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Apresentao
Em 2006, o Ministrio das Cidades, por meio do Programa Nacional
de Capacitao das Cidades (PNCC), realizou seminrios com o objetivo de
ampliar o debate sobre os instrumentos de regulao patrimonial, inclusive
os previstos no Estatuto da Cidade. As discusses foram orientadas pelo
princpio de garantir o direito moradia e propriedade, sobretudo para a
populao mais necessitada.
Durante os encontros, tcnicos de Prefeituras e do Governo Federal
avaliaram temas como: parcelamento do solo, consrcios intermunicipais
e nanciamentos, com a nalidade de planejar o crescimento das cidades.
Abrimos espao para conhecer e compreender a experincia de cada
municpio, exploramos princpios jurdicos, polticos e econmicos que
orientam a tributao imobiliria.
Nosso intuito estimular o desenvolvimento urbano e recuperar a
valorizao da terra pblica com uma poltica scal adequada realidade
do municpio. Entendemos que conhecer a cidade ponto de partida para
a execuo de polticas pblicas. Por isso, incentivamos a elaborao de
bancos de dados com informaes sobre as medies cartogrcas e as
condies socioeconmicas da populao.
Esta publicao tem a nalidade de dar continuidade s discusses.
Nas prximas pginas, o leitor encontrar o registro dos Seminrios
Nacionais sobre Financiamentos das Cidades: Instrumentos Fiscais e
de Poltica Urbana. So artigos de especialistas, cujo contedo aprofunda
mtodos e indica alternativas para a construo de uma cidade mais justa
e democrtica para todos.
Sumrio
Apresentao ............................................................................................................................3
Seminrios nacionais sobre nanciamento
das cidades: instrumentos scais e de poltica urbana ............................................... 9
Claudia M. De Cesare e Eglasa Micheline Pontes Cunha
Artigos..........................................................................................................................................17
Mdulo I
Financiamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel
Financiamento urbano no Brasil:
um olhar sobre as nanas municipais .................................................................................21
Maria Cristina Mac Dowell
Mdulo II
Aspectos jurdicos
Estrutura legal para a aplicao dos
instrumentos previstos no estatuto da cidade .................................................. 115
Andrea Veloso Correia
Mdulo III
Mdulo IV
Seminrios
nacionais sobre
nanciamento das cidades:
instrumentos scais e de poltica urbana
Claudia M. De Cesare e Eglasa Micheline Pontes Cunha
O comprometimento dos governos municipais com o desenvolvimento urbano sustentvel envolve a preocupao com questes relacionadas ao nanciamento municipal, entre as quais a ao scal, bem como a
anlise, aplicao e monitoramento de instrumentos de poltica urbana de
carter regulatrio.
Visando contribuir para a capacitao dos municpios, tanto na rea
scal, quanto na gesto do solo urbano, o Ministrio das Cidades, por meio
do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, em parceria com a
Caixa Econmica Federal e o Lincoln Institute of Land Policy, promoveu o
Seminrio Nacional sobre Financiamento das Cidades: Instrumentos
Fiscais e de Poltica Urbana.
O seminrio foi inicialmente realizado na Cidade do Rio de Janeiro
(RJ), de 7 a 10 de fevereiro de 2006, sendo replicado nas cidades de Jaboato
dos Guararapes (PE) e Braslia (DF), respectivamente, no perodo de 9 a 12
de maio e de 6 a 9 de junho de 2006. Este livro uma compilao dos textos
de referncia que serviram como base para os encontros e busca registrar,
de forma mais ampla, essa iniciativa.
O programa do seminrio procurou ampliar a discusso e a anlise
dos tributos imobilirios, com especial nfase para o Imposto sobre
a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), e dos instrumentos
regulatrios de base patrimonial previstos no Estatuto da Cidade, entre
os quais o parcelamento, a edicao e a utilizao compulsrios do solo
urbano; a outorga onerosa pelo direito de construir e a transferncia de
potencial construtivo; e as operaes urbanas consorciadas.
Durante quatro dias, foram avaliados princpios jurdicos, polticos e
econmicos que orientam a tributao imobiliria, sendo examinado no
apenas o papel scal do IPTU, mas tambm seus efeitos sociais e seu papel
como instrumento de poltica urbana. Por outro lado, foram examinadas
questes prticas como, por exemplo, formas de superar fatores crticos e
diculdades comuns na administrao deste imposto e dos demais tributos
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
10
1 Estrutura e
contedos bsicos do seminrio
O Seminrio foi estruturado em quatro mdulos:
Mdulo I
Financiamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel;
Mdulo II
Aspectos jurdicos
Mdulo III
Cadastro urbano e avaliao de imveis para ns scais;
Mdulo IV
Instrumentos de poltica urbana previstos no estatuto da cidade.
Os objetivos especcos de cada mdulo so descritos a seguir.
Mdulo I
Financiamento das cidades e desenvolvimento urbano sustentvel
:: Sensibilizar sobre a importncia do fortalecimento scal para o
desenvolvimento urbano sustentvel dos municpios.
:: Fundamentar, caracterizar e identicar os principais desaos para
a aplicao eciente e efetiva do IPTU e dos instrumentos de
regulao do solo urbano previstos no Estatuto da Cidade.
:: Explorar no apenas o papel dos diferentes instrumentos como
fonte de receita, mas tambm seus efeitos potenciais bencos
na rea social, na recuperao da valorizao da terra gerada por
investimentos pblicos e no desenvolvimento urbano das cidades.
Mdulo II
Aspectos jurdicos
:: Compreender as premissas jurdicas, a estrutura legal bsica e as
principais limitaes para a aplicao dos tributos imobilirios e
dos instrumentos de poltica urbana de carter regulatrio.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
11
Mdulo III
Mdulo IV
Instrumentos previstos no estatuto da cidade
:: Vericar a aplicabilidade da legislao brasileira sobre a questo
urbana, em especial do Estatuto da Cidade.
:: Identicar estratgias para a aplicao e monitoramento de
instrumentos de regulao do solo urbano.
:: Compartilhar e analisar criticamente experincias relevantes na
instituio e aplicao de instrumentos de regulao do solo urbano.
:: Avaliar a harmonia e os conitos entre instrumentos de poltica
urbana e instrumentos scais.
12
2 Coordenadores e professores
Andra Veloso Correia Procuradora do Municpio do Rio de
Janeiro: rea Tributria. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro (RJ).
Benny Schasberg Diretor de Planejamento Urbano da Secretaria
Nacional de Programas Urbanos. Ministrio das Cidades. Braslia (DF).
Carlos Etor Averbeck Gerente de Desenvolvimento Urbano de
Santa Catarina. Caixa Econmica Federal. Florianpolis (SC).
Cintia Estefania Fernandes Procuradora do Municpio de Curitiba:
Julgadora Tributria. Prefeitura de Curitiba. Curitiba (PR).
Claudia Brando de Serpa Superintendente Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social. Caixa Econmica Federal.
Braslia (DF).
Claudia M. De Cesare Assessora em Tributao Imobiliria e
Avaliao de Imveis, Secretaria Municipal da Fazenda. Prefeitura de
Porto Alegre. Porto Alegre (RS).
Diego Alfonso Erba Visiting Fellow do Lincoln Institute of Land Policy.
Cambridge, EUA.
Eglasa Micheline Pontes Cunha Gerente de Capacitao.
Diretoria de Desenvolvimento Institucional/Secretaria Executiva.
Ministrio das Cidades. Braslia (DF).
Emmanuel Carlos de Arajo Braz Gerente de Padres e
Planejamento Avaliaes de Imveis. Caixa Econmica Federal.
Braslia (DF).
Fernanda Furtado Professora Universitria e Pesquisadora.
Universidade Federal Fluminense. Niteri (RJ).
Francisco Henrique de Oliveira Professor da Universidade
do Estado de Santa Catarina. Coordenador do Laboratrio de
Geoprocessamento. Florianpolis (SC).
Lus Carlos Fernandes Afonso Economista. Campinas (SP).
Maria Cristina Mac Dowell Diretora de Educao. Escola de
Administrao Fazendria (Esaf ). Ministrio da Fazenda. Braslia (DF).
Maria Teresa Peres de Souza Gerente de Programas e Polticas
Pblicas. Caixa Econmica Federal. Braslia (DF).
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
13
4 Participantes do evento
O Seminrio contou com a participao efetiva de 97 pessoas no Rio de
Janeiro (RJ), 69 em Jaboato dos Guararapes (PE) e 67 pessoas em Braslia (DF).
14
Jaboato dos
Guararapes
Braslia
Centro-Oeste
1,03
0,00
30
44,78
Nordeste
6,19
61
44,20
10
14,93
Sul
7,22
4,35
11,94
Sudeste
80
82,47
1,45
15
22,39
Norte
3,09
0,00
5,97
97
100,00
69
100,00
67
100,00
Regio
Local do Seminrio
Total
28
N. de Municpios
23
32
Rio de
Janeiro
Jaboato dos
Guararapes
Braslia
Municipais
47
48,45
30
43,48
33
49,25
GDF
0,00
11
16,42
CEF
11
11,34
15
21,74
10,45
Federais
14
14,43
1,45
8,96
Privadas
2,06
2,90
4,48
Ensino
5,16
11
15,94
4,48
Estadual
10,14
1,49
Frum
0,00
1,49
Sociedade civil
18
18,56
2,90
No informado
1,45
2,99
97
100,00
69
100,00
67
100,00
Tipo de Instituio
Local do Seminrio
Total
15
Artigos*
Mdulo I
Financiamento urbano no Brasil:
um olhar sobre as nanas municipais
Introduo
O nanciamento do desenvolvimento urbano no Brasil tem voltado
ao centro do debate nacional aps um longo perodo de ostracismo. A forte
crise scal que os governos federal e estaduais enfrentaram durante as trs
ltimas dcadas levou ao desmonte dos sistemas de planejamento e de
nanciamento dos programas urbanos. Particularmente, no tocante ao
governo federal, a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH) em 1986
contribuiu para o agravamento dos problemas urbanos, especialmente os
habitacionais, principalmente nas cidades de grande e mdio porte.
A ausncia dos governos federal e estadual no enfrentamento
das questes urbanas levou os governos municipais a assumirem mais
efetivamente tanto o papel de planejador como de nanciador do
desenvolvimento urbano, obrigando-os a buscar desenvolver solues
criativas para os crescentes problemas urbanos.
Alm disso, a ampliao da atuao dos municpios nas questes
urbanas tambm decorrente do acentuado processo de descentralizao
que o Brasil vem passando desde a dcada de 1980, cujo marco foi a
Constituio Federal de 1988. Pela nova Carta Magna, os municpios
passaram a ser membros da Federao, adquirindo maior autonomia
scal, administrativa e poltica. Essa nova posio dos municpios em
nossa Federao signicou uma mudana nas relaes entre as esferas
de governo. Os municpios que antes eram unidades administrativas dos
governos estaduais passaram a poder se relacionar tanto com os governos
estaduais quanto diretamente com o governo federal.
O aumento da autonomia scal dos municpios com a Constituio
de 1988 foi marcante. Pelo lado da receita, os municpios passaram a poder
xar as alquotas e administrar os tributos que lhes foram atribudos como
tambm estabelecer a cobrana de taxas pela prestao de servios. Foi
transferida aos municpios a responsabilidade pela arrecadao do Imposto
sobre Transmisso de Bens Intervivos (ITBI) e foi ampliada a base geradora
do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN).
Ao mesmo tempo, houve um aumento das transferncias de recursos
dos governos federal e estadual para os municpios. O Fundo de Participao
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
21
es de crdito criando uma situao em que poucos municpios esto aptos a tomarem emprstimos.
A atribuio das responsabilidades entre os nveis de governo, por
sua vez, no foi estabelecida detalhadamente na Constituio Federal,
tendo sido deixadas as regulamentaes das principais funes sociais para
serem realizadas por meio de Emendas Constitucionais que ocorreram ao
logo dos anos 1990s. Um problema decorrente dessa indenio quando
da promulgao da Carta Magna em 1988, associada presso da sociedade
pela proviso dos servios pblicos, foi a atuao de forma no planejada
e descoordenada dos municpios no desempenho de algumas funes
urbanas e sociais.
No que tange s funes tipicamente urbanas, a Constituio Federal
prev competncias complementares entre os trs nveis de governo. Na
prtica, essa situao pode levar a uma acomodao dos governos federal e
estadual na proviso e nanciamento desses servios j que, devido demanda
da populao, os governos municipais so, na prtica, obrigados a assumir
a responsabilidade. No caso do saneamento, em particular, a aprovao do
Projeto de Lei 5.296/2005, que trata da regulao dos servios pblicos de
saneamento bsico englobando o abastecimento de gua, o esgotamento
sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas pluviais
representa um avano para o setor, uma vez que dene as competncias dos
nveis de governos e estabelece as diretrizes para sua regulao.
Esse o quadro que retrata o novo papel dos municpios na federao
brasileira e as diculdades legais e administrativas que eles tm que
enfrentar para o desenvolvimento de suas funes.
O presente artigo tem como objetivo analisar as nanas dos
municpios brasileiros do ponto de vista do comportamento das receitas
correntes, com vistas a identicar a capacidade de nanciamento
dos municpios brasileiros e avaliar os instrumentos alternativos de
nanciamento urbano. Alm desta introduo, o trabalho est dividido em
sete sees. A seo dois apresenta uma viso geral das receitas municipais,
comparando sua evoluo com as receitas disponveis dos nveis federal
e estadual de governo. Tambm discutida a decomposio das receitas
correntes e tributrias do conjunto dos municpios brasileiros.
A seo trs trata as nanas municipais a partir de uma viso
regional e com os municpios agrupados de acordo com seu tamanho
populacional. Essa desagregao permite conhecer melhor as diferenas
existentes entre os tipos de municpios brasileiros, revelando um quadro de
distoro quando se compara a receita corrente disponvel por habitante
dos grandes e pequenos municpios.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
23
24
Receita disponvel corresponde ao total arrecadado diretamente por cada nvel de governos
acrescido/reduzido do montante das transferncias recebidas/enviadas pelos demais nveis
de governo.
Grco 1
Evoluo da participao dos nveis
de governo no total da receita disponvel (%)
Em 1988, existiam 4.116 municpios instalados no Brasil. No ano 2004, conforme pode ser
visto na Tabela 1, j so 5.564 municpios, ou seja, 1.448 municpios a mais do que no ano da
promulgao da ltima Constituio Federal.
Entre os municpios das capitais, esse impacto foi menor uma vez que, no clculo do FPM,
esses municpios tm direito a 10% da receita do IPI e do IR.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
25
Grco 2
Municpios: evoluo da participao das principais fontes
de recursos na composio da receita corrente
Grco 3
Municpios: composio da receita tributria, 2004
3. Uma viso
microrregional das receitas municipais
A diversidade de municpios no Brasil, tanto em termos populacionais
quanto econmicos e sociais, uma das caractersticas marcantes de nosso
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
27
Tabela 1
Brasil: nmero de municpios, 2004
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
267
97
157
430
412
1.363
5 10
395
85
112
306
414
1.312
10 20
567
108
103
213
328
1.319
20 50
410
111
62
141
284
1.008
50 100
103
31
19
53
103
309
100 500
41
15
43
111
219
500 1.000
11
20
Mais 1.000
14
1.793
449
466
1.188
1.668
5.564
Total
Tabela 2
Brasil: distribuio da populao entre os municpios, 2004
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro- Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
0,5
0,2
0,3
0,7
0,8
2,5
5 10
1,6
0,3
0,4
1,2
1,6
5,2
10 20
4,5
0,9
0,8
1,7
2,6
10,4
20 50
6,7
1,9
1,0
2,3
4,8
16,8
50 100
3,8
1,2
0,8
2,0
4,1
11,9
100 500
4,2
1,7
1,0
5,0
12,8
24,8
500 1.000
2,9
0,7
4,2
7,7
Mais 1.000
3,6
1,6
1,9
1,7
11,8
20,7
Total
27,8
7,9
7,0
14,7
42,6
100
29
Grco 4
Receita corrente por habitante, 2004 (R$/hab./ano)
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
Tabela 3
Municpios: participao do ISS na receita corrente, 2004 (%)
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
0,8
1,6
1,4
0,9
0,8
0,9
5 10
1,3
1,5
1,8
1,3
1,6
1,5
10 20
1,3
1,4
1,9
2,4
2,5
2,0
20 50
2,2
1,6
2,9
3,9
3,6
3,0
50 100
3,1
7,8
4,5
4,1
5,8
5,0
100 500
5,1
5,7
5,4
7,7
7,9
7,4
31
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
500 1.000
9,7
10,7
9,5
9,7
Mais 1.000
13,4
12,6
11,5
12,7
17,3
15,9
Total
5,6
6,7
5,4
6,1
10,3
8,3
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.
Tabela 4
Municpios: participao do IPTU na receita corrente, 2004 (%)
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
0,1
0,1
0,4
0,6
0,5
0,5
5 10
0,1
0,2
0,6
1,8
1,2
1,1
10 20
0,2
0,2
1,0
2,8
2,1
1,4
20 50
0,3
0,4
1,8
4,3
4,4
2,7
50 100
0,7
0,5
2,7
5,1
7,3
4,8
100 500
1,8
1,4
4,6
5,3
8,2
6,4
500 1.000
3,9
5,4
8,4
6,8
Mais 1.000
6,9
2,5
8,7
8,8
14,3
12,1
Total
2,2
1,2
3,5
4,9
9,4
6,5
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.
32
Tabela 5
Municpios das capitais*: indicadores de scais, 2004
Municpios
Populao
IDH-Renda
IPTU pc**
ISS pc***
Teresina
775.477
0,695
15,6
39,2
So Luis
959.124
0,696
20,8
90,1
Manaus
1.592.555
0,703
12,6
96,5
Rio Branco
286.082
0,704
11,6
29,0
Macei
884.320
0,715
29,4
51,8
33
Municpios
Populao
IDH-Renda
IPTU pc**
ISS pc***
Boa Vista
236.319
0,725
18,9
44,4
Porto Velho
380.884
0,728
9,8
42,4
Fortaleza
2.332.657
0,729
32,7
61,7
Belm
1.386.482
0,732
19,9
60,9
Joo Pessoa
649.410
0,743
26,7
71,6
Natal
766.081
0,746
26,6
83,8
2.631.831
0,746
42,5
86,6
Palmas
187.639
0,754
17,9
81,0
Recife
1.486.869
0,770
71,5
135,8
Campo Grande
734.164
0,771
70,4
88,9
Cuiab
524.666
0,790
19,1
107,5
Goinia
1.181.438
0,813
88,4
116,8
Belo Horizonte
2.350.564
0,828
120,1
112,8
Rio de Janeiro
6.051.399
0,840
155,4
218,8
So Paulo
10.838.581
0,843
195,8
239,2
Curitiba
1.727.010
0,846
132,3
166,3
Vitria
309.507
0,858
57,0
362,2
Florianpolis
386.913
0,867
154,6
153,2
Porto Alegre
1.416.363
0,869
97,9
170,1
Salvador
34
Tabela 6
Municpios de grande porte*: indicadores de scais, 2004
Municpios
Populao
IDH-Renda
IPTU pc**
ISS pc***
Feira de Santana BA
519.173
0,663
13,5
35,5
Duque de Caxias RJ
830.679
0,678
25,1
77
630.008
0,685
30,2
17,2
Nova Iguau RJ
817.117
0,686
20,7
24,3
1.218.862
0,748
108,5
60,5
Uberlndia MG
570.042
0,768
28
70,1
Osasco SP
695.879
0,769
102,9
91,3
Sorocaba SP
552.194
0,792
60,7
84,2
589.050
0,8
75,5
141,8
So Bernardo do Campo SP
773.099
0,812
213
181,2
Santo Andr SP
665.923
0,814
148,3
105
Ribeiro Preto SP
542.912
0,823
102,1
94
1.031.887
0,845
180,3
168,2
Guarulhos SP
Campinas SP
35
36
Tabela 7
Brasil: indicador de autonomia restrita, 2004
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro- Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
3,3
5,5
8,8
10,8
6,4
7,9
5 10
5,4
6,7
11,3
13,5
15,3
11,9
10 20
5,3
6,1
13,8
17,6
14,9
11,9
20 50
8,3
8,2
19,1
26,9
23,4
18,4
50 100
11,1
19,2
24,4
31,9
31,6
26,3
100 500
17,8
20,0
30,1
38,7
40,2
36,1
500 1.000
31,4
36,0
40,8
37,6
Mais 1.000
47,0
32,2
43,6
60,2
55,1
53,2
Total
19,5
19,3
25,1
33,9
40,8
33,8
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.
37
Tabela 8
Brasil: Indicador de autonomia ampliada, 2004
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro- Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
11,4
21,9
35,1
36,5
26,5
28,9
5 10
16,8
28,4
42,9
42,3
43,7
37,0
10 20
17,0
28,2
47,3
46,4
44,8
35,9
20 50
24,0
27,9
49,3
55,1
52,4
42,9
50 100
30,3
47,6
55,6
59,0
64,7
55,0
100 500
41,5
38,2
55,5
67,3
70,2
64,4
500 1.000
55,5
58,5
76,2
68,4
Mais 1.000
70,6
63,2
66,6
77,1
80,0
77,3
Total
38,4
43,5
53,0
60,0
69,4
59,9
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.
6. Tendncia recente
das transferncias vinculadas
Um movimento recente no federalismo brasileiro o retorno das
transferncias vinculadas, como o Fundef e o SUS.
O Fundef, institudo por meio de Emenda Constitucional em 1996
e implementado no incio do ano de 1998, tem como objetivo promover
a universalizao, a melhoria qualitativa e a manuteno do ensino
fundamental por meio da valorizao dos prossionais do magistrio
desse nvel de ensino, seja por melhores salrios, seja pelo investimento em
capacitao.
A principal inovao do Fundef foi a estruturao de um sistema de
nanciamento do ensino fundamental pblico do Pas, por meio da criao
de um fundo constitudo de recursos provenientes das transferncias
constitucionais para os estados e para os municpios. Uma caracterstica
desse fundo a inexistncia de novas fontes de recursos direcionados para
os estados e municpios. Os recursos que formam o Fundef nada mais so
do que a parcela de algumas das transferncias constitucionais do governo
federal para os estados e municpios e dos governos estaduais para seus
municpios, alm dos recursos prprios dos estados. A Unio s participa
da formao do fundo em caso de necessidade de complementao dos
recursos, como ser explicado adiante.
Os municpios contribuem para a formao do fundo com o
percentual de 15% sobre o valor repassado s municipalidades pelo FPM
e sobre o valor da sua cota-parte do ICMS. Isso signica uma reduo
do poder discricionrio dos governantes locais sobre essa parcela das
transferncias que anteriormente eram repassadas aos municpios sem
nenhuma vinculao.
J o SUS consolida todas as aes pblicas em sade. Sua principal fonte
de nanciamento so as contribuies que incidem sobre o faturamento
(Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cons) e lucro
lquido de empresas (Contribuio sobre o Lucro Lquido CSLL), sobre
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
39
Tabela 9
Brasil: transferncias do Fundef
como participao da receita corrente, 2004
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
14,0
14,7
6,5
6,2
7,1
8,0
5 10
19,1
21,1
10,3
9,3
9,9
12,2
10 20
21,3
21,0
10,4
11,3
10,1
14,4
20 50
21,3
20,2
11,7
10,7
9,6
14,1
50 100
18,6
13,5
11,8
10,6
9,0
11,7
100 500
11,9
11,3
11,5
9,8
7,6
8,9
500 1.000
6,1
9,9
7,0
7,0
Mais 1.000
4,3
7,4
6,8
4,0
6,6
6,1
Total
14,1
13,3
10,1
8,8
7,6
9,4
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.
40
Tabela 10
Brasil: transferncias do SUS
como participao da receita corrente, 2004
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
5,4
4,3
3,7
3,8
2,6
3,6
5 10
7,4
6,0
4,2
4,6
3,5
4,8
10 20
7,3
6,3
5,4
4,5
4,3
5,5
20 50
8,5
8,9
6,5
4,0
4,7
6,1
50 100
12,4
9,2
5,7
7,3
5,6
7,5
100 500
17,0
8,9
5,3
8,3
7,6
8,8
500 1.000
14,4
18,4
7,0
10,3
Mais 1.000
7,9
11,9
17,1
12,9
8,3
9,2
Total
10,6
9,3
9,0
7,4
7,0
7,9
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.
41
Tabela 11
Brasil: participao dos gastos
urbanos na receita corrente municipal, 2004 (%)
Populao
(1.000 hab.)
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Brasil
At 5
13,4
13,7
17,1
17,0
14,4
15,5
5 10
12,0
18,5
18,1
16,9
15,9
15,8
10 20
12,3
11,8
15,9
16,8
15,9
14,7
20 50
12,6
14,2
17,0
14,9
18,5
15,6
50 100
11,8
17,6
18,3
16,0
18,8
16,8
100 500
15,0
20,2
18,7
16,6
19,3
18,2
500 1.000
13,0
22,9
18,7
17,5
Mais 1.000
22,8
20,7
19,1
24,7
19,6
20,6
Total
14,7
18,0
18,5
17,8
18,9
17,9
Fonte: STN Sistema Fimbra e IBGE: Estimativa Populacional 2004. Amostra: 4.285 municpios.
Elaborao: M. C. MacDowell.
*Signica ausncia de municpios nesta clula.
42
8. Concluses
A principal lio que podemos tirar da anlise das nanas municipais
que os municpios apresentam tambm caractersticas scais diferentes.
Isso signica que, quando pensamos na esfera local de governo, temos que
ter em mente que uma regra no pode valer para todos.
Assim, para se buscar solues para o nanciamento do
desenvolvimento urbano por parte dos municpios, necessrio tratar os
municpios conforme sua capacidade scal. Dessa forma, os programas
federais destinados ao nanciamento urbano devem ser desenhados
considerando as diversidades de realidade municipal e seu acesso deve ser
simplicado em termos de procedimentos administrativos.
A anlise de nosso sistema de transferncias scais revelou a
necessidade de reviso nos seus critrios de distribuio dos recursos entre
os municpios. Os municpios de maior porte populacional ou aqueles que
esto localizados em torno das capitais dos estados ou de municpios plos,
cuja presso da populao por servios urbanos crescente e maior a
complexidade para sua oferta, devem ser tratados de forma diferenciada.
Na atual realidade brasileira, com uma populao urbana superior a 80%
e concentrada nos municpios com mais de 100 mil habitantes, critrios
denidos na dcada de 1960, como ocorre para a distribuio do FPM, no
mais parecem ser vlidos.
necessrio tambm, assegurando-se a responsabilidade scal,
realizar uma reviso das regras para realizao de operao de crdito. O
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
43
Referncias
AFONSO, J. R. Brasil, um caso parte. XVI Regional Seminar of Fiscal Policy.
Cepal/Ilpes, Santiago - Chile, 2004.
BIRD, R. Subnational Revenues: Realities and Prospects. Mimeo.
GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralizao Poltica, Federalismo
Fiscal e Criao de Municpios: o que mau para o econmico nem sempre
bom para o social. Texto para Discusso n. 706. Instituto de Pesquisa
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KHAIR, A, Arajo, E. A.; AFONSO, J. R. Quanto e como cresceu a carga
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da Universidade Estadual de Campinas, 2005.
MAC DOWELL, M. C. Aspectos Econmicos e Financeiros dos Municpios
Brasileiros. In: Desaos da Gesto Urbana: discusses sobre polticas e
prticas. 2002, no prelo.
REZENDE, F.; AFONSO, J. R. A Federao Brasileira: Desaos e Perspectivas.
In: ADENAUER, Konrad. Federalismo e Integrao Econmica Regional
desaos para o Mercosul. Fundao Getlio Vargas e Frum das Federaes,
2004.
44
A tributao sobre a
propriedade imobiliria e o IPTU:
fundamentao, caracterizao e desafios
Claudia M. De Cesare
1. Consideraes iniciais
O debate sobre desenvolvimento urbano sustentvel das cidades
necessita incluir questes relacionadas ao nanciamento municipal. Nesse
sentido, de fundamental importncia o esforo dos governos para a
melhoria da gesto dos tributos prprios. A alta dependncia de recursos
advindos das transferncias da Unio e Estados, que observada em
grande nmero dos municpios brasileiros, fragiliza a autonomia municipal
e incentiva os administradores pblicos a assumirem um papel passivo
frente s diculdades enfrentadas em nvel local.
A tributao imobiliria pode desempenhar extraordinrio papel
para a distribuio justa dos nus e benefcios da urbanizao, recuperao
de investimentos pblicos que resultaram na valorizao de imveis
privados, combate especulao imobiliria, estmulo ao desenvolvimento
econmico, ou mesmo garantia do direito moradia tambm para as
camadas mais carentes da populao.
Com nfase no Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU), este artigo tem por objetivo examinar a racionalidade que
sustenta a tributao imobiliria, identicando vantagens e fragilidades
associadas a esta alternativa. analisado no apenas o papel scal
do IPTU, mas tambm os seus potenciais efeitos sociais e o seu papel
como instrumento de poltica urbana. So apresentadas as principais
caractersticas do imposto e vericada sua importncia em termos de
receita no contexto nacional. Por outro lado, busca-se identicar, de
maneira prtica, formas de superar fatores crticos e diculdades comuns
na instituio e administrao do imposto que acarretam iniqidades e
inecincias. Busca-se, tambm, fornecer elementos que contribuam para
o estabelecimento de um sistema de tributao imobiliria mais justo e
efetivo, bem como examinar solues viveis para a melhoria do processo
de administrao tributria. Especial ateno concentrada em questes
relativas ao cadastro urbano, avaliao de imveis e arrecadao.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
45
Tabela 1
Caractersticas bsicas do IPTU de acordo com o CTN
Incidncia
47
Imunidades
Tabela 2
Imunidades de acordo com a Constituio Federal
::
::
::
Incidncia
Quadro 1
Caracterizao do imposto sobre a propriedade imobiliria
Possui uma ampla base tributvel. Devido universalidade do fato gerador,
o imposto atua na promoo da cidadania, na medida em que alerta para a
responsabilidade de todos os cidados com o nanciamento dos gastos pblicos.
um imposto que no destri a sua base scal. Pelo contrrio, a receita arrecadada
quando aplicada em equipamentos urbanos e servios pblicos tende a ser
capitalizada em incrementos nos preos dos imveis beneciados, ampliando
assim a base tributvel.
Receita
Praticidade scal
49
50
Por exemplo, em Porto Alegre (RS), no incio dos anos 1990, o aumento da credibilidade do
governo, obtido por meio do oramento participativo, serviu de base para a implementao
de um amplo programa de reforma scal, abrangendo qualicao cadastral, reavaliao dos
imveis e introduo de alquotas progressivas. O resultado foi um aumento da arrecadao
do IPTU, em valores reais, de R$ 36 para R$ 87,9 milhes em um perodo de um ano (de 1990 a
1991). De forma semelhante, crescimentos relevantes na arrecadao foram observados, por
exemplo, em Ribeiro Pires e Santana do Paraba, ou Vitria da Conquista, no Estado da Bahia.
Aes observadas nestes municpios incluram a reviso de procedimentos avaliatrios, a
alterao das alquotas e a melhoria das prticas de arrecadao, em algumas situaes luz
de um processo participativo (INSTITUTO PLIS, 2000).
51
Quadro 2
Principais diculdades associadas
instituio e administrao do IPTU
Cadastro
52
Avaliao de Imveis
Arrecadao
De acordo com o IBGE (1999), a evaso do IPTU menor do que 20% em apenas 13%
dos municpios. A evaso pode ser explicada pelos seguintes aspectos: programas
de educao scal inexistentes ou mal-concebidos; atendimento precrio aos
contribuintes; inoperncia administrativa; falta de transparncia na prestao de
contas e/ou conana no Governo; morosidade na cobrana do imposto na esfera
administrativa e judicial; falta de criatividade para a resoluo de conitos scais;
vcios produzidos pela prpria autoridade scal, como as anistias scais, contribuem
para a impunidade e estimulam a delinqncia scal.
Outros
Aspectos Normativos
53
55
57
58
Iniqidades podem tambm ser geradas pela natureza intrnseca do imposto, na medida
em que no h garantias de que os gastos com habitao sejam proporcionais renda das
famlias. Diversos estudos discutem a inerente regressividade do imposto sobre a propriedade
imobiliria (Vide HARVEY, 1996; MAYO, 1981; SMITH, 1972).
Figura 1
Lanamento do imposto
Componentes
Imposto
I. Valor estimado
Descrio
Natureza
III. Alquota
2 - Coeciente de segurana
Deciso
tcnica, interna ou de carter normativo
Aplicao da alquota nominal para
estabelecer o quantum de imposto a ser
cobrado
Deciso poltica, assegurada
em legislao ou estatuto
59
Cabe notar que h uma srie de ferramentas que apresentam grande potencial para auxiliar
no processo de avaliaes ou modelar os dados coletados, entre as quais se destacam tcnicas
derivadas da inteligncia articial, como redes neurais articiais, raciocnio baseado em
casos e descoberta de conhecimento em bases de dados, ou ainda tcnicas de modelagem
estatstica mais avanadas, por exemplo, modelos lineares hierrquicos.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
61
62
Legislao Tributria
::
::
avaliao para ns
::
desempenho avaliatrio
Etapa 1
Etapa 2
Etapa 3
Etapa 4
Coleta de dados
Transaes
Custos de construo
Locaes
Dados Financeiros
Etapa 5
Etapa 6
Etapa 7
63
Etapa 6 Desenvolvimento
e anlise dos modelos de avaliao
Uma vez denida a estrutura geral dos modelos, so utilizadas
rotinas computacionais para determinar os modelos de avaliao que
melhor se ajustam aos dados amostrais. Alternativamente, so aplicados
modelos tericos de clculo para estimar o valor dos imveis. Por outro
lado, conhecida a expresso estatstica ou matemtica que modela o
fenmeno em estudo, possvel estimar o valor da varivel de interesse
com base nos valores observados das variveis explicativas que participam
do modelo. Dependendo do tipo de modelo gerado, testes estatsticos so
aplicados para garantir a conabilidade dos resultados obtidos. Na seleo
dos modelos, necessrio observar a consistncia da interpretao fsica
dos termos que o compem.
65
67
Tabela 3
Medidas de desempenho propostas pelo IAAO
Varivel em estudo: quociente entre o valor
avaliado e o preo de venda
Limites
aceitveis (IAAO,
1999)
Mdia aritmtica
68
0,901,10 do
nvel desejado
Limites
aceitveis (IAAO,
1999)
Uniformidade
i. =< 1015%,
residencial
ii. =< 1520%,
demais
segmentos.
Outras
69
Ciclos de avaliao
Um aspecto de fundamental importncia a periodicidade das
avaliaes genricas realizadas para ns tributrios. Inclusive, em diversos
pases, como no Chile, em Hong Kong, na Austrlia e nos Estados Unidos,
comum a existncia de uma imposio legal ou deciso administrativa de
limitar os intervalos mximos entre as avaliaes usualmente estabelecendo
limites que variam de um a cinco anos.
importante perceber que, na medida em que algumas zonas
da cidade ou tipos de imveis sofrem valorizao imobiliria acentuada,
freqentemente gerada por investimentos pblicos, e continuam sendo
tributados com base em seus valores antes da valorizao, estes grupos de
imveis so claramente beneciados em termos scais. Em contrapartida,
os imveis que desvalorizaram no perodo seriam prejudicados.
No raro aspectos relacionados ao tempo e custo para a realizao
dos trabalhos, bem como presses polticas provveis de serem geradas
com uma nova reavaliao dos imveis, podem ser fatores responsveis
por adiar os trabalhos de reavaliao mesmo quando iniqidades ou a
desatualizao da base de clculo claramente perceptvel.
Durante intervalos entre avaliaes gerais comum o uso de
reajustes genricos na base de clculo, visando evitar uma reduo
signicativa da base tributvel. H vrias formas de fazer estes ajustes entre
as quais se destacam: aplicao de ndice de correo monetria ou ndice
de variao dos preos no perodo (genrico ou especco por classes ou
tipo de imveis); uso de modelos de regresso simples, nos quais os preos
de venda atuais, usados como varivel dependente, so estimados em
funo do valor da avaliao vigente, usado como varivel independente,
resultando em uma nova estimativa de valor a ser aplicada para a cobrana
do imposto; ou mesmo o uso de modelos de regresso mltipla, conforme
demonstrado por Stevenson (1996).
71
72
Tabela 4
Nvel de ecincia na arrecadao do IPTU
(pagamentos espontneos)
Pas
Ano Fiscal
Brasil
Jurisdio
Indicador ( %)
2000
Belm
92,62
2003
Belo Horizonte
73,42
2002
Belo Horizonte
76,51
2003
Braslia
70,50
2002
Braslia
74,47
2003
Campo Grande
56,09
2003
Joo Pessoa
48,12
2000
Juiz de Fora
67,59
2001
Porto Alegre
73,25
2002
Porto Alegre
70,20
2003
Porto Alegre
72,56
2002
Recife
69,89
2003
Salvador
54,67
2000
So Paulo
80,15
Mdia
70,00
Mediana
71,53
Desvio padro
11,16
15,94
Valor mnimo
48,12
Valor mximo
92,62
Nmero de observaes
14
73
imposto, tais como atendimento de solicitaes via internet, help lines, fax
e e-mail.
O controle social sobre as questes envolvendo no apenas
a aplicao de recursos, mas tambm a gerao de receita parte
importante neste processo, assim como o comprometimento dos
governos em denir investimentos pblicos de forma participativa. De
fato, observa-se tanto no mbito internacional quanto no nacional uma
crescente ateno ao contribuinte, visando promover a aceitabilidade
do imposto, abrangendo basicamente mais e melhor informao,
transparncia, participao e comunicao.
5. Concluses
O nvel deste empobrecimento crescente observado nas cidades
brasileiras e os inmeros benefcios de instituir um imposto vigoroso sobre
a propriedade imobiliria alertam para a necessidade da preparao de
uma agenda com abrangncia nacional que contemple a capacitao,
organizao e estruturao dos municpios para a gesto do IPTU e demais
instrumentos scais de natureza imobiliria.
Urge a necessidade de revitalizao do IPTU para uma maior
efetividade do seu papel como um instrumento capaz de contribuir com o
desenvolvimento urbano sustentvel das cidades, recuperar investimentos
pblicos que resultaram na valorizao de imveis privados, combater
especulao imobiliria, estimular o desenvolvimento econmico,
ou mesmo melhorar o acesso terra das camadas mais carentes da
populao.
Como discutido neste artigo, h uma srie de obstculos de natureza
legal, poltica e prtica que resultam no precrio desempenho do IPTU
no Brasil. Embora grande parte destes desaos dependa exclusivamente
de aes advindas e, portanto, da vontade poltica dos governos dos
municpios, h um grupo de questes que carecem de uma reexo em
carter nacional. Tais questes incluem, por exemplo, o estabelecimento de
normas nacionais, incidindo sobre prticas e procedimentos administrativos
para a gesto cadastral e para o desenvolvimento de avaliaes para
ns tributrios; a denio de padres mnimos de desempenho das
avaliaes realizadas para ns tributrios; a dissociao entre denies de
carter poltico e atividades de cunho inerentemente tcnico; ou ainda a
regulamentao em nvel nacional, sobre questes relativas, por exemplo,
74
Referncias
ADAIR A.; McGREAL, W. The Application of Multiple Regression Analysis in
Property Valuation. Journal of Valuation. 6-1, p. 57-67, 1987.
ADAIR, A. Hedonic Modelling, Housing Submarkets and Residential
Valuation. Journal of Property Research. 13, p. 67-83, 1996.
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BENSON, E. D.; SCHWARTZ JR, A. L.Vertical Equity in the Taxation of Single
Family Homes. In: The 13th Annual Meeting of the American Real Estate
Society. Sarasota, FL, USA, 1997.
BIRCH, J. W.; SUNDERMAN, M. A.; HAMILTON, T. W. Estimating the Importance
of Outliers in Appraisal and Sales Data. Property Tax Journal. 10-4, p. 361376, 1991.
BIRD, R. Rethinking Sub national Taxes: A New Look at Tax Assignment. IMF
Working Paper (WP/99/165), 1999.
BRASIL. Cdigo Tributrio Nacional (CTN), Lei 5.172 de 25 de outubro de
1966. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 1990.
75
77
78
Os municpios e o ITBI
imposto sobre a transmisso de
bens imveis e de direitos a eles relativos
Carlos Etor Averbeck
79
80
81
82
[...]
X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda,
bem como do que diz respeito conservao do patrimnio
pblico; [...]
O art. 11 traz:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou
omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade s instituies, e notadamente:
[...]
II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
[...]
83
Referncias
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Senado Federal, Subsecretaria
de Edies Tcnicas. Braslia, 2004. 438p.
BRASIL. Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas
de nanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto scal e d
outras providncias. D.O.U. de 5 de maio de 2000.
BRASIL. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispe sobre as sanes
aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no
exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica
direta, indireta ou fundacional a d outras providncias. D.O.U. de 3 de
junho de 1992.
84
1. Introduo
Entre os impostos que cabem aos municpios instituir est o Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), que o segundo
tributo prprio mais importante na formao de receita dos governos
municipais no Brasil. O IPTU um imposto direto, altamente visvel, que
incide sobre um dos principais elementos na formao do patrimnio das
famlias, isto , a propriedade imobiliria, caracterizada inerentemente por
ser um bem de alto valor econmico. Em geral, a propriedade imobiliria
o maior item de consumo das famlias, assim como uma alternativa de
baixo risco para os investidores.
Em comparao com outras formas de tributao, existem diversas
caractersticas que incentivam a instituio de um tributo sobre a
propriedade urbana, entre as quais, destacam-se:
:: alta visibilidade;
:: universalidade do fato gerador, isto , ampla incidncia do
tributo;
:: gerao de uxo estvel e previsvel de receita, independentemente
do ciclo econmico;
:: capacidade de produzir nveis razoveis de receita quando
administrado ecientemente;
:: facilidade de alocar a receita que cabe a cada municpio;
:: possibilidade de usar o prprio imvel como garantia para
incentivar o pagamento; e
:: diculdade de sonegar.
85
2. Princpios tributrios
A anlise de justia scal est diretamente relacionada com a forma
de distribuio da carga tributria entre os contribuintes. A importncia
de examinar a eqidade vertical relacionada ao fato de que os Governos
podem usar a tributao como instrumento para redistribuir riqueza, a m
de reduzir as disparidades sociais entre os indivduos (HARVEY, 1996).
O Princpio da Capacidade Contributiva implica graduar os impostos
conforme a capacidade econmica do contribuinte, que pode ser entendida
como a posse de uma riqueza ou um conjunto de bens econmicos,
diretamente relacionados com a renda e/ou patrimnio.
importante notar que a aplicao do Princpio da Capacidade
Contributiva no fere o direito de isonomia garantido na Constituio. A
isonomia requer que a lei no possa discriminar indivduos, circunstncias
ou estados de coisas entre as quais no haja diferenas substanciais, estando
relacionado com a preservao dos direitos individuais e do interesse
pblico, contra atos arbitrrios do Poder Legislativo (SEABRA FAGUNDES,
1984, p. 14). Carrazza (1992) explica que, em rigor, a igualdade de todos
perante a lei traduzida de modo especial no tratamento diferenciado dos
contribuintes, de acordo com suas aptides econmicas. Obviamente, a
Lei no pode discriminar salvo quando existirem razes que indiquem a
existncia de diferenas reais.
Uma questo bsica em qualquer anlise de justia scal denir
qual a medida mais apropriada para reetir a capacidade econmica
do contribuinte. Em face da inviabilidade de plena aferio de todos os
elementos formadores da riqueza em nvel individual, pode-se armar que a
renda, atualmente, considerada a medida mais representativa para reetir
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
87
3. Denies bsicas
Por natureza, impostos so contribuies involuntrias, no
relacionadas diretamente prestao de algum servio especco. No
obstante, a garantia de nveis satisfatrios de servios pblicos contribui
diretamente para melhorar o desempenho na arrecadao dos impostos,
isto , reduzir a evaso (MAGOR, 1997).
No CTN, institudo pela Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966, o IPTU
foi integrado ao Captulo III, que trata dos impostos sobre o Patrimnio e a
Renda. Tradicionalmente, o IPTU classicado como um imposto real, por
no considerar as condies pessoais do Sujeito Passivo1, apenas do objeto
da tributao a propriedade imobiliria. Entretanto, como ser discutido
na prxima seo, deve-se observar que a propriedade imobiliria um
elemento formador do patrimnio e, portanto, expresso da riqueza do
Sujeito Passivo.
Sistemas progressivos de tributao so aqueles nos quais uma carga
tributria maior proporcionalmente incide sobre as famlias mais ricas.
Quando o oposto ocorre, o sistema dito regressivo. Sistemas neutros so
aqueles nos quais os contribuintes pagam proporcionalmente a capacidade
contributiva. Existe grande debate sobre quanto de progressividade
desejvel e quanto de regressividade poderia ser aceitvel em qualquer
sistema de tributao (IAAO, 1997).
1
88
89
5. Questes polmicas:
necessidade de reexo e entendimento
5.1. Natureza do imposto
O art. 145, pargrafo 1.o, da Constituio Federal estabelece que:
Pargrafo 1.o Sempre que possvel, os impostos tero carter
pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do
contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente
para conferir efetividade a esses objetivos, identicar, respeitados
os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os
rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte.
91
5.2 Bitributao
Em diversas oportunidades, o discurso de que a progressividade das
alquotas do IPTU em funo do valor da propriedade resulta em bitributao.
A armao baseada no fato de que sob a hiptese de alquota nica,
proporcional ao valor do imvel, os imveis de maior valor j pagam um
imposto maior. Por exemplo, a incidncia da alquota de 1% sobre imveis
com valor de mercado de R$ 10.000,00 e R$ 100.000,00 resulta em impostos
anuais no valor de respectivamente R$ 100,00 e R$ 1.000,00. Obviamente,
o segundo imvel contribui dez vezes mais do que o primeiro, pois seu
valor de mercado dez vezes maior. importante notar que, embora exista
diferena acentuada entre as contribuies, elas so proporcionais ao valor
do imvel.
Independentemente do imposto em questo, o uso de alquotas
progressivas resulta inevitavelmente que parte dos contribuintes pague
em termos de imposto uma maior proporo em relao base de
clculo do que outros. Por denio, independentemente de qualquer
posicionamento favorvel ou no a este respeito, o resultado a ser atingido
com a progressividade corresponde exatamente ao descrito. A prtica
comumente aplicada na arrecadao de diversos impostos, como no caso do
imposto de renda. Na medida em que aumenta a base de clculo, aumenta
mais do que proporcionalmente a contribuio. Este critrio visa fazer com
que o grupo de contribuintes com maior capacidade econmica contribua
mais com o nanciamento das despesas pblicas. Independentemente do
imposto em pauta, a aplicao de alquotas progressivas sobre a base de
clculo segue o mesmo princpio. Portanto, se a prtica no entendida
como bitributao quando alquotas progressivas so aplicadas ao imposto
de renda, no h qualquer sentido em armar que se trata de bitributao
quando aplicadas ao IPTU.
93
6. Questes-chave:
Reduo da iniqidade na tributao imobiliria
Uma forte crtica tributao imobiliria tem sido sua possvel
regressividade, isto , a possibilidade de haver uma carga tributria maior
proporcionalmente incidindo sobre as famlias de menor renda. Em outras
palavras, pode-se entender que a regressividade est presente quando
contribuintes com renda mais baixa pagam uma maior proporo da renda
com o imposto de que os indivduos com maior renda.
Regressividade no imposto sobre a propriedade imobiliria pode
resultar basicamente de duas fontes: imperfeita administrao e intrnseca
natureza do imposto (PAGLIN & FOGARTY, 1972; EDELSTEIN, 1979).
95
famlias mais ricas geralmente gastam uma proporo menor da sua renda
com habitao. Por m, Villela (2001) arma que comum observar que,
entre os segmentos mais pobres da populao, a relao entre a renda
domiciliar e o valor do imvel muito mais elevada do que nos segmentos
abastados. O autor explica que em outras palavras, um pobre precisaria de
mais meses de salrio para adquirir um imvel do que um rico.
Se o fenmeno realmente ocorrer, existiria uma tendncia
regressividade causada pela natureza intrnseca do imposto sobre
a propriedade imobiliria. Em suma, ambos, o nvel de gastos com
habitao em relao renda e o grau de iniqidade nas avaliaes
realizadas para ns tributrios, podem afetar a justia do imposto sobre
a propriedade imobiliria.
Tabela 1
Caracterizao da amostra de dados
Medida
Observaes: 12.849
Anual
Mdia
55.932,89
2.435,36
29.224,35
Mediana
39.200,00
1.550,46
18.605,52
87,40
99,89
74,74
91,22
Valor mnimo
6.300,00
222,00
2.6664,00
Valor mximo
628.080,00
42.601,00
511.212,00
97
Figura 1
Histograma do preo do imvel (R$)
Tabela 2
Quociente entre o preo do imvel e a renda familiar anual
Medida
Observaes: 12.849
Mdia
2,13
Mediana
2,06
31,73
24,44
Valor mnimo
0,28
Valor mximo
11,55
Tabela 3
Distribuio do quociente
entre o preo do imvel e a renda familiar anual
Categoria
Casos
Freqncia
Relativa
Acumulada
Inferior a 0,5
28
0,22
0,22
De 0,5 a 1,0
191
1,49
1,70
De 1,0 a 1,5
1888
14,69
16,40
De 1,5 a 2,0
3777
29,40
45,79
De 2,0 a 2,5
3722
28,97
74,76
De 2,5 a 3,0
2088
16,25
91,01
De 3,0 a 3,5
910
7,08
98,09
De 3,5 a 4,0
106
0,82
98,92
De 4,0 a 4,5
56
0,44
99,35
99
Categoria
Casos
Freqncia
Relativa
Acumulada
11
De 5,0 a 5,5
22
0,17
99,74
12
De 5,5 a 6,0
13
0,10
99,84
13
De 6,0 a 6,5
0,05
99,89
14
De 6,5 a 7,0
0,04
99,93
15
De 7,0 a 7,5
0,02
99,95
16
De 7,5 a 8,0
0,02
99,97
17
De 8,0 a 8,5
0,02
99,98
18
De 8,5 a 9,0
0,00
99,98
19
De 9,0 a 9,5
0,00
99,98
20
De 9,5 a 10,0
0,00
99,98
21
De 10,0 a 10,5
0,01
99,99
22
De 10,5 a 11,0
0,00
99,99
23
De 11,0 a 11,5
0,00
99,99
24
De 11,5 a 12,0
0,01
100,00
12849
100
Soma
100
Figura 2
Histograma do quociente
entre o preo do imvel e a renda familiar anual
101
Figura 3
Segmentao da amostra em trs subgrupos
conforme a renda familiar em salrios-mnimos (SM)
Figura 4
Segmentao da amostra em cinco subgrupos
conforme a renda familiar em salrios-mnimos (SM)
102
Figura 5
Preo do imvel em funo da renda familiar
103
Tabela 4
Modelo de regresso simples: ln (Pr) = Bo + B1 ln (RF_a) +
Bo
B1
R2 [%]
Erro padro da
estimativa
Coecientes
2,1438
0,8556
85,05
0.92
72520
0,27688
67,62
269,29
Erro padro
0,0317
0,00317
o erro aleatrio.
105
Tabela 5
Estoque de imveis residenciais para locao em julho de 2001
Tipo de Imvel
N. de Ofertas
Preo Mdio R$
Conjugados JK
326
8,5
218,15
Apartamentos 1 dormitrio
948
24,6
291,59
Apartamentos 2 dormitrios
1.300
33,7
440,28
Apartamentos 3 dormitrios
735
19,1
837,29
Apartamentos 4 dormitrios
26
0,7
1.749,25
Casa 1 dormitrio
62
1,6
216,94
Casas 2 dormitrios
141
3,7
399,2
Casas 3 dormitrios
157
4,1
1.348,34
Casas 4 dormitrios
34
0,9
2.732,86
Casas 5 dormitrios
0,2
***
Cobertura 1 dormitrio
22
0,6
***
Cobertura 2 dormitrios
56
1,5
1.130
Cobertura 3 dormitrios
33
0,9
2.279,63
107
Tipo de Imvel
N. de Ofertas
5
Cobertura 4 dormitrios
Soma
%
0,1
Preo Mdio R$
***
3.854
Fonte: Secovi/RS e Agademi, 2001b.
*** Nmero reduzido de observaes grande disperso.
8. Concluso
Aplicar alquotas progressivas para o clculo do imposto sobre a
propriedade imobiliria tendo por objetivo a Progressividade Fiscal do
tributo, isto , gerar uma carga tributria maior proporcionalmente para
as famlias de maior capacidade econmica, uma deciso de cunho
fortemente ideolgico.
A anlise apresentada no presente estudo demonstrou que a adoo
de uma alquota nica para os imveis residenciais resulta em um imposto
sobre a propriedade imobiliria regressivo. Ou seja, a carga tributria do
IPTU maior proporcionalmente para as famlias de menor capacidade
econmica, porque o imposto absorve uma parcela maior da renda das
famlias de baixa renda. Esta concluso est diretamente relacionada
inerente regressividade do imposto sobre a propriedade, causada pelo fato
de que as famlias mais ricas precisam menos meses de salrio para adquirir
um imvel.
A associao da regressividade inerente do imposto com a extrema
concentrao de riquezas existente sugere que alquotas progressivas
poderiam ser aplicadas para tornar o IPTU mais justo. O uso de alquotas
progressivas para o IPTU seria recomendvel se a progressividade
introduzida servisse para eliminar a caracterstica regressiva do imposto,
contribuindo para um sistema neutro. Neste sentido, a diferenciao de
alquotas seria estabelecida dentro dos limites da razoabilidade, visando
apenas correo do vis identicado na relao entre o Preo do Imvel
e a Renda Familiar.
De fato, em situaes nas quais identicada, de forma consistente,
a regressividade do imposto sobre a propriedade imobiliria, causada por
imperfeies no modelo de gastos com habitao, o problema pode ser
corrigido pela implementao de uma estrutura progressiva de alquotas. O
critrio objetivaria reduzir ou eliminar a regressividade global do imposto,
108
109
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Programa Nacional de Capacitao das Cidades
111
112
Mdulo II
Aspectos jurdicos
115
Parcelamento, edicao
e utilizao compulsrios
O art. 182, pargrafo 4., da Constituio Federal de 1988 estabelece que
facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especca
para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos de lei federal,
do proprietrio do solo urbano no edicado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I parcelamento ou edicao compulsrios;
II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovada pelo senado federal,
com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais. (grifos nossos)
116
Lei especca a que regula uma nica matria, tema ou assunto. Essa
lei ordinria, de iniciativa do Prefeito. No preciso que somente uma lei
especca faa meno a todas as reas includas no Plano Diretor. Pode
existir mais de uma lei tratando do assunto; cada uma delas apontando
uma rea em que se devero cumprir as determinaes urbansticas. O que
relevante que a rea mencionada na(s) lei(s) especca(s) j tenha tido
previso na lei que aprovou o Plano Diretor.
117
118
119
1.5 Procedimento
Cabe ao Poder Executivo Municipal noticar cada proprietrio para o
m de cumprir sua obrigao de parcelamento ou edicao compulsrios
(art. 5., pargrafo 2.). A noticao marca o incio da contagem do prazo
para o cumprimento da obrigao. A noticao deve se originar de
processo administrativo j instaurado, em que constem os elementos que
demonstrem que o imvel do proprietrio est em desacordo com o Plano
Diretor. O ato de noticao deve prever a possibilidade de interposio de
recurso administrativo em prazo xado no processo administrativo ou na
prpria lei.
A noticao dever ser feita ao proprietrio do imvel ou no
caso de este ser pessoa jurdica, aos seus representantes legais, que
normalmente so os diretores ou aqueles que tenham poder de gerncia
ou administrao. A noticao ser feita por edital quando frustrada, por
trs vezes, a tentativa de noticao (art. 5., pargrafo 3.). Nesse caso, a
cincia ser cta ou presumida. A impossibilidade de noticao pessoal
pode ter qualquer tipo de causa.
A noticao deve ser averbada no cartrio do registro de imveis (art.
5., pargrafo 2. c/c art. 57 do Estatuto da Cidade). Um efeito da averbao
dar conhecimento da obrigao urbanstica a eventuais interessados na
aquisio do bem. At porque ela deve ser cumprida pelo proprietrio do
imvel e se transmite ao adquirente (art. 6. do Estatuto); sendo certo que o
seu descumprimento pode gerar a desapropriao do bem.
8
120
1.6 Destinatrios
Tanto a CF/88 quanto o Estatuto da Cidade estabelecem que os
destinatrios das obrigaes urbansticas em questo so os proprietrios
de imveis urbanos. DIGENES GASPARINI9 entende que o proprietrio
pblico, como so o Estado e a Unio e suas autarquias e fundaes, no
pode ser destinatrio dessas imposies, pois seria uma interveno de um
ente federado em outro, alm de no ser possvel compelir tais entes ao
cumprimento das obrigaes, pois seus bens no podem ser tributados
(art. 150, VI, a, CF/88), nem podem ser desapropriados (art. 2., pargrafo
2., da Lei Geral das Desapropriaes).
121
10 REGINA HELENA COSTA, Estatuto da Cidade, Malheiros, 2003, p. 111 (vrios autores; org. por
ADILSON DALLARI e SRGIO FERRAZ).
11 Nesse sentido: FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, obra citada, p. 64, JOS DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, obra citada, p. 89, DIGENES GASPARINI, Estatuto da Cidade, p. 50.
122
123
desapropriao geral (art. 5., XXIV, da CF/88). Ela admissvel nas hipteses
de utilidade ou necessidade pblica ou interesse social e d direito
indenizao prvia, justa e em dinheiro.
A segunda modalidade a desapropriao urbanstica sancionatria,
prevista no art. 182, pargrafo 4., III, da CF/88 e regulamentada pelo art. 8.
do Estatuto da Cidade, que ser examinado nesse captulo.
A terceira modalidade a desapropriao rural prevista no art. 184 da
CF, que visa promover a reforma agrria dos latifndios improdutivos. Por
ltimo, h a desapropriao conscatria do art. 243 da Carta Magna (glebas
onde sejam cultivadas plantas psicotrpicas). Nessa ltima, no h direito
indenizao.
O principal pressuposto para ser efetivada a desapropriao
urbanstica que o imvel, mesmo aps as medidas anteriores previstas
acima, permanea em desacordo com o Plano Diretor.
3.1 Procedimento
Como o Estatuto da Cidade s tratou dos aspectos materiais do
instrumento, dever ser observado o rito da ao de desapropriao comum
(arts. 11 a 30 do Decreto-lei 3.365/41), com as adequaes que se zerem
necessrias em funo da nalidade do instituto urbanstico.
Uma primeira discusso que surge diz respeito necessidade ou
no de decreto expropriatrio. Esse exigido na desapropriao comum
(art. 2. do Decreto-lei 3.365/41), para dar cincia ao proprietrio da
inteno do ente de desapropriar o bem. Uma parte da doutrina16 entende
que ele dispensvel na desapropriao urbanstica, pois, nesse caso, a
desapropriao constitui a terceira etapa do procedimento adotado pelo
Poder Pblico. Ou seja, o proprietrio jamais poder alegar que desconhecia
os efeitos do descumprimento das obrigaes urbansticas.
Uma segunda questo diz respeito hiptese de o proprietrio
cumprir a obrigao depois que o processo de desapropriao j tiver
iniciado. Uma boa parte da doutrina17 entende que o processo de
16 JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, obra citada, p. 102. Em sentido contrrio, entendendo
necessrio o decreto FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, Estatuto, obra citada, p. 70 e
DOGENES GASPARINI, obra citada, p. 65.
17 JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, ob. citada, p. 103 e FERNANDO DIAS MENEZES, obra
citada, p. 70.
124
18 JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO, obra citada, p. 106 e DIGENES GASPARINI, obra
citada, p. 62-63. Em sentido contrrio, entendendo que tal hiptese seria inconstitucional,
FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, obra citada, p. 73 e CLOVIS BEZNOS, Estatuto da
Cidade, Malheiros, 2003, p. 131, org. Adilson Dallari e Srgio Ferraz.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
125
126
4. Direito de superfcie
O direito de superfcie foi disciplinado pelo Estatuto da Cidade nos
arts. 21 a 24. Esse instituto tambm se encontra previsto no novo Cdigo
Civil, nos arts. 1.369 a 1.377. Entretanto, a disciplina nos dois diplomas
legais diferente. As normas xadas no Estatuto da Cidade so especiais, j
que dizem respeito ao imvel urbano e tem uma nalidade urbanstica. O
Cdigo Civil dispor normas gerais, podendo incidir sobre qualquer imvel
que no se caracterize como urbano, como o caso das reas rurais.
19 Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 115.
20 Clovis Beznos, Estatuto da Cidade, obra citada, p. 135.
21 No primeiro caso, Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 115 e Digenes Gasparini,
obra citada, p. 72. No segundo, Fernando Dias Menezes de Almeida, obra citada, p. 81.
22 FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEIDA, obra citada, p. 79 e JOS DOS SANTOS CARVALHO
FILHO, obra citada, p. 113.
127
128
24 Jos dos Santos Carvalho Filho, obra citada, p. 156-157, Fernando Dias Menezes de Almeida,
obra citada, p. 122 e Digenes Gasparini, obra citada, p. 126.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
129
5. Direito de preempo
O direito de preempo ou preferncia vem regulado nos arts. 513
a 520 do Cdigo de Processo Civil (CPC) e tem natureza de pacto adjeto
ao contrato de compra e venda. O direito urbanstico de preempo est
disciplinado pelos arts. 25 a 27 do Estatuto. O Cdigo Civil aplicvel em
carter supletivo, no caso de omisso por parte do Estatuto.
Com o advento do Estatuto, alguns doutrinadores sustentaram a
inconstitucionalidade das disposies relativas ao direito de preempo,
sob o fundamento de que se trataria de ofensa ao direito de propriedade,
consagrado nos arts. 5., XXII, e 170 da CF/88. Ouso discordar de tal
posicionamento. Como a propriedade deve atender sua funo social
(art. 5., XXIII, da CF/88), ela no um direito absoluto, cando sujeita a
limitaes administrativas ou instrumentos urbansticos que visem atender
ao interesse pblico.
Estabelece o art. 25 do Estatuto que o direito de preempo confere
ao Poder Pblico Municipal preferncia para a aquisio de imvel urbano
objeto de alienao onerosa entre particulares.
Alm do Municpio, o Distrito Federal tambm titular do direito de
preempo, em consonncia com o disposto no art. 32, pargrafo 1., da
CF/88, e o art. 51 do Estatuto.
Para que o Municpio possa exercer o seu direito de preferncia, fazse necessria a edio de lei municipal que deve obedecer a dois requisitos:
a) basear-se no Plano Diretor da cidade; b) delimitar as reas de incidncia
do direito urbanstico de preempo.
Ressalte-se que a lei municipal dever enquadrar cada rea nela
indicada em uma das nalidades previstas no art. 26 do Estatuto. Isso o
que estabelece o seu pargrafo nico.
S a publicao da lei municipal no suciente para que os
proprietrios de imveis nas reas indicadas tomem conhecimento da
imposio urbanstica. Por isso, o ideal ser que a edio da lei municipal
seja objeto de averbao junto matrcula de todos os imveis contidos
nessas reas.
O direito de preempo urbanstico xado por prazo determinado.
De fato, estabelece o art. 25, pargrafo 1., do Estatuto que a lei municipal
que impuser o direito de preempo dever xar prazo de vigncia e este
no poder ser superior a cinco anos, sendo renovvel a partir de um ano
aps o decurso do prazo inicial de vigncia.
130
25 Nesse sentido: Jos dos Santos Carvalho Filho, s. 185. Em sentido contrrio, entendendo
que todo o processo tem que estar pronto nesse prazo, inclusive com a escritura de compra e
venda lavrada, Digenes Gasparini, obra citada, p. 213.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
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O desenvolvimento dos
municpios atravs da tributao
imobiliria e do estatuto da cidade
Cintia Estefania Fernandes
133
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Seguindo o esclio de Jos Nilo de Castro (2003, p. 34-35): O Municpio a base territorial das
aes humanas e o nico espao onde se realiza o princpio democrtico pela participao
popular e pelo princpio da cooperao. [...] H que se ressaltar efetivamente a fora do
Municpio. Depoimentos histricos revelam-se oportunos: Napoleo Bonaparte, na entrada
do sculo XIX, escreveu da campanha a um de seus Ministros: Vou comear a fortuna da Frana
pela prosperidade dos Municpios. A. Franois Vivien, em sua obra tudes Administratives,
de 1845, sentenciou positivamente que Cst dans la commune que naissent les premiers
sentiments que attachement ls hommes au sol natal.
135
136
Pertinente a colocao de Lvia Maria Armentano Koenigstein Zago (2001, p. 327), ao observar
que o ser humano, hoje, mais do sapiens urbano, o homem da cidade, que vive na cidade,
que depende da cidade. [...] Pela carncia de planejamento, de investimentos, de viso, de
uma poltica sria e adequada, a cidade bem-estar transformou-se em cidade do mal-estar
individual e coletivo. Agigantou-se, tornou-se catica e protagonista de dramas, de misria,
solido, stress, de desumanidade. 2. Este panorama aliado, no sculo passado, ainda to perto
e j to distante, aos movimentos de sociabilizao (dos sentimentos, da propriedade, da
empresa), da democratizao e do ressurgimento da nfase nos direitos humanos e sociais
so condutores de disposies expressas na Constituio brasileira sobre a funo social da
propriedade, sobre a urbanizao e sobre a exigncia da lei federal disciplinadora garantidora
da vida nas cidades. [...] Assim sendo, a funo social elemento integrante e constitutivo
do prprio conceito de propriedade, no se admitindo, hoje, falar-se ou conceituar-se a
propriedade despida de sua funo social.
137
2. Os municpios sob a
tica da tributao imobiliria
O Brasil, formado pela Unio, pelos Estados, pelos Municpios e
pelo Distrito Federal, tem suas competncias delimitadas exaustiva e
expressamente pelo texto constitucional brasileiro, as quais decorrem do
que estabelecem os princpios federativo, da autonomia municipal e distrital,
destacando-se dentre as vrias competncias, a competncia tributria.
O Cdigo Tributrio Nacional (CTN) brasileiro prescreve em seu art. 7.:
Art. 7.. A competncia tributria indelegvel, salvo atribuio
das funes de arrecadar ou scalizar tributos, ou de executar leis,
servios, atos ou decises administrativas em matria tributria
conferida por uma pessoa jurdica de direito pblico a outra.
Segundo o esclio de Paulo de Barros Carvalho (2000, p. 212),
A competncia tributria, em sntese, uma das parcelas entre
as prerrogativas legiferantes de que so portadoras as pessoas
polticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a
produo de normas jurdicas sobre tributos.
138
Lei 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal. Art. 11. Constituem requisitos
essenciais da responsabilidade na gesto scal a instituio, previso e efetiva arrecadao de
todos os tributos da competncia constitucional do Ente da Federao.
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140
141
10 Neste sentido j decidiu o STF (Braslia. Supremo Tribunal Federal. Rel: Min. Thompson. RE.
85.139, DJ. 17/09/1976, p. 8.055), armando que o terreno da instituio religiosa, enquanto
no for ocupado pelo templo, est sujeito ao Imposto Territorial Urbano.
11 EMENTA: Imunidade tributria de templos de qualquer culto. Vedao de instituio de
impostos sobre o patrimnio, renda e servios relacionados com as nalidades essenciais
das entidades. Art. 150, VI, b e pargrafo 4., da Constituio. 3. Instituio religiosa. IPTU
sobre imveis de sua propriedade que se encontram alugados. 4. A imunidade prevista
no art. 150, VI, b, CF, deve abranger no somente os prdios destinados ao culto, mas,
tambm, o patrimnio, a renda e os servios relacionados com as nalidades essenciais
das entidades nelas mencionadas. 5. O pargrafo 4. do dispositivo constitucional serve
de vetor interpretativo das alneas b e c do inciso VI do art. 150 da Constituio Federal.
Equiparao entre as hipteses das alneas referidas. 6. Recurso extraordinrio provido. (RE
325822/SP; Relator: Min. Ilmar Galvo; Julgamento: 18/12/2002; rgo Julgador: Tribunal
Pleno; Publicao: DJ 14/05/2004, p. 33 Ement. Vol. 02151-02, p. 00246).
12 EMENTA: A imunidade estatuda no art. 31,5, letra b da Constituio, limitada, restrita,
sendo vedado a entidade tributante lanar impostos sobre templos de qualquer culto, assim
entendidos a igreja, o seu edifcio, e dependncias. Um lote de terreno, isolado, no se pode
considerar o solo do edifcio do templo (RE 21826; Relator: Min. Ribeiro da Costa; Julgamento:
02/07/1953; rgo Julgador: 2 Turma; Publicao: DJ 07/03/1955, p. 00898. DJ 24/06/1957.
p. 01534. DJ 31/121953, p. 16099. Ement. v. 158-01, p. 3520).
142
Os valores albergados pelas imunidades tributrias vinculamse s clusulas ptreas constitucionais, formatando-se como regras de
estrutura.
Cumpre alertar que apesar da unssona interpretao ampla dessas
valiosas clusulas, deve-se atentar para os verdadeiros valores albergados,
no se podendo admitir que a Constituio seja tomada por interpretaes
que lhe acrescentem palavras que no possui, limitando a competncia
tributria indevidamente e dando margem fragilizao dos instrumentos
que visam ao interesse coletivo, fomentando a existncia de verdadeiras
empresas religiosas, empresas de assistncia social e educacional e
empresas com personalidade jurdica de direito privado, cujo objetivo
precpuo obter lucro, criando, muitas vezes, a nvoa da concorrncia
desleal e a sobrecarga de toda uma sociedade em prol de poucos.
Analisando estruturalmente a norma que rege este imposto, vericase que o critrio material do IPTU ser proprietrio, ser detentor do
domnio til ou da posse (com inteno de dono) de imvel situado em
zona urbana.
No se observa antinomia entre o CTN e a CF, pois quando se tributa a
posse com animus domini e o domnio til, est se tributando a propriedade
de fato.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
143
Ainda dissecando a regra-matriz de incidncia tributria do IPTU, temse o critrio temporal, no qual possvel indicar o momento da ocorrncia
da subsuno tributria, o momento em que surge para o Estado um
direito subjetivo e um dever jurdico para o sujeito passivo. Nestes termos,
o critrio temporal do IPTU marca, no tempo, o momento em que se deve
considerar ocorrido o fato jurdico tributrio.
O momento em que se considera existente a relao jurdico-tributria
deve ser denida pelo legislador municipal que poder ser bienal, anual,
semestral ou trimestral, num determinado dia ou, at mesmo, diariamente,
consoante seu alvedrio (FURLAN, 2000, p. 88).
A regra geral assumida pelos Municpios a de adotar como critrio
temporal o ano civil, mais especicamente a designao da data de 1.
de janeiro de cada ano, sendo relevante para a formao do lanamento
tributrio, a situao do imvel na data estipulada pela legislao ento
vigente. Ento ser sujeito passivo da relao jurdico-tributria do IPTU
o proprietrio, o detentor do domnio til ou da posse, ad usucapionem,
nesta data.
Outras pessoas que venham a adquirir ou se apossar do imvel em
data diversa da inicialmente estipulada, somente sero sujeitos passivos
na data do exerccio seguinte, designada pela legislao municipal. Neste
nterim, os adquirentes ou possuidores, respondero pelo tributo na
condio de responsveis tributrios, se houver disposio legal expressa.
Delimitando o critrio espacial do IPTU, dispe o CTN brasileiro, em
seu art. 32 e pargrafos, o que imvel urbano:
Art. 32. [...]
1.. Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana
a denida em lei municipal, observado o requisito mnimo da
existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois)
dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder
Pblico:
I meio-o ou calamento, com canalizao de guas pluviais;
II abastecimento de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para
distribuio domiciliar;
V escola primria ou posto de sade a uma distncia mnima de
3 (trs) quilmetros do imvel considerado.
2.. A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis,
ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados
pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
145
ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas denidas nos termos
do pargrafo anterior.
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25 Quanto ecincia das Plantas Genricas de Valores, enfatiza Victor Nunes Leal (1983, p. 31):
O processo mais rudimentar de aferir a administrao essa base imponvel (valor concreto
de cada imvel) avaliar cada imvel de per si. E assim, ainda se pratica amplamente nos
pequenos municpios. A existncia das grandes cidades que tornou invivel esse mtodo,
como ocorre em So Paulo, com cerca de 2.000.000 de imveis tributveis. Assim surgiram as
PGVs como mtodo alternativo e eciente.
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3. Estatuto da cidade
lei federal 10.257, de 10 de julho de 2001
Tem-se ainda, para o desenvolvimento sustentvel do solo urbano, o
Estatuto da Cidade.
O art. 182, pargrafo 2., da CF/88, menciona expressamente a
propriedade urbana inserida no contexto de normas e planos urbansticos,
vinculando sua funo social ordenao da cidade, exatamente expressa
no Plano Diretor.
A propriedade urbana formada e condicionada pelo direito
urbanstico a m de cumprir a sua funo social especca, realizar as funes
urbansticas e propiciar moradias, condies adequadas de trabalho, de
recreao, de circulao, realizando as funes sociais da cidade, nos termos
do art. 182 da CF.
A Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da
Cidade, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana, regulamentando
os arts. 182 e 183 da CF.
37 Segundo Cristina Padovani Mayrink (2004, p. 64-65), o problema do clculo pertence mais
aos matemticos, economistas e engenheiros, do que aos juristas. Antes de mais nada, so
necessrios, efetivamente, determinados procedimentos tcnicos comuns ao IPTU (como
a aerofotogrametria, o mosaico terrestre corrigido, a interpretao contnua de chapas
fotogrcas, critrios arquitetnicos de construo, a denio de testada, profundidade, a
rea, o zoneamento), por este caminho, com apoio em normas rmes, instrumentos largos e
bem denidos daro suporte ao lanamento e arrecadao do tributo.
160
4. Concluso
O Brasil e o mundo comeam a se defrontar com um problema que
marcar o terceiro milnio, a superpopulao das cidades e a necessidade da
reordenao do espao urbano. Estes problemas podero ser solucionados
se houver a conscientizao dos governantes da necessidade da aplicao
eciente dos instrumentos criados para atender a funo social da
propriedade, como a tributao imobiliria, o reconhecimento da posse
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
161
Referncias
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jan./fev./mar. 2003.
162
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164
Mdulo III
Cadastro urbano e avaliao
de imveis para ns scais
Consideraes sobre
as necessidades municipais em
relao cartografia cadastral urbana
Francisco Henrique de Oliveira
1. Introduo
O Brasil, de uma forma geral, um pas pouco cartografado, se
comparado aos pases mais desenvolvidos, mesmo apresentando mapas
por toda sua extenso territorial. Torna-se importante ressaltar que a
cartograa nacional realizada atravs do mapeamento sistemtico nacional,
datado de meados da dcada de 1970, teve como base as escalas 1:50.000
e 1:100.000.
Obviamente que, para os objetivos denidos naquela poca, o produto
cartogrco nal atendeu s necessidades de reconhecimento e domnio
do territrio nacional, caracterizando a soberania ptria. Entretanto, hoje,
a realidade outra, h uma necessidade iminente de mapeamentos em
grandes escalas bem como atualizaes dos mapeamentos base, temticos
e cadastrais preexistentes nas municipalidades e nos rgos do Governo,
quer sejam estaduais ou federal.
O problema maior est arraigado na sociedade, ou seja, h o
desconhecimento da cartograa e, portanto, uma inrcia muito grande
no potencial exploratrio dos benefcios que os documentos cartogrcos
trazem sociedade na forma de possibilidades de planejamento,
desenvolvimento e execuo de projetos de qualquer natureza.
As prefeituras, de modo geral, buscam um estudo detalhado dos seus
territrios para lanamento das diretrizes de apoio e realizao dos objetivos
de progresso do municpio. A promulgao da Lei Federal 10.257, de 10 de
julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, em termos gerais, d
uma maior amplitude ao poder municipal visando organizao da cidade
e ao cumprimento da funo social da terra (OLIVEIRA et al., 2006).
Por meio do Plano Diretor, o Estatuto da Cidade cria, nas
administraes pblicas, a conscincia de que o mapeamento e o cadastro
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Quadro 1
Procedimentos bsicos
para se gerar a cartograa cadastral urbana
Servios de Cartograa
Cobertura
Aerofotogramtrica
Produtos
:: fotograas areas;
:: foto ndice.
:: implantao e levantamento das coordenadas
dos pontos de apoio terrestre;
Apoio Terrestre
Rede de Referncia
Cadastral
Ortofotocartas
Restituio
Estereofotogramtrica
Reambulao
Edio Grca
171
europeus;
172
Quadro 2
Procedimentos bsicos para
se executar o levantamento cadastral urbano
Servios de Cadastro
Articulao
Cartogrca
Denio da Estrutura
dos Dados
Cadastrais
Produtos
::
::
mapas digitais;
::
::
::
::
::
relatrios de acompanhamento.
::
::
Levantamento
Cadastral
Elaborao de Planta
de Referncia Cadastral
173
Servios de Cadastro
Lanamento da Malha
Urbana
Produtos
::
::
::
::
::
::
::
::
Sistema de Gesto
Cadastral (softwares,
CAD e SIG)
Elaborao
de Manuais de
Procedimentos
::
::
::
174
3. Especicaes tcnicas
sobre mapeamento aplicadas ao CTM
Dentre as etapas a serem executadas para realizao de um cadastro
tcnico multinalitrio, considera-se: execuo da cobertura aerofotogramtrica; planejamento e realizao do apoio terrestre; implantao da rede
de referncia cadastral; gerao de ortofotocartas; execuo da restituio
estereofotogramtrica; realizao da reambulao; edio grca; articulao cartogrca; planejamento e estruturao dos dados cadastrais; organizao e execuo do levantamento cadastral; elaborao da planta de
referncia cadastral; lanamento da malha urbana; coleta e tratamento de
dados grcos e raster; sistema de gesto cadastral (softwares, CAD e SIG)
e, nalmente, elaborao de manuais de procedimentos.
Para realizao dos servios cartogrcos citados, algumas
normas ociais no contexto nacional so claras. Entretanto, no mbito
da cartograa cadastral, com vistas ao levantamento cadastral, ou
seja, grande escala, as normas ociais e especicaes tcnicas ainda
devem ser estruturadas atravs de diretrizes ou leis por um rgo ocial.
Percebe-se, nos editais veiculados publicamente pelos municpios
brasileiros, que objetivam a contratao dos servios de cartograa
cadastral e de levantamento cadastral, a falta de embasamento tcnico
e de homogeneizao na terminologia tcnica. Neste cenrio, tem-se
clara as necessidades dos municpios brasileiros, entretanto, os produtos
cartogrcos solicitados muitas vezes por leigos na rea de cartograa
no atendem s demandas municipais.
A partir do momento em que os municpios tiverem aporte tcnico/
legal por meio de manuais, cartilhas e/ou diretrizes que contemplem
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
175
(preliminares).
:: NBR 13.133/94 execuo de levantamentos topogrcos.
:: NBR 14.166/98 rede de referncia cadastral municipal
Procedimento.
:: NBR 14.645/2001 elaborao do como construdo (as built) para
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Figura 1
Fluxograma das etapas
de atualizao cartogrca cadastral
Constatao da Cartograa disponvel no Municpio
Contnua
Cclica
Seletiva
7. A relao entre
cartograa cadastral e tributao
Para compreender a relao entre a cartograa cadastral e a
tributao, deve-se primeiro entender algumas diferenas entre impostos,
taxas e contribuies de melhoria.
Smolka e Samborski (2006), quando retratam a captura de mais valias
para o desenvolvimento urbano, dividem as ferramentas de arrecadao
entre scais (impostos e taxas) e regulatrias. As scais devem ser pagas
pelo proprietrio privado, de forma a facilitar a arrecadao de maior valor
184
pelo setor pblico. As regulatrias, por outro lado, levam alguma forma de
benefcio pblico ao proprietrio de terra paga.
Assim, pode-se denir que o imposto um tributo no qual o proprietrio
paga ao municpio, desde que devido, independentemente de obter algum
retorno. Conforme Smolka e Samborski (2006), em pases da Amrica do
Norte, por exemplo, encontram-se taxas impositivas de 3 a 4% do valor da
propriedade (ditos bem taxados), e a porcentagem de arrecadao para o
imposto sobre propriedade est acima de 90%. J em pases latinos, as taxas
raramente esto acima de 1%, e os valores das propriedades raramente so
taxados acima de 70% do seu verdadeiro valor de mercado.
No entanto, as taxas so consideradas tributos pagos por proprietrios
que recebem algum tipo de servio pblico, mesmo que no usufruam o
benefcio. Existem, ainda, as contribuies de melhoria que so tributos
pagos devido valorizao imobiliria provocada pelas obras e servios
realizados pelo poder pblico (CARVALHO; GRIPP, 1999).
O cadastro uma ferramenta essencial para o municpio melhor
gerenciar os tributos arrecadados e empreg-los de forma eciente em
prol do bem comum. Uma carta cadastral atualizada, com informaes
conveis, e que dene corretamente os limites da propriedade contribuir
para uma melhor arrecadao e cobrana justa dos impostos (princpio
da eqidade scal paga mais quem tem mais, e paga menos quem tem
menos). Os principais tributos segundo Gripp e Carvalho (1999) so:
a) IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano;
b) ITBI Imposto de Transmisso de Bens Imveis;
c) Taxas de Servios;
d) Taxas de Polcia;
e) Contribuies de Melhoria.
Segundo Erba et al. (2005), a arrecadao tributria municipal
nacional em 2001, e nos anos seguintes com um comportamento similar,
teve como fonte primria de arrecadao o Imposto Sobre Servios de
qualquer natureza (ISS), com aproximadamente 37% do total. J o IPTU
considerado o segundo tributo prprio mais importante, representando
30% da arrecadao municipal, seguido pelo ITBI, que caracteriza
aproximadamente 20% da tributao. Por m, se apresentam as taxas
institudas pelo poder de polcia e prestao de servios, contribuio de
melhorias, entre outros, no qual naliza o processo de arrecadao, com
aproximadamente 13% total tributvel.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
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Quadro 3
Procedimentos bsicos para estruturao do IPTU
Servios de IPTU
Adequao dos
Parmetros de
Clculo do IPTU
Suporte Operao de
Lanamento do IPTU
Produtos
::
::
::
::
::
::
::
::
188
::
::
Servios de IPTU
Produtos
::
::
::
::
trenas a laser;
::
estao total;
::
::
impressora A1 colorida;
::
outros.
Treinamento de Recursos
Humanos
Disponibilizao de
Equipamentos
8. A cartograa atual
Como exemplo de cartograa cadastral atual, tem-se como referencial
nacional o procedimento do CTM executado pela Prefeitura de BelmPA. Este municpio vem apresentando o resultado de uma experincia
enriquecedora e extremamente positiva de uso responsvel e profcuo de
recursos pblicos na execuo de projetos que visem modernizao da
administrao tributria municipal.
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9. Potencial de uso
do geoprocessamento para o CTM
O uso das ferramentas de geoprocessamento torna-se fundamental
para o processo de implantao e atualizao do CTM, uma vez que
fornecem produtos e tcnicas de identicao das parcelas de interesse
esfera municipal. A possibilidade de ligao entre as informaes cadastrais,
os registros imobilirios e outras informaes especcas possibilitaro
um avano no sentido de desenvolvimento do territrio e nas questes de
ordem jurdico-pblica.
190
10. Concluso
Ao tratar-se de mapeamento cadastral voltado s necessidades do
plano diretor, ca clara a importncia do conhecimento detalhado do
municpio, o qual, sem sombra de dvidas, ter avano e concretizao
dos ideais de planejamento e gesto municipal, propostos pela Lei 10.257,
com o auxlio das ferramentas de representao do territrio. Segundo
Souza (2004), o Estatuto das Cidades representa um avano em matria de
oferecimento de respaldo jurdico para a implantao dos instrumentos da
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reforma urbana, ainda no existindo assim uma boa desculpa para que o
municpio no o utilize.
Um dos clssicos problemas relacionados ao tema mapeamento
cadastral est apoiado na questo dos recursos para viabilizao dos
projetos, uma vez que esta etapa inicial demanda um investimento
considervel. Assim, muitas alternativas para angariar fomento so levadas
em considerao, sendo a maioria delas denidas por meio de convnios
ou ainda por captao de recursos junto aos rgos nanciadores federais.
Deve-se avaliar as proposies da losoa cadastral, pois este procedimento
tem como objetivo a realizao do mapeamento cadastral auto-sustentvel
(gerado pela arrecadao dos tributos territoriais do municpio), e ainda a
proposio de consrcios entre os municpios para execuo de servios
cartogrcos, visto que a lei de consrcios vigente permite a realizao
desta parceria entre municpios mesmo estes no sendo adjacentes.
Os servios de atualizaes cartogrcas na amplitude municipal
so, na maioria das vezes, contratados por um nico realizador. Portanto,
mediante o grau de complexidade presente nos editais municipais, bem
como as diversidades exigidas de produtos nais quer sejam cartogrcos
cadastrais ou no, demandam obrigatoriamente o acompanhamento por
prossionais capacitados distintamente, os quais se responsabilizem pelo
controle de qualidade e acompanhamento tcnico em cada etapa.
Os editais apresentados pelas municipalidades para contratao
de servios cartogrcos e/ou cadastrais so, na sua maioria, derivaes
de outros editais, e por vezes cpias literais, no correspondendo s
necessidades e caractersticas singulares do municpio contratante do
servio. Portanto, percebe-se claramente que a contratao de pessoal
capacitado previamente estruturao de um edital fundamental, caso
contrrio, ocorrer a situao vigente no mercado, na qual o efeito domin
de erros e inconsistncia tcnica assustador. O ideal que a realizao dos
editais de contratao de servios de cartograa e cadastro seja efetivada
por prossionais qualicados em parceria com o poder legislativo municipal
e a participao da populao civil organizada. Dessa maneira, ser realizada
uma interface integradora de demandas e possibilidades voltadas ao
planejamento e gesto entre a populao e o rgo pblico administrativo
municipal, respeitando, obviamente, as premissas tcnicas relativas
realizao dos servios de cartograa e cadastro. Neste contexto, ca clara a
necessidade de consultoria prvia concepo do edital para realizao de
servios de cartograa e cadastro, uma vez que este procedimento torna-se
uma ferramenta essencial de apoio aos gestores municipais, objetivando
identicar o perl e as necessidades gerais do municpio.
192
193
Referncias
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KONECNY, G. International Mapping from Space. In: 18th Congress for
ISPRS: Viena, V. 31, Part B4, 1996.
194
195
196
Introduo
O municpio de Salgadinho localiza-se no Agreste Pernambucano,
distando em 111 km do Recife. Tem uma populao de total de 7.135
habitantes (Censo de 2000 IBGE), sendo 2.256 habitantes na rea
urbana, com uma quantidade de 647 imveis cadastrados pela Prefeitura
Municipal. Esse municpio foi escolhido para um piloto de experincia
(Caixa e UFPE), na execuo de um projeto para realizao da Planta de
Valores do Municpio, no qual estariam contemplados todo o levantamento
topogrco e digitalizao da carta, atualizao do cadastro imobilirio,
elaborao da planta valores e, nalmente, a entrega de um sistema, que
permita Prefeitura gerenciar todas essas informaes simultaneamente.
Este trabalho vai abordar especicamente a planta de valores devido
atipicidade do servio e pelas caractersticas especiais do municpio, ou
197
Pesquisa
Para conhecermos a cidade, primeiro efetuamos umas vistorias
nos principais pontos, de forma a conhecermos sua dinmica, sua forma
de crescimento, de valorizao, e sua estrutura. Cada cidade tem suas
peculiaridades, como zonas de valorizao, zonas de desvalorizao, reas
de comrcio, reas de crescimento etc. Observamos primeiro que, embora
ela fosse margem de um rio, isso no lhe trazia nenhuma valorizao. Pelo
contrrio, no passado, era sujeita s inundaes. Observamos tambm
que a cidade muito acidentada, com uma topograa muito irregular e
muitas barreiras.
A cidade tem uma estrutura semelhante das pequenas cidades: uma
rua principal, a mais valorizada, onde se encontram o comrcio, a igreja,
prefeitura, delegacia, posto de sade, hotel, e as principais residncias.
Esta a nica rua plana, no nvel do rio. As outras ruas so transversais, que
sobem no sentido inverso ao rio e, quanto mais prximo via principal,
mais valorizada. Quanto mais distante, mais desvalorizada. O crescimento
da cidade ocorre na sua parte mais alta, em pequenos loteamentos, onde
os lotes so negociados em vrias prestaes, e as casas so construdas.
Procuramos, junto aos funcionrios da Prefeitura, saber quais as
ltimas transaes, as ltimas construes, averbaes, os imveis que esto
venda. uma informao preciosa e que corre no boca a boca, fazendo
com que todos, de certa forma, participem desse mercado informal. Nessa
pesquisa, descobrimos que so pouqussimas as transaes, cerca de cinco
a seis por ano, embora exista um nmero maior de ofertas, perto de 20,
mais ainda insignicante para formulao de qualquer modelo estatstico
que nos garantisse uma certeza na formulao dos valores.
Ampliei essa pesquisa para o Banco de Dados da Caixa, que a nica
instituio bancria que nancia imveis para esta faixa de renda e atende a
todos os municpios do Pas. Descobrimos que tambm era muito pequeno
o nmero de dados. Tnhamos em torno de 12 imveis avaliados no
municpio, nos ltimos trs anos. Continuamos sem dados sucientes para
execuo de uma planta convel. Embora j tivssemos um sentimento
198
Ampliao do mercado
Aps esgotarmos todas as possibilidades de pesquisa, e na inteno
de apresentar um trabalho com qualidade e responsabilidade, no mesmo
nvel, da cartograa e cadastro, procuramos descobrir uma forma de, sem
perdemos o foco do pequeno municpio, de imveis usados e velhos, de uma
renda per capita baixa, chegar a uma denio de mercado semelhante ao
estudado. A soluo foi estudarmos os municpios vizinhos e semelhantes,
tanto no porte nanceiro como tambm de populao, de tipologia de
imveis, idade e padro de acabamento.
Na microrregio estudada, os municpios mais prximos eram:
:: Limoeiro
:: Bom Jardim
:: Surubim
:: Joo Alfredo
:: Passira
:: Cumaru
:: Feira Nova
:: Lagoa de Itaenga
:: Glria de Goit
:: Orob
:: Buenos Aires
:: Lagoa do Carro
:: Vertentes
Nestes municpios, Limoeiro e Surubim destoam, pois tm porte,
renda e nmero de habitantes superior, sendo cidades plos, no servindo
para a pesquisa.
Nos outros municpios, foram realizados levantamentos e pesquisas,
mostrando-se semelhantes a Salgadinho e servindo de parmetro para
nosso estudo.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
199
Municpios
Populao
Urbana
Nmero de
Domiclios
Nmero de
Dados
Bom Jardim
12.988
73,63
3.711
Nenhum
Buenos Aires
6.416
75,00
1.833
Nenhum
Cumaru
6.741
56,34
1.926
02
Feira Nova
12.154
97,99
3.473
04
Glria de Goit
12.522
84,47
3.578
06
Joo Alfredo
10.266
85,85
2.933
01
Lagoa de Itaenga
15.088
82,57
4.311
03
Lagoa do Carro
8.058
114,80
2.302
45
Orob
5.587
78,11
1.596
04
Passira
12.330
80,84
3.523
22
Salgadinho
2.256
78,85
645
23
Vertentes
6.301
98,75
1.800
07
Elaborao do modelo
Para que pudssemos elaborar um modelo, tnhamos que trabalhar
os dados, de forma a descobrir quais as variveis eram as mais signicativas
e tambm limitadas s informaes encontradas no Banco de Dados
da Caixa. Sabamos que os municpios tinham muitas similaridades, mas
tambm apresentavam diferenas signicativas.
200
201
R$ 3,30/m
Salgadinho:
R$ 3,99/m
R$ 4,00/m
R$ 4,50/m
R$ 5,00/m
R$ 9,00/m
203
R$/M
Novo
199,86
165,23
10
145,82
15
104,07
20
86,2
25
76,49
R$/M
Rua principal
78,03
Transversal a principal
39,65
Secundria
21,50
Periferia
Sem infra-estrutura
4,00
Pouca infra-estrutura
5,50
Com infra-estrutura
9,00
Sinapi Maro/2003
Normal
Baixo
Mnimo
CP. 1-2Q-46
460,86
348,20
296,29
CP. 1-2Q-40
515,94
389,37
331,69
CP. 1-2Q-62
509,54
392,78
339,20
CP. 1-3Q-104
436,37
329,39
---------
CP. 1-4Q-122
415,00
310,60
---------
Baixo
Normal
Alto
Casa - 2Q
713,62
803,20
871,05
Casa - 3Q
607,60
676,74
741,58
Sinduscon-PE
405,57
Casa Popular
---------
Pini
Baixo
Normal
Alto
Casa - 2Q
735,60
822,58
898,98
Casa - 3Q
628,91
695,52
765,49
Casa Popular
411,21
205
Como nos municpios pesquisados as habitaes so predominantemente populares, vamos comparar com os valores de Casa Popular, ou seja:
Sinapi
Sinduscon-PE
405,57
Pini
411,21
Terreno:
Benfeitoria:
Total
206
Concluso
O trabalho da execuo da Planta de Valores do Municpio de
Salgadinho uma experincia em buscar alternativas simples e baratas,
usando a potencialidade da Caixa e da Universidade para oferecer
sociedade uma soluo que benecie a populao dos pequenos
municpios no item justia social, tributao correta, ferramentas de
planejamento simples e prtica. Sabemos que no mercado existem
empresas capazes e srias, que elaboram com muita ecincia esse
servio, mas que no trabalham para esses municpios, pelo nvel
de pobreza deles e tambm pela escassez de informaes e dados
cartogrcos. No caso especco da Planta de Valores, no saberamos
identicar qual metodologia seria usada para elaborao do modelo
estatstico. As empresas trabalham com planilhas de custos, prazos e
estagirios, cando totalmente impossvel conseguir um nmero de
dados suciente para obter valores conveis. Portanto, a razo deste
trabalho apresentar uma alternativa para a execuo de planta de
valores em pequenos municpios.
207
Introduo
Ao analisarmos o cenrio nacional, constatamos que boa parte dos
municpios brasileiros possui problemas substanciais quanto arrecadao
dos Impostos sobre a Propriedade Imobiliria, tendo como uma
conseqncia a conduta poltica e a imperfeio de carter administrativo
dada ao processo de avaliao, que necessita de mudanas para atender ao
marco legal e regulatrio.
Constatam-se, nas bases de clculo dos Impostos na Propriedade
Imobiliria, prticas avaliatrias inconsistentes, com ausncia no controle do
desempenho das avaliaes em relao s prticas do mercado imobilirio,
caracterizado por longos intervalos entre suas atualizaes, provocados
por uma carncia de recursos tcnicos e nanceiros, uma inecincia na
qualicao tcnica, ausncia de mecanismos de segurana no cadastro
imobilirio e nas plantas de valores genricos; ausncia de transparncia no
processo avaliatrio, cujo processo voltado para uma viso partidria dos
vereadores e gestores municipais; com grande interferncia das questes
polticas sobre as tcnicas no processo de avaliao.
Notadamente, percebe-se uma falta de entendimento e qualicao
para implantao do processo avaliatrio quando se constata a falta de
alinhamentos de valores, clculo dos valores obtidos por meio de mtodos
e frmulas inconsistentes, ausncia de atualizao dos valores de mercado
e baixa qualicao tcnica dos prossionais que atuam no processo nas
municipalidades.
Diante desse cenrio, observa-se um descumprimento das leis
brasileiras, em especial Constituio Federal (CF), ao Cdigo Tributrio
Nacional (CTN), Lei de Responsabilidade Fiscal e s Normas da Associao
Brasileira de Normas Tcnica, lei secundria (ABNT).
Observa-se, ainda, um grande desentendimento conceitual quanto
denio do valor de mercado, no qual se misturam diversos conceitos,
como valor de mercado e venal, de custos, de preos, entre outros.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
209
[...]
c) estudos, projetos, anlise, avaliaes, vistorias, percias,
pareceres e divulgao tcnica.
211
213
Coleta de dados
Na coleta de dados relativos oferta, recomendvel buscar informaes
sobre o tempo de exposio no mercado e, no caso de transaes, vericar a
forma de pagamento praticada e a data em que ocorreram.
Importncia da Pesquisa
A pesquisa de mercado o pilar da avaliao; dela sero coletados os
elementos que subsidiaro a modelagem do mercado.
A primeira etapa da pesquisa o seu planejamento. Aqui se faz a
denio e diagnstico do problema em anlise, observando-se as teorias
e abordagens a serem empregadas, as hipteses que sero levadas em
considerao, e a metodologia que ser empregada.
Baseado em sua experincia, o avaliador denir previamente as
caractersticas que considera importantes na formao dos preos e criar
hipteses que devero ser comprovadas, a partir da modelagem dos
elementos da pesquisa. Durante a coleta de elementos, novas proposies
tericas podero surgir e devero ser tambm analisadas.
Para um bom planejamento, fundamental o conhecimento do
objeto da avaliao o que se solidica na fase de vistoria do bem, quando
se estabelecem as possveis variveis explicativas da variao dos preos.
O planejamento da pesquisa indispensvel para a obteno de
uma amostragem representativa de dados de mercado com caractersticas
o mais semelhante possvel quelas do avaliado.
Para isso, sugere-se ao Engenheiro Avaliador preestabelecer uma
cha de vistoria padro para cada dado coletado, a m de evitar eventuais
omisses. Esta cha ter funo de check-list.
Fontes de informao
A coleta de dados deve ser o mais aleatria possvel, ou seja, cada
dado coletado deve ter a mesma probabilidade de ser selecionado. Para
tanto, devem-se esgotar todas as fontes de coleta de dados disponveis
no mercado.
As principais fontes utilizadas so: Cartrios de Notas e de Registro
Geral de Imveis, empresas imobilirias, corretores especializados, anncios
de jornais, banco de dados existentes, visita ao campo, construtores/
incorporadores, compradores/vendedores, investidores, bancos ociais,
214
Entrevista
Na coleta de dados imobilirios, h necessidade de contatos com
corretores, incorporadores, pessoas que participam das transaes, lderes
comunitrios, outras pessoas residentes na regio de pesquisa, tcnicos
de rgos relacionados ao mercado imobilirio etc.; esta etapa pode se
chamar entrevista. Para que se possa tirar destes contatos informaes
conveis e vlidas para explicar o comportamento do mercado em
anlise, faz-se necessria a utilizao de tcnicas recomendadas para uma
ecaz entrevista.
Cuidados na coleta
Cada dado pesquisado deve ser considerado um evento representativo
do mercado ao qual pertence e, para tanto, deve ser resultante da livre
negociao entre duas pessoas conhecedoras do bem e do mercado.
Assim, em princpio, no devem fazer parte da amostragem os preos de
negociaes provenientes de:
:: desapropriaes;
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
215
Primeira etapa
denio dos objetivos e abrangncia dos trabalhos
Esta etapa consiste no levantamento do diagnstico da situao em
que dever ocorrer uma elaborao ou atualizao da base de clculo.
Inicialmente, preciso vericar qual a estrutura administrativa que o
municpio possui. Caso esta estrutura no possua prossionais capacitados
e habilitados para o desenvolvimento do processo de avaliao, sugerese a contratao de prossional com capacidade tcnica reconhecida, por
meio de consultoria, com posterior transferncia de conhecimento para a
equipe da Comisso de Avaliaes do municpio.
Caso exista uma base de clculo, necessrio vericar o nvel e a
uniformidade desta base em relao ao mercado imobilirio, utilizando as
informaes atuais do mercado imobilirio em estudo.
Outros aspectos devem ser observados, tais como:
216
Segunda etapa
anlise do cadastro imobilirio existente
Observar as informaes existentes no cadastro imobilirio, tais
como:
:: identicao das caractersticas do cadastro imobilirio para as
diversas tipologias, vericando os atributos registrados;
:: anlise do desenvolvimento urbano nas diferentes regies da
cidade, com a possibilidade de uma anlise do passado e do
presente;
:: anlise da evoluo dos preos nas diferentes regies, com a
modelagem estatstica para acompanhar o comportamento do
mercado imobilirio nas diversas tipologias;
:: vericao do funcionamento e aplicao dos diversos
instrumentos regulatrios e seus impactos no contexto urbano.
Terceira etapa
motivao para novas alternativas tecnolgicas
Dois momentos constituem esta etapa.
:: Seleo dos mtodos e das tcnicas avaliatrias.
:: Motivao para novas alternativas tecnolgicas:
a) a grande diculdade da maioria dos municpios brasileiros
parte da falta de capacidade tcnica dos seus prossionais, no
que diz respeito ao emprego do que estabelecido na NBR14.653, que tem como premissa bsica o tratamento cientco,
por meio da inferncia estatstica;
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
217
Quarta etapa
coleta das informaes do mercado imobilirio
Constitui-se em uma das etapas mais importantes do processo de
avaliao, pois as informaes so a base de dados que permitir uma
modelagem estatstica que retrate o mercado imobilirio estudado.
A pesquisa deve partir do conhecimento das tipologias existentes no
espao urbano, iniciada com a anlise do cadastro imobilirio atualizado,
na qual devero ser identicadas todas as tipologias existentes. A partir
da identicao das caractersticas das tipologias existentes, buscam-se as
informaes no mercado imobilirio, de forma pulverizada e com uma boa
distribuio espacial.
Assim, a pesquisa deve ser coletada ms a ms por prossionais
treinados, da prpria municipalidade, adotando formulrios especcos,
devendo abranger todo o espao urbano e as diversas peculiaridades
deste mercado.
A sistematizao dever ocorrer aps uma anlise das informaes,
no sentido de observar coerncias e distores dos elementos coletados.
218
Quinta etapa
desenvolvimento e anlise dos modelos utilizados
Aps a construo de um banco de dados com as informaes
do mercado imobilirio, dar-se- o desenvolvimento e anlise dos
modelos estatsticos. Esta etapa dever atender aos requisitos definidos
pela NBR-14.653, e sua construo dever ocorrer de forma a ajustar os
dados amostrais.
Quaisquer que sejam os modelos utilizados para inferir o
comportamento do mercado e a formao de valores devem ter seus
pressupostos devidamente explicitados e testados. Quando necessrio,
devem ser intentadas medidas corretivas, com repercusso na classicao
dos graus de fundamentao e preciso.
Outras ferramentas analticas para a induo do comportamento do
mercado, consideradas de interesse pelo engenheiro de avaliaes, tais
como redes neurais articiais, regresso espacial e anlise envoltria de
dados podem ser aplicadas, desde que devidamente justicadas do ponto
de vista terico e prtico, com a incluso de validao, quando pertinente.
Sexta etapa
validao dos resultados
Para que os modelos estatsticos atinjam um grau cada vez maior de
preciso e uma maior explicabilidade nos resultados, deve-se utilizar da
validao dos modelos, por meio de uma tcnica de aferio para vericar
o quanto o modelo estatstico encontra-se ajustado com o que se pratica
no mercado imobilirio.
Uma das formas de vericar a validao dos resultados separar
uma amostra, fruto das pesquisas imobilirias efetuadas e armazenadas
no banco de dados, e no utiliz-la na modelagem. Esse procedimento
tem como objetivo a sua simulao e serve para vericar se os resultados
obtidos encontram-se aderentes ao modelo produzido.
Stima etapa
aplicao dos modelos e divulgao dos resultados
Consiste em estimar os valores dos diversos grupos de imveis.
Esta estimativa fundamenta-se na construo de uma planilha com as
caractersticas estabelecidas para os imveis em conformidade com
o modelo adotado, com posterior simulao de todos os imveis que
compem cada grupo.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
219
O mercado imobilirio
Quando estudamos o mercado imobilirio, observa-se que ele
abstrato e congrega diversos segmentos comercial, industrial, rural e
habitacional , sendo que boa parte de sua composio do segmento
habitacional. Contudo, na maioria das vezes, os limites de cada segmento
no so claros, o que possibilita interpenetraes entre estes submercados.
Deparamo-nos com caractersticas das mais diversas e que inuenciam o
resultado do valor dos bens em avaliao. Observa-se, ainda, que nem todas
as informaes produzidas nos mercados imobilirios so de conhecimento
pblico, o que gera uma diculdade tcnica na formulao do seu valor.
Diante da impossibilidade de conhecimento da massa de informaes
que compem cada mercado, bem como seus preos transacionados e
ofertados, faz-se necessria a elaborao de avaliaes com a utilizao de
tratamento cientco, com a utilizao da inferncia estatstica.
A utilizao desse tratamento cientco tem sido uma busca crescente
e constante entre os prossionais da Engenharia de Avaliaes, uma vez
que possibilita, cada vez mais, o renamento do valor de mercado ao vis
mdio dos preos praticados.
Tipos de avaliao
Podemos obter os valores dos imveis por meio da avaliao individual,
cujo valor obtido construindo uma amostra e modelando-a para avaliar
um nico imvel ou por meio das avaliaes coletivas, ou avaliaes em
massa, em que a estimativa retrata uma avaliao sistemtica para grupos
de imveis a uma determinada data, usando procedimentos padronizados
e testes estatsticos. Ambas devem atender os requisitos quanto preciso,
objetividade, conabilidade, transparncia e explicabilidade dos resultados
obtidos nos modelos estatsticos encontrados.
Mtodos da avaliao
A escolha da metodologia deve ser compatvel com a natureza do
bem avaliado, a nalidade da avaliao e os dados de mercado disponveis.
Para a identicao do valor de mercado, sempre que possvel, deve-se
preferir o mtodo comparativo direto de dados de mercado, conforme
denido no item 8.3.1 da NBR-14.653.
Para a identicao do valor, podemos classicar os seguintes
mtodos:
a) mtodo direto:
:: comparativo direto de dados de mercado;
b) mtodos indiretos:
:: involutivo;
:: renda;
:: evolutivo.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
221
223
Consideraes nais
Diante da abordagem acima, vrios aspectos interferem no
resultado nal da tributao, nos quais a eqidade e a justia scal
devem ocorrer como premissa bsica na tributao do Imposto sobre a
Propriedade Imobiliria.
Dessa forma, torna-se cada vez mais importante desvincular o
processo de avaliaes das questes polticas inseridas nas negociaes, a
m de criar mecanismos de controle de desempenho das Plantas de Valores
Genricos, diminuir o tempo entre as atualizaes das bases de clculos,
capacitar os prossionais que atuam nos municpios, exigir o cumprimento
da lei com a adoo do valor venal igual ao de mercado, fazer cumprir a
Lei de Responsabilidade Fiscal sobre as receitas de cada municipalidade,
atribuindo responsabilidade aos gestores e vereadores e, por m, abrir
um canal de discusso com a sociedade para tratar do Imposto sobre a
Propriedade Imobiliria, como forma de atendimento ao processo de
transparncia que o caso requer.
Pode-se armar, portanto, que o conhecimento da realidade de cada
municpio condio bsica para o sucesso das polticas pblicas e de uma
boa gesto participativa.
Casos Prticos
1) Avaliaes individuais (estudo de valor de mercado
apartamento guas Claras-DF)
O exemplo abaixo, referente avaliao de um apartamento situado
na Avenida Parque guas Claras Qd. 301, Ap. 102, guas Claras-DF, possui
as seguintes caractersticas:
:: rea 58,36 m;
224
225
Resultados estatsticos
:: Coeciente de Correlao:
0,9348931 / 0,9379328
89,33
:: Signicncia modelo:
0,01
Durbin-Watson
2,07 R$/m
No auto-regresso: 90%
Outliers do modelo: 0
Variveis
226
Equao
t-Observado
Sig.
Jan05 = 01
1,88
6,25
tran = 0; Oferta = 1
5,26
0,01
Wc ste
1,87
6,37
Quarto
2,83
0,56
DCE
1,98
4,99
Acabamento
11,10
0,01
Conservao
8,83
0,01
rea Privativa
1 / x2
1,54
9,60
Valores da mdia
para nvel de conana de 80%
Valor unitrio
:: Mdio = R$ 1.609,25
:: Mnimo (2,10%) = R$ 1.575,41
:: Mximo (2,15%) = R$ 1.643,81
227
Valor total
:: Mdio = R$ 93.915,83
:: Mnimo = R$ 91.940,42
:: Mximo = R$ 95.993,75
Concluses
Ao analisar o resultado encontrado na simulao acima, constatase que o imvel avaliado encontra-se com um alto grau de preciso
e um excelente embasamento com relao aos preos praticados no
mercado imobilirio.
228
2) Estudo do mercado
habitacional apartamentos na
cidade de Joo Pessoa/PB
indicador de variao do mercado
imobilirio atualizao da base de clculo
O exemplo a seguir resultado de um estudo sobre o
comportamento do mercado habitacional de apartamentos na cidade
de Joo Pessoa, Estado da Paraba, que possibilita encontrar o indicador
de variao do comportamento do mercado imobilirio estudado e
responder as indagaes:
1) Qual deve ser a periodicidade de atualizao da base de clculo
do Imposto sobre a Propriedade Imobiliria?
2) Quais os bairros mais e menos valorizantes? Que critrios, servios,
intervenes ou equipamentos valorizam um bairro?
3) Os preos de venda dos apartamentos praticados no mercado
imobilirio da cidade de Joo Pessoa esto baixos?
4) Existe um acompanhamento da variao dos custos que compe
os insumos da construo civil?
O estudo contou com uma vasta pesquisa e coleta de informaes,
tendo como abrangncia os diversos bairros da cidade possuidores de
moradias multifamiliares (apartamentos) e posterior utilizao de modelo
estatstico, atravs da regresso linear mltipla. A sua base amostral
foi composta por informaes coletadas no perodo de janeiro/2000 a
maio/2005, contendo 729 elementos, organizada da seguinte forma:
:: Amostra com 40 elementos no intuito de validar o modelo
estatstico, por meio do qual foi possvel demonstrar o alto grau
de preciso e explicabilidade.
229
Resultados estatsticos
:: Coeciente de Correlao:
0,9326396 / 0,9168189
387,53
Durbin-Watson
1,93 Valor unitrio
No auto-regresso
90%
230
Outliers do modelo: 33
Variveis
Equao
t-Observado
Sig.
13,03
0,01
14,71
0,01
2,91
0,39
1n (x)
4,04
0,01
7,66
0,01
1n (x)
-9,73
0,01
Padro de Acabamento
6,71
0,01
Estado de Conservao
1/ x2
-8,27
0,01
Pavimento
3,37
0,09
Equipamentos
10,58
0,01
Infra-estrutura
3,14
0,19
Elevadores
6,18
0,01
Data do Evento
Setor Urbano
Oferta = 1; Trans = 0
Dormitrios
Sanitrios
rea Privativa
1/2
231
01 a 64
78,50
Trans = 0
Dormitrios
Sanitrios
rea Privativa
103,37
Padro de Acabamento
Estado de Conservao
87,32
Pavimento
Equipamentos
14
Infra-estrutura
Elevadores
233
Metodologia
O estudo foi desenvolvido por meio de dois modelos tericos: o
macroeconmico, que contempla o estudo do comportamento da demanda
de forma agregada, e o microeconmico, que estuda o comportamento
individual do consumidor.
234
235
Equao de regresso
Ln (VALOR_UNIT (R$/m)) = -7,552217353-90,48053088 /
DATA+0,06846027474 * EVENTO+17,30880008 / REA+0,09163894241
* QT_VAGADES+0,2078085857 * QT_VAGACOB+0,06505641342 *
NUM_DORM+0,01498719 * PAVIMENTO+0,06743972271 * CONSERV_
PRDIO+0,09690044812 * PADRO_PRDIO+0,03120289714 * QT_
ELEVADOR+0,005770304617 * ANO_CONSTRUO-0,03538149428 *
QT_BLOCO+0,368855 * Ln (LOCALIZAO)
1995
rea Privativa
59,29
Conservao Prdio
Regular
Conservao Unidade
Regular
Data
dez/05
Dormitrio Empregada
Evento
0
Transao
N Dormitrios
Num_Unid_Prdio
28
Padro Prdio
Normal
Padro Unidade
Normal
Quantidade Blocos
Pavimento
Quantidade Elevadores
237
Renda
Mdia
Valor Total
Valor
Unitrio
Mrio Quintana
458,91
48.500,00
818,01
Protsio Alves
740,44
57.800,00
974,87
Humait
819,52
60.000,00
1.011,98
Rubem Berta
852,79
60.900,00
1.027,15
Partenon
1.229,37
69.700,00
1.175,58
So Geraldo
1.273,62
70.600,00
1.190,76
Nonoai
1.314,03
71.400,00
1.204,25
Jardim It Sabar
1.412,63
73.400,00
1.237,98
Centro
1.859,05
81.200,00
1.369,54
Santana
1.992,84
83.300,00
1.404,96
Praia de Belas
2.156,27
85.700,00
1.445,44
Santa Ceclia
2.163,89
85.900,00
1.448,81
Bom Fim
2.387,91
89.000,00
1.501,10
Tristeza
2.412,29
89.400,00
1.507,84
Menino Deus
2.437,45
89.700,00
1.512,90
Higienpolis
2.621,64
92.100,00
1.553,38
Jardim Lindia
2.926,92
96.000,00
1.619,16
Auxiliadora
2.995,82
96.800,00
1.632,65
3.026,65
97.200,00
1.639,40
Independncia
3.230,63
99.500,00
1.678,19
Petrpolis
3.243,54
99.700,00
1.681,57
Rio Branco
3.301,66
100.300,00
1.691,68
Vila Assuno
3.698,67
104.600,00
1.764,21
Mont Serrat
3.861,65
106.300,00
1.792,88
Boa Vista
3.877,33
106.500,00
1.796,26
Moinhos de Vento
4.261,55
110.200,00
1.858,66
Trs Figueiras
5.054,20
117.400,00
1.980,10
Bela Vista
5.194,89
118.600,00
2.000,34
Bairro
238
Referncias
BRAZ, Diogo Di Pace; BRAZ, Emmanuel Carlos de Arajo. O Mercado
Imobilirio Indicadores Econmicos e Regies Valorizantes Estudo de
Caso a cidade de Joo Pessoa/PB. In: XXII Congresso Pan-americano de
Avaliaes; XIII Congresso Brasileiro de Engenharia de Avaliaes
e Percias; 1. Simpsio da Sociedade Brasileira de Engenharia de
Avaliaes.
DANTAS, Rubens Alves. Modelos Espaciais Aplicados ao Mercado
Habitacional. Tese de Doutorado Universidade Federal de Pernambuco.
CCSA. Economia Recife-PE, 2003.
DE CESARE, Claudia M. Curso de Desenvolvimento Prossional sobre o
Imposto na Propriedade Imobiliria. Boston/EUA: LILP 2004.
DIPASQUALE, D., Wheaton, W. Housing Market Dynamics And The Future
Housing Prices. Journal of Urban Economics, v. 35, Iber Institute of
Business and Economic Research, 1994.
ERBA Diego Alfonso et al. Curso a Distancia EAD. Impuestos a la Propiedad
Inmobiliaria y Valuacin de Inmuebles. Lincoln Institute of Land Police.
FUNDAO Joo Pinheiro. Centro de Estatstica e Informaes. Dcit
Habitacional no Brasil. 2. ed. Belo Horizonte, 2005.
GONZALEZ, Marco Aurlio Stumpf. Aplicao de Tcnicas de
descobrimento de conhecimento em bases de dados e de inteligncia
articial em avaliao de imveis. Novo Hamburgo: SGE, 2003.
IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica Censo 2000. Disponvel
em: <www.ibge.gov.br>.
MINISTRIO das Cidades. Poltica Nacional da Habitao. 4. publicao,
2004. Disponvel em: <www.cidades.gov.br>.
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
239
240
Mdulo IV
Instrumentos de poltica urbana
previstos no estatuto da cidade
Instrumentos para a
gesto social da valorizao da terra:
fundamentao, caracterizao e desafios
Fernanda Furtado
Introduo
O processo de urbanizao das cidades brasileiras encerra uma
dinmica que produz resultados to dspares como um condomnio
residencial exclusivo, em um extremo, e um loteamento irregular, sem
infra-estrutura bsica, no outro extremo. Entretanto, a produo desses
diferentes resultados passa por um ponto comum: a gerao de maisvalias fundirias que via de regra no so recuperadas pela coletividade, ao
contrrio, costumam ser apropriadas de forma privada pelos proprietrios
dos terrenos e/ou pelos promotores imobilirios envolvidos.
Este texto aborda as bases conceituais para a recuperao dessas
mais-valias em benefcio pblico, e apresenta alguns instrumentos bsicos
para a sua operacionalizao.
243
245
246
247
248
A autora faz parte do grupo Gesvat, constitudo em 2005 por pesquisadores vinculados a
diversas universidades do Rio de Janeiro e de So Paulo, e coordenado pelo Instituto Plis.
O grupo, atualmente, desenvolve duas pesquisas relacionadas com a Outorga Onerosa do
Direito de Construir (OODC).
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
249
250
Instrumento que vem sendo desenvolvido em Porto Alegre e sua Regio Metropolitana. Ver,
a respeito, Verssimo (2004).
251
253
255
257
Consideraes nais
Pelo exposto, pode-se observar que as orientaes dadas pelo Estatuto da Cidade oferecem bases muito mais slidas do que as anteriormente existentes para a recuperao de mais-valias fundirias em benefcio da
coletividade. Esta recuperao pode ser implementada nas diversas formas
de atuao da administrao pblica municipal sobre o processo de urbanizao das cidades, seja atravs do planejamento, da proviso de terra urbana, da sua regulao ou da gesto do ambiente construdo urbano.
Por outro lado, somente atravs do entendimento e absoro das
diretrizes do Estatuto da Cidade a partir de um conceito mais amplo,
denido e aqui delimitado como a Gesto Social da Valorizao da Terra,
a atuao pblica poder canalizar de forma mais integral os incrementos
de valor da terra decorrentes do processo de urbanizao em benefcio da
sociedade como um todo, e em particular com o propsito de reverter o
quadro de excluso desse processo, historicamente constitudo.
Para tanto, alguns novos instrumentos aqui apresentados so
potencialmente capazes de ampliar o uso do leque tradicional de
instrumentos (imposto predial, contribuio de melhoria, desapropriao),
e inclusive oferecer novas possibilidades de aprimoramento desses mesmos
instrumentos por meio de seu uso combinado em um sistema coerente.
Outros instrumentos no especicamente tratados aqui, como a Outorga
Onerosa de Alterao de Uso, o Direito de Preempo e o Consrcio
Imobilirio, certamente podero somar-se a esse sistema.
Quanto aos instrumentos aqui especialmente abordados, h,
entretanto, que se considerar seus reais potenciais e suas limitaes,
sobretudo quando aplicados em conjunto. H que se entender,
especialmente, que eles se utilizam de uma mesma base e que, dado o
Programa Nacional de Capacitao das Cidades
259
Referncias
BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade. Quem ganhou? Quem perdeu?
Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.
BRASIL. Estatuto da Cidade. Guia para implementao pelos municpios
e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes,
2002.
C. J. ARQUITETURA. O Solo Criado. Revista de Arquitetura, Planejamento
e Construo, So Paulo, n. 16, especial, 1977.
FURTADO, Fernanda. Recuperao de Mais-valias Fundirias Urbanas
na Amrica Latina: debilidade na implementao, ambigidades na
interpretao. Tese de Doutorado, FAUUSP, So Paulo, 1999.
_____. The Colombian Case. In: ANDELSON, Robert (Ed.). Land Value
Taxation Around the World. Suplemento Anual do American Journal of
Economics and Sociology, Malden, USA, v. 59, 2000.
_____. Valorizao do Solo Urbano e Adequao de Instrumentos de
Interveno: aplicando os preceitos do Estatuto da Cidade. In: Anais do X
Encontro Nacional da Anpur. Belo Horizonte: maio de 2003. Disponvel
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_____. Recuperao de mais-valias fundirias urbanas: reunindo os
conceitos envolvidos. In: SANTORO, Paula (Org.) Gesto Social da
Valorizao da Terra. So Paulo: Instituto Plis, 2004 (Cadernos Plis, 9).
FURTADO, Fernanda; SMOLKA, Martim. Recuperao de mais-valias
fundirias urbanas na Amrica Latina: Bravura ou Bravata? Cadernos de
Urbanismo IV da SMU, Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, 2001.
JARAMILLO, Samuel. Hacia una Teora de la Renta del Suelo Urbano.
Bogot, DC: Uniandes, 1994.
MARICATO, Ermnia; FERREIRA, Joo Sette Whitaker. Operao urbana
Consorciada: diversicao urbanstica ou aprofundamento da
desigualdade? In: OSORIO, Leticia M. (Org.) Estatuto da Cidade e Reforma
260
261
CEPACs Certificados de
potencial adicional de construo:
a experincia de So Paulo
Lus Carlos Fernandes Afonso
Introduo
Criar mecanismos que aumentem a capacidade de investimento de
uma cidade sem, no entanto, aumentar linearmente tributos ou contrair
emprstimos um dos ns da administrao pblica.
Com equilbrio nanceiro via de regra precrio pela escassez de
receitas , aliado sempre crescente presso social por mais e melhores
investimentos, necessrio buscar aes que permitam ao administrador
municipal aumentar os recursos nanceiros da cidade, sem onerar a
populao com novos impostos. E, preferencialmente, cobrando a conta
dos investimentos com justia, ou seja, daqueles com maiores condies
econmicas de pag-los.
Apesar da complexidade desses objetivos, existem caminhos
para alcan-los, possveis a partir da criao do Estatuto da Cidade e da
Constituio de 1988.
O texto a seguir apresenta uma experincia bem-sucedida de
nanciamento pblico, a criao dos CEPACs, na cidade de So Paulo,
durante o Governo Marta Suplicy, nos anos de 2001-2004.
263
265
267
269
270
CEPACs
Conceituao
O CEPAC um valor mobilirio de livre circulao no mercado
que serve como instrumento de arrecadao voluntria dos municpios
para financiar intervenes especficas no mbito de operaes
urbanas consorciadas e que no configuram endividamento para o
Poder Pblico municipal.
:: A Constituio Federal, em seu art. 182, atribui aos municpios a
execuo da poltica de desenvolvimento urbano, conforme as
diretrizes gerais xadas em lei.
:: O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) especicou as formas e
mecanismos a serem adotados pelos municpios para ordenar
as cidades e permitir o cumprimento da funo social da
propriedade urbana.
:: Um dos mecanismos previstos (art. 32 do Estatuto da Cidade) a
possibilidade de delimitao de rea para a aplicao de operaes
urbanas consorciadas, ou seja, o conjunto de intervenes e
medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com o
objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.
:: O Estatuto da Cidade tambm regulou a outorga onerosa, ou seja,
a concesso realizada pelo Poder Pblico municipal, mediante
contrapartida nanceira, de um direito de construir alm do limite
estipulado pelo coeciente de aproveitamento bsico adotado
para uma determinada regio, ou de um direito de alterao do
uso do solo nesta regio.
:: Cada municpio dever prever este dispositivo em seu Plano
Diretor, xando as reas nas quais os direitos urbansticos
adicionais podero ser exercidos.
:: O municpio pode criar, por meio de lei, uma Operao Urbana
Consorciada, que o conjunto de intervenes coordenadas
pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos
proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcanar, na rea especfica,
transformaes urbansticas e estruturais, melhorias sociais e a
valorizao ambiental.
271
Regulamentao
:: Instruo da CVM sobre o registro de emisso pblica dos
CEPACs.
:: Plano Diretor estratgico do municpio de So Paulo.
:: Decreto Municipal de regulamentao da emisso e das demais
caractersticas do CEPAC.
273
274
a contratao de empresa de auditoria ou instituio devidamente registrada na CVM, com o intuito de scalizar que o emprego dos recursos obtidos seja destinado exclusivamente rea
da operao urbana, acompanhar o andamento das intervenes
e assegurar a veracidade das informaes prestadas;
o envio CVM de relatrios com informaes que estejam
disposio do pblico;
a comunicao do trmino da distribuio pblica em no
mximo cinco dias teis;
a comunicao CVM e ao mercado da existncia de estudos,
projetos de lei ou quaisquer tipos de iniciativas que possam
modicar o Plano Diretor ou aspectos da operao urbana
consorciada.
275
Coeciente de
Aproveitamento Bsico
Zonas de uso da atual LPUOS
Em 2002
1,0
Em 2003
1,0
Z 2, Z 11, Z 13, Z 17 e Z 18
1,0 a
1,0 a
Z 3, Z 10 e Z 12
2,5 b
2,0 c
Z4
3,0 b
2,5 c
Z5
3,5 b
3,0 c
3,0
2,5
Z 8 007 10 e 13
2,0
2,0
Z 8 060 01 e 03
1,5
1,0
Z 19
2,5
1,5
Z6
1,5
1,0
Z7
1,0
1,0
Zonas Criadas no
PDE
A partir de
2004
1,0
Z1
Z9
ZER
ZM
ZM
(cont.)
ZIR
1,0 a
2,0
1,0
Notas:
a) O coeciente de aproveitamento poder atingir 2,0 (dois), somente para os usos R 3 01 e
R 3 02, de acordo com o disposto no art. 166 desta Lei.
b) Pode atingir o coeciente de aproveitamento 4,0 (quatro) de acordo com o disposto no
art. 297 desta Lei.
c) Pode atingir o coeciente de aproveitamento 3,0 (trs) de acordo com o disposto no
art. 297 desta Lei.
Destaques do decreto
municipal de regulamentao da
emisso e das demais caractersticas do CEPAC
A Prefeitura do Municpio de So Paulo editou o Decreto 44.417, de
26 de fevereiro de 2004, que, alm de atender s exigncias da instruo
CVM 401, regulamenta a emisso dos ttulos, as responsabilidades pelo
acompanhamento das operaes urbanas consorciadas e indica a forma de
exerccio dos direitos assegurados pelos CEPACs.
:: Determina os tipos de colocao das emisses (art. 2.):
privada: para pagamento de obras ou desapropriaes e
garantia de nanciamentos obtidos junto a bancos ou instituies
nanceiras para o custeio das intervenes;
pblica: realizadas em bolsa e/ou entidades de mercado de
balco.
277
278
Anexo 1
A operao urbana consorciada gua espraiada
rea da operao
Ponte estaiada
279
Anexo 2
Tabela de converso
cada CEPAC representa os seguintes direitos:
Para rea adicional de
construo
Jabaquara
3 m
2 m
Brooklin
1 m
1 m
Berrini
1 m
2 m
Marginal Pinheiros
2 m
2 m
Chucri Zaidan
1 m
2 m
281
285
Claudia M. De Cesare
Engenheira Civil; Especialista pela PUCRS; Mestra pela UFRGS,
com dissertao na rea de avaliao de imveis; PhD pela
University of Salford, Inglaterra. A tese de doutorado foi
sobre anlise de equidade no imposto sobre a propriedade
imobiliria. Assessora em tributao imobiliria e avaliao
de imveis do Secretrio Municipal da Fazenda (SMF),
Prefeitura de Porto Alegre. Professora e pesquisadora, tendo
participado de diferentes programas entre os quais o Curso
de Ps-graduao em Engenharia de Avaliaes e Percias da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Autora de
artigos tcnicos na rea de tributao imobiliria e avaliaes
para ns tributrios, e palestrante em eventos nacionais e
internacionais. Membro do Conselho (Advisory Boarding) do
International Property Tax Institute. Foi Diretora Tcnica do
Instituto Brasileiro de Avaliaes e Percias (Ibape/RS) em 2000
e Diretora do Comit Internacional do Ibape Nacional em
1999. Membro do Teaching Faculty (Corpo de Professores) do
Lincoln Institute of Land Policy, atuando no desenvolvimento
de programas na Amrica Latina como o Curso de Desarrollo
Profesional sobre el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, que
oferecido com a periodicidade anual pelo Instituto, e outros
programas em tributao imobiliria.
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