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Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA1
Luis Jorge Garay S.
RESUMEN
El artculo presenta un panorama sobre la realidad social de nuestro pas desde varios
campos como son: la aguda exclusin social y la consecuente desigualdad de oportunidades
de participacin en diversos procesos de desarrollo, la subordinacin de lo pblico a favor
de intereses privados privilegiados, la precariedad del Estado por su insuficiente
representatividad democrtica y dbil institucionalidad, la fragilidad de la convivencia
ciudadana en mltiples instancias del ordenamiento social en el pas con el creciente uso de
la fuerza, la coaccin o el poder de influencia de unos grupos poderosos sobre otros grupos
de poblacin, la reproduccin de prcticas de ilegalidad en ciertos mbitos de las relaciones
sociales y una tendencia hacia la desactivacin productiva de sectores importantes de
nuestra economa. As como los grandes retos que tiene que afrontar el pas si se quiere
llegar a una transformacin social.
A. INTRODUCCIN
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En este contexto sobresalen algunos fundamentos para guiar la transicin, entre ellos:
la vigencia del principio de la preeminencia de lo pblico y de los intereses colectivos
construidos y legitimados con el concurso y activa participacin ciudadana; la prioridad
colectiva de avanzar hacia el desmonte de la exclusin social como requisito esencial para
la solidaridad, convivencia y sentido de pertenencia, la cooperacin y construccin
participativa de lo pblico a travs de instituciones y prcticas democrticas; la vindicacin
de la poltica como institucin social para la tramitacin y renovacin de intereses y
pertenencias, mediante procedimientos participativos, democrticos, y para la
representacin eficaz y legitima de lo social despojndole al uso de la fuerza la tramitacin
de conflictos sociales como se ha hecho tradicionalmente en el pas; la legitimacin del
Estado como institucin social con suficiente representatividad y poder polticos validados
a travs de los instrumentos y mecanismos de la democracia, con la debida autoridad para
velar efectivamente por los intereses individuales y colectivos de la sociedad y con la
solidez y eficiencia en la administracin y gestin de un conjunto bien definido de
responsabilidades indelegables; la primaca de la justicia como sistema social, el
compromiso con la formacin y educacin de ciudadanos protagonistas; el propsito
indeclinable de la generacin de riqueza colectiva bajo condiciones de justicia distributiva.
En efecto, el desarrollo de la civilidad moderna y de la democracia deliberante en un
mundo crecientemente globalizado, se relaciona con la instauracin de la preeminencia
y la legitimacin democrtica de lo pblico entendido como proceso social de
construccin colectiva de un orden siempre imperfecto e inacabado, a travs del proceso
de participacin ciudadana bajo las ms diversas modalidades (partidos polticos,
organizaciones y movimientos sociales, asociaciones comunitarias, etc.) en la
deliberacin, definicin y promocin de los intereses colectivos de la sociedad, bajo
principios del respeto de las diferencias y del acatamiento de las reglas establecidas.
Consecuentemente, Colombia tendr que avanzar hacia la instauracin de un nuevo
contrato social para la transformacin de la sociedad y la superacin de la crisis actual bajo
principios y propsitos de una sociedad moderna, incluyente y democrtica. Un contrato
que ha de abarcar de una manera integral y coherente a mltiples instancias, relaciones y
procesos determinantes de la sociedad: lo productivo, lo educativo y cultural, lo
jurisdiccional, lo poltico, lo social. Ello slo ser viable con la creacin de una cultura
ciudadana y del compromiso de la sociedad en su conjunto en una amplia esfera de
cooperacin colectiva, que implica el propsito indeclinable de avanzar hacia una verdadera
inclusin social y una concepcin moderna y democrtica del Estado y la sociedad.
2. La observancia de los derechos sociales y el ESD
Uno de los requisitos para avanzar hacia la inclusin social es la satisfaccin progresiva
de los derechos sociales a grupos cada vez ms amplios de la poblacin, en cumplimiento
de los postulados de un ESD. En el mundo moderno ante las exigencias y
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La inseguridad econmica como la define el Banco Mundial, se refiere al ambiente incierto que
enfrentan los trabajadores y los hogares a raz de los movimientos errticos de las cantidades y
precios econmicos clave, como el empleo, el ingreso y el salario real. La incertidumbre que se
reproduce sobre sus valores futuros en medio de una alta variabilidad del entorno constituye la
esencia de la inseguridad econmica. Banco Mundial (2000), Asegurando el futuro en una economa
globalizada, Washington.
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Por ejemplo, Dani Rodrik.
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el contraste tan tajante entre la experiencia de los Estados Unidos ante la Gran Depresin8
y la de Amrica Latina ante la crisis de la deuda de los ochenta y la apertura y reforma en
los noventa.
Con la Gran Depresin se introdujeron importantes innovaciones institucionales
que expandieron ampliamente el papel del gobierno en la economa y brindaron especial atencin a las polticas pblicas para la seguridad social en campos en los que se
perciban falencias en el funcionamiento del mercado, como compensacin para el
desempleo, obras pblicas, seguros de depsitos, medidas a favor de la sindicalizacin.
Se reconoci la conveniencia de construir una institucionalidad de normas, reglas de
juego, compromisos y responsabilidades entre los sectores pblico y privado, para el
suministro y provisin de servicios pblicos en mbitos como educacin, salud, seguridad
social, pensiones, etc., debidamente regulados, evaluados y supervisados por autoridades
competentes y con la fiscalizacin y participacin ciudadana bajo principios rectores
como eficiencia, cobertura, calidad y pertinencia, e integralidad de los programas sociales.
Al Estado le competi irrenunciablemente buscar garantizar la atencin de aquellos
sectores excluidos que no puedan tener acceso a los servicios prestados a travs de
mecanismos de mercado.
Por su parte, los sistemas de prestacin social en pases como los de Amrica Latina
han adolecido tradicionalmente de graves problemas e irregularidades que se han
manifestado en altos arados de ineficiencia y elevados costos de servicios pblicos;
insuficientes niveles de cobertura, calidad y pertinencia y serias iniquidades en su
provisin, agravados ante la apropiacin indebida de recursos pblicos; frgil supervisin
y evaluacin de los programas con una marcada ausencia de participacin ciudadana;
elevados sobrecostos incurridos por prcticas como la corrupcin as como condiciones
financieras que impiden asegurar su viabilidad y sostenibilidad.
Como agravante, se han agudizado las presiones sociales para aumentar el gasto
pblico cuando al mismo tiempo se recrudecen los riesgos de choques adversos y las
restricciones fiscales impuestas en un ambiente de apertura a la competencia externa.
En respuesta durante la dcada del noventa se observ un proceso de reforma de las
polticas sociales en sectores como salud, pensiones, educacin y vivienda, en trminos
de la focalizacin, integracin y complementacin, descentralizacin, regulacin,
supervisin y privatizacin o mercantilizacin en la prestacin de ciertos servicios, con
miras a mejorar cobertura y calidad en la proteccin social. Adems, se hicieron grandes
esfuerzos, para incrementar el gasto pblico social a niveles cercanos al 15-16% del PIB
hacia 1998-2000, pero sin lograr todava alcanzar el promedio latinoamericano estando
por debajo en un diez por ciento.
Con sustento en: Rodrik, Dan (1999), Why is there much economic insecurity in Latin
America?, J. F. Kennedy School of Govemment, Cambridge, october.
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econmico internacional.
La grave inequidad distributivo del ingreso y la riqueza, las extremas condiciones de
pobreza e indigencia, la precariedad del sistema de proteccin social existente que impide
la garanta de derechos sociales no solamente de los grupos desfavorecidos por ser
restringido, excluyente e ineficaz, con serias falencias en trminos de cobertura y calidad,
y por no regirse por los principios ticos de equidad y solidaridad en todos y cada uno de
sus componentes como salud, educacin, pensiones, el predominio de la informalidad
y el desempleo son algunas de las expresiones del nivel de exclusin en la dimensin
econmica y social.
La dimensin territorial muestra cmo varias regiones del pas se encuentran
claramente marginadas del acceso a bienes, servicios y procesos polticos que no slo
restringen su situacin a niveles muy precarios, sino que, adems, les impide integrarse
a relaciones sociales, econmicas y polticas ms modernas en el pas.
A manera de ilustracin, son de mencionar algunos rasgos caractersticos de la
problemtica de exclusin socioeconmica y territorial en Colombia:
El grado de concentracin del ingreso es uno de los mayores de Amrica Latina,
quizs el segundo en una regin de por s caracterizada por la desigualdad, habindose
mantenido casi invariable durante ms de dos dcadas y media y con una marcada
agudizacin desde mediados de los noventa, entre otros factores, con la cada del
ritmo de crecimiento econmico y el desajuste fiscal y financiero.
El nivel de pobreza no ha logrado disminuir de manera perdurable y sostenida en
la medida en que hoy el 59.8 % de la poblacin se encuentra bajo la lnea de pobreza,
rebasando ligeramente el promedio observado desde los setenta, por ejemplo.
La gravedad del problema de la indigencia no ha podido ser superada por su
persistencia en niveles por encima del 20% de la poblacin.
La informalidad contina siendo el sistema de trabajo predominante de la mayora
de la fuerza laboral abarcando a ms del 54% de la misma hasta ms de un 6 1 %
en la actualidad, la que aunada al hecho de que la tasa de desempleo se ha
mantenido por encima del 10% desde inicios de los ochenta y que un 20% de la
poblacin empleada ha estado subempleada, han conducido a un estado permanente
de desempleo o de informalidad (para la subsistencia) para una alta proporcin de
la poblacin en edad de trabajar, con la consecuente prdida de aprovechamiento
de capacidades en la sociedad. Es as como en el 2000 ms de dos terceras partes del
sector informal urbano corresponda al subsector de subsistencia representando
casi una cuarta parte de la fuerza laboral, lo que implica que cerca de la mitad de la
fuerza laboral y el 30% de la poblacin en edad de trabajar estaban desempleados o
en el sector informal de subsistencia como estrategia de supervivencia9.
Flrez, Carmen Elisa (2002), El sector informal urbano en Colombia 1984-2000, CEDE,
Universidad de los Andes, Bogot.
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Cortina, Adela (1995), Presupuestos Morales del Estado Social de Derecho. En: Cristina
Mota (cornp.). tica y conflicto. Lecturas para una transicin democratic,a Ediciones Uniandes,
Bogot, P. 189.
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estructura del poder, han optado por tener garantas y derechos como si fueran ciudadanos
de un pas del Primer Mundo, en medio de la pobreza y exclusin de Colombia, haciendo
que el sistema pensional sea inviable financieramente y claramente regresivo en favor de
unos pocos con ingresos relativamente altos para no mencionar solamente el caso de
los regmenes especiales de algunos privilegiados pertenecientes a algunas entidades
pblicas y en detrimento de los ms desprotegidos. Por ejemplo, slo el 19,8 por ciento
de la poblacin econmicamente activa est cubierto por el sistema de pensiones, y hoy
la deuda pensional equivale a ms del 200 por ciento de PIB, dejando a la casi totalidad de
la poblacin pobre fuera del sistema.
Con los ejemplos anteriores se puede deducir que si se pretendiera avanzar hacia un
sistema de proteccin integral social, progresivo, solidario, equitativo y eficaz, con la
decisiva contribucin de los ciudadanos con mayores ingresos y con el incremento de
recursos pblicos con la eliminacin de los privilegios socialmente injustificados y en
favor de unos pocos, el pas podra aumentar sustancialmente la cobertura de servicios.
En este contexto sera previsible poder alcanzar gradualmente una cobertura en educacin
y salud bsica para la casi totalidad de la poblacin necesitada, un subsidio pensional
para los ancianos pobres y un drstico alivio de la indigencia en el prximo quinquenio
con recursos pblicos anuales crecientes que iran desde el 1,5 hasta el 3,5 por ciento de
PIB entre el primero y el quinto aos.
Ese propsito de la provisin de salud y educacin bsicas y subsidio pensional
bsico para la poblacin ms pobre del pas, implica un monto de recursos relativamente
equiparable con el de las exenciones, deducciones y privilegios tributarios que no son
justificados socialmente equivalente a un 2,0-2,5 por ciento del PIB y concentrado en
un nmero muy reducido de personas naturales y jurdicas, aparte de que tanto la
evasin y alusin tributarios como la corrupcin y fallas administrativas del Estado (p.
ej., malgasto, ineficiencia) llevan a un sacrificio adicional de ingresos para el erario
pblico hasta cerca de un 5,5-6,5 por ciento del PIB.
b. En el mbito de la defensa y seguridad
En la actualidad se debate en el pas en torno a cuntos recursos adicionales se deben
dedicar a la fuerza pblica, y su incidencia en los montos que se podran destinar para
inclusin social, dada la crisis fiscal del pas y la necesidad de un ajuste de las finanzas
pblicas. En algunos crculos se argumenta que en el pas no se dedican suficientes
recursos para la defensa y seguridad, y que por lo tanto ha de incrementarse
sustancialmente el gasto pblico en este sector. En realidad el gasto que realiza la sociedad
en defensa y seguridad alcanza el 5,4 por ciento del PIB: el 2,1 por ciento en las fuerzas
militares para su objetivo central y un 0,3 por ciento adicional para otras entidades de las
fuerzas, el 1,2 por ciento para la polica, el 1,1 por ciento la seguridad privada legal y un
0,7 por ciento con base en la ayuda estadounidense. Como puede deducirse, los grupos
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que si bien muchas de las acciones requeridas implican una redistribucin de ingresos
bajo principios rectores como la progresividad y solidaridad en el marco de un ESD,
existen diversas acciones de gran impacto social como las relacionadas con el acceso a
crdito y activos productivos sin mayor exigencia de recursos adicionales, que dependen
fundamentalmente de la decisin y del desarrollo de la institucionalidad apropiada para
llevarlas a cabo.
E. A manera de conclusin. en torno a la economa poltica de la transformacin social
La sociedad colombiana se enfrenta a serios dilemas y escogencias con innegables
repercusiones sobre el ordenamiento econmico, poltico y social en una perspectiva
perdurable. Se requiere promover un amplio debate pblico con la mayor informacin
disponible sobre las aplicaciones sociales de diversos cursos de accin colectiva para la
transformacin de la sociedad y la bsqueda de la satisfaccin de objetivos de innegable
prioridad colectiva-publica. Una de las tareas necesarias, entre otras muchas, para
adelantar una escogencia pblica, mediante la participacin democrtica de amplios
grupos de la poblacin, consiste, en la elaboracin y divulgacin de un anlisis de la
economa poltica de la transformacin social. Esta es una tarea que nos corresponde
aportar al debate pblico a los intelectuales, especialistas y tcnicos en diversas ciencias
sociales.
De lo expuesto resulta claro que el pas podra avanzar gradual pero decididamente
en la inclusin social mediante la construccin de un sistema integral de proteccin y
seguridad social (con la exigencia de recursos pblicos adicionales de casta un 4,0 por
ciento del PIB al ao), an ante la necesidad inaplazable de realizar un severo ajuste
fiscal (equivalente a un 3,5 - 4,0 por ciento del PIB en el prximo trienio) y de instaurar
condiciones propicias para el crecimiento econmico, e inclusive con un reforzamiento
del gasto pblico en el sector defensa y seguridad (con gastos incrementales adicionales
de un 0,4 por ciento del PIB al ao durante el prximo trienio).
Pero ello requerir necesariamente el desmonte de prebendas y privilegios tributarios
injustificados socialmente (con un monto potencial de recursos liberados para el erario
pblico de hasta un 1,5 - 2,5 por ciento del PIB al ao), el combate contra la evasin
tributaria (con un potencial de recursos anuales para el fisco de hasta un 1,5-2,0 por ciento
del PIB), la lucha contra la corrupcin y el malgasto de recursos pblicos (con una
reduccin potencial de gasto pblico de hasta un 2,0 - 2,5 por ciento del PIB al ao), la
reestructuracin de cotizaciones parmetros bsicos de los regimenes pensional y de
salud bajo los principios de progresividad, equidad y solidaridad (con un aporte potencial
de recursos adicionales para la financiacin de los sistemas pensional y de salud de hasta
un 0,6-0,9 por ciento del PIB al ao), para no mencionar sino algunas reas sobresalientes
por su contribucin a la racionalizacin de las finanzas pblicas del pas.
CRISIS, EXCLUSIN SOCIAL Y DEMOCRATIZACIN EN COLOMBIA / JORGE LUIS GARAY S.
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