de
alquotas progressivas para cada classe, como aplicado, por exemplo, em
Belm do Par, Belo Horizonte, Recife e So Paulo.
A imunidade uma limitao constitucional ao poder de tributar
imposta a todos os entes da federao (art. 150, VI). A Tabela 2 sumariza
as imunidades para ns do IPTU. Por outro lado, a iseno a dispensa
legal do pagamento de um determinado tributo, via de regra concedida
face ao interesse social ou econmico regional, setorial ou nacional. Esta s
pode ser concedida mediante lei especca e pelo ente pblico que tem a
competncia de instituir o referido tributo (Constituio Federal de 1988,
art. 150, VI, pargrafo 6.o).

Imunidades

Tabela 2
Imunidades de acordo com a Constituio Federal
::

Propriedades imobilirias pertencentes Unio, Estados, Distrito


Federal e mesmo ao Municpio. Este benefcio extensivo s
autarquias e s fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico, desde que os imveis beneciados estejam vinculados s
suas nalidades essenciais ou s delas decorrentes.

::

Propriedades dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das


entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao
e de assistncia social, sem ns lucrativos, desde que vinculadas s
suas nalidades essenciais ou s delas decorrentes.

::

Templos de qualquer culto.

3. Fundamentao, caracterizao e desaos


O IPTU um dos raros impostos que efetivamente incidem sobre
a riqueza no Brasil, tendo como fato gerador o principal elemento na
formao do patrimnio das famlias: a propriedade imobiliria. Em
comparao com outras alternativas scais, h uma srie de virtudes que
podem ser facilmente associadas com a instituio de um tributo com tais
caractersticas (vide Quadro 1).
48

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Incidncia

Quadro 1
Caracterizao do imposto sobre a propriedade imobiliria
Possui uma ampla base tributvel. Devido universalidade do fato gerador,
o imposto atua na promoo da cidadania, na medida em que alerta para a
responsabilidade de todos os cidados com o nanciamento dos gastos pblicos.
um imposto que no destri a sua base scal. Pelo contrrio, a receita arrecadada
quando aplicada em equipamentos urbanos e servios pblicos tende a ser
capitalizada em incrementos nos preos dos imveis beneciados, ampliando
assim a base tributvel.

Receita

A receita arrecadada previsvel, estvel e pode ser facilmente alocada em termos


geogrcos. Ou seja, um imposto desta natureza no gera disputas entre os
municpios sobre a competncia tributria.
Devido ao efeito da capitalizao, investimentos na proviso de equipamentos
urbanos e servios pblicos podem ser autonanciados com recursos gerados pelos
impostos que incidem sobre os imveis beneciados por estes melhoramentos.
No afetado pela globalizao.

Praticidade scal

Boa potencialidade de produo de receita, quando administrado de forma ecaz.


Na grande maioria dos casos, a tributao imobiliria um conceito familiar no
apenas para os tcnicos e administradores municipais como tambm para os
contribuintes.
A sonegao difcil de ocorrer, ou melhor, pode ser evitada atravs de um processo
efetivo de scalizao.
Possibilita o uso da propriedade como garantia para evitar a evaso scal.
Possui alta visibilidade, favorecendo o controle social.

Por outro lado, deve-se observar o privilegiado potencial do IPTU


como um instrumento para promover o desenvolvimento urbano. Sinergias
importantes proporcionadas pelo imposto so a seguir enumeradas.
:: A parte do imposto que incide sobre o valor da terra1 pode atuar
como um instrumento de recuperao das valorizaes imobilirias
geradas por investimentos pblicos e/ou mudanas nas normas
1

O preo de terrenos nada mais do que a acumulao de incrementos no valor da terra ao


longo do tempo.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

49

de regulao sobre o uso do solo, tais como converso de zona


rural em urbana, alterao de densidades ou zoneamento.
Inclusive, um imposto vigoroso sobre o valor dos imveis pode ser
utilizado como instrumento de incentivo reabilitao de reas deterioradas,
na medida em que estes investimentos poderiam ser nanciados pelo
imposto.
:: Por aumentar o custo de reteno da terra ociosa, o imposto
tende a reduzir signicantemente o retorno econmico de
especuladores, estimulando a disponibilizao imediata da terra.
:: Como discutido por Bahl e Linn (1992), a receita gerada pelo
imposto tende a ser capitalizada em menores preos de acesso
terra, na medida em que a parte do imposto que incide sobre o
valor da terra reduz a sua rentabilidade futura esperada. Logo, o
imposto benecia os proprietrios futuros que podem adquirir a
terra a preos mais baixos, ainda que tendo de pagar o equivalente
da reduo na forma de impostos no futuro.
:: O imposto contribui para o conhecimento do patrimnio imobilirio
das cidades e do perl de ocupao do territrio. Este conhecimento
viabiliza a produo de indicadores scais e de desenvolvimento
urbano, capazes de orientar a tomada de deciso na esfera pblica.
Prova disto que os municpios que melhor arrecadam o IPTU so
justamente os mais habilitados a polticas urbanas por disporem
de um conhecimento diferenciado da realidade local.
No obstante as vantagens da instituio de um imposto desta
natureza, o desempenho do IPTU no Brasil na ltima dcada adverte sobre
a incapacidade estrutural de obter nveis aceitveis de ecincia, eqidade
e efetividade na sua gesto em nvel nacional. Embora existam experincias
individuais bem-sucedidas2, o papel destas experincias no contexto
nacional incuo, quer seja para a melhoria do medocre desempenho do
IPTU como fonte de receita, quer seja para assegurar padres mnimos de
qualidade scal no territrio.
2

50

Por exemplo, em Porto Alegre (RS), no incio dos anos 1990, o aumento da credibilidade do
governo, obtido por meio do oramento participativo, serviu de base para a implementao
de um amplo programa de reforma scal, abrangendo qualicao cadastral, reavaliao dos
imveis e introduo de alquotas progressivas. O resultado foi um aumento da arrecadao
do IPTU, em valores reais, de R$ 36 para R$ 87,9 milhes em um perodo de um ano (de 1990 a
1991). De forma semelhante, crescimentos relevantes na arrecadao foram observados, por
exemplo, em Ribeiro Pires e Santana do Paraba, ou Vitria da Conquista, no Estado da Bahia.
Aes observadas nestes municpios incluram a reviso de procedimentos avaliatrios, a
alterao das alquotas e a melhoria das prticas de arrecadao, em algumas situaes luz
de um processo participativo (INSTITUTO PLIS, 2000).

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Enquanto o imposto sobre a propriedade imobiliria representa de


2,5 a 3,5% do Produto Interno Bruto (PIB) em pases como Austrlia, Canad,
Estados Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido, sendo comum atingir 1% do
PIB mesmo onde o imposto foi recentemente institudo, como no caso da
Polnia, o IPTU representa menos do que 0,5% do PIB no Brasil. De fato, os
valores cobrados para ns de IPTU so simblicos em muitas partes do Pas.
Na prtica no se verica qualquer melhoria signicativa na arrecadao do
imposto no Brasil desde 1995.
Interessante notar que o Imposto sobre Veculos Automotores (IPVA)
tem sido, nos ltimos anos, mais importante em termos nanceiros do
que o IPTU. Enquanto o IPVA representou 0,53% do PIB em 2002, o IPTU
representou apenas 0,43% do PIB no mesmo perodo. Na realidade,
comum identicar que o IPTU custa menos do que a taxa de condomnio
paga pela grande maioria dos apartamentos. Por exemplo, empregando
uma amostra de dados referentes a apartamentos residenciais localizados
na cidade de Porto Alegre, foi identicado que o IPTU representou em
mdia 12% da quantia paga de taxa de condomnio (DE CESARE, 2003a).
Ou seja, a inverso de valores visvel: a taxa para usufruir o prdio supera
o imposto da cidade, que pode ser entendido como uma taxa para usar a
infra-estrutura urbana e servios oferecidos na cidade.
Da mesma forma, vale notar que a classe mdia gasta, em geral, uma
quantia superior ao pagamento de IPTU em despesas escolares. Em pases
nos quais o imposto atua de forma mais vigorosa, por exemplo, nos Estados
Unidos, possvel nanciar um sistema de ensino de qualidade somente
com a arrecadao do imposto.
Por m, estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas (FGV)
vericou que o IPTU representou, em mdia, aproximadamente R$ 9,00
por propriedade em 1998. Observa-se aparentemente um crculo vicioso
que perpetua a inrcia do sistema scal: na medida em que a importncia
do IPTU como fonte de receita pequena, h um desestmulo na sua
administrao, consolidando ainda mais a sua pouca importncia como
fonte de ingressos.
Da mesma forma, o potencial do IPTU como um instrumento
privilegiado para promover o desenvolvimento urbano tem sido, em larga
medida, desprezado, tanto por tcnicos em nanas pblicas locais, quanto
por urbanistas. Enquanto os tcnicos tendem a focalizar na gerao pura
de receita, ignorando em larga medida os efeitos da poltica scal sobre
o uso de solo e, conseqentemente, seu impacto no valor dos imveis e
sua inuncia no funcionamento do mercado imobilirio; os urbanistas
raramente consideram os efeitos que alteraes na regulao de uso de
solo podem causar sobre as nanas locais na tomada de deciso.
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51

O Quadro 2 apresenta um resumo das principais diculdades


freqentemente associadas com a instituio e administrao do IPTU,
as quais comprometem diretamente o desempenho do imposto, quer
seja como instrumento scal, quer seja como um instrumento de poltica
urbana. As decincias enumeradas, freqentemente observadas na prtica,
facultam a algumas famlias a oportunidade de usufruir servios pblicos
sem compartilhar com as despesas associadas proviso e manuteno
destes servios. Mais ainda, famlias com a mesma capacidade econmica
podem receber tratamento scal distinto dependendo da forma com que
se deu o acesso original terra, ao cadastramento, categorizao ou
avaliao dos seus imveis.
A autonomia plena dos municpios na gesto cadastral resulta em
uma acentuada variao no nvel e na qualidade de informao existente
sobre o territrio nacional. Mais ainda, agentes encarregados de administrar
o IPTU aprendem, regra geral, quase que exclusivamente atravs da prtica.
Isso favorece a reiterao dos vcios prevalentes no sistema vigente. H
claramente uma carncia de programas de capacitao especicamente
voltados melhoria da administrao do IPTU, bem como de um centro de
excelncia nesta rea.

Quadro 2
Principais diculdades associadas
instituio e administrao do IPTU

Cadastro

Via de regra, os cadastros apresentam condies inadequadas para o


desempenho das funes scais, bem como para a gesto da cidade.
Entre as debilidades vericadas com freqncia, destacam-se:

52

:: reconhecimento apenas da cidade legal, em um pas fortemente


marcado pela proliferao de ocupaes informais;
:: omisses de reas construdas em imveis cadastrados, duplicao
de lanamentos e, no raro, imprecises na rea territorial;
:: nem sempre os dados alfanumricos esto associados diretamente
base cartogrca;
:: falta de integrao direta entre cadastro e registro imobilirio;
:: precria orientao das autoridades locais, notadamente das
jurisdies menores, sobre as alternativas tecnolgicas para
sistemas cadastrais acarretando com freqncia a contratao de
produtos superdimensionados e/ou inadequados realidade e s
necessidades locais;
:: inexistncia de mecanismos que garantam atualizaes contnuas.

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Avaliao de Imveis
Arrecadao

De acordo com o IBGE (1999), a evaso do IPTU menor do que 20% em apenas 13%
dos municpios. A evaso pode ser explicada pelos seguintes aspectos: programas
de educao scal inexistentes ou mal-concebidos; atendimento precrio aos
contribuintes; inoperncia administrativa; falta de transparncia na prestao de
contas e/ou conana no Governo; morosidade na cobrana do imposto na esfera
administrativa e judicial; falta de criatividade para a resoluo de conitos scais;
vcios produzidos pela prpria autoridade scal, como as anistias scais, contribuem
para a impunidade e estimulam a delinqncia scal.

Outros

Aspectos Normativos

Baixa qualidade das avaliaes, isto , imperfeies de carter essencialmente


administrativo, fazem com que a carga tributria seja equivocadamente distribuda
entre os contribuintes. As seguintes deformaes so comumente praticadas:
:: baixo nvel das avaliaes em relao aos preos praticados no mercado
imobilirio;
:: aplicao de prticas avaliatrias inconsistentes e/ou arbitrrias, resultando em:
falta de isonomia nas avaliaes desenvolvidas para imveis de mesmo valor;
regressividade nas avaliaes, isto , imveis de baixo valor superavaliados,
em termos relativos, em comparao com aqueles de alto valor; e variaes
arbitrrias no nvel avaliatrio dos imveis tributados;.
:: longos intervalos entre as avaliaes, favorecendo os imveis que valorizaram
e prejudicando os imveis que desvalorizaram no perodo na distribuio da
carga tributria;
:: uso de ndices genricos de inao para reajustar o valor dos imveis; no h
garantia que tais ndices reitam variaes de preos praticados no mercado
imobilirio.

Inexistncia de padres mnimos de desempenho para as avaliaes desenvolvidas


para ns tributrios.
Forte inuncia poltica sobre atividades inerentemente tcnicas. O IPTU de forma
idiossincrtica e injusticada constitui o nico imposto cuja mera atualizao da
base de clculo necessita de sano do Poder Legislativo.
No h exigncia legal de manuteno de intervalos curtos entre as avaliaes
realizadas para ns tributrios. A denio legal de ciclos avaliatrios mximos
comum em diversos pases, incluindo Costa Rica, Canad, Chile, Hong Kong ou
Estados Unidos.
A cultura poltica de articulao de interesses ou cumplicidade dos governos locais
pode atuar como um impeditivo adicional para a efetiva cobrana do IPTU.
Em alguns municpios, comisses integradas por agentes polticos so responsveis
por trabalhos tcnicos, por exemplo, por arbitrar o valor dos imveis para ns de
cobrana do IPTU.

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53

Apesar dos inmeros benefcios gerados pelo imposto sobre a


propriedade imobiliria, o IPTU , de fato, um imposto que requer esforo
administrativo para apresentar um desempenho satisfatrio (BIRD, 1999).
Para os municpios mais frgeis e/ou menos capacitados tecnicamente, os
investimentos necessrios com cadastro, avaliaes e arrecadao podem
inclusive inviabilizar a cobrana do imposto. importante perceber que os
custos de administrao do IPTU poderiam ser racionalizados atravs de
articulaes e maior cooperao entre municpios.

4. Cadastro urbano, avaliao de


imveis, arrecadao e cobrana do imposto
4.1. Cadastro urbano
O cadastro imobilirio serve de base no apenas para o lanamento
dos tributos imobilirios, com especial nfase no IPTU, como tambm uma
importante fonte de informaes para anlises sobre o desenvolvimento
urbano e ambiental da cidade identicao de padres de uso e ocupao
do solo, monitoramento de intervenes urbanas e polticas sociais e
outros estudos em diferentes reas.
O cadastro tambm elemento essencial para a instituio de
diferentes instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da
Cidade. Para a venda de solo criado, por exemplo, necessrio determinar
a capacidade de densicao existente nas diferentes zonas e, at mesmo,
quarteires. Para a cobrana de preo pelo uso de espao pblico por redes
de infra-estrutura urbana areas e subterrneas imprescindvel que
os municpios possuam o cadastro destas redes existentes. Tal cadastro
representa a nica forma de o Poder Pblico poder scalizar se os servios
esto sendo disponibilizados com segurana para a comunidade e tambm
de promover o uso racional do espao pblico.
Para ns de cobrana do IPTU, necessrio o conhecimento de
informaes relativas ao imvel e ao contribuinte. Elementos essenciais
para a noticao do lanamento do imposto, bem como para a eventual
execuo scal, incluem o correto endereamento do imvel e atributos
relacionados ao contribuinte proprietrio, possuidor a qualquer ttulo
ou titular do domnio til tais como seu nome, CPF e o endereo para
correspondncia. Visando viabilidade da tarefa de avaliao dos imveis,
um cadastro imobilirio adequado deve fornecer, alm de atributos relativos
s caractersticas do imvel (como rea do terreno, frao ideal nos casos
54

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de condomnios, rea e ano da edicao, tipologia construtiva, nalidade


construtiva e uso), os atributos relacionados com a localizao do imvel,
tais como a disponibilidade de equipamentos e servios de infra-estrutura e
demais elementos que inuenciam na valorizao imobiliria dos imveis.
A questo do mapeamento cartogrco essencial no apenas para
que se tenha informaes sobre o espao fsico das cidades, assim como
para que seja possvel perceber duplicaes de dados, sobreposies e
omisses na rea do territrio. O uso de sistemas de geoprocessamento,
isto , processamento informatizado de dados georreferenciados, amplia
de forma acentuada a capacidade de resposta e a tomada de deciso
em diferentes reas de atuao municipal. De fato, a possibilidade de
integrao, atravs do geoprocessamento, de bases de dados gerenciadas
por diferentes rgos municipais e do compartilhamento de informaes
para a gesto da cidade de forma integrada resulta em uma verdadeira
mudana de paradigma, trazendo um ganho inestimvel para a atuao na
rea scal, ambiental, social e na prestao de servios pblicos.
No que tange questo de avaliao de imveis, dependendo da
sosticao do sistema cadastral empregado, ser possvel incorporar
elementos ao modelo de avaliao empregado, como distncias a pontos
atrativos como mar, shopping center, parques e comrcio, ou fatores de
depreciao do valor dos imveis, como taxa de criminalidade da regio.
Adicionalmente, o uso de sistemas mais sosticados permite resolver antigas
diculdades avaliatrias, como a construo de uma varivel de localizao
mais robusta, na qual a inuncia de diferentes atributos individuais pode
ser mensurada de forma conjunta.
Independentemente do mtodo de avaliao empregado, isto , da
simplicidade ou complexidade do modelo avaliatrio empregado, qualquer
estimativa de valor venal do IPTU somente pode ser realizada com base nos
dados cadastrais.
Naturalmente, nem o melhor sistema do mundo poder assegurar
a qualidade da base e a manuteno contnua das informaes cadastrais.
Desta forma, necessrio cautela para evitar projetar um sistema
demasiadamente complexo frente capacidade dos municpios quanto a
recursos humanos, tecnolgicos e operacionais.
importante notar que a manuteno de um cadastro qualicado
traz imensos benefcios para a Sociedade como um todo, podendo
facilitar inclusive o controle do cidado sobre as aes pblicas, aumentar
a transparncia destas e melhorar a comunicao com a comunidade.
Permitir o acesso s informaes sobre as regies da cidade, investimentos
realizados e demandas a serem atendidas, e viabilizar o controle social
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55

sobre a existncia de eqidade na distribuio da carga tributria, so


determinantes para a gesto democrtica e participativa das cidades.
Na sesso 2, so discutidas algumas diculdades observadas com
freqncia nos cadastros urbanos que geram graves conseqncias prticas
para a atuao scal dos municpios, entre as quais podem ser destacadas:
:: reduo signicativa da capacidade potencial de gerao de
receita, na medida em que h omisso de imveis informais, reas
construdas e territoriais;
:: promoo da falta de isonomia, pelo prprio Poder Pblico,
entre contribuintes em situao equivalente, na medida em que
inecincias cadastrais fazem com que dois imveis semelhantes
sejam tributados de forma diferenciada;
:: erros e distores no valor venal estimado para os imveis, pois,
em muitas situaes, esto embasados em atributos incorretos
sobre as caractersticas dos imveis;
:: alto custo de operao quando h dois ou mais rgos coletando
e mantendo os mesmos dados;
:: desperdcio de tempo, dinheiro e trabalho nas execues scais,
pois possvel que os trabalhos estejam embasados em informes
incorretos;
:: impossibilidade da construo de indicadores visando ao
monitoramento das aes pblicas e controle do cidado.
Identicar, via cruzamento do cadastro imobilirio com dados
oriundos do censo ou das ligaes de gua e energia, alvars, nos
quais esto localizadas as defasagens cadastrais para concentrar a
ao scal nestas reas;
:: trabalhar com informaes existentes no municpio, porm
usualmente ignoradas para as atualizaes cadastrais, tais como
listar projetos aprovados que no receberam carta de habitao.
Quando procedente, uma vistoria rpida provavelmente
suciente para a atualizao cadastral;
:: imagens de satlite podem ser uma ferramenta barata, desde que
georreferenciadas, para identicar, via cruzamento com as cartas
cadastrais, imveis que foram objetos de parcelamento irregular.
Quando os recursos para atualizao da base cadastral so escassos,
preciso usar da criatividade e identicar aes prticas que sejam viveis
e permitam avanar. Por outro lado, cabe notar que investimentos no
56

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cadastro imobilirio dos municpios, invariavelmente, geram resultados


positivos em termos de receita, sendo, portanto, inexplicvel o fato de que
investimentos nesta rea no sejam priorizados. A seguir, so relacionadas
algumas sugestes de aes prticas, de baixo custo, para a melhoria do
sistema cadastral.
:: Compartilhar responsabilidades. Em uma estrutura administrativa
convencional da mquina pblica, muitas vezes, diferentes rgos
municipais detm atualizaes parciais da cidade. essencial
racionalizar o processo de trabalho, denir responsabilidades e
garantir que os dados sejam repassados ou estejam acessveis.
:: Parcerias com a universidade no deveriam ser descartadas,
podendo inclusive ser o elemento-chave para auxiliar a viabilizao
de alguns projetos. Compartilhar informaes com outros rgos
pblicos e mesmo organizaes no-governamentais , via
de regra, a alternativa mais racional para a reduo do custo
operacional. Parcerias interessantes incluem, entre outros, IBGE,
cartrio de registro de imveis, empresa de correios e telgrafos,
defesa civil, corpo de bombeiros, polcia, companhias de proviso
de energia eltrica, telefonia, e outros servios pblicos e empresas
de transportes urbanos, rede de escolas privadas e pblicas
mantidas por outros nveis governamentais.
Uma outra questo que merece ateno a publicidade das
informaes cadastrais mantidas pelo Poder Pblico. Embora alegaes
de sigilo fiscal e temores que o uso da informao disponibilizada possa
facilitar condutas irregulares, caberia uma real anlise da procedncia
destes temores e, de fato, uma seleo criteriosa do que pode ou no
ser disponibilizado.
Por m, necessrio que a comunidade assuma responsabilidade
conjunta com o Poder Pblico pela atualizao dos dados cadastrais.
Programas especiais devem ser desenvolvidos para tal nalidade,
assim como oportunidades para que a comunidade possa participar da
construo e atualizao da base cadastral. Inclusive, podem ser promovidos
programas de declarao em parceria com centros comunitrios ou centros
administrativos regionais. A declarao no apenas de dados cadastrais,
mas tambm do valor do imvel, observada com sucesso em pases
como Colmbia, Equador e Costa Rica. Importante incluir nestes programas
mdulos de educao scal e estimular a participao da sociedade. Por
exemplo, pode haver um comprometimento poltico de que a receita
arrecadada com o projeto seja aplicada na prpria regio.
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4.2. Avaliao de imveis


A importncia das avaliaes desenvolvidas para ns tributrios
deve-se ao fato de que distores e erros na determinao da base de
clculo do imposto afetam diretamente a distribuio da carga tributria.
Ou seja, devido unicamente baixa qualidade das avaliaes, isto ,
imperfeies de carter essencialmente administrativo3, a carga tributria
pode ser equivocadamente transferida entre diferentes grupos de renda
e, mesmo internamente, entre os elementos que compem cada grupo
(SABELLA, 1975).
Conseqentemente, propriedades de mesmo valor podem ser
avaliadas e, em decorrncia, tributadas por nveis avaliatrios distintos,
ferindo inclusive o princpio da isonomia no tratamento de contribuintes
posicionados em situao similar.
Por outro lado, avaliaes desatualizadas, nas quais as propriedades
so subavaliadas em relao aos preos praticados no mercado imobilirio,
tendem a afetar diretamente a ecincia do imposto como fonte de receita.
Embora o baixo nvel das avaliaes em relao ao valor de mercado possa
ser compensado pela elevao de alquotas, nem sempre este procedimento
exeqvel, desejvel ou politicamente aceitvel.
Devido alta visibilidade do imposto sobre a propriedade imobiliria,
iniqidades, inecincias e outros problemas de carter administrativo
so claramente perceptveis, gerando freqentemente forte presso aos
administradores pblicos responsveis pela gesto do imposto (KITCHEN,
1992). A seguir sero examinadas algumas questes relevantes relacionadas
avaliao de imveis para ns tributrios.
:: Base de Clculo Denio versus Determinao: importante
perceber que, enquanto a denio da base de clculo a ser
empregada para a cobrana do imposto uma deciso relacionada
diretamente com a poltica tributria de cada localidade ou pas,
a sua determinao uma atividade administrativa de cunho
inerentemente tcnico. Enquanto altamente recomendvel que
a denio da base de clculo de um imposto seja tomada em
um frum poltico, na qual a comunidade ou seus representantes,
de forma democrtica, opta(m) pela alternativa mais adequada

58

Iniqidades podem tambm ser geradas pela natureza intrnseca do imposto, na medida
em que no h garantias de que os gastos com habitao sejam proporcionais renda das
famlias. Diversos estudos discutem a inerente regressividade do imposto sobre a propriedade
imobiliria (Vide HARVEY, 1996; MAYO, 1981; SMITH, 1972).

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entre aquelas possveis, a sua determinao consiste meramente


em calcular com a mxima preciso possvel o tipo de valor
estabelecido na legislao vigente. O fundamental, neste caso,
garantir a qualidade dos trabalhos e, por conseqncia, a acurcia
do resultado. No Brasil, por exemplo, h um grande equvoco
neste sentido sendo o IPTU o nico tributo cuja mera atualizao
da base de clculo depende de aprovao do Poder Legislativo.
:: Lanamento do Imposto: A Figura 1 ilustra a forma com que, em
geral, realizado o lanamento do imposto que incide sobre a
propriedade imobiliria.

Figura 1
Lanamento do imposto
Componentes

Imposto

I. Valor estimado

Descrio

Natureza

Resultante da avaliao do imvel


Atividade de carter tcnico
1 - Classicao
Deciso poltica,
assegurada em legislao ou estatuto

II. Percentual ou frao

III. Alquota

2 - Coeciente de segurana
Deciso
tcnica, interna ou de carter normativo
Aplicao da alquota nominal para
estabelecer o quantum de imposto a ser
cobrado
Deciso poltica, assegurada
em legislao ou estatuto

Por outro lado, visando reduzir os casos de superavaliao dos


imveis, tambm comum xar um nvel geral de avaliao, por exemplo,
entre 80% e 90% do valor estimado, e aplicar este percentual de forma
indiscriminada a todos os imveis de uma jurisdio. A aplicao de um
percentual nico no altera a distribuio da carga tributria.
Embora a alquota nominal permanea constante, tanto a
classicao quanto a aplicao de um percentual nico aos valores
estimados afetam diretamente a alquota efetiva, a qual resulta da
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59

quantidade total de imposto efetivamente lanado para cada imvel


dividido pelo seu valor de mercado.
:: Processo de Avaliao de Imveis para Fins Tributrios: Mtodos de
avaliao em massa so aplicados na grande maioria das avaliaes
desenvolvidas para ns scais. De acordo com o International
Association of Assessing Ocers (IAAO, 1990), a avaliao em massa
o processo de estimar o valor de um grande nmero de unidades
na mesma data, tal qual ocorre nas avaliaes desenvolvidas
para ns tributrios, usando mtodos normalizados e anlises
estatsticas. Este tipo de avaliao consiste no desenvolvimento
de um ou mais modelos genricos, originados, em geral, com
base em uma amostra de dados, os quais so aplicados para as
diferentes categorias de imveis a serem avaliados. Entretanto,
mesmo quando o objetivo da avaliao scal, provvel que haja
necessidade de realizar avaliaes individuais para alguns imveis
atpicos, isto , com caractersticas especcas signicativamente
distintas. A Figura 1 ilustra as principais etapas do processo de
avaliao de imveis para ns scais.

Etapa 1 Denio dos


objetivos e da abrangncia do trabalho
Idealmente, necessrio fazer um diagnstico do sistema em
operao, buscando identicar o nvel e a uniformidade das avaliaes
para diferentes segmentos e classes de imveis, visando identicar a
abrangncia e os objetivos dos trabalhos avaliatrios a serem desenvolvidos.
O diagnstico deve incluir uma anlise dos sistemas de informao
disponveis, assim como os demais recursos existentes, bem como o prazo
para o desenvolvimento dos trabalhos. Qualquer denio deve sempre
estar em consonncia com a legislao vigente. Nem sempre existe a
obrigatoriedade de reavaliar todos os imveis na mesma data, sendo possvel
segmentar o trabalho avaliatrio em mais de um exerccio, priorizando as
categorias de imveis em que so observadas as maiores distores. Deve
haver pleno conhecimento de normas de avaliao a serem respeitadas na
regio, bem como de eventuais padres de qualidade a serem satisfeitos
quanto ao desempenho das avaliaes desenvolvidas. Em alguns pases,
h inclusive uma instituio nacional ou regional incumbida de auditar os
trabalhos realizados, e/ou de estabelecer padres para o desenvolvimento
ou desempenho dos trabalhos.
60

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Etapa 2 Anlise do perl imobilirio


da populao de imveis da jurisdio
Visando formar uma amostra de dados representativa, a compreenso
das caractersticas do estoque de imveis essencial. Da mesma forma,
importante o conhecimento da capacidade de desenvolvimento atual
e potencial das diferentes zonas da cidade. Vericar o crescimento do
mercado de imveis e as alteraes no perl de uso e ocupao do solo
em mdio prazo pode auxiliar a compreenso da evoluo dos preos dos
imveis no perodo ou mesmo a identicar tendncias de valorizao ou
desvalorizao imobiliria nas diferentes regies e sub-regies da cidade.
importante perceber que as variveis que podero ser includas nos
modelos desenvolvidos so inicialmente limitadas aos atributos existentes
no cadastro de imveis do municpio. No mesmo sentido, dependendo da
sosticao do sistema cadastral, ser possvel realizar uma anlise espacial
mais profunda visando segmentar a cidade em zonas homogneas.
Em avaliaes para ns tributrios, a segmentao da cidade em zonas
homogneas prtica comum, assim como a categorizao de imveis
conforme as suas principais caractersticas.

Etapa 3 Seleo do mtodo


e das tcnicas avaliatrias para cada segmento imobilirio
A seleo do mtodo e das tcnicas que sero utilizadas depende
basicamente das caractersticas de cada segmento de imveis a ser
avaliado, considerando principalmente a disponibilidade de informao e
os recursos disponveis em cada instituio. Sempre que possvel, o valor de
mercado dos imveis deveria ser estimado com base na anlise dos preos
de um grupo de bens semelhantes, comercializados em uma data prxima
quela da avaliao (mtodo comparativo direto de dados de mercado).
Devido heterogeneidade dos imveis, surge a necessidade de que seja
desenvolvido um modelo capaz de considerar as diferenas existentes
entre os imveis considerados. A anlise de regresso mltipla (ARM) a
tcnica mais utilizada para identicar os principais fatores que inuenciam
a determinao dos preos e estimar o valor de mercado das propriedades
no transacionadas no perodo4.

Cabe notar que h uma srie de ferramentas que apresentam grande potencial para auxiliar
no processo de avaliaes ou modelar os dados coletados, entre as quais se destacam tcnicas
derivadas da inteligncia articial, como redes neurais articiais, raciocnio baseado em
casos e descoberta de conhecimento em bases de dados, ou ainda tcnicas de modelagem
estatstica mais avanadas, por exemplo, modelos lineares hierrquicos.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

61

Quanto mais heterogneos os elementos tomados como referncia, menor


ser a conabilidade da avaliao. Deve-se ainda perceber que no incomum no
mercado de imveis a completa falta de evidncia sobre transaes envolvendo
alguns tipos de propriedades (MILLINGTON, 1994). Fica evidente, portanto, a
impossibilidade de empregar o mtodo para todos os tipos de imveis a serem
avaliados. Dicilmente a sua aplicao ser possvel para propriedades como
hotis, motis, indstrias, postos de combustveis ou hospitais, escolas, e outras
propriedades similares. Em geral, seu emprego intenso para a avaliao de
imveis residenciais e, quando possvel, tambm utilizado para avaliar salas
comerciais, boxes de estacionamento, terrenos e outros segmentos imobilirios
em que exista razovel acesso a dados sobre transaes imobilirias.
Na Amrica Latina, o mtodo evolutivo (tambm conhecido como mtodo
do custo de reproduo) o mais adotado nas avaliaes desenvolvidas para
ns tributrios, possivelmente devido sua simplicidade e possibilidade de uso
mesmo com reduzido esforo de coleta de dados. Apesar das fortes diferenas
conceituais entre custo e valor, o mtodo evolutivo baseado na suposio
de que os termos so fortemente relacionados. Busca-se, portanto, estimar
o valor do imvel atravs da apurao do custo de reproduzir o mesmo bem.
Fatores de depreciao so comumente aplicados ao custo total estimado, a m
de contemplar a reduo do valor causada pela idade, obsolescncia fsica ou
funcional e estado de conservao das construes. Na teoria, seria recomendvel
aplicar um fator de comercializao ao custo de reproduo obtido. O critrio
fundamentado no fato de que um imvel pronto normalmente no equivale
soma do valor do terreno acrescido do custo da construo e demais custos.
Existe ampla evidncia de que a equao no resultar em uma estimativa
consistente do valor de mercado para a maior parte das propriedades, pois custo
apenas um dos fatores que pode inuenciar a formao dos preos.
Na realidade, embora alguns mtodos e tcnicas avaliatrios possam ser
mais efetivos em estimar o valor de mercado dos imveis, nenhuma tcnica livre
de imperfeies. Como resultado, limitaes so esperadas independentemente
do mtodo empregado5.
5

62

As seguintes fragilidades so comuns em avaliao imobiliria, podendo resultar em erros ou desvios


nas estimativas de valor dos imveis: limitado acesso aos preos efetivamente praticados causado
por aspectos culturais, atitudes conservadoras e mesmo restries legais (ADAIR; MCGREAL, 1987;
WYATT 1996); necessidade de empregar uma amostra de dados representativa: Mesmo quando
h um nmero adequado de vendas em uma jurisdio, estas vendas podem no representar
proporcionalmente todos os tipos de imveis em uma jurisdio (MOORE, 1995); conhecimento
limitado com relao forma com que as variveis operam; existncia de submercados com estrutura
de preos diferenciada; freqente omisso ou a inadequada mensurao de variveis importantes
(DWYER, 1996); e provvel tendncia de regressividade nas avaliaes, baseadas em priori reasoning,
desconhecimento de atributos que agregam valor e anlise estatstica (PAGLIN; FOGARTY, 1972). De
acordo com Stabler (1996) e Benson e Schwartz Jr. (1997), a regressividade avaliatria pode tambm
ter origem nas presses polticas exercidas pelos grupos mais ricos ou inuentes de contribuintes.

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Figura 2 Principais etapas do


processo de avaliao para ns tributrios
Normas

Legislao Tributria

::

bsicas de avaliao de imveis

::

avaliao para ns

::

desempenho avaliatrio

Etapa 1

Denio dos objetivos e


abrangncia do trabalho

Etapa 2

Anlise do perl da populao


de imveis da jurisdio

Etapa 3

Seleo do mtodo e das


tcnicas avaliatrias para cada
segmento imobilirio

Etapa 4

Coleta de dados

Transaes

Custos de construo

Locaes

Dados Financeiros

Etapa 5

Anlise preliminar e vericao


dos dados

Etapa 6

Etapa 7

Descobrimento e anlise dos


modelos de avaliao

Validao dos resultados

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63

Etapa 4 Coleta de dados


O conhecimento das caractersticas do estoque de imveis existente
na jurisdio e a seleo do mtodo a ser adotado permitem que seja
estruturada a coleta dos dados. Independentemente da tcnica empregada,
requisito fundamental o acesso a um conjunto de informaes conveis
para que sejam feitas as estimativas. Devido atuao contnua dos
governos na rea de tributao imobiliria, altamente recomendvel a
formao de um sistema de informaes permanente, no qual quem
armazenados dados coletados de forma contnua sobre transaes e
operaes envolvendo todos os tipos de imveis.
Como demonstrado na Figura 2, podem ser identicados basicamente
quatro grupos de dados a serem coletados, quais sejam: transaes, custos
de construo, locaes e dados nanceiros, tais como taxas de juros
praticadas no mercado, custos nanceiros envolvidos em nanciamentos
imobilirios (hipotecas), inao e outros indicadores nanceiros.
Fontes de dados podem incluir cartrios de registro de imveis;
jornais, classicados e revistas especializadas; leiles; anncios no local;
agncias de corretagem ou corretores autnomos; agentes nanceiros; ou
ainda dados divulgados por produtores, construtores e incorporadores.
Podem, tambm, ser enviados questionrios ao setor privado ou mesmo a
contribuintes, de forma individual, buscando coletar os dados necessrios.
Para a aplicao do mtodo da renda, algumas provncias no Canad,
por exemplo, Nova Scotia, emprega a prtica de enviar um formulrio,
solicitando dados sobre a locao a proprietrios. A penalidade em caso do
no-retorno do questionrio no prazo estabelecido a perda de direito de
contestar contra o valor resultante da avaliao.
Face diculdade de formar uma amostra de dados representativa,
sempre interessante averiguar a possibilidade de acesso a bases de dados
j existentes ou de realizar parcerias para o intercmbio de dados. O uso da
internet tem facilitado sobremaneira esta prtica. Em alguns pases, como
Estados Unidos e Esccia, comum o acesso pblico on-line a dados sobre
transaes imobilirias. O cruzamento de dados sobre a mesma transao
ou operao imobiliria advindos de diferentes fontes importante no que
tange complementao e mesmo a conrmao da informao obtida.

Etapa 5 Anlise preliminar e vericao dos dados


A anlise preliminar dos dados coletados busca identicar a relao
entre diferentes atributos e o preo dos imveis para cada categoria de
imveis nas diversas zonas da cidade. O uso de recurso grco facilita
64

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sobremaneira a realizao da anlise. O objetivo desta etapa identicar


a existncia de dados atpicos (outliers6), e vericar a validade destas
informaes; revisar o zoneamento empregado quando existirem
comportamentos signicativamente heterogneos na mesma zona; propor
o zoneamento da cidade em zonas homogneas, quando inexistente;
avaliar sobre a viabilidade de emprego de um modelo nico para
determinado segmento ou classe de imveis, ou ainda propor variveis de
segmentao para desenvolvimento de modelos especcos; e formular
as principais hipteses que sero consideradas no desenvolvimento dos
modelos de avaliao.
Quando necessrio, podero ser desenvolvidos trabalhos com grupos
de especialistas visando captar insights adicionais sobre as tendncias do
mercado de imveis, a inuncia dos diferentes atributos na formao dos
preos e a forma estrutural dos modelos avaliatrios. Na cidade de Porto
Alegre, em 2002, foram observados resultados satisfatrios aplicando uma
tcnica denominada grupo focado, detalhada em Edmunds (1999), na qual,
por meio da anlise de diferentes cenrios, extrado o efeito esperado das
variveis explicativas sobre a formao do valor dos imveis de diferentes
tipologias. Especialistas podem incluir corretores de imveis, avaliadores
independentes, acadmicos e estudiosos, e analistas e outros agentes do
mercado imobilirio, como construtores, nanciadores e outros.

Etapa 6 Desenvolvimento
e anlise dos modelos de avaliao
Uma vez denida a estrutura geral dos modelos, so utilizadas
rotinas computacionais para determinar os modelos de avaliao que
melhor se ajustam aos dados amostrais. Alternativamente, so aplicados
modelos tericos de clculo para estimar o valor dos imveis. Por outro
lado, conhecida a expresso estatstica ou matemtica que modela o
fenmeno em estudo, possvel estimar o valor da varivel de interesse
com base nos valores observados das variveis explicativas que participam
do modelo. Dependendo do tipo de modelo gerado, testes estatsticos so
aplicados para garantir a conabilidade dos resultados obtidos. Na seleo
dos modelos, necessrio observar a consistncia da interpretao fsica
dos termos que o compem.

Outliers so denidos como valores extremos resultantes de inuncias incomuns que no


tem qualquer efeito na grande maioria das observaes (BIRCH et al., 1991).
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65

Etapa 7 Validao dos resultados


A validao consiste em testar o modelo de avaliao desenvolvido
com uma amostra de dados independente, visando vericar a habilidade
do modelo de estimar valores para um grupo de dados no empregados
na construo do modelo. Quanto menor a variabilidade das estimativas
em relao ao preo de venda dos imveis, maior a preciso do trabalho
desenvolvido. Nesta etapa, pode ser identicada a necessidade de ajustes
globais ou parciais nos modelos propostos. O processo de validao evita,
por exemplo, o uso de modelos com altssimo poder de determinao,
mas que so adequados apenas para estimar o valor da amostra de dados
empregada no desenvolvimento dos modelos de avaliao. A ausncia de
uma amostra de dados pode impedir a sua validao. Neste caso, a crtica
de especialistas ou proprietrios sobre os resultados obtidos pode orientar
para ajustes necessrios no modelo de clculo empregado.

Etapa 8 Aplicao dos modelos


O resultado do trabalho efetivado atravs da aplicao dos diferentes
modelos de avaliao desenvolvidos no conjunto de imveis a ser avaliado
na jurisdio. prtica comum em Hong Kong, partes do Canad e dos
Estados Unidos, enviar uma nota prvia sobre o resultado da avaliao para
o contribuinte e fornecer um perodo para atendimento de reclamaes
e revises do valor, antes do lanamento ocial do imposto. A confeco
de manuais, boletins informativos, relatrios de avaliao simplicados
altamente recomendvel para que os contribuintes compreendam os
procedimentos bsicos avaliatrios considerados.
:: Desempenho das Avaliaes: A anlise do desempenho
avaliatrio objetiva basicamente medir dois aspectos: nvel e
uniformidade da avaliao (IAAO, 1999). O nvel das avaliaes
refere-se percentagem ou quociente pelo qual as propriedades
so avaliadas em relao ao valor de mercado; enquanto a
uniformidade est relacionada ao tratamento isonmico de
propriedades individuais.
Eqidade avaliatria o grau para o qual as avaliaes mantm uma
relao consistente com o valor de mercado das propriedades na data da
avaliao. Em um sistema perfeito, o quociente entre o valor avaliado e
o valor de mercado das propriedades constante, independentemente
do seu valor especco (PAGLIN; FOGARTY, 1973). Por exemplo, se todas
as propriedades forem avaliadas a 50% do valor de mercado, pode-se
dizer que existe eqidade avaliatria perfeita, embora possa se armar
66

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que a potencialidade do tributo como fonte de receita no est sendo


plenamente explorada.
Iniqidades avaliatrias ocorrem quando algumas classes de
propriedades so avaliadas a um nvel avaliatrio signicativamente
diferente daquele pelos quais outros grupos de imveis so avaliados na
mesma jurisdio (IAAO, 1999). Estas iniqidades podem ser divididas de
acordo com componentes horizontais e verticais. Iniqidade horizontal
pode ser denida como diferenas sistemticas no nvel das avaliaes
entre grupos de propriedades. De acordo com Cannaday et al. (1987), este
tipo de iniqidade est presente, por exemplo, quando contribuintes que
possuem propriedades de mesmo valor pagam diferentes quantidades de
imposto devido a distores no processo avaliatrio. Iniqidade vertical
est presente quando so observadas diferenas sistemticas no nvel
de avaliao para grupos de propriedade classicados por valor. Estas
iniqidades podem ser regressivas quando os imveis de alto valor so
subavaliados em termos relativos ao nvel pelo qual so avaliados imveis
de menor valor; ou progressivas quando o oposto ocorre.
Para eliminar ou reduzir iniqidades, fundamental conhecer as
formas de distores avaliatrias presentes (SUNDERMAN et al., 1990). A
anlise do desempenho avaliatrio consiste em comparar o valor avaliado
com o valor de mercado do imvel, sendo denido como ratio study pelo
IAAO (1999). Desde que o conceito de valor de mercado seja subjetivo,
os preos de venda so usualmente empregados para represent-los
nos estudos sobre o desempenho avaliatrio. importante perceber
que os testes para avaliar o desempenho das avaliaes devem ser
desenvolvidos com uma amostra de dados independente. Ou seja, uma
amostra que no foi empregada no desenvolvimento dos modelos de
avaliao. A amostra de dados deve ser representativa do segmento ou
classes de imveis sob anlise.
O desempenho das avaliaes pode ser analisado em relao
ao conjunto de imveis de uma jurisdio ou em relao a grupos
especficos de propriedades definidos por tipo, idade, rea, padro
construtivo ou localizao.
A Tabela 3 apresenta as principais medidas empregadas para vericar
o nvel e a uniformidade das avaliaes, assim como so indicados aqueles
limites considerados aceitveis pelo IAAO para a anlise das medidas
propostas. O instituto recomenda o uso da mediana do quociente entre o
valor avaliado e o preo de venda para identicar o nvel pelo qual um grupo
de imveis foi avaliado em relao aos valores praticados no mercado de
imveis, demonstrando quo prximos os imveis foram avaliados do nvel
legal ou desejado. A medida mais empregada para vericar a uniformidade
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

67

das avaliaes o coeciente de disperso em relao mediana (CD),


que indica a variabilidade das avaliaes em relao ao valor de mercado
dos imveis. O CD o desvio mdio, expresso em termos percentuais,
do nvel em que cada propriedade foi avaliada em relao mediana do
valor avaliado dividido pelo valor de mercado. Quando os quocientes so
normalmente distribudos, a mdia e o coeciente de variao (CV) podem
ser empregados em substituio mediana e ao CD.
O diferencial relacionado ao preo (DRP) uma medida simples
recomendada pelo IAAO para identicar, de forma especca, iniqidades
verticais. De acordo com o IAAO (1990), um PRD maior (menor) do que
1 sugere a existncia de regressividade avaliatria (progressividade).
Apesar da medida ser amplamente empregada para identicar distores
avaliatrias nos Estados Unidos, o prprio IAAO (1990) salienta que o PRD
fornece somente uma indicao, no devendo ser considerada uma prova
da existncia do problema.

Tabela 3
Medidas de desempenho propostas pelo IAAO
Varivel em estudo: quociente entre o valor
avaliado e o preo de venda

Limites
aceitveis (IAAO,
1999)

Mdia aritmtica

Nvel das avaliaes

Soma da varivel estudada dividida pelo nmero


de observaes.
Mediana
Ordenar as observaes de acordo com o
valor da varivel estudada. A mediana a
observao central no caso de um nmero
mpar de observaes; ou a mdia das duas
observaes centrais no caso de um nmero par
de observaes.
Mdia Ponderada
Soma do valor avaliado dividido pela soma do
preo de venda para todo o conjunto de imveis
em anlise.

68

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0,901,10 do
nvel desejado

Varivel em estudo: quociente entre o valor


avaliado e o preo de venda

Limites
aceitveis (IAAO,
1999)

Coeciente de Variao (%) CV


o desvio padro dividido pela mdia
multiplicado por 100. Expresso em percentuais.
Coeciente de Disperso (%) CD

Uniformidade

1. Calcular o desvio de cada observao


(quociente) em relao mediana, em mdulo
(valores absolutos).
2. Somar estes desvios em mdulo.
3. Dividir pelo nmero de observaes (obter o
desvio absoluto mdio).
4. Dividir pela mediana.

i. =< 1015%,
residencial
ii. =< 1520%,
demais
segmentos.

5. Multiplicar por 100 (resultado em percentuais).


Diferencial relacionado ao preo DRP
a mdia dividida pela mdia ponderada,
havendo um indicativo de regressividade se
o resultado >1; ou de progressividade se o
resultado < 1.
Desvio padro DP

Outras

1. Calcular o desvio de cada observao em


relao ao valor mdio.
2. Elevar ao quadrado os desvios.
3. Somar estes desvios ao quadrado.
4. Dividir pelo nmero de observaes menos 1
(obter a varincia).
5. Tirar a raiz quadrada para obter o desvio
padro.

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69

Ciclos de avaliao
Um aspecto de fundamental importncia a periodicidade das
avaliaes genricas realizadas para ns tributrios. Inclusive, em diversos
pases, como no Chile, em Hong Kong, na Austrlia e nos Estados Unidos,
comum a existncia de uma imposio legal ou deciso administrativa de
limitar os intervalos mximos entre as avaliaes usualmente estabelecendo
limites que variam de um a cinco anos.
importante perceber que, na medida em que algumas zonas
da cidade ou tipos de imveis sofrem valorizao imobiliria acentuada,
freqentemente gerada por investimentos pblicos, e continuam sendo
tributados com base em seus valores antes da valorizao, estes grupos de
imveis so claramente beneciados em termos scais. Em contrapartida,
os imveis que desvalorizaram no perodo seriam prejudicados.
No raro aspectos relacionados ao tempo e custo para a realizao
dos trabalhos, bem como presses polticas provveis de serem geradas
com uma nova reavaliao dos imveis, podem ser fatores responsveis
por adiar os trabalhos de reavaliao mesmo quando iniqidades ou a
desatualizao da base de clculo claramente perceptvel.
Durante intervalos entre avaliaes gerais comum o uso de
reajustes genricos na base de clculo, visando evitar uma reduo
signicativa da base tributvel. H vrias formas de fazer estes ajustes entre
as quais se destacam: aplicao de ndice de correo monetria ou ndice
de variao dos preos no perodo (genrico ou especco por classes ou
tipo de imveis); uso de modelos de regresso simples, nos quais os preos
de venda atuais, usados como varivel dependente, so estimados em
funo do valor da avaliao vigente, usado como varivel independente,
resultando em uma nova estimativa de valor a ser aplicada para a cobrana
do imposto; ou mesmo o uso de modelos de regresso mltipla, conforme
demonstrado por Stevenson (1996).

Recomendaes de carter avaliatrio


Com base em estudos prticos e experincias bem-sucedidas, so
sumarizadas algumas recomendaes sobre boas prticas para o bom
desempenho das avaliaes desenvolvidas para ns tributrios.
:: Puricao do processo de avaliao, dissociando decises de
carter avaliatrio daquelas relacionadas poltica tributria
(McCLUNG, 2000). No mesmo sentido, Franzsen (2000) observa
70

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que controle ou interveno poltica em questes relativas a


avaliaes no deveria ser permitido.
:: Regulao legal dos requisitos avaliatrios com a denio de
padres mnimos a serem respeitados quanto ao desempenho
das avaliaes (FRANZSEN, 2000).
:: Realizao de auditoria peridica (FRANZSEN, 2000). O
estabelecimento de uma agncia de avaliao independente,
responsvel por estabelecer procedimentos, padres mnimos de
qualidade, orientar tecnicamente o governo, auditar os trabalhos
e certicar municipalidades de que os resultados atendem aos
padres estabelecidos (MCCLUSKEY, FRANZSEN, 2000).
:: Garantia de acesso informao pelos contribuintes: Acesso a
dados cadastrais; entrega de relatrio de avaliao simplicado;
estabelecimento de canais de comunicao na mdia; campanhas
publicitrias; e programas de educao scal. (McCLUNG, 2000).
:: Qualicao do atendimento ao contribuinte.
:: Sta treinado e recursos tecnolgicos adequados (McCLUNG,
2000).
:: Manuteno de ciclos regulares de avaliao (McCLUSKEY;
FRANZSEN, 2000).
:: Intercmbio de experincias, visando aprender com experincias
reais bem-sucedidas (McCLUNG, 2000).
Embora os trabalhos devam garantir um grau satisfatrio de
eqidade scal, os investimentos na administrao do imposto so
obviamente relacionados sua importncia. Ou seja, o custo administrativo
deve necessariamente estar relacionado receita a ser arrecadada com o
tributo. Adicionalmente, importante perceber que a evoluo no grau
de acurcia das avaliaes pode ser gradual, com avanos relacionados
capacidade de treinamento do sta. O importante que os procedimentos
adotados no sejam discricionrios, havendo uniformidade no apenas
nos resultados, como tambm no tratamento de propriedades com
caractersticas semelhantes.

4.3. Arrecadao e cobrana


Como discutido inicialmente (vide sesso 2), a falta de ecincia
na arrecadao do IPTU representa uma forte preocupao no contexto
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

71

nacional. Adicionalmente, a tabela a seguir ilustra o nvel de ecincia na


arrecadao do IPTU, considerando os pagamentos espontneos (aqueles
valores recebidos no perodo anual no qual estes pagamentos eram
esperados) em alguns municpios brasileiros. Para as municipalidades
consideradas, apenas em torno de 70% do valor lanado arrecadado de
forma espontnea. Alguns municpios chegam a arrecadar em torno de
50% da receita esperada.
De acordo com Kelly (2000), a evaso pode estar relacionada
percepo de injustia scal, impunidade ou falta de credibilidade no
governo. Possveis causas da evaso na opinio de administradores pblicos
da Amrica Latina incluem crises nanceiras e empobrecimento, falta de
capacidade tcnica do sta, diculdades de cobrana coativa devido ao
no-cumprimento das formalidades legais para garantir o crdito scal, falta
de vontade poltica, e no aplicao das sanes previstas na legislao.
Ocasionalmente, resultados decientes na arrecadao do imposto
so justicados em razo do grande nmero de imveis de baixo valor.
Entretanto, em geral, a evaso est concentrada nas propriedades de alto
valor. Em pesquisa realizada atravs de entrevistas a contribuintes em 2005,
Maria Ins Aonso identicou os seguintes fatores como determinantes
da pobre arrecadao do IPTU na sua localidade: certeza de impunidade;
morosidade da execuo scal; prtica histrica de anistia; endereo
de correspondncia no cadastrado, prejudicando a arrecadao dos
imveis territoriais, pois as guias para pagamento do imposto deveriam ser
buscadas pelos contribuintes; reduzida contraprestao de servio; e falta
de informao e/ou divulgao inadequada de informes sobre o imposto e
sobre o calendrio scal.

72

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Tabela 4
Nvel de ecincia na arrecadao do IPTU
(pagamentos espontneos)
Pas

Ano Fiscal

Brasil

Jurisdio

Indicador ( %)

2000

Belm

92,62

2003

Belo Horizonte

73,42

2002

Belo Horizonte

76,51

2003

Braslia

70,50

2002

Braslia

74,47

2003

Campo Grande

56,09

2003

Joo Pessoa

48,12

2000

Juiz de Fora

67,59

2001

Porto Alegre

73,25

2002

Porto Alegre

70,20

2003

Porto Alegre

72,56

2002

Recife

69,89

2003

Salvador

54,67

2000

So Paulo

80,15

Mdia

70,00

Mediana

71,53

Desvio padro

11,16

Coeciente de variao (%)

15,94

Valor mnimo

48,12

Valor mximo

92,62

Nmero de observaes

14

Diversos municpios identicaram a necessidade de mudana de


atitude para melhorar os nveis de arrecadao scal. Entre as iniciativas
observadas, podem ser citadas: simplicao de procedimentos;
eliminao de duplicidades; maior ecincia na anlise de objees de
carter administrativo; e realizao de aes para facilitar o pagamento do
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

73

imposto, tais como atendimento de solicitaes via internet, help lines, fax
e e-mail.
O controle social sobre as questes envolvendo no apenas
a aplicao de recursos, mas tambm a gerao de receita parte
importante neste processo, assim como o comprometimento dos
governos em denir investimentos pblicos de forma participativa. De
fato, observa-se tanto no mbito internacional quanto no nacional uma
crescente ateno ao contribuinte, visando promover a aceitabilidade
do imposto, abrangendo basicamente mais e melhor informao,
transparncia, participao e comunicao.

5. Concluses
O nvel deste empobrecimento crescente observado nas cidades
brasileiras e os inmeros benefcios de instituir um imposto vigoroso sobre
a propriedade imobiliria alertam para a necessidade da preparao de
uma agenda com abrangncia nacional que contemple a capacitao,
organizao e estruturao dos municpios para a gesto do IPTU e demais
instrumentos scais de natureza imobiliria.
Urge a necessidade de revitalizao do IPTU para uma maior
efetividade do seu papel como um instrumento capaz de contribuir com o
desenvolvimento urbano sustentvel das cidades, recuperar investimentos
pblicos que resultaram na valorizao de imveis privados, combater
especulao imobiliria, estimular o desenvolvimento econmico,
ou mesmo melhorar o acesso terra das camadas mais carentes da
populao.
Como discutido neste artigo, h uma srie de obstculos de natureza
legal, poltica e prtica que resultam no precrio desempenho do IPTU
no Brasil. Embora grande parte destes desaos dependa exclusivamente
de aes advindas e, portanto, da vontade poltica dos governos dos
municpios, h um grupo de questes que carecem de uma reexo em
carter nacional. Tais questes incluem, por exemplo, o estabelecimento de
normas nacionais, incidindo sobre prticas e procedimentos administrativos
para a gesto cadastral e para o desenvolvimento de avaliaes para
ns tributrios; a denio de padres mnimos de desempenho das
avaliaes realizadas para ns tributrios; a dissociao entre denies de
carter poltico e atividades de cunho inerentemente tcnico; ou ainda a
regulamentao em nvel nacional, sobre questes relativas, por exemplo,
74

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obrigatoriedade de transparncia e publicidade das informaes, ou


integrao entre cadastros municipais e registro de imveis.
A carncia no Pas de uma instituio capaz de certicar, orientar
e supervisionar os trabalhos representa uma diculdade adicional para
os municpios com menor capacidade tcnica. No mesmo sentido,
representaria um avano a previso, em carter regular, de programas
de capacitao prossional para administradores pblicos e tcnicos
municipais, em temas relacionados a instrumentos scais ou de poltica
urbana. Vale dizer que os instrumentos previstos no Estatuto das Cidades
necessitam ocupar seu papel como integrante do sistema scal patrimonial
urbano, no devendo ser percebidos como compensatrios do pobre
desempenho do IPTU.
Finalmente, importante ter em mente que a transparncia excessiva
do IPTU demanda uma transparncia tambm excessiva em demonstrar os
benefcios gerados para a comunidade com a instituio do tributo.

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Programa Nacional de Capacitao das Cidades

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78

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Os municpios e o ITBI
imposto sobre a transmisso de
bens imveis e de direitos a eles relativos
Carlos Etor Averbeck

O Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI) um tributo


de competncia municipal e cobrado no momento da transmisso
intervivos, por ato oneroso, sobre o imvel ou direitos sobre imveis, exceto
os de garantia, bem como a cesso de direitos sua aquisio. Sua alquota
xada por lei municipal e o Cdigo Tributrio Nacional (CTN) prev seu
limite mximo, que deveria ter sido denido por meio de Resoluo do
Senado Federal, ainda no editada, alm da distino nas transmisses que
atendessem poltica nacional de habitao, com alquotas mais baixas.
Na prtica observa-se que o contribuinte tem sido o comprador do
imvel ou do direito sobre ele. Os municpios, em sua maioria, seguem o
percentual de 2% sobre o valor venal, sendo que alguns adotam 0,5% para
a parte nanciada dentro da poltica nacional de habitao.
A opinio dominante no meio jurdico de no-possibilidade de
progressividade de alquotas no ITBI, porm admitida a diferenciao de
alquotas, a partir de elementos exgenos (tipologia, caractersticas fsicas).
O ITBI um imposto que representa menos de 2% das receitas
correntes municipais, sendo por volta de 1% nos municpios pequenos e
menos de 3% nos grandes municpios. A importncia maior nos grandes
municpios resultado da maior atomicidade dos mercados imobilirios
nos grandes centros urbanos. A sua base de clculo o valor venal, que
signica o valor de venda, de mercado e que deveria estar representado na
planta de valores genricos.
Face desatualizao usual da planta de valores, os municpios tm
utilizado como alternativa o valor declarado pelo contribuinte ou avaliaes
individuais. Alguns poucos municpios conseguem fazer a avaliao
individual em cada transmisso de imvel. A maioria adota o valor da planta
de valores, nos casos em que superior ao valor declarado. Nos casos de
valor declarado diferente do mercado, seja acima ou abaixo, pode e deve o
municpio contestar, com apresentao da prova em contrrio.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

79

Para o ITBI pode ser adotada base de valores diferentes do Imposto


Predial Territorial Urbano (IPTU), mesmo sendo a base de clculo a mesma,
ou seja, o valor venal. No caso do IPTU, a base referente a uma data (1. de
janeiro). Para o ITBI, pode ser o valor atual, da data da transao.
Como a alquota do ITBI aplicada sobre um valor elevado
(normalmente os imveis possuem valores altos), gera-se um tributo
tambm elevado que se soma s custas cartoriais de transferncia do imvel.
Por isso muito comum a ocorrncia de subdeclarao do valor para fazer
valer ento os valores da planta de valores do municpio ou algo prximo,
objetivando a sonegao de parte do ITBI e do Imposto de Renda.
Neste sentido, deve haver ateno do municpio legislao tributria,
para evitar tambm a utilizao de valores superavaliados (que geralmente
ocorre por declarao), que podem servir lavagem de dinheiro. O combate
subdeclarao e superdeclarao constitui-se comportamento tico e
deve ser aplicado com rigor pelos entes federados.
A maior presso para subdeclarar o valor de transao vem da
tentativa de sonegao do Imposto de Renda, que gera conseqentemente
sonegao do ITBI, beneciando vendedor e comprador, em processo que
se transfere s negociaes seguintes.
Os valores subavaliados deslocam recursos expressivos para a
informalidade, em grave prejuzo sociedade. Da mesma forma, a aceitao
de valores diferentes do mercado pelos municpios possibilita a lavagem
de dinheiro.
Com a atualizao do cadastro e da planta de valores, a subdeclarao
para efeito do ITBI deixar de existir, mas permanecer a presso da
subdeclarao em funo do Imposto de Renda.
importante ressaltar que o baixo desempenho das arrecadaes
prprias municipais possui relao com o desempenho dos administradores municipais, quer nos aspectos de cobrana dos tributos, quer nos investimentos em modernizao da administrao local. Existem instrumentos
legais sobre a responsabilidade dos administradores pblicos para que a
sociedade compreenda e busque permanentemente o exerccio pleno da
justia e da democracia.
A Constituio Federal, alterada pela Emenda Constitucional 19, de 5
de maio de 1998, apresenta no art. 37:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e ecincia...

80

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Do art. 150 da Constituio Federal, alterado pelas Emendas


Constitucionais 3/1993 e 42/2003, destaca-se a vedao Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para:
[...]
II instituir tratamento desigual entre contribuintes que se
encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino
em razo de ocupao prossional ou funo por eles exercida,
independentemente da denominao jurdica dos rendimentos,
ttulos ou direitos; [...]

Do mesmo art. 150 cita-se ainda:


[...]
5. A lei determinar medidas para que os consumidores sejam
esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias
e servios; [...]

No atualizar o cadastro signica no cobrar o IPTU da edicao e


de novos lotes no cadastrados, fato que cria tratamento desigual entre
contribuintes em situao equivalente.
No corrigir a planta de valores genricos representa a manuteno
de iniqidades diversas, no s no que tange ao IPTU, mas tambm no caso
do ITBI, em que os imveis que mais se valorizaram, em decorrncia de
investimento pblico, possuam os mesmos valores de outrora e paguem os
mesmos tributos dos imveis que no receberam investimentos pblicos e
no se valorizaram. Nesse caso, tratar-se- de forma igual contribuintes em
situao diferenciada, que deveriam ter tributao distinta.
A Lei de Responsabilidade Fiscal traz no pargrafo 1. do art. 1.:
1. A responsabilidade na gesto scal pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange
a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.

Fica evidente no texto legal o pressuposto de ao planejada e


transparente para prevenir riscos e corrigir desvios na gesto fiscal. A
omisso na atualizao do cadastro significa, na prtica, a concesso
de iseno a quem j praticou irregularidade, ao no aprovar seu
loteamento ou sua edificao junto prefeitura. O significado da
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

81

omisso aparece exatamente no sentido oposto do previsto na Lei de


Responsabilidade Fiscal.
No art. 11 da mesma Lei, tem-se:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gesto scal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos
os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.
Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias
voluntrias para o ente que no observe o disposto no caput, no
que se refere aos impostos.

Nesse caso, ca evidente a preocupao do legislador na efetiva


arrecadao dos tributos, ao que chama de requisito essencial da
responsabilidade na gesto scal. De forma natural, o no-empenho na
arrecadao dos tributos municipais, que enseja aes de cobrana e
atualizao do cadastro e planta de valores, pode ser interpretado como noatendimento de requisito essencial da responsabilidade na gesto scal.
Nos casos de ocorrncia de graves inconsistncias no cadastro
e iniqidades na planta de valores, comprovadas, tornadas pblicas e
com no-aprovao da correo pela cmara de vereadores, o legislativo
municipal pode vir a responder por omisso, negligncia ou m conduta
frente gesto scal.
O art. 48 traz a participao popular na administrao pblica:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto scal,
aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios
eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de
diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo
parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplicadas desses
documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm
mediante incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos.

A Lei 8.429/92 apresenta no art. 10:


Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa
leso ao errio qualquer ao ou omisso dolosa, ou culposa, que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbarateamento
ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no
art. 1. desta lei, e notadamente:

82

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

[...]
X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda,
bem como do que diz respeito conservao do patrimnio
pblico; [...]

O art. 11 traz:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou
omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade s instituies, e notadamente:
[...]
II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
[...]

A discusso pblica dos oramentos, que envolve as receitas


tributrias, deve oportunizar o debate quanto aos valores dos impostos,
taxas e contribuies de melhoria e permitir aos polticos a construo da
poltica tributria local. Aos tcnicos cabe o exerccio de sua atividade, na
atualizao do cadastro, na avaliao dos imveis.
A participao do Ministrio Pblico na defesa dos interesses
coletivos deve propiciar mudanas nas aes dos prefeitos e vereadores,
em especial no velho hbito de no trazer discusso pblica as questes
dos tributos locais.
Alm da ateno da sociedade e do Ministrio Pblico, deve ser
lembrado que o papel de scalizao do cumprimento das normas relativas
gesto scal dos municpios cabe aos tribunais de contas dos Estados. A
ao dos tribunais de contas estaduais de orientao aos administradores
pblicos acerca da responsabilidade na gesto scal, tambm no campo
das receitas, induzir a conquistas maiores da sociedade quanto s polticas
tributrias de carter local.
A sociedade deseja transparncia e ecincia na gesto pblica e,
justia social nas aes dos governantes.

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Referncias
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Senado Federal, Subsecretaria
de Edies Tcnicas. Braslia, 2004. 438p.
BRASIL. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas
de nanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto scal e d
outras providncias. D.O.U. de 5 de maio de 2000.
BRASIL. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes
aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no
exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica
direta, indireta ou fundacional a d outras providncias. D.O.U. de 3 de
junho de 1992.

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Progressividade fiscal no IPTU


em Porto Alegre: discusso & anlise
Claudia M. De Cesare

1. Introduo
Entre os impostos que cabem aos municpios instituir est o Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), que o segundo
tributo prprio mais importante na formao de receita dos governos
municipais no Brasil. O IPTU um imposto direto, altamente visvel, que
incide sobre um dos principais elementos na formao do patrimnio das
famlias, isto , a propriedade imobiliria, caracterizada inerentemente por
ser um bem de alto valor econmico. Em geral, a propriedade imobiliria
o maior item de consumo das famlias, assim como uma alternativa de
baixo risco para os investidores.
Em comparao com outras formas de tributao, existem diversas
caractersticas que incentivam a instituio de um tributo sobre a
propriedade urbana, entre as quais, destacam-se:
:: alta visibilidade;
:: universalidade do fato gerador, isto , ampla incidncia do
tributo;
:: gerao de uxo estvel e previsvel de receita, independentemente
do ciclo econmico;
:: capacidade de produzir nveis razoveis de receita quando
administrado ecientemente;
:: facilidade de alocar a receita que cabe a cada municpio;
:: possibilidade de usar o prprio imvel como garantia para
incentivar o pagamento; e
:: diculdade de sonegar.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

85

Alm disso, o tributo imobilirio representa um conceito familiar


aos administradores locais e comunidade. Mais que isto, a instituio
de um imposto desta natureza no Brasil contribui para tornar o Sistema
Tributrio Nacional menos regressivo e, portanto, mais justo. amplamente
reconhecida a estrutura regressiva do sistema de tributao no Brasil, o qual
utiliza o consumo como sua principal fonte de receita. Impostos sobre o
consumo tendem a absorver uma percentagem maior de renda das classes
econmicas mais desfavorecidas da populao. Gold (1979) menciona que
um argumento freqente favorvel tributao imobiliria o de que a
instituio de um imposto sobre a propriedade imobiliria tem a capacidade
de impor uma carga tributria sobre grande parte dos contribuintes ricos,
capazes de sonegar o imposto de renda. Finalmente, o tributo imobilirio
tem a potencialidade de estimular o desenvolvimento do solo urbano e
evitar a especulao imobiliria.
O fato gerador, a base de clculo e o contribuinte do IPTU so denidos
no Cdigo Tributrio Nacional (CTN) e, salvo pela parcial autonomia dos
Municpios na instituio de isenes e alquotas, no h uma interveno
maior dos Governos locais na formatao do modelo de distribuio da
carga tributria. De fato, uma das questes-chave na denio da poltica
tributria que os Municpios podem intervir de forma mais direta , sem
dvida, o estabelecimento das alquotas do imposto.
Por um longo perodo, a discusso sobre a constitucionalidade do
emprego de alquotas progressivas, variando em funo do valor venal
dos imveis (Progressividade Fiscal), foi causa de ampla polmica dentro
e fora dos tribunais. A interpretao do Supremo Tribunal Federal (STF)
declarando que o critrio era inconstitucional, apesar de inquestionvel do
ponto de vista legal, foi criticada por diversos tributaristas. Recentemente,
com a aprovao da Emenda Constitucional 29, de 13 de setembro de 2000,
na qual ca autorizado o emprego de alquotas variveis em razo do valor
venal, localizao e uso do imvel, o debate sobre a Progressividade Fiscal
do IPTU est intenso e, novamente, gerando signicativa polmica. Uma
vez assegurada a constitucionalidade da medida, resta, ainda, avaliar sua
relevncia na poltica tributria e, principalmente, seus reais efeitos na
distribuio da carga tributria.
Sob a tica da justia scal, o risco de haver uma carga tributria maior
proporcionalmente incidindo sobre as famlias de baixa renda causa de
preocupao entre administradores pblicos, polticos, acadmicos e, em
uma esfera mais abrangente, na comunidade. Certamente, as alquotas do
IPTU podem ser projetadas para minimizar esse risco, ou melhor, reduzir as
ocorrncias desta natureza.
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O presente estudo analisa as vantagens e desvantagens da adoo


da Progressividade Fiscal no IPTU. desenvolvido um breve histrico
da situao dos municpios nos ltimos dez anos frente evoluo de
entendimentos sobre a constitucionalidade da medida. Com base em
uma anlise emprica desenvolvida para o Municpio de Porto Alegre,
examinada a relao entre o Preo do Imvel e a Renda Familiar e sua
inuncia na distribuio da carga tributria. Adicionalmente, questes
polmicas sobre a progressividade so discutidas luz dos princpios
tributrios. As anlises apresentadas fornecem elementos que podero
contribuir para enriquecer os debates e fundamentar decises polticas, ou
posies, sobre a Progressividade Fiscal.

2. Princpios tributrios
A anlise de justia scal est diretamente relacionada com a forma
de distribuio da carga tributria entre os contribuintes. A importncia
de examinar a eqidade vertical relacionada ao fato de que os Governos
podem usar a tributao como instrumento para redistribuir riqueza, a m
de reduzir as disparidades sociais entre os indivduos (HARVEY, 1996).
O Princpio da Capacidade Contributiva implica graduar os impostos
conforme a capacidade econmica do contribuinte, que pode ser entendida
como a posse de uma riqueza ou um conjunto de bens econmicos,
diretamente relacionados com a renda e/ou patrimnio.
importante notar que a aplicao do Princpio da Capacidade
Contributiva no fere o direito de isonomia garantido na Constituio. A
isonomia requer que a lei no possa discriminar indivduos, circunstncias
ou estados de coisas entre as quais no haja diferenas substanciais, estando
relacionado com a preservao dos direitos individuais e do interesse
pblico, contra atos arbitrrios do Poder Legislativo (SEABRA FAGUNDES,
1984, p. 14). Carrazza (1992) explica que, em rigor, a igualdade de todos
perante a lei traduzida de modo especial no tratamento diferenciado dos
contribuintes, de acordo com suas aptides econmicas. Obviamente, a
Lei no pode discriminar salvo quando existirem razes que indiquem a
existncia de diferenas reais.
Uma questo bsica em qualquer anlise de justia scal denir
qual a medida mais apropriada para reetir a capacidade econmica
do contribuinte. Em face da inviabilidade de plena aferio de todos os
elementos formadores da riqueza em nvel individual, pode-se armar que a
renda, atualmente, considerada a medida mais representativa para reetir
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

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a capacidade contributiva (IAAO, 1997). Conseqentemente, a distribuio


da carga tributria freqentemente examinada de acordo com a renda
das famlias.
Alternativamente, o Princpio do Benefcio determina a graduao
dos impostos em proporo aos benefcios recebidos do Setor Pblico.
A cobrana de taxas fundamentada no referido princpio. A aplicao
exclusiva deste princpio resultaria em um sistema regressivo, apesar
de eficiente, pois as famlias de baixo poder aquisitivo tendem a usar
com mais intensidade os servios pblicos. Alm do mais, surge a
dificuldade operacional de rateio de servios no divisveis, como
iluminao pblica e limpeza urbana. Preocupaes de carter social
fazem com que as autoridades governamentais evitem o emprego em
grande escala deste princpio.

3. Denies bsicas
Por natureza, impostos so contribuies involuntrias, no
relacionadas diretamente prestao de algum servio especco. No
obstante, a garantia de nveis satisfatrios de servios pblicos contribui
diretamente para melhorar o desempenho na arrecadao dos impostos,
isto , reduzir a evaso (MAGOR, 1997).
No CTN, institudo pela Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966, o IPTU
foi integrado ao Captulo III, que trata dos impostos sobre o Patrimnio e a
Renda. Tradicionalmente, o IPTU classicado como um imposto real, por
no considerar as condies pessoais do Sujeito Passivo1, apenas do objeto
da tributao a propriedade imobiliria. Entretanto, como ser discutido
na prxima seo, deve-se observar que a propriedade imobiliria um
elemento formador do patrimnio e, portanto, expresso da riqueza do
Sujeito Passivo.
Sistemas progressivos de tributao so aqueles nos quais uma carga
tributria maior proporcionalmente incide sobre as famlias mais ricas.
Quando o oposto ocorre, o sistema dito regressivo. Sistemas neutros so
aqueles nos quais os contribuintes pagam proporcionalmente a capacidade
contributiva. Existe grande debate sobre quanto de progressividade
desejvel e quanto de regressividade poderia ser aceitvel em qualquer
sistema de tributao (IAAO, 1997).
1

88

Sujeito Passivo a pessoa obrigada ao pagamento do tributo ou penalidade pecuniria (CTN,


art. 121).

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

As alquotas para a cobrana dos impostos podem ser nicas (tambm


ditas uniformes), isto , iguais para todas as situaes, ou diferenciadas,
as quais podem ser subdivididas em seletivas, progressivas e regressivas,
conforme as denies que seguem.
:: Alquota nica (ou uniforme) aplicada uma alquota nica
independentemente de eventuais caractersticas especcas
do objeto da tributao. A alquota nica inerentemente
proporcional, ou seja, independe do aumento da base tributvel.
importante notar que a imposio de uma alquota nica no
garante que os contribuintes paguem o tributo proporcionalmente
sua capacidade contributiva, isto , no garante que o sistema
seja neutro.
:: Alquotas diferenciadas:
:: Seletivas Na seletividade, importa exclusivamente o objeto
da tributao. As alquotas so especcas para subgrupos de
objeto com caractersticas comuns.
:: Progressivas As alquotas crescem medida que aumenta a
base tributvel.
:: Regressivas As alquotas decrescem medida que aumenta a
base tributvel.
Quando existe uma graduao do nus tributrio, por meio da
adoo de alquotas progressivas ou regressivas, o objetivo gerar um
impacto sobre o poder econmico do contribuinte, visando, por exemplo,
reduzir as disparidades sociais entre os indivduos. importante notar que
a implementao de um sistema de alquotas diferenciadas seletivas
ou progressivas no signica qualquer tratamento desigual entre
contribuintes em situao equivalente.
Por m, a Progressividade Fiscal do IPTU no pode ser confundida
com a Progressividade Extrascal, estabelecida com base no art. 182 da
Constituio Federal e que dispe a respeito da utilizao facultativa do
imposto de forma progressiva no tempo com a nalidade de regular o
cumprimento da Funo Social da Propriedade. O uso do IPTU para ns
extrascais implica a aplicao de alquotas crescentes no tempo quando os
prazos estabelecidos pelo Poder Pblico para o adequado aproveitamento
do solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado, no so
cumpridos. A Funo Social da Propriedade compreendida como o direito
de habitar, trabalhar, circular e recriar.
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4. Breve histrico da progressividade scal


A maioria dos municpios brasileiros deniu alquotas seletivas
segundo o uso do imvel territorial, residencial e no residencial. Em geral,
os municpios adotaram alquotas para os imveis territoriais superiores
quelas aplicadas aos demais segmentos, a m de estimular a edicao.
No nal da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, alquotas progressivas
que variavam de acordo com classes de valor venal foram introduzidas em
diversas cidades, como Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Rio
de Janeiro e So Paulo. Alquotas mais altas eram aplicadas aos imveis de
maior valor, visando garantir que o tributo fosse graduado de acordo com
a capacidade contributiva.
Amplo debate sobre a Progressividade Fiscal foi observado na doutrina
especializada, marcado por divergncias extremas entre tributaristas e,
aps, no mbito judicial. O STF, em reiteradas decises, entendeu que no
caberia a xao de alquotas progressivas para o IPTU. A primeira deciso
do STF, apontando que a Progressividade Fiscal do IPTU era uma prtica
inconstitucional, foi relativa ao Municpio de Belo Horizonte, em 20 de
novembro de 1996.
A posio do STF foi fundamentada na classicao clssica do IPTU
como imposto real, ou seja, que incide sobre o objeto da tributao. O
STF considerou esta caracterstica incompatvel com a progressividade
decorrente da capacidade econmica do contribuinte. Adicionalmente,
o Ministro Celso de Mello, do STF, atravs da leitura conjugada dos arts.
156 e 182 da Constituio Federal, entendeu que a progressividade do
IPTU assumia exclusivamente a qualicao extrascal. Ou seja, como a
Progressividade Fiscal no estava explcita na Constituio Federal, o STF
entendeu que alquotas progressivas do IPTU s seriam cabveis em carter
punitivo, isto , para penalizar o no-cumprimento da Funo Social da
Propriedade.
Na ocasio, Ataliba (1990) contestou o argumento resgatando que
o imposto de renda tem sido progressivo desde a sua instituio no Brasil,
embora as Constituies anteriores nada mencionassem a esse respeito.
Apesar da discordncia de parte dos especialistas em Direito
Tributrio, a Supremacia da deciso do STF propulsou a rpida alterao
pelos municpios da legislao que previa alquotas progressivas, entre
os quais: Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e Rio de Janeiro. A pura
transio de um sistema de alquotas progressivas para uma alquota nica,
com a manuteno dos nveis de arrecadao, resulta em um acrscimo de
imposto justamente para os proprietrios de imveis de baixo e mdio valor.
90

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Simultaneamente, o imposto reduzido para imveis de maior valor cujos


proprietrios so, em geral, aqueles com plena capacidade de contribuir
com os gastos pblicos.
De acordo com informaes recentes da Associao Brasileira das
Secretarias da Fazenda das Capitais (Abrasf ), a Progressividade Fiscal do
IPTU ainda adotada em Belm, Recife, Salvador e Florianpolis.
Recentemente, foi aprovada uma emenda Constituio Federal
que autoriza os Municpios a institurem a Progressividade Fiscal. A
Emenda Constitucional 29, aprovada em 13 de setembro de 2000, torna
incontestvel a possibilidade de aplicao de alquotas progressivas em
razo do valor venal do imvel no lanamento do IPTU. A seletividade,
tambm, garantida na medida em que ca autorizada a adoo de
alquotas diferentes de acordo com a localizao ou o uso do imvel. O fato
de a Progressividade Fiscal do IPTU ter sido normatizada em uma emenda
que trata fundamentalmente de assuntos relativos Sade causou crticas
em relao transparncia no processo de aprovao da medida.
Face aprovao da referida emenda, diversos municpios esto
planejando a instituio, ou re-instituio, de alquotas progressivas para o
IPTU. Por exemplo, os Municpios de Belo Horizonte e So Paulo j adiantaram
que entraro com proposta no Legislativo neste sentido. Apesar de o uso
da Progressividade Fiscal do IPTU ser incontestvel na esfera legal, a retrica
discusso sobre a validez do critrio continua dividindo opinies.

5. Questes polmicas:
necessidade de reexo e entendimento
5.1. Natureza do imposto
O art. 145, pargrafo 1.o, da Constituio Federal estabelece que:
Pargrafo 1.o Sempre que possvel, os impostos tero carter
pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do
contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente
para conferir efetividade a esses objetivos, identicar, respeitados
os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os
rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.

Previamente aprovao da Emenda Constitucional 29/2000, um dos


aspectos que embasaram a deciso do STF sobre a inconstitucionalidade do
uso de alquotas progressivas em funo do valor venal foi o entendimento
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de que esta prtica no seria adequada a um imposto com a natureza do


IPTU, ou seja, um imposto classicado como real.
Em contraste, tributaristas como Ataliba (1990) acreditam que o IPTU
deveria ser estruturado de modo a satisfazer as exigncias do princpio da
capacidade contributiva. Baleeiro (1974) arma que s se alcana a justia
tributria por meio da personalizao e da graduao dos tributos, segundo
a capacidade econmica do contribuinte. Koppelman (1988) e Machado
(1989) concordam que alquotas progressivas podem ser aplicadas em
impostos sobre a renda e o patrimnio. A concluso dos autores citados ,
portanto, favorvel compatibilidade entre o imposto sobre a propriedade
imobiliria e a Progressividade Fiscal.
As posies antagnicas sobre a compatibilidade da natureza do
IPTU e a Progressividade Fiscal estimulam uma reexo sobre este tema.
Deve-se salientar que a base de clculo do imposto no necessariamente
implica uma determinada estrutura para o sistema de alquota.
Todos os impostos que incidem sobre o Patrimnio e a Renda
imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, imposto sobre a
propriedade territorial rural, imposto sobre a transmisso intervivos de bens
imveis, imposto sobre a transmisso causa mortis e doaes de quaisquer
bens ou direitos tm suas bases de clculo relacionadas a uma medida da
capacidade econmica, quer seja o valor venal dos imveis, valor fundirio
das propriedades rurais, a renda ou proventos do contribuinte, ou o valor dos
bens ou direitos doados ou transmitidos aps a morte. Inequivocamente, o
exame das bases de clculo dos impostos citados no deixa dvidas de que
estes foram institudos segundo o Princpio da Capacidade Contributiva.
Em relao especicamente ao imposto sobre a propriedade
imobiliria, o imvel , de fato, um elemento formador do patrimnio e,
portanto, expresso da riqueza do contribuinte. Como explica Carrazza
(1992), o imposto por incidir sobre o direito de propriedade, posse ou
domnio til do imvel, tem a capacidade contributiva expressa por uma
manifestao objetiva de riqueza do contribuinte, que a de possuir bem
imvel. Ou seja, a capacidade contributiva revela-se por meio da propriedade
deste bem, cujo valor econmico alto. Historicamente, a propriedade
imobiliria sempre foi altamente relacionada riqueza do ser humano,
ou mesmo sua nica medida. de consenso que, na grande maioria dos
casos, as famlias mais ricas moram em imveis de alto valor, enquanto
as famlias pobres podem dispor apenas de imveis de baixo valor. Villela
(2001) observa que o valor dos imveis corresponde, sem dvidas, a uma
proxi ou indicador da capacidade contributiva, com um vis.
92

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

5.2 Bitributao
Em diversas oportunidades, o discurso de que a progressividade das
alquotas do IPTU em funo do valor da propriedade resulta em bitributao.
A armao baseada no fato de que sob a hiptese de alquota nica,
proporcional ao valor do imvel, os imveis de maior valor j pagam um
imposto maior. Por exemplo, a incidncia da alquota de 1% sobre imveis
com valor de mercado de R$ 10.000,00 e R$ 100.000,00 resulta em impostos
anuais no valor de respectivamente R$ 100,00 e R$ 1.000,00. Obviamente,
o segundo imvel contribui dez vezes mais do que o primeiro, pois seu
valor de mercado dez vezes maior. importante notar que, embora exista
diferena acentuada entre as contribuies, elas so proporcionais ao valor
do imvel.
Independentemente do imposto em questo, o uso de alquotas
progressivas resulta inevitavelmente que parte dos contribuintes pague
em termos de imposto uma maior proporo em relao base de
clculo do que outros. Por denio, independentemente de qualquer
posicionamento favorvel ou no a este respeito, o resultado a ser atingido
com a progressividade corresponde exatamente ao descrito. A prtica
comumente aplicada na arrecadao de diversos impostos, como no caso do
imposto de renda. Na medida em que aumenta a base de clculo, aumenta
mais do que proporcionalmente a contribuio. Este critrio visa fazer com
que o grupo de contribuintes com maior capacidade econmica contribua
mais com o nanciamento das despesas pblicas. Independentemente do
imposto em pauta, a aplicao de alquotas progressivas sobre a base de
clculo segue o mesmo princpio. Portanto, se a prtica no entendida
como bitributao quando alquotas progressivas so aplicadas ao imposto
de renda, no h qualquer sentido em armar que se trata de bitributao
quando aplicadas ao IPTU.

5.3 Potencialidade redistributiva


A tributao pode ser usada no apenas com o objetivo exclusivo
de arrecadar receitas, mas tambm como um instrumento para reduzir
as disparidades econmicas e sociais entre as diferentes camadas da
comunidade. Diversos tributaristas tm claro o princpio de que as pessoas
que possuem mais riqueza devem pagar mais proporcionalmente do
que aquelas com menos riqueza (CARRAZZA, 1992; ATALIBA, 1990).
Segundo Costa (1990), a progressividade dos impostos justicada como
concretizao de uma poltica redistributivista, sendo um instrumento
para a reduo de desigualdades sociais, pois a renda reconhecidamente
distribuda de modo inconveniente vista das aspiraes ticas da
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

93

sociedade. Em pases nos quais a distribuio de renda inequivocamente


injusta, esta preocupao est mais presente.

5.4 Autonomia dos municpios


A Constituio Federal dotou a Unio, os Estados, os Municpios e o
Distrito Federal de autonomia poltica e nanceira, esta ltima alcanada
atravs do exerccio da atividade tributria. Guedes (2000) destaca que a
xao das alquotas dos tributos, especialmente dos impostos, no mbito
municipal, secundada pelo estabelecimento das formas de renncia
scal, constituem as principais decises que consubstanciam a poltica
tributria, sendo, portanto, ao da exclusiva competncia institucional
dos municpios. O autor acredita que qualquer restrio externa no
expressamente ressalvada na constituio atenta contra a autonomia e,
conseqentemente, contra a nossa forma federativa, clusula ptrea da
Constituio Federal (art. 60, 4.o, I). Portanto, adotar ou no um sistema
de alquotas seletivas, progressivas ou regressivas para o IPTU deciso
que cabe exclusivamente aos Municpios, com vistas implementao da
poltica tributria municipal.

6. Questes-chave:
Reduo da iniqidade na tributao imobiliria
Uma forte crtica tributao imobiliria tem sido sua possvel
regressividade, isto , a possibilidade de haver uma carga tributria maior
proporcionalmente incidindo sobre as famlias de menor renda. Em outras
palavras, pode-se entender que a regressividade est presente quando
contribuintes com renda mais baixa pagam uma maior proporo da renda
com o imposto de que os indivduos com maior renda.
Regressividade no imposto sobre a propriedade imobiliria pode
resultar basicamente de duas fontes: imperfeita administrao e intrnseca
natureza do imposto (PAGLIN & FOGARTY, 1972; EDELSTEIN, 1979).

6.1 Imperfeita administrao regressividade nas avaliaes


O grau de equidade das avaliaes empregadas no estabelecimento
da base de clculo do imposto, isto , do valor de mercado dos imveis,
depende diretamente dos seguintes fatores:
94

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:: habilidade de avaliar os imveis com acurcia;


:: habilidade de controlar a qualidade das avaliaes;
:: realizao de reavaliao dos imveis em intervalos curtos de
tempo para garantir que alteraes no mercado imobilirio sejam
reetidas nas avaliaes; e
:: existncia de cadastro de imveis adequado, contendo os
principais elementos responsveis pela formao dos preos dos
imveis.
Naturalmente que distores e erros na avaliao da base de clculo
do imposto afetam diretamente a distribuio da carga tributria. Ou seja,
devido unicamente baixa qualidade das avaliaes, isto , imperfeies
na administrao do imposto, a carga tributria pode ser equivocadamente
transferida entre diferentes grupos de renda e mesmo internamente entre
os elementos que compem cada grupo (SABELLA, 1975). Portanto, a
precisa avaliao da base de clculo do imposto imprescindvel para a
justia scal.
Em pases nos quais as avaliaes realizadas para ns tributrios
devem ser aprovadas por um corpo poltico, como pela Cmara de
Vereadores, a resistncia deste frum em aceitar avaliaes mais precisas,
ou a realizao de aes impondo restries (limitaes) aos efeitos das
avaliaes no imposto em funo, por exemplo, da inao, gera sria
iniqidade na distribuio da carga tributria, podendo inclusive ferir o
princpio da isonomia.

6.2 Intrnseca natureza regressiva do imposto


Por outro lado, a segunda fonte de iniqidade explicada como a
natureza intrnseca do imposto sobre a propriedade imobiliria. O imposto
determinado unicamente com base no valor de mercado da propriedade,
sem levar em conta o nvel de renda da famlia (EDELSTEIN, 1979).
A anlise do inerente grau de iniqidade do imposto sobre a
propriedade imobiliria baseada no estudo da relao entre a renda das
famlias e seus gastos com habitao. Como explicado por Yinger et al.
(1988), o valor da propriedade tende a no ser perfeitamente proporcional
renda das famlias. Portanto, possvel o IPTU ser um imposto progressivo
ou regressivo em relao renda das famlias, mesmo no caso da alquota
ser proporcional ao valor da propriedade. Harvey (1996) identica que
as famlias pobres tendem a gastar uma maior proporo da renda em
habitao. Da mesma forma, Mayo (1981) e Smith (1972) observam que as
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

95

famlias mais ricas geralmente gastam uma proporo menor da sua renda
com habitao. Por m, Villela (2001) arma que comum observar que,
entre os segmentos mais pobres da populao, a relao entre a renda
domiciliar e o valor do imvel muito mais elevada do que nos segmentos
abastados. O autor explica que em outras palavras, um pobre precisaria de
mais meses de salrio para adquirir um imvel do que um rico.
Se o fenmeno realmente ocorrer, existiria uma tendncia
regressividade causada pela natureza intrnseca do imposto sobre
a propriedade imobiliria. Em suma, ambos, o nvel de gastos com
habitao em relao renda e o grau de iniqidade nas avaliaes
realizadas para ns tributrios, podem afetar a justia do imposto sobre
a propriedade imobiliria.

7. Anlise de aspectos importantes


para a determinao da distribuio da carga
tributria do IPTU no Municpio de Porto Alegre
Basicamente, existem dois fatores que podem inuenciar o impacto
de um imposto entre os contribuintes: a base de clculo e as alquotas
(KOPPELMAN, 1988). A tomada de deciso sobre as alquotas do imposto
fundamental para determinar a magnitude da carga tributria e a forma com
que ela ser distribuda entre os contribuintes em uma jurisdio. A seguir
sero examinados e discutidos elementos importantes para uma anlise
abrangente dos efeitos da Progressividade Fiscal do IPTU no Municpio de
Porto Alegre.

7.1 Relao entre a renda


e o preo do imvel: regressividade do imposto
Diversos estudos prvios identicam que, na medida em que a renda
aumenta, os gastos com habitao ocupam uma percentagem menor
da renda das famlias. A adoo de uma alquota nica para o imposto
resultaria em uma tendncia regressividade, isto , na incidncia de uma
carga tributria maior proporcionalmente sobre as famlias mais pobres.
Visando identicar se esta tendncia regressividade existe no
Municpio de Porto Alegre, examinou-se a relao entre o Preo dos Imveis
e a Renda das Famlias. A base de dados empregada constituda de
aproximadamente 13 mil imveis residenciais que foram comercializados
96

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entre julho de 1995 e abril de 2001. As vendas foram realizadas com


nanciamento em percentual superior a 10% do preo do imvel. No ano
de 2000, das 20.106 transaes efetivadas em Porto Alegre e averbadas
no registro imobilirio, aproximadamente 19% foram realizadas com
nanciamento. A renda informada a familiar permanente.

7.1.1 Caracterizao da amostra de dados


A Tabela 1, apresentada a seguir, fornece a caracterizao bsica da
amostra de dados. Os preos de venda dos imveis variam de R$ 6.300,00
e R$ 628.080,00 abrangendo imveis de todos as classes de preo. Como
observado na Figura 1, pode-se armar que os preos de venda no seguem
a distribuio normal, havendo uma concentrao maior de imveis de
baixo valor do que de alto valor.
Como tanto, a renda das famlias e os preos de venda no seguem
a distribuio normal, a mediana e o coeciente de disperso (CD) em
relao mediana sero empregados para examinar a tendncia central
e o grau de disperso das observaes. Gloudemans (1977) sintetiza as
vantagens das medidas em relao mdia e ao coeciente de variao
respectivamente. A mediana minimiza a soma dos desvios absolutos e o
CD trata todas as observaes igualmente, assim peso indevido no dado
aos pontos atpicos da amostra. A mediana e CD do preo do imvel so
respectivamente R$ 39.200,00 e 74%. A tabela tambm apresenta a mdia
e o coeciente de variao das observaes.

Tabela 1
Caracterizao da amostra de dados

Medida

Observaes: 12.849

Preo do imvel (R$)

Renda familiar (R$)


Mensal

Anual

Mdia

55.932,89

2.435,36

29.224,35

Mediana

39.200,00

1.550,46

18.605,52

Coeciente de variao (%)

87,40

99,89

Coeciente de disperso (%)

74,74

91,22

Valor mnimo

6.300,00

222,00

2.6664,00

Valor mximo

628.080,00

42.601,00

511.212,00

Nota: Os valores apresentados referem-se ao


preo do imvel e renda familiar na data da compra.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

97

Como demonstrado na Figura 1, h uma grande concentrao de


imveis cujo preo inferior a R$ 60.000,00, abrangendo aproximadamente
76% das observaes amostrais. Aproximadamente 40% dos imveis
possuem preo entre R$ 20.000,00 e R$ 40.000,00. Apenas 7% dos imveis
possuem preo superior a R$ 100.000,00. Conrmando o comportamento
esperado, pode-se observar uma grande concentrao de imveis com
preo inferior ao valor mdio observado.
A renda familiar mensal varia de R$ 222,00 a R$ 42.601,00,
demonstrando que a amostra de dados inclui famlias de todas as classes de
renda. A mediana da renda familiar de R$ 1.550,46. Indexando os valores
informados em salrios-mnimos, corresponde a 12 salrios por famlia no
perodo da anlise. A Tabela 1 fornece informaes relativas renda anual,
calculada considerando 12 salrios por ano.

Figura 1
Histograma do preo do imvel (R$)

7.1.2 Preo do imvel e renda familiar anual


Considerando as famlias das diferentes classes de renda, podese armar que necessrio aproximadamente 2,06 anos de salrio para
adquirir um imvel. Ou seja, na mediana, o preo do imvel corresponde a
2,06 vezes a renda familiar. Neste caso, a distribuio da varivel prxima
da curva normal, e o preo do imvel corresponde em mdia a 2,13 vezes a
renda familiar. A relao entre o Preo do Imvel e a Renda Familiar Anual
varia de 0,28 a 11,55. Apesar da grande amplitude das observaes, a
variabilidade da relao entre o Preo do Imvel e a Renda Familiar Anual
relativamente baixa, em torno de aproximadamente 24%.
98

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Tabela 2
Quociente entre o preo do imvel e a renda familiar anual

Medida

Observaes: 12.849

Preo do Imvel/Renda Familiar Anual

Mdia

2,13

Mediana

2,06

Coeciente de variao (%)

31,73

Coeciente de disperso (%)

24,44

Valor mnimo

0,28

Valor mximo

11,55

A Tabela 3 sintetiza a distribuio do quociente entre o Preo


do Imvel e a Renda Familiar Anual. Os dados foram agrupados em 24
categorias. Apesar da existncia de situaes atpicas, pode-se armar que,
na grande maioria das situaes, isto , em aproximadamente 90% dos
casos, o Preo do Imvel representa de uma a trs vezes a Renda Familiar
Anual. Em apenas 1% das situaes, o preo do imvel supera quatro vezes
a renda familiar anual.

Tabela 3
Distribuio do quociente
entre o preo do imvel e a renda familiar anual
Categoria

Casos

Freqncia
Relativa

Acumulada

Inferior a 0,5

28

0,22

0,22

De 0,5 a 1,0

191

1,49

1,70

De 1,0 a 1,5

1888

14,69

16,40

De 1,5 a 2,0

3777

29,40

45,79

De 2,0 a 2,5

3722

28,97

74,76

De 2,5 a 3,0

2088

16,25

91,01

De 3,0 a 3,5

910

7,08

98,09

De 3,5 a 4,0

106

0,82

98,92

De 4,0 a 4,5

56

0,44

99,35

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99

Categoria

Casos

Freqncia
Relativa

Acumulada

11

De 5,0 a 5,5

22

0,17

99,74

12

De 5,5 a 6,0

13

0,10

99,84

13

De 6,0 a 6,5

0,05

99,89

14

De 6,5 a 7,0

0,04

99,93

15

De 7,0 a 7,5

0,02

99,95

16

De 7,5 a 8,0

0,02

99,97

17

De 8,0 a 8,5

0,02

99,98

18

De 8,5 a 9,0

0,00

99,98

19

De 9,0 a 9,5

0,00

99,98

20

De 9,5 a 10,0

0,00

99,98

21

De 10,0 a 10,5

0,01

99,99

22

De 10,5 a 11,0

0,00

99,99

23

De 11,0 a 11,5

0,00

99,99

24

De 11,5 a 12,0

0,01

100,00

12849

100

Soma

O histograma apresentado a seguir ilustra a distribuio de


freqncias das 24 categorias descritas na Tabela 3. possvel visualizar na
Figura 2 a grande concentrao de casos nos quais a relao entre o Preo
do Imvel e a Renda Familiar Mensal situa-se entre 1 e 3.

100

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Figura 2
Histograma do quociente
entre o preo do imvel e a renda familiar anual

7.1.3 Investigao considerando diferentes classes de renda


A seguir, ser investigada a relao do Preo do Imvel e a Renda
Familiar Anual considerando diferentes classes de renda. Na Figura 3, os
dados amostrais foram divididos em trs subgrupos, conforme a renda das
famlias, compreendendo 25% das famlias de menor renda, 50% das famlias
de renda mdia e 25% das famlias de maior renda. Esta segmentao foi
realizada considerando a renda transformada em salrios mnimos. Na
Figura 4, os dados foram subdivididos em 5 subgrupos de renda mensal
em salrios mnimos.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

101

Figura 3
Segmentao da amostra em trs subgrupos
conforme a renda familiar em salrios-mnimos (SM)

Conforme ilustrado na Figura 3, enquanto as famlias de menor renda


necessitam aproximadamente 2,5 anos de salrio para adquirir um imvel,
as de maior renda necessitam apenas 1,7 ano, isto , aproximadamente 20
meses. Segmentando a amostra de forma a examinar as classes de renda
mais favorecidas economicamente, a tendncia mais clara (vide Figura 4).

Figura 4
Segmentao da amostra em cinco subgrupos
conforme a renda familiar em salrios-mnimos (SM)

102

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

A Figura 4 demonstra de forma mais acentuada que a habitao pesa


mais proporcionalmente para as famlias das classes de menor renda. A
primeira classe de renda formada por famlias que ganham at 10 salriosmnimos por ms, abrangendo 4.784 observaes (37,23% da amostra).
Para esta classe necessrio, aproximadamente, 2,4 anos de salrio para
adquirir um imvel. Em comparao, as famlias com renda entre 40 e 80
salrios-mnimos por ms, que englobam aproximadamente 8% da amostra,
levariam 1,62 anos, e nalmente para as famlias que ganham mais de 80
salrios por ms (1,56% dos casos), a habitao representa menos do que
1,20 ano da renda familiar.
Na Figura 5 possvel conrmar as concluses anteriores, qual seja,
que existe uma forte tendncia de reduo do quociente entre o Preo do
Imvel e a Renda Familiar na medida em que a renda familiar aumenta.

Figura 5
Preo do imvel em funo da renda familiar

7.1.4 Modelo de regresso simples


entre o Preo do Imvel e a Renda Familiar
Foi desenvolvido um modelo de regresso simples, apresentado na
Tabela 4, que explica a formao do Preo do Imvel em funo da Renda
Familiar Anual. A forma funcional que melhor se ajustou amostra de dados
emprega ambas as variveis transformadas na forma de logaritmo natural.
O Coeciente de Correlao do modelo de aproximadamente 0,92,
indicando uma forte correlao entre as variveis. A varivel renda familiar
de forma isolada explica mais de 85% da variabilidade do preo do imvel.
A distribuio dos resduos aproxima-se da curva normal. Empregando-se
a estatstica F, o valor do F calculado estatisticamente diferente de zero
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

103

e signicativo com 95 e 99% de conana, indicando a signicncia global


dos parmetros do modelo.

Tabela 4
Modelo de regresso simples: ln (Pr) = Bo + B1 ln (RF_a) +
Bo

B1

R2 [%]

Erro padro da
estimativa

Coecientes

2,1438

0,8556

85,05

0.92

72520

0,27688

67,62

269,29

Erro padro

0,0317

0,00317

Nota: Bo o coeciente estimado do termo intercepto e B1 o coeciente angular do modelo.


2
As variveis Preo do Imvel e Renda Familiar Anual esto em Reais [R$]. R o coeciente de
determinao ajustado; r o coeciente de correlao do modelo; F o valor computado para o
teste; e

o erro aleatrio.

No caso da adoo de uma alquota nica para o IPTU, a relao entre


o imposto e a renda familiar seria equivalente, isto , proporcional relao
entre o Preo do Imvel e a Renda Familiar. A alquota nica atua como um
multiplicador aplicado sobre o preo do imvel, independentemente da
sua magnitude. O teste para indicar a neutralidade do imposto em relao
renda envolve a anlise do coeciente da varivel Renda Familiar Anual
(B1). Se o coeciente fosse estatisticamente igual a 1, no haveria qualquer
evidncia de iniqidade vertical podendo ser armado que o imposto
seria neutro em relao renda. Em outras palavras, um coeciente igual
a 1 equivaleria a dizer que a relao entre o Preo do Imvel e a Renda
Familiar perfeitamente proporcional, isto , independe do aumento da
renda familiar.
Usando o teste t-Student, a hiptese de o coeciente ser igual a 1 foi
testada a um nvel de signicncia de 5 e 1% para a distribuio bicaudal. O
coeciente da varivel renda estatisticamente menor do que 1, indicando
a regressividade do imposto em relao renda. A concluso conrma
os resultados anteriores (vide Figuras 3 e 4), os quais demonstram que
medida que a renda aumenta, so necessrios menos meses de imvel para
adquirir uma imvel. Ou seja, se o imposto for proporcional ao valor do
imvel, este compromete uma proporo maior da renda das famlias de
baixa renda.
104

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

7.2 Acentuadas disparidades sociais e econmicas


Existe pleno consenso sobre a extrema concentrao de riquezas no
Brasil. Em relao distribuio de renda, o coeciente GINI um ndice
amplamente empregado para medir a concentrao da renda. O ndice
mede a distncia mxima vertical entre duas linhas da curva de Lorentz, que
uma forma de comparar distribuies de freqncias acumuladas (SHAW
& WHEELER, 1985). Uma das linhas representa uma distribuio igualitria
de renda, isto , a renda perfeitamente distribuda, e a outra a distribuio
observada. O ndice varia de zero a um, indicando perfeita igualdade e
plena desigualdade na distribuio de renda respectivamente. A igualdade
perfeita na distribuio est presente quando todas as pessoas tm parcelas
iguais da renda. Plena desigualdade corresponde situao extrema na qual
uma nica pessoa possui toda a renda em uma comunidade, e nenhuma
renda atribuda s demais pessoas.
Os resultados do Censo de 2000 relativos renda no foram ainda
disponibilizados. Segundo o Censo de 1991, o GINI em Porto Alegre foi de
0,58, o qual um pouco inferior a mdia nacional calculada em 0,60 no
mesmo perodo. Ambos os valores so signicativamente superiores aos
ndices de concentrao de renda computados para a grande maioria dos
pases. O World Bank (2000) apresenta o GINI para mais de 130 pases. Por
exemplo, o ndice calculado para ustria, Austrlia, Canad, Estados Unidos,
Repblica Checa e Reino Unido foi de 0,23, 0,337, 0,315, 0,401, 0,266 e 0,326,
respectivamente. Exceto por Serra Leone (na frica), o Brasil apresenta a
maior concentrao de renda entre os pases includos na anlise, indicando
uma imensa desigualdade econmica.
De acordo com a sntese dos indicadores sociais 2000 do IBGE, 50%
dos brasileiros mais pobres, 85 milhes de pessoas, detm 14% da renda
nacional, equivalente renda do 1% mais rico da populao (1,7 milho de
pessoas). Mais que isso, de acordo com a Fundao Getlio Vargas2, 33% da
populao brasileira vivem abaixo da linha de pobreza, isto , com menos
de R$ 80,00 por ms.
A realidade que a imensa desigualdade social e econmica no
benecia nem mesmo as classes mais favorecidas da populao. O Brasil
hoje um pas violento, lder em seqestros, com alta criminalidade e
problemas incipientes e persistentes na rea de sade e educao.
Embora a cidade de Porto Alegre desfrute de uma situao
privilegiada em relao ao desenvolvimento humano e qualidade
de vida de seus habitantes no conjunto das grandes capitais do
2

Mapa do Fim da Fome. Centro de Polticas Sociais da Fundao Getlio Vargas.


Programa Nacional de Capacitao das Cidades

105

pas, nem por isso a existncia de desemprego, de pobreza e


excluso social, manifestaes essas que tm se constitudo em
agelo social no mundo nesse nal de sculo e cuja incidncia
tem recrudescido no Brasil nos ltimos anos deixa de ser
motivo de apreenso para os porto-alegrenses. O tipo de ajuste
econmico praticado no pas nessa ltima dcada do sculo XX
tem destrudo postos de trabalho, produzido desigualdade social
e colocado signicativos contingentes populacionais em situao
de vulnerabilidade. Isso representa maiores presses para o poder
pblico e a sociedade como um todo, no sentido de atender s
necessidades sociais bsicas e a extenso dos direitos de cidadania
aos extratos populacionais mais carentes (PMPA, 2000).

Torna-se impossvel desfrutar de uma vida digna sofrendo carncias


de necessidades e bens bsicos como alimentao, moradia, educao e
sade. Dramticas experincias presenciadas por toda a populao tm
servido de lies para conscientizar as autoridades governamentais de suas
responsabilidades de combater a excluso social. De fato, o maior desao a
ser enfrentado pelas autoridades governamentais no Brasil a reduo das
disparidades sociais e econmicas. Programas devem ser desenvolvidos
para fornecer assistncia para as famlias de baixa renda visando garantir
oportunidades de moradia, educao e trabalho. Adicionalmente,
investimentos em servios de infra-estrutura urbana, sade, eliminao
das degradaes ambientais e promoo da ocupao ordenada do solo
urbano so essenciais.

7.3 Efeito sobre imveis alugados


De acordo com informaes do IBGE (1999), 78,8% dos domiclios na
regio Metropolitana de Porto Alegre so prprios, 12,1% so alugados e
8,6% so cedidos gratuitamente pelo empregador, instituio ou particular
(no necessariamente parente). Considerando a situao econmica do Pas,
pode-se armar que o ndice de imveis prprios signicativo. Conforme
dados fornecidos pelo Secovi/RS e Agademi (2000), 24% dos imveis so
alugados em Porto Alegre.
O mercado imobilirio de aluguel abrange todos os tipos de imveis,
como apartamentos desde conjugados at quatro dormitrios, residncias
de um a cinco dormitrios, coberturas, imveis comerciais de diferentes
tipos, terrenos, chcaras, ats, box de estacionamento e outros. O nmero
total mdio de imveis em oferta para locao foi de 7.253 unidades por
ms, considerando os ltimos 12 meses. A maior concentrao de imveis
para locao est no Centro (18,65%), seguido dos Bairros Petrpolis,
Floresta, So Geraldo e Partenon, com respectivamente 5,30, 4,60, 3,46 e
3,25% do estoque de imveis em oferta para locao.
106

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O relatrio do Secovi/RS e Agademi (2001a) para o ms de julho


de 2001 indica que o preo mdio de locao situa-se entre 0,92 e 1%
do preo mdio de venda do imvel para apartamentos residenciais. De
fato, o valor do aluguel esperado manter uma certa proporcionalidade
em relao aos preos de venda. A variao mdia dos preos de aluguel,
acumulado nos ltimos 12 meses, foi de 6,17%, inferior evoluo
de diversos indicadores econmicos no perodo. A variao do IPC,
CUB e IGP-M para o mesmo perodo foi de 7,65, 8,64 e 11,09%. O valor
mnimo e mximo de locao dos imveis residenciais foi de R$ 100,00
a R$ 6.000,00 respectivamente em julho de 2001. Considerando que o
aluguel representa aproximadamente 1% do preo de venda do imvel,
pode-se armar que imveis de locao possuem preo de venda entre
R$ 10.000,00 e R$ 600.000,00. Ou seja, existem imveis desde os mais
simples at os mais caros entre o estoque de locaes. Como pode ser
observado na Tabela 5, o apartamento de dois dormitrios cujo aluguel
mdio de R$ 440,28, perfazem 34% do estoque de aluguel residencial, e
os de um dormitrio, cujo aluguel mdio de R$ 291,59, perfazem 25,6%
do estoque de aluguel residencial.

Tabela 5
Estoque de imveis residenciais para locao em julho de 2001
Tipo de Imvel

N. de Ofertas

Preo Mdio R$

Conjugados JK

326

8,5

218,15

Apartamentos 1 dormitrio

948

24,6

291,59

Apartamentos 2 dormitrios

1.300

33,7

440,28

Apartamentos 3 dormitrios

735

19,1

837,29

Apartamentos 4 dormitrios

26

0,7

1.749,25

Casa 1 dormitrio

62

1,6

216,94

Casas 2 dormitrios

141

3,7

399,2

Casas 3 dormitrios

157

4,1

1.348,34

Casas 4 dormitrios

34

0,9

2.732,86

Casas 5 dormitrios

0,2

***

Cobertura 1 dormitrio

22

0,6

***

Cobertura 2 dormitrios

56

1,5

1.130

Cobertura 3 dormitrios

33

0,9

2.279,63

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

107

Tipo de Imvel

N. de Ofertas
5

Cobertura 4 dormitrios
Soma

%
0,1

Preo Mdio R$
***

3.854
Fonte: Secovi/RS e Agademi, 2001b.
*** Nmero reduzido de observaes grande disperso.

8. Concluso
Aplicar alquotas progressivas para o clculo do imposto sobre a
propriedade imobiliria tendo por objetivo a Progressividade Fiscal do
tributo, isto , gerar uma carga tributria maior proporcionalmente para
as famlias de maior capacidade econmica, uma deciso de cunho
fortemente ideolgico.
A anlise apresentada no presente estudo demonstrou que a adoo
de uma alquota nica para os imveis residenciais resulta em um imposto
sobre a propriedade imobiliria regressivo. Ou seja, a carga tributria do
IPTU maior proporcionalmente para as famlias de menor capacidade
econmica, porque o imposto absorve uma parcela maior da renda das
famlias de baixa renda. Esta concluso est diretamente relacionada
inerente regressividade do imposto sobre a propriedade, causada pelo fato
de que as famlias mais ricas precisam menos meses de salrio para adquirir
um imvel.
A associao da regressividade inerente do imposto com a extrema
concentrao de riquezas existente sugere que alquotas progressivas
poderiam ser aplicadas para tornar o IPTU mais justo. O uso de alquotas
progressivas para o IPTU seria recomendvel se a progressividade
introduzida servisse para eliminar a caracterstica regressiva do imposto,
contribuindo para um sistema neutro. Neste sentido, a diferenciao de
alquotas seria estabelecida dentro dos limites da razoabilidade, visando
apenas correo do vis identicado na relao entre o Preo do Imvel
e a Renda Familiar.
De fato, em situaes nas quais identicada, de forma consistente,
a regressividade do imposto sobre a propriedade imobiliria, causada por
imperfeies no modelo de gastos com habitao, o problema pode ser
corrigido pela implementao de uma estrutura progressiva de alquotas. O
critrio objetivaria reduzir ou eliminar a regressividade global do imposto,

108

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denida pelas situaes tpicas, ou seja, pelo comportamento em relao


aos gastos com habitao da grande maioria das famlias.
importante perceber que sempre existiram comportamentos
atpicos quanto ao consumo de qualquer item, mesmo que este item
seja a habitao. Por exemplo, possvel que uma pessoa de altssimo
poder aquisitivo resida em um imvel extremamente simples, localizado
na periferia da cidade, de baixo valor de mercado. Em contraste, apesar
de extremamente raro, possvel que um contribuinte com renda de um
ou dois salrios-mnimos, seja proprietrio de uma manso. As situaes
descritas so obviamente atpicas, mas podem acontecer.
Cabe, tambm, observar que o uso de alquotas progressivas visando
neutralidade ou, at mesmo, a progressividade do imposto no causa um
efeito genrico de benefcio ou prejuzo aos imveis locados. Comparando
a adoo de alquotas progressivas em razo do valor venal com um sistema
no qual a alquota do imposto nica, pode-se armar que efeito semelhante
aos imveis prprios ser observado nos alugados. Unidades de menor
preo sero beneciadas pela adoo de alquotas progressivas, as de preo
mdio sero tributadas a uma alquota intermediria e, sobre os imveis
de alto valor, incidir alquotas maiores. Isto no signica necessariamente
que os contribuintes de maior renda pagaro uma proporo maior da sua
renda com o imposto imobilirio. Por exemplo, se as alquotas forem xadas
visando apenas eliminar a regressividade, haver uma tendncia geral de
que o imposto seja, em mdia, relativamente proporcional renda.
Em suma, a progressividade das alquotas do IPTU pode ser um
importante instrumento para eliminar a regressividade global inerente do
imposto, quando, de fato, identicada e mensurada. Entretanto, no tem
qualquer efeito para responder a situaes especcas de um contribuinte
em particular. Isenes ou algum tipo de concesso poder, eventualmente,
aliviar algumas situaes especcas de impossibilidade real de suporte da
carga tributria. Entretanto, podem causar transferncias no intencionais
na carga tributria e mesmo um aumento nas alquotas para os imveis
no isentos.

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109

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112

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Mdulo II
Aspectos jurdicos

Estrutura legal dos instrumentos


previstos no estatuto da cidade
Andrea Veloso Correia

O Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10/07/2001), em seu art. 4.,


enumera diversos instrumentos de poltica urbana. A relao meramente
exemplicativa, j que a prpria lei admite expressamente a existncia de
outros instrumentos.
Como bem ressalta JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO1, podese conceituar os instrumentos de poltica urbana como sendo todos
os meios, gerais ou especcos, de que se servem o Poder Pblico e as
comunidades interessadas para dar concretizao s diretrizes gerais de
poltica urbana, visando propiciar processo de urbanizao mais eciente e
melhor qualidade de vida aos integrantes da coletividade.
Nem todos os instrumentos elencados no art. 4. so tratados pelo
Estatuto da Cidade, j que alguns so regulamentados por lei especca.
Dentre os disciplinados pelo Estatuto, destacam-se o Plano Diretor (arts. 39
a 42) , o parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios (arts. 5. e 6.),
o IPTU progressivo no tempo (art. 7.), a desapropriao com pagamento
em ttulos (art. 8.), a usucapio especial de imvel urbano (arts. 9. a 14), o
direito de superfcie (arts. 21 a 24), o direito de preempo (arts. 25 a 27), a
outorga onerosa do direito de construir (arts. 28 a 31), as operaes urbanas
consorciadas (arts. 32 a 34), a transferncia do direito de construir (art. 35) e
o estudo de impacto de vizinhana (arts. 36 a 38).
O presente trabalho visa analisar os principais aspectos legais e as
questes controvertidas envolvendo cinco importantes instrumentos
urbansticos: a) o parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios; b) o
IPTU progressivo no tempo; c) a desapropriao urbanstica sancionatria;
d) o direito de superfcie; e e) o direito de preempo.

Comentrios ao Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10.7.2001 e MP 2.220, de 4.9.2001, Editora


Lumen Juris, 2005, p. 58.
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115

Parcelamento, edicao
e utilizao compulsrios
O art. 182, pargrafo 4., da Constituio Federal de 1988 estabelece que
facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especca
para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos de lei federal,
do proprietrio do solo urbano no edicado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I parcelamento ou edicao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovada pelo senado federal,
com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais. (grifos nossos)

A lei federal mencionada no citado dispositivo constitucional o


Estatuto da Cidade, que trata do parcelamento, edicao ou utilizao
compulsrios nos seus arts. 5. e 6..
O art. 182 da Carta Magna d a entender que, se o imvel no se
adequar ao Plano Diretor, o seu proprietrio car sujeito a trs sanes
sucessivas. No entanto, o melhor entendimento2 no sentido de que o
parcelamento e a edicao compulsrios so as providncias a serem
tomadas pelo proprietrio do imvel, que, caso no as atenda, car
sujeito aplicao de duas sanes: o IPTU progressivo no tempo e a
desapropriao urbanstica.
Para que o Municpio possa exigir o parcelamento ou a edicao
compulsrios, a CF/88 e o art. 5. do Estatuto exigem duas condies: lei
municipal especca e incluso, no Plano Diretor, da rea em que se situa o
imvel. Esta ltima deve preceder a anterior, pois s depois de xadas as reas
no Plano Diretor que poder ser editada a lei municipal especca para a
rea em que estaro os imveis sujeitos quelas imposies urbansticas.
Como bem ressaltado por DOGENES GASPARINI3:

116

Esse o posicionamento de FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Estatuto da Cidade, RT,


2002, vrios autores, coord. de Odete Medauar e do autor citado, p. 45 e de JOS DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, obra citada, p. 66.

O Estatuto da Cidade, Editora NDJ, 1. edio, p. 33.

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o plano diretor lei indispensvel, pois ele, nos termos do art.


182, pargrafo primeiro da Constituio Federal, o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
Sua importncia tambm garantida pelo art. 43 do Estatuto
da Cidade, segundo o qual a propriedade urbana cumpre sua
funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no Plano Diretor [...] Assim, cabe
ao Municpio que ainda no o tem, providenciar sua instituio e,
se o tem, cabe-lhe adaptar suas disposies segundo os termos
e condies do Estado da Cidade, na medida em que essas leis
devem estar harmonizadas. A funo do plano diretor, no caso,
substancialmente, descrever a rea ou as reas em que incidir
o parcelamento, a edicao ou a utilizao compulsrios.
Portanto, s nessas reas podero incidir tais imposies. Em
qualquer outra, mesmo includa no plano diretor, dia exigncia
ser ilegal. Essas reas, ao longo do processo de execuo da
Poltica urbana, podero, mediante modicao da lei do Plano
Diretor, ser alteradas na sua delimitao ou at excludas, e outras
podero ser includas para os mesmos objetivos.

Lei especca a que regula uma nica matria, tema ou assunto. Essa
lei ordinria, de iniciativa do Prefeito. No preciso que somente uma lei
especca faa meno a todas as reas includas no Plano Diretor. Pode
existir mais de uma lei tratando do assunto; cada uma delas apontando
uma rea em que se devero cumprir as determinaes urbansticas. O que
relevante que a rea mencionada na(s) lei(s) especca(s) j tenha tido
previso na lei que aprovou o Plano Diretor.

1.1 Condies e prazos


Segundo o art. 5. do Estatuto, a lei municipal especfica dever
fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.
O art. 182, pargrafo 4., da CF/88 prev trs tipos de pressupostos para
que o Municpio possa diligenciar as imposies urbansticas: terreno
no edificado, terreno subutilizado e terreno no utilizado. No primeiro
caso, o terreno no possui construo; no segundo, o terreno no
utilizado de acordo com o Plano Diretor; no terceiro, o terreno no tem
qualquer utilizao.
Partindo desses pressupostos, caber a cada Municpio xar as
condies em que se proceder ao parcelamento, edicao ou
utilizao compulsrias. Essa escolha discricionria e dever levar em
considerao as caractersticas urbansticas de cada cidade. Por exemplo,
a lei pode denir o quantitativo e a metragem das unidades imobilirias
em que se deve dividir a rea no utilizada, o gabarito a ser observado na
construo do edifcio, no caso de edicao compulsria4.
4

JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, obra citada, p. 68.


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117

Em relao aos prazos, a sua xao indispensvel por se tratar de


uma obrigao de fazer. Alm disso, a inobservncia do prazo xado na
lei para parcelar ou edicar que permitir a aplicao da sano seguinte,
qual seja, o IPTU progressivo no tempo.

1.2 Parcelamento compulsrio


Segundo a Lei Federal 6.766/79, parcelamento a diviso em lotes de
uma rea ou gleba situada em zona urbana ou de expanso urbana e pode
ser de dois tipos: loteamento e desmembramento. No primeiro, a diviso da
gleba em lotes, normalmente para edicao, implica a abertura de novas
vias de circulao, de logradouros pblicos e de reas non aedicandi,
ou prolongamento, a modicao ou ampliao das vias existentes. No
desmembramento, porm, h o aproveitamento do sistema virio j
implantado, de modo que atravs dele se executa apenas subdiviso
de lote5. Nos dois casos, o parcelamento voluntrio, pois pressupe a
manifestao de vontade do proprietrio, atravs de requerimento ao
Poder Pblico.
O Parcelamento, previsto no Estatuto da Cidade, compulsrio, ou
seja, obrigatrio. uma sano aplicada ao proprietrio do imvel, que est
em desacordo com a poltica urbana xada no Plano Diretor.

1.3 Edicao compulsria


Edicar signica realizar alguma construo sobre o solo, seja de que
tipo for: residencial, industrial, religiosa, cultural ou de lazer. Para que haja a
edicao compulsria indispensvel a existncia de rea sem construo,
isto , solo puro e simples. Esse o caso de solo no edicado, previsto no
art. 5. do Estatuto.
Pode ocorrer, tambm, que haja alguma construo, embora com
aproveitamento inferior ao mnimo denido no Plano Diretor. o solo
subutilizado (art. 5., pargrafo 1., I). Nada impede que nessa ltima
hiptese, se imponha a edicao compulsria. O proprietrio dever
demolir a construo existente e proceder nova edicao ou, ao menos,
acrescentar construo para que o aproveitamento atinja o mnimo xado
no Plano Diretor6.

118

DIGENES GASPARINI, O Municpio e o Parcelamento do Solo, p. 14-22.

JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, obra citada, p. 71.

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1.4 Utilizao compulsria


Utilizao o aproveitamento adequado e til do solo urbano, de
forma que a propriedade cumpra a sua funo social. compulsria porque
imposta pela Administrao Municipal, conforme disciplinada em lei. Ela
pode se referir, em princpio, ao imvel no utilizado (exemplo: imvel h
longo tempo desocupado e com sinais de abandono; imvel com construo
inacabada, paralisada h muito tempo) ou subutilizado (exemplo: terreno
cuja construo no alcana o coeciente mnimo de aproveitamento, que
a relao entre a rea total do lote e a rea de construo).
Em relao a essa providncia, existe uma questo controvertida e
relevante. A Constituio Federal s fez meno a dois tipos de cominao: o
parcelamento e a edicao compulsrios (art. 182, pargrafo 4., I, da CF/88).
A Lei 10.257/2001, no entanto, previu uma terceira: a utilizao compulsria.
Ser que o art. 5. do Estatuto, nessa parte, inconstitucional?
A Constituio assegurou o direito de propriedade (art. 5., XXII), mas
determinou que ela dever atender a sua funo social (art. 5., XXIII). Alm
disso, estabeleceu que o Estado poder desapropriar bens privados em
caso de necessidade ou utilidade pblica, ou de interesse social (art. 5.,
XXIV). Em outras palavras, o direito de propriedade no absoluto, mas
sim, condicionado sua adequao funo social.
Uma das faculdades do direito de propriedade a de usar a coisa. O
no-uso da propriedade constitui uma das faculdades do domnio, de modo
que, em princpio, ningum pode obrigar o proprietrio a usar a coisa.
Dessa forma, uma parte da doutrina entende que a lei no poderia
criar uma limitao urbanstica no contemplada na Constituio. Notese que o parcelamento e a edicao possuem nalidades especcas:
uma a de dividir o imvel, a outra, a de construir. Mas o termo utilizao
mais amplo.
Por isso, segundo esses doutrinadores7 o art. 5. deve ser interpretado
conforme a Constituio. Ou seja, se a obrigao de utilizar o imvel
se relaciona com o aspecto da subutilizao (art. 5., pargrafo 1., I, do
Estatuto), compelindo-se o proprietrio ao aproveitamento alm do
coeciente mnimo, poder-se- concluir pela sua constitucionalidade; j
que a obrigao ter em mira os projetos urbansticos do Plano Diretor e
envolver, na realidade, uma obrigao de edicar.

FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, obra citada, p. 51.


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119

Entretanto, interpretao que permita ao Poder Pblico obrigar


o proprietrio utilizao compulsria sem relao com a denio de
subutilizao estar contaminada de vcio de constitucionalidade. JOS
DOS SANTOS CARVALHO FILHO8 cita o seguinte exemplo:
proprietrio de terreno, com dimenses dentro do padro mnimo,
o mantm sem uso em certa rea municipal. Como se trata de
mdulo mnimo, no poder haver obrigao de parcelamento.
Desse modo, se no for prevista obrigao de edicar no local,
no poder a lei exigir que o proprietrio simplesmente passe a
utilizar o imvel para este ou aquele m. Haveria agrante ofensa
ao direito de propriedade.

Segundo ele, a lei s poderia obrigar o proprietrio utilizao para


os ns de edicao e parcelamento.

1.5 Procedimento
Cabe ao Poder Executivo Municipal noticar cada proprietrio para o
m de cumprir sua obrigao de parcelamento ou edicao compulsrios
(art. 5., pargrafo 2.). A noticao marca o incio da contagem do prazo
para o cumprimento da obrigao. A noticao deve se originar de
processo administrativo j instaurado, em que constem os elementos que
demonstrem que o imvel do proprietrio est em desacordo com o Plano
Diretor. O ato de noticao deve prever a possibilidade de interposio de
recurso administrativo em prazo xado no processo administrativo ou na
prpria lei.
A noticao dever ser feita ao proprietrio do imvel ou no
caso de este ser pessoa jurdica, aos seus representantes legais, que
normalmente so os diretores ou aqueles que tenham poder de gerncia
ou administrao. A noticao ser feita por edital quando frustrada, por
trs vezes, a tentativa de noticao (art. 5., pargrafo 3.). Nesse caso, a
cincia ser cta ou presumida. A impossibilidade de noticao pessoal
pode ter qualquer tipo de causa.
A noticao deve ser averbada no cartrio do registro de imveis (art.
5., pargrafo 2. c/c art. 57 do Estatuto da Cidade). Um efeito da averbao
dar conhecimento da obrigao urbanstica a eventuais interessados na
aquisio do bem. At porque ela deve ser cumprida pelo proprietrio do
imvel e se transmite ao adquirente (art. 6. do Estatuto); sendo certo que o
seu descumprimento pode gerar a desapropriao do bem.
8

120

Obra citada, p. 75.

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A falta da averbao pode acarretar dano patrimonial ao adquirente


do imvel. Embora ele no possa se eximir da obrigao urbanstica, tem
ele direito a uma indenizao, seja em face do Municpio, que deixou de
averbar, seja em face do alienante, se este, de m-f, no lhe comunicou a
existncia da imposio urbanstica.
A transferncia das obrigaes de edicar e parcelar somente ocorrer
se a transmisso do bem ocorrer aps a noticao (art. 6. do Estatuto).
O art. 5., pargrafo 4. do Estatuto estabelece que o prazo xado
pela lei municipal para o cumprimento da obrigao urbanstica no pode
ser inferior a um ano, a partir da noticao, para que seja protocolado o
projeto no rgo municipal competente. A lei municipal poder xar um
prazo mais extenso.
O mesmo pargrafo tambm prev um prazo mnimo de dois anos
para o incio das obras do empreendimento, contado da aprovao do
projeto. Aqui tambm o legislativo municipal pode xar prazo maior.
Destaque-se que no h interrupo dos prazos supracitados se
houver transmisso do imvel (art. 6. do Estatuto). Em outras palavras, se o
proprietrio foi noticado para protocolar o projeto, por exemplo, no prazo
de 14 meses e j decorreram dez meses da noticao, o adquirente do
imvel ter apenas quatro meses para cumprir a obrigao.

1.6 Destinatrios
Tanto a CF/88 quanto o Estatuto da Cidade estabelecem que os
destinatrios das obrigaes urbansticas em questo so os proprietrios
de imveis urbanos. DIGENES GASPARINI9 entende que o proprietrio
pblico, como so o Estado e a Unio e suas autarquias e fundaes, no
pode ser destinatrio dessas imposies, pois seria uma interveno de um
ente federado em outro, alm de no ser possvel compelir tais entes ao
cumprimento das obrigaes, pois seus bens no podem ser tributados
(art. 150, VI, a, CF/88), nem podem ser desapropriados (art. 2., pargrafo
2., da Lei Geral das Desapropriaes).

2. IPTU progressivo no tempo


A fonte Constitucional desse instrumento a mesma do anterior;
estando previsto no Estatuto no art. 7.. O IPTU, como instrumento
9

O Estatuto da Cidade, obra citada, p. 27.


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121

urbanstico, no tem carter meramente scal, mas sim, extrascal, j que o


seu objetivo no arrecadar recursos para o atendimento das necessidades
coletivas, mas sim atender funo social da propriedade.
Os pressupostos dessa imposio so os mesmos do anterior: Plano
Diretor e lei especca municipal. No entanto, o IPTU progressivo no tempo
s pode ser aplicado se o proprietrio descumprir as condies e os prazos
a ele assinalados para o cumprimento da obrigao de edicar ou parcelar
o imvel (art. 7., caput) ou as etapas previstas no pargrafo 5. do art. 5.
(empreendimentos de grande porte).
O que marca essa hiptese a possibilidade de a alquota do Imposto
ser majorada gradualmente, pelo prazo de cinco anos, elevando-se, em
conseqncia, o valor da tributao. A alquota a ser aplicada a cada ano
ser xada na lei especca j mencionada anteriormente e no exceder a
duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima
de 15% (art. 7., pargrafo 1., do Estatuto).
Cite-se o seguinte exemplo: no primeiro ano, a alquota xada foi de
1%. No segundo ano, a alquota mxima ser de 2%. No terceiro ano, ser
no mximo de 4%; at a alquota mxima de 15%.
Alguns autores10 vislumbraram inconstitucionalidade nesse percentual de 15% por entenderem se tratar de consco. A meu ver, esse no o
melhor entendimento, pois no se trata de tributo com efeito scal, mas
sim, de tributo com natureza extrascal. O percentual mais elevado tem por
objetivo forar o proprietrio do imvel a adequ-lo a poltica urbanstica
xada para a cidade11.
A majorao da alquota deve ser anual. isso que caracteriza
a progressividade no tempo. Se a obrigao urbanstica deixar de ser
cumprida no prazo de cinco anos, poder o Municpio manter a cobrana
pela alquota mxima ou diligenciar para aplicar a sano mais gravosa
prevista no art. 8. (desapropriao). o que prev o art. 7., pargrafo 2.,
do Estatuto. uma opo discricionria do Municpio.
O cumprimento da obrigao urbanstica faz cessar a incidncia
do IPTU progressivo; retornando-se para a aplicao do IPTU regular, de
carter scal. A cessao s ocorrer para o exerccio seguinte, pois, no
prprio exerccio, ainda havia a situao de descumprimento da obrigao

10 REGINA HELENA COSTA, Estatuto da Cidade, Malheiros, 2003, p. 111 (vrios autores; org. por
ADILSON DALLARI e SRGIO FERRAZ).
11 Nesse sentido: FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, obra citada, p. 64, JOS DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, obra citada, p. 89, DIGENES GASPARINI, Estatuto da Cidade, p. 50.

122

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urbanstica quando se deu o lanamento tributrio. Note-se que o fato


gerador do IPTU ocorre, em geral, em 1. de janeiro de cada ano.
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO12 cita hiptese interessante:
o proprietrio resolve cumprir a primeira obrigao (protocolar o projeto
no rgo municipal), mas permanece inerte em relao segunda (incio
das obras). Embora cessada a aplicao do IPTU progressivo em virtude
do protocolo do projeto, voltar o Municpio a aplic-lo, substituindo o
IPTU regular que estava vigorando. Quanto alquota a ser aplicada, a lei
omissa. Entende o citado autor que dever ser observada a alquota relativa
ao primeiro ano de descumprimento e no a subseqente quela que
anteriormente foi aplicada.
O art. 7., pargrafo 3., do Estatuto probe a concesso de isenes
ou de anistia relativas a essa progressividade. A constitucionalidade desse
artigo questionvel, pois ele atinge a autonomia municipal, no que se
refere sua competncia tributria. Apesar de o tributo possuir um carter
extrascal, ele no deixa de ser um tributo. O Ente que tem competncia
para instituir o tributo tambm tem o poder de isentar e de conceder anistia em relao s penalidades/multas.
Alguns autores no vislumbram tal inconstitucionalidade por entender que esse artigo no trata de matria tributria, mas sim, urbanstica; matria para a qual a Constituio previu lei ordinria federal (art.
182, pargrafo 4.)13. Outros entendem que tal norma seria inconstitucional por ter vindo em lei ordinria, pois, por se tratar de norma de direito
tributrio, fundada no art. 146 da CF/88, o seu contedo seria passvel de
lei complementar14.
DIGENES GASPARINI15 entende que, embora o Estatuto da Cidade
tenha utilizado o termo anistia, deve-se entender remisso, ou seja, o
perdo, no caso da dvida tributria. Isso porque a iseno e a remisso se
referem ao tributo em si, e a anistia s alcana a penalidade/multa.

3. Desapropriao com pagamento em ttulos


A Constituio prev algumas modalidades de desapropriao.
A primeira delas pode ser chamada de desapropriao comum ou
12 Obra citada, p. 91.
13 Opinio de JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, obra citada, p. 92-93.
14 TOSHIO MUKAI, Estatuto da Cidade, Saraiva, 2001, p. 11.
15 Obra citada, p. 55.
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123

desapropriao geral (art. 5., XXIV, da CF/88). Ela admissvel nas hipteses
de utilidade ou necessidade pblica ou interesse social e d direito
indenizao prvia, justa e em dinheiro.
A segunda modalidade a desapropriao urbanstica sancionatria,
prevista no art. 182, pargrafo 4., III, da CF/88 e regulamentada pelo art. 8.
do Estatuto da Cidade, que ser examinado nesse captulo.
A terceira modalidade a desapropriao rural prevista no art. 184 da
CF, que visa promover a reforma agrria dos latifndios improdutivos. Por
ltimo, h a desapropriao conscatria do art. 243 da Carta Magna (glebas
onde sejam cultivadas plantas psicotrpicas). Nessa ltima, no h direito
indenizao.
O principal pressuposto para ser efetivada a desapropriao
urbanstica que o imvel, mesmo aps as medidas anteriores previstas
acima, permanea em desacordo com o Plano Diretor.

3.1 Procedimento
Como o Estatuto da Cidade s tratou dos aspectos materiais do
instrumento, dever ser observado o rito da ao de desapropriao comum
(arts. 11 a 30 do Decreto-lei 3.365/41), com as adequaes que se zerem
necessrias em funo da nalidade do instituto urbanstico.
Uma primeira discusso que surge diz respeito necessidade ou
no de decreto expropriatrio. Esse exigido na desapropriao comum
(art. 2. do Decreto-lei 3.365/41), para dar cincia ao proprietrio da
inteno do ente de desapropriar o bem. Uma parte da doutrina16 entende
que ele dispensvel na desapropriao urbanstica, pois, nesse caso, a
desapropriao constitui a terceira etapa do procedimento adotado pelo
Poder Pblico. Ou seja, o proprietrio jamais poder alegar que desconhecia
os efeitos do descumprimento das obrigaes urbansticas.
Uma segunda questo diz respeito hiptese de o proprietrio
cumprir a obrigao depois que o processo de desapropriao j tiver
iniciado. Uma boa parte da doutrina17 entende que o processo de

16 JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, obra citada, p. 102. Em sentido contrrio, entendendo
necessrio o decreto FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Estatuto, obra citada, p. 70 e
DOGENES GASPARINI, obra citada, p. 65.
17 JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, ob. citada, p. 103 e FERNANDO DIAS MENEZES, obra
citada, p. 70.

124

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desapropriao no ser interrompido ou suspenso, pois vigora o princpio


da ininterruptividade do processo (art. 21 do Decreto-lei 3.365/41). O
fundamento o interesse pblico que justica a propositura da ao. Na
hiptese em questo, alm da resistncia do proprietrio, h o interesse
coletivo em observar o Plano Diretor da cidade.

3.2 Indenizao em ttulos


A desapropriao ser paga com ttulos da dvida pblica, previamente
aprovados pelo Senado Federal (rgo do poder legislativo incumbido do
controle da dvida mobiliria dos entes federativos) e resgatados no prazo
mximo de dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas (art. 8.,
pargrafo 1., do Estatuto). Na realidade, se o Senado no aprovar a emisso
dos ttulos, o Municpio no ter como levar a termo a desapropriao. A
sua nica alternativa ser continuar a cobrar o IPTU progressivo na alquota
mxima de 15%. A indenizao nesse tipo de desapropriao no ser
prvia, pois a transferncia da propriedade ocorrer antes do resgate total
dos ttulos.
O art. 8., pargrafo 2., I, do Estatuto estabelece que o valor real da
indenizao reetir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o
montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico
na rea onde o imvel se localiza aps a noticao de que trata o pargrafo
2. do art. 5.. Uma parte da doutrina18 entende que o valor da indenizao
pode ser idntico ao utilizado como base de clculo do IPTU, mesmo que
ele no corresponda efetivamente ao valor de mercado, pois o requisito da
justia da indenizao, existente para a desapropriao comum, mitigado
nessa espcie de desapropriao.
O valor da indenizao no computar expectativas de ganhos,
lucros cessantes e juros compensatrios (art. 8., pargrafo 2., II, do
Estatuto). No se pode esquecer de que na desapropriao em tela nada
h a compensar, j que o proprietrio vem abusando h algum tempo do
seu direito de propriedade.
Os ttulos de dvida pblica em questo no tero poder liberatrio
para pagamento de tributos (art. 8., pargrafo 3., do Estatuto). Em alguns
casos, as leis dos entes federativos prevem a possibilidade do pagamento

18 JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, obra citada, p. 106 e DIGENES GASPARINI, obra
citada, p. 62-63. Em sentido contrrio, entendendo que tal hiptese seria inconstitucional,
FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, obra citada, p. 73 e CLOVIS BEZNOS, Estatuto da
Cidade, Malheiros, 2003, p. 131, org. Adilson Dallari e Srgio Ferraz.
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125

de tributos com a utilizao de ttulos da dvida pblica (espcie de


dao em pagamento ou, segundo alguns, de compensao tributria).
O Estatuto da Cidade, nesse caso, no permite tal efeito liberatrio aos
ttulos de cunho indenizatrio.

3.3 Adequao urbanstica do imvel


O art. 8., pargrafo 4., do Estatuto estabelece que o Municpio dever
proceder ao adequado aproveitamento do imvel, seja pelo parcelamento
seja pela edicao, no prazo mximo de cinco anos, contados a partir da
sua incorporao ao Patrimnio Pblico. O art. 52, II, do Estatuto estabelece
que o Prefeito incorre em improbidade administrativa se deixar de atender
a esse prazo. Da mesma forma, outros agentes pblicos podero tambm
vir a responder pela omisso.
O Estatuto admite duas formas de aproveitamento do imvel:
diretamente pelo Poder Pblico ou por meio de alienao ou concesso a
terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio,
nos termos da disciplina contida na Lei 8.666/93 (art. 8., pargrafo 5., do
Estatuto). Em relao concesso, dois tipos de concesso seriam compatveis
com o objetivo do instrumento em questo: a) a concesso do direito real
de uso (art. 7. do Decreto-lei 271/67), pois esse instrumento se destina
urbanizao e edicao. Trata-se de um direito real resolvel, transmissvel
por ato inter vivos ou causa mortis, que permite ao concessionrio o pleno
gozo do imvel. Pode ser contratada por prazo indeterminado e se no for
dada ao imvel a nalidade desejada, resolve-se a concesso; b) concesso
do direito de superfcie (art. 21 do Estatuto). Pode ser concedido por prazo
indeterminado e abrange o direito de utilizao do solo, subsolo ou espao
areo, na forma do contrato.
Em geral, o terceiro s ter interesse se houver a alienao do imvel
ou se os contratos de concesso forem por prazo indeterminado.
O art. 8., pargrafo 6., do Estatuto estabelece a transferncia das obrigaes ao adquirente do imvel. Portanto, se a obrigao anterior consistia em proceder edicao do terreno, ca o adquirente sujeito mesma
obrigao. Ressalte-se que o termo adquirente utilizado pelo Estatuto deve
ser entendido como abrangente das duas hipteses mencionadas acima:
alienao e concesso. Ou seja, o concessionrio ou supercirio ter as
mesmas obrigaes de parcelamento, edicao ou utilizao.
Considerando que o novo proprietrio ou o concessionrio dever
cumprir a obrigao urbanstica, qual o prazo que ele ter para faz-lo?

126

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Uma parte da doutrina19 entende que dever se reiniciar o prazo previsto no


art. 5., pargrafo 4., do Estatuto (um ano para protocolar e dois anos para
iniciar a obra), no podendo o Municpio alter-los no edital para alienao
do imvel. Outros doutrinadores admitem a xao de prazos no edital20.
Outra divergncia surge quanto ao termo inicial do primeiro prazo (para
protocolar o projeto). Alguns defendem que seja a celebrao do negcio
jurdico (contrato de compra e venda ou de concesso); outros, a aquisio
da propriedade, o que s ocorre com o registro do ttulo no Registro Geral
de Imveis (RGI).21
Uma ltima questo que se pe o cabimento da retrocesso na
desapropriao urbanstica sancionatria. Retrocesso o direito do exproprietrio de reaver a coisa do expropriante quando no for alcanado
o destino da desapropriao ou no for utilizada em obras ou servios
pblicos (art. 519 do CC). O artigo em questo alude desapropriao para
ns de necessidade pblica ou por interesse social.
Alguns autores22 admitem a retrocesso nesse tipo de desapropriao quando, por exemplo, o Plano Diretor sofre alterao de forma a no
mais exigir edicao no terreno. Nesse caso, a aquisio do imvel pelo
Municpio cou prejudicada. Seria uma maneira de conciliar o interesse
urbanstico com o direito de propriedade.

4. Direito de superfcie
O direito de superfcie foi disciplinado pelo Estatuto da Cidade nos
arts. 21 a 24. Esse instituto tambm se encontra previsto no novo Cdigo
Civil, nos arts. 1.369 a 1.377. Entretanto, a disciplina nos dois diplomas
legais diferente. As normas xadas no Estatuto da Cidade so especiais, j
que dizem respeito ao imvel urbano e tem uma nalidade urbanstica. O
Cdigo Civil dispor normas gerais, podendo incidir sobre qualquer imvel
que no se caracterize como urbano, como o caso das reas rurais.
19 Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 115.
20 Clovis Beznos, Estatuto da Cidade, obra citada, p. 135.
21 No primeiro caso, Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 115 e Digenes Gasparini,
obra citada, p. 72. No segundo, Fernando Dias Menezes de Almeida, obra citada, p. 81.
22 FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, obra citada, p. 79 e JOS DOS SANTOS CARVALHO
FILHO, obra citada, p. 113.

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127

Conforme o art. 21 do Estatuto, direito de superfcie aquele pelo qual


o proprietrio do imvel concede a outrem o direito de utilizar a superfcie
de seu imvel na forma pactuada no respectivo contrato. O supercirio tem
apenas o domnio til da superfcie do terreno, mas no ter a propriedade
das edicaes. o que se pode inferir do disposto no art. 24 do Estatuto.
O texto est a indicar que as edicaes acederam ao terreno e sempre
pertenceram ao proprietrio.23
O direito de superfcie pode ser concedido por prazo determinado
ou indeterminado. No primeiro caso, o direito se extinguir pelo simples
decurso do prazo (art. 23, I, do Estatuto). No segundo, o direito de superfcie
ser perptuo, sendo transmissvel aos herdeiros do supercirio.
A extino do contrato s pode ocorrer pelo descumprimento de
obrigaes (art. 23, II, do Estatuto) ou pelo desvio de destinao do uso
pelo supercirio (art. 24, pargrafo 1., do Estatuto). Nesse ltimo caso,
as partes podem ajustar, no contrato, o destino que dever ter o imvel e,
nesse caso, uso diverso caracteriza violao ao pactuado.
A concesso do direito de superfcie pode ser gratuita ou onerosa
(art. 21, pargrafo 2., do Estatuto). Se o contrato for omisso, devese entender que a concesso foi a ttulo gratuito, pois a onerosidade
pressupe a xao do nus. Se o contrato no xar se o pagamento ser
feito vista ou parceladamente, prevalecer o primeiro.
O contrato entre o proprietrio do solo e o supercirio deve ser
formalizado por escritura pblica, levada a registro no RGI, para que a
relao jurdica envolvendo direito real sobre coisa alheia tenha publicidade
e eccia erga omnes.
O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo
e o espao areo (art. 21, pargrafo 1., do Estatuto). O contrato que vai
estabelecer o contedo do direito. Pode o dono do solo s conceder o
uso do solo ou pode conceder o uso do solo e do subsolo, por exemplo.
No silncio das partes, deve se entender que o proprietrio concedeu o
uso dos trs. O citado dispositivo, no entanto, determina a submisso
das partes legislao urbanstica. Desse modo, se em determinada rea
for, por exemplo, condicionado o uso do subsolo licena da autoridade
administrativa, devero as partes observar as condies previstas na lei.
23 Nesse sentido: Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 148 e Fernando Dias Menezes
de Almeida obra citada, p. 115. Em sentido contrrio, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
para quem o supercirio proprietrio das construes e plantaes (Estatuto da Cidade,
Malheiros, 2003, p. 183, org. Adilson Dallari e Srgio Ferraz), e DIGENES GASPARINI, obra
citada, p. 122.

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O supercirio responder integralmente pelos encargos e


tributos que incidirem sobre a propriedade superciria, arcando, ainda,
proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva, com os encargos e
tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo
disposio em contrrio do contrato respectivo (art. 21, pargrafo 3., do
Estatuto). Entre os encargos encontram-se as taxas condominiais, tarifas de
energia, gs canalizado e gua.
O art. 21, pargrafo 4., do Estatuto assegura ao supercirio a
possibilidade de transferir o seu direito a terceiro. Trata-se de transferncia
intervivos. Pode, tambm, o supercirio hipotecar o direito de superfcie.
Segundo o disposto no art. 21, pargrafo 5., do Estatuto, no caso de
morte do supercirio, os seus direitos se transferem aos herdeiros, sejam
eles herdeiros legtimos sejam eles testamentrios.
Dispe o art. 22 do Estatuto que em caso de alienao do terreno, ou
do direito de superfcie, o supercirio e o proprietrio, respectivamente,
tero direito de preferncia, em igualdade de condies oferta de terceiros.
Existe, portanto, um direito de preferncia recproco. Exercido o direito de
preferncia por qualquer das partes, a propriedade se consolidar. Para que
o proprietrio ou o supercirio possa exercer tal direito de preferncia,
ser necessrio que o alienante do direito promova a noticao da outra
parte, concedendo-lhe prazo razovel para que se manifeste. Tratandose de direito de preferncia de natureza real, o titular do direito pode, no
caso de no ser noticado, atacar o negcio jurdico rmado com terceiro,
exercendo o poder de seqela.
Uma boa parte da doutrina24 entende que no haver direito de
preferncia no caso de o supercirio doar seu direito, pois a doao visa
beneciar pessoa determinada. Da mesma forma, se o supercirio pretende
celebrar permuta por bem no fungvel ou dao em pagamento.
O art. 24 do Estatuto estabelece que extinto o direito de superfcie,
o proprietrio recuperar o pleno domnio do terreno, bem como das
acesses e benfeitorias introduzidas no imvel, independentemente de
indenizao, se as partes no tiverem estipulado em sentido contrrio.
A extino do direito de superfcie dever ser averbada no RGI
(art. 24, pargrafo 2., do Estatuto). A razo simples: se a concesso
do direito deve ser levada a registro (art. 21), sua extino tem que ser
averbada no mesmo registro, para dar cincia a terceiros.

24 Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 156-157, Fernando Dias Menezes de Almeida,
obra citada, p. 122 e Digenes Gasparini, obra citada, p. 126.
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129

5. Direito de preempo
O direito de preempo ou preferncia vem regulado nos arts. 513
a 520 do Cdigo de Processo Civil (CPC) e tem natureza de pacto adjeto
ao contrato de compra e venda. O direito urbanstico de preempo est
disciplinado pelos arts. 25 a 27 do Estatuto. O Cdigo Civil aplicvel em
carter supletivo, no caso de omisso por parte do Estatuto.
Com o advento do Estatuto, alguns doutrinadores sustentaram a
inconstitucionalidade das disposies relativas ao direito de preempo,
sob o fundamento de que se trataria de ofensa ao direito de propriedade,
consagrado nos arts. 5., XXII, e 170 da CF/88. Ouso discordar de tal
posicionamento. Como a propriedade deve atender sua funo social
(art. 5., XXIII, da CF/88), ela no um direito absoluto, cando sujeita a
limitaes administrativas ou instrumentos urbansticos que visem atender
ao interesse pblico.
Estabelece o art. 25 do Estatuto que o direito de preempo confere
ao Poder Pblico Municipal preferncia para a aquisio de imvel urbano
objeto de alienao onerosa entre particulares.
Alm do Municpio, o Distrito Federal tambm titular do direito de
preempo, em consonncia com o disposto no art. 32, pargrafo 1., da
CF/88, e o art. 51 do Estatuto.
Para que o Municpio possa exercer o seu direito de preferncia, fazse necessria a edio de lei municipal que deve obedecer a dois requisitos:
a) basear-se no Plano Diretor da cidade; b) delimitar as reas de incidncia
do direito urbanstico de preempo.
Ressalte-se que a lei municipal dever enquadrar cada rea nela
indicada em uma das nalidades previstas no art. 26 do Estatuto. Isso o
que estabelece o seu pargrafo nico.
S a publicao da lei municipal no suciente para que os
proprietrios de imveis nas reas indicadas tomem conhecimento da
imposio urbanstica. Por isso, o ideal ser que a edio da lei municipal
seja objeto de averbao junto matrcula de todos os imveis contidos
nessas reas.
O direito de preempo urbanstico xado por prazo determinado.
De fato, estabelece o art. 25, pargrafo 1., do Estatuto que a lei municipal
que impuser o direito de preempo dever xar prazo de vigncia e este
no poder ser superior a cinco anos, sendo renovvel a partir de um ano
aps o decurso do prazo inicial de vigncia.
130

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Note-se que os prazos de vigncia so descontnuos. Por exemplo,


a lei xa um prazo normal de vigncia de cinco anos. Terminado esse
prazo, durante um ano, o Poder Pblico no poder exercer o seu direito
de preempo. Aps, reinicia novo prazo, geralmente idntico ao j xado
inicialmente (mais cinco anos).
Como o Estatuto no criou restrio nesse sentido, nada impede que
a lei municipal estabelea perodos diferentes para o exerccio do direito.
possvel, por exemplo, que o primeiro perodo de vigncia seja de cinco
anos e os subseqentes sejam de quatro anos. Tambm seria lcito que a lei
municipal ampliasse o perodo de um ano dentro do qual o ente pblico
est impedido de exercer o seu direito de preferncia.
O art. 25, pargrafo 2., do Estatuto prev que o direito de preempo
fica assegurado durante o prazo de vigncia, independentemente do
nmero de alienaes referentes ao imvel. Estando vigente o direito
de preferncia, em cada alienao feita poder o Municpio exercer o
seu direito.
Dispe o art. 27 do Estatuto que o proprietrio deve noticar o
Municpio sobre a sua inteno de alienar o imvel, e o ente tem o prazo
mximo de 30 dias para demonstrar o seu interesse na aquisio, por
escrito. Dever ser anexada noticao a proposta de compra assinada
por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual conste preo,
condies de pagamento e prazo de validade (pargrafo 1.).
A autoridade Municipal dever ter muito cuidado ao analisar a
proposta para que o ente no venha a adquirir imvel por valor irreal,
superior ao do mercado, com prejuzo ao Errio Pblico. Note-se que a
aquisio do imvel em tal situao congura, inclusive, improbidade
administrativa (art. 52, VIII, do Estatuto).
Note-se que o prazo de 30 dias para que o Municpio se manifeste;
sendo que o prazo para concluso do negcio jurdico pode ultrapassar
o trintdio25.
O Municpio deve publicar edital de aviso da noticao e da inteno
de adquirir o imvel nas condies apresentadas (art. 27, pargrafo 2.). A
publicao deve ser feita em rgo ocial e em pelo menos um jornal local
ou regional de grande circulao.

25 Nesse sentido: Jos dos Santos Carvalho Filho, s. 185. Em sentido contrrio, entendendo
que todo o processo tem que estar pronto nesse prazo, inclusive com a escritura de compra e
venda lavrada, Digenes Gasparini, obra citada, p. 213.
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O pagamento a ser feito pelo Municpio, ao exercer o direito de


preferncia, deve ser em dinheiro, semelhana do terceiro interessado
na compra.
Importante discusso surge quando a alienao do imvel ocorre
sem que o vendedor tenha noticado o Municpio para manifestar-se
sobre o direito de preferncia. Alguns doutrinadores26 entendem que o
direito conferido pela lei ao Municpio tem natureza pessoal, visto que a
lei no deu a esse instrumento caractersticas de um direito real. Ela sequer
determinou, como o fez para outros instrumentos urbansticos (vide o
direito de superfcie), a anotao do fato junto ao registro imobilirio. Desse
modo, se houve preterio no que toca preferncia, o negcio jurdico
no poder ser desfeito pelo Municpio.
O Municpio poder ter direito a uma indenizao, se o proprietrio
foi devidamente cienticado pelo Municpio sobre sua obrigao de
notic-lo. JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO27 entende que, no
caso de desconhecer tal obrigao, cuja cincia o Municpio deveria ter
providenciado, nenhuma indenizao ser devida. No poder ser aplicado
o princpio da no-escusa de ignorncia da lei.
Na falta de interesse do Municpio em adquirir o imvel, o proprietrio
ca autorizado a realizar a venda a terceiros, nas condies da proposta
apresentada (art. 27, pargrafo 3., do Estatuto).
Para que o Municpio possa vericar as condies da alienao, a
lei exige que o proprietrio apresente, no prazo de 30 dias, cpia do
instrumento pblico de alienao do imvel (art. 27, pargrafo 4., do
Estatuto). No caso, o novo proprietrio.
Se na venda forem ajustadas condies diversas, o negcio jurdico
nulo de pleno direito (art. 27, pargrafo 5., do Estatuto). Seriam exemplos
de condies diversas: se o contrato celebrado prev valor bem inferior
ao da proposta; se na proposta consta pagamento vista, e o negcio
celebrado prev pagamento parcelado. A vedao legal, no entanto, s se
refere alienao em condies mais favorveis ao adquirente do que as
constantes da proposta. Nesse caso, se presume a fraude e o prejuzo para
o direito do Municpio.
Desfeito o negcio, o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor
da base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta, se este for
inferior quele (art. 27, pargrafo 6., do Estatuto).
26 Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 184 e Digenes Gasparini, obra citada, p. 197.
27 Obra citada, p. 184.

132

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

O desenvolvimento dos
municpios atravs da tributao
imobiliria e do estatuto da cidade
Cintia Estefania Fernandes

1. Brasil, um estado social


democrtico de direito composto
por um ente federativo ptrio o municpio
Tem-se como objetivo precpuo discorrer sobre alguns dos
instrumentos legais e constitucionais que guram como fatores
determinantes para o desenvolvimento dos Municpios, garantindo a
autonomia deste Ente Federativo Ptrio e a observncia da funo social
da propriedade constitucionalmente prescrita no mago conceitual da
propriedade urbana1, visando utilizao sustentvel do solo urbano.
Hodiernamente tem-se no Brasil um Estado Social Democrtico de
Direito, o qual claramente tem em seu ordenamento jurdico os pressupostos
necessrios para a sua materializao.
No mais se concebe as amarras do liberalismo, que, na teoria era
perfeito e, na prtica, resultou em desigualdades extremas, em que a
revoluo industrial levou a classe operria ao desemprego em massa, ao
recebimento de salrios nmos, ao desmantelamento da famlia, ao total
desamparo do velho e do desvalido, em que o forte passou a esmagar o
fraco, tornando a igualdade uma co e a liberdade, uma utopia (MALUF,
1967, p. 144-146).
No mais se sujeita a sociedade brasileira falsa prescrio
demaggica do Estado Liberal, que como apregoa Paulo Bonavides (2001a,
p. 184), com arrimo em Bismarck, detm igualdade apenas formal
e encobre, na realidade, sob seu manto de abstrao, um mundo
de desigualdades de fato econmicas, sociais, polticas e
pessoais , termina apregoada liberdade, como Bismarck j o
notara, numa real liberdade de oprimir os fracos, restando a estes,
anal de contas, to-somente a liberdade de morrer de fome.
1

O marco terico deste trabalho e as concluses jurdicas esposadas encontram-se


aprofundadas na obra de Cintia Estefania Fernandes (2005).
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

133

Ao vislumbrar-se o contedo das Constituies Federais de 1934,


1946 e 1988, conclui-se que o Estado brasileiro um Estado social desde a
revoluo de 1930 (BONAVIDES, 2001a, p. 184).
O Brasil um Estado Democrtico de Direito, conforme prescreve o
art. 1. da CF/88:
Art. 1.. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa;
V o pluralismo poltico.

Assim, para se alcanar a concretizao do Estado Social Democrtico


de Direito, deve-se pautar nos objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil, formada pela Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, estabelecidos no art. 3. da CF/88, princpios estes que possuem
funo de princpios gerais de toda a ordem jurdica:
Art. 3.. Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
I construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II garantir o desenvolvimento nacional;
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais.
IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

A fragilizao do sistema no admissvel, devendo ser mantida


intacta a vontade suprema do texto magno, nos termos do esclio de
Bonavides (2001b, p. 336; 338-339):
Poderosas foras coligadas numa composio poltica contra
o regime constitucional de 1988 intentam apoderar-se do
aparelho estatal para introduzir retrocessos na lei maior e
revogar importantes avanos sociais, fazendo assim inevitvel
um antagonismo fatal entre o Estado e a Sociedade. [...] Mas no
acontecer, se o Estado social for a prpria Sociedade brasileira
concentrada num pensamento de unio e apoio a valores

134

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

igualitrios e humanistas que legitima a presente Constituio do


Brasil.
Portanto, os problemas constitucionais referentes a relaes de
poderes e exerccio de direitos subjetivos tm que ser examinados
e resolvidos luz dos conceitos derivados daquela modalidade
de ordenamento.
O Estado social brasileiro , portanto, de terceira gerao, em face
desses aperfeioamentos: um Estado que no concede apenas
direitos sociais bsicos, mas os garante.
Com efeito, no possvel compreender o constitucionalismo do
Estado social brasileiro contido na Carta de 1988 se fecharmos
os olhos teoria dos direitos sociais fundamentais, ao princpio
da igualdade, aos institutos processuais que garantem aqueles
direitos e aquela liberdade e ao papel que doravante assume na
guarda da Constituio o Supremo Tribunal Federal.

Dentro do contexto constitucional, tem-se que ter em mente a


importncia do Ente Municipal da consecuo dos objetivos basilares
da sociedade, isto , na realizao da democracia, por meio da busca da
efetivao de medidas no s scais como tambm extrascais, visto que
antrio do espao urbano, visceralmente ligado necessidade de soluo
da crise espacial do seu territrio, da proteo do meio ambiente, enm, da
necessidade da busca do bem-estar social em um plano concreto2.
Os Municpios fazem parte da Federao, nos termos do j citado
art. 1. da CF/88 e de seu art. 18,3 o que arma a autonomia municipal,
clusula ptrea, nos termos do art. 60, pargrafo 4., I, e concretiza, atravs
da descentralizao do poder, o ideal democrtico.

Seguindo o esclio de Jos Nilo de Castro (2003, p. 34-35): O Municpio a base territorial das
aes humanas e o nico espao onde se realiza o princpio democrtico pela participao
popular e pelo princpio da cooperao. [...] H que se ressaltar efetivamente a fora do
Municpio. Depoimentos histricos revelam-se oportunos: Napoleo Bonaparte, na entrada
do sculo XIX, escreveu da campanha a um de seus Ministros: Vou comear a fortuna da Frana
pela prosperidade dos Municpios. A. Franois Vivien, em sua obra tudes Administratives,
de 1845, sentenciou positivamente que Cst dans la commune que naissent les premiers
sentiments que attachement ls hommes au sol natal.

CF/88, art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil


compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos
termos desta Constituio.
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135

Neste sentido, leciona Hans Kelsen (1998, p. 445-451):


A descentralizao permite uma aproximao maior da idia
de democracia do que a centralizao. Essa idia o princpio
de autodeterminao. A democracia exige a conformidade
mxima entre a vontade geral expressa na ordem jurdica e
a vontade dos indivduos sujeitos ordem, por essa razo,
a ordem jurdica criada pelos prprios indivduos por ele
obrigados, de acordo com o princpio da maioria.

No Brasil, se for observada a alma dos ditames constitucionais,


ter-se- como pressuposto mximo a realizao da igualdade material,
do bem-estar coletivo que contm dentre os seus instrumentos a
municipalizao e, atravs dela, no s a tributao scal e extrascal mas
tambm instrumentos de desenvolvimento urbanstico, que buscam o
desenvolvimento econmico e social.
Considerando a necessidade de se salvaguardar o bem-estar
coletivo, imperioso que os municpios brasileiros voltem suas atenes e
atuaes para a propriedade imobiliria, visando a que esta cumpra a sua
funo social, uma vez que somente com sua correta utilizao ter-se- o
atendimento da democratizao das cidades, isto , uma cidade voltada
para todos que nela habitam e no apenas para a minoria que hoje dispe
dos benefcios da cidade legal, a qual ignora a cidade informal, aquela que
fantasia ser esta invisvel, e que cada vez se torna mais concreta e real.4 Para
isso, se faz necessria a implementao de uma tributao eciente e de
uma ordenao urbanstica adequada, atravs dos instrumentos dispostos
na CF e no Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001.
A propriedade passou a ter uma signicao pblica, diretamente
ligada aos direitos sociais previstos na Constituio Federal, s podendo
ser exercida desde que em consonncia com os preceitos que enunciam
estes direitos.

136

Pertinente a colocao de Lvia Maria Armentano Koenigstein Zago (2001, p. 327), ao observar
que o ser humano, hoje, mais do sapiens urbano, o homem da cidade, que vive na cidade,
que depende da cidade. [...] Pela carncia de planejamento, de investimentos, de viso, de
uma poltica sria e adequada, a cidade bem-estar transformou-se em cidade do mal-estar
individual e coletivo. Agigantou-se, tornou-se catica e protagonista de dramas, de misria,
solido, stress, de desumanidade. 2. Este panorama aliado, no sculo passado, ainda to perto
e j to distante, aos movimentos de sociabilizao (dos sentimentos, da propriedade, da
empresa), da democratizao e do ressurgimento da nfase nos direitos humanos e sociais
so condutores de disposies expressas na Constituio brasileira sobre a funo social da
propriedade, sobre a urbanizao e sobre a exigncia da lei federal disciplinadora garantidora
da vida nas cidades. [...] Assim sendo, a funo social elemento integrante e constitutivo
do prprio conceito de propriedade, no se admitindo, hoje, falar-se ou conceituar-se a
propriedade despida de sua funo social.

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Com a preciso que lhe peculiar, Edsio Fernandes (2002, p. 9)


leciona:
Rompendo de vez com a tradio civilista e com a concepo
individualista do direito de propriedade imobiliria que tm
orientado grande parte da doutrina jurdica e das interpretaes
dos tribunais ao longo do processo de urbanizao intensiva, e
culminando assim um processo de reforma jurdica que comeou
na dcada de 1930, o que a Constituio de 1988 e o Estatuto
da Cidade propem uma mudana do paradigma da funo
social da propriedade e da cidade atravs da reforma da ordem
jurdico-urbanstica municipal.

Cumpre se ter como mxima absoluta a inexistncia de propriedade


desconectada da sua funo social, o que se abstrai do disposto nos arts. 5.,
XXII e XXIII, 1., III, 3., I, II e III, 24, I, 30, VIII, 156, 170, caput, II e III, 182 e 1835,
todos da CF/88. A funo social da propriedade deve ser entendida como
aquela que atende o bem-estar da coletividade por meio da convivncia
harmoniosa dos indivduos em sociedade.
Pressuposto tambm inarredvel se verica a partir da Emenda
Constitucional 26, de 14 de fevereiro de 2000, na qual se tem, dentre os
direitos fundamentais, nos termos do art. 6. da CF/88, o direito social de
moradia, o qual no se confunde com o direito de propriedade, corroborando
a necessidade de uma adequada poltica urbana e tributao imobiliria.
Ex positis, a partir das premissas apontadas, tem-se que o Municpio
possui meios para fazer valer as suas competncias, dentre eles, instrumentos
jurdicos tributrios, voltados no s arrecadao de receitas mas tambm
ao controle de condutas positivas ou negativas que levem ao bem comum,
como a exigncia do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), e da
Contribuio de Melhoria. Alm disso, conta com instrumentos urbansticos
que visam concretizar a funo social das cidades, como o parcelamento e
a edicao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo, a desapropriao,
a outorga onerosa do direito de construir, a transferncia de potencial
construtivo, a usucapio especial urbana, os estudos de impacto de
vizinhana, e as operaes urbanas consorciadas, tudo conforme disposio
constitucional e legal, no caso, Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.

CF/88: Art. 5. [...] XXIII garantido o direito de propriedade; XXIII a propriedade


atender a sua funo social; Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre: I direito tributrio, nanceiro, penitencirio, econmico e
urbanstico; Art. 30. Compete aos Municpios: [...] VIII promover, no que couber, adequao
do ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano [...].
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137

Cabe no presente excerto, ainda que rapidamente, traar os


instrumentos que se entende vitais para o desenvolvimento dos
Municpios e tambm para o atendimento da funo social da propriedade
e das cidades, realizando os ditames do Direito Urbanstico, observando,
assim, os ditames constitucionais, o Estatuto da Cidade e a Lei de
Responsabilidade Fiscal6.

2. Os municpios sob a
tica da tributao imobiliria
O Brasil, formado pela Unio, pelos Estados, pelos Municpios e
pelo Distrito Federal, tem suas competncias delimitadas exaustiva e
expressamente pelo texto constitucional brasileiro, as quais decorrem do
que estabelecem os princpios federativo, da autonomia municipal e distrital,
destacando-se dentre as vrias competncias, a competncia tributria.
O Cdigo Tributrio Nacional (CTN) brasileiro prescreve em seu art. 7.:
Art. 7.. A competncia tributria indelegvel, salvo atribuio
das funes de arrecadar ou scalizar tributos, ou de executar leis,
servios, atos ou decises administrativas em matria tributria
conferida por uma pessoa jurdica de direito pblico a outra.
Segundo o esclio de Paulo de Barros Carvalho (2000, p. 212),
A competncia tributria, em sntese, uma das parcelas entre
as prerrogativas legiferantes de que so portadoras as pessoas
polticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a
produo de normas jurdicas sobre tributos.

Considerando as premissas vinculadas competncia tributria,


tem-se que analisar a imunidade, a iseno e a no-incidncia tributria
diante das implicaes que esto correlacionadas com o tema.
A no-incidncia tudo o que estiver fora do campo da previso
legal, so fatos no jurgenos, irrelevantes para o Direito Tributrio.
O professor Paulo de Barros Carvalho (2000, p. 179), aps fazer a anlise
da doutrina dissonante, chega concluso de que a imunidade uma regra

138

Lei 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 11. Constituem requisitos
essenciais da responsabilidade na gesto scal a instituio, previso e efetiva arrecadao de
todos os tributos da competncia constitucional do Ente da Federao.

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de estrutura que dene positiva ou negativamente as competncias das


pessoas polticas. Arma o autor que a imunidade uma
classe nita e imediatamente determinvel de normas jurdicas,
contidas no texto da Constituio Federal, e que estabelecem,
de modo expresso, a incompetncia das pessoas polticas de
direito constitucional interno para expedir regras instituidoras
de tributos que alcancem situaes especcas e sucientemente
caracterizadas.

A imunidade tributria no pode ser confundida com a iseno,


aquela tem sede constitucional, regra de estrutura dirigida ao legislador,
no podendo ser recusada, nem renunciada, cria ao destinatrio o direito
subjetivo de no sofrer a ao tributria, colaborando para desenhar a
competncia tributria das pessoas polticas.
Quanto iseno, Carvalho (2000, p. 182), mais uma vez, aps
enfrentar a doutrina dissonante, conceitua iseno como regra de estrutura,
sendo o fenmeno jurdico pelo qual um dos critrios da regra-matriz de
incidncia do tributo (material, espacial, temporal, pessoal) tem seu campo
de abrangncia reduzido ou mutilado por lei.
O fundamento da iseno o relevante interesse pblico, tendo
como pressuposto sua instituio por lei, o princpio da competncia, da
autonomia municipal e da segurana jurdica.
Ainda quanto s imunidades tributrias, cabe destacar aquelas que
tm implicao direta com o IPTU, imposto que se caracteriza como um
dos principais instrumentos para os Municpios solucionarem as questes
referentes autonomia municipal e regularizao do espao urbano.
Dentre as imunidades relevantes, tem-se: a imunidade recproca entre
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (art. 150, VI, a, da
CF/88); a imunidade dos templos de qualquer culto igrejas (art. 150, VI, b,
da CF/88); a imunidade dos partidos polticos e das instituies educacionais
sem ns lucrativos escolas ou assistenciais assistncia social (art. 150,
VI, c, da CF/88).
A imunidade recproca decorre da igualdade dos entes constitucionais
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), do princpio federativo e da
autonomia municipal (CARVALHO, 2000, p. 183).
Desta imunidade decorre a impossibilidade de os Municpios exigirem
impostos do patrimnio dos demais entes federados, bem como de suas
autarquias e fundaes mantidas pelo poder pblico, nestes casos, quanto
aos imveis que estiverem sendo utilizados nas suas nalidades essenciais,
nos termos do art. 150, pargrafo 2., da CF/88.
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139

Esta imunidade no se aplica aos servios pblicos concedidos,


nem exonera o promitente comprador da obrigao de pagar imposto
que grave a promessa de venda e compra de bens imveis, conforme
ressalta Carvalho (2000, p. 184)7 e dispe o art. 150, VI, a, e pargrafo 3., da
Constituio brasileira.
No se reconhecer tambm a imunidade ao patrimnio relacionado
com a explorao de atividades econmicas regidas pelas normas
aplicveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestao
ou pagamento de preos ou tarifas pelo usurio, nos termos do art. 150, VI,
a, e pargrafo 3., da Constituio brasileira.8
No que concerne imunidade tributria, vale lembrar que o art. 150,
VI, c, da Constituio brasileira, assim estabelece:
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios:
[...]
VI instituir impostos sobre:
[...]
c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive
suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores,
das instituies de educao e de assistncia social, sem ns
lucrativos, atendidos os requisitos da lei (grifos no constam no
original).

140

Destaca-se ainda o que prev o art. 150, pargrafo 3., da CF/88.

Apesar de ser este o entendimento expresso na Constituio, o Supremo Tribunal Federal


entende que a Empresa Pblica de Correios e Telgrafos imune, com fulcro na imunidade
recproca. EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. ECT EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS
E TELGRAFOS: IMUNIDADE TRIBUTRIA RECPROCA: CF, art. 150, VI, a. EMPRESA PBLICA
QUE EXERCE ATIVIDADE ECONMICA E EMPRESA PBLICA PRESTADORA DE SERVIO
PBLICO: DISTINO. TAXAS: IMUNIDADE RECPROCA: INEXISTNCIA. I As empresas pblicas
prestadoras de servio pblico distinguem-se das que exercem atividade econmica. A ECT
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos prestadora de servio pblico de prestao
obrigatria e exclusiva do Estado, motivo por que est abrangida pela imunidade tributria
recproca: CF, art. 22, X; CF, art. 150, VI, a. Precedentes do STF: RE 424.227/SC, 407.099/RS,
354.897/RS, 356.122/RS e 398.630/SP, Ministro Carlos Velloso, 2 Turma. II A imunidade
tributria recproca CF, art. 150, VI, a somente aplicvel a impostos, no alcanando as
taxas. III R.E. conhecido e improvido (RE 364202/RS; Relator: Min. Carlos Velloso; Julgamento:
05/10/2004; rgo Julgador: 2 Turma. Publicao: DJ 28/10/2004 PP-00051 EMENT VOL02170-02 PP-00302).

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Portanto, para que o destinatrio da norma imunizante possa


beneciar-se da imunidade constitucional tributria assim prevista, ele
deve atender aos requisitos estabelecidos em lei complementar, quais
sejam, aqueles do art. 14 do CTN brasileiro:
Art. 14. O disposto na alnea c do inciso IV do art. 9.
subordinado observncia dos seguintes requisitos pelas
entidades nele referidas:
I no distriburem qualquer parcela de seu patrimnio ou de
suas rendas, a ttulo de lucro ou participao no seu resultado;
II aplicarem integralmente, no Pas, os seus recursos na
manuteno dos seus objetivos constitucionais;
III manterem escriturao de suas receitas e despesas em livros
revestidos de formalidades capazes de assegurar sua exatido.

Para o enquadramento como imune de uma instituio sem ns


lucrativos, se exige uma anlise detalhada do cumprimento dos requisitos
da lei, para evitar que haja um desvirtuamento de tal benefcio, pois algumas
instituies, embora formalmente intituladas como de carter assistencial
e educacional, revestem-se, em realidade, de verdadeiras empresas,
descaracterizando o motivo de carem imunes aos impostos.
A regularidade scal de tais entidades compete ao Fisco.
Portanto, como j foi dito, o cumprimento dos requisitos do art. 14 do
CTN elemento indispensvel para a concesso da imunidade, conforme o
entendimento da melhor doutrina e jurisprudncia, inclusive no sentido de
se detectar distribuies disfaradas de lucros e evitar o desvirtuamento do
benefcio outorgado constitucionalmente.
Cumpre ressaltar que, recentemente, o entendimento do Supremo
Tribunal Federal (STF) quanto s Entidades Fechadas de Previdncia Privada
sofreu alterao, no sendo mais compreendida tal atividade como sendo
de assistncia social, o que corrige uma grande falha interpretativa dos
Tribunais Superiores.9
Quanto imunidade dos templos de qualquer culto, embasa-se no
princpio da liberdade de crena e prtica religiosa, art. 5., VI a VIII, da CF/88,
e tambm tem implicao direta com a tributao imobiliria, eis que diz
respeito a imveis situados em rea urbana.
Segundo Carvalho (2000, p. 185), a interpretao deve ser ampla,
sendo possvel imunizar todas as formas racionalmente possveis de
manifestao organizada de religiosidade, por mais estramblicas,
extravagantes ou exticas que sejam.
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141

Mas como ressalta Aliomar Baleeiro (1999, p. 311), Um edifcio s


templo se o completam as instalaes ou pertenas adequadas quele m,
ou se o utilizam efetivamente no culto ou prtica religiosa.
Ainda quanto respectiva imunidade, prossegue Baleeiro (1999, p.
312), em disposio que aqui se acata, no sentido de que no so imunes ao
imposto predial casas de aluguel ou terrenos do Bispado ou da parquia etc.,
eis que a norma imunizante ainda que deva ser interpretada amplamente,
no se pode evadir para raias constitucionalmente no previstas.10
Mas, atualmente, a jurisprudncia do STF tem enveredado para
uma interpretao ampla, data maxima venia, traando uma leitura alm
do texto constitucional, reconhecendo a imunidade de IPTU para imveis
alugados e imveis destinados a estacionamento, livraria etc., desde que
comprovado que a renda adquirida reverte para as atividades religiosas. Os
imveis anexos ao templo, mesmo no sendo destinados ao culto religioso
propriamente dito, como seminrios etc., tambm tm obtido a imunidade
constitucional, no precisando recolher o imposto imobilirio.11
Os imveis vagos, sem qualquer utilidade, no se beneciam da
imunidade ora em anlise.12
9

EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. PREVIDNCIA PRIVADA: IMUNIDADE TRIBUTRIA.


CF, art. 150, VI, c. I Questo decidida tal como posta no RE da ora agravada: alegao
de ofensa ao art. 150, VI, c, da CF. II As entidades fechadas de previdncia privada no
esto abrangidas pela imunidade tributria do art. 150, VI, c, da CF: RE 202.700/DF, Ministro
Maurcio Corra, Plenrio, 08/11/2001. III Agravo no provido (RE 193617 Agr./MG; Relator:
Min. Carlos Velloso; Julgamento: 25/10/2005; rgo Julgador: 2 Turma; Publicao: DJ
25/11/2005, p. 00029. Ement. v. 02215-02, p. 00459).

10 Neste sentido j decidiu o STF (Braslia. Supremo Tribunal Federal. Rel: Min. Thompson. RE.
85.139, DJ. 17/09/1976, p. 8.055), armando que o terreno da instituio religiosa, enquanto
no for ocupado pelo templo, est sujeito ao Imposto Territorial Urbano.
11 EMENTA: Imunidade tributria de templos de qualquer culto. Vedao de instituio de
impostos sobre o patrimnio, renda e servios relacionados com as nalidades essenciais
das entidades. Art. 150, VI, b e pargrafo 4., da Constituio. 3. Instituio religiosa. IPTU
sobre imveis de sua propriedade que se encontram alugados. 4. A imunidade prevista
no art. 150, VI, b, CF, deve abranger no somente os prdios destinados ao culto, mas,
tambm, o patrimnio, a renda e os servios relacionados com as nalidades essenciais
das entidades nelas mencionadas. 5. O pargrafo 4. do dispositivo constitucional serve
de vetor interpretativo das alneas b e c do inciso VI do art. 150 da Constituio Federal.
Equiparao entre as hipteses das alneas referidas. 6. Recurso extraordinrio provido. (RE
325822/SP; Relator: Min. Ilmar Galvo; Julgamento: 18/12/2002; rgo Julgador: Tribunal
Pleno; Publicao: DJ 14/05/2004, p. 33 Ement. Vol. 02151-02, p. 00246).
12 EMENTA: A imunidade estatuda no art. 31,5, letra b da Constituio, limitada, restrita,
sendo vedado a entidade tributante lanar impostos sobre templos de qualquer culto, assim
entendidos a igreja, o seu edifcio, e dependncias. Um lote de terreno, isolado, no se pode
considerar o solo do edifcio do templo (RE 21826; Relator: Min. Ribeiro da Costa; Julgamento:
02/07/1953; rgo Julgador: 2 Turma; Publicao: DJ 07/03/1955, p. 00898. DJ 24/06/1957.
p. 01534. DJ 31/121953, p. 16099. Ement. v. 158-01, p. 3520).

142

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Os valores albergados pelas imunidades tributrias vinculamse s clusulas ptreas constitucionais, formatando-se como regras de
estrutura.
Cumpre alertar que apesar da unssona interpretao ampla dessas
valiosas clusulas, deve-se atentar para os verdadeiros valores albergados,
no se podendo admitir que a Constituio seja tomada por interpretaes
que lhe acrescentem palavras que no possui, limitando a competncia
tributria indevidamente e dando margem fragilizao dos instrumentos
que visam ao interesse coletivo, fomentando a existncia de verdadeiras
empresas religiosas, empresas de assistncia social e educacional e
empresas com personalidade jurdica de direito privado, cujo objetivo
precpuo obter lucro, criando, muitas vezes, a nvoa da concorrncia
desleal e a sobrecarga de toda uma sociedade em prol de poucos.

2.1 O imposto predial e territorial urbano (IPTU)


O IPTU um dos tributos mais antigos da humanidade; hoje
se congura como sendo um dos mais importantes tributos da psmodernidade para a concretizao de um dos principais problemas do
terceiro milnio: a soluo do espao urbano e a efetivao da funo social
da propriedade.
A CF/88 dispe, em seu art. 156,
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre:
I propriedade predial e territorial urbana.

O CTN, em seu art. 32, estabelece:


Art. 32. O imposto, de competncia dos Municpios, sobre a
propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador
a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por
natureza ou acesso fsica, como denido na lei civil, localizado
na zona urbana do Municpio.

Analisando estruturalmente a norma que rege este imposto, vericase que o critrio material do IPTU ser proprietrio, ser detentor do
domnio til ou da posse (com inteno de dono) de imvel situado em
zona urbana.
No se observa antinomia entre o CTN e a CF, pois quando se tributa a
posse com animus domini e o domnio til, est se tributando a propriedade
de fato.
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143

Diante deste raciocnio, no s o titular da propriedade, mas


todo aquele que detiver alguns dos poderes a ela inerentes, porm
aptos a ensejar a presuno de sua capacidade contributiva,
poder gurar no plo passivo da obrigao tributria em foco. [...]
No apenas o proprietrio, mas tambm aquele que na situao
em que se encontra, possa vir a ser proprietrio (FURLAN, 2000,
p. 62).

A CF/88, no entanto, alterou a estrutura do direito propriedade,


impondo-lhe algumas limitaes. Nesse sentido, ensina Misabel Abreu
Machado Derzi (1991, p. 177): No existe direito de propriedade
absoluto, porque no existem quaisquer direitos individuais absolutos.
No caso do direito de propriedade, trs dispositivos extrados do prprio
texto constitucional o restringem: a desapropriao, a funo social da
propriedade e o IPTU e hoje, nos termos da EC 26/2000, art. 6. da CF/88, o
direito social de moradia.
A posse a ser considerada na relao jurdica tributria, a posse ad
usucapionem, aquela vinculada ao possuidor que detm o animus de dono
em relao ao imvel (BARBON, 1995, p. 45; 88).
Refora-se mais uma vez que do conceito de posse anteriormente
externalizado possvel extrair que a posse direta do locatrio, do
comodatrio, do arrendatrio de terreno, do administrador de bem de
terceiro, do usurio ou habitador (uso e habitao), ou do possuidor
clandestino ou precrio (posse nova) etc. (DERZI, 1991, p. 119), no enseja
sujeio passiva do IPTU.
Nos termos consignados por Sacha Calmon Navarro Colho (DERZI;
COLHO, 1982), as situaes jurdicas tributveis, envolvendo bens
imveis so:
a) ser proprietrio;
b) ser nu-proprietrio;
c) ser ducirio ou deicomissrio;
d) ser promissrio comprador de imvel ou da promessa irretratvel
e irrevogvel de compra e venda;
e) ser proprietrio, sendo resolvel a propriedade;
f ) ser enteuta;
g) ser possuidor ad usucapionem.
144

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Ainda dissecando a regra-matriz de incidncia tributria do IPTU, temse o critrio temporal, no qual possvel indicar o momento da ocorrncia
da subsuno tributria, o momento em que surge para o Estado um
direito subjetivo e um dever jurdico para o sujeito passivo. Nestes termos,
o critrio temporal do IPTU marca, no tempo, o momento em que se deve
considerar ocorrido o fato jurdico tributrio.
O momento em que se considera existente a relao jurdico-tributria
deve ser denida pelo legislador municipal que poder ser bienal, anual,
semestral ou trimestral, num determinado dia ou, at mesmo, diariamente,
consoante seu alvedrio (FURLAN, 2000, p. 88).
A regra geral assumida pelos Municpios a de adotar como critrio
temporal o ano civil, mais especicamente a designao da data de 1.
de janeiro de cada ano, sendo relevante para a formao do lanamento
tributrio, a situao do imvel na data estipulada pela legislao ento
vigente. Ento ser sujeito passivo da relao jurdico-tributria do IPTU
o proprietrio, o detentor do domnio til ou da posse, ad usucapionem,
nesta data.
Outras pessoas que venham a adquirir ou se apossar do imvel em
data diversa da inicialmente estipulada, somente sero sujeitos passivos
na data do exerccio seguinte, designada pela legislao municipal. Neste
nterim, os adquirentes ou possuidores, respondero pelo tributo na
condio de responsveis tributrios, se houver disposio legal expressa.
Delimitando o critrio espacial do IPTU, dispe o CTN brasileiro, em
seu art. 32 e pargrafos, o que imvel urbano:
Art. 32. [...]
1.. Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana
a denida em lei municipal, observado o requisito mnimo da
existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois)
dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder
Pblico:
I meio-o ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II abastecimento de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para
distribuio domiciliar;
V escola primria ou posto de sade a uma distncia mnima de
3 (trs) quilmetros do imvel considerado.
2.. A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis,
ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados
pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou
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145

ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas denidas nos termos
do pargrafo anterior.

Mas o que seria rea urbana e o que seria rea rural?


a fundamentao de Aires Fernandino Barreto (1991) que, com a vnia
de outros renomados juristas, aqui se entende por bem adotar. Leciona o citado
mestre:
Conceituar o que seja urbano por diferenciao daquilo que seja
rural misso da lei complementar. Se o Municpio pode dizer o que
urbano, haveremos de admitir que a Unio pode dizer o que rural. Ora,
forosamente, de conceitos diversos surgiro conitos, parece-me legtimo
que a lei complementar, desde logo, trace seu marco divisrio.

Diante do exposto, entende-se vlida a disposio contida no art. 32 do CTN, e


seus pargrafos 1. e 2., pois em consonncia com o que estabelece a CF, art. 146.
Ainda quanto denio de rea urbana e rea rural, duas correntes
doutrinrias se debatem sobre a denio do critrio espacial do IPTU. Uma corrente
entende que o critrio determinante o da destinao do imvel (destinao
rural incide o Imposto Territorial Rural e destinao urbana, incide o IPTU) e outra,
defende que o critrio correto o da localizao do imvel e da equivalncia, nos
termos do art. 32 do CTN, supracitado (MARTINS; BARRETO, 1985, p. 78).
Pelo critrio da localizao, o imvel ser considerado urbano se estiver
localizado dentro da zona urbana do Municpio, e como rural, se se localizar fora
dessa mesma zona urbana, situando-se na zona rural do Municpio.
Pelo critrio da destinao do imvel, este somente ser urbano se cumprir
funes tipicamente urbanas, como indstria, comrcio e moradia, sendo rural se
destinado agricultura ou pecuria, mesmo que situado em zona considerada
urbana (FURLAN, 2000, p. 54).
O STF no julgamento do RE 93.850-8-MG,13 em maio de 1982, decidiu pela
inconstitucionalidade do art. 6. da Lei 5.868/72, entendendo que o critrio para a
13 Ementa do referido Acrdo. Imposto predial. Critrio para a caracterizao do imvel como rural ou
como urbano. A xao desse critrio, para ns tributrios, princpio geral de direito tributrio, e,
portanto, s pode ser estabelecido por lei complementar. O CTN, segundo a jurisprudncia do STF,
lei complementar. Inconstitucionalidade do art. 6. e seu pargrafo nico da Lei Federal 5.868, de 12 de
dezembro de 1972, uma vez que, no sendo lei complementar, no poderia ter estabelecido critrio, para
ns tributrios, de caracterizao de imvel como rural ou urbano diverso do xado nos artigos 29 e 32
do CTN. Recurso extraordinrio conhecido e provido, declarando-se a inconstitucionalidade do artigo
6. e seu pargrafo nico da Lei Federal 5.868, de 12 de dezembro de 1972 (BRASLIA. Supremo Tribunal
Federal. RE-93850/MG. Relator: Min. Moreira Alves. 20/05/1982. DJ 27/08/82, p. 08180. RTJ: V. 00105-01, p.
00194. Tribunal Pleno. Votao unnime. Resultado: Conhecido e provido).

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caracterizao do imvel como rural ou como urbano, para ns tributrios,


s poderia ser feito por meio de lei complementar. Em 30 de junho de 1983,
o Senado Federal editou a Resoluo 313, suspendendo a execuo deste
dispositivo legal.
Mas, em fevereiro de 1996, o STF brasileiro, ignorando seu precedente
anterior, bem como a Resoluo 313 do Senado Federal, proferiu o Acrdo
RE 100.427-DF,14 aceitando como vlido o critrio da destinao do imvel,
para diferenciar o imvel urbano do rural, sob a fundamentao de que
a Lei Federal 5.868/72 derrogou o art. 1. do art. 32 do CTN. Tal deciso
no possui coerncia lgica, eis que como j anteriormente decidido, lei
complementar s poderia ser derrogada por outra lei complementar, o que
no o caso da Lei Ordinria Federal 5.868/72.
Em novembro de 2000, o Superior Tribunal de Justia (STJ), no Recurso
Especial 169.924-RS,15 mais uma vez fez prevalecer o que estabelece o art. 32
do CTN e seu pargrafo 1., elegendo como critrio vlido para denir a zona
urbana, a sua localizao e no a sua destinao.
At 2005, esta questo encontrava-se superada, prevalecendo os
critrios da localizao e da equivalncia, previstos no CTN, porm, mais
uma vez, o STJ retrocedeu em seu entendimento, passando a entender
vlido o critrio da destinao.16
14 O Acrdo citado possui a seguinte Ementa: Imposto Predial e Territorial Urbano. Fato
gerador. No congura negativa de vigncia de Lei Federal, a cobrana do imposto tendo
em conta a destinao do imvel, que o critrio adotado pelo art. 6. da lei 5.868, de 1972,
derrogando o critrio do pargrafo 1. do art. 32 da Lei 5.172/66 (Cdigo Tributrio Nacional).
Recurso Extraordinrio (BRASLIA. Supremo Tribunal Federal. RE-100.427/DF. Relator: Min.
Carlos Madeira. 04/02/1986. DJ 07/03/86, p. 02841. 2 Turma. Votao: Unnime. Resultado:
No conhecido).
15 A Ementa do acrdo proferido pelo STJ a seguinte: Tributrio. IPTU. Caracterizao do
imvel. Incidncia do imposto. D.L. 57/66. Prevalecimento do CTN como lei complementar.
Precedente do STF. Consoante xado pela Excelsa Corte, o Cdigo Tributrio Nacional Lei
Complementar que no pode ser alterado por Decreto-lei. Assim, para efeito da incidncia
do IPTU o que importa a localizao do imvel, como previsto no art. 32, 1., do CTN
e no sua destinao. Recurso Especial conhecido, porm, improvido. Acrdo (BRASLIA.
Superior Tribunal de Justia. RESP- 169.924/RS; Recurso Especial. 1998/0024007-1. Relator:
Min. Francisco Peanha Martins. 16/11/2000. DJ 04/06/2001, p. 00087).
16 EMENTA. TRIBUTRIO. IPTU. ITR. IMVEL. EXPLORAO EXTRATIVA VEGETAL. ART. 32 DO CTN,
15 DO DECRETO-LEI 57/66. 1. O artigo 15 do Decreto-lei 57/66 exclui da incidncia do IPTU
os imveis cuja destinao seja, comprovadamente a de explorao agrcola, pecuria ou
industrial, sobre os quais incide o Imposto Territorial Rural ITR, de competncia da Unio. 2.
Tratando-se de imvel cuja nalidade a explorao extrativa vegetal, ilegtima a cobrana,
pelo Municpio, do IPTU, cujo fato gerador se d em razo da localizao do imvel e no da
destinao econmica. Precedente. 3. Recurso especial improvido. REsp 738628/SP; Rel.: Min.
Castro Meira, 2. T, j. 12/05/2005, DJ 20/06/2005, p. 259.
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147

H ainda que se observar que tambm ser considerada urbana,


nos termos do art. 32, pargrafo 2., do CTN, as reas urbanizveis, ou de
expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos
competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo
que localizados fora das zonas denidas no art. 32, pargrafo 1., critrio
este da equivalncia.
Havendo interesse especial por parte do Municpio, nada mais
lgico que reas futuras de expanso urbana ou urbanizveis devam car,
desde o incio, sob a gide impositiva do Municpio (MARTINS; BARRETO,
1985, p. 93).
Quanto ao critrio pessoal, no qual se verica onde esto os sujeitos
ativo e passivo da relao jurdico-tributria, deve-se analisar as questes
casusticas ligadas diretamente ao IPTU.
Cumpre primeiramente lembrar que no se confunde a competncia
para legislar e a capacidade tributria ativa.
Segundo a CF/88, art. 156, I, o Municpio possui competncia para
instituir ou majorar o IPTU, atravs de lei, na condio de sujeito ativo
do IPTU.
A eleio de quem possui a capacidade tributria ativa, isto , aquele
que tem a titularidade da exigibilidade do imposto, discricionria, sendo
necessrio que a pessoa eleita possua nalidades pblicas, em razo do
princpio da destinao pblica dos tributos, caso em que se congurar a
parascalidade (FURLAN, 2000, p. 75).17
No caso de inexistirem Municpios, nos termos do que prev o art. 147
da CF, em Territrio Federal, ser sujeito ativo do IPTU a Unio bem como
assim ser o Distrito Federal, em seu territrio, casustica brasileira.
Diante do que estabelece a lei, o sujeito passivo do IPTU o proprietrio,
o detentor do domnio til ou o detentor da posse com nimo de dono.
Ao Municpio cabe a prerrogativa de eleger alternativamente o
proprietrio, ou o possuidor, ou ainda de forma supletiva, de acordo com a
convenincia administrativa, pois tal opo decorre de lei, estando dentro
da discricionariedade da administrao.
17 Segundo a autora, Parascalidade consiste em lei atribuir a titularidade de tributos a pessoas
diversas do Estado, que os arrecadam em benefcio de nalidades pblicas que buscam
alcanar. o caso de autarquias dotadas de capacidade tributria ativa (OAB, CEF, DER etc.)
ou entidades paraestatais (Sesi, Senai, Sesc etc.), pessoas de direito privado chamadas pela lei
para colaborar com a Administrao Pblica. Assim, terceiras pessoas arrecadam e cam com
o produto da arrecadao para custear e atingir suas nalidades pblicas.

148

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Nesse sentido, proferiu deciso o STF:


O ocupante e o foreiro desses bens pblicos cam sujeitos ao
imposto territorial rural, do mesmo modo que os chamados
posseiros de terras do domnio particular, podendo o legislador,
neste ltimo caso, por mera convenincia administrativa, escolher
o proprietrio ou o possuidor. (Cf. STF, na RTJ, vol. 67, p. 1; RF, vol.
212, p. 64, ambos do Pleno, e outros) (BALEEIRO, 1999, p. 238)

Tem-se o nu-proprietrio como sujeito passivo do IPTU, no caso do


usufruto, pois como j visto permanece com ele o direito de dispor da
substncia da coisa e a posse indireta, com pretenso de recuperar a direta,
ndo o usufruto.18
A sujeio passiva do nu-proprietrio se justica, pois o usufruturio
no est numa situao jurdica que o levar a ser o prximo proprietrio e
muito menos que lhe permita auferir sua capacidade contributiva, j que no
detm o domnio til do imvel em sua plenitude (FURLAN, 2000, p. 85).
O proprietrio gurar na sujeio passiva do IPTU, mesmo sendo
resolvel a propriedade, no caso do deicomisso,19 em que gurar como
sujeito passivo o ducirio ou o deicomissrio a seu tempo, da venda com
clusula de retrovenda, em que ser o sujeito passivo o proprietrio da
propriedade resolvel, at que ocorra a devoluo do imvel, e na hiptese
de causa superveniente, como a revogao de doao, por ingratido do
donatrio, gurando este como sujeito passivo do IPTU, at que se d a
revogao citada.
O detentor do domnio na enteuse,20 no caso o enteuta ser sujeito
passivo do IPTU. Este direito real assim permanece para as enteuses

18 No obstante, h quem inclua na condio de sujeito passivo o usufruturio (MARTINS;


BARRETO, 1985, p. 103).
19 Nos termos do art. 1.951 do novo CC, Pode o testador instituir herdeiros ou legatrios,
estabelecendo que, por ocasio de sua morte, a herana ou o legado se transmita ao ducirio,
resolvendo-se o direito deste, por sua morte, a certo tempo ou sob certa condio, em favor
de outrem que se qualica de deicomissrio.
20 A enteuse era prevista no CC/1916, art. 678. D-se a enteuse, aforamento ou emprazamento,
quando por ato entre-vivos, ou de ltima vontade, o proprietrio atribui a outrem o domnio
til do imvel, pagando a pessoa, que o adquire, e assim se constitui enteuta, ao senhorio
direto uma penso, ou foro, anual, certo e invarivel. A enteuse no foi prevista pelo novo
CC, no sendo mais direito real no novo regime, cando segundo o art. 2.038 do novo CC,
proibida a sua constituio, subordinando-se as j existentes ao CC/1916, sendo defeso nos
aforamentos, cobrar laudmio ou prestao anloga nas transmisses de bem aforado, sobre
o valor das construes ou plantaes. A enteuse dos terrenos de marinha, que so bens
pblicos da Unio, regula-se por lei especial, no caso o Decreto-lei 9.760/46, o Decreto-lei
2.490/40 e o Decreto-lei 1.850/81.
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149

existentes at o incio da vigncia do novo Cdigo Civil, pois este no


mais prev a enteuse como direito real, proibindo a sua constituio e
estabelecendo que a enteuse dos terrenos de marinha e acrescidos ser
regulada por lei especial.
Haver sujeio passiva solidria entre contribuintes de IPTU sempre
que um imvel tiver mais de um proprietrio (FURLAN, 2000, p. 85),21
todos podendo gurar como sujeito passivo da relao jurdico-tributria,
sendo que a quitao do tributo, a impugnao ao lanamento tributrio,
a prescrio ou a decadncia do dbito, bem como a cessao do decurso
destas, se tiverem ligao apenas com um dos proprietrios, beneciaro
ou prejudicaro a todos.22
Neste caso, o lanamento tributrio poder ser feito em nome de
qualquer dos co-obrigados,23 no podendo ser alegado o benefcio de ordem.
Relativamente ao IPTU, faz-se necessrio colocar que est no mbito
da competncia municipal, atravs de lei, estabelecer caractersticas
prprias questo da responsabilidade tributria, havendo campo de
atuao para o Municpio, relativamente amplo e inexplorado, em matria
de sujeio passiva de IPTU (DERZI; COLHO, 1982, p. 246).24
O critrio quantitativo o indicador da frmula de determinao do
objeto da prestao.
No critrio quantitativo, encontram-se os elementos dados pela lei,
que possibilitam ao intrprete determinar a exata quantia devida a ttulo de
tributo, esses elementos so a base de clculo e a alquota.
21 Todas as condies envolvidas devem revestir a condio de proprietrias, no sendo possvel
a solidariedade paritria entre proprietrio e possuidor (FURLAN, 2000, p. 85).
22 Conforme Derzi e Colho (1982, p. 246), feito o lanamento em nome de A, no h falar mais
em decadncia com referncia a B. Da mesma forma que, interrompida a prescrio contra A,
tambm estar interrompida com relao ao outro obrigado.
23 Relativamente ao lanamento surge o questionamento se h ou no, a necessidade da
reinscrio da dvida quando o lanamento for feito em nome de A, e o Fisco entender
necessrio executar outro dos devedores solidrios, no caso, B, para o m de ser saldada a
dvida tributria, ou se a inscrio originria suciente. Mais uma vez, este tema no passou
despercebido por Derzi e Colho (1982, p. 247), segundo a jurista mineira Os arts. 201 a 204
do Cdigo Tributrio Nacional exigem-no mas ressalta que em caso de sucesso no curso da
execuo, a jurisprudncia vem dispensando a reinscrio da dvida.
24 Segundo Ives Gandra da Silva Martins (MARTINS; BARRETO, 1985, p. 96), no temos, no Direito
brasileiro, nada que dena, em nvel de Direito Positivo, o que seja valor venal. Por outro lado,
para efeitos do Cdigo Tributrio Nacional o valor venal de relevante importncia, pois
sobre ele ser aplicada a alquota que resultar na exigncia do IPTU sobre todos os imveis
enquadrados e mencionados na lei municipal, de conformidade com a lei complementar e
dispositivos constitucionais.

150

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A base de clculo a grandeza instituda na conseqncia da


regra-matriz tributria, e que se destina, primordialmente, a dimensionar
a intensidade do comportamento inserto no ncleo do fato jurdico, para
que, combinando-se alquota, seja determinado o valor da prestao
pecuniria (CARVALHO, 2000, p. 324).
Segundo o art. 33 do CTN, A base de clculo do imposto o valor
venal do imvel.
No direito positivo brasileiro no h denio da base de clculo do
IPTU, cabendo ao legislador ordinrio municipal, ao instituir este imposto,
dispor sobre os critrios avaliadores dos imveis e xar elementos ou
parmetros a serem adotados pela autoridade lanadora para a aferio do
valor de sua base de clculo, o valor venal do imvel urbano.
25

Trata-se de valor apurado anualmente atravs de lanamento


individual ou por presunes relativas, estas efetuadas atravs das Plantas
Genricas de Valores.25 Nas grandes cidades adotada a edio de plantas
de valores no lugar da apurao individual.
Quanto ao conceito de valor venal do imvel, Baleeiro (1999, p. 249)
arma ser aquele que o imvel alcanar para a compra e venda vista,
segundo as condies usuais de mercado de imveis.
Quanto avaliao a ser considerada para ns de apurao da base
de clculo do IPTU, ela de demasiada importncia, pois representa o
valor sobre o qual dever incidir a alquota do imposto, permitindo uma
tributao mais ou menos isonmica e uma arrecadao de receita mais
ou menos elevada para os Municpios, no caso de a apurao ser ou no
efetuada de maneira eciente.
Em relao a pases desenvolvidos como Estados Unidos e Alemanha,
no Brasil se arrecada apenas uma oitava parte de IPTU, e assim existe aqui
uma carncia de aplicao de meios ecientes para se avaliar os imveis
urbanos, o que faz imperar a desigualdade da exigncia tributria, eis que
muitas vezes um imvel de valor elevado, encontrando-se subavaliado,
fazendo com que aquele que detenha grande capacidade contributiva,
recolha menos imposto do que realmente deve, e podendo tambm

25 Quanto ecincia das Plantas Genricas de Valores, enfatiza Victor Nunes Leal (1983, p. 31):
O processo mais rudimentar de aferir a administrao essa base imponvel (valor concreto
de cada imvel) avaliar cada imvel de per si. E assim, ainda se pratica amplamente nos
pequenos municpios. A existncia das grandes cidades que tornou invivel esse mtodo,
como ocorre em So Paulo, com cerca de 2.000.000 de imveis tributveis. Assim surgiram as
PGVs como mtodo alternativo e eciente.
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151

acontecer que proprietrios de imveis de valor venal pequeno venham a


ter exigncia tributria mais elevada do que a devida, tornando ilegtima a
exigncia, diante da desigualdade na distribuio da carga tributria.
Outra conseqncia da avaliao incorreta dos imveis a diminuio
da arrecadao do IPTU nos Municpios, prejudicando sua autonomia
nanceira e impedindo a implementao de melhores polticas pblicas,
sempre to necessrias nas cidades.
Primeiramente, deve-se manter intervalos curtos de avaliao
(anualmente ou pelo menos a cada trs anos ou, no mximo, cinco anos),
diante da variao sazonal da valorizao e desvalorizao dos imveis,
bem como das constantes melhorias que so feitas pelo Poder Pblico
atravs de obras de infra-estrutura e de urbanismo.
Deve-se aprimorar os mecanismos de atualizao permanente dos
cadastros imobilirios e das plantas de valores municipais por meio do
desenvolvimento de coleta de dados, seja estabelecendo a obrigao
da informao das transaes ocorridas no mercado imobilirio para os
Municpios, seja atravs de sanes rgidas pela desatualizao cadastral
por parte do proprietrio, seja pela constante atualizao da planta genrica
de valores, seja por investimentos em levantamentos aerofotogramtricos
e de geoprocessamento, seja por meio de vericaes in loco.
Imprescindvel que os Municpios aprimorem as suas capacidades
gestora e planejadora, editando seus Planos Diretores, modernizando os
procedimentos de arrecadao, modernizando os cadastros imobilirios
e sistemas de informao em geral, desenvolvendo a integrao dos
sistemas de informao, possibilitando com isso a apurao verdica da
base de clculo do IPTU, e atendendo aos princpios que lhe informam,
como o da isonomia, da capacidade contributiva, do no-consco, do
respeito ao mnimo vital, da autonomia municipal e da funo social da
propriedade, concretizando uma tributao que atende a uma sociedade
mais justa e solidria.
A base de clculo do IPTU deve ser prevista abstratamente por lei,
sendo que o art. 33 do CTN dispe que se trata do valor venal do imvel.
Ela tambm deve ser diferenciada da base calculada do imposto; a lei edita
critrios abstratos da base de clculo, j o ato administrativo de lanamento,
estabelece o valor concreto segundo os critrios abstratos (base calculada),
ou base de clculo em concreto.
A Planta Genrica de Valores deve ser feita ano a ano, no necessitando
constar de edio legislativa, ainda que ultrapasse o ndice da correo
monetria, e ser elaborada com base no preo corrente de mercado,
observados os seguintes elementos: infra-estrutura de cada logradouro,
152

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potencial construtivo, tipo de via, edicaes e outros dados relevantes,


contendo valores unitrios para o metro quadrado do terreno, compatveis
com as caractersticas dos diferentes setores da rea urbana e valores
unitrios para o metro quadrado da construo, em funo do padro de
acabamento, materiais empregados e caractersticas de utilizao. Tambm
sero levados em conta na avaliao das caractersticas do imvel, tais
como rea, topograa, testadas, edicaes com seu grau de obsolescncia:
fatores de correo e outros dados relevantes para determinao de valores
imobilirios.26
Esse, no entanto, no entendimento do STJ e do STF27, que tm
entendido que a Planta Genrica de Valores deve, necessariamente, ser
publicada por lei (RE 87.763-128 e Smula do STJ 16029), o que , diante dos
fundamentos supra-elencados, um grande equvoco.
O ato de avaliao anual est inserido no lanamento anual,
tratando-se de ato administrativo, nos termos do art. 142 do CTN,30 tendo
em vista a necessidade de se apurar a base de clculo em concreto, uma
vez que os preos dos imveis por metro quadrado aumentam mais do
que a inao, devendo ser consideradas as obras pblicas existentes e
os melhoramentos efetuados, sendo, ento, mutveis no tempo, no
podendo o ato de apurao do valor venal ser considerado majorao do
IPTU, portanto, prescindindo de lei.
Conclui-se que grandes discusses foram e esto sendo travadas,
as quais decorrem justamente da incorreo da interpretao do critrio
26 Conforme prevem os arts. 37 e 38 da Lei Complementar Municipal de Curitiba 40/2001.
27 Inicialmente o STF, rgo Pleno (BRASLIA. Supremo Tribunal Federal. RE 75.294. Rel. Min.
Luiz Galotti. 17/10/73. Revista Trimestral de Jurisprudncia, Braslia, v. 67, p. 542, fev. 1974),
entendeu que A xao do valor dos bens, para concretizao, do contrato abstrato da lei,
tarefa cometida administrao.
28 BRASLIA. Supremo Tribunal Federal. RE 87.763-1. Rel. Ministro Moreira Alves. 07/06/79. DJU,
23/11/79.
29 STJ, Smula da jurisprudncia predominante 160, aprovada pela 1 Seo do Superior Tribunal
de Justia. DJU 1, 19/06/96, p. 21.940. defeso, ao Municpio, atualizar o IPTU, mediante
decreto, em percentual superior ao ndice ocial de correo monetria. Referncia: CF/88,
art. 150, I. CTN, arts. 33 e 97, 1. e 2..
30 Art. 142. Compete privativamente autoridade administrativa constituir o crdito tributrio
pelo lanamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a vericar a
ocorrncia do fato gerador da obrigao correspondente, determinar a matria tributvel,
calcular o montante do tributo devido, identicar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a
aplicao da penalidade cabvel.
Pargrafo nico. A atividade administrativa vinculada e obrigatria, sob pena de
responsabilidade funcional.
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153

quantitativo do IPTU, ou seja, da distino existente entre a base de


clculo e a base calculada. Isso leva o Poder Judicirio a exigir atividade
legislativa na qual compita apenas atividade executiva, havendo uma
infeliz interferncia entre os poderes e fazendo com que haja um equvoco
quanto correta tripartio de funes do Estado ante o fato de estar o
Legislativo sendo compelido a preencher ato administrativo de lanamento,
o que prerrogativa do Poder Executivo, portanto, estabelecendo-se uma
verdadeira inconstitucionalidade.
Na Repblica Federativa do Brasil, a competncia e autonomia
municipal do aos Municpios o poder-dever da instituio do IPTU ou sua
majorao por meio de lei, bem como a determinao de sua alquota,
tendo apenas como limite ao seu poder de tributar o que estabelece o
ordenamento constitucional, o qual expressamente prev a possibilidade
de os Municpios utilizarem tanto alquotas progressivas com nalidade
preponderantemente scal, as quais devem aumentar quanto maior for
a base de clculo (art. 156, pargrafo 1., I, da CF/88, redao alterada
pela Emenda Constitucional 29/2000, quanto s alquotas com nalidade
preponderantemente extrascal). A primeira delas de carter genrico,
atendendo funo social da propriedade em circunstncias outras, que no
se enquadrem apenas na no-edicao, subutilizao ou no-utilizao
de solo urbano, mas em utilizaes consideradas pelo ente municipal
como desinteressantes para o bem comum, independentemente de Plano
Diretor, mas com este se conciliando, caso exista, possibilitando a utilizao
de alquotas seletivas ou diferenciadas para atingir este m, levando-se em
conta a localizao e o uso dos imveis existentes no permetro urbano ou
de expanso urbana do Municpio (art. 156, pargrafo 1., II, da CF/88). Por
m, poder o Municpio se utilizar de alquotas progressivas no tempo, com
o m de assegurar a funo social das cidades, atravs da ordenao destas
segundo os seus planos diretores, impedindo que existam solos urbanos
no edicados, no utilizados ou subutilizados (nos termos do art. 182,
pargrafos 2. e 4., II, da CF/88 e da Lei Federal 10.257, de 10 de julho de
2001, tambm denominada Estatuto da Cidade).
A progressividade e a diferenciao de alquotas so instrumentos
ideais para se atingir a funo social da propriedade e das cidades, evitando os
grandes inconvenientes que decorrem da desapropriao dos imveis para
se atingir tal objetivo, como, no caso, o comprometimento do oramento
municipal, eis que alm do valor da indenizao, o Municpio ainda teria
que arcar com as despesas necessrias ao aproveitamento do imvel
urbano e, alm disso, o objetivo do Estado no desapropriar os imveis
inadequados ao bem-estar comum, mas sim, compelir os proprietrios que,
s suas expensas, atendam funo social constitucionalmente prevista.
154

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Levando-se em conta todos os fundamentos legais e doutrinrios j


expostos, principalmente o fato de que atualmente inexiste propriedade
sem funo social, entende-se que o IPTU, alm de possuir carter scal,
por ser um tributo, sempre estar impregnado de carter extrascal, pois
constitucionalmente foi eleito como instrumento de realizao da funo
social da propriedade.
Assim, o que existe a previso constitucional da progressividade
constante no art. 156, pargrafo 1., I, e da aplicao de alquotas diferenciadas,
em funo do uso e da localizao, prevista no inciso II, no mbito do Sistema
Tributrio Nacional, portanto, tributao de carter preponderantemente
scal no caso do primeiro inciso e preponderantemente extrascal lato
sensu, no caso do inciso II, que visar a funo social da propriedade num
contexto distinto da funo social das cidades constante do art. 182,
pargrafos 2. e 4., II, da CF.
Em decorrncia do exposto, so aplicveis tributao municipal
referente ao IPTU, o princpio da progressividade, o qual se manifesta por
meio de suas alquotas, realizando com isso os princpios da isonomia
(arts. 5., I, e 150, II, da CF), da capacidade contributiva (art. 145, pargrafo
1., da CF), da autonomia municipal (arts. 18 e 30 da CF) e da funo
social da propriedade (arts. 5., XXIII, 170, III, art. 182, pargrafo 2., da
CF), limitando-se pelo princpio do mnimo vital (arts. 1., III, e 7., III) e
da vedao de tributo com efeito conscatrio (art. 150, IV), com o m
precpuo de atingir o que estabelece o art. 3., I e III, da CF, realizando o
objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil, no sentido de
construir uma sociedade livre, justa e solidria, erradicando a pobreza e
reduzindo as desigualdades sociais.
O STF, mesmo reiterando seu entendimento quanto no-aplicao
da progressividade scal ao IPTU, em recentes decises, deixa claro que
se trata de entendimento referente legislao editada anteriormente
Emenda Constitucional 29/2000, sinalizando, ainda que indiretamente,
que acatar a constitucionalidade da Emenda, conforme julgamento do
Recurso Extraordinrio 423768-SP, suspenso em razo do pedido de vista
feito pelo Ministro Carlos Ayres Britto, no qual o Municpio de So Paulo
argumenta que a isonomia tributria e a necessidade da capacidade
contributiva so requisitos indispensveis na elaborao e aplicao de
normas de Direito Tributrio. Arma que, entre as clusulas ptreas, no se
inclui a vedao ao direito de se instituir imposto progressivo de natureza
real (refere-se a um bem e no a uma pessoa). A cobrana diferenciada
deu-se em razo do princpio da isonomia pois se tributa desigualmente
os que se acham em situao de desigualdade, atendendo-se ao princpio
da capacidade contributiva.
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155

O relator, Ministro Marco Aurlio reconheceu os argumentos no RE


e indeferiu a segurana. De acordo com o Ministro, a lei questionada foi
editada ante a competncia do Municpio e luz do pargrafo 1. do art.
156 da CF, na redao dada pela Emenda Constitucional 29/2000. No texto
primitivo, anterior Emenda, tinha-se o pargrafo 1. sem a aluso ao valor
do imvel e localizao e uso respectivos. O voto do relator foi seguido
pelos Ministros: Eros Grau, Crmem Lcia, Joaquim Barbosa e Seplveda
Pertence. O Ministro Lewandowski foi impedido de votar.
Quanto s leis municipais, anteriores EC 29/2000, que previam
a progressividade scal para as alquotas do IPTU, conveniente que os
Municpios editem leis novas, posteriores Emenda, para dar continuidade
respectiva exigncia, eis que, tanto o STF, nos termos das decises
supracitadas, quanto prpria doutrina dominante, entendem que a
Emenda Constitucional no tem o condo de constitucionalizar leis
originalmente inconstitucionais.
H que se ter em mente que o art. 182, pargrafo 4., II, tem
desdobramentos de regime jurdico distinto do previsto no art. 156,
pargrafo 1., II, estando em consonncia com o que dispe os arts. 5.,
XXIII, 170, III, e 182, pargrafo 2., da CF/88.
Deve-se ainda salientar que, com o advento da Lei Federal 10.257,
de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade, nalizou a discusso de que se
poderiam ou no os Municpios, atravs de lei municipal, sem lei federal,
instituir IPTU com alquotas progressivas no tempo, terminando, assim, o
injusto cerceamento dos Municpios, quanto aplicao desta tributao,
possibilitando com isso que seja dado integral cumprimento funo social
da propriedade, como determina a CF/88.

2.2 A contribuio de melhoria como instrumento de


recuperao de plus valia decorrente de obra pblica
Outro tributo que se congura como um importante instrumento
para o desenvolvimento do espao urbano e do cumprimento da funo
social da propriedade a Contribuio de Melhoria.
A Contribuio de Melhoria no Brasil um tributo de competncia no
s municipal mas tambm estadual e federal, nos termos do que estabelece
o art. 145, III, da CF/88, arts. 81 e 82 do CTN e o Decreto-lei 195/67.
Trata-se de um dos instrumentos tributrios destinados ordenao
da cidade, nos termos do que dispe o art. 4. da Lei 10.257/2001, Estatuto
da Cidade.
156

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um tributo devido em face de uma atividade estatal decorrente de


uma obra pblica que acarreta um benefcio individual, ou seja, a valorizao
do imvel particular. Trata-se de um tributo indiretamente vinculado a uma
atuao estatal.
A anlise da regra-matriz de incidncia desse tributo, isto , de sua
estrutura legal, nos permite vericar que o critrio material se caracteriza
pela conduta jurdica relevante vinculada a ser proprietrio, detentor do
domnio til ou possuidor com nimo de dono, de imvel beneciado por
obra pblica, da qual advenha benefcio direto ou indireto aos imveis
localizados na zona de inuncia.
Como critrio temporal, tem-se o momento da concluso da obra
que resultar em valorizao e como critrio espacial, o territrio municipal,
estadual, federal ou distrital.
No possvel a cobrana antes do trmino da obra pblica, pois a
valorizao imobiliria somente se verica com o benefcio auferido pelo
sujeito passivo.
Na conseqncia tributria, tem-se o critrio pessoal, sendo sujeito
ativo a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (Ente Federado
que realizou a obra pblica); na sujeio passiva, verica-se o proprietrio,
o titular do domnio til ou o possuidor ad usucapionem do imvel
beneciado, direta ou indiretamente, por obra pblica.
O critrio quantitativo tem como base de clculo trs entendimentos
distintos:
1) limite geral considera-se o custo31 parcial ou total da obra pblica
rateado proporcionalmente entre os imveis includos na zona
de inuncia e a situao do imvel (testada, rea, nalidade de
explorao econmica e outros elementos a serem considerados,
isolada ou conjuntamente);32
2) limite individual considera-se apenas o valor resultante da
valorizao do imvel;33
31 O custo da obra abrange todas as atividades vinculadas ao empreendimento, por exemplo,
estudos, projetos, scalizao, desapropriao, administrao, execuo, nanciamentos,
prmios de reembolso etc.
32 STF, RE 153.195-9, Relator: Min. Nri da Silveira.
33 Parte dos doutrinadores, como Geraldo Ataliba, Valdir de Oliveira Rocha, Aires Barreto, Roque
Carrazza, leciona que o critrio para a apurao da base de clculo o limite individual de
valorizao do imvel.
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157

3) limite geral e limite individual tanto a valorizao como o custo da


obra devem ser considerados para a apurao da base de clculo.34
A valorizao, segundo precedente do STJ, a diferena entre o valor
do imvel antes do incio da obra e o valor dele aps a sua concluso.
O edital da obra pode ser publicado durante a obra ou aps a sua
concluso, mas deve ser publicado antes do lanamento do tributo, com os
respectivos elementos, devendo ser observado o prazo para o contribuinte
impugnar.35
O STJ tem aceitado a contratao de sociedade de economia mista
que emite duplicata, letra de cmbio, notas promissrias, para a cobrana
do preo, atravs da instituio de Planos Comunitrios, congurando-se,
nesses casos, contratos de cunho privado, sendo que nos casos em que o
cidado opta pela no-adeso a tais planos, haver a exigncia tributria.36
As mais diversas obras pblicas podem ensejar a cobrana do
tributo, como a abertura e pavimentao de ruas e estradas, redes eltricas
34 Este o entendimento atual do Superior Tribunal de Justia (Resp. 280248, RSTJ v. 162, p.
180) e do Supremo Tribunal Federal, bem como de autores como Hugo de Brito Machado,
Ives Gandra da Silva Martins e Aliomar Baleeiro. EMENTA. TRIBUTRIO. CONTRIBUIO
DE MELHORIA. CTN ARTS. 81 E 82. 1. A contribuio de melhoria tem como limite geral o
custo da obra, e como limite individual a valorizao do imvel beneciado. 2. Prevalece
o entendimento no STF e no STJ de que no houve alterao do CTN pelo DL 195/67. 3.
ilegal a contribuio de melhoria instituda sem observncia do limite individual de cada
contribuinte. 4. Recurso especial conhecido e provido. REsp 362788 / RS ; Rel.: Min. Eliana
Calmon; T. 2.; J. 28/05/2002; D.J. 05/08/2002, p. 284.
35 EMENTA. TRIBUTRIO. RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIO DE MELHORIA. EDITAL. 1. A partir
do D.L. 195/67, a publicao do edital necessria para cobrana da contribuio de melhoria.
Pode, entretanto, ser posterior realizao da obra pblica (REsp 84.417, Rel. Min. Amrico
Luz). Precedentes da 1 e 2 Turma. 2. Recurso especial improvido. REsp 143998 / SP; Rel.: Min
Castro Meira; T. 2.; j. 08/03/2005; DJ.13/06/2005, p. 217.
36 EMENTA. RECURSO ESPECIAL. CONVERSO DE RECURSO EXTRAORDINRIO. LIMITES. FALTA
DE PREQUESTIONAMENTO. OBRA DE INTERESSE PBLICO. CONTRIBUIO DE MELHORIA.
POSSIBILIDADE DE CRIAO DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. 1. Na converso do recurso
extraordinrio em recurso especial, por fora da Constituio de 1998, no pode o recorrente
extrapolar os limites do recurso inicialmente interposto. 2. O recurso especial no se presta
ao exame de matria de ndole constitucional, de competncia exclusiva da Suprema Corte,
nos termos do artigo 102 da Constituio Federal. 3. Inadmissvel recurso especial quanto
questo que, a despeito da oposio de embargos declaratrios, no foi apreciada pelo
tribunal a quo Smula 211/STJ. 4. O municpio est autorizado a promover a execuo de obra
de interesse pblico, como o caso da destinada coleta de esgotos, por meio da instituio
da contribuio de melhoria, pois se cuida de uma das hipteses de obra pblica que est
especicada no diploma legal de regncia dessa espcie tributria. 5. No h vedao legal a
que o municpio organize uma sociedade de economia mista e esta possa executar o servio
mediante a livre adeso dos particulares, ante a evidncia de que a execuo do servio viria
a valorizar os imveis lindeiros. 6. Recurso Especial parcialmente conhecido e improvido. REsp
49668 / SP; Rel.: Min. Castro Meira; T. 2.; J. 15/04/2004; D.J. 28/06/2004, p. 213.

158

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e telefnicas, canalizao, drenagem, esgotos pluviais, saneamento bsico,


redes de abastecimento de gua e esgoto, praas, parques, arborizao,
urbanizao, pontes, viadutos, trincheiras, passarelas, tneis, sistemas
subterrneos de transportes, recuperao de reas degradadas, dentre
vrios outros tipos de melhoramentos que desencadeiem valorizao do
imvel do particular.
A Contribuio de Melhoria um tributo que s pode ser cobrado
uma nica vez, no cabendo sua incidncia nos casos de reparao,
obras essenciais educao e assistncia social e alterao de traado
geomtrico.
O lanamento desse tributo se d de ofcio, isto , por iniciativa do
Fisco e se destina a evitar uma injusta repartio dos benefcios decorrentes
de obras pblicas, ou seja, visa-se, com a exigncia da Contribuio de
Melhoria, impedir que o particular enriquea ilcita e injustamente com o
benefcio de uma obra que foi custeada por toda a coletividade.
Pode-se apontar diversas vantagens na cobrana desse tributo, no
que tange aos Municpios, como a justia tributria, o nanciamento de
obras pblicas atravs da receita arrecadada, a menor dependncia dos
Municpios quanto s transferncias de receitas de outros Entes Federados,
o fortalecimento dos Municpios atravs do aumento de sua autonomia
nanceira, a desmotivao da especulao imobiliria, a cobrana de um
tributo que no sonegvel, a possibilidade de se criar um crculo de
investimentos na cidade, atravs de novas obras originadas das receitas
arrecadadas.
No momento em que os entes tributantes, e no caso os Municpios,
no implementam a Contribuio de Melhoria no Brasil, esto inobservando
a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 101/2000, nos termos do art. 11, visto
que esto renunciando voluntariamente receita tributria.
Pertinente destacar os apontamentos de Cristina Padovani Mayrink
(2004, p. 59-68):
A falta de previso e arrecadao deste tributo constitui renncia
de receita; desta forma, o Gestor Pblico corre o risco de incorrer
nas vrias sanes, institucionais, como a suspenso das
transferncias voluntrias, a suspenso da obteno de garantias,
bem como a suspenso da contratao de operaes de crdito
(com exceo para o renanciamento da dvida e reduo de
despesas com pessoal), e mesmo penais, includa a de ordem
criminal, ex vi do disposto no art. 173 da Lei Complementar
101/2000, o qual dispe que as infraes a seus ditames sero
punidas com base no Cdigo Penal; na Lei 1.079, de 10.04.1950;
no Decreto-lei 201, de 27.02.1967 e na Lei 8.429, de 02.06.1992.
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159

Os Municpios fundamentam a sua omisso tributria na diculdade


de apurao do quantum debeatur, o que no se justica, visto que, se houver
empenho da equipe que maneja a base de clculo do IPTU, podero os
clculos, materiais e tcnicas j utilizados, servirem de base para a apurao
de um resultado desejvel.
Verica-se que, acima de problemas tcnicos, est a ausncia
de vontade poltica e o desconhecimento das conseqncias legais
desencadeadas pela omisso da exigncia tributria, e, acima de tudo, a
insensibilidade quanto aos benefcios de uma receita que est aguardando
para ser arrecadada.37
Devero os Municpios se conscientizar de que existem meios para o
arrefecimento de suas carncias nanceiras e, mais do que isso, para tornar
a propriedade urbana consentnea com o interesse comum.

3. Estatuto da cidade
lei federal 10.257, de 10 de julho de 2001
Tem-se ainda, para o desenvolvimento sustentvel do solo urbano, o
Estatuto da Cidade.
O art. 182, pargrafo 2., da CF/88, menciona expressamente a
propriedade urbana inserida no contexto de normas e planos urbansticos,
vinculando sua funo social ordenao da cidade, exatamente expressa
no Plano Diretor.
A propriedade urbana formada e condicionada pelo direito
urbanstico a m de cumprir a sua funo social especca, realizar as funes
urbansticas e propiciar moradias, condies adequadas de trabalho, de
recreao, de circulao, realizando as funes sociais da cidade, nos termos
do art. 182 da CF.
A Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da
Cidade, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana, regulamentando
os arts. 182 e 183 da CF.
37 Segundo Cristina Padovani Mayrink (2004, p. 64-65), o problema do clculo pertence mais
aos matemticos, economistas e engenheiros, do que aos juristas. Antes de mais nada, so
necessrios, efetivamente, determinados procedimentos tcnicos comuns ao IPTU (como
a aerofotogrametria, o mosaico terrestre corrigido, a interpretao contnua de chapas
fotogrcas, critrios arquitetnicos de construo, a denio de testada, profundidade, a
rea, o zoneamento), por este caminho, com apoio em normas rmes, instrumentos largos e
bem denidos daro suporte ao lanamento e arrecadao do tributo.

160

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Para alcanar as diretrizes elencadas no art. 2. da lei, esta enumera uma


srie de instrumentos que podero ser utilizados (art. 4.). Planejamentos,
institutos polticos, institutos de direito civil, estudos e, entre os instrumentos,
separados no inciso IV, os institutos tributrios e nanceiros: a) imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU; b) contribuio de
melhoria; c) incentivos e benefcios scais e nanceiros.
O Estatuto da Cidade uma Lei que permite aos Municpios nova
forma de tributao, mas no uma Lei que tem o condo de garantir aos
Municpios mais recursos pela utilizao do IPTU.
O IPTU com alquotas progressivas no tempo no ser maior,
considerando-se a arrecadao total deste imposto; se essa modalidade de
alquotas for utilizada, pode ser inclusive menor.
O art. 7. prev a possibilidade de o Municpio aplicar o IPTU de
forma progressiva no tempo no caso do descumprimento do estabelecido
no art. 5., que determina:
Art. 5.. Lei municipal especca para rea includa no plano
diretor poder determinar o parcelamento, a edicao ou
a utilizao compulsrios do solo urbano no edicado,
subutilizado ou no utilizado, devendo xar as condies e os
prazos para implementao da referida obrigao.

Frisa-se que o Estatuto d nfase gesto democrtica da cidade,


fazendo com que todas as diretrizes sejam debatidas com a participao
da populao e de associaes representativas da comunidade, com a
promoo de audincias e consultas pblicas etc.
Conclui-se que a aplicao do IPTU de forma progressiva no tempo,
bem como dos demais instrumentos tributrios e urbansticos, devem
ser implementados pelos Municpios para que efetivamente se atinja a
funo social das cidades, m maior do Estado Social Democrtico de
Direito brasileiro.

4. Concluso
O Brasil e o mundo comeam a se defrontar com um problema que
marcar o terceiro milnio, a superpopulao das cidades e a necessidade da
reordenao do espao urbano. Estes problemas podero ser solucionados
se houver a conscientizao dos governantes da necessidade da aplicao
eciente dos instrumentos criados para atender a funo social da
propriedade, como a tributao imobiliria, o reconhecimento da posse
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

161

e sua converso em propriedade, a aplicao do Estatuto da Cidade e a


observncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, buscando devolver a todos
os cidados da polis a dignidade da pessoa humana, que dentre diversos
fatores composta do direito moradia, que se insere de maneira nuclear
no princpio do mnimo vital.

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164

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Mdulo III
Cadastro urbano e avaliao
de imveis para ns scais

Consideraes sobre
as necessidades municipais em
relao cartografia cadastral urbana
Francisco Henrique de Oliveira

1. Introduo
O Brasil, de uma forma geral, um pas pouco cartografado, se
comparado aos pases mais desenvolvidos, mesmo apresentando mapas
por toda sua extenso territorial. Torna-se importante ressaltar que a
cartograa nacional realizada atravs do mapeamento sistemtico nacional,
datado de meados da dcada de 1970, teve como base as escalas 1:50.000
e 1:100.000.
Obviamente que, para os objetivos denidos naquela poca, o produto
cartogrco nal atendeu s necessidades de reconhecimento e domnio
do territrio nacional, caracterizando a soberania ptria. Entretanto, hoje,
a realidade outra, h uma necessidade iminente de mapeamentos em
grandes escalas bem como atualizaes dos mapeamentos base, temticos
e cadastrais preexistentes nas municipalidades e nos rgos do Governo,
quer sejam estaduais ou federal.
O problema maior est arraigado na sociedade, ou seja, h o
desconhecimento da cartograa e, portanto, uma inrcia muito grande
no potencial exploratrio dos benefcios que os documentos cartogrcos
trazem sociedade na forma de possibilidades de planejamento,
desenvolvimento e execuo de projetos de qualquer natureza.
As prefeituras, de modo geral, buscam um estudo detalhado dos seus
territrios para lanamento das diretrizes de apoio e realizao dos objetivos
de progresso do municpio. A promulgao da Lei Federal 10.257, de 10 de
julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, em termos gerais, d
uma maior amplitude ao poder municipal visando organizao da cidade
e ao cumprimento da funo social da terra (OLIVEIRA et al., 2006).
Por meio do Plano Diretor, o Estatuto da Cidade cria, nas
administraes pblicas, a conscincia de que o mapeamento e o cadastro
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

167

tcnico municipal no so apenas ferramentas de arrecadao tributria,


mas tambm a condio bsica para se desenvolver o planejamento
e a gesto estratgica dos municpios. Nesse sentido, o mapeamento
para ns cadastrais, executado de forma adequada, caracteriza o
processo fundamental para a gerao de um eciente Cadastro Tcnico
Multinalitrio (CTM). O CTM um instrumento que orienta a administrao
municipal e fornece um conjunto de informaes grcas (mapas) e
descritivas (dados) sobre as parcelas, propriedades imobilirias e seus
proprietrios. Pode estar ligado a vrios setores e aplicativos, tais como
cobrana de impostos, agricultura, concessionrias de servio pblico,
sistema de transportes, meio ambiente, sistema de sade, reforma agrria,
administrao, planejamento das prefeituras.
Para ocorrer o desenvolvimento municipal, necessrio o
funcionamento de um sistema complexo de intercmbio de dados entre
as vrias secretarias e rgos vinculados ao poder pblico. fato que estes
dados, em especial os cartogrcos devem ser padronizados, ou seja,
mesma escala, referencial geodsico, sistema de coordenadas, padro
de representao cartogrco, entre outros. Mas antes de se vislumbrar
o desenvolvimento, tomando por base a cartograa cadastral urbana,
primeiramente o municpio deve ter claro os limites do seu territrio
bem como das parcelas (unidade base de interesse do cadastro tcnico
multinalitrio). A denio cartogrca convel, clara, e eciente dos
limites de uma propriedade ou de um municpio passa fatalmente pelo vis
jurdico. Se pensarmos um pouco mais sobre o assunto ca fcil chegar
concluso de que no se pode ter gerncia sobre um espao no denido
(cartografado). Ou seja, como o administrador pblico pode administrar
algo que ele desconhece? Como as questes de direito de propriedade
podem ser caracterizadas uma vez que as escrituras, documento mximo
que garante o direito de propriedade sobre o objeto (parcela/imvel), no
o representam adequadamente e ainda permitem vrios questionamentos
quanto sua localizao geogrca (denio dos limites)?
Aliada necessidade da documentao cartogrca, o municpio
necessita ainda de levantamentos conveis de dados alfanumricos
que caracterize a populao e suas tendncias, divises administrativas,
questes/problemas ambientais, infra-estrutura, disposio dos imveis
urbanos e rurais, formas de uso e ocupao do solo, entre tantos outros
fatores. Neste contexto, percebe-se que o cenrio se apresenta denindo
uma morfologia multinalitria, assim, no tem sentido uma prefeitura
gerar dados georreferenciados, superpostos a uma base cartogrca
cadastral convel, sem que haja intercmbio entre os bancos de dados
que estruturem a gesto municipal essa premissa bsica no contexto
do cadastro.
168

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

O desenvolvimento do cadastro deu-se em funo da necessidade


do controle do uso da terra e tambm da cobrana de impostos, originando
assim uma ferramenta para a poltica scal, mais precisamente voltada
eqidade scal. A cartograa est diretamente relacionada com o cadastro
e, conseqentemente, com a tributao e planejamento do municpio.
Portanto, faz-se cada vez mais necessrio o estudo de alternativas de
atualizao cartogrca cadastral. Uma vez adotado um mtodo de
atualizao, deve-se obter informaes que garantam um produto
cartogrco atualizado de qualidade com menor custo para os municpios.
Conforme Loch (2006), citado por Fernandes (2006), a Carta
Cadastral um dos principais componentes do Sistema Cadastral,
pois, ela mostra os limites que denem a propriedade. Alm
desses limites, as Cartas Cadastrais no Brasil mostram o sistema
virio, rede hidrogrca, as edicaes importantes dentro de
seus limites.

Segundo Erba et al. (2005), a Cartograa Cadastral Urbana


normalmente elaborada por tcnicas topogrcas ou fotogramtricas,
sendo que, no primeiro caso, o uso de nomenclaturas e sistemas de
coordenadas arbitrrias (falta de georreferenciamento) caracteriza
problemas no processo de integrao de dados.
Com a nalidade de nortear o poder pblico na contratao ou
mesmo na gesto de um CTM, algumas consideraes sobre os passos para
realizao de uma cartograa cadastral, bem como sua atualizao, com
vistas tributao justa, sero abordados no decorrer deste texto.

2. Cartograa e levantamento cadastral


De acordo com Loch (1994), a cartograa uma forma grca de
representao, um meio de expresso, ou uma tcnica servio da cincia
das mais variadas reas, sendo o cartgrafo o prossional que produz um
tema fsico, ou econmico em uma linguagem grca de smbolos. Diz ainda
que, com a evoluo da humanidade e, conseqentemente, das cincias,
evoluram tambm as formas de representao grca dos lugares, a
preciso da informao, as tcnicas e os instrumentos usados para adquirir
tais informaes, sendo que a cartograa contempornea foi marcada por
notvel desenvolvimento tecnolgico, provocado pelo monitoramento e
controle do meio ambiente.
Cartograa Cincia e Arte que se prope a representar, atravs de
mapas, cartas e outras formas grcas (computao grca), os diversos
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

169

ramos do conhecimento do homem sobre a superfcie e o ambiente


terrestre. Cincia quando utiliza o apoio cientco da Astronomia, da
Matemtica, da Fsica, da Geodsia, da Estatstica e de outras Cincias para
alcanar exatido satisfatria. Arte quando recorre s leis estticas da
simplicidade e da clareza, buscando atingir o ideal artstico de beleza.
Quando se trata de cartograa relacionada representao de
parcelas urbanas e/ou rurais, com mapas em escalas maiores, objetivando
a representao das informaes de interesse, obtm-se a cartograa
cadastral. Desse modo, pode-se armar categoricamente que o objetivo da
cartograa cadastral nico na denio e reconstituio das coordenadas
dos vrtices que denem a forma geomtrica da parcela. Neste contexto,
a denio de um sistema ocial nacional de referncia bem como de
coordenadas globais necessria e fundamental. Essa caracterizao
leva em conta a denio pura do mapeamento cadastral, entretanto
percebe-se facilmente que as municipalidades pouco se preocupam com
a implantao de uma rede de referncia cadastral. Por outro lado, na
execuo dos mapeamentos cadastrais, agregam-se diversos outros planos
de informao, mascarando, por vezes, o mapa cadastral urbano, uma vez
que os vrtices denidores das parcelas so colocados em segundo plano
de importncia.
No Quadro 1, apresenta-se de forma bastante simplicada um
conjunto de procedimentos necessrios obteno da cartograa cadastral.
Chama-se a ateno para o item restituio estereofotogramtrica, pois
no necessariamente durante o processo de restituio de um documento
cartogrco cadastral, as feies pontuais denidoras dos vrtices das
parcelas so as nicas representadas. Por uma questo cultural, associada
nanceira, no se adota aqui no Brasil o mapa cadastral urbano conceitual
de forma similar ao apresentado na Europa. Acrescenta-se no conceito
nacional e, de forma geral, uma srie de outros nveis de feies restitudas,
como: arruamentos, bueiros, postes, rvores, edicaes, entre outros.

170

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Quadro 1
Procedimentos bsicos
para se gerar a cartograa cadastral urbana
Servios de Cartograa
Cobertura
Aerofotogramtrica

Produtos
:: fotograas areas;
:: foto ndice.
:: implantao e levantamento das coordenadas
dos pontos de apoio terrestre;

Apoio Terrestre

:: execuo da monograa dos pontos de apoio


terrestre;
:: execuo do relatrio de aerotriangulao
atendendo em preciso a escala nal.

Rede de Referncia
Cadastral

Ortofotocartas

Restituio
Estereofotogramtrica

:: implantao dos marcos de referncia cadastral,


maior preciso geomtrica;
:: relatrios e clculos dos marcos, realizao das
monograas.
:: conjunto de ortofotocartas analgicas em papel
adequado;
:: conjunto de ortofotocartas digitais em CDs ou
DVDs.
:: mapa das coordenadas denidoras das parcelas
urbanas, impresso na escala adequada (grande
escala);
:: arquivos digitais em CDs ou DVDs;
:: relatrios com etapas, apresentao dos
problemas e solues.

Reambulao

:: mapas impressos, aps checagem.

Edio Grca

:: arquivos digitais, recortados em folhas, com suas


respectivas plotagens, em papel adequado.
Fonte: Adaptado de Oliveira et al. (2006).

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

171

Segundo a Comisso Nacional de Cartograa (2003), a cartograa


cadastral essencial para a promoo municipal, sendo que cada
municpio busca, atravs da utilizao do material cartogrco, executar o
planejamento urbano, integrando as mais diversas secretarias.
A cartograa cadastral no Brasil, normalmente, elaborada por
tcnicas topogrcas e/ou fotogramtricas. Segundo a Federao
Internacional dos Gemetras, o cadastro um inventrio de dados
metodicamente organizados concernentes s parcelas territoriais,
dentro de certo pas ou distrito, baseado no levantamento de seus
limites. Portanto, essa denio ratica o que foi exposto at o presente
momento sobre a necessidade de se reavaliar e padronizar nacionalmente
o procedimento para execuo da cartograa cadastral urbana. Neste
momento, no ser considerado o levantamento cadastral rural, pois a
Lei 10.267 (Georreferenciamento das propriedades rurais), por meio da
sua aplicao, vem regulando a aquisio dos produtos cartogrcos na
rea rural.
A estruturao do CTM, levantamento topogrco, fotogrametria
e cartograa cadastral passam por tcnicas modernas, que devem estar
baseadas em metodologias seguras e consistentes. O seu objetivo nal
prover aos rgos gestores pblicos e/ou interessados dados atualizados,
seguros e verdadeiros, permitindo realizar, na prtica, os cadastros ecientes e consistentes, obviamente aliados a uma cartograa obtida com preciso geodsica.
Para Erba (2005), os elementos grcos que interessam ao cadastro
territorial podem ser representados cartogracamente por trs formas
distintas: pontos, linhas e polgonos. Por denio, uma parcela (da mesma
forma que um quarteiro, uma construo, um lago etc.) um polgono
composto por um nmero determinado de vrtices. Uma rede de servio
(esgoto, gua, eletricidade etc.) linear e, portanto, ca denida por uma
linha. Finalmente, o medidor de gua (ou um poste ou uma rvore) um
elemento que pode ser representado por um ponto.
De acordo com o Instituto de Planejamento Urbano de Florianpolis
(Ipuf-SC), as informaes cadastrais so tratadas nos seus diversos aspectos:
:: nalidades scais, jurdicas e de ordenamento do territrio;
:: evoluo em nvel internacional, com destaque para os pases

europeus;

:: enquadramento legal e institucional;

172

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

:: relao com outros temas de informao geogrca, desde o

registro predial aos cadastros de infra-estruturas.

Ainda deve-se considerar como nalidade do cadastro tcnico


multinalitrio a sua interface com as questes ambientais e scio-urbanas.
Tendo sido realizada a cartograa cadastral adequadamente, torna-se
necessrio executar, numa segunda etapa, o levantamento cadastral (base
de dados) das unidades parcelares. O Quadro 2 faz uma pequena meno
sobre os procedimentos necessrios.

Quadro 2
Procedimentos bsicos para
se executar o levantamento cadastral urbano
Servios de Cadastro

Articulao
Cartogrca

Denio da Estrutura
dos Dados
Cadastrais

Produtos
::

mapas impressos para ns de levantamento


cadastral (quadras);

::

mapas digitais;

::

relatrios com etapas, problemas e solues.

::

modelo da estrutura de dados a serem


coletados em papel e em meio digital;

::

cpias de manuais de utilizao do modelo


gerado.

::

banco de dados com as informaes dos


cadastros imobilirios, de logradouros, infraestrutura urbana, de equipamentos, de
prestadores de servios e de industrias;

::

relatrios de acompanhamento.

::

cpias digitais dos planos de informaes a


serem produzidos;

::

conjunto de folhas (analgico) da planta de


referncia cadastral.

Levantamento
Cadastral

Elaborao de Planta
de Referncia Cadastral

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

173

Servios de Cadastro

Lanamento da Malha
Urbana

Coleta e Tratamento dos


Dados

Produtos
::

arquivo contendo os nveis de informaes


estabelecidos para a espacializao das
parcelas no formato compatvel com o software
disponvel;

::

material utilizado para apoiar a atividade,


devidamente organizada por tipo em cada
quadra, como: relatrios, plantas, escrituras e
ttulos de propriedades, dentre outros;

::

relatrio com as principais discrepncias


(inconsistncias ou irregularidades) encontradas
entre os dados existentes no banco de dados do
cadastro imobilirio e os levantados durante a
espacializao das parcelas;

::

mapas temticos (coroplticos) gerados pela


diferena (relativa e absoluta) de reas das
parcelas entre os dados espacializados e os
existentes no cadastro imobilirio.

::

cpias em meio digital dos planos de


informaes produzidos para denio da
Planta de Referncia Cadastral;

::

relatrio contendo os ltros de inconsistncias


utilizados na entrada e na vericao dos dados;

::

arquivos digitais provenientes de coletores


eletrnicos de dados
banco de imagens referentes ao levantamento
fotogrco referenciado s respectivas
inscries imobilirias e mobilirias.

::

Sistema de Gesto
Cadastral (softwares,
CAD e SIG)

Elaborao
de Manuais de
Procedimentos

::

licenas de uso de softwares CAD e SIG (e/ou uso


livre);

::

treinamento de prossionais da prefeitura para


manuseio e adequao do sistema nos softwares
envolvidos.

::

disponibilizao dos manuais para os diversos


setores da prefeitura envolvidos com o processo.
Fonte: Adaptado de Oliveira et al. (2006).

174

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Entretanto, no h uma especicao nica sobre quais dados devem


ser levantados atravs dos Boletins de Informaes Cadastrais (BIC), muito
menos uma caracterstica de prioridade; assim, cada municpio conhecendo
a sua realidade e apresentando caractersticas peculiares ir se comportar de
forma distinta. Cabe ressaltar que fundamental uma articulao eciente
entre as Secretarias da Prefeitura para que haja uma otimizao na coleta
dos dados e que estes, de fato, satisfaam demanda de planejamento e de
gesto urbana. Dessa forma, no h uma regra especca; a nica exigncia
de que a unidade parcelar georreferenciada em um cadastro, como o
da Secretaria de Planejamento, tenha a mesma referncia geogrca em
qualquer outra Secretaria ou rgo da administrao pblica.

3. Especicaes tcnicas
sobre mapeamento aplicadas ao CTM
Dentre as etapas a serem executadas para realizao de um cadastro
tcnico multinalitrio, considera-se: execuo da cobertura aerofotogramtrica; planejamento e realizao do apoio terrestre; implantao da rede
de referncia cadastral; gerao de ortofotocartas; execuo da restituio
estereofotogramtrica; realizao da reambulao; edio grca; articulao cartogrca; planejamento e estruturao dos dados cadastrais; organizao e execuo do levantamento cadastral; elaborao da planta de
referncia cadastral; lanamento da malha urbana; coleta e tratamento de
dados grcos e raster; sistema de gesto cadastral (softwares, CAD e SIG)
e, nalmente, elaborao de manuais de procedimentos.
Para realizao dos servios cartogrcos citados, algumas
normas ociais no contexto nacional so claras. Entretanto, no mbito
da cartograa cadastral, com vistas ao levantamento cadastral, ou
seja, grande escala, as normas ociais e especicaes tcnicas ainda
devem ser estruturadas atravs de diretrizes ou leis por um rgo ocial.
Percebe-se, nos editais veiculados publicamente pelos municpios
brasileiros, que objetivam a contratao dos servios de cartograa
cadastral e de levantamento cadastral, a falta de embasamento tcnico
e de homogeneizao na terminologia tcnica. Neste cenrio, tem-se
clara as necessidades dos municpios brasileiros, entretanto, os produtos
cartogrcos solicitados muitas vezes por leigos na rea de cartograa
no atendem s demandas municipais.
A partir do momento em que os municpios tiverem aporte tcnico/
legal por meio de manuais, cartilhas e/ou diretrizes que contemplem
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

175

a execuo de um mapeamento e levantamento cadastral tcnico


multinalitrio urbano eciente, haver uma economia do poder pblico
que ainda no foi vislumbrada.
Atualmente, as normas e especicaes tcnicas para gerao de cartograa, vigentes no Pas nas esferas federal, estadual e municipal, devem
ser seguidas no intuito de executar trabalhos cartogrcos de qualidade
que atendam aos objetivos iniciais propostos; entretanto, algumas dessas
normas esto desatualizadas e apoiadas num contexto tecnolgico obsoleto, cujo nvel de rigidez e qualidade geomtrica apresenta-se aqum das
possibilidades atuais.
Dessa forma, elencam-se abaixo algumas especicaes tcnicas
relativas aos servios de cartograa nacional de maior representatividade.
Cabe citar que essas normas so fonte de apoio e referncia nos editais de
licitao apresentados pelos municpios.
:: Instrues Reguladoras de Aerolevantamentos (IRA) e constantes

da Portaria 4.172/FA-61 do Estado-Maior das Foras Armadas


(Emfa), de 3 de dezembro de 1980, e Portaria 637-SC-6/FA.
:: Decreto-lei Federal 343/67, de 18 de fevereiro de 1967, que

xa as diretrizes e bases da cartograa brasileira e d outras


providncias.
:: Leis municipais vigentes.
:: Especicaes e Normas Gerais para Levantamento GPS

(preliminares).
:: NBR 13.133/94 execuo de levantamentos topogrcos.
:: NBR 14.166/98 rede de referncia cadastral municipal

Procedimento.
:: NBR 14.645/2001 elaborao do como construdo (as built) para

edicaes Parte 1: Levantamento planialtimtrico e cadastral


de imveis urbanizados com rea at 25.000 m, para ns de
estudos, projetos e edicao Procedimento. Parte 2: Registro
Pblico para Reticao de Imvel Urbano Procedimento.
importante vericar, ao se trabalhar com as normas citadas, seu
valor contemporneo, visto que existe uma carncia de legislaes no Pas
e muitas delas foram feitas h tempos atrs, levando-se em considerao
outros parmetros e referenciais que j esto em desuso.
176

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

4. Lei 10.257/2001 questes


voltadas ao mapeamento cartogrco
A Lei 10.257, que caracteriza o Plano Diretor, no traz nenhuma
referncia especca sobre a parte tcnica para a realizao do mapeamento
cartogrco, porm descreve os objetos de interesse que sero necessrios
aos rgos pblicos para o desenvolvimento municipal. Aborda, assim, as
questes dos mapeamentos voltados ao:
:: conhecimento do territrio urbano (riscos para ocupao urbana,

reas para preservao cultural, a estrutura fundiria, a evoluo


histrica da cidade e do territrio, a insero regional do municpio,
indicadores de mobilidade e circulao);
:: caracterizao e distribuio da populao e seus movimentos;
:: uso do solo (ocupao atual do territrio);
:: infra-estrutura urbana;
:: atividade econmica do municpio.

Nesse sentido, pode-se organizar os mapas sob duas ticas distintas:


macrozoneamento e microzoneamento. Por meio do macro-zoneamento
denem-se simplesmente as reas urbanizveis e no-urbanizveis. Com
sua institucionalizao, pode-se assegurar os limites preliminares de urbanizao e preservar os elementos naturais essenciais, antes da elaborao
de um microzoneamento detalhado. Dessa forma, no microzoneamento
realiza-se a diviso detalhada da rea urbana em diferentes zonas de uso
e ocupao do solo, denidas segundo as funes que devero desempenhar na cidade: habitao, lazer, trabalho, institucional ou circulao. No
macrozoneamento, a cartograa pode ser trabalhada em escalas menores j no micro-zoneamento, trabalha-se com escalas maiores atravs da
manipulao, por exemplo, de ortofotograas. Deve-se ressaltar que ambos os processos necessitam de apoio terrestre e a utilizao de tcnicas
fotogramtricas so fundamentais (IPUF-SC, 2005).

5. As informaes a serem atualizadas


Quando falamos de atualizao cartogrca cadastral, nos referimos
s cartas em grandes escalas, maiores que 1:10.000. fato o problema
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

177

de desatualizao cartogrca no contexto nacional, apesar de serem


conhecidas vrias metodologias.
A atualizao cartogrca aplica-se a todos os tipos de cartas que
envolvam dados que se alteram com o tempo, portanto, necessria para
a maioria das bases cadastrais existentes. Deve-se escolher o mtodo mais
adequado s condies municipais e denir quais feies necessitam ser
atualizadas. Obviamente, h algumas feies que se mantm atualizadas por
mais tempo e outras que, em funo da dinmica da cidade, desatualizam-se
rapidamente.
Trs classes de produtos apresentam uma viso geral da cartograa,
cada qual contendo as informaes espacialmente referenciadas e, portanto,
vinculadas a um Sistema Geodsico de Referncia SGR (FREITAS, 2001).
a) Cartas topogrcas apresentam os elementos da toponmia,
principais feies naturais e articiais, domnios, ocupaes e suas
relaes espaciais.
b) Cartas cadastrais (produto cartogrco proveniente do cadastro)
o objeto de estudo a unidade parcelar, portanto, maior nfase
se encontra na representao absoluta dos pontos denidores de
uma parcela. Porm, no contexto brasileiro, usualmente outras
feies so agregadas a esta carta, como os prdios (reas e
domnios pblicos e privados) com os elementos bsicos para o
registro ou os equipamentos edicados ou implantados.
c) Cartas temticas apresentam uma representao espacial que
privilegia ou distingue categorias de elementos naturais ou
articiais.
Cada uma destas classes pressupe uma ou mais formas de
visualizao do produto, tendo em vista a sua aplicao. Alguns produtos
especcos, por exemplo, uma carta cadastral temtica, pode ser originada
de uma plataforma ou base passando a ser considerada como parte de uma
base cartogrca cadastral.
Este fato tem implicaes claras, uma vez que estas esto presentes
na disseminao das informaes espacialmente referenciadas, j que os
produtos derivados contero, em princpio, caractersticas geomtricas j
denidas no produto-base ou condicionadas por ele.
A carta cadastral deve apresentar as informaes relativas ao
municpio e, em especial, parcela. Esporadicamente deve indicar os
servios de infra-estrutura bsica, os loteamentos e as reas irregulares,
definir os limites da rea urbana e rural, de forma a possibilitar a anlise
178

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

do uso do solo, definir os logradouros e o que for essencial gesto do


espao urbano.
De fato, a base cartogrca cadastral apresentada por um conjunto
de informaes que denem uma estrutura espacial de dados de referncia,
tendo como elemento fundamental um SGR e realizada atravs de uma rede
geodsica fundamental e redes derivadas. Com isso possvel estabelecer
um apoio para as informaes a serem referenciadas, bem como estabelecer
uma organizao ou articulao dos produtos cartogrcos. A recuperao
de informaes espaciais a partir de um produto cartogrco afetada
pela preciso do produto, escala, grau de generalizao das informaes e
distores oriundas da representao (FREITAS, 2001).
Nesse sentido, um conjunto de feies s ser suciente para
caracterizar uma base cartogrca cadastral quando for coerente com um
SGR que permita recuperar informaes a ele referenciadas com controle
de qualidade. Assim, a carta cadastral torna-se, como j mencionado, uma
ferramenta para o planejamento, tanto na expanso de servios quanto na
melhoria dos j existentes e, ainda, no processo de arrecadao de impostos.
Como o meio fsico um ambiente dinmico, e as cartas so estticas, a
atualizao cartogrca eciente e contnua torna-se uma necessidade.
Atualmente, a maioria dos 5.564 municpios brasileiros no conta
com cartograa cadastral atualizada, ou sequer conta com algum produto
cartogrco. Conforme Schasberg (2006), cerca de 72% dos municpios tm
populao inferior a 20.000 habitantes e, do restante, os que se encontram
em fase de elaborao dos Planos Diretores necessitam de uma cartograa
adequada realizao dos estudos de elaborao dos Planos Diretores.
Outra questo de extrema relevncia e que deve estar continuamente
em pauta nas discusses municipais a adoo de mtodos ecientes
para se realizar as atualizaes cartogrcas. Em alguns casos, como, por
exemplo, no mtodo aerofotogramtrico, mal se naliza a tomada das
fotograas areas, com o objetivo de executar a carta cadastral, o produto
j se apresenta desatualizado, uma vez que a dinmica do meio intensa, e
as fotos areas foram adquiridas numa situao temporal estanque.
Tendo em vista as consideraes feitas, importante sugerir um
estudo em paralelo s questes relacionadas ao SGR, para que sejam
denidas nacionalmente representaes cartogrcas e simbologias,
permitindo s municipalidades conversarem entre si e aprimorarem o
potencial de uso dos produtos cartogrcos. Alm disso, vislumbrarem
parcerias em consrcios para realizao de mapeamentos e atualizaes de
cartograa e levantamento cadastral urbano.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

179

6. Os mtodos de atualizao cartogrca


A atualizao pode demandar um tempo de execuo muitas vezes
menor do que refazer todo o material cartogrco do qual se necessita,
trazendo inmeras vantagens se comparadas s desvantagens, porm
no se dispensa a necessidade do remapeamento da regio aps um
determinado tempo. Assim, a atualizao se d identicando as mudanas
ocorridas no espao-objeto, mudando/atualizando o que foi alterado;
entretanto, h um limite para que se execute essa tarefa, pois, a partir de
algumas realizaes de atualizao, o produto cartogrco original perde a
sua homogeneidade geomtrica de preciso cartogrca.
No processo de atualizao, deve-se levar em conta o atendimento
s exigncias mnimas de qualidade, segundo o Padro de Exatido
Cartogrca (PEC).
Existem diversas tcnicas de atualizao, mas trs so as mais
utilizadas.
a) Contnua Neste processo as mudanas no espao fsico so
identicadas logo que ocorrem, ento a carta imediatamente
atualizada. Este processo pode ser invivel, sabendo-se que
manter uma equipe em campo extremamente dispendioso,
e tambm em vrios locais ocorrem mudanas mnimas, sendo
necessrio estabelecer uma quantidade de feies novas que
tragam retorno.
b) Cclica Neste processo estabelece-se um intervalo de tempo
predeterminado para que se realizem as atualizaes. Em vrios
casos, o processo de atualizao comea antes de o mapa ser
publicado.
c) Seletiva Neste processo so estabelecidas prioridades para a
atualizao que est relacionada com a demanda e a preciso
necessria para um determinado servio.
Conforme Surace (1988) e Lugnani (1985) citados por Marisco (1997)
em Atualizaes de Plantas Cadastrais utilizando Ortofotos Digitais, devem
ser considerados alguns fatores tcnicos e econmicos, sendo eles:
a) quantidade de variaes ocorridas na superfcie;
b) preservao do apoio de campo, principalmente em reas
urbanas;

180

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

c) acurcia do mapa antigo e do mapa revisado;


d) escala do mapa a ser atualizado;
e) recursos humanos e tcnicos exigidos;
f ) a demanda por atualizaes cclicas, contnuas ou seletivas;
g) recursos nanceiros;
h) importncia de preservao dos originais existentes.
Algumas fases identicadas nos mtodos de atualizao so descritas
por Tait (1991) e tambm citadas pelo mesmo autor:
a) deteco de mudanas;
b) retirada das feies antigas do mapeamento existente, e
c) adio de novas feies no mapa existente;
d) a necessidade de acomodao dos erros no mapa existente;
e) a converso do formato analgico para o digital.
Com o barateamento das estaes de trabalho computacionais (e o
aumento da sua performance), est se utilizando softwares que sobrepem
o material digital atual s cartas antigas, podendo atualiz-las e, na
seqncia, coloc-las disposio do usurio. Contudo, se for realizado esse
procedimento para a edio do material cartogrco, fatalmente haver
perdas de preciso. Entretanto, dependendo da nalidade do usurio, esse
material ainda passa pelo controle de qualidade. A seguir, so apresentados
alguns mtodos de aquisio de dados para atualizao.

6.1 Atualizao cartogrca por levantamentos terrestres


Os levantamentos de campo quando utilizam equipamentos como
estaes totais, e atendem s precises exigidas, so muito teis para
registrar as mudanas no espao. Porm, segundo Marisco (1997) ainda so
considerados processos relativamente lentos e caros.
Muitos aplicam os mtodos de levantamentos associados ao uso de
GPS (Global Positioning System) para o mapeamento cadastral, mas como as
mudanas so muito rpidas e alguns levantamentos, muito demorados,
em alguns casos podem tornar-se inecientes.

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181

6.2 Atualizao cartogrca por fotogrametria


As atualizaes atravs de mtodos fotogramtricos permitem que
as mudanas ocorridas possam ser detectadas nas fotograas areas (em
formato analgico ou digital).
Por meio da restituio, por exemplo, os dados so amarrados a
um sistema de referncia de coordenadas, possibilitando conana na
obteno de informaes cartogrcas. Por esse motivo, alm da rapidez e
do custo acessvel, muitos municpios adotam essa tcnica associada ao uso
de ortofotos. Assim, por meio do procedimento cartogrco de gerao das
ortofotos em uma srie temporal realizadas por vos sucessivos, vericase e monitora-se as variaes temporais ocorridas na base cartogrca
cadastral (ERBA et al., 2005).
As ortofotos oferecem a vantagem de se constiturem em projeo
ortogonal sobre o plano do terreno. Alm disso, caracterizam-se como
produto cartogrco intermedirio, uma vez considerado todo o processo
produtivo cartogrco de mapeamento. Assim, h a possibilidade do seu
uso prvio enquanto a carta cadastral atualizada ainda est sendo gerada.

6.3 Atualizao cartogrca por sensoriamento remoto


Por terem um custo reduzido em relao s fotograas areas, as
imagens de satlite esto sendo empregadas em muitos processos de
atualizao; porm deve ser salientada a limitao deste uso para as grandes
escalas. Isso signica que, para os preceitos cadastrais, ou seja, para gerao
ou atualizao da cartograa cadastral, a qualidade geomtrica das imagens
de alta resoluo ainda no atende necessidade do cadastro.
Para denir a resoluo necessria para uma carta cadastral urbana,
Konecny (1996) citado por Silva e Dalmolin (1998), recomenda que a
resoluo da imagem deve obedecer ao seguinte padro:
Pt (0,2mm fator de escala)
Em que: Pt = dimenso do pixel no terreno
Ento, para uma escala 1:2.000 utilizada para o cadastro urbano, teramos Pt = 0,40m. Pensando em uma imagem de alta resoluo, por exemplo, Quickbird, que na melhor hiptese (tomada ortogonalmente) possui
resoluo de 61 cm na banda pancromtica, esta no estaria atendendo
equao acima. Com isso, conclui-se que, apesar dos avanos, as imagens
de satlite ainda no so recomendadas para atualizao cartogrca cadastral, mas um exemplo de sua utilizao pode ser a determinao de
182

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reas irregularmente ocupadas. Pode-se, ainda, sugerir o uso das imagens


de alta resoluo para determinao de alguns mapeamentos temticos,
ou ainda para denir um planejamento macro em determinada rea urbana, bem como estruturar a regio que determinada equipe de campo
dever executar algum outro mtodo de levantamento, topogrco, por
exemplo, para se realizar a atualizao cartogrca cadastral.
Aps a denio da imagem a ser utilizada, esse procedimento compreende as etapas de correo geomtrica (georreferenciamento) da imagem e extrao de feies. Segundo Centeno (2003), uma opo seria a
correo com pontos de controle, em que so identicados pontos na imagem e suas coordenadas lidas no sistema de imagem, e os mesmos pontos
(homlogos) identicados no mapa cujas coordenadas encontram-se num
sistema de referncia. Ajusta-se um modelo (por exemplo, polinomial), e a
transformao realizada em toda a imagem resultando numa imagem corrigida. Mas esses procedimentos no so garantia de conana e preciso na
utilizao das informaes retiradas das imagens.
Existem ainda outras tcnicas de atualizao, mas como foi
mencionado anteriormente, pode ocorrer a necessidade de execuo de
novos mapeamentos:
:: se na primeira edio do documento cartogrco forem utilizados

equipamentos mais simples ou com preciso menor da disponvel


atualmente atravs do processo desejado;
:: caso ocorram problemas grosseiros no mapa, como a falta de

muitos detalhes ou mudanas que afetem a qualidade da prancha,


acarretando num processo em que a atualizao tenha um custo
mais elevado do que o prprio remapeamento;
:: se houver alterao da legenda;
:: se a preciso da rea revisada for menor que a do mapa original.

Como no mapeamento, existem alguns aspectos a serem


considerados no planejamento da atualizao cartogrca. Qualquer que
seja a amplitude do mapeamento, imprescindvel o estabelecimento de
uma rede de pontos de referncia, materializados no terreno, para posterior
compatibilidade com novas feies. Ou seja, a realizao de um controle de
qualidade geomtrica do produto cartogrco gerado ps-atualizao.
O uxograma representado na Figura 1 caracteriza de forma sinttica
as etapas do processo de atualizao.
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183

Figura 1
Fluxograma das etapas
de atualizao cartogrca cadastral
Constatao da Cartograa disponvel no Municpio

Denio das informaes a serem atualizadas

Contnua

Escolha do mtodo de atualizao cartogrca

Cclica
Seletiva

Determinao dos mtodos de aquisio de dados para


atualizao cartogrca cadastral
(levantamentos terrestres, fotometria etc.)

Cartograa atualizada + Cadastro Tcnico

Tributao justa e gesto territorial eciente


(LUZ et al., 2006).

Desta maneira, possvel compreender a importncia da atualizao


para a obteno nal de um cadastro que funcione de fato como ferramenta
de arrecadao, eqidade scal e gesto territorial.

7. A relao entre
cartograa cadastral e tributao
Para compreender a relao entre a cartograa cadastral e a
tributao, deve-se primeiro entender algumas diferenas entre impostos,
taxas e contribuies de melhoria.
Smolka e Samborski (2006), quando retratam a captura de mais valias
para o desenvolvimento urbano, dividem as ferramentas de arrecadao
entre scais (impostos e taxas) e regulatrias. As scais devem ser pagas
pelo proprietrio privado, de forma a facilitar a arrecadao de maior valor
184

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pelo setor pblico. As regulatrias, por outro lado, levam alguma forma de
benefcio pblico ao proprietrio de terra paga.
Assim, pode-se denir que o imposto um tributo no qual o proprietrio
paga ao municpio, desde que devido, independentemente de obter algum
retorno. Conforme Smolka e Samborski (2006), em pases da Amrica do
Norte, por exemplo, encontram-se taxas impositivas de 3 a 4% do valor da
propriedade (ditos bem taxados), e a porcentagem de arrecadao para o
imposto sobre propriedade est acima de 90%. J em pases latinos, as taxas
raramente esto acima de 1%, e os valores das propriedades raramente so
taxados acima de 70% do seu verdadeiro valor de mercado.
No entanto, as taxas so consideradas tributos pagos por proprietrios
que recebem algum tipo de servio pblico, mesmo que no usufruam o
benefcio. Existem, ainda, as contribuies de melhoria que so tributos
pagos devido valorizao imobiliria provocada pelas obras e servios
realizados pelo poder pblico (CARVALHO; GRIPP, 1999).
O cadastro uma ferramenta essencial para o municpio melhor
gerenciar os tributos arrecadados e empreg-los de forma eciente em
prol do bem comum. Uma carta cadastral atualizada, com informaes
conveis, e que dene corretamente os limites da propriedade contribuir
para uma melhor arrecadao e cobrana justa dos impostos (princpio
da eqidade scal paga mais quem tem mais, e paga menos quem tem
menos). Os principais tributos segundo Gripp e Carvalho (1999) so:
a) IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano;
b) ITBI Imposto de Transmisso de Bens Imveis;
c) Taxas de Servios;
d) Taxas de Polcia;
e) Contribuies de Melhoria.
Segundo Erba et al. (2005), a arrecadao tributria municipal
nacional em 2001, e nos anos seguintes com um comportamento similar,
teve como fonte primria de arrecadao o Imposto Sobre Servios de
qualquer natureza (ISS), com aproximadamente 37% do total. J o IPTU
considerado o segundo tributo prprio mais importante, representando
30% da arrecadao municipal, seguido pelo ITBI, que caracteriza
aproximadamente 20% da tributao. Por m, se apresentam as taxas
institudas pelo poder de polcia e prestao de servios, contribuio de
melhorias, entre outros, no qual naliza o processo de arrecadao, com
aproximadamente 13% total tributvel.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

185

O IPTU incide diretamente sobre a propriedade. No nal dos anos


1990, j estava xado em 89,4% dos municpios brasileiros. O IPTU
calculado com base no valor venal do imvel, um valor prximo do que
estaria valendo se fosse vendido no mercado atual. No Brasil, o IPTU
representa menos que 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB), sendo que este
baixo ndice pode ser explicado pela ausncia de um cadastro imobilirio
qualicado e atualizado e, conseqentemente, pela incapacidade de o
municpio avaliar corretamente os valores dos imveis (ERBA et al., 2005).
A cobrana do ITBI tambm se d atravs do valor venal do imvel,
porm isso pode beneciar contribuintes que rmem uma escritura por um
valor inferior ao da transao. Por outro lado, alguns adotam os mesmos
valores base institudos pelo IPTU. Entretanto, seguindo esta metodologia,
se este valor estiver desatualizado incorrer em dois imveis de mesmo
valor com impostos diferentes. Em caso de discordncia, adota-se uma
estimativa atravs do valor scal. Este imposto ainda pode ocorrer atravs
de uma avaliao rmada pelo valor de mercado atual.
Conforme Caldas (2006), seria ideal dispor de uma Planta Genrica
de Valores (PGV) atualizada, que estipulasse o valor unitrio dos terrenos e
edicaes, expressos por metro quadrado de rea, o que possibilitaria obter
uma melhor justia scal (eqidade scal) na medida em que padroniza e
uniformiza os critrios de apurao do valor venal dos imveis.
A execuo e atualizao constantes da base cartogrca cadastral
do municpio fornecem as informaes necessrias para a reviso da PGV.
Um exemplo o municpio de Tiet-SP, cujo objetivo foi de se chegar
eqidade e atualizao scal do IPTU, uma vez que, na dcada de 1980, no
reetia a realidade local. Neste cenrio, o IPTU, ISS e o ITBI aumentaram,
respectivamente, 439%, 120% e 28%. Alm disso, houve uma maior justia
scal, ou seja, paga mais quem tem mais, e paga menos quem tem menos.
Do ponto de vista relativo, observa-se que o IPTU passou de 1,47% para
5,58% do total da receita, e o ISS, por sua vez, passou de 3,01% para 4,65%
(CALDAS, 2006).
Ainda segundo Caldas (2006), no possvel dizer que o aumento
da arrecadao se deve exclusivamente atualizao da Planta Genrica
de Valores, mas a uma gama de aes paralelas referida atualizao que
resultam numa melhor arrecadao, baseadas exclusivamente no contexto/
losoa do CTM.
Em se tratando da Contribuio de Melhorias, esta tem pouca nfase
no Brasil e cobrada em funo das benfeitorias pblicas. A diculdade est
em como provar que determinada rea de imveis foi de fato valorizada. Na
maioria das vezes, nos municpios brasileiros, a Contribuio de Melhorias
186

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

incide na condio de recapeamento asfltico, sendo assim subutilizada no


seu potencial e, portanto, renegada a uma tributao de baixa percentagem
se comparadas s outras j citadas.
As cartas cadastrais permitiro ao poder pblico municipal uma
viso espacial do territrio, representando gracamente a distribuio e
concentrao geogrca dos imveis, apresentando suas caractersticas,
peculiaridades, tendncias e valores venais, possibilitando aos gestores
executarem uma avaliao regional e/ou por zonas de concentrao de
rendas em funo do valor venal. Por meio da cartograa cadastral, tornase eciente caracterizar o cenrio atual de cada municpio brasileiro, bem
como denir os usos e ocupaes do solo e desenvolver programas de
regularizao da terra, de tal forma que os municpios possam procurar
alternativas de receita, como exemplo o solo criado, IPTU progressivo no
tempo, taxas pelos servios de infra-estrutura bsica, e a aplicao de
tantos outros instrumentos que achar necessrio e presentes no Estatuto
da Cidade.
O Quadro 3 apresenta, de forma sucinta, o envolvimento da
cartograa cadastral com a tributao municipal. Isso porque uma ao
decorrente da outra, ou seja, toda e qualquer tributao municipal tornase eciente e justa desde que esteja fundamentada na espacializao e na
representao cartogrca, sendo avaliados os parmetros do entorno e
os parmetros singulares de cada parcela e edicao. Assim, as atividades
descritas no Quadro 3 se apresentam complementares e sucessrias s
atividades elencadas nos Quadros 1 e 2.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

187

Quadro 3
Procedimentos bsicos para estruturao do IPTU
Servios de IPTU

Adequao dos
Parmetros de
Clculo do IPTU

Suporte Operao de
Lanamento do IPTU

Produtos
::

relatrio contendo as denies e as estratgias


a serem utilizadas para o lanamento do IPTU, a
partir da nova base de dados;

::

relatrio contendo as novas denies da


poltica tributria e a orientao para alteraes
e implementaes na legislao tributria,
tomando em conta o impacto do novo sistema
cadastral.

::

relatrio das simulaes de lanamento a partir


das informaes levantadas;

::

suporte ao atendimento do contribuinte


durante o perodo de vencimento das cotas do
IPTU;

::

relatrio contendo as denies e os


procedimentos operacionais necessrios a:
noticao prvia, controle e execuo de
processos administrativos e implantao e
gerenciamento de servio de teleatendimento.

::

planta de valores dos terrenos espacializada


por face de quadra;

::

pauta de valores referentes ao custo de


reproduo das benfeitorias;

::

modelo de apurao dos valores para o IPTU e


relatrio com as simulaes dos valores;

Execuo da Nova Planta ::


de Valores Genricos

188

anteprojeto de lei contendo todos os


elementos tcnicos necessrios sua avaliao
pelo Legislativo Municipal juntamente com a
populao;

::

relatrio contendo todos os procedimentos,


metodologias e resultados;

::

aplicativo computacional para armazenamento


das pesquisas de mercado e suporte
manuteno da planta de valores;

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Servios de IPTU

Produtos
::

relatrio contendo a identicao de cada


membro da equipe que trabalhar no
desenvolvimento das atividades, bem como as
respectivas funes;

::

manuais e material de consulta aos treinados,


para sua futura utilizao.

::

possveis palm-tops, utilizados na coleta


eletrnica com equipamento fotogrco
acoplado;

::

trenas a laser;

::

estao total;

::

computadores e servidor que atendam s


necessidades do sistema a ser implantado,
conforme estabelecido em mtuo acordo entre
a equipe tcnica da Prefeitura e a empresa
executora;

::

impressora A1 colorida;

::

outros.

Treinamento de Recursos
Humanos

Disponibilizao de
Equipamentos

Fonte: Adaptado de Oliveira et al. (2006).

Por m, entretanto, de forma muito enftica vale ressaltar a perfeita


simbiose que deve existir entre o processo de atualizao da cartograa
cadastral e do cadastro scal. Sob esta tica extremamente importante
que os rgos pblicos e/ou privados, bem como as Secretarias Municipais
e concessionrias compartilhem os seus bancos de dados e tracem
metodologias de atualizao constante, caso contrrio, todo o esforo
para implantao de um cadastro tcnico municipal torna-se obsoleto
rapidamente, no cumprindo especialmente a sua funo multinalitria.

8. A cartograa atual
Como exemplo de cartograa cadastral atual, tem-se como referencial
nacional o procedimento do CTM executado pela Prefeitura de BelmPA. Este municpio vem apresentando o resultado de uma experincia
enriquecedora e extremamente positiva de uso responsvel e profcuo de
recursos pblicos na execuo de projetos que visem modernizao da
administrao tributria municipal.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

189

A base cadastral estava desatualizada h 22 anos e por isso no era


convel em nenhuma aplicao de planejamento ou gesto pblica.
Por essa razo, viu-se a necessidade de investir no s na organizao da
gesto, na educao tributria, na modernizao de suas instalaes e da
tecnologia de informaes, mas principalmente na reconstruo de sua
base de dados (grca e alfanumrica), na reformulao de sua legislao
e na completa reestruturao dos mecanismos de scalizao e cobrana
dos tributos municipais.
Hoje, os gestores contam com uma cartograa digital 100% georreferenciada referente ao Municpio de Belm e 90% referente espacializao dos dados obtidos no levantamento cadastral. A utilizao de
ferramentas de geoprocessamento para auxiliar a atualizao do cadastro
est em fase de constante implementao para atender s demandas da
Prefeitura Municipal de Belm.
No cenrio atual nacional, muitos municpios ainda so carentes em
cadastro tcnico, porm casos de sucesso como o de Belm reforam a
importncia de se ter uma cartograa cadastral atualizada e que possa dar
subsdios tributao e gesto municipal.
Parece certo que a reestruturao nacional e, portanto, a organizao
do Brasil como um todo, acontecer mediante o reconhecimento das
potencialidades e decincias de cada municpio. Assim, atravs da
cartograa cadastral e da aplicao adequada, a cada realidade municipal,
frente aos instrumentos presentes no Estatuto das Cidades, que se ter um
processo engajado de fato no planejamento e gesto pblica municipal,
caso contrrio ter-se- somente promessas de gerncia sobre um espao
fsico no conhecido, tornando-o impossvel de gerir.

9. Potencial de uso
do geoprocessamento para o CTM
O uso das ferramentas de geoprocessamento torna-se fundamental
para o processo de implantao e atualizao do CTM, uma vez que
fornecem produtos e tcnicas de identicao das parcelas de interesse
esfera municipal. A possibilidade de ligao entre as informaes cadastrais,
os registros imobilirios e outras informaes especcas possibilitaro
um avano no sentido de desenvolvimento do territrio e nas questes de
ordem jurdico-pblica.
190

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Segundo Novaes e Suslick (2003), o geoprocessamento o conjunto


de tcnicas computacionais relacionadas coleta, armazenamento,
recuperao e tratamento de informaes espaciais georreferenciadas, tais
tcnicas so utilizadas em sistemas especcos a cada aplicao que, de
alguma forma, utilizam-se do espao fsico geogrco.
O uso do geoprocessamento, em particular dos Sistemas de
Informaes Geogrcas (SIG), esto em crescente aplicao nas atividades
relacionadas ao planejamento e gesto urbana, oferecendo ferramentas
precisas e dinmicas no que diz respeito s modicaes espaciais e
temporais nas questes, de forma geral, multidisciplinares. Permitindo,
sobretudo, a simulao de cenrios futuros e, portanto, predizer tendncias
de determinadas regies municipais, bem como avaliar usos e ocupaes
segundo as legislaes vigentes e ainda integrar bancos de dados especcos
das Secretarias e Concessionrias em uma nica base de dados.
O geoprocessamento envolve as vrias etapas de execuo dos
trabalhos: levantamentos topogrcos, fotogramtricos, cadastrais, e
produo cartogrca, integrando-se e gerando um banco de dados
espacial, nico e consistente. As informaes organizadas em banco de
dados com modelagem especca podem gerar diversas anlises, sendo
possvel sua utilizao por vrias secretarias municipais e/ou a populao.
Os softwares que trabalham nesse sistema possibilitam a entrada,
alterao, anlise dos dados, bem como cruzamento entre planos de
informaes e, por m, sadas grcas atravs de relatrios e mapas.
Neste contexto, temas voltados s questes ambientais e sociais podem e
devem ser trabalhados sobre uma base de dados consistente e eciente,
permitindo a tomada de deciso pautada em princpios tcnicos e reais,
no na condio atual na qual muitas municipalidades adotam o princpio
das suposies e achismos.

10. Concluso
Ao tratar-se de mapeamento cadastral voltado s necessidades do
plano diretor, ca clara a importncia do conhecimento detalhado do
municpio, o qual, sem sombra de dvidas, ter avano e concretizao
dos ideais de planejamento e gesto municipal, propostos pela Lei 10.257,
com o auxlio das ferramentas de representao do territrio. Segundo
Souza (2004), o Estatuto das Cidades representa um avano em matria de
oferecimento de respaldo jurdico para a implantao dos instrumentos da
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

191

reforma urbana, ainda no existindo assim uma boa desculpa para que o
municpio no o utilize.
Um dos clssicos problemas relacionados ao tema mapeamento
cadastral est apoiado na questo dos recursos para viabilizao dos
projetos, uma vez que esta etapa inicial demanda um investimento
considervel. Assim, muitas alternativas para angariar fomento so levadas
em considerao, sendo a maioria delas denidas por meio de convnios
ou ainda por captao de recursos junto aos rgos nanciadores federais.
Deve-se avaliar as proposies da losoa cadastral, pois este procedimento
tem como objetivo a realizao do mapeamento cadastral auto-sustentvel
(gerado pela arrecadao dos tributos territoriais do municpio), e ainda a
proposio de consrcios entre os municpios para execuo de servios
cartogrcos, visto que a lei de consrcios vigente permite a realizao
desta parceria entre municpios mesmo estes no sendo adjacentes.
Os servios de atualizaes cartogrcas na amplitude municipal
so, na maioria das vezes, contratados por um nico realizador. Portanto,
mediante o grau de complexidade presente nos editais municipais, bem
como as diversidades exigidas de produtos nais quer sejam cartogrcos
cadastrais ou no, demandam obrigatoriamente o acompanhamento por
prossionais capacitados distintamente, os quais se responsabilizem pelo
controle de qualidade e acompanhamento tcnico em cada etapa.
Os editais apresentados pelas municipalidades para contratao
de servios cartogrcos e/ou cadastrais so, na sua maioria, derivaes
de outros editais, e por vezes cpias literais, no correspondendo s
necessidades e caractersticas singulares do municpio contratante do
servio. Portanto, percebe-se claramente que a contratao de pessoal
capacitado previamente estruturao de um edital fundamental, caso
contrrio, ocorrer a situao vigente no mercado, na qual o efeito domin
de erros e inconsistncia tcnica assustador. O ideal que a realizao dos
editais de contratao de servios de cartograa e cadastro seja efetivada
por prossionais qualicados em parceria com o poder legislativo municipal
e a participao da populao civil organizada. Dessa maneira, ser realizada
uma interface integradora de demandas e possibilidades voltadas ao
planejamento e gesto entre a populao e o rgo pblico administrativo
municipal, respeitando, obviamente, as premissas tcnicas relativas
realizao dos servios de cartograa e cadastro. Neste contexto, ca clara a
necessidade de consultoria prvia concepo do edital para realizao de
servios de cartograa e cadastro, uma vez que este procedimento torna-se
uma ferramenta essencial de apoio aos gestores municipais, objetivando
identicar o perl e as necessidades gerais do municpio.
192

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Os editais municipais necessitam melhorar suas especicaes


tcnicas, ou seja, serem objetivos e ecientes, pautados num contexto e
princpios de diretrizes homogneas aplicveis a todo o Pas, obviamente
respeitando as peculiaridades de cada municpio, especialmente sob a
tica da cartograa cadastral e do levantamento cadastral. Assim, alm
de evidenciar com clareza as necessidades metodolgicas, servios a
serem desenvolvidos e produtos almejados, deve-se prezar pelo controle
de qualidade em todas as etapas do processo, evitando a duplicidade de
entendimento terminolgico e/ou de sua interpretao.
A necessidade de formao qualicada dos prossionais na rea
cadastral torna-se um ponto nevrlgico a ser discutido pelo mercado atual,
j que a gerao de produtos cartogrcos cadastrais e de levantamentos
cadastrais de qualidade um fator importante e determinante para a
longevidade eciente de planejamento e gesto municipal. De acordo com
Erba et al. (2005), o Cadastro Territorial, como atividade do Estado, deve ser
visto como obra pblica e que, antes de sua execuo, sejam realizados
estudos detalhados dos seus objetivos, suas possibilidades e interaes
com a vida do Estado e dos particulares. Neste contexto, grande parte da
responsabilidade do Brasil em ter um sistema pblico cadastral ineciente
recai no reduzido nmero de prossionais com formao adequada,
bem como na falta de legislao especca que oriente e permita uma
padronizao de execuo de atividades.
A vulnerabilidade cartogrca faz com que o nmero de prossionais
que realmente saibam o que esto fazendo seja reduzido. Existe, no Pas,
uma mudana rpida e contnua dos assuntos relacionados cartograa,
sejam eles: padres cartogrcos, legislaes, normas, referenciais tcnicos
e outros. Da a importncia de prossionais especializados e atualizados
com a dinmica cartogrca nacional.
A difuso da tecnologia de geoprocessamento no setor pblico
tem levado muitas prefeituras a implantarem um sistema gerenciador de
informaes focando apenas a arrecadao tributria, limitando a concepo
de um projeto com uma maior abordagem, ou seja, a losoa de aplicao
e uso dos dados cadastrais. Esta percepo tem apelo junto aos gestores
pblicos que vem na implantao das tcnicas de geoprocessamento
alternativas para superar as diculdades nanceiras comuns maioria das
administraes, gerando, ainda, benefcios maiores, mais abrangentes,
alm de melhorar a ecincia na prestao dos servios.
A atualizao cartogrca cadastral e de levantamento cadastral
esto diretamente relacionadas com as polticas de gesto do territrio.
O conhecimento exato dos limites das propriedades e a identicao das
caractersticas do imvel evidenciam a necessidade da denio geomtrica
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

193

da rea (georreferenciamento) e da atualizao contnua das informaes


cadastrais, pois servem de base para os planos de desenvolvimento urbano
e principalmente para uma arrecadao tributria justa.
Por m, vale ressaltar que no Brasil h uma necessidade iminente
municipal de um cadastro tcnico multinalitrio unicado para as
prefeituras, no qual compartilhe dados entre as secretarias e concessionrias
pblicas, tendo por base a referncia geogrca da parcela (unidade
bsica de correlao entre os cadastros). Assim, essencial dispor de uma
cartograa cadastral e um levantamento cadastral padronizado e atualizado
que integre outras bases de dados, permitindo o fcil entendimento aos
cidados e juristas que estaro resolvendo as questes relativas terra.

Referncias
CALDAS, E. L. Reviso da Planta Genrica de Valores. Disponvel em:
<http://www.polis.org.br>. Acesso em: 10 ago. 2006.
CARNEIRO, A. F. T.; PULINO, L. A. Atualizao da Carta Cadastral Urbana,
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196

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Estudo da realizao da planta


de valores no municpio de SalgadinhoPE
Edmundo Melo de Moura

Introduo
O municpio de Salgadinho localiza-se no Agreste Pernambucano,
distando em 111 km do Recife. Tem uma populao de total de 7.135
habitantes (Censo de 2000 IBGE), sendo 2.256 habitantes na rea
urbana, com uma quantidade de 647 imveis cadastrados pela Prefeitura
Municipal. Esse municpio foi escolhido para um piloto de experincia
(Caixa e UFPE), na execuo de um projeto para realizao da Planta de
Valores do Municpio, no qual estariam contemplados todo o levantamento
topogrco e digitalizao da carta, atualizao do cadastro imobilirio,
elaborao da planta valores e, nalmente, a entrega de um sistema, que
permita Prefeitura gerenciar todas essas informaes simultaneamente.
Este trabalho vai abordar especicamente a planta de valores devido
atipicidade do servio e pelas caractersticas especiais do municpio, ou

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

197

seja, uma cidade pequena, com poucas habitaes, praticamente sem


transaes imobilirias, com imveis predominantemente usados (mais
de 30 anos), sem nenhuma fonte de informaes voltadas para o mercado
imobilirio. Cidade que teve no passado como atrativo as fontes termais, que
resultou na construo de um Hotel no centro da cidade, e que foi, durante
dcadas, o principal motivo de crescimento. Hoje decadente, sem reformas,
sem investimentos, apenas um fantoche do que foi no passado.

Pesquisa
Para conhecermos a cidade, primeiro efetuamos umas vistorias
nos principais pontos, de forma a conhecermos sua dinmica, sua forma
de crescimento, de valorizao, e sua estrutura. Cada cidade tem suas
peculiaridades, como zonas de valorizao, zonas de desvalorizao, reas
de comrcio, reas de crescimento etc. Observamos primeiro que, embora
ela fosse margem de um rio, isso no lhe trazia nenhuma valorizao. Pelo
contrrio, no passado, era sujeita s inundaes. Observamos tambm
que a cidade muito acidentada, com uma topograa muito irregular e
muitas barreiras.
A cidade tem uma estrutura semelhante das pequenas cidades: uma
rua principal, a mais valorizada, onde se encontram o comrcio, a igreja,
prefeitura, delegacia, posto de sade, hotel, e as principais residncias.
Esta a nica rua plana, no nvel do rio. As outras ruas so transversais, que
sobem no sentido inverso ao rio e, quanto mais prximo via principal,
mais valorizada. Quanto mais distante, mais desvalorizada. O crescimento
da cidade ocorre na sua parte mais alta, em pequenos loteamentos, onde
os lotes so negociados em vrias prestaes, e as casas so construdas.
Procuramos, junto aos funcionrios da Prefeitura, saber quais as
ltimas transaes, as ltimas construes, averbaes, os imveis que esto
venda. uma informao preciosa e que corre no boca a boca, fazendo
com que todos, de certa forma, participem desse mercado informal. Nessa
pesquisa, descobrimos que so pouqussimas as transaes, cerca de cinco
a seis por ano, embora exista um nmero maior de ofertas, perto de 20,
mais ainda insignicante para formulao de qualquer modelo estatstico
que nos garantisse uma certeza na formulao dos valores.
Ampliei essa pesquisa para o Banco de Dados da Caixa, que a nica
instituio bancria que nancia imveis para esta faixa de renda e atende a
todos os municpios do Pas. Descobrimos que tambm era muito pequeno
o nmero de dados. Tnhamos em torno de 12 imveis avaliados no
municpio, nos ltimos trs anos. Continuamos sem dados sucientes para
execuo de uma planta convel. Embora j tivssemos um sentimento
198

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

do mercado e da realidade local, no tnhamos base sustentvel para


denirmos com certeza os valores dos imveis da cidade.

Ampliao do mercado
Aps esgotarmos todas as possibilidades de pesquisa, e na inteno
de apresentar um trabalho com qualidade e responsabilidade, no mesmo
nvel, da cartograa e cadastro, procuramos descobrir uma forma de, sem
perdemos o foco do pequeno municpio, de imveis usados e velhos, de uma
renda per capita baixa, chegar a uma denio de mercado semelhante ao
estudado. A soluo foi estudarmos os municpios vizinhos e semelhantes,
tanto no porte nanceiro como tambm de populao, de tipologia de
imveis, idade e padro de acabamento.
Na microrregio estudada, os municpios mais prximos eram:
:: Limoeiro
:: Bom Jardim
:: Surubim
:: Joo Alfredo
:: Passira
:: Cumaru
:: Feira Nova
:: Lagoa de Itaenga
:: Glria de Goit
:: Orob
:: Buenos Aires
:: Lagoa do Carro
:: Vertentes
Nestes municpios, Limoeiro e Surubim destoam, pois tm porte,
renda e nmero de habitantes superior, sendo cidades plos, no servindo
para a pesquisa.
Nos outros municpios, foram realizados levantamentos e pesquisas,
mostrando-se semelhantes a Salgadinho e servindo de parmetro para
nosso estudo.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

199

Municpios

Populao
Urbana

Renda per capita

Nmero de
Domiclios

Nmero de
Dados

Bom Jardim

12.988

73,63

3.711

Nenhum

Buenos Aires

6.416

75,00

1.833

Nenhum

Cumaru

6.741

56,34

1.926

02

Feira Nova

12.154

97,99

3.473

04

Glria de Goit

12.522

84,47

3.578

06

Joo Alfredo

10.266

85,85

2.933

01

Lagoa de Itaenga

15.088

82,57

4.311

03

Lagoa do Carro

8.058

114,80

2.302

45

Orob

5.587

78,11

1.596

04

Passira

12.330

80,84

3.523

22

Salgadinho

2.256

78,85

645

23

Vertentes

6.301

98,75

1.800

07

Na pesquisa dos municpios escolhidos, conseguimos 117 dados,


conforme tabela acima. Dados de imveis vendidos ou venda nas
cidades citadas. Conseguimos tambm, oito dados de terrenos nos
municpios de Joo Alfredo, Lagoa do Carro e Salgadinho. So dados
mais raros, pois praticamente no existem Loteamentos em municpios
pequenos nem terrenos desocupados venda. Nestes pouqussimos
dados, encontramos um valor mdio de metro quadrado de R$ 4,96/m,
isso para terrenos na periferia, j que no centro no h terrenos vazios. Em
Salgadinho, encontramos um s terreno no centro, que, na realidade, no
pode ser considerado, pois s tem 1,70 m de largura, com uma rea total
de 35,70 m, que foi comprado por R$ 5.000,00 para construo de uma
garagem. Neste caso, o metro quadrado cou em R$ 140,00, totalmente
distorcido da realidade de mercado.

Elaborao do modelo
Para que pudssemos elaborar um modelo, tnhamos que trabalhar
os dados, de forma a descobrir quais as variveis eram as mais signicativas
e tambm limitadas s informaes encontradas no Banco de Dados
da Caixa. Sabamos que os municpios tinham muitas similaridades, mas
tambm apresentavam diferenas signicativas.
200

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Comeamos listando as possveis variveis microeconmicas,


consideradas importantes, como rea Construda, rea do Terreno,
Idade Aparente (que j inclui a conservao) e Localizao (Centro ou
Periferia). Nestes municpios, no h bairros representativos. Depois,
tentamos as variveis macroeconmicas, como Populao Urbana,
Nmero de Domiclios, Contemporaneidade, Renda per Capita e ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), rea do Municpio, Populao Urbana/
Populao Rural, Densidade Demogrca etc. Poderamos ampliar essas
variveis, com Arrecadao Municipal, Padro de Acabamento, Infraestrutura existente, Vocao etc., mas devido ao pequeno nmero de
dados, no ampliamos muito o modelo, na expectativa de ter um grau de
diculdade controlado.
Durante a modelagem, observamos que algumas variveis no
eram signicativas na formao do valor e que tinham pouca importncia,
pela semelhana existente entre eles. Por exemplo, a renda per capita no
foi signicativa, pelo fato de os municpios terem renda muito parecida;
Contemporaneidade, tambm no apresentou inuncia, mostrando que,
nos ltimos trs anos, no houve quase alterao no mercado imobilirio
desses municpios; o IDH tambm muito semelhante, no afetando na
formao do valor; rea do Municpio e as Populaes independentes
tambm no se mostraram importantes. As variveis que apresentaram
melhor resposta e serviram para a formao e convico foram:
:: Idade Aparente varivel quantitativa, que serve para determinar
a idade aparente dos dados pesquisados, em nmero de anos;
:: rea do Terreno varivel quantitativa, que identica a variao
da rea de terrenos dos dados pesquisados, medida em metros
quadrados;
:: rea Construda varivel quantitativa, que serve para identicar
a variao de reas construdas existentes, entre os dados
pesquisados, medida em metros quadrados;
:: Populao Urbana/Populao Rural varivel quantitativa, que
mede a relao entre as populaes urbanas e rurais de cada
municpio, medida em nmeros, dos dados do IBGE, Censo 2000;
:: Local varivel dicotmica, que mede a diferena dos dados
pesquisados, considerando 0 (zero) os imveis localizados na
Periferia (Fora do Centro), e 1,0, para os imveis no Centro ou
prximos, no raio de inuncia econmica;
:: Nmero de Domiclios varivel quantitativa, que mede a
variao de cada municpio, em funo do nmero de municpios
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

201

existentes em cada um deles, medido em nmeros do Censo de


2000 (IBGE).
Com essas variveis, identicou-se um modelo matemtico de
homogeneizao entre os dados observados:
Ln (Valor Total) = + 6,0911837408 0,0152330511 * (Idade Aparente) +
0,1610166121 * Ln (rea do Terreno) + 0,7474949318* Ln (rea Construda)
0,1562408681/ (Pop. Urbana/Pop. Rural) + 0,3352472023 * (Local)
0,0001705478975*( Domiclios).

A varivel explicada (dependente) corresponde ao valor total do


imvel (R$).

Anlise dos resultados


No modelo apresentado, tivemos sete variveis, sendo seis
independentes e uma dependente. Trabalhamos com 117 dados e destes,
seis foram expurgados, por no apresentarem coerncia aos outros.
O modelo apresentou conabilidade de 99%, quando realizado
o teste de anlise de varincia pela distribuio de Snedecor; poder de
explicao de 85,90%; a maioria dos parmetros estimados apresentouse signicativos ao nvel de 5%. Pela anlise do grco de resduos,
detectou-se indcios a favor da homocedasticidade, normalidade, no
autocorrelao dos resduos. A normalidade vericou que 69% dos casos
demonstram um forte indcio a favor da distribuio normal para os erros
aleatrios do modelo.
Na anlise da equao, observamos o crescimento de cada varivel, ou
seja, a varivel com mais importncia a Localizao, o que j era esperado.
A sua variao de at 39,83% de valorizao do imvel, comparando
a Periferia e o Centro. A segunda mais importante a rea Construda,
tambm justicvel. Depois vem a rea do Terreno e a relao Populao
Urbana/Populao Rural. A Idade Aparente tem seu crescimento negativo:
quanto maior ela for, e o Nmero de Domiclios tambm, mostrando que
quanto menos domiclios, mais caros eles custam.

Formao da planta de valores


Na elaborao da Planta, na qual teremos que avaliar cada imvel
individualmente, h a necessidade de desmembrar o terreno da benfeitoria,
202

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

para que a tributao seja homognea para os loteamentos e lotes urbanos.


Tambm temos a estraticao de imveis por tipologia e vocao, em que
os separamos por classicao de uso:
:: imveis residenciais;
:: imveis comerciais;
:: imveis industriais;
:: imveis pblicos;
:: imveis institucionais;
:: imveis tombados etc.
Na pesquisa de Terrenos, encontramos poucos dados e sua
totalidade na periferia, na qual h a expanso dos municpios. Os dados
encontrados so:
Lagoa do Carro:

R$ 3,30/m

Salgadinho:

R$ 3,99/m
R$ 4,00/m
R$ 4,50/m
R$ 5,00/m
R$ 9,00/m

Com estes poucos dados, temos uma inferncia de 4,965/m,


aproximadamente R$ 5,00/m, valor de terreno na periferia dos municpios.
Isso se conrma na prtica, com pequenas variaes, dependendo da infraestrutura oferecida. Partindo desta hiptese, elaboramos uma planilha em
Excel, na qual colocamos os valores avaliados e em oferta em Salgadinho
e nos outros municpios. Fizemos a simulao de cada imvel e formamos
mais uma coluna, junto aos valores avaliados, para termos a perfeita noo
da realidade do modelo.
Nos imveis localizados na periferia, desmembramos a benfeitoria
do terreno, admitindo que a parcela de terreno teve um valor mdio de
R$ 5,00/m, aquele encontrado na inferncia dos terrenos. Calculada a
parcela do terreno, encontramos a parcela de benfeitoria, ou seja, o metro
quadrado de construo de cada imvel pesquisado. Como os imveis tm
idades diferentes, mas padres de construo semelhantes, segmentamos
por faixa etria, partindo do novo at 25 anos, sendo que, a partir disso, o
valor seria quase residual.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

203

A tabela a seguir mostra os valores do metro quadrado de construo


por faixa etria:
Faixa etria

R$/M

Novo

199,86

165,23

10

145,82

15

104,07

20

86,2

25

76,49

De posse desses nmeros, calculamos os valores dos terrenos no


Centro, segmentando em trs faixas: na rua principal, na transversal a ela e
na secundria. Na periferia tambm fazemos uma segmentao, em funo
da sua infra-estrutura.
Veja tabela abaixo:
Centro

R$/M

Rua principal

78,03

Transversal a principal

39,65

Secundria

21,50

Periferia
Sem infra-estrutura

4,00

Pouca infra-estrutura

5,50

Com infra-estrutura

9,00

De posse dessas informaes, poderemos elaborar a Planta de


Valores do Municpio de Salgadinho. Todos os imveis residenciais podero
ser avaliados de forma segura e com pequena margem de erro. Os imveis
sero simulados no modelo, do qual obteremos os valores totais e, conforme
sua localizao, desmembraremos a benfeitoria do terreno.
Com relao aos imveis comerciais, pblicos, religiosos, educacionais
etc., esses sofrero avaliaes individuais, sem simulao, e deles poderemos
204

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

tambm desmembrar o terreno e comparar o valor da benfeitoria pelo fator


de sua comercializao.
Na anlise do custo da benfeitoria, pesquisamos os CUBs (Custo
Unitrio Bsico), das principais publicaes, como Sinapi (Sistema Nacional
de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil), Sinduscon-PE
(Sindicato da Indstria da Construo Civil de Pernambuco) e Pini.

Sinapi Maro/2003
Normal

Baixo

Mnimo

CP. 1-2Q-46

460,86

348,20

296,29

CP. 1-2Q-40

515,94

389,37

331,69

CP. 1-2Q-62

509,54

392,78

339,20

CP. 1-3Q-104

436,37

329,39

---------

CP. 1-4Q-122

415,00

310,60

---------

Baixo

Normal

Alto

Casa - 2Q

713,62

803,20

871,05

Casa - 3Q

607,60

676,74

741,58

Sinduscon-PE

405,57

Casa Popular

---------

Pini
Baixo

Normal

Alto

Casa - 2Q

735,60

822,58

898,98

Casa - 3Q

628,91

695,52

765,49

Casa Popular

411,21

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

205

Como nos municpios pesquisados as habitaes so predominantemente populares, vamos comparar com os valores de Casa Popular, ou seja:
Sinapi

354,07 (mdia dos valores de padro baixo)

Sinduscon-PE

405,57

Pini

411,21

Segundo estes indicadores, o CUB para construo de uma habitao


popular sem BDI (Benefcio e Despesas Indiretas), em mdia R$ 390,00.
Os imveis, na sua maioria, so usados e com mais de dez anos,
embora j existam, em alguns municpios, uma pequena renovao
(Lagoa do Carro), com novos loteamentos. Como a construo feita com
mo-de-obra local e na sua maioria com a sonegao de impostos, esse
metro quadrado cai de forma drstica nos valores realmente praticados
no mercado. Este o principal motivo pelo qual no poderamos nunca
executar a Planta de Valores com o custo de reproduo, pois haveria uma
distoro grave nos valores do mercado imobilirio.
No nosso estudo, encontramos valores mdios, prximos a R$ 200,00
de CUB, quando, nos ndices ociais, eles chegariam a R$ 430,00 (com BDI
de 10%), uma diferena de 115%.
Nos empreendimentos populares novos, construdos em municpios
(maiores) como Carpina, Limoeiro, Nazar, Vitria, Caruaru etc., os preos
praticados no mercado so de R$ 390,00/m, incluindo j o terreno, ou seja,
numa habitao de 50,00m, com um lote de 180,00 m, construdo na
periferia, teramos os seguintes valores:
Nos municpios menores (Salgadinho), onde h pouca renovao, e
a renda baixa, os valores de mercado so reduzidos, ou seja, o mesmo
imvel, com as mesmas caractersticas, tem valores inferiores:

Terreno:
Benfeitoria:
Total

206

180,00 X 10,00 = 1.800,00


50,00 X 344,00 = 17.200,00
R$ 19.000,00

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Comprovando que em ambos os casos h uma diferena entre o CUB


praticado e o ocial.

Concluso
O trabalho da execuo da Planta de Valores do Municpio de
Salgadinho uma experincia em buscar alternativas simples e baratas,
usando a potencialidade da Caixa e da Universidade para oferecer
sociedade uma soluo que benecie a populao dos pequenos
municpios no item justia social, tributao correta, ferramentas de
planejamento simples e prtica. Sabemos que no mercado existem
empresas capazes e srias, que elaboram com muita ecincia esse
servio, mas que no trabalham para esses municpios, pelo nvel
de pobreza deles e tambm pela escassez de informaes e dados
cartogrcos. No caso especco da Planta de Valores, no saberamos
identicar qual metodologia seria usada para elaborao do modelo
estatstico. As empresas trabalham com planilhas de custos, prazos e
estagirios, cando totalmente impossvel conseguir um nmero de
dados suciente para obter valores conveis. Portanto, a razo deste
trabalho apresentar uma alternativa para a execuo de planta de
valores em pequenos municpios.

Rede de Referncia do Municpio de Salgadinho.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

207

A importncia das plantas de valores


genricos atualizadas para a melhoria
da arrecadao tributria
Emmanuel Carlos de Arajo Braz

Introduo
Ao analisarmos o cenrio nacional, constatamos que boa parte dos
municpios brasileiros possui problemas substanciais quanto arrecadao
dos Impostos sobre a Propriedade Imobiliria, tendo como uma
conseqncia a conduta poltica e a imperfeio de carter administrativo
dada ao processo de avaliao, que necessita de mudanas para atender ao
marco legal e regulatrio.
Constatam-se, nas bases de clculo dos Impostos na Propriedade
Imobiliria, prticas avaliatrias inconsistentes, com ausncia no controle do
desempenho das avaliaes em relao s prticas do mercado imobilirio,
caracterizado por longos intervalos entre suas atualizaes, provocados
por uma carncia de recursos tcnicos e nanceiros, uma inecincia na
qualicao tcnica, ausncia de mecanismos de segurana no cadastro
imobilirio e nas plantas de valores genricos; ausncia de transparncia no
processo avaliatrio, cujo processo voltado para uma viso partidria dos
vereadores e gestores municipais; com grande interferncia das questes
polticas sobre as tcnicas no processo de avaliao.
Notadamente, percebe-se uma falta de entendimento e qualicao
para implantao do processo avaliatrio quando se constata a falta de
alinhamentos de valores, clculo dos valores obtidos por meio de mtodos
e frmulas inconsistentes, ausncia de atualizao dos valores de mercado
e baixa qualicao tcnica dos prossionais que atuam no processo nas
municipalidades.
Diante desse cenrio, observa-se um descumprimento das leis
brasileiras, em especial Constituio Federal (CF), ao Cdigo Tributrio
Nacional (CTN), Lei de Responsabilidade Fiscal e s Normas da Associao
Brasileira de Normas Tcnica, lei secundria (ABNT).
Observa-se, ainda, um grande desentendimento conceitual quanto
denio do valor de mercado, no qual se misturam diversos conceitos,
como valor de mercado e venal, de custos, de preos, entre outros.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

209

Pretendemos mostrar com este texto que o processo puramente


tcnico e que a inuncia poltica causa iniqidade e injustia scal.
Mostraremos alguns conceitos, como tambm apresentaremos alguns
exemplos com prticas bem-sucedidas e tambm o atendimento ao marco
legal e regulatrio.

Marco legal e regulatrio


O processo avaliatrio tem como uma das premissas estabelecer o
valor de mercado dos imveis que compem a cidade.A grande diculdade
da compreenso e entendimento desse processo advm de uma cultura
estabelecida no tempo em que a antiga Norma Brasileira (NBR-5676)
permitia a opinio de valores, com uma simples viso do mercado sem
aplicao de tcnicas denidas pelo tratamento cientco para a estimao
dos valores.
A simples utilizao de custos de reproduo como sendo valores de
mercado era uma prtica permanente que, juntamente com aplicao de
fatores valorizantes ou desvalorizantes, denia de forma emprica o valor
de mercado sem uma fundamentao cientca.
Hoje, aps a reviso desta norma, outra verso surgiu (Norma Brasileira
NBR-14.653-2, de 30 de julho de 2004), trazendo a obrigatoriedade
do tratamento cientco, requerendo dos prossionais envolvidos
conhecimento e qualicao prossional para estimao do valor de
mercado dos imveis, aliado a uma busca permanente por informaes
geradas pelo mercado imobilirio.
Ao elaborar ou atualizar a base de clculo que dene o valor
de mercado dos imveis, precisamos entender a permeabilidade da
Constituio Federal Brasileira, que trata do princpio da Isonomia, ou seja,
... vedado tratamento desigual a contribuintes que estejam em situao
equivalente... (art. 150, II).
Essa armativa denida na Constituio Federal estabelece uma das
premissas mais importantes no tratamento da atualizao e elaborao
dos valores de mercados, cuja composio deve permear o princpio da
eqidade. Esse princpio norteia que, se temos dois cidados que possuem
imveis com as mesmas caractersticas intrnsecas e extrnsecas, devero
ter seus valores de mercado iguais.
Outro aspecto legal relevante diz respeito a quem compete elaborar
e atualizar a base de clculo para o Imposto sobre a Propriedade Imobiliria.
A Lei 5.194, de 24 de dezembro de 1966 dene, no seu art. 7., c:
210

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Art. 7.. As atividades e atribuies prossionais do engenheiro,

arquiteto e do engenheiro-agrnomo consistem em:

[...]
c) estudos, projetos, anlise, avaliaes, vistorias, percias,
pareceres e divulgao tcnica.

Ainda nesse aspecto, a Resoluo 218 do Conselho Federal de


Engenharia e Arquitetura (Confea) discrimina as atividades das diferentes
modalidades prossionais, denido no art. 7., I.
A Norma Brasileira da ABNT, lei secundria NBR-14.653 , que
regulamenta os mtodos e procedimentos para o processo avaliatrio,
dene o Engenheiro de Avaliaes como sendo o prossional de nvel
superior com habilitao legal e capacitao tcnico-cientca para realizar
a avaliao, desde que devidamente registrado no Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA) de cada Estado. Vale esclarecer
que o registro prossional em todos os CREAs s ocorrer aps o prossional
estar diplomado em Graduao de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
O CTN, lei que regulamenta o Sistema Tributrio Nacional, diz no seu
Ttulo III Impostos, captulo III Imposto sobre a Propriedade e a Renda, e
seo III Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana:
Art. 32. O imposto, de competncia dos Municpios, sobre a
propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador
a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por
natureza ou por acesso fsica, como denido na lei civil, localizado
na zona urbana do Municpio.
1. Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana
a denida em lei municipal; observado o requisito mnimo da
existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois)
dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder
Pblico:
I meio-o ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II abastecimento de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para
distribuio domiciliar;
V escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de
3 (trs) quilmetros do imvel considerado.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

211

2 A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis,


ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados
pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou
ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas denidas nos
termos do pargrafo anterior.
Art. 33. A base do clculo do imposto o valor venal do imvel.

Pargrafo nico. Na determinao da base de clculo, no


se considera o valor dos bens mveis mantidos, em carter
permanente ou temporrio, no imvel, para efeito de sua
utilizao, explorao, aformoseamento ou comodidade [...]

Base de clculo para o


imposto sobre a propriedade imobiliria
A base de clculo denida no CTN, e que tem gerado polmicas
substanciais quanto ao entendimento do que seja conceitualmente
valor venal, confunde leigos e prossionais quanto forma de aplicao.
Constata-se a existncia de vrias denies para o valor venal. Contudo,
por analogia e vericao do conceito nos diversos dicionrios de lngua
portuguesa publicados no Pas, conclumos:
Valor s.m. 1. Preo. (Minidicionrio Soares Amora da Lngua
Portuguesa. 5. ed.).

Venal adj. 2 gn. 1. Que se pode vender; 2. Exposto venda;


3. Diz-se do valor comercial ou de mercado. (Minidicionrio
Soares Amora da Lngua Portuguesa 5. ed.)

Logo, conforme denido no CTN, podemos estabelecer que o valor


venal o mesmo que valor de mercado.
Por denio registrada na NBR-14.653, a Norma Brasileira da ABNT,
a qual estabelece mtodos e procedimentos para a estimao dos valores,
dene conceitos para melhor entendimento da sua aplicao.
:: Custo: Total dos gastos diretos e indiretos necessrios produo,
manuteno ou aquisio de um bem, numa determinada data e
situao.
:: Preo: Quantia pela qual se efetua, ou se prope efetuar, uma
transao envolvendo um bem, um fruto ou um direito sobre ele.
:: Valor de mercado: Quantia mais provvel pela qual se negociaria
voluntariamente e conscientemente um bem, numa data de
referncia, dentro das condies do mercado vigente.
212

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Assim, em razo do conceito estabelecido pela Norma Brasileira de


Avaliaes NBR-14.653, denimos:
:: preos a quantidade de dinheiro com que um bem
comercializado ou a expresso monetria pela qual ele ofertado/
transacionado no mercado imobilirio. Signica quanto, em
termos monetrios, negocia-se ou oferta-se o imvel;
:: valor de mercado constitudo pela mdia dos preos ofertados
e transacionados do mercado imobilirio, observando os bens de
natureza semelhante ao que pretende avaliar.
Logo, conclumos que valor de mercado diferente de preo e de
custos, e que, de acordo com o tipo de mercado estudado, temos relaes
bastante antagnicas dos valores em relao aos custos, podendo ser
menor, maior ou igual aos preos e custos.
Dessa forma, a simples utilizao dos custos para compor a base
de clculo no Imposto sobre a Propriedade Imobiliria no atende aos
princpios estabelecidos no marco legal e regulatrio, por no constituir
valor de mercado.

Conceitos bsicos processo avaliatrio


O que avaliar?
Aps entendimento dos conceitos de valores de mercado, de preos
e de custos, podemos ento formular o conceito do que seja avaliar um
imvel, ou grupo de imveis. A Norma Brasileira da ABNT NBR-14.653
apresenta diretrizes para os procedimentos de excelncia, relativos ao
exerccio prossional, e exigvel em todas as manifestaes tcnicas
escritas vinculadas s atividades de Engenharia de Avaliaes.
Dene, ainda, que a avaliao de bens constitui uma anlise tcnica,
realizada por Engenheiro de Avaliaes para identicar o valor de um bem,
alm de determinar indicadores da viabilidade de sua utilizao econmica
para uma determinada nalidade, situao e data.
Em outras palavras, avaliar estimar probabilisticamente o valor de
mercado, partindo das informaes do prprio mercado imobilirio. Como
este no conhecido em sua totalidade, coletam-se informaes de parte
dele, com a utilizao de tcnicas estatsticas, inferindo sobre o todo.
Uma das etapas mais importante do processo a pesquisa de
informaes do mercado e, para tanto, so necessrios alguns cuidados na
forma de colet-los e organiz-los.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

213

Coleta de dados
Na coleta de dados relativos oferta, recomendvel buscar informaes
sobre o tempo de exposio no mercado e, no caso de transaes, vericar a
forma de pagamento praticada e a data em que ocorreram.

Importncia da Pesquisa
A pesquisa de mercado o pilar da avaliao; dela sero coletados os
elementos que subsidiaro a modelagem do mercado.
A primeira etapa da pesquisa o seu planejamento. Aqui se faz a
denio e diagnstico do problema em anlise, observando-se as teorias
e abordagens a serem empregadas, as hipteses que sero levadas em
considerao, e a metodologia que ser empregada.
Baseado em sua experincia, o avaliador denir previamente as
caractersticas que considera importantes na formao dos preos e criar
hipteses que devero ser comprovadas, a partir da modelagem dos
elementos da pesquisa. Durante a coleta de elementos, novas proposies
tericas podero surgir e devero ser tambm analisadas.
Para um bom planejamento, fundamental o conhecimento do
objeto da avaliao o que se solidica na fase de vistoria do bem, quando
se estabelecem as possveis variveis explicativas da variao dos preos.
O planejamento da pesquisa indispensvel para a obteno de
uma amostragem representativa de dados de mercado com caractersticas
o mais semelhante possvel quelas do avaliado.
Para isso, sugere-se ao Engenheiro Avaliador preestabelecer uma
cha de vistoria padro para cada dado coletado, a m de evitar eventuais
omisses. Esta cha ter funo de check-list.

Fontes de informao
A coleta de dados deve ser o mais aleatria possvel, ou seja, cada
dado coletado deve ter a mesma probabilidade de ser selecionado. Para
tanto, devem-se esgotar todas as fontes de coleta de dados disponveis
no mercado.
As principais fontes utilizadas so: Cartrios de Notas e de Registro
Geral de Imveis, empresas imobilirias, corretores especializados, anncios
de jornais, banco de dados existentes, visita ao campo, construtores/
incorporadores, compradores/vendedores, investidores, bancos ociais,
214

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bancos de crdito imobilirios, prefeituras, companhias de habitao,


rgos de planejamento urbano etc. (DANTAS, 2003).
importante salientar que as informaes sistematizadas por meio de
banco de dados devem estar fundamentadas em elementos anteriormente
vistoriados e tabulados, por meio de chas de vistoria, que garantam
a maior uniformidade possvel de informao e de percepo quanto s
caractersticas dos imveis vistoriados.

Entrevista
Na coleta de dados imobilirios, h necessidade de contatos com
corretores, incorporadores, pessoas que participam das transaes, lderes
comunitrios, outras pessoas residentes na regio de pesquisa, tcnicos
de rgos relacionados ao mercado imobilirio etc.; esta etapa pode se
chamar entrevista. Para que se possa tirar destes contatos informaes
conveis e vlidas para explicar o comportamento do mercado em
anlise, faz-se necessria a utilizao de tcnicas recomendadas para uma
ecaz entrevista.

Vistoria dos elementos da amostra


Especial ateno deve ser dada obteno dos elementos da
amostra, pois esta deve apresentar o maior equilbrio possvel sobre
todas as caractersticas de cada elemento. Exemplo: nmero de ofertas
compatvel com o nmero de transaes, imvel novo com imvel usado,
diversidade da fonte de informao, distribuio adequada para os bairros
de abrangncia etc.
importante observar que os elementos que constituiro a amostra
devem, preferencialmente, ser vistoriados pela mesma pessoa, a m de
evitar diferentes interpretaes, principalmente de variveis qualitativas,
que possam representar distores nos resultados colhidos em campo.

Cuidados na coleta
Cada dado pesquisado deve ser considerado um evento representativo
do mercado ao qual pertence e, para tanto, deve ser resultante da livre
negociao entre duas pessoas conhecedoras do bem e do mercado.
Assim, em princpio, no devem fazer parte da amostragem os preos de
negociaes provenientes de:
:: desapropriaes;
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

215

:: transmisses inter vivos, resultantes de doao entre parentes;


:: transmisses causa mortis;
:: vendas na hasta pblica;
:: transaes entre parentes ou scios de uma mesma empresa;
:: outras equivalentes.
Sero considerados dados de mercado tanto os elementos oriundos de
ofertas quanto queles oriundos de transaes efetivamente concretizadas.
Os dados provenientes de transaes so mais recomendveis, pois, em
uma transao, j houve uma discusso entre vendedor e comprador, e
o valor nal produto do confronto entre ambos. J a oferta apenas a
inteno do preo e ainda ser modicada pela negociao. Porm, h que
se ressaltar que os preos resultantes de transaes so mais difceis de
serem acessados e, s vezes, de difcil conabilidade da informao, tendo
em vista interesses outros dos informantes.

Etapas do processo avaliatrio para ns de tributao


Ao elaborar ou atualizar a base de clculo do Imposto sobre a
Propriedade Imobiliria, necessrio entender os diversos passos que esse
processo exige, de forma a produzir resultados ecientes e satisfatrios.

Primeira etapa
denio dos objetivos e abrangncia dos trabalhos
Esta etapa consiste no levantamento do diagnstico da situao em
que dever ocorrer uma elaborao ou atualizao da base de clculo.
Inicialmente, preciso vericar qual a estrutura administrativa que o
municpio possui. Caso esta estrutura no possua prossionais capacitados
e habilitados para o desenvolvimento do processo de avaliao, sugerese a contratao de prossional com capacidade tcnica reconhecida, por
meio de consultoria, com posterior transferncia de conhecimento para a
equipe da Comisso de Avaliaes do municpio.
Caso exista uma base de clculo, necessrio vericar o nvel e a
uniformidade desta base em relao ao mercado imobilirio, utilizando as
informaes atuais do mercado imobilirio em estudo.
Outros aspectos devem ser observados, tais como:
216

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:: vericao da abrangncia do trabalho existente e respectivas


prioridades a serem atendidas;
:: anlise dos sistemas de informaes disponveis e recursos
existentes;
:: denio de prazos para elaborao dos trabalhos;
:: anlise da legislao e normas pertinentes.

Segunda etapa
anlise do cadastro imobilirio existente
Observar as informaes existentes no cadastro imobilirio, tais
como:
:: identicao das caractersticas do cadastro imobilirio para as
diversas tipologias, vericando os atributos registrados;
:: anlise do desenvolvimento urbano nas diferentes regies da
cidade, com a possibilidade de uma anlise do passado e do
presente;
:: anlise da evoluo dos preos nas diferentes regies, com a
modelagem estatstica para acompanhar o comportamento do
mercado imobilirio nas diversas tipologias;
:: vericao do funcionamento e aplicao dos diversos
instrumentos regulatrios e seus impactos no contexto urbano.

Terceira etapa
motivao para novas alternativas tecnolgicas
Dois momentos constituem esta etapa.
:: Seleo dos mtodos e das tcnicas avaliatrias.
:: Motivao para novas alternativas tecnolgicas:
a) a grande diculdade da maioria dos municpios brasileiros
parte da falta de capacidade tcnica dos seus prossionais, no
que diz respeito ao emprego do que estabelecido na NBR14.653, que tem como premissa bsica o tratamento cientco,
por meio da inferncia estatstica;
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217

b) o que se via no passado, diante de uma Norma Brasileira da


ABNT permissiva (NBR-5676), era a opinio de valores, que
no se valia de tcnicas estatsticas mais elaboradas para
um anamento na estimao dos valores. Hoje, constatase a utilizao de vrias tcnicas estatsticas que permite
produzir uma estimao do valor mais prximo do valor vis
da mdia dos preos praticados em cada mercado imobilirio;
tcnicas que requerem profundo conhecimento por parte dos
prossionais.
Assim, a NBR-14.653 permite a utilizao das seguintes tcnicas
estatsticas:
:: fatores de homogeneizao, desde que fundamentados por meio
do tratamento cientco;
:: regresso linear mltipla e no-linear;
:: regresso espacial;
:: DEA Anlise Envoltria de Dados sob Dupla tica;
:: redes neurais articiais.

Quarta etapa
coleta das informaes do mercado imobilirio
Constitui-se em uma das etapas mais importantes do processo de
avaliao, pois as informaes so a base de dados que permitir uma
modelagem estatstica que retrate o mercado imobilirio estudado.
A pesquisa deve partir do conhecimento das tipologias existentes no
espao urbano, iniciada com a anlise do cadastro imobilirio atualizado,
na qual devero ser identicadas todas as tipologias existentes. A partir
da identicao das caractersticas das tipologias existentes, buscam-se as
informaes no mercado imobilirio, de forma pulverizada e com uma boa
distribuio espacial.
Assim, a pesquisa deve ser coletada ms a ms por prossionais
treinados, da prpria municipalidade, adotando formulrios especcos,
devendo abranger todo o espao urbano e as diversas peculiaridades
deste mercado.
A sistematizao dever ocorrer aps uma anlise das informaes,
no sentido de observar coerncias e distores dos elementos coletados.
218

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Quinta etapa
desenvolvimento e anlise dos modelos utilizados
Aps a construo de um banco de dados com as informaes
do mercado imobilirio, dar-se- o desenvolvimento e anlise dos
modelos estatsticos. Esta etapa dever atender aos requisitos definidos
pela NBR-14.653, e sua construo dever ocorrer de forma a ajustar os
dados amostrais.
Quaisquer que sejam os modelos utilizados para inferir o
comportamento do mercado e a formao de valores devem ter seus
pressupostos devidamente explicitados e testados. Quando necessrio,
devem ser intentadas medidas corretivas, com repercusso na classicao
dos graus de fundamentao e preciso.
Outras ferramentas analticas para a induo do comportamento do
mercado, consideradas de interesse pelo engenheiro de avaliaes, tais
como redes neurais articiais, regresso espacial e anlise envoltria de
dados podem ser aplicadas, desde que devidamente justicadas do ponto
de vista terico e prtico, com a incluso de validao, quando pertinente.

Sexta etapa
validao dos resultados
Para que os modelos estatsticos atinjam um grau cada vez maior de
preciso e uma maior explicabilidade nos resultados, deve-se utilizar da
validao dos modelos, por meio de uma tcnica de aferio para vericar
o quanto o modelo estatstico encontra-se ajustado com o que se pratica
no mercado imobilirio.
Uma das formas de vericar a validao dos resultados separar
uma amostra, fruto das pesquisas imobilirias efetuadas e armazenadas
no banco de dados, e no utiliz-la na modelagem. Esse procedimento
tem como objetivo a sua simulao e serve para vericar se os resultados
obtidos encontram-se aderentes ao modelo produzido.

Stima etapa
aplicao dos modelos e divulgao dos resultados
Consiste em estimar os valores dos diversos grupos de imveis.
Esta estimativa fundamenta-se na construo de uma planilha com as
caractersticas estabelecidas para os imveis em conformidade com
o modelo adotado, com posterior simulao de todos os imveis que
compem cada grupo.
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219

Aps a validao e o resultado nal obtido de cada modelo estatstico,


deve ser montada uma estratgia para a apresentao dos resultados
e divulgao nal dos trabalhos por meio de uma Nota Tcnica, que
explique todo o trabalho. O pblico da apresentao deve ser constitudo,
preferencialmente, por gestores municipais e Vereadores da Cmara
Legislativa.

O mercado imobilirio
Quando estudamos o mercado imobilirio, observa-se que ele
abstrato e congrega diversos segmentos comercial, industrial, rural e
habitacional , sendo que boa parte de sua composio do segmento
habitacional. Contudo, na maioria das vezes, os limites de cada segmento
no so claros, o que possibilita interpenetraes entre estes submercados.
Deparamo-nos com caractersticas das mais diversas e que inuenciam o
resultado do valor dos bens em avaliao. Observa-se, ainda, que nem todas
as informaes produzidas nos mercados imobilirios so de conhecimento
pblico, o que gera uma diculdade tcnica na formulao do seu valor.
Diante da impossibilidade de conhecimento da massa de informaes
que compem cada mercado, bem como seus preos transacionados e
ofertados, faz-se necessria a elaborao de avaliaes com a utilizao de
tratamento cientco, com a utilizao da inferncia estatstica.
A utilizao desse tratamento cientco tem sido uma busca crescente
e constante entre os prossionais da Engenharia de Avaliaes, uma vez
que possibilita, cada vez mais, o renamento do valor de mercado ao vis
mdio dos preos praticados.

Caractersticas do mercado imobilirio


A seguir, apresenta-se uma relao de caractersticas que devem ser
observadas.
a) Locacionais considerada uma das mais importantes na formao
da estimao dos valores, em que a acessibilidade e o padro
de uso da vizinhana inuenciam na elevao ou no desta
estimativa.
b) Do prprio imvel atributos aspectos intrnsecos do bem avaliado
inuenciam nesta estimativa, quais sejam: tamanho, idade,
tecnologia de construo, qualidade construtiva, quantidade de
dormitrios, entre outros relevantes.
220

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

c) Inuncia da Legislao e das Interferncias Governamentais


vericao do impacto das polticas de urbanizao e dos
instrumentos regulatrios (outorga onerosa, zona especial de
interesse social, entre outros) e scais na valorizao ou no do
espao urbano.
d) Do funcionamento do prprio mercado Comportamento
especco de cada mercado imobilirio, sua dinmica de
crescimento ou retrao, sua composio e inuncias geradoras
da concorrncia em cada mercado.

Tipos de avaliao
Podemos obter os valores dos imveis por meio da avaliao individual,
cujo valor obtido construindo uma amostra e modelando-a para avaliar
um nico imvel ou por meio das avaliaes coletivas, ou avaliaes em
massa, em que a estimativa retrata uma avaliao sistemtica para grupos
de imveis a uma determinada data, usando procedimentos padronizados
e testes estatsticos. Ambas devem atender os requisitos quanto preciso,
objetividade, conabilidade, transparncia e explicabilidade dos resultados
obtidos nos modelos estatsticos encontrados.

Mtodos da avaliao
A escolha da metodologia deve ser compatvel com a natureza do
bem avaliado, a nalidade da avaliao e os dados de mercado disponveis.
Para a identicao do valor de mercado, sempre que possvel, deve-se
preferir o mtodo comparativo direto de dados de mercado, conforme
denido no item 8.3.1 da NBR-14.653.
Para a identicao do valor, podemos classicar os seguintes
mtodos:
a) mtodo direto:
:: comparativo direto de dados de mercado;
b) mtodos indiretos:
:: involutivo;
:: renda;
:: evolutivo.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

221

Possveis causas dos erros do processo de avaliao


A composio do mercado imobilirio, que tem caractersticas
heterogneas, aponta cenrios complexos para identicao dos valores
de mercado. As informaes das transaes no so disponibilizadas
publicamente, alm de imperar no Pas o Caixa 2, isto , o desvio ilcito de
recursos governamentais, sendo o mercado imobilirio, infelizmente, um
excelente instrumento para este tipo de desvio, o que provavelmente a
causa de erros e inconsistncia de dados que ocorrem no processo.
Destacam-se dois aspectos importantes como provveis causas
de erros no processo avaliatrio, o erro aleatrio, que no se evita, pois
proveniente das caractersticas de variaes do mercado imobilirio, do
precrio acesso s informaes e de fatores especcos de cada negociao
o qual, na maioria das vezes, no explcito. Enquanto as distores
avaliatrias, podem ser evitadas, pois esto diretamente relacionadas a
alguns fatores de anlise e de procedimentos, como: omisso de atributos
importantes que no foram considerados pelo engenheiro avaliador,
impreciso na quanticao dos atributos e utilizao de tcnicas e mtodos
inadequados no processo.

Causas da iniqidade nas bases de clculos


A iniqidade a ausncia de uniformidade nos valores, cuja ocorrncia
causada por dois principais fatores. O primeiro, diz respeito s prticas
de avaliaes inconsistentes, ocasionadas pela omisso de determinados
atributos importante na explicao dos preos, por exemplo rea do
terreno de uma casa residencial, e a prpria deformao de tcnicas, com
a utilizao de modelos estatsticos que no retratam o comportamento
do mercado imobilirio em estudo. O segundo, a falta de controle sobre
o desempenho das avaliaes dos imveis em relao ao mercado, em que
existem largos intervalos de tempo entre as atualizaes das avaliaes,
provocando diferenas entre a base de clculo de referncia e os preos
praticados no mercado imobilirio vigente.

Controle do desempenho das avaliaes


Para mensurar o controle do desempenho das avaliaes da base de
clculo em relao ao mercado imobilirio vigente, deve-se utilizar dois fatores.
:: Primeiro fator: O nvel que dene um percentual pelo qual as
propriedades so avaliadas em relao ao mercado, ou seja, a
vericao de todos os valores dos imveis que constituem a base
222

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

de clculo e a comparao com os preos que so praticados no


mercado imobilirio atual. Com isso, obtm-se um retrato da base
de clculo em relao ao mercado de imveis.
:: Segundo fator: Outro aspecto a ser medido a uniformidade
entre a base de clculo existente e o mercado atual, que signica
a necessidade de avaliar os imveis da base de clculo no mesmo
nvel, ou seja, dar tratamento igual a todos cujo imvel possui as
mesmas caractersticas intrnsecas e extrnsecas.
A falta de uniformidade pode provocar a iniqidade avaliatria e
produzir duas situaes especicas:
a) iniqidade horizontal, que constitui a diferena sistemtica
no nvel de avaliao entre grupos de imveis com a mesma
caracterstica intrnseca e extrnseca;
b) iniqidade vertical, que constitui a diferena sistemtica no nvel
de avaliao entre os valores e podem ser denidas como:
:: regressividade imveis de menor valor so superavaliados
em relao aos de maior valor;
:: progressividade imveis de maior valor so superavaliados
em relao aos de menor valor.

Reajuste da base de clculo


Verica-se, com freqncia, a utilizao de reajustes lineares
e indexadores nanceiros como prtica largamente utilizada pelos
municpios, com o objetivo de atualizar a base de clculo do Imposto
sobre a Propriedade Imobiliria. Observam-se, com esta prtica, problemas
emblemticos que, ao longo do tempo, provocam distores de variaes
nos valores praticados no mercado imobilirio. Tal procedimento conduz aos
diversos tipos de iniqidade, seja horizontal ou vertical, e fere frontalmente
o princpio constitucional do direito de tratamento igual a ser dado a todos
os cidados brasileiros que se encontrem em situaes equivalentes.
As bases de clculos devem ser reajustadas em funo das variaes
provenientes do prprio mercado imobilirio, com informaes obtidas
por meio de pesquisas permanentes, e a utilizao de modelos estatsticos
que forneam indicadores do mercado imobilirio. Dessa forma, possvel
observar a existncia de variaes signicativas que justiquem esforos e
investimentos para a atualizao das bases de informao.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

223

Desta forma, a condio a ser denida pelo tempo necessrio para


a atualizao das bases de clculo est diretamente relacionada com a
variao mercadolgica das diversas tipologias existentes em cada cidade
e seus impactos administrativos para a atualizao.

Consideraes nais
Diante da abordagem acima, vrios aspectos interferem no
resultado nal da tributao, nos quais a eqidade e a justia scal
devem ocorrer como premissa bsica na tributao do Imposto sobre a
Propriedade Imobiliria.
Dessa forma, torna-se cada vez mais importante desvincular o
processo de avaliaes das questes polticas inseridas nas negociaes, a
m de criar mecanismos de controle de desempenho das Plantas de Valores
Genricos, diminuir o tempo entre as atualizaes das bases de clculos,
capacitar os prossionais que atuam nos municpios, exigir o cumprimento
da lei com a adoo do valor venal igual ao de mercado, fazer cumprir a
Lei de Responsabilidade Fiscal sobre as receitas de cada municipalidade,
atribuindo responsabilidade aos gestores e vereadores e, por m, abrir
um canal de discusso com a sociedade para tratar do Imposto sobre a
Propriedade Imobiliria, como forma de atendimento ao processo de
transparncia que o caso requer.
Pode-se armar, portanto, que o conhecimento da realidade de cada
municpio condio bsica para o sucesso das polticas pblicas e de uma
boa gesto participativa.

Casos Prticos
1) Avaliaes individuais (estudo de valor de mercado
apartamento guas Claras-DF)
O exemplo abaixo, referente avaliao de um apartamento situado
na Avenida Parque guas Claras Qd. 301, Ap. 102, guas Claras-DF, possui
as seguintes caractersticas:
:: rea 58,36 m;

224

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

:: dois quartos, sendo uma sute e DCE;


:: padro de acabamento normal;
:: estado conservao novo.

Para estimar o valor de mercado, foi construdo um modelo estatstico


por meio da regresso linear mltipla, utilizando uma amostra representativa
do mercado, com a utilizao de 129 elementos pesquisados, no perodo
de janeiro a dezembro de 2005. As principais caractersticas do modelo
estatstico encontram-se a seguir.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

225

Resultados estatsticos
:: Coeciente de Correlao:

0,9348931 / 0,9379328

:: Coeciente de determinao: 0,8740252


:: Fisher-Snedecor:

89,33

:: Signicncia modelo:

0,01

Durbin-Watson
2,07 R$/m
No auto-regresso: 90%

Normalidade dos resduos


:: 61% dos resduos situados entre -1 e + 1
:: 91% dos resduos situados entre -1,64 e + 1,64
:: 100% dos resduos situados entre -1,96 e + 1,96

Outliers do modelo: 0
Variveis

226

Equao

t-Observado

Sig.

Jan05 = 01

1,88

6,25

tran = 0; Oferta = 1

5,26

0,01

Wc ste

1,87

6,37

Quarto

2,83

0,56

DCE

1,98

4,99

Acabamento

11,10

0,01

Conservao

8,83

0,01

rea Privativa

1 / x2

1,54

9,60

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Equao de regresso direta


R$/m = e^(+6,883555259 +0,003153559653 * Jan05=01
+0,0668487437 * tran=0;Oferta=1 +0,01762005375 * Wc ste
+0,02058502001 * Quarto +0,01987945248 * Dce +0,1547869996
* Acabamento +0,09817214776 * Conservao +96,82272369 /
rea Priv.)
Para elaborar a simulao, utilizamos os dados abaixo, extrados das
caractersticas do imvel avaliado.

Dados do imvel avaliado:


:: Jan05=01 = 13,00
:: tran=0;Oferta=1 = 0,00
:: Wc ste = 1,00
:: Quarto = 2,00
:: DCE = 1,00
:: Acabamento = 1,00
:: Conservao = 2,00
:: rea Privativa = 58,36

Valores da mdia
para nvel de conana de 80%
Valor unitrio
:: Mdio = R$ 1.609,25
:: Mnimo (2,10%) = R$ 1.575,41
:: Mximo (2,15%) = R$ 1.643,81

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

227

Valor total
:: Mdio = R$ 93.915,83
:: Mnimo = R$ 91.940,42
:: Mximo = R$ 95.993,75

Concluses
Ao analisar o resultado encontrado na simulao acima, constatase que o imvel avaliado encontra-se com um alto grau de preciso
e um excelente embasamento com relao aos preos praticados no
mercado imobilirio.

228

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

2) Estudo do mercado
habitacional apartamentos na
cidade de Joo Pessoa/PB
indicador de variao do mercado
imobilirio atualizao da base de clculo
O exemplo a seguir resultado de um estudo sobre o
comportamento do mercado habitacional de apartamentos na cidade
de Joo Pessoa, Estado da Paraba, que possibilita encontrar o indicador
de variao do comportamento do mercado imobilirio estudado e
responder as indagaes:
1) Qual deve ser a periodicidade de atualizao da base de clculo
do Imposto sobre a Propriedade Imobiliria?
2) Quais os bairros mais e menos valorizantes? Que critrios, servios,
intervenes ou equipamentos valorizam um bairro?
3) Os preos de venda dos apartamentos praticados no mercado
imobilirio da cidade de Joo Pessoa esto baixos?
4) Existe um acompanhamento da variao dos custos que compe
os insumos da construo civil?
O estudo contou com uma vasta pesquisa e coleta de informaes,
tendo como abrangncia os diversos bairros da cidade possuidores de
moradias multifamiliares (apartamentos) e posterior utilizao de modelo
estatstico, atravs da regresso linear mltipla. A sua base amostral
foi composta por informaes coletadas no perodo de janeiro/2000 a
maio/2005, contendo 729 elementos, organizada da seguinte forma:
:: Amostra com 40 elementos no intuito de validar o modelo
estatstico, por meio do qual foi possvel demonstrar o alto grau
de preciso e explicabilidade.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

229

Foto 1 Planta da cidade de Joo Pessoa Foto 2 Vista area. Em detalhe, o


com a indicao dos diversos bairros.
bairro de Manara.

Resultados estatsticos
:: Coeciente de Correlao:

0,9326396 / 0,9168189

:: Coeciente de determinao: 0,8698166


:: Fisher-Snedecor:

387,53

:: Signicncia modelo: 0,01

Durbin-Watson
1,93 Valor unitrio
No auto-regresso

90%

Normalidade dos resduos


:: 68% dos resduos situados entre -1 e + 1
:: 89% dos resduos situados entre -1,64 e + 1,64
:: 94% dos resduos situados entre -1,96 e + 1,96

230

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Outliers do modelo: 33
Variveis

Equao

t-Observado

Sig.

13,03

0,01

14,71

0,01

2,91

0,39

1n (x)

4,04

0,01

7,66

0,01

1n (x)

-9,73

0,01

Padro de Acabamento

6,71

0,01

Estado de Conservao

1/ x2

-8,27

0,01

Pavimento

3,37

0,09

Equipamentos

10,58

0,01

Infra-estrutura

3,14

0,19

Elevadores

6,18

0,01

Data do Evento
Setor Urbano
Oferta = 1; Trans = 0
Dormitrios
Sanitrios
rea Privativa

1/2

Equao de regresso direta


Valor unitrio =
e^( +5,238356332
+0,005297567283
*
Data
do
Evento +0,219938234 * Setor Urbano +0,04128852925
* Oferta=1;Trans=0 +0,1959018705 * ln (Dormitrios)
+0,09395743986 * Sanitrios -0,3397801566 * ln (rea Privativa)
+0,07739518671 * Padro Acabamento -4023,929804 / Estado
Conservao +0,007826172319 * Pavimento +0,03343386208
*
Equipamentos
+0,009319560631
*
Infraestrutura
+0,07318783899 * Elevadores)

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

231

Para identicao da variao dos preos no mercado imobilirio,


considera-se a seguinte simulao do modelo estatstico:
Data do Evento
Setor Urbano
Oferta = 1;

01 a 64
78,50
Trans = 0

Dormitrios

Sanitrios

rea Privativa

103,37

Padro de Acabamento

Estado de Conservao

87,32

Pavimento

Equipamentos

14

Infra-estrutura

Elevadores

Dados considerados nas simulaes


Com os valores obtidos por meio da simulao do modelo estatstico
validado e de posse dos custos mdios Sinapi-Paraba para o mesmo
perodo da pesquisa elaborada (janeiro/2000 a abril/2005), constri-se o
quadro abaixo com os seguintes dados:
:: datas correspondentes, ms a ms, para o perodo estudado;
:: valores de mercado para um apartamento mdio do modelo
(mnimo, mdio e mximo);
:: variao do mercado imobilirio ms a ms;
:: custos Sinapi e respectivas variaes.
A partir do quadro de valores e custos mdios correspondentes,
efetuou-se a plotagem em grco indicando a variao ms a ms para
valor de mercado e custos da construo.
O grco abaixo indica que, at dezembro de 2001, houve pouca
variao entre os custos e os valores de mercado, indicando um equilbrio
entre suas variaes.
232

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Podemos armar, ainda, em funo do estudo obtido, que os bairros


da cidade de Joo Pessoa com maiores valorizaes so, respectivamente:
:: 100,0 Cabo Branco;
:: 94,34 Tamba;
:: 92,17 Bessa;
:: 88,34 Manara;
:: 81,39 Miramar/Jardim Luna;
:: 79,70 Bessamar/Jardim Amrica;
:: 78,50 Bairro dos Estados/Tambauzinho;
:: 72,77 Torre/Expedicionrios;
:: 70,23 Centro/Jaguaribe;
:: 68,47 Bancrios/Cidade Universitria/Cristo;
:: 62,08 Geisel/Jos Amrico/gua Fria/Mangabeira.
Assim, observamos que a utilizao do tratamento cientco fornece
vrias fotograas sobre o mercado imobilirio, ajudando na melhor
compreenso de sua funcionalidade.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

233

3) Valor de habitao padro indicao de


valorizao dos bairros/regies homogneas
O presente estudo parte integrante do projeto Demanda Potencial
para Habitao nas Cidades Brasileiras, em fase de implantao nas
principais cidades do Pas pela Caixa Econmica Federal.
O Projeto parte da necessidade de planejar e otimizar a aplicao
dos recursos pblicos por meio da avaliao da performance dos produtos
de nanciamento para moradia, com a gerao de informaes que
possam subsidiar a reformulao e/ou criao de programas e de polticas
habitacionais, bem como identicar no espao urbano as regies com
maiores e menores valorizaes.
Todo esse contexto parte da utilizao de ferramentas (Tecnologia da
Informao e Estatstica Avanada Econometria Espacial, Redes Neurais
e Equao de Regresso Mltipla) para denio da demanda potencial,
que utiliza a estimao dos valores de mercado imobilirio para habitao,
principal insumo de mapeamento das cidades, e do levantamento da
demanda habitacional intramunicipal, que propicia a otimizao das anlises
de propostas de nanciamento habitacional por meio da qualicao das
garantias imobilirias e viabilidade do direcionamento adequado dos
recursos a quem de fato necessita da moradia.

Objetivo superior do projeto


Implantar o projeto denominado Determinao da Demanda
Potencial por Habitao nas Cidades Brasileiras, por meio da utilizao de
metodologia que quantique, qualique e localize essa demanda com a
utilizao do tratamento cientco e da Tecnologia da Informao.
Entende-se por demanda potencial por habitao a parcela da
populao que necessita de moradia, sendo essa demanda suprida atravs
de uma ao planejada do Governo.

Metodologia
O estudo foi desenvolvido por meio de dois modelos tericos: o
macroeconmico, que contempla o estudo do comportamento da demanda
de forma agregada, e o microeconmico, que estuda o comportamento
individual do consumidor.
234

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

O trabalho parte de um processo inferencial, com a utilizao


de bases de informaes existentes na Caixa e oriundas de instituies
externas (IBGE, Prefeituras etc.). Aps obteno dos dados, efetua-se a
modelagem desses dados para determinao dos valores de mercado
para as diversas tipologias habitacionais, e identicao das regies
mais e menos valorizadas do espao urbano. Alm dessa, efetuam-se as
modelagens dos seguintes indicadores: Consumo de Habitao, pois esse
indicador identica o comportamento do mercado imobilirio habitacional
numa determinada regio, e a Demanda Potencial por Habitao, que ,
em grande parte, denida em funo do nmero de famlias, da renda
mdia familiar, do preo da unidade habitacional e do seu custo, associado
propriedade da habitao.
Todas as bases de informaes foram geocodicadas, espacializadas
e preparadas para modelagem por meio de ferramentas estatsticas, como
a utilizao da Econometria Espacial, Redes Neurais e Regresso Linear
Mltipla. Os resultados obtidos dessas modelagens foram tratados e
implantados no software de SIG e suas derivaes para fornecimentos de
mapas temticos.
O projeto Demanda Potencial para habitao nas cidades brasileiras
parte de dois levantamentos especcos. O primeiro, o mapeamento da
valorizao das cidades e todas suas inuncias e impactos; o segundo, a
quantidade da demanda habitacional por setor censitrio versus renda.
No exemplo abaixo, parte do estudo desenvolvido na cidade de
Porto Alegre/RS, demonstra-se de que forma o levantamento parcial de
valorizao das cidades no caso especfico, o mercado habitacional
de Porto Alegre , pode servir para uma exemplificao nos estudos
de atualizao e elaborao das bases de clculos do Imposto na
Propriedade Imobiliria.
O modelo estudado partiu de uma amostra com 1.337 elementos do
mercado de apartamentos, contendo informaes de oferta e transao, no
perodo de junho a dezembro de 2005; sendo obtido o modelo estatstico por
inferncia estatstica com a regresso linear mltipla e posterior validao
com elementos pesquisados que no comporiam o referido modelo.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

235

Equao de regresso
Ln (VALOR_UNIT (R$/m)) = -7,552217353-90,48053088 /
DATA+0,06846027474 * EVENTO+17,30880008 / REA+0,09163894241
* QT_VAGADES+0,2078085857 * QT_VAGACOB+0,06505641342 *
NUM_DORM+0,01498719 * PAVIMENTO+0,06743972271 * CONSERV_
PRDIO+0,09690044812 * PADRO_PRDIO+0,03120289714 * QT_
ELEVADOR+0,005770304617 * ANO_CONSTRUO-0,03538149428 *
QT_BLOCO+0,368855 * Ln (LOCALIZAO)

Os mapas acima demonstram a forma de construir um modelo


estatstico geocodicado, no qual as informaes dos elementos
pesquisados so lanadas no banco de dados com uma identicao
geogrca por meio da latitude e longitude, coordenadas X e Y, sendo que,
posteriormente, essas informaes so lanadas em uma base geogrca.
Com isso, consegue-se identicar, no espao urbano da cidade de Porto
Alegre, em que local esto os elementos pesquisados. Na foto menor, na
indicao atravs dos pontos de localizao dos elementos pesquisados
e na ampliao da imagem (foto maior), observa-se em que localidade
encontra-se cada elemento da pesquisa.
De posse do levantamento das informaes geocodicadas do
mercado imobilirio, foi construdo um estudo para identicar quais as
regies mais e menos valorizantes na cidade. O objetivo desse levantamento
identicar qual o grau de valorizao vericado nas diversas regies,
tendo como inuncia direta a localizao.
Para o caso em estudo, partiu-se do modelo estatstico para
apartamento na cidade de Porto Alegre, conforme demonstrado acima, e,
em seguida, deniu-se qual seria a tipologia mdia e a caracterstica mdia
do mercado em anlise.
236

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Para o perodo denido no estudo, o imvel mdio observado no


mercado imobilirio de apartamentos na cidade de Porto Alegre :
Ano de construo

1995

rea Privativa

59,29

Conservao Prdio

Regular

Conservao Unidade

Regular

Data

dez/05

Dormitrio Empregada
Evento

0
Transao

N Dormitrios

Num_Unid_Prdio

28

Padro Prdio

Normal

Padro Unidade

Normal

Quantidade Blocos

Pavimento

Quantidade Elevadores

De posse dessas informaes e com o levantamento das rendas


mdias dos setores censitrios, mediu-se a variao dos valores em cada
setor censitrio, fornecendo-nos os mapas a seguir.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

237

Renda
Mdia

Valor Total

Valor
Unitrio

Mrio Quintana

458,91

48.500,00

818,01

Protsio Alves

740,44

57.800,00

974,87

Humait

819,52

60.000,00

1.011,98

Rubem Berta

852,79

60.900,00

1.027,15

Partenon

1.229,37

69.700,00

1.175,58

So Geraldo

1.273,62

70.600,00

1.190,76

Nonoai

1.314,03

71.400,00

1.204,25

Jardim It Sabar

1.412,63

73.400,00

1.237,98

Centro

1.859,05

81.200,00

1.369,54

Santana

1.992,84

83.300,00

1.404,96

Praia de Belas

2.156,27

85.700,00

1.445,44

Santa Ceclia

2.163,89

85.900,00

1.448,81

Bom Fim

2.387,91

89.000,00

1.501,10

Tristeza

2.412,29

89.400,00

1.507,84

Menino Deus

2.437,45

89.700,00

1.512,90

Higienpolis

2.621,64

92.100,00

1.553,38

Jardim Lindia

2.926,92

96.000,00

1.619,16

Auxiliadora

2.995,82

96.800,00

1.632,65

Chcara das Pedras

3.026,65

97.200,00

1.639,40

Independncia

3.230,63

99.500,00

1.678,19

Petrpolis

3.243,54

99.700,00

1.681,57

Rio Branco

3.301,66

100.300,00

1.691,68

Vila Assuno

3.698,67

104.600,00

1.764,21

Mont Serrat

3.861,65

106.300,00

1.792,88

Boa Vista

3.877,33

106.500,00

1.796,26

Moinhos de Vento

4.261,55

110.200,00

1.858,66

Trs Figueiras

5.054,20

117.400,00

1.980,10

Bela Vista

5.194,89

118.600,00

2.000,34

Bairro

238

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Esse exemplo foi desenvolvido pelos prossionais da equipe de


Engenharia e Arquitetura Superviso de Avaliaes da Gerncia de
Desenvolvimento Urbano da cidade de Porto Alegre/RS, Silvia Mary
Cortelletti, Eduardo Speggiorin, Mnica Da Pra e Ruy Antnio Mader Filho.
Percebe-se que, por meio desse estudo, um mesmo imvel possuidor
das mesmas caractersticas, caso esteja construdo em lugares diferentes,
certamente ter valores diferentes; conclui-se que tal situao denida
pela inuncia da localizao sobre os valores.

Referncias
BRAZ, Diogo Di Pace; BRAZ, Emmanuel Carlos de Arajo. O Mercado
Imobilirio Indicadores Econmicos e Regies Valorizantes Estudo de
Caso a cidade de Joo Pessoa/PB. In: XXII Congresso Pan-americano de
Avaliaes; XIII Congresso Brasileiro de Engenharia de Avaliaes
e Percias; 1. Simpsio da Sociedade Brasileira de Engenharia de
Avaliaes.
DANTAS, Rubens Alves. Modelos Espaciais Aplicados ao Mercado
Habitacional. Tese de Doutorado Universidade Federal de Pernambuco.
CCSA. Economia Recife-PE, 2003.
DE CESARE, Claudia M. Curso de Desenvolvimento Prossional sobre o
Imposto na Propriedade Imobiliria. Boston/EUA: LILP 2004.
DIPASQUALE, D., Wheaton, W. Housing Market Dynamics And The Future
Housing Prices. Journal of Urban Economics, v. 35, Iber Institute of
Business and Economic Research, 1994.
ERBA Diego Alfonso et al. Curso a Distancia EAD. Impuestos a la Propiedad
Inmobiliaria y Valuacin de Inmuebles. Lincoln Institute of Land Police.
FUNDAO Joo Pinheiro. Centro de Estatstica e Informaes. Dcit
Habitacional no Brasil. 2. ed. Belo Horizonte, 2005.
GONZALEZ, Marco Aurlio Stumpf. Aplicao de Tcnicas de
descobrimento de conhecimento em bases de dados e de inteligncia
articial em avaliao de imveis. Novo Hamburgo: SGE, 2003.
IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica Censo 2000. Disponvel
em: <www.ibge.gov.br>.
MINISTRIO das Cidades. Poltica Nacional da Habitao. 4. publicao,
2004. Disponvel em: <www.cidades.gov.br>.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

239

VERGOLINO, J. R. O. Fundamentao Terica para uma Interpretao da


Demanda de Habitao e Crescimento Urbano. Revista Econmica do
Nordeste, v. 20, n. 2, p. 89-113, 1989.

240

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Mdulo IV
Instrumentos de poltica urbana
previstos no estatuto da cidade

Instrumentos para a
gesto social da valorizao da terra:
fundamentao, caracterizao e desafios
Fernanda Furtado

Introduo
O processo de urbanizao das cidades brasileiras encerra uma
dinmica que produz resultados to dspares como um condomnio
residencial exclusivo, em um extremo, e um loteamento irregular, sem
infra-estrutura bsica, no outro extremo. Entretanto, a produo desses
diferentes resultados passa por um ponto comum: a gerao de maisvalias fundirias que via de regra no so recuperadas pela coletividade, ao
contrrio, costumam ser apropriadas de forma privada pelos proprietrios
dos terrenos e/ou pelos promotores imobilirios envolvidos.
Este texto aborda as bases conceituais para a recuperao dessas
mais-valias em benefcio pblico, e apresenta alguns instrumentos bsicos
para a sua operacionalizao.

1. Conceituao e delimitao do tema


1.1 Recuperao de mais-valias fundirias
Por mais-valias fundirias, entende-se aqui os incrementos de valor da
terra que vo sendo gerados no decorrer das diversas etapas de produo e
reproduo presentes no processo de urbanizao, entendido este como um
processo permanente. Esse processo conduzido (ou deveria ser) atravs
da participao do Estado, de modo geral, e da administrao pblica
municipal, em particular, em cada uma de suas etapas, que podemos,
grosso modo, classicar como:
:: planejamento produo de terra urbanizvel atravs da
denio de limites do permetro urbano, da titulao e cobrana
de impostos urbanos, da proviso de infra-estrutura primria e
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

243

servios necessrios a uma parcela de terra para que possa ser


considerada urbana etc.;
:: proviso gerao de terra urbana atravs do fornecimento
e/ou controle da produo e prestao de servios de infraestrutura urbana e equipamentos pblicos, da autorizao
do parcelamento do solo e da edicao em solo urbano, da
concesso de explorao de servios urbanos etc.;
:: regulao autorizao de usos efetivos atravs da normatizao
e controle de usos e atividades a serem concretizados nas
diferentes reas urbanas, da denio de potenciais construtivos
e outros parmetros como taxas de ocupao do solo, densidade
construtiva, verticalizao etc.;
:: gesto evoluo do processo de urbanizao atravs da
permanente coordenao e integrao das trs etapas acima,
do acompanhamento da dinmica urbana, da manuteno e
aprimoramento das bases e condies da urbanizao, da requalicao de reas em transformao, da adequada reviso de
parmetros urbansticos etc.
De fato, cada uma dessas etapas capaz de originar, e em geral
efetivamente origina, valorizaes fundirias, ou seja, incrementos pontuais
de valor s terras envolvidas em cada atuao especca. Basta pensar
em uma parcela de terra que sucessivamente seja includa no permetro
urbano, beneciada com infra-estrutura e servios urbanos, provida de
acessibilidade e equipamentos urbanos, destinada a um uso urbano
rentvel e autorizada a suportar um determinado potencial construtivo.
Obviamente, ao nal dessas etapas sucessivas, aquela parcela de terra ter
um valor muitas vezes superior ao que tinha no momento imediatamente
anterior a sua entrada nesse processo.
Mas, alm disso, importante tambm observar que, em todas
essas etapas, a valorizao incorrida pelo terreno independe de qualquer
participao por parte do proprietrio daquela parcela de terra. Vale dizer,
estamos falando de uma dinmica de valorizao imobiliria que no
depende de nenhuma ao positiva do proprietrio. Este pode estar ausente
em parte ou em todo o perodo de proviso de atributos urbanos ao seu
terreno, o qual se valorizado mesmo modo. Ele tampouco necessita exercer
autorizaes urbansticas, como construir o correspondente ao potencial
construtivo autorizado, para obter, no mercado, uma oferta compatvel
com as possibilidades atribudas a seu terreno.
244

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Podemos ento armar que, se o Estado o responsvel pela


coordenao e gesto desse processo, as mais-valias fundirias resultantes
da sua atuao cabem ao conjunto da populao que suporta os encargos
relativos ao desenvolvimento e ao funcionamento da cidade. Entretanto, na
ausncia de uma ao positiva por parte do poder pblico, esses acrscimos
de valor so apropriados de forma privada pelos proprietrios dos terrenos
beneciados. Desse modo, necessrio introduzir mecanismos que
permitam administrao pblica recuperar para a coletividade as maisvalias fundirias decorrentes da atuao do Estado na proviso de obras
pblicas e na regulao urbanstica (FURTADO, 1999).
Sabemos que, em diversas passagens da histria da urbanizao
brasileira, o poder pblico nem sempre foi o condutor desse processo. Em
muitas situaes concretas, do passado remoto aos dias de hoje, no difcil
vericar uma dbil atuao do Estado, ou mesmo sua ausncia completa,
em uma ou mais dessas etapas. Essas situaes ocorrem tanto no extremo
inferior do processo (como em assentamentos informais, cuja infra-estrutura
urbana fruto da autoproviso) como em suas camadas superiores (como no
direcionamento da normativa urbanstica para o benefcio de proprietrios
de terrenos nas franjas urbanas). Cabe ento qualicar apropriadamente
nosso tema da recuperao de mais-valias fundirias segundo as variadas
formas de participao do Estado nas inmeras iniciativas localizadas.
Alm da intensidade e qualidade da participao do Estado nessas
iniciativas, outros fatores (econmicos, sociais, polticos, culturais) devem
contribuir para o estabelecimento de um pacto social atravs do qual
se denam claramente quais parcelas das mais-valias fundirias devem
ser recuperadas pela coletividade em cada caso, e quais as que devem
permanecer nas mos dos demais agentes presentes na correspondente
etapa do processo de urbanizao. Essa dimenso coloca em foco a questo
dos instrumentos jurdicos, urbansticos e nanceiros a serem considerados
ao abordar o tema.

1.2 Superando uma viso limitada


Embora as noes precedentes estejam bastante consolidadas
teoricamente, no so facilmente reconhecidas experincias que
evidenciem a sua absoro na prtica poltica ou no exerccio da atuao
pblica, sobretudo aquela de natureza urbanstica. Usualmente, o tema
transferido (e restrito) esfera scal do planejamento e da poltica pblica.
Buscando uma superao dessa viso mais limitada, a abordagem
aqui enfocada ultrapassa em larga medida o entendimento mais tradicional
do tema, vinculado quase que exclusivamente a um nico instrumento: a
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

245

Contribuio de Melhoria. De fato, a identidade desse tributo com a noo


de recuperao de mais-valias fundirias pode ser facilmente reconhecida
historicamente, tanto no plano institucional e normativo como na prtica
das administraes pblicas municipais.
interessante notar que essa viso mais restrita no se limita ao
panorama nacional. Na verdade, vrios estudos realizados em diferentes
pases da Amrica Latina (SMOLKA; FURTADO, 2001) evidenciam uma
slida tradio no desenvolvimento legal e institucional da Contribuio
de Melhoria e tributos com nomenclatura similar (Contribucin por Mejoras,
Contribucin de Valorizacin, Contribucin por Obras Pblicas) e idntica
denio, sempre como um tributo especco fundado na ocorrncia
(fato gerador) da valorizao causada a determinados imveis urbanos
pela realizao de obras e investimentos pblicos localizados. O histrico
brasileiro tem tambm em comum com a experincia latino-americana
uma utilizao efetiva muito pouco representativa desse instrumento1. Em
geral, as situaes, os locais e os momentos de aplicao esto circunscritos
a condies bastante especcas do processo de desenvolvimento urbano
e a apenas algumas cidades da regio.
A identicao da Contribuio de Melhoria como o instrumento
capaz de dar conta de um processo de urbanizao que conduz
apropriao privada de benefcios socialmente produzidos acarretou um
reducionismo do tema que teve vrias conseqncias. Em primeiro lugar,
as possibilidades de uma ao positiva do Estado para a recuperao de
mais-valias fundirias caram limitadas s atuaes pblicas que envolviam
efetivo e imediato dispndio de recursos. Nessa denio histrica, cou
de fora do espectro de possibilidades um imenso e variado conjunto de
decises administrativas, cuja aplicao no envolve a disponibilidade de
recursos, ao menos de forma imediata.
Em segundo lugar, dadas as caractersticas do instrumento em
questo, a parcela a ser recuperada foi xada como o montante equivalente
aos custos do investimento pblico realizado, mas tambm limitada
valorizao percebida por cada proprietrio. Essa dupla limitao induziu ao
equvoco de que os custos de investimento urbano ressurgiriam na forma
de valorizao fundiria urbana, quando na verdade no existe uma relao
quantitativa prvia entre essas duas magnitudes (JARAMILLO, 1994). Alm
disso, ela redundou em maiores diculdades tcnicas e operacionais para
a implementao da Contribuio de Melhoria, que vieram se somar sua
rejeio cultural.
1

246

A nica exceo a da experincia da Colmbia. Ver, a respeito, Furtado (1999); Furtado em


Andelson (2000); Jaramillo em Smolka e Furtado (2001), entre outros.

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Dessa forma, no surpreendente observar que a aplicao desse


instrumento, que tem presena constitucional no Brasil h mais de 70
anos (com raras ausncias, como na Constituio de 1937), tem um
histrico melanclico, e que, nos poucos casos relatados, trata-se em geral
da utilizao de mecanismos inspirados na Contribuio de Melhoria,
mas diferentes dela em aspectos essenciais (por exemplo, na forma de
cobrana, realizada antecipadamente ou no decorrer da obra, em lugar de
ser postergada, ou seja, aps a ocorrncia da valorizao, como preconiza
a normativa legal), sendo muito rara a aplicao do instrumento de modo
el ao legalmente previsto.
Como corolrio desse conjunto de conseqncias, a prpria noo
de justia distributiva, contida na idia da recuperao pblica de algo
produzido socialmente e passvel de ser apropriado privadamente,
foi reduzida idia de que aqueles que recebam benefcios especiais
devam devolver coletividade o custo correspondente a tais vantagens,
desconsiderando o importante aspecto das decises, nem sempre justas,
para a (prvia) distribuio daqueles benefcios.
Essa apropriao reducionista do tema comeou a apresentar sinais
concretos de transformao, no Brasil, na dcada de 1970, com variadas
discusses direta ou indiretamente relacionadas s iniciativas para a
elaborao de uma lei de desenvolvimento urbano, cuja necessidade vinha
sendo apontada desde a realizao do Seminrio de Habitao e Reforma
Urbana (o famoso Seminrio do Quitandinha), em 1963. Assim, j em 1976,
circulavam, ao menos nos meios tcnico e acadmico, noes relacionadas
com os impactos da atuao pblica urbanstica sobre o valor dos terrenos,
bem como idias sobre como restabelecer o equilbrio entre os custos e
benefcios da urbanizao: por meio da implementao do chamado
Solo Criado (CJ ARQUITETURA, 1977), mais recentemente traduzido na
legislao federal (Estatuto da Cidade) como outorga onerosa do direito
de construir e de alterao de uso.
Para resumir uma longa histria2 que envolveu um Projeto de Lei
de Desenvolvimento Urbano elaborado em 1976 pelo Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano (CNDU) e apresentado com modicaes ao
Congresso pelo Executivo em 1983, e tambm todo o Movimento Nacional
pela Reforma Urbana, que por sua vez resultou no captulo constitucional
sobre a poltica urbana e respectivos artigos (182 e 183), vrias dessas
idias foram consolidadas e encontram-se hoje regulamentadas pela Lei
Federal 10.257 (Estatuto da Cidade), promulgada em 2001, aps mais de
uma dcada de tramitao legislativa.
2

Para uma excelente sistematizao desse histrico, ver Bassul (2005).


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247

1.3 Gesto social da valorizao da terra


O Estatuto da Cidade reconhece o tema da recuperao de maisvalias fundirias atravs, primeiramente, de sua diretriz geral IX (art. 2.),
que determina a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes
do processo de urbanizao, dessa forma ampliando um conceito antes
arraigado segundo o qual seria suciente compensar posteriormente as
distribuies arbitrrias de benefcios diferenciados. Mas o Estatuto tambm
d conta desse segundo momento relativo compensao, quando prev,
na diretriz XI, a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que
tenha resultado a valorizao de imveis urbanos.
Para o encaminhamento de suas diretrizes gerais, o Estatuto enumera,
no art. 4., possveis instrumentos de poltica urbana e, em especco, alinha
uma srie de institutos tributrios, nanceiros, jurdicos e polticos.3 Ora, se
percorrermos a lista apresentada (BRASIL, 2001), podemos perceber que em
todos, ou praticamente todos os instrumentos, est presente a possibilidade
de gerao de impactos diferenciados sobre o valor dos terrenos afetados
em relao ao conjunto dos terrenos urbanos. Isso signica que, de modo
geral, todos eles podem ser associados ao tema da gerao de mais-valias
fundirias e, por conseguinte, sua recuperao pelo Poder Pblico.
Em um nvel mais preciso de aproximao, pode-se enfocar aqueles
instrumentos capazes de efetivamente recuperar uma parcela dessas
valorizaes produzidas pela dinmica da urbanizao. Esta a noo
usualmente adotada nos estudos mais atuais desenvolvidos sobre o tema,
envolvendo ento todos os instrumentos que tenham a recuperao
de mais-valias fundirias entre seus objetivos. Esta viso inclui, alm
de instrumentos mais evidentes como a outorga onerosa e a prpria
contribuio de melhoria, outros instrumentos mais genricos, includos
ou no como instrumentos de poltica urbana no Estatuto da Cidade, como
respectivamente as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) e o Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU) (FURTADO, 2003).
Ao considerarmos mais detalhadamente nosso escopo, contudo, nos
damos conta de que estamos considerando um universo mais amplo do que
o termo recuperao capaz de abarcar, uma vez que estamos considerando
tambm uma atuao urbanstica propositiva por parte do Poder Pblico,
de um lado, e uma atividade reguladora permanente da distribuio das
mais-valias geradas, do outro. Mais que recuperar mais-valias fundirias

248

O Estatuto abre a possibilidade da elaborao de outros instrumentos que persigam os


objetivos denidos em suas diretrizes.

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originadas discricionariamente, trata-se de coordenar de forma integrada,


como explicado anteriormente, a valorizao diferenciada que os terrenos
experimentam nas diversas etapas do processo de urbanizao. Esse
entendimento sugere, ento, uma nova denominao ao nosso tema.
A essa compreenso, somam-se ainda os prejuzos acumulados pelo
entendimento restrito do tema, comentados anteriormente, alm de uma
srie de problemas associados utilizao da expresso mais-valias como
equivalente ao acrscimo da renda econmica da terra (FURTADO, 1999;
2003). Por essas razes, recomenda-se o estabelecimento de uma nova
expresso capaz de melhor denir o universo temtico em mos, bem
como os instrumentos que lhe correspondem.
A denominao adotada foi a da Gesto Social da Valorizao da
Terra(FURTADO, 2004; SANTORO, 2004 e CYMBALISTA), como representativa
dessa atuao articulada que contempla o planejamento urbano, a proviso
de infra-estrutura e servios urbanos, a permanente regulao urbanstica
e tambm a participao social.
Para uma primeira aproximao nova temtica proposta, prope-se
abordar preferencialmente instrumentos at h pouco tempo tratados de
modo secundrio, os quais merecem um tratamento especco e um estudo
particular para a sua adequada internalizao aos princpios norteadores
do tema: aqueles que exploram a idia de que a atribuio de diferentes
aproveitamentos aos terrenos urbanos lhes confere valorizaes diferenciadas,
e que, portanto, as decises administrativas vinculadas concesso desses
benefcios especiais devem ser objeto especco da poltica urbana.
Vrios instrumentos elencados no Estatuto da Cidade tm essa idia
em sua base. Em primeiro lugar, aparece a Outorga onerosa do direito
de construir e de alterao de uso, que busca garantir a diretriz da justa
distribuio de benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao
atravs da denio das atribuies de usos e potenciais construtivos aos
terrenos urbanos. Este instrumento vem sendo estudado em profundidade4,
com a motivao principal de sua incluso ou aperfeioamento nos Planos
Diretores, e respectivas revises, que vm sendo implementados no
momento atual.
Subsidiariamente, a idia envolve outras iniciativas que importem em
atribuies diferenciadas de usos e aproveitamentos urbanos, sejam estas

A autora faz parte do grupo Gesvat, constitudo em 2005 por pesquisadores vinculados a
diversas universidades do Rio de Janeiro e de So Paulo, e coordenado pelo Instituto Plis.
O grupo, atualmente, desenvolve duas pesquisas relacionadas com a Outorga Onerosa do
Direito de Construir (OODC).
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249

citadas no Estatuto da Cidade (como o prprio Plano Diretor, as Zonas de


Especial Interesse Social, e secundariamente o Consrcio Imobilirio, alm
dos Estudos de Impacto Ambiental e de Vizinhana) ou os no diretamente
citados, mas tambm pertinentes (por exemplo, os chamados reajustes
de terra ou instrumentos inovadores como o urbanizador social5).
Tambm de modo complementar, deve ser referido de maneira especial
o instrumento da transferncia do direito de construir, na medida em
que se utiliza das mesmas noes que a outorga onerosa, alm de outros
instrumentos associados, desde os j tradicionais na legislao brasileira,
como a desapropriao, at alguns novos instrumentos relacionados no
Estatuto da Cidade, como o direito de preempo.
Um outro instrumento importante para compor o sistema de poltica
fundiria e urbana dos municpios, e que tambm est diretamente
relacionado s valorizaes geradas por atribuies de aproveitamentos
urbanos, a Operao Urbana Consorciada, que prope a internalizao
dessa lgica em seu prprio processo constitutivo.
A adequada elaborao e implementao desses instrumentos,
entretanto, tarefa complexa. So grandes as diculdades em encontrar
projetos urbansticos que envolvam a recuperao de mais-valias
fundirias como etapa necessria consecuo do projeto, e, ainda, um
desconhecimento surpreendente dos processos de valorizao fundiria
como varivel interna de projeto, ou seja, como ferramenta a ser utilizada
com diversos objetivos na prpria elaborao de projetos urbansticos. Mais
ainda, quando o tema a valorizao fundiria em projetos urbansticos,
rara a referncia que no se restrinja aos seus impactos, sendo ela
considerada mais como resultado a ser regulado que como elemento do
projeto a ser trabalhado.
A problemtica ganha contornos mais evidentes quando se percebe
que no h ainda um conhecimento acumulado dos diversos papis que
cada instrumento pode cumprir na elaborao e implementao de um
projeto urbanstico, e menos ainda na organizao de vrios projetos no
mbito da poltica urbana municipal como um todo.

250

Instrumento que vem sendo desenvolvido em Porto Alegre e sua Regio Metropolitana. Ver,
a respeito, Verssimo (2004).

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2. Panorama dos instrumentos


Nesta seo, como sugerido acima, nos concentraremos nos
instrumentos que oferecem uma referncia para a construo de um sistema
de apoio gesto social da valorizao da terra urbana. Abordaremos os
princpios de cada um desses instrumentos e as bases para a sua utilizao,
buscando ento identicar algumas das questes advindas de sua utilizao
conjunta como ferramentas da poltica urbana municipal.

2.1 Outorga onerosa do direito de construir (OODC)6


O Estatuto da Cidade (EC) dene apenas as noes gerais do
instrumento, remetendo o seu detalhamento aos Planos Diretores
municipais e a outras regulamentaes. A OODC tem como base o
estabelecimento de coecientes de aproveitamento bsicos em cada
municpio. Dene-se o coeciente de aproveitamento como a relao entre
a rea edicvel e a rea do terreno, e se estabelece que o Plano Diretor
municipal deve tambm delimitar os limites mximos do coeciente
de aproveitamento, congurando-se assim uma faixa intermediria de
incidncia de contrapartidas, a serem prestadas pelos benecirios dos
potenciais excedentes aos coecientes bsicos.
Segundo o EC, o coeciente de aproveitamento bsico pode ser nico
para toda a zona urbana ou diferenciado para reas urbanas especcas. J os
limites mximos devem ser xados em proporo infra-estrutura existente
e ao aumento de densidade em cada rea. Parte dos analistas do instrumento
ainda defende o estabelecimento de um coeciente bsico nico igual a
1,0 (ou unitrio), utilizando como princpio uma noo desenvolvida nos
anos 1970 (uma das vertentes do solo criado), de que os direitos bsicos
de construo em um terreno seriam equivalentes superfcie do mesmo
terreno. Essa interpretao vigora em alguns municpios, como em Goinia
(GO). Outros consideram que basta que o ndice seja nico (mesmo se no
for unitrio) para que seja mantido o critrio de eqidade entre todos os

O instituto aparece como outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso na


listagem de instrumentos gerais de Poltica Urbana, porm utilizamos aqui sua nomenclatura
mais comumente absorvida nos atuais Planos Diretores (e tambm a que d ttulo seo
especca que detalha as bases do instrumento).
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251

proprietrios e respectivos terrenos, como ocorre em Natal. Na maioria dos


casos, porm, seja pelo reconhecimento de diferentes potencialidades para
as distintas reas urbanas, seja pela inteno de orientar usos e atividades
por meio dos ndices, ou por outras motivaes, os ndices bsicos seguem
sendo diferenciados nas cidades que vm aplicando a OODC.
Em muitas cidades, os ndices bsicos adotados so de modo geral os
delimitados pela regulao urbanstica anterior s novas regras, sobretudo
quando eles eram relativamente baixos. Este o caso, por exemplo,
em Curitiba e Porto Alegre, cidades que j tm uma certa tradio com
aplicaes do solo criado. Quanto aos ndices mximos, podem tambm
ser variveis segundo as reas urbanas, como vem sendo estabelecido na
maioria das cidades, ou pode ser nico para todas (ou quase todas) as reas,
como o caso em Porto Alegre.
Tanto a denio da frmula de clculo da cobrana como a xao
da contrapartida a ser prestada so remetidas ao plano municipal, e as
prticas existentes mostram uma variedade de situaes. Geralmente,
estabelece-se uma relao entre o preo do metro quadrado do terreno e
o potencial adicional construtivo desejado. Em muitos casos so tambm
inseridos, seja nas frmulas ou na denio das contrapartidas, coecientes
que podem ter carter social, de planejamento ou mesmo de repartio da
valorizao entre o proprietrio e o Poder Pblico.
As contrapartidas podem ainda ser estendidas s reas passveis de
alterao de uso do solo, complementando a utilizao do instrumento
para esses casos. Em qualquer situao, os casos passveis de iseno do
pagamento da outorga devem ser legalmente estabelecidos. H cidades
que no aplicam a OODC em reas de uso estritamente residencial
unifamiliar, enquanto outras, aplicam o instrumento somente em
edicaes residenciais.
A aplicao dos recursos direcionada para itens de interesse
pblico, social ou ambos, especicamente listados no Estatuto da Cidade.
De modo geral, previsto um Fundo Municipal para o recolhimento dos
recursos provenientes da outorga, assim como um rgo para a gesto
desses recursos. Na maioria dos casos, est presente a idia da transferncia
socioespacial de rendas, com a aplicao dos recursos voltada para reas de
urbanizao inadequada.
A OODC uma forma sistmica de recuperao da valorizao
fundiria. Um ponto importante a necessidade da delimitao, no Plano
Diretor municipal, das reas passveis de outorga. Desse modo, extingue-se
a possibilidade do estabelecimento de alteraes pontuais ao zoneamento
vigente, prtica antes disseminada nas administraes municipais e muitas
252

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vezes aplicada por meio da utilizao das Operaes Interligadas7. Outro


de seus atributos reduzir o componente especulativo do mercado de solo
urbano. Com a sua implementao, uma parte da valorizao que antes
era esperada pelos proprietrios, e por isso antecipadamente includa nos
preos de seus terrenos ou imveis destinados a novas construes, passa
a ser canalizada para o benefcio pblico.
Em termos nanceiros, argumenta-se muitas vezes que a OODC,
por estar limitada apenas aos novos empreendimentos em uma cidade,
no capaz de gerar recursos importantes. Entretanto, h que se
observar que quando esses recursos so destinados a ns redistributivos,
eles podem assumir maior relevncia nos cenrios urbanos geralmente
muito desiguais.

2.2 Transferncia do direito de construir (TDC)


O Estatuto da Cidade faculta a utilizao da TDC mediante a
aprovao de lei municipal, a qual denir as condies da aplicao
do instrumento. Basicamente, a TDC autoriza proprietrios de imveis
urbanos a transferir direitos de construir, denidos para esses imveis
no Plano Diretor ou em legislaes dele decorrentes, quando o referido
imvel tiver seu uso orientado a equipamentos urbanos ou comunitrios,
quando ele for objeto de preservao, ou quando ele estiver destinado
populao de baixa-renda.
O marco geral bastante genrico e admite diversas formas de
utilizao da TDC. Dependendo da lei municipal que venha a normatizar
seu uso, o direito construtivo em questo pode ser objeto de alienao
entre particulares mediante escritura pblica, ou apenas ser um direito
reconhecido pelo Poder Pblico a ser exercido em outro imvel escolhido
pelo seu detentor, conforme parmetros denidos na lei de usos e ocupao
do solo urbano. A TDC pode tambm ser utilizada como contrapartida do
Poder Pblico ao proprietrio pela doao do imvel em questo para seu
uso em qualquer dos casos delimitados pelo Estatuto da Cidade.
A TDC um instrumento que j tem uma prtica desenvolvida em
vrias cidades. Um dos casos de utilizao mais freqente o da transferncia
de direitos construtivos aos proprietrios de imveis atingidos por projetos
pblicos de preservao e tombamento de imveis. Com este sentido,

As Operaes Interligadas tinham como base exatamente a possibilidade do estabelecimento


de uma exceo a uma ou mais determinaes normativas vigentes para a utilizao dos
terrenos urbanos.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

253

entretanto, h fortes discusses quanto abrangncia do instrumento e,


sobretudo, ao abuso na sua utilizao. De fato, ele pode ser aplicado como
forma de compensao nos casos de irreparvel perda de renda econmica,
que nem sempre est vinculada plena utilizao do potencial construtivo
do imvel. Alm disso, o potencial construtivo a ser considerado tem
necessariamente que ser o denido como ndice bsico de utilizao da
rea ou do imvel, uma vez que qualquer utilizao superior est sujeita ao
instrumento da outorga onerosa do direito de construir.
Outra forma de utilizao j experimentada da TDC nas
desapropriaes por interesse pblico, sobretudo para a realizao de
obras virias de grande porte. Neste caso, os proprietrios de terrenos
afetados parcial ou totalmente pelo traado das obras recebem do Poder
Pblico a permisso para exercer em outro local os potenciais construtivos
dos terrenos em questo, ou a permisso para alienar esses direitos.
H casos, como o da Perimetral III de Porto Alegre, em que as TDC so
livremente negociadas no mercado, apenas com a regulao do Poder
Pblico, e podem ser utilizadas em praticamente toda a cidade, sempre
em reas que admitam adensamento. Em outros casos mais localizados, a
TDC usada com uma amplitude espacial mais restrita. Em qualquer caso,
necessrio o clculo da equivalncia de valor entre os potenciais das
reas de cesso e de recepo de direitos construtivos, que geralmente se
d na forma da denio da quantidade de metros quadrados equivalente
a cada uma das reas.
Uma forma interessante de usar a TDC, e ainda pouco explorada,
na elaborao de projetos de maior porte em que sejam utilizadas diversas
parcelas urbanas. Neste caso, os potenciais atribudos s diversas parcelas
podem ser transferidos dentro dos terrenos includos no projeto, objetivando
um resultado de melhor qualidade urbanstica e ambiental, e mantendo a
relao com a infra-estrutura urbana da zona urbana afetada. Este recurso
permite, por exemplo, a viabilizao de parques e reas verdes em uma rea
j parcelada em que esse tipo de reas no esteja originalmente previsto.
Vale explicitar que essas novas reas beneciaro os demais terrenos do
projeto, potencializando a sua valorizao. O mesmo pode ser dito em
relao a outros equipamentos urbanos desejveis para a rea, assim como
em relao a projetos inclusivos, como o re-assentamento de famlias de
baixa-renda no interior da prpria rea de projeto. importante entender
que, neste caso, no h, de imediato, a obteno de recursos monetrios
extras para nanciar eventuais ampliaes da infra-estrutura urbana.
A TDC, quando utilizada com esta nalidade, pode ser totalmente
internalizada no projeto, quando todos os terrenos pertencerem a um nico
proprietrio ou instituio, ou servir para a realizao de uma compensao
254

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

entre os proprietrios envolvidos, quando se tratar de uma associao


entre diferentes proprietrios. No primeiro modelo, ela pode ser muito til
na reconverso de reas, como o caso das zonas porturias e industriais.
importante frisar que, em qualquer situao, a permisso para o uso da TDC
uma atribuio pblica exclusiva, assim o projeto deve ser cuidadosamente
analisado previamente, de modo a satisfazer aos interesses pblicos de sua
realizao. Na prtica, isso signica que o Poder Pblico ter em suas mos
a responsabilidade de determinar os padres desejveis para a denio
de propores e usos de reas pblicas a serem includas no projeto, assim
como as de interesse social.
Em termos scais, a importncia da TDC est associada aos altos
custos representados pelos terrenos urbanos em decises administrativas
como a da desapropriao para ns de interesse pblico, a preservao de
imveis e com ns ambientais, entre outros. Em muitos casos, os custos
so to grandes que chegam a inviabilizar essas iniciativas, e o uso da TDC
acaba sendo a forma mais gil de atuao do setor pblico. E no caso de
sua utilizao para redimensionar projetos urbansticos de maior porte,
ela possibilita novos desenhos urbanos e novos padres arquitetnicos,
superando atribuies consideradas antiquadas e obsoletas mais facilmente
do que pela via tradicional da alterao do zoneamento pelo legislativo.
Neste caso, seu uso tem ainda como vantagem a capacidade de propiciar
projetos urbanos de melhor qualidade.

2.3 Operaes urbanas consorciadas (OUC)


Trata-se de um instrumento com rea de aplicao denida em
lei municipal especca baseada no Plano Diretor de cada municpio. O
objetivo, como explicitado no Estatuto da Cidade, o de incidir sobre reas
em que sejam socialmente desejveis as realizaes de transformaes
urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental.
De modo mais geral, so previstos os pagamentos de contrapartidas
por parte de proprietrios, usurios permanentes e investidores privados,
em funo da utilizao de benefcios previstos na lei municipal especca
que dena a OUC, tais como a modicao de ndices e caractersticas de
parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes
das normas edilcias na rea delimitada para a Operao. No h regras
ou limitaes para a denio dessas contrapartidas, porm a prpria
necessidade da sua aprovao pelo legislativo, somada ao necessrio
controle compartilhado da OUC com representaes da sociedade civil,
oferece um espao para a destinao de parte dessas contrapartidas a
iniciativas sociais. As clusulas bsicas que possibilitam essa orientao so
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

255

as que denem as melhorias sociais como um dos objetivos do instrumento


e a que determina a apresentao de um programa de atendimento
econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao,
alm da que obriga seu controle pela sociedade civil.
Na prtica, as bases de seu funcionamento so as seguintes:
:: delimita-se um permetro de atuao da OUC;
:: faz-se o inventariado dos usos e calcula-se o potencial construtivo
prvio do conjunto da rea (tal como se encontra na situao
original);
:: elabora-se um plano de melhorias e transformaes da rea,
envolvendo infra-estruturas, servios e equipamentos urbanos;
:: estimam-se os novos usos desejados e o novo potencial construtivo
a ser alcanado, que se constituiro no estoque pblico da OUC;
:: estabelecem-se as contrapartidas a serem exigidas como
pagamento pela utilizao de itens do estoque pblico
(envolvendo tanto direitos de uso como de construtibilidade).
As contrapartidas assim obtidas constituiro ento os recursos que o
Poder Pblico utilizar para cumprir o programa de investimentos pblicos
para a rea da OUC (e somente dentro de seu permetro). Tambm pode ser
prevista, como objeto de pagamento de contrapartidas, a regularizao de
construes executadas em desacordo com a legislao, sempre dentro da
prpria rea.
No caso da aprovao de Operaes Urbanas Consorciadas, o
Estatuto da Cidade faculta tambm a previso da emisso de Certicados
de Potencial Adicional de Construo (CEPACs) pelo municpio, o qual
denir uma quantidade determinada de CEPACs, a serem alienados em
leiles pblicos ou utilizados diretamente para o pagamento das obras
necessrias prpria Operao. Os CEPACs, regulamentados em 2003 pelo
Colegiado da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), so ttulos livremente
negociados no mercado, sendo os recursos depositados em conta vinculada
operao correspondente, na Caixa Econmica Federal (AFONSO, 2006).
relevante observar que a emisso de CEPACs no constitui dvida pblica
para o municpio. A Operao pode ser dividida em setores, para os quais
elaborada uma tabela de equivalncia de metros quadrados adicionais de
construo ou relativos a modicaes de usos e parmetros urbansticos.
Na prtica, o CEPAC um papel que, segundo a diviso setorial da rea da
OUC, d direito ao seu possuidor de construir x m2 no setor A ou y m2 no
setor B. O CEPAC utilizado quando do pedido de licena para construir,
256

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para o pagamento dos potenciais adicionais solicitados, at o limite (ndice


mximo) xado na lei da OUC.
Exemplos de negociao de CEPACs encontram-se no desenvolvimento das Operaes Urbanas Faria Lima e gua Espraiada, ambas na Cidade de So Paulo. Vale comentar que essas e outras Operaes Urbanas
comearam a ser desenvolvidas antes da instituio das OUCs, e de suas
regras de implantao e operao estabelecidas pelo Estatuto da Cidade,
de modo que s mais recentemente elas passam a submeter-se s clusulas citadas acima e, com isso, podem ser re-orientadas para incorporar um
novo contedo social.
Sabemos que as OUCs j surgem recebendo as crticas acumuladas
pelas experincias com as chamadas operaes urbanas realizadas nas
ltimas dcadas em vrias cidades do Pas. O carter pouco especco
da denio do instrumento na normativa nacional, ao lado das fortes
crticas s experincias realizadas nos anos que a precederam, vem levando
a uma sistemtica contra-indicao da aplicao do instrumento para
administraes municipais comprometidas com princpios de justia social
(MARICATO; FERREIRA, 2002). Argumenta-se que a OUC seria na verdade um
mecanismo para responder s novas necessidades e formas de atuao de
capitais imobilirios, e que o seu desenho no garante o cumprimento de
objetivos sociais apontados pelas diretrizes gerais do Estatuto da Cidade.
Alm disso, a crtica enfoca a prpria formulao do instrumento,
entendendo que seu desenho no somente no lhe confere o necessrio
carter redistributivo, como favorece e renova a prtica consolidada da
concentrao de recursos pblicos nas reas de interesse da produo
imobiliria. Um dos elementos centrais de crtica o fato de que os recursos
obtidos com o desenvolvimento da OUC, por fora de lei, somente podem
ser aplicados na prpria Operao, ao contrrio do instrumento da Outorga
Onerosa, que permite, e at estimula, a transferncia espacial de recursos.
Esta crtica tomou fora com base nas reas denidas nas antigas operaes
urbanas, que em geral eram estabelecidas em setores da cidade com grande
potencial de valorizao e com baixa presena de reas socialmente menos
favorecidas. Entretanto, as novas OUCs j vm sendo delimitadas de modo
a incluir essas reas em seu permetro, permitindo ento a transferncia e
redistribuio socioespacial de rendas.
Em termos nanceiros e scais, a OUC vem possibilitar a superao
de um grande problema urbano, que a falta de recursos para a
requalicao de reas urbanas que muitas vezes possuem uma boa infraestrutura, mas necessitam de investimentos para voltar a ter importncia
nos ambientes urbanos.
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257

2.4 Questes da utilizao conjunta dos instrumentos


Muitas das questes que surgem da utilizao da OODC, da TDC
e da OUC, em separado, mas principalmente quando em conjunto, so
questes que na verdade se remetem aos ndices e caractersticas de uso
denidos no Plano Diretor. H, por exemplo, casos em que uma excessiva
densicao ou verticalizao atribuda ao uso da outorga, ou denio
do local como rea de transferncia de direitos construtivos, porm o
que na verdade impe a matriz de densidades e verticalizaes das reas
urbanas so os ndices de aproveitamento e ocupao, que devem ser
estabelecidos no Plano Diretor, sejam ou no adotados os instrumentos
em questo. Algumas vezes, no entanto, necessria uma maior ateno
quando da implantao de dois ou mais desses instrumentos, de modo a
melhor regular suas incidncias.
Dada a prpria denio da OUCs, ca claro que dentro do seu
permetro vigoram regras especcas de uso e aproveitamento do solo.
Deste modo, no incidem sobre estas reas as regras da Outorga Onerosa.
Entretanto, preciso notar que, quando a OUC inclui medidas que
modicam ndices e caractersticas de uso e ocupao, essas modicaes
estaro incidindo sobre a base estabelecida no Plano Diretor, ou seja,
sobre os ndices de aproveitamento bsicos e mximos, bem como os
usos, denidos pelo Plano Diretor para a totalidade das reas urbanas.
Quanto incidncia conjunta da OUC e daTDC, h detalhes a serem
previamente denidos, sobretudo nos casos em que a OUC seja estabelecida
em reas centrais que incluam ncleos histricos, ou em zonas que incluam
reas de interesse ambiental. Da mesma forma que entre a OUC e a OODC,
os pontos de contato entre os dois instrumentos so estabelecidos pela
denio dos coecientes de aproveitamento bsicos pelo Plano Diretor.
A TDC, neste caso, deve ser preferencialmente estabelecida dentro do
prprio permetro da OUC, de modo a no alterar os potenciais totais de
aproveitamento prvio (bsico) da rea.
No que se refere utilizao conjunta da OODC e da TDC, alguns
problemas podem tambm ser imputados s decincias na denio
de coecientes bsicos e mximos de construo e utilizao, mas por
vezes surgem questes mais complexas, devido diferente natureza
dos instrumentos. De fato, enquanto a OODC deve ser adquirida do
Poder Pblico, a TDC muitas vezes circula no mercado, sendo livremente
negociada entre privados. Neste caso, pode haver uma preferncia pelo
uso da TDC, devido aos maiores trmites burocrticos que geralmente
envolvem a OODC. Isso ocorreu, por exemplo, em Porto Alegre, quando
as TDCs disponveis em virtude de obras virias de porte se somaram s
usualmente concedidas como contrapartidas por conceito de preservao
258

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

e criao de espaos pblicos, reduzindo o interesse pelo solo criado


outorgado atravs de leiles pblicos.
A situao inversa tambm pode ocorrer. Em Salvador, a implementao da OODC foi obstaculizada pelos detentores de Transferncias
(Transcon), sendo postergada por deciso legal at o momento em que os
estoques de Transcon sejam reduzidos a 20% dos totais concedidos. Em
algumas cidades, j esto sendo estudados mapas com denio de reas
exclusivas para o uso de um ou outro instrumento, enquanto em outras, se
pensa em limitar a concesso de transferncias anualmente concedidas.

Consideraes nais
Pelo exposto, pode-se observar que as orientaes dadas pelo Estatuto da Cidade oferecem bases muito mais slidas do que as anteriormente existentes para a recuperao de mais-valias fundirias em benefcio da
coletividade. Esta recuperao pode ser implementada nas diversas formas
de atuao da administrao pblica municipal sobre o processo de urbanizao das cidades, seja atravs do planejamento, da proviso de terra urbana, da sua regulao ou da gesto do ambiente construdo urbano.
Por outro lado, somente atravs do entendimento e absoro das
diretrizes do Estatuto da Cidade a partir de um conceito mais amplo,
denido e aqui delimitado como a Gesto Social da Valorizao da Terra,
a atuao pblica poder canalizar de forma mais integral os incrementos
de valor da terra decorrentes do processo de urbanizao em benefcio da
sociedade como um todo, e em particular com o propsito de reverter o
quadro de excluso desse processo, historicamente constitudo.
Para tanto, alguns novos instrumentos aqui apresentados so
potencialmente capazes de ampliar o uso do leque tradicional de
instrumentos (imposto predial, contribuio de melhoria, desapropriao),
e inclusive oferecer novas possibilidades de aprimoramento desses mesmos
instrumentos por meio de seu uso combinado em um sistema coerente.
Outros instrumentos no especicamente tratados aqui, como a Outorga
Onerosa de Alterao de Uso, o Direito de Preempo e o Consrcio
Imobilirio, certamente podero somar-se a esse sistema.
Quanto aos instrumentos aqui especialmente abordados, h,
entretanto, que se considerar seus reais potenciais e suas limitaes,
sobretudo quando aplicados em conjunto. H que se entender,
especialmente, que eles se utilizam de uma mesma base e que, dado o
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

259

carter municipal do seu detalhamento, sua institucionalizao tem que


ser precedida de um estudo especco das diferentes situaes urbanas em
cada cidade. Por outro lado, imperioso reconhecer seu papel inovador e
seu potencial no apoio a polticas urbanas mais justas e mais responsveis.

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Programa Nacional de Capacitao das Cidades

261

CEPACs Certificados de
potencial adicional de construo:
a experincia de So Paulo
Lus Carlos Fernandes Afonso

Introduo
Criar mecanismos que aumentem a capacidade de investimento de
uma cidade sem, no entanto, aumentar linearmente tributos ou contrair
emprstimos um dos ns da administrao pblica.
Com equilbrio nanceiro via de regra precrio pela escassez de
receitas , aliado sempre crescente presso social por mais e melhores
investimentos, necessrio buscar aes que permitam ao administrador
municipal aumentar os recursos nanceiros da cidade, sem onerar a
populao com novos impostos. E, preferencialmente, cobrando a conta
dos investimentos com justia, ou seja, daqueles com maiores condies
econmicas de pag-los.
Apesar da complexidade desses objetivos, existem caminhos
para alcan-los, possveis a partir da criao do Estatuto da Cidade e da
Constituio de 1988.
O texto a seguir apresenta uma experincia bem-sucedida de
nanciamento pblico, a criao dos CEPACs, na cidade de So Paulo,
durante o Governo Marta Suplicy, nos anos de 2001-2004.

Federalismo, crise econmica


e o nanciamento das cidades
A administrao municipal, por suas caractersticas, o brao do
Estado mais prximo de cidados e cidads. l, tambm, que as presses
sociais manifestam-se de maneira mais direta e intensa.
No entanto, na histria do federalismo brasileiro, foram os municpios
os entes com menor peso nas negociaes dessa composio e os que
tiveram seus interesses menos contemplados.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

263

Se historicamente o poder local sempre foi prejudicado nas


partilhas de recursos entre os entes da federao, com as sucessivas
emendas Constituio Federal de 1988, levadas a efeito durante a
dcada de 1990, e o aprofundamento da crise econmica daquele
perodo, as dificuldades para o financiamento das administraes
municipais se agudizaram sensivelmente.
Com a transferncia de obrigaes, antes restritas aos governos
estaduais e federal e aos municpios sem contrapartida nanceira
suciente para cobrir os novos gastos gerados pela ampliao de servios
e com o aumento da procura por atendimentos pblicos por conta
do empobrecimento da populao, as cidades brasileiras, sobretudo
aquelas com maior nmero de habitantes, viram sua situao nanceira
deteriorar-se sensivelmente.
Pela falta de fora poltica nas discusses do pacto federativo,
causada pela fragmentao de interesses e caractersticas particulares dos
mais de cinco mil municpios brasileiros, restou s cidades procurarem
sadas individuais, chamando para si a responsabilidade de equacionar
uma conta que, por princpio, no fecha: o aumento sistemtico do custeio
e a capacidade de investimento diminuindo a cada dia.
Existem esforos das administraes municipais para aumentar suas
receitas, procurando amenizar esse quadro de crise, mas, com os limites
impostos pelas caractersticas polticas e econmicas da nossa Federao,
as aes do poder local vm se concentrando nas chamadas receita
prprias, ou seja, recursos captados dentro do prprio municpio, mais
particularmente os gerados pela cobrana do Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU) e do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS).
Por isso, cada vez mais municpios buscam os programas de nanciamento para modernizao administrativa, como o Programa de Modernizao da Administrao Tributria e Gesto dos Setores Sociais Bsicos
(PMAT) e o Programa Nacional de Apoio Modernizao Administrativa e
Fiscal dos Municpios (PNAFM), do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), da Caixa e do Banco Mundial.
Em alguns casos, sobretudo nos municpios de pequeno e mdio
porte, mais comumente dirigidos por polticos com pers mais conservadores, com corpo de funcionalismo menos preparado e, conseqentemente, atrasados na implementao de polticas de gesto mais modernas, as
aes previstas nesses programas mostram impactos positivos nas receitas municipais e no seu gerenciamento. Mas, nas grandes cidades que, em
sua maioria, j zeram parte da lio de casa, esses programas trazem um
alvio sutil e, no raramente, temporrio.
264

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Pesa, tambm, para o pouco impacto nos grandes municpios dos


programas de aumento de recursos nanceiros centrados exclusivamente
em receitas prprias, as distores nos critrios de distribuio das
receitas compartilhadas (particularmente do ICMS), que no atendem
s presses dos gastos com programas sociais e dos investimentos em
infra-estrutura urbana.
Levando-se em conta que essas demandas so exponencialmente
maiores nas grandes cidades atingindo complexidade e custos enormes
nas metrpoles enquanto os critrios de repasse dessas receitas no
forem revistos para dar conta dessas especicidades, estruturalmente os
municpios continuaro enfrentando srios problemas para dar conta das
demandas por investimentos sociais.
Nas grandes urbis, como So Paulo, as aes de recuperao de
receitas prprias j no tm impacto proporcional aos esforos nelas
despendidos. Os valores dos impostos e taxas se aproximam de seu limite,
e a frmula ortodoxa de aumento de recursos via aumento de alquota j
no mais o porto seguro no qual governantes podem procurar abrigo. O
torniquete econmico continua pondo em xeque essas administraes, que
esto entre as mais endividadas, e cujo servio da dvida torna a situao
ainda mais grave.
Ainda que no alterem estruturalmente a situao nanceira dos
municpios, existem aes simples que podem ajudar a administrao: a
aplicao de uma poltica tributria baseada nos princpios da justia scal
(o IPTU progressivo, por exemplo), o combate intenso sonegao (com
scalizao eciente e aplicao das penalidades devidas) e a ampliao
do controle sobre as despesas, pela modernizao dos sistemas internos
de execuo nanceiro-oramentria e pelo aumento da participao da
sociedade no controle social do dinheiro pblico, seja por meio dos canais
de participao direta (o Oramento Participativo, por exemplo), seja
promovendo a publicizao massiva e acessvel das contas do Governo.
Outras alternativas, um pouco mais complexas, tambm podem
contribuir para trazer mais receitas para os municpios, mesmo que ainda que
no exploradas na totalidade de seu potencial, como a relao de negcios
das administraes pblicas locais com o setor privado e das contrapartidas
do usurio da estrutura da cidade seja ela fsica ou econmica.
Em So Paulo demos incio a essa discusso com as operaes urbanas
previstas no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor, e implementamos estudos
relativos ao uso do espao areo e do subsolo. Diversas experincias foram
implementadas em outras cidades, mas os canais de troca de informaes
entre as administraes locais, nacionais e estrangeiras, ainda so
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

265

incipientes e insucientes para garantir que aes bem-sucedidas possam


ser conhecidas, avaliadas e adaptadas para atender s particularidades de
cada administrao e de cada municpio.

Grandes investimentos em infra-estrutura:


quem ganha? quem paga?
No planejamento administrativo e urbano de uma cidade, existem
obras complexas e de alto custo, aprovadas no Plano Diretor. So as
grandes obras de infra-estrutura e reurbanizao, necessrias para garantir
o crescimento ordenado da cidade, e pensadas para longo prazo, para
antecipar as solues dos problemas.
Normalmente, essas grandes intervenes urbanas so totalmente
nanciadas com recursos do Tesouro Municipal ou via emprstimos que
depois viram dvidas. Por lanarem mo dos recursos do oramento, essas
obras absorvem verbas de toda a cidade, mas somente a regio em que
so realizadas ganha, seja com a valorizao dos imveis seja com as novas
oportunidades de negcios e empreendimentos. Assim, se o governante
gasta os recursos nas grandes obras para o futuro, no vai ter como nanciar
outras obras igualmente necessrias e quase sempre muito mais urgentes
nas regies menos atrativas aos investimentos privados, sem contar o
impacto no caixa municipal e a conseqente falta de recursos para aes
de custeio, como sade e educao, por exemplo.
Outro problema que, quando um governante tem que nanciar
as grandes obras pontuais com o dinheiro de toda a cidade, pode ser
acusado de estar favorecendo uma regio ou os interesses dos investidores
imobilirios. No entanto, no se pode impedir que os interessados apliquem
dinheiro nas reas recm-valorizadas por sua proximidade com grandes
obras pblicas. A especulao faz parte do jogo do mercado.
O que vem sendo feito no sentido de disciplinar a questo criar
mecanismos para angariar recursos privados que nanciem, ainda que
parcialmente, as grandes obras de infra-estrutura, reurbanizao e
reestruturao dos espaos pblicos. Isso feito por meio de leis que criam
Operaes Urbanas Consorciadas, dentro dos limites do Estatuto da Cidade
(Lei Federal de 2001) e do Plano Diretor.
A Lei de Operao Urbana dene um espao geogrco de especial
interesse para o desenvolvimento urbano e prope projetos urbansticos
especcos. Discrimina tambm as obras a serem realizadas sob coordenao
da prefeitura.
266

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

A Lei de Operao Urbana pode modicar, entre outras coisas,


a altura mxima para construes nas vrias reas da regio e os limites
para parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, devendo considerar
sempre o impacto ambiental e social dessas modicaes. Por exemplo, a
Lei de Operao Urbana pode permitir uma rea de construo maior do
que a prevista na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo, desde que
em acordo com o Plano Diretor e as diretrizes de preservao ambiental.
Se o proprietrio de um terreno estiver interessado em construir
at o novo limite, por conta da valorizao esperada na regio a partir das
intervenes e obras, a prefeitura concede a ele um direito adicional de
potencial construtivo, mediante contrapartida nanceira. Essa concesso
conhecida como outorga onerosa. Os recursos angariados so usados
estritamente para as obras da operao.
No entanto, a outorga onerosa, apesar da inegvel importncia de
trazer dinheiro privado para nanciar ainda que parcialmente obras
pblicas, apresenta alguns problemas. O primeiro deles a concentrao
dos negcios nas mos dos proprietrios dos imveis e terrenos atingidos
diretamente pela operao urbana e o conseqente lucro pela sua
valorizao. Outro ponto que a outorga s se transforma em receita para
a administrao depois que o Governo j aplicou, via tesouro municipal ou
emprstimos, recursos nas obras necessrias, impactando negativamente
o uxo nanceiro da administrao.
Com esses conceitos em mente, e lanando mo das legislaes
disponveis (Constituio, Estatuto da Cidade, Plano Diretor de So Paulo
e leis ans), a Secretaria de Finanas da Prefeitura de So Paulo, na gesto
2001-2004, criou uma alternativa ousada e indita, fruto de uma delicada
engenharia administrativa e nanceira para levantar recursos privados para
o nanciamento de grandes obras urbanas, de maneira mais transparente,
justa e segura, por meio da criao e posterior lanamento dos Certicados
de Potencial Adicional de Construo (os CEPACs), possibilidade que j
vinha sendo discutida h algum tempo.

Operaes urbanas e parceria de investimento


pblico-privado: o papel dos CEPACs
A primeira interveno urbana importante para a cidade, nanciada
por este conceito, foi a de gua Espraiada, que buscou na iniciativa privada
o nanciamento integral do seu custo estimado, de mais de R$ 1 bilho.
Esta operao foi a primeira experincia no Pas de uso desse novo recurso,
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

267

e o lanamento desses CEPACs foi bem-sucedido, porque atendeu s


expectativas da administrao municipal, da populao local e foi ao
encontro do interesse da iniciativa privada no desenvolvimento planejado
da regio e que beneciria direta da conseqente valorizao imobiliria
esperada a partir desses investimentos.
Do ponto de vista da viabilidade do ttulo, os CEPACs so uma
maneira inteligente de angariar fundos para o poder pblico, ao propor um
crescimento mais ordenado da cidade. Alm disso, s o fato de os valores
obtidos serem aplicados exclusivamente no desenvolvimento urbano
daquela regio predenida j garante a valorizao dos ttulos, embora seja
difcil prever de quanto ser a valorizao em cada caso.
Nessa operao, cada ttulo com valor de face da primeira emisso
de R$ 300,00 concedeu a seu titular o direito de usufruir do potencial
adicional de construo e uso do solo, conforme as especicaes da
lei. Ou seja, os CEPACs anteciparam a entrada dos recursos da outorga
onerosa, seja no aporte de dinheiro para a prefeitura, seja na possibilidade
de planejamento de investimento ao capital interessado na regio, foco
desses investimentos.
O uso desses certicados pelas prefeituras j estava disciplinado
desde 2001 pelo Estatuto da Cidade, mas a Prefeitura de So Paulo foi
pioneira ao conseguir aprovar o CEPAC como ttulo mobilirio junto
Comisso de Valores Mobilirios (CVM), em dezembro de 2003. Um longo
processo criativo e negocial foi necessrio para transformar uma boa idia
em uma prtica vivel, segura, transparente e atrativa para os investidores
e socialmente justa para o conjunto da cidade.
O preo nal de venda desses papis, assim como os dos certicados
de cada nova operao urbana, denido em processo de leilo previsto na
lei negociado pela Bolsa de Valores de So Paulo. O direito de construo
expresso no ttulo pode ser executado a qualquer momento. Por suas
caractersticas, esses papis podem interessar investidores imobilirios
com negcios na regio, empresas de construo civil ou qualquer outro
investidor.
S ser possvel realizar novos leiles e venda de ttulos depois que
seja comprovada a vinculao dos recursos j arrecadados em vendas
anteriores. Esses recursos no vo para o Tesouro Municipal, mas cam
depositados em uma conta parte, sujeita auditoria externa constante,
para garantir que cada centavo arrecadado para uma determinada operao
urbana seja aplicado exclusivamente na sua execuo.
A quantidade de ttulos a serem emitidos, previstos na lei, muito
menor do que o potencial de construo estimado da rea abrangida
268

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

pela operao urbana, o que garante escassez dos papis no mercado e,


portanto, permite esperar grande potencial de valorizao.
Do ponto de vista formal, o papel oferece muita segurana, porque
a operao est inteiramente respaldada em lei, segue as regras da CVM
e, no caso da Operao gua Espraiada, tem a convergncia de duas
slidas instituies nanceiras: o Banco do Brasil Investimentos (BBI), que
se encarrega da emisso dos ttulos, e a Caixa Econmica Federal, que
a instituio scalizadora, responsvel por vericar se todos os recursos
arrecadados foram aplicados na obra, se os trabalhos esto dentro do
cronograma etc. Somente com a aprovao da instituio scalizadora
ser possvel prefeitura autorizar novo leilo de CEPACs para uma
mesma operao.
Outro fator de proteo constitudo pelas regras de transparncia:
a cada trs meses, a prefeitura deve atualizar as informaes sobre as
obras, expondo o andamento da operao, os custos realizados, a forma de
aplicao dos recursos, a situao atual das reas em que os CEPACs ainda
podero ser utilizados.
Diferentemente das operaes de outorga onerosa, praticamente
sem risco para quem as solicita, a aquisio de CEPACs para uso futuro ou
investimento implica riscos aos investidores. Por exemplo, a valorizao
dos CEPACs poder ser afetada pela prpria novidade dessa modalidade de
ttulo, porque ainda no se sabe como ser sua liquidez. No entanto, essas
incertezas so comuns em investimentos de capital, e os CEPACs apenas
devolvem ao mercado a parcela de risco negocial que lhe inerente.
A venda dos CEPACs no resolve nem estimula a especulao
imobiliria, mas criativa e no impede a aplicao de outros mecanismos
de controle sobre esse problema, como recomenda o Estatuto da Cidade,
com o uso, por exemplo, do IPTU progressivo.
A compra dos CEPACs permite ao setor privado ser parceiro no
investimento em reas da cidade que sejam objeto de operaes urbanas
e que, por isso, tero grande valorizao. Permite tambm Prefeitura
receber desses investidores privados os recursos necessrios para executar
essa operao urbana e realizar as obras de grande porte previstas, o que
garantiria a valorizao do preo da terra e, conseqentemente, aumentaria
a procura pelos CEPACs e sua valorizao, formando um circuito de grande
potencial de ganho para todos.
Por outro lado, nessa mecnica, o dinheiro dos impostos ca reservado
para o investimento do poder pblico nas reas mais pobres e em servios
e obras de carter social.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

269

Mais ainda: com esse instrumento, muda a relao do Poder


Pblico com os investidores privados. Ao oferecer todas as garantias de
transparncia e controle nas permisses de alterao de rea construda, os
CEPACs dicultam relaes de compadrio de administraes com grandes
especuladores, focos de corrupo presentes em muitas cidades. Com isso,
um outro benefcio pode ser alcanado: melhora-se o nvel da relao com
os parceiros privados dispostos a trabalhar com o Poder Pblico.
Com os CEPACs consegue-se transferir para a sociedade parte do
lucro a ser alcanado pelos investidores, antes mesmo de o investimento
ser realizado. Pode-se, ainda, prever aes de melhoria e recuperao
dos equipamentos pblicos na regio abrangida pela operao, alm de
aumentar a arrecadao de IPTU, ISS e taxas na regio pela sua valorizao
e aumento da atividade econmica beneciando assim toda a cidade.
Com mais recursos, libera-se o caixa municipal para outros processos
de interveno urbana, nas reas menos atrativas, criando novos focos
de desenvolvimento local. Isso pode criar um novo crculo virtuoso, de
crescimento qualitativo, econmico e ambiental, gerando empregos,
melhorando as condies de segurana e diminuindo as diferenas sociais,
ainda que, do ponto de vista individual, apenas poucos continuem lucrando
com o processo dinmico de crescimento ou retrao da economia.

270

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

CEPACs
Conceituao
O CEPAC um valor mobilirio de livre circulao no mercado
que serve como instrumento de arrecadao voluntria dos municpios
para financiar intervenes especficas no mbito de operaes
urbanas consorciadas e que no configuram endividamento para o
Poder Pblico municipal.
:: A Constituio Federal, em seu art. 182, atribui aos municpios a
execuo da poltica de desenvolvimento urbano, conforme as
diretrizes gerais xadas em lei.
:: O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) especicou as formas e
mecanismos a serem adotados pelos municpios para ordenar
as cidades e permitir o cumprimento da funo social da
propriedade urbana.
:: Um dos mecanismos previstos (art. 32 do Estatuto da Cidade) a
possibilidade de delimitao de rea para a aplicao de operaes
urbanas consorciadas, ou seja, o conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com o
objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
:: O Estatuto da Cidade tambm regulou a outorga onerosa, ou seja,
a concesso realizada pelo Poder Pblico municipal, mediante
contrapartida nanceira, de um direito de construir alm do limite
estipulado pelo coeciente de aproveitamento bsico adotado
para uma determinada regio, ou de um direito de alterao do
uso do solo nesta regio.
:: Cada municpio dever prever este dispositivo em seu Plano
Diretor, xando as reas nas quais os direitos urbansticos
adicionais podero ser exercidos.
:: O municpio pode criar, por meio de lei, uma Operao Urbana
Consorciada, que o conjunto de intervenes coordenadas
pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos
proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcanar, na rea especfica,
transformaes urbansticas e estruturais, melhorias sociais e a
valorizao ambiental.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

271

:: A mesma lei que cria a operao urbana consorciada poder


prever a emisso, pelo municpio, de CEPACs, que podem ser
alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das
obras e desapropriaes necessrias prpria operao.
:: O CEPAC consiste em um ttulo que serve como meio de
pagamento moeda dos benefcios auferidos pela outorga
onerosa de potencial adicional de construo e modicao do
uso do solo e demais parmetros urbansticos, unicamente em
uma determinada regio.
:: Apresentam a impossibilidade de serem resgatados pelo valor
pago em espcie, sendo somente conversveis em direito de
construir, at o limite permitido em cada operao urbana
consorciada.
:: Com a instituio dos CEPACs, qualquer interessado em
construir acima dos limites bsicos impostos pela legislao, ou
modicar o uso e parmetros urbansticos dos imveis, devero
obrigatoriamente adquirir os ttulos como meio de aquisio de
outorga onerosa.
:: Os CEPACs so emitidos em quantidade determinada pela lei
especca que criar cada operao urbana consorciada (visando
gerar escassez), obedecendo tabela de converso de metros
quadrados de construo adicional e modicao de uso do solo
e demais parmetros urbansticos vigentes na lei especca que
criar cada operao.
:: Alm de denir o limite de emisso dos ttulos no mbito de
uma operao urbana consorciada, a lei especca dever denir
tambm os estoques mximos para utilizao dos CEPACs nos
diversos setores que abrangem uma mesma operao. Ou seja,
dessa forma no haver concentrao por eventual utilizao
de ttulos em um nico setor, devendo ser respeitadas as
caractersticas urbansticas, sociais, ambientais e econmicas de
cada um deles.
:: Os ttulos sero alienados em leilo, utilizando-se dos recursos
auferidos no pagamento das obras necessrias melhoria da rea
da operao urbana consorciada.
:: Todos os recursos obtidos devero ser aplicados exclusivamente
na rea da operao urbana consorciada.
272

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

:: O(a) prefeito do municpio poder incorrer em crime de


improbidade administrativa caso use os recursos obtidos fora do
permetro da operao urbana consorciada (art. 52, V, do Estatuto
da Cidade).
:: Por deciso do Colegiado da CVM, em 28 de agosto de 2003, em
consulta formulada pelo municpio de So Paulo, os CEPACs foram
considerados valores mobilirios e, portanto, sua distribuio
pblica est sujeita ao registro e regulamentao daquela
autarquia, especicamente instruo CVM 401, de 23 de
dezembro de 2003.
:: Dessa maneira, os CEPACs no se enquadram como ttulos de dvida
pblica municipal, e esto sujeitos exclusivamente ao registro e
autorizao da CVM, conforme determina a Lei Federal 6.385, de
7 de dezembro de 1976, com a redao que lhe foi dada pela Lei
Federal 10.303, de 31 de outubro de 2001.

Regulamentao
:: Instruo da CVM sobre o registro de emisso pblica dos
CEPACs.
:: Plano Diretor estratgico do municpio de So Paulo.
:: Decreto Municipal de regulamentao da emisso e das demais
caractersticas do CEPAC.

Destaques da instruo da CVM sobre


o registro de emisso pblica dos CEPACs
:: Dene os CEPACs (art. 2.).
:: Dene os requisitos necessrios para que um municpio possa
fazer emisso pblica (art. 3.):
existncia de um plano diretor previamente aprovado no
municpio, autorizando a emisso de CEPACs;
existncia de lei especca aprovando a operao urbana
consorciada e autorizando a emisso de CEPACs;
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

273

existncia de decreto municipal especco denindo


a competncia, a forma de emisso dos CEPACs e a
responsabilidade pelo atendimento das exigncias contidas
na presente instruo.

:: Dene as diretrizes para a realizao do registro da Operao


Urbana Consorciada e seu devido estoque de CEPACs (arts. 4., 5.
e 6.).
:: Dene os requisitos para a realizao do prospecto (arts. 8. e 9.).
:: Dene um suplemento ao prospecto para cada nova interveno
realizada, seja uma desapropriao, uma obra ou um conjunto de
obras (arts. 10, 11 e 12).
:: Dene quando o municpio poder fazer o registro de um novo
suplemento ao prospecto (art. 13):
I ter concludo a interveno anterior; ou
II ter sido esgotada a distribuio de CEPACs previamente
aprovada; ou
III j terem sido captados, comprovadamente, os recursos
necessrios para a concluso da interveno objeto de distribuio
anterior.

:: Determina os procedimentos necessrios para a distribuio (arts.


16 e 17):
s pode ser realizada com intermediao de instituies
integrantes do sistema de distribuio de valores mobilirios;
havendo distribuio privada, a CVM, o mercado em que os
CEPACs so comercializados e a entidade responsvel pelo
registro e custdia devem ser informados;
o Edital de Leilo dever ser publicado no Dirio Ocial;
a distribuio dever se encerrar no prazo mximo de 180 dias;
o municpio o responsvel pela veracidade, qualidade e
sucincia das informaes.

:: Determina as obrigaes do municpio (arts. 18, 19 e 20):


a contratao de instituio nanceira para elaborao do
prospecto, pedidos de registro e comunicao com o mercado
e a CVM;

274

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

a contratao de empresa de auditoria ou instituio devidamente registrada na CVM, com o intuito de scalizar que o emprego dos recursos obtidos seja destinado exclusivamente rea
da operao urbana, acompanhar o andamento das intervenes
e assegurar a veracidade das informaes prestadas;
o envio CVM de relatrios com informaes que estejam
disposio do pblico;
a comunicao do trmino da distribuio pblica em no
mximo cinco dias teis;
a comunicao CVM e ao mercado da existncia de estudos,
projetos de lei ou quaisquer tipos de iniciativas que possam
modicar o Plano Diretor ou aspectos da operao urbana
consorciada.

Destaques do Plano Diretor


estratgico municpio de So Paulo
O novo Plano Diretor Estratgico (PDE) do Municpio de So Paulo
(Lei 13.430/2003) reduziu os coecientes de aproveitamento dos terrenos.
:: Artigo 146:
IX Coeciente de Aproveitamento a relao entre a rea
edicada, excluda a rea no computvel, e a rea do lote,
podendo ser:
a) bsico, que resulta do potencial construtivo gratuito inerente
aos lotes e glebas urbanos;
b) mximo, que no pode ser ultrapassado;
c) mnimo, abaixo do qual o imvel poder ser considerado
subutilizado.

Ficaram assim estabelecidos os coecientes de aproveitamento


dos terrenos no municpio de So Paulo, como se pode observar no
quadro abaixo.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

275

Plano Diretor estratgico


Quadro 19, anexo Lei 13.430, de 13 de setembro de 2002
Transio do
Coeciente de
Aproveitamento
Bsico 2002 e 2004

Coeciente de
Aproveitamento Bsico
Zonas de uso da atual LPUOS
Em 2002
1,0

Em 2003
1,0

Z 2, Z 11, Z 13, Z 17 e Z 18

1,0 a

1,0 a

Z 3, Z 10 e Z 12

2,5 b

2,0 c

Z4

3,0 b

2,5 c

Z5

3,5 b

3,0 c

Z 8 007 02, 04, 05, 08, 11 e 12

3,0

2,5

Z 8 007 10 e 13

2,0

2,0

Z 8 060 01 e 03

1,5

1,0

Z 19

2,5

1,5

Z6

1,5

1,0

Z7

1,0

1,0

Zonas Criadas no
PDE

A partir de
2004
1,0

Z1
Z9
ZER
ZM
ZM
(cont.)

ZIR

1,0 a
2,0

1,0

Notas:
a) O coeciente de aproveitamento poder atingir 2,0 (dois), somente para os usos R 3 01 e
R 3 02, de acordo com o disposto no art. 166 desta Lei.
b) Pode atingir o coeciente de aproveitamento 4,0 (quatro) de acordo com o disposto no
art. 297 desta Lei.
c) Pode atingir o coeciente de aproveitamento 3,0 (trs) de acordo com o disposto no
art. 297 desta Lei.

Nas Operaes Urbanas Consorciadas, o coeciente de aproveitamento mximo poder chegar a 4.


276

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

:: A modicao alm dos limites estabelecidos por lei, ou seja,


passar do coeciente bsico para o coeciente mximo, obtida
por meio do pagamento de contrapartida a ser exigido em funo
dos benefcios adquiridos.

Destaques do decreto
municipal de regulamentao da
emisso e das demais caractersticas do CEPAC
A Prefeitura do Municpio de So Paulo editou o Decreto 44.417, de
26 de fevereiro de 2004, que, alm de atender s exigncias da instruo
CVM 401, regulamenta a emisso dos ttulos, as responsabilidades pelo
acompanhamento das operaes urbanas consorciadas e indica a forma de
exerccio dos direitos assegurados pelos CEPACs.
:: Determina os tipos de colocao das emisses (art. 2.):
privada: para pagamento de obras ou desapropriaes e
garantia de nanciamentos obtidos junto a bancos ou instituies
nanceiras para o custeio das intervenes;
pblica: realizadas em bolsa e/ou entidades de mercado de
balco.

:: Probe a emisso de quantidades maiores de CEPACs do que


aquelas estabelecidas na lei especca que criar cada operao
urbana consorciada (art. 3.).
:: Delega Empresa Municipal de Urbanizao (EMURB) a
responsabilidade de viabilizar as operaes e controlar as emisses
dos CEPACs e rmar contrato com empresa especializada custdia
de ttulos e valores mobilirios, visando gerenciar registro,
negociaes, custdia e liquidao dos certicados (art. 5.).
:: Determina as diretrizes de cada emisso (arts. 6. e 7.):
se dar pelo valor mnimo estabelecido em lei especca;
vinculada e limitada quantidade de CEPACs necessria para o
custeio de cada interveno;
recursos obtidos com as emisses somente serviro para
pagamento de obras e/ou desapropriaes e sero mantidos em
conta-corrente individual e especca.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

277

:: Determina a forma e o valor do pagamento de obras ou


desapropriaes em CEPACs (arts. 8., 9. e 10).
:: Esclarece a maneira que podero ser oferecidos em garantia de
operaes de nanciamento realizadas pela EMURB para custeio
das intervenes (art. 11).
:: Estabelece a tramitao necessria entre EMURB, SEHAB e
Companhia de Custdia para vinculao dos CEPACs a um projeto
(arts. 14 e 15).
:: Assegura ao seu titular, a qualquer momento, os direitos do CEPAC
vigentes em sua emisso (art. 17).

278

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Anexo 1
A operao urbana consorciada gua espraiada
rea da operao

Ponte estaiada

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

279

Anexo 2

Caractersticas bsicas da operao urbana consorciada


gua espraiada
Emissora: Prefeitura do Municpio de So Paulo, sob coordenao da
EMURB.
Banco coordenador da emisso: BB BI (Banco do Brasil Banco de
Investimentos).
Distribuio: Os CEPACs podem ser colocados pblica ou privadamente. As
distribuies pblicas sero realizadas mediante um ou mais leiles pblicos
na Sociedade Operadora do Mercado de Ativos (Soma), para nanciamento
das intervenes a que se destinam. Os CEPACs sero colocados
privadamente quando forem utilizados diretamente para pagamento de
obras e desapropriaes previstas nas intervenes a que se destinam,
bem como o oferecimento em garantias de nanciamentos obtidos junto a
instituies nanceiras para custeio das referidas intervenes.
Quantidade de CEPACs a serem emitidos: At 3.750.
Preo unitrio mnimo inicial do CEPAC: R$ 300,00 (trezentos reais).
Conta vinculada: Os recursos obtidos com a alienao dos CEPACs so
vinculados ao nanciamento das intervenes, devendo, tais recursos,
serem mantidos na conta vinculada.
Custo estimado da operao urbana: R$ 1.125.000.000,00 (um bilho e
cento e vinte e cinco milhes de reais).
Prazo estimado da operao: 15 anos.
Conta em que sero mantidos os recursos obtidos com a alienao
dos CEPACs:
Caixa Econmica Federal, Agncia 1004, c/c 003-701-2, Titular: EMURB.
Agente scalizador: Caixa Econmica Federal (CEF).
Coordenadora da operao: EMURB.
Natureza dos CEPACs: Valor mobilirio utilizado como meio de pagamento
de contrapartida e representativo de direitos urbansticos adicionais,
280

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

observadas as limitaes de estoque por setor da Operao Urbana


Consorciada gua Espraiada. Os CEPACs no representam direito de crdito
contra a PMSP ou a EMURB.
Escriturao dos CEPACs: Banco do Brasil.
Negociao: Os CEPACs sero admitidos negociao na Soma. Uma
vez alienados em leilo patrocinado pela PMSP, os CEPACs podero ser
livremente negociados no mercado secundrio at o momento em que
sejam vinculados a um lote dentro do permetro da operao urbana.

Tabela de converso
cada CEPAC representa os seguintes direitos:
Para rea adicional de
construo

Para rea de terreno referente


modicao de usos e
parmetros

Jabaquara

3 m

2 m

Brooklin

1 m

1 m

Berrini

1 m

2 m

Marginal Pinheiros

2 m

2 m

Chucri Zaidan

1 m

2 m

Setores da Operao Urbana


Consorciada gua Espraiada

Estoque por setor: A operao urbana tem um estoque de 3.750.000 m


(trs milhes e setecentos e cinqenta mil metros quadrados) e est dividida em setores, cada qual com estoques especcos:
:: Brooklin at 1.500.000 m (um milho e quinhentos mil metros
quadrados);
:: Berrini at 250.000 m (duzentos e cinqenta mil metros
quadrados);
:: Marginal Pinheiros at 600.000 m (seiscentos mil metros
quadrados);
:: Chucri Zaidan at 2.000.000 m (dois milhes de metros
quadrados);
Programa Nacional de Capacitao das Cidades

281

:: Jabaquara: 500.000 m (quinhentos mil metros quadrados)


obrigatoriamente utilizados nesse setor, ou seja, dos 3.750.000 m
disponveis, restam 3.250.000 m para os demais setores.
Emisses: Cada interveno ou grupo de intervenes ser objeto
de uma emisso de CEPAC, sendo que a quantidade mxima de ttulos que
poder ser ofertada ser igual ao resultado obtido pela diviso do valor
do custo total da interveno, pelo valor mnimo da emisso. A operao
urbana ter, portanto, vrias emisses de CEPACs, cada qual podendo ser
objeto de um ou mais leiles.
Novas emisses: Uma nova emisso de CEPACs somente poder ser
feita pelo municpio de So Paulo para nanciar nova interveno ou grupo
de intervenes se:
:: for concluda a interveno ou grupo de intervenes anterior;
ou
:: tiver sido efetivamente distribuda, de forma privada ou pblica,
a totalidade dos CEPACs emitidos para custeio da interveno ou
grupo de intervenes anterior; ou
:: forem assegurados, comprovadamente, por meio de depsito
na conta vinculada os recursos necessrios concluso da
interveno ou grupo de intervenes anterior.
Fiscalizao: A CEF ser responsvel por scalizar o emprego dos
recursos obtidos com a distribuio pblica de CEPACs exclusivamente
nas intervenes das operaes urbanas, bem como acompanhar
o andamento das referidas intervenes e assegurar a sucincia e
veracidade das informaes que sero periodicamente prestadas pelo
municpio ao mercado.
Grupo de gesto: O grupo de gesto ser coordenado pela EMURB
e ter a atribuio principal de denir e implementar as intervenes
previstas no mbito da operao urbana.
EMURB: Atuar como coordenadora da operao urbana consorciada,
sendo responsvel, entre outras coisas, pela implementao do cronograma
de intervenes e pelo controle de emisso e abatimento de CEPACs e da
rea adicional construda.
Secretaria de Finanas: Ser o rgo responsvel pela anlise,
acompanhamento e prestao de esclarecimentos tcnicos, de ordem
nanceira, sobre a operao urbana consorciada. A SF divulgar portaria
relativa a cada emisso de CEPACs, conforme solicitao da EMURB,
contendo as caractersticas principais da emisso.
282

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Currculo dos autores

Andrea Veloso Correia


Bacharela em Direito pela UERJ/RJ. Procuradora do Municpio
do Rio de Janeiro, desde 1995, atualmente lotada na rea
Tributria; Procuradora Assistente da Procuradoria da Dvida
Ativa (ago/96 a jan/99) e da Procuradoria Tributria (maio/2000
a dez/2004). Procuradora do Banco Central do Brasil (set/94 a
out/95). Professora de Direito Tributrio da Fundao Getlio
Vargas/RJ, desde 2003, nos cursos de Ps-graduao em Direito
Empresarial, Direito Tributrio e Administrao Tributria.
Professora de Direito Tributrio na Escola da Magistratura do
Estado do Rio de Janeiro (Emerj), desde 2000. Professora de
Direito Tributrio em cursos preparatrios para concursos
pblicos na rea jurdica, desde 1998. Foi professora do LLM
Direito Empresarial do IBMEC/RJ e Coordenadora dos Cursos
Breves (durao inferior a 360 horas) de Direito do Centro de
Direito Empresarial do IBMEC/RJ (2001 a 2003). Co-autora do
livro Curso de Direito Tributrio Brasileiro (So Paulo: Quartier
Latin, 2005, volume 2), no qual escreveu sobre os Impostos
Municipais (IPTU/ISS/ITBI).

Carlos Etor Averbeck


Engenheiro Civil do quadro de prossionais da Caixa e Gerente
de Filial de Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Santa Catarina
(SC). Mestre pela UFSC na rea de Cadastro Multinalitrio. Sua
dissertao de Mestrado foi sobre os prejuzos sociedade e
aos municpios decorrentes da desatualizao do cadastro e
da planta de valores. Experincia em avaliao em massa de
imveis e implantao de instrumentos de gesto urbana em
municpios. Atua em percias judiciais voltadas Engenharia
de Avaliaes e questes de propriedade, e em capacitao
tcnica a prossionais de avaliao e cadastro, bem como
de gestores e tcnicos de municpios. Participa de equipe
de capacitao em cursos promovidos pelo Ministrio das
Cidades, Caixa Econmica Federal e Lincoln Institute of
Land Policy. Palestrante em seminrios nacionais na rea de
avaliao de imveis, cadastro e tributao imobiliria.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

285

Cintia Estefania Fernandes


Procuradora do Municpio de Curitiba. Mestra em Direito do
Estado pela UFPR, com dissertao na rea de tributao
imobiliria IPTU. Autora do livro IPTU: Texto e Contexto (So
Paulo: Quartier Latin, 2005). Especialista pela PUCPR (Prmio
Geraldo Ataliba) em Direito e Processo Tributrio. Julgadora
Tributria, responsvel pela anlise dos processos que
envolvem tributao imobiliria e mobiliria, em 1. instncia
administrativa da Prefeitura de Curitiba/PR. Professora de
Direito Tributrio e pesquisadora das Faculdades Integradas
Curitiba, graduao e ps-graduao. Professora convidada
de Tributos Municipais da UFPR; Professora de ps-graduao
em gesto pblica. Conselheira e Presidenta da Comisso de
Advocacia Pblica da OAB Curitiba/PR; Membro do Instituto
de Direito Tributrio do Paran; Professora da Faculdade de
Direito de Curitida FIC. Autora de artigos tcnicos na rea
de Direito Tributrio e palestrante de eventos nacionais e
internacionais. Tem participado de programas de atualizao
na rea de Direito Tributrio e Tributao Imobiliria dos
servidores pblicos municipais e estaduais de Curitiba e Paran
e dos Desembargadores da Cmara Tributria do Tribunal de
Justia do Paran.

Claudia M. De Cesare
Engenheira Civil; Especialista pela PUCRS; Mestra pela UFRGS,
com dissertao na rea de avaliao de imveis; PhD pela
University of Salford, Inglaterra. A tese de doutorado foi
sobre anlise de equidade no imposto sobre a propriedade
imobiliria. Assessora em tributao imobiliria e avaliao
de imveis do Secretrio Municipal da Fazenda (SMF),
Prefeitura de Porto Alegre. Professora e pesquisadora, tendo
participado de diferentes programas entre os quais o Curso
de Ps-graduao em Engenharia de Avaliaes e Percias da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Autora de
artigos tcnicos na rea de tributao imobiliria e avaliaes
para ns tributrios, e palestrante em eventos nacionais e
internacionais. Membro do Conselho (Advisory Boarding) do
International Property Tax Institute. Foi Diretora Tcnica do
Instituto Brasileiro de Avaliaes e Percias (Ibape/RS) em 2000
e Diretora do Comit Internacional do Ibape Nacional em
1999. Membro do Teaching Faculty (Corpo de Professores) do
Lincoln Institute of Land Policy, atuando no desenvolvimento
de programas na Amrica Latina como o Curso de Desarrollo
Profesional sobre el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, que
oferecido com a periodicidade anual pelo Instituto, e outros
programas em tributao imobiliria.
286

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Edmundo Melo de Moura


Engenheiro de Minas pela Universidade Federal de Pernambuco
e Engenheiro Civil pela Fesp. Engenheiro Civil do quadro de
prossionais da Caixa, Supervisor de avaliao da Gidur/RE e
Mestrando em Cadastro Imobilirio pela Universidade Federal
de Pernambuco, Departamento de Cartograa.

Eglasa Micheline Pontes Cunha


Administradora, com especializao em Educao e
Desenvolvimento pela Universidade de Braslia. Mestra em
Planejamento e Gesto Educacional pelo Institut International
de Planication de lducation, Unesco, Paris/Frana e Mestra
em Educao: Polticas Pblicas e Gesto da Educao
Superior pela Universidade de Braslia. Tcnica em Assuntos
Educacionais e Gerente de Projetos do Ministrio das Cidades,
onde coordena o Programa Nacional de Capacitao das
Cidades.

Emmanuel Carlos de Araujo Braz


Engenheiro Civil, graduado pela Universidade Federal da
Paraba, desde 1980, com especializao em Engenharia de
Avaliaes, ministrante de cursos nesta rea em diversas cidades
brasileiras. Engenheiro do quadro da Caixa. Coordenador da
implantao do projeto Demanda Potencial para habitao
nas cidades brasileiras. Ex-diretor secretrio do Ibape da
Paraba. Diretor do Ibape Nacional. Membro-fundador da
Sobrea Sociedade Brasileira de Engenharia de Avaliaes.
J atuou como gerente da rea de Engenharia da Caixa, no
Estado da Paraba e atualmente encontra-se como Gerente
de Padres e Planejamento Avaliaes de Imveis, na Caixa
Gepad/MZ, no qual exerce o papel de gerenciador nacional
do processo Avaliar. Participante de diversos congressos e
seminrios nacionais e internacionais na rea de avaliaes,
inclusive com trabalhos apresentados e publicados.

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

287

Francisco Henrique de Oliveira


Engenheiro Cartgrafo formado pela Unesp; Mestre pela UFSC,
Departamento de Engenharia Civil, rea de Concentrao
em Cadastro Tcnico Multinalitrio: Doutor pela UFSC,
Departamento de Engenharia de Produo, realizando
estgio na Karlsruhe University, Alemanha, no Instituto de
Fotogrametria e Sensoriamento Remoto (IPF). O trabalho de
dissertao e a tese foram desenvolvidos considerando anlise
e avaliao geomtrica da cartograa bsica para o Cadastro.
Especicamente no doutorado, trabalhou com modelagem de
terreno utilizando Sistemas Fotogramtricos Digitais. Professor
na Universidade do Estado de Santa de Catarina (Udesc) para o
curso de Geograa e Professor do Curso de Ps-graduao em
Engenharia Civil da UFSC, rea de concentrao em Cadastro
Tcnico Multinalitrio. Desenvolve projetos de pesquisa em
parceria com a Eletrosul e a empresa VisoGeo Ltda.; faz parte
da comisso de Geoprocessamento e Cartograa do Estado de
Santa Catarina. Autor de artigos tcnico-cientcos na rea de
Cartograa, Sensoriamento Remoto e Sistema de Informao
Geogrca; palestrante em eventos nacionais e internacionais.
Membro da Sociedade Brasileira de Cartograa, da Rede de
Tecnologia Aeroespacial e Cartogrca (Retac) e do Teaching
Faculty do Lincoln Institute of Land Policy.

Lus Carlos Fernandes Afonso


Economista; doutorando pelo Instituto de Economia
da Unicamp. Secretrio de Finanas nas cidades de So
Paulo (2003/2004), Campinas (2001/2002) e Santo Andr
(1997/2000). Ex-diretor nanceiro do Fundo de Penses
da Petrobrs (Petros). Pesquisador associado Fundao
Econmica de Campinas (Fecamp) e Faculdade de Campinas
(Facamp), tendo ministrado cursos de graduao na Faculdade
Anhembi-Morumbi (So Paulo) e ps-graduao na Fundao
ABC, Santo Andr. Autor de artigos na rea de nanas
pblicas, palestrante em eventos nacionais e internacionais, e
consultor tcnico em vrias prefeituras brasileiras.

288

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

Maria Cristina Mac Dowell


Economista. Mestra em Economia pela Universidade Federal
de Pernambuco. Doutora em Economia pela Universidade
de Braslia. Atualmente exercendo cargo de Diretora-geral
Adjunta da Escola de Administrao Fazendria (Esaf ) do
Ministrio da Fazenda. Pesquisadora do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea). Autora de diversos artigos nas reas
de economia do setor pblico, federalismo scal, economia
regional e urbana. Trabalho premiado em 1.o lugar no Prmio
em Economia da Sade, promovido pelo Ministrio da Sade e
pelo Ipea. Professora em MBAs da disciplina Finanas Pblicas.
Coordenadora tcnica e palestrante do curso de Gesto Urbana
e Municipal, realizado anualmente em Braslia, promovido
pela Esaf em parceria com o Instituto do Banco Mundial, Ipea,
Lincoln Institute of Land Policy, Fundao Joo Pinheiro e
Caixa Econmica Federal. Coordenadora tcnica e palestrante
do curso de Relaes Fiscais Intergovernamentais, promovido
pela Esaf em parceria com o Instituto do Banco Mundial e
o Ipea, realizado anualmente no Brasil e em Moambique.
Palestrante em congressos acadmicos e eventos nacionais
e internacionais. Consultora do Banco Mundial (WB), da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e da Agncia das
Naes Unidas para o Fundo de Desenvolvimento do Capital
(UNCDF).

Programa Nacional de Capacitao das Cidades

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